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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE DIREITO

A RELATIVIZAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS NO CONTEXTO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO: O DIREITO DE REUNIO E SEUS LIMITES EXPRESSOS E IMPLCITOS

BELO HORIZONTE, OUTUBRO DE 2012

STEEVAN TADEU SOARES DE OLIVEIRA

A RELATIVIZAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS NO CONTEXTO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO: O DIREITO DE REUNIO E SEUS LIMITES EXPRESSOS E IMPLCITOS

Pesquisa monogrfica para ser apresentada junto ao Colegiado da Graduao em Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial para obteno do ttulo de graduado em Direito, realizada sob a orientao do Professor Doutor Marcio Lus de Oliveira.

BELO HORIZONTE, OUTUBRO DE 2012

FICHA DE APROVAO

Monografia apresentada e aprovada em ________________________

Banca Examinadora:

__________________________________________ Professor Doutor Mrcio Lus de Oliveira

__________________________________________ Professora Doutora Mnica Sette Lopes

__________________________________________ Professora Doutora Maria Fernanda Salcedo Repols

DEDICATRIA

Dedico esta monografia aos espartanos do Batalho de Choque, em especial aos valorosos guerreiros do Vulcano II, por juntos termos ombreado diversas batalhas e, mesmo nas adversidades, por terem se mostrado incondicionalmente leais.

Aps ter introduzido as discusses jurdicas do direito de reunio no Batalho de Choque, espero que este trabalho no seja o ponto de chegada, mas sim o ponto de partida para o estudo desse e de outros temas jurdicos atinentes atividade do Batalho. Assim, tambm dedico este trabalho queles que derem continuidade a essa empreitada.

AGRADECIMENTOS

Ao Coronel Antnio de Carvalho Pereira, pela fora do exemplo, que vale mais do que qualquer estudo acadmico e por ter transformado cada dia de trabalho em verdadeiras lies no s de polcia, mas de vida. Ao Tenente-Coronel Roberto Lemos, por ter me recebido em um momento particularmente difcil de minha vida e ter estimulado as primeiras reflexes acerca do tema. Ao Professor Doutor Mrcio Lus de Oliveira, pela afetuosa recepo desde o primeiro contato e inestimvel orientao. Se o resultado final no for a contento, antes culpa do orientando que no conseguiu compreender as lies. A todos os meus comandantes no Batalho de Choque, em especial ao Major Marcelo Campos Pinheiro e ao Cap Cinrio Gonalves Gomes, os quais eu muito admiro, apesar do pouco tempo que trabalhei sob o comando de ambos. Ao Capito Maximiliano Augusto Xavier, pela companhia, pelas lies, pela amizade, pelos conselhos e pelas correes quando necessrio. A todos oficiais e praas do BPE, em especial ao Capito Andr Coli, Capito Paulo Roberto, Capito QOR Nirlando, Tenente Lcio, Tenente Bertocchi, Tenente Hot e Tenente QOR Fbio Hebert, profundos conhecedores da doutrina das Operaes de Controle de Distrbios, com quem muito aprendi. Aos companheiros da equipe de instruo Tenente Russo, Tenente Antunes, Aluno Wellington, Sargento Santana, Sargento Tardim, Cabo Campos e Cabo Marcelo, por compartilharem comigo o ideal de uma tropa mais qualificada e, em nome desse ideal, se privarem voluntariamente de horrios de lazer e descanso. Nathlia Marteletto, por ter surgido de forma inesperada e ser veredas no serto chamado vida. Por ltimo, e mais importante que todos os demais, aos meus pais, que com todas as adversidades se sacrificaram para que eu pudesse levar a diante o sonho de simultaneamente cursar o CFO e o curso de Direito na UFMG.

A liberdade poltica no consiste em fazer o que se quer.

Montesquieu (O Esprito das Leis, XI, 3)

RESUMO

O Estado Democrtico de Direito busca a efetiva participao dos indivduos nas deliberaes pblicas. Nesse contexto, passeatas, protestos, marchas, caminhadas entre outros atos semelhantes adquirem especial relevo. Contudo, o exerccio dessa garantia fundamental causa transtornos aos demais cidados que no esto participando do ato. Assim, a liberdade de reunio concorre com os direitos das demais pessoas, como, por exemplo, o direito de locomoo. Em virtude do conflito, faz-se necessrio estudar os contornos do direito de reunio no Brasil. Ao se enveredar por essas trilhas, constata-se que as relativizaes ao direito fundamental da Constituio da Repblica no se restrigem s previstas literalmente na norma. Alm dos limites previstos no inciso XVI, art. 5 da Constituio, temos tambm contingncias em outras partes da Constituio, em normas infraconstitucionais e tambm limites implcitos. Outrossim, a imerso no tema ainda traz tona a necessidade de uma lei regulamentadora, que disponha sobre questes no mencionadas no preceito constitucional. No presente trabalho, o foco do estudo foi o sistema jurdico vigente, por meio da Constituio, de leis infraconstitucionais, da doutrina e de jurisprudncia. Alm disso, a histria do direito de reunio no Brasil e o estudo do direito comparado tambm contriburam com a pesquisa. Palavras-chave: direitos humanos; restrio de direitos; relativizao de direitos fundamentais; direito de reunio; manifestaes pblicas e protestos no Brasil.

ABSTRACT

The Democratic State of law looks-for effective participation of individuals in public deliberations. In this context, marches, protests, assemblies,

demonstrations, walking and other similar public acts acquire special importance. However, the exercise of this fundamental right cause troubles to other citizens who are not participating in the gathering. Thus, the freedom of assembly together conflicts with rights of others, for instance, the right of free motion and locomotion. Because of the conflict, it is necessary to understand the outline of the right of assembly together in Brazil. When you go in on these pathway, it displays that the fundamental right to gathering is not limited only by the text written in section XVI, article 5. Beyond this limits, we also have reserves in other parts of the constitution, laws under the Constitution and implied in law system. Also, the immersion in the theme still brings up the necessity for a regulatory law, clarifying issues not mentioned in the Constitution. In the present work, the focus of the study was the legal system, through the Constitution, laws under de Constitution, doctrine and

jurisprudence. Moreover, the history of the right of assembly in Brazil and the study of comparative law also contributed to the research.

Key-words: human rights; conflict of laws; fundamental rights restrictions; right to assembly together; gathering; demonstrations; protests in Brazil.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI ADPF Art. BH BPTran CIDH CP CPM CTB CRFB ou CRFB/88 DF DUDDHH HC Inc. LCP LGBT MS OEA PIDCP PMMG RJTJSP

- Ao Direta de Inconstitucionalidade - Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental - Artigo - Belo Horizonte - Batalho de Polcia de Trnsito - Comisso Interamericana de Direitos Humanos - Cdigo Penal - Cdigo Penal Militar - Cdigo de Trnsito Brasileiro - Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

- Distrito Federal - Declarao Universal dos Direitos Humanos - Habeas Corpus - Inciso - Lei das Contravenes Penais - Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transgneros. - Mandado de Segurana - Organizao dos Estados Americanos - Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos - Polcia Militar de Minas Gerais - Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo

STF

- Supremo Tribunal Federal

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SUMRIO

1 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7 5.1.8 5.2 5.3 5.3.1 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6

PRLOGO....................................................................................................................................... 12 O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A PARTICIPAO DOS CIDADOS..................... 15 A Origem da Democracia e da Democracia Representativa.......................................................15 Para Alm da Democracia Formal: o Estado Democrtico de Direito....................................... 17 As Manifestaes Populares e sua Importncia nas Democracias........................................... 18 AS MANIFESTAES PBLICAS PELO PRISMA JURDICO: O DIREITO DE REUNIO......... 21 Ontologia e Concepes do Direito de Reunio......................................................................... 21 Histria Jurdica do Direito de Reunio no Constitucionalismo Moderno Ocidental.............. 26 A RELATIVIZAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS: O DIREITO DE REUNIO E AS POSSIBILIDADES DE LIMITES...................................................................................................... 29 A Existncia dos Limites: o Conflito de Direitos e os Deveres Fundamentais........................ 29 A Dogmtica da Relativizao dos Direitos Fundamentais........................................................32 Eficcia Horizontal dos Direitos Humanos........................................................................................ 34 Bloco de Constitucionalidade........................................................................................................... 37 Os Limites das Relativizaes...................................................................................................... 38 A DISCIPLINA JURDICA DO DIREITO DE REUNIO NO BRASIL............................................. 40 Restries Insculpidas no inc. XVI, art. 5, da Constituio...................................................... 41 Todos Podem Reunir-se................................................................................................................... 41 Reunio Pacfica...............................................................................................................................42 Reunio sem Armas......................................................................................................................... 43 Locais Abertos ao Pblico................................................................................................................ 46 Independente de Autorizao........................................................................................................... 47 No Frustrar Outra Reunio Anteriormente Convocada.................................................................. 48 Prvio Aviso...................................................................................................................................... 49 Autoridade Competente.................................................................................................................... 53 Relativizaes na Constituio, mas fora do inc. XVI, art. 5..................................................... 54 Limites Implcitos ao Direito de Reunio..................................................................................... 56 Licitude dos Propsitos.....................................................................................................................57 Relativizaes Infraconstitucionais ao Direito de Reunio........................................................ 58 Os Direitos das Demais Pessoas..................................................................................................... 59 Direito Eleitoral................................................................................................................................. 63 Direito Militar..................................................................................................................................... 66 Cdigo de Trnsito Brasileiro........................................................................................................... 68 Direito Criminal................................................................................................................................. 72 Limitaes Quanto ao Contedo...................................................................................................... 76

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6 6.1 6.2 6.3 6.4 7 8

REGULAMENTAO...................................................................................................................... 80 Possibilidade de Regulamentao................................................................................................81 Quem Pode Regulamentar?...........................................................................................................83 Forma do Ato Regulamentador..................................................................................................... 85 O Papel dos Precedentes na Regulamentao do Direito de Reunio..................................... 88 EPLOGO......................................................................................................................................... 89 REFERNCIAS................................................................................................................................ 93

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1 PRLOGO

O Estado Democrtico de Direito tem como uma de suas caractersticas a participao dos cidados na esfera de deciso poltica. Assim, nesse novo paradigma, no basta almejarmos apenas uma democracia formal, mas antes, perquirir a incluso das opinies pessoais nos processos de decises governamentais. Alguns fatores, porm, dificultam a democracia substantiva, tais como o distanciamento das pessoas aos centros polticos, a extenso territorial do pas, aspectos culturais, conscincia poltica, educao e a prpria democracia representativa que, de certa forma, estimula o afastamento do cidado em relao aos debates polticos.

Como forma de suplantar esse dficit democrtico, mecanismos indiretos de participao popular e at mesmo formas de pressionar o governo foram se desenvolvendo. Uma dessas maneiras de que o cidado dispe para demonstrar seus anseios e reivindicaes so as manifestaes populares em logradouros pblicos. Exemplos tpicos de tais atos so as passeatas, carreatas, marchas e comcios. Destaca-se, destarte, que as manifestaes populares tm se tornado um autntico mecanismo de demonstrao da vontade dos indivduos e de presso sobre os governantes.

Por esse motivo, no de se espantar que em regimes autocrticos torna-se comum a tentativa de restrio a esse direito. Foi precisamente o que ocorreu no Brasil em grande parte da nossa histria. Desde a sua primeira previso enquanto direito positivado nas Constituies, as manifestaes foram disciplinadas de forma bastante limitada e contida. Restringindo ainda mais esse direito, foi editada uma lei regulamentadora na dcada de 1950 e, posteriormente, com a efetivao do regime militar, as manifestaes pblicas no Brasil ficaram ainda mais mitigadas.

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Com a Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988 e, em decorrncia dessa, a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), a garantia constitucional a esse direito ganhou novos contornos. Depois de anos de intensa represso poltica e de tolhimento liberdade de expresso, as manifestaes pblicas foram previstas no inciso XVI, art. 5 da nova Constituio. A nova previso ampliou a garantia fundamental e limitou as intervenes do Estado no exerccio desse direito constitucional.

A efetivao dessas mudanas tem ocorrido, ainda que de forma gradativa. Contudo, ainda hoje o aparato repressor do Estado utilizado para impedir o exerccio legtimo de manifestaes pblicas que, em tese, seriam amparadas pela Constituio. Infelizmente, decises judiciais e o arbtrio policial por vezes impedem a concretizao desse direito, restringido-o de maneira no amparada pela Constituio.

Paradoxalmente, entretanto, o contrrio tambm ocorre. Fruto de uma interpretao unilateral da Constituio, hermeneutas se arvoram na afirmao de um direito de reunio com limites muito mais extensos do que os juridicamente existentes em um Estado Democrtico de Direito. Assim, os manifestantes acabam por impedir o direito de locomoo das demais pessoas ao fecharem por completo importantes logradouros pblicos exatamente nos horrios de maior fluxo. Tais aes refletem diretamente no acesso a escolas, hospitais, locais de trabalho e ao domiclio, o que resulta em considervel prejuzo ao pleno direito educao, sade, ao trabalho, residncia, propriedade privada, entre outros.

Percebe-se, portanto, que estamos diante de um tpico caso de conflito horizontal de direitos, no qual a esfera juridicamente tutelada de uma pessoa (direito de reunio) concorre com o direito de outrem (ir e vir, educao, sade, trabalho, domiclio, propriedade privada, etc.). Dessa forma, buscar os limites jurdicos ao exerccio do direito de reunio se faz um tema atual e de extrema

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relevncia. Somente assim ser possvel conciliar os interesses envolvidos e harmoniz-los.

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2 O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A PARTICIPAO DOS CIDADOS

2.1 A ORIGEM DA DEMOCRACIA E DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

A histria da democracia remonta Grcia clssica, mais especificamente, aos tempos pr-socrticos. A etimologia do vocbulo nos indica que a palavra oriunda do grego, sendo formada a partir dos radicais demos, aluso a povo, e cracia (kratos), que designa poder ou quem est no poder1. Assim, a democracia, no sentido etimolgico da palavra, significa o governo do povo ou o governo da maioria.2

A democracia ganhou contornos prprios ao longo dos anos conforme os locais e as pocas em que surgia. Diferenas entre a democracia grega e a democracia estruturada no fim do absolutismo europeu, por exemplo, so constatadas por cientistas polticos. Robert Dahl3 aponta algumas

transformaes pelas quais passou a democracia ao longo da histria. Do mesmo modo, o autor ainda indica outras culturas alm da helenstica que influenciaram esse amlgama4 que denominamos democracia. Entretanto, em que pesem algumas distines, podemos sintetizar a democracia como o regime em que o povo se governa a si mesmo, quer diretamente, quer por meio de funcionrios eleitos por ele para administrar os negcios pblicos e fazer as leis de acordo com a opinio geral.5

A democracia antiga, assim reconhecida a vivenciada na Grcia clssica, considerava cidado um restrito nmero de pessoas. Estima-se que nesse perodo de 240 mil pessoas, apenas 6 mil participavam efetivamente das decises. Ademais, esses homens considerados cidados viviam do trabalho
1 2

CHAUI, 1994, p. 283. ROSENFIELD, 1989, p. 7. 3 DAHL, 1989. 4 DAHL, 1989, p. 13. 5 AZAMBUJA, 2005, p. 236-237.

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escravo, tendo tempo disponvel para estudarem os assuntos a serem debatidos e para participarem das assembleias.6 Entretanto, a realidade hoje diversa:
Os Estados tm geralmente um grande territrio, grande populao e os negcios pblicos so numerosos, complexos, de natureza tcnica, s acessveis a indivduos mais ou menos cultos e especializados. O nmero de eleitores nos grandes Estados modernos, como nos Estados Unidos, por exemplo, de muitas dezenas de milhes de cidados, espalhados em perto de nove milhes de quilmetros quadrados. Evidentemente no seria possvel reunir dezenas de milhes de homens para discutir e votar. O governo direto , pois, praticamente impossvel. Alm disso, o homem moderno vive entregue a seus afazeres, tem profisso absorvente, no poderia dispor do tempo necessrio para discutir e votar milhares de assuntos em dezenas de reunies anuais.7

Em virtude dessas diferenas, a democracia adquiriu novas feies. Com a dificuldade de tomar parte das deliberaes, a populao passou a eleger representantes que, em tese, defenderiam os interesses daqueles que os elegeram.

Nesse modelo de democracia representativa ou indireta, o povo fica distante da efetiva deciso. Como afirma Rosenfield tem-se aqui um processo de diferenciao do governo com o povo sem que ambos se identifiquem atual e praticamente.8 Cria-se, destarte, um corpo de polticos apartado da populao. Percebe-se que a oportunidade de que o cidado participe verdadeiramente das decises coletivas tornou-se reduzida9. Dessa forma, a expresso da vontade poltica do cidado ocorre basicamente durante as eleies, quando se escolhem os representantes. As efetivas decises so feitas pelos eleitos, muitas das vezes sem um compromisso com os anseios dos representados.

Assim, visando suplantar essas e outras dificuldades da democracia, surgiu o Estado Democrtico de Direito.

6 7

AZAMBUJA, 2005, p. 215-241. AZAMBUJA, 2005, p. 222-223. 8 ROSENFIELD, 1989, p. 68. 9 DAHL,1989, p. 225.

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2.2 PARA ALM DA DEMOCRACIA FORMAL: O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

Pretendendo atualizar o Estado Democrtico, foi concebido o Estado Democrtico de Direito. Focado no pluralismo social, o Estado Democrtico de Direito supera o Estado Liberal e o Estado Social de Direito.10 Busca-se, agora, uma democracia substancial, e no apenas de forma.

Se no modelo clssico grande parte da populao via-se alijada das deliberaes pblicas, tal circunstncia no aceita hodiernamente. De forma diversa do modelo grego clssico, hoje o conceito de povo essencial prpria ideia de democracia11. Conforme pontua Bresser Pereira,
O carter mais ou menos democrtico do sistema poltico existente em um pas far com que sua populao se transforme ou no em povo, ou seja, no conjunto de cidados com direitos polticos efetivos e teoricamente iguais. Nesses termos, o povo pode ser considerado no como o objeto sobre o qual o Estado exerce seu poder, mas como um de seus elementos constitutivos. No capitalismo contemporneo, bem como em qualquer outro sistema de classes, o 12 poder poltico deriva da sociedade civil .

Nesses termos, deve-se buscar a ampliao paulatina do nmero de pessoas consideradas povo.

De igual maneira, a ideia de representatividade tambm apresenta bices democracia substantiva. A semntica do vocbulo democracia no pretende indicar um pas no qual os cidados depositam periodicamente os votos nas urnas, mas antes aquele no qual as pessoas participam ativamente das decises por meio de um processo contnuo e dinmico. Nesse sentido, o governo se legitima na medida em que tem como elemento fundante a opinio e a participao efetivas da sociedade civil. Em apertada sntese, Jos Afonso da Silva assevera sobre o tema:

10 11

OLIVEIRA, 2011, p. 182-228. SILVA, 2007, p. 132. 12 BRESSER PEREIRA, 1995, p. 91.

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A democracia que o Estado Democrtico de Direito realiza h de ser um processo de convivncia social numa sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1, pargrafo nico); participativa, porque envolve a participao crescente do povo, no processo decisrio e na formao dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupe assim o dilogo entre opinies e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivncia de formas de organizao e interesses diferentes da sociedade; h de ser um processo de liberao da pessoa humana das formas de opresso que no depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, polticos e sociais, mas especialmente da vigncia de condies econmicas suscetveis de favorecer o seu pleno exerccio.13

Pelo exposto, so significativas as distines entre a democracia clssica e a experincia do Estado Democrtico de Direito. Nesse vis, faz-se necessrio valorizar todas as formas de participao do povo nas decises

governamentais. Assim, revela-se, entre outras formas, a importncia das manifestaes populares por meio das quais os cidados demonstram seus interesses e suas vontades.

2.3 AS MANIFESTAES POPULARES E SUA IMPORTNCIA NAS DEMOCRACIAS

Em face do discutido at o momento, foi demonstrado que o Estado Democrtico de Direitos busca a efetiva participao de todos. Nessa sociedade democrtica, no se espera a homogeneidade de pensamentos e opinies. No deve ser o objetivo do Estado a homogeneizao do pensamento ou a criao de uma monolngua, como ilustrou o romance 1984, de George Orwell. O dissenso e a presena de antagonismos so elementos basilares da democracia efetiva. Nesse jogo de interesses em conflito,14 quanto maior a desigualdade social, mais dspares sero os interesses e as vontades, o que indica Luiz Carlos Bresser Pereira no excerto:

13 14

SILVA, 2007, p.119-120. BRESSER PEREIRA, 1995, p. 102.

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Todavia, em que pesem os limites impostos pela extrema desigualdade e desintegrao social ocorre o surgimento de uma multiplicidade de atores e de movimentos sociais, que do origem a formas distintas de participao direta e indireta junto aos governos em todos os nveis, ao mesmo tempo em que introduzem conflitos de interesses e lutas pelo poder para o atendimento das demandas especficas, construindo-se, por outro lado, em um ingrediente a mais no complexo ambiente democrtico.15

Por outro lado, exatamente a incluso da diferena e a pluralidade de opinies que propiciam a unidade. A diversidade e o dissenso so precondies para a unidade. Ainda segundo Bresser Pereira, a integrao social desenvolve-se a partir dos procedimentos de formao democrtica da opinio e da vontade poltica16. Dessa maneira, os protestos e as reivindicaes populares so extremamente relevantes para a formao da opinio poltica, pois ao contribuir para o consenso, so capazes de reduzir o conflito potencial entre liberdades individuais, fortalecendo a coeso. Ademais, as manifestaes pblicas propiciam a visibilidade de alguns movimentos sociais, tornando pblicos debates que poderiam ficar restritos a um limitado grupo de pessoas.

Nesse diapaso, as manifestaes contrrias ao pensamento dominante so as que mais caracterizam o Estado Democrtico de Direito. Foi o que demonstrou o Instituto Brasileiro de Cincias Criminais em sede de Amicus Curiae no Supremo Tribunal Federal (STF) quando da apreciao da legalidade da marcha da maconha por aquele tribunal:
A reivindicao por mudana, mediante manifestao que veicule uma ideia contrria poltica de governo, no elide sua juridicidade. Ao contrrio: a contraposio ao discurso majoritrio situa-se, historicamente, no germe da liberdade da expresso enquanto 17 comportamento juridicamente garantido.

Conforme o que foi discutido, verifica-se que os atos polticos nas ruas, por meio dos quais a populao demonstra seus interesses e opinies, ganham grande relevo e destaque em nossa sociedade, pois, a partir das manifestaes populares, o cidado pode expressar efetivamente suas
15 16

BRESSER PEREIRA, 1995, p. 27. BRESSER PEREIRA, 1995, p. 48. 17 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007.

20

opinies e, ainda, pressionar os governantes e parlamentares acerca dos rumos a serem seguidos.

Em virtude de sua elevada importncia em ambientes verdadeiramente democrticos, surgiu a necessidade de se tutelar juridicamente as

manifestaes e os protestos pblicos. Aps ser garantida juridicamente, todos os cidados devem exercer essa liberdade consoante o Direito, pois, conforme leciona Mrcio Lus de Oliveira,
A previso de determinados direitos, garantias e deveres individuais e coletivos compem a base jurdico-institucional da democracia. Logo, sem que os agentes e as instituies estatais, e sem que os indivduos e os segmentos sociais se submetam ao Direito dialogicamente constitudo e aplicado no h possibilidade de efetiva 18 democracia.

Conforme pontua o autor, submeter-se a esse Direito constitudo uma exigncia. Entretanto, impossvel faz-lo sem se conhecer seus contornos e delimitaes. Dessa forma, para se compreender juridicamente as

manifestaes pblicas no Brasil, preciso estudar a previso do direito de reunio em nosso sistema jurdico.

18

OLIVEIRA, 2011, p. 207.

21

3 AS MANIFESTAES PBLICAS PELO PRISMA JURDICO: O DIREITO DE REUNIO

3.1 ONTOLOGIA E CONCEPES DO DIREITO DE REUNIO

Conforme j mencionado, no contexto das democracias indiretas ou representativas, as manifestaes pblicas assumem um importante papel. Essa relevncia demonstrada por autores que indicam ser o direito que assegura esses atos, juntamente com a liberdade de expresso e o direito ao voto, a base estruturante da democracia19.

Na perspectiva do direito constitucional ptrio, as manifestaes so historicamente denominadas direito de reunio. Na tentativa de definir o vocbulo, em sua obra sobre a Constituio de 1988, Wolgran Junqueira Ferreira define:
Reunio a ao de aproximar, de reunir as partes divididas, desunidas ou dispersas de um todo (Caldas Aullete). Permite a Constituio que as pessoas se agrupem para intercmbio de ideias. Para que seja tida como reunio, h que se encontrar o motivo comum e tambm que a organizao exista. No se confundir com a simples agregao fsica acidental de pessoas, pois isto seria multido. O interesse comum, acrescido da interao pessoal e mais a presena fsica, estabelece o que a Constituio denomina de reunio. O elemento espacial fundamental para que a reunio seja 20 realizada.

Por sua vez, Jos Afonso da Silva apregoa que reunio qualquer agrupamento formado em certos momentos com o objetivo comum de trocar ideias ou de receber manifestao de pensamento poltico, filosfico, religioso, cientfico ou artstico.21 Semelhante a proposta de Cretella Jnior, que define

19 20

MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 487. FERREIRA, 1989, p. 142. 21 SILVA, 2007, p. 264.

22

reunio como agrupamento voluntrio de diversas pessoas que, previamente convocadas, acorrem ao mesmo lugar, com objetivos comuns22.

No cotidiano as pessoas se deparam com inmeras condutas humanas que esto inseridas na definio do direito de reunio, pois, incluem-se no conceito de reunio as passeatas e as manifestaes em logradouros pblicos,23 bem como as carreatas, os protestos, os comcios, os cortejos, as aglomeraes de grevistas, os desfiles, as marchas populares, as caminhadas, as assembleias em lugares abertos ao pblico, entre outras possibilidades.24 Verifica-se, portanto, que podem ser tanto reunies estticas quanto dinmicas.25

Andr Ramos Tavares ainda lembra que inserida na liberdade de reunio no est apenas a possibilidade de participar do ato pblico, mas tambm os direitos de convocar, organizar e lider-lo.26

Estudando o tema, o ministro Celso de Mello, em voto no STF, asseverou que a liberdade de reunio traduz meio vocacionado ao exerccio do direito livre expresso das ideias, configurando, por isso mesmo, um precioso instrumento de concretizao da liberdade de manifestao do pensamento, nela includo o insuprimvel direito de se manifestar.27 Verifica-se, na opinio do jurista e magistrado, uma ntima relao das manifestaes pblicas com a liberdade de expresso. Assim, o autor denota o carter instrumental do direito de reunio, sendo ele uma possibilidade de se exercer a liberdade de expresso.

22 23

CRETELLA JUNIOR, 1974, p. 227. SILVA, 2007, p. 264. 24 Acerca das passeatas, convm mencionar que at a Constituio de 1988 havia a discusso se o direito de reunio tutelaria ou no as passeatas. Sobre essa divergncia, o ministro Celso de Mello escreveu: Passeatas: No se compreendem no conceito do direito de reunio, podendo, em consequncia, ser proibidas com base no interesse pblico (RF, 177:279; GILBERTO PASSOS DE FREITAS e VLADIMIR PASSOS DE FREITAS, Abuso de autoridade, Revista dos Tribunais, 1979, p. 27. Contra JOS CELSO DE MELLO FILHO, O direito constitucional de reunio, RJTJSP, 54:19, por considerar os comcios, os desfiles e as passeatas aspectos particulares da liberdade de reunio. (MELLO FILHO, 1984, p. 366). 25 MAGALHES, 2000, p. 108. 26 TAVARES, 2009, p. 617. 27 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 392.

23

Acerca dos elementos que compem uma reunio, Celso Ribeiro Bastos28 diz ser: a) pluralidade de participantes; b) carter temporal; c) finalidade. Deve-se destacar que para esse autor o direito de manifestao diferente do direito de reunio, contudo, ao menos na obra analisada, o autor no explica o motivo da distino. Em 1978 Jos Celso de Mello publicou parecer jurdico acerca do tema29. J quando relator da Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 187, o ministro citou os cinco componentes que, para ele, estruturam juridicamente o direito de reunio:
a) elemento pessoal: pluralidade de participantes (possuem legitimao ativa ao exerccio do direito de reunio os brasileiros e os estrangeiros aqui residentes); b) elemento temporal: a reunio necessariamente transitria, sendo, portanto, descontnua e no permanente, podendo efetuar-se de dia ou de noite; c) elemento intencional: a reunio tem um sentido teleolgico, finalisticamente orientado. Objetiva um fim, que comum aos que dela participam; d) elemento espacial: o direito de reunio se projeta sobre uma rea territorialmente delimitada. A reunio conforme o lugar que se realiza, pode ser pblica (vias, ruas e logradouros pblicos) ou interna (residncias particulares, v. g.); e) elemento formal: a reunio pressupe a organizao e direo, embora precrias.30

Em que pese o prestgio do autor, no se identificam argumentos para excluir os estrangeiros no residentes no pas no que tange ao elemento pessoal por ele apontado. No h motivos jurdicos plausveis para se excluir tal direito dos que se encontram em solo brasileiro e aqui no residem. Acredita-se que o autor tenha repetido a previso do caput do art. 5 da CRFB. Contudo, mesmo no fazendo meno expressa aos estrangeiros no residentes no Brasil como titulares dos direitos e garantias previstos no art. 5 da Constituio, a interpretao sistemtica dessa no autoriza furtar dos viajantes estrangeiros garantias e direitos, quando estiverem no Brasil.

28 29

BASTOS, 1994, p. 187. MELLO FILHO, 1978. 30 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2011.

24

Muito semelhante proposta de Celso de Mello a sugesto apresentada por Alexandre de Moraes. Esse autor indica quatro elementos: pluralidade de participantes, tempo, finalidade e lugar.31 Andr Ramos Tavares tambm prope condies para se caracterizar o exerccio do direito de reunio. Para o autor so cinco os elementos que definem o direito de reunio, quais sejam: pluralidade de participantes, finalidade lcita, local, tempo limitado e a emisso do prvio aviso autoridade competente.32 Por sua vez, Gilmar Mendes33 aponta que o direito de reunio pressupe: a) como elemento subjetivo, o agrupamento de pessoas; b) como elemento formal, a coordenao; c) como elemento teleolgico, o fim comum; d) como elemento temporal, o carter transitrio; e) como elemento objetivo, ser pacfica e sem armas; f) como elemento espacial, um local delimitado.

Apesar de parecer questo puramente terica, a definio dos elementos da reunio tem importncia prtica. Para Gilmar Mendes,34 se no estiverem presentes tais elementos, determinado agrupamento de pessoas no pode alegar em sua defesa estar amparado pelo direito constitucional de reunio. Logo, pode ser chamado a mudar de conduta sem poder usar em seu favor o direito constitucional de reunio. Dessa maneira, veculos que casualmente se encontrem e buzinem simultaneamente para comemorar um resultado esportivo, pessoas na fila do banco, ou o cidado que porta um cartaz com palavras de ordem frente de uma multido que sai do metr no tm suas condutas respaldadas pelo direito de reunio.

Quanto titularidade, a doutrina comumente indica tratar-se de um direito individual que exercido de forma coletiva35. Isso, pois, protege-se principalmente a liberdade individual de tomar parte ou no na reunio.36
31 32

MORAES, 2006, p. 68. TAVARES, 2009, p. 618. 33 MENDES; COLEHO; BRANCO, 2010, p. 487-489. 34 MENDES; COLEHO; BRANCO, 2010, p. 487. 35 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 487. 36 MAGALHES, 2000, p. 107.

25

Todavia, encontramos autores que afirmam ser direito coletivo por tutelar a manifestao coletiva da liberdade de expresso, sem, contudo, deixar de ser tambm um direito individual a cada um que pretenda participar da reunio.37

Por sua vez, a tutela jurisdicional desse direito feita por meio do mandado de segurana. Por certo, apenas de forma reflexa ser a liberdade de locomoo atingida, assim, no cabe impetrar habeas corpus enquanto garantia constitucional.38 No pertinente sua eficcia, trata-se de norma de eficcia plena, pois prescinde de norma regulamentadora para que possa ser usufrudo esse direito constitucional.39 Em uma perspectiva policiolgica,40 a coletividade de pessoas recebe uma classificao da Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG) com base em fatores psquico-jurdicos, qual seja: aglomerao, multido, turba, tumulto. A primeira no propriamente o exerccio do direito de reunio, por se tratar de agrupamento casual. J as duas ltimas categorias so caracterizadas, entre outros elementos, pela ruptura da lei e da ordem. Assim, o exerccio do direito de reunio caracterizado apenas na segunda hiptese, denominada multido.41

No direito internacional, diversos tratados e convenes asseguram o direito de reunio. A Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDDHH) no artigo XX.1 garante que toda pessoa tem direito liberdade de reunio pacfica.42 Por sua vez, o artigo 21 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (PIDCP) afiana:

37 38

TAVARES, 2009, p. 617. Nesse sentido, ver MELLO FILHO, 1984, p. 365, MORAES, 2006, p. 69 e TAVARES, 2009, p. 619. 39 Ministro Carlos Brito, fl. 304 40 Apesar de pouco conhecida nas faculdades de Direito, h um ramo das cincias denominado policiologia que mantm estreitas relaes com a Sociologia, Antropologia, Psicologia e com o Direito. Tal campo do saber humano estuda o fenmeno chamado polcia (MEIRELES; ESPRITO SANTO, 1989, p. 25). 41 MINAS GERAIS. Polcia Militar, 2007, fls. 18-19. 42 BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, 1948.

26

O direito de reunio pacfica ser reconhecido. O exerccio desse direito estar sujeito apenas s restries previstas em lei e que se faam necessrias, em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da segurana ou da ordem pblica, ou para proteger a sade pblica ou os direitos e as liberdades das 43 pessoas.

Extremamente semelhante ao PIDCP a previso do Pacto de San Jos da Costa Rica, tambm conhecido como Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969.44 A nica diferena que o artigo 15 dessa norma estabeleceu que, alm de pacfica, como disposto no PIDCP, a reunio deve ser tambm sem armas.

3.2

HISTRIA

JURDICA

DO

DIREITO

DE

REUNIO

NO

CONSTITUCIONALISMO MODERNO OCIDENTAL

A gnese desse direito, segundo o ministro do Supremo Tribunal Federal Ricardo Lewandoski, remonta ao sculo 18, no contexto da formao dos Estados-Nacionais europeus:
Ora, como se sabe, a liberdade de reunio e de associao para fins lcitos constitui uma das mais importantes conquistas da civilizao, enquanto fundamento das modernas democracias polticas, encontrando expresso, no plano jurdico, a partir do sculo XVIII, no bojo das lutas empreendidas pela humanidade contra o absolutismo monrquico.45

A previso legal mais remota desse direito de que se tem notcia a que surgiu no contexto da independncia dos Estados Unidos da Amrica. A doutrina46 aponta como a primeira norma a tutelar tal direito a Declarao de Direito da Pensilvnia, de 1776,47 que possua a seguinte redao:

43 44

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1966. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1969. 45 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 372. 46 MORAES, 2006. 47 Pennsylvania Constitution of 1776, Declaration of Rights.

27

Todos tm o direito de reunirem-se, para deliberar sobre o bem comum, para instruir seus representantes, e requerer legislatura 48 para reparar injustias, via discurso, petio, ou representao.

Analisando esse direito na histria das constituies brasileiras, constatamos que a Constituio do Imprio do Brasil no o assegurava. Contudo, nas constituies republicanas, o direito de reunio esteve presente em todas.49 Desde a Constituio de 1891, chegando at a Constituio de 1967, no tivemos grandes alteraes. A ideia de que a reunio seja sem armas perpassou todos os textos constitucionais. Outrossim, sempre havia a previso expressa nas constituies da possibilidade da interveno da polcia ou de outra autoridade, para manter a ordem ou em nome da segurana pblica.50 Ainda hoje as constituies de Espanha e Itlia restringem a liberdade de reunio por razes de ordem pblica, com perigo para pessoas ou bens.51

Aps o fim do regime autocrtico pelo qual passou o Brasil durante os anos de 1964 e 1985, a Assembleia Nacional Constituinte foi convocada. Os anseios sociais relativos liberdade de expresso nas manifestaes pblicas, que foi reprimido durante anos, teve a oportunidade de receber uma proteo mais ampla no prprio texto constitucional.

Assim, o direito de reunio foi inserido o inciso XVI do art. 5, que passou a ser a nova disciplina das manifestaes pblicas no Brasil. O direito de reunio ora vigente est previsto na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 da seguinte forma:

48

That the people have a right to assemble together, to consult for their commom good, to instruct their representatives, and to apply to the legislature for redress of grievances, by address, petition, or remonstrance. (KURLAND; LERNER, 2012. Traduo livre do autor) 49 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891 no art. 72, 8; Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934 no art. 113, 11; Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1937 no art. 122. 10; Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946 no art. 141, 11; Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 no art. 150, 27; Constituio da Repblica Federativa no art. 5, inc. XVI. 50 Conforme se avanar no estudo da previso constitucional vigente, apontamentos e comparaes acerca dos sistemas constitucionais anteriores sero feitos, no carecendo, para o presente trabalho, uma anlise histrica pormenorizada das alteraes no texto do direito de reunio. 51 MAGALHES, 2000, p. 110-111.

28

Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas, a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana, e propriedade, nos termos seguintes:[...] XVI todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independente de autorizao, desde que no frustrem outra reunio convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prvio aviso autoridade competente.52

Em uma leitura inicial podemos ver que se trata de um direito bastante amplo, que parece tentar afastar as arbitrariedades estatais que tanto marcaram esse direito ao longo de nossa histria jurdica. Como mencionado anteriormente, a interveno estatal nesse direito sempre foi um aspecto trivial. Com maior nfase isso ocorreu aps a regulamentao desse direito ainda no sistema constitucional de 1946, quando foi editada lei especificamente para esse fim.53

Em que pese a amplitude proporcionada pela Constituio de 1988, o direito de reunio tem alguns contornos que relativizam esse direito fundamental, carecendo, portanto, de uma anlise mais detalhada acerca de cada uma dessas balizas para o exerccio desse direito dentro do contexto do Estado Democrtico de Direito vigente no Brasil.

52 53

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1950.

29

4 A RELATIVIZAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS: O DIREITO DE REUNIO E AS POSSIBILIDADES DE LIMITES

4.1 A EXISTNCIA DOS LIMITES: O CONFLITO DE DIREITOS E OS DEVERES FUNDAMENTAIS

Em que pese seu status de direito fundamental, a garantia disposta no inciso XVI do artigo 5 da CRFB/88 no um direito absoluto, conforme preleciona o ministro do STF, Ricardo Lewandowski:
No se ignora, verdade, que liberdade de reunio no um direito absoluto. Nenhum direito, alis, o . At mesmo os direitos havidos como fundamentais encontram limites explcitos e implcitos no texto das constituies.54

No mesmo julgado, no qual estava em pauta a regulamentao do direito de reunio elaborada pelo Distrito Federal, os ministros Gilmar Mendes55 e Cezar Peluso56 concordaram, juntamente com Lewandowski, acerca da possibilidade de se impor certos tipos de regramentos ao direito de reunio. Seplveda Pertence, por sua vez, afirmou no querer assumir compromisso sobre o assunto.57 Entretanto, em caminho oposto, o ministro Marco Aurlio asseverou que ao povo assegurado ampla e irrestritamente o direito de manifestao.58 A divergncia no precedente do STF evidencia ser necessrio estudar mais detalhadamente a possibilidade de se estabelecerem limites ao exerccio do direito de reunio. Mesmo para aqueles que reconhecem existir tais restries, o tema adquire relevncia. Para esses, j que existem tais limites, importante buscar compreender, ento, quais seriam essas restries ao direito de reunio.

54 55

BRASIL. BRASIL. 56 BRASIL. 57 BRASIL. 58 BRASIL.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,

2007, fl 377. 2007, fl 399-400. 2007, fl 398. 2007, fl 402. 2007, fl. 299.

30

Sobre o tema, ensinou Jos Afonso da Silva que no correta a definio de liberdade como ausncia de coao. O que vlido afirmar que a liberdade consiste na ausncia de toda coao anormal, ilegal, ilegtima e imoral.59 Assim, at mesmo direitos havidos como fundamentais comportam certa disciplina em seu exerccio.

Detalhando melhor o assunto, Mrcio Lus de Oliveira tambm discorre sobre a relativizao dos direitos fundamentais, esclarecendo que:
Os direitos e garantias fundamentais no so absolutos, ou seja, eles so relativos, pois suas titularidades e exerccios so condicionveis pelo sistema jurdico, no qual tambm so estabelecidos inmeros deveres para os sujeitos do Direito, para a sociedade e para o Estado. Logo, os direitos e garantias fundamentais so passveis de relativizao em suas titularidades e exerccios; nesse sentido, eles podem sofrer constries estatais ou mesmo particulares, alm de, 60 eventualmente, conflitar ou concorrer uns com os outros .

Percebe-se que o autor trabalha com conceitos como titularidade e exerccio e, ainda, a possibilidade de condicionar ambos. Outrossim, pelo excerto percebemos que Mrcio Lus de Oliveira acrescenta discusso a ideia de deveres fundamentais. Dessa forma, constata-se que os cidados possuem, alm dos direitos e garantias fundamentais, deveres fundamentais. Como corolrio, todo cidado tem como dever fundamental a obrigao de respeitar os direitos das demais pessoas.

Aplicando a discusso dos deveres fundamentais ao tema em estudo, descortina-se uma perspectiva mais ampla acerca dos limites do direito de reunio. Com efeito, o exerccio desse direito no pode vir desacompanhado do dever de respeitar o direito das demais pessoas, tais como a locomoo, o trabalho, a sade, entre outros. Uma manifestao muito barulhenta pode obstar o direito ao trabalho de outrem; da mesma forma, uma interrupo total de uma via pblica central, em horrio de grande fluxo de veculos e pessoas, pode comprometer o direito de locomoo do restante da sociedade.
59 60

SILVA, 2007, p. 232. OLIVEIRA, 2011, p. 442.

31

Assim, durante os protestos devem ser respeitados os direitos dos demais cidados que no esto participando do ato pblico. Nesse sentido o parecer de Jos Luiz Quadros de Magalhes, quando afirma que s pode intervir o Estado nesse direito quando a reunio deixar de ser pacfica ou, na doutrina dos direitos individuais, quando o direito de uma ou vrias pessoas for violado pelo exerccio imprprio daquela liberdade.61

Ainda sobre a questo dos deveres fundamentais, importante destacar que parece ter havido uma omisso, intencional ou no, no atinente aos deveres fundamentais na CRFB/88. O Captulo I, do Ttulo II, da nossa Constituio denominado Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, contudo, nenhum dispositivo no captulo mencionado faz aluso aos deveres fundamentais.

No obstante a omisso dos deveres fundamentais, a questo da possibilidade de constries aos direitos fundamentais parece igualmente ter sido negligenciada pelos redatores da nossa Constituio. Tal fato apontado por Ingo Wolgang Sarlet a partir do direito comparado. Para o autor gacho:
Importante lacuna deixada pelo Constituinte diz com a ausncia da previso de normas genricas expressas sobre as restries aos direitos fundamentais, o que na verdade, no encontra maior justificativa, j que no faltaram exemplos concretos e de ampla 62 aceitao no direito comparado.

Dessa forma, mesmo diante da omisso do legislador constituinte, verificamos que tanto os deveres fundamentais quanto a relativizao dos direitos encontram respaldo na doutrina e jurisprudncia.

Ante tais observaes, faz-se necessrio compreender a sistemtica das constries aos direitos e garantias fundamentais.

61 62

MAGALHES, 2000, p. 107-108. SARLET, 2011, p. 69.

32

4.2 A DOGMTICA DA RELATIVIZAO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

Ao se estudar a relativizao dos direitos fundamentais, uma das primeiras questes levantadas pela doutrina63 refere-se distino entre os direitos e suas restries. Se se compreende que o direito e suas restries so categorias autnomas, distinguveis logicamente, estamos diante da teoria externa. Por essa teoria, em princpio, haveria um direito ilimitado e que, ao se estabelecerem as restries decorrentes da necessidade de compatibilizao, tornar-se-ia limitado. Em oposio primeira, apresenta-se a teoria interna, de acordo com a qual existe o direito individual com determinado contedo definido pelo prprio sistema jurdico. Ou seja, o direito e seus limites no existem separadamente. Nessa hiptese, no se fala em restrio, mas sim, em relativizao.

No intuito de compreender as possibilidades de impor relativizaes aos direitos fundamentais, Mrcio Lus de Oliveira64 afirma que essas podem ser de trs naturezas gradativas, quais sejam: a) medidas restritivas, b) medidas suspensivas, c) medidas supressivas.

Pelo prisma do autor, as relativizaes restritivas incidiriam sobre o exerccio do direito. Nessas o direito continua intacto, podendo ser exercido, mas de forma limitada. Cabe ressaltar que as medidas restritivas comportam gradaes. Exemplo tpico de medidas restritivas so as penas de recluso, que restringem o direito liberdade de locomoo. De igual modo, as medidas suspensivas tambm incidem sobre o exerccio do direito, entretanto, a suspenso resulta no total impedimento do exerccio do direito ou garantia sendo, por isso, necessariamente temporria. Mrcio Lus de Oliveira65 cita como exemplo dessa medida a suspenso dos direitos polticos em razo de condenao por improbidade administrativa. Isso porque, nesses casos, o condenado fica totalmente impedido de exercer seus direitos polticos tais
63 64

MIRANDA, 2008, p. 374 e MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 379. OLIVEIRA, 2011, p. 444. 65 OLIVEIRA, 2011, p. 446.

33

como o direito de votar e ser votado, o direito de exercer funo pblica e o direito de contratar com a Administrao Pblica. Por sua vez, as medidas supressivas extinguem a prpria titularidade do direito, eliminando-o do acervo jurdico subjetivo do indivduo66 e so, por isso, medidas excepcionais no Estado Democrtico de Direito.

Visando esquematizar as medidas restritivas aos direitos fundamentais, o jurista portugus J. J. Gomes Canotilho divide tais restries em trs classes:
H trs universos de restries de direitos recortados por actos normativos com valor de lei: (1) restries feitas directamente pela Constituio; (2) restries feitas por lei mas expressamente autorizadas pela Constituies; (3) restries operadas atravs de lei mas sem autorizao expressa da Constituio.67

Verifica-se que Canotilho deixa claro que as limitaes aos direitos comportam at mesmo restries legais (infraconstitucionais) aos direitos fundamentais elencados na Constituio. Aplicando os ensinamentos de Canotilho ao direito de reunio previsto na CRFB/88, podemos perceber que esto presentes na nossa Constituio (inciso XVI, art. 5) duas das categorias apontadas: a) as restries feitas pela Constituio, e; b) as operadas atravs de lei, mas sem autorizao expressa da Constituio. Isso, pois, conforme o texto lido, a disciplina do direito de reunio na Constituio no faz referncia lei regulamentadora, ou seja, no temos em nosso sistema constitucional a segunda categoria apresentada pelo autor. Contudo, como demonstrado por Canotilho, tal aspecto no faz com que leis infraconstitucionais que restrinjam o direto de reunio sejam, por si s, inconstitucionais.

Outro constitucionalista portugus, Jorge Miranda, tambm discute o tema. Para ele a interveno do legislador nos direitos, nas liberdades e nas garantias pode ser de cinco espcies: declarativa regulamentadora, concretizadora, protectiva, restritiva e aditiva.68
66 67

OLIVEIRA, 2011, p. 446. CANOTILHO, 2003, p. 450. 68 MIRANDA, 2008, p. 366.

34

Jorge Miranda acrescenta uma espcie de restrio menos evidente, que no seria decorrente de norma positivada na Constituio nem de leis infraconstitucionais. O autor indica a existncia de limites implcitos aos direitos fundamentais, que seriam aqueles que existem mesmo no havendo previso literal. Para o jurista:
Foroso e natural, , pois, aceitar a existncia de restries implcitas derivadas outrossim da necessidade de salvaguardar outros interesses constitucionalmente protegidos, e fundadas no em preceitos avulsos, mas sim em princpios constitucionais paralelos 69 aos que aliceram as restries expressas .

Detalhando o assunto, Jorge Miranda indica que na hiptese de restrio expressa, deve-se verificar apenas a constitucionalidade da medida restritiva. Lado outro, nas restries implcitas, preciso ir alm da verificao da constitucionalidade da medida. Nesses casos, deve-se tambm analisar a prpria deciso de se restringir o direito fundamental em face do peso de outro interesse que se lhe ope.70 Ou seja, para o autor, nos casos de limites implcitos, necessrio fazer assentar cada restrio em certo e determinado interesse constitucionalmente protegido, o que no aconteceria nas restries expressas.

Em virtude do elucidado at o momento, verificou-se que possvel definir limites aos direitos fundamentais, sobretudo quando as esferas juridicamente de duas ou mais pessoas ou grupos se conflitam, precisando ser conciliadas. Em tais casos estamos diante do que se denomina eficcia ou conflito horizontal de direitos humanos. 4.2.1 Eficcia Horizontal dos Direitos Humanos

Os direitos humanos foram construdos como uma proteo para o cidado comum ante a autoridade do rei. Os aspectos sociolgicos, histricos e
69 70

MIRANDA, 2008, p. 372. MIRANDA, 2008, p. 373.

35

jurdicos tornavam o cidado comum extremamente vulnervel em relao ao monarca ou ao Estado. Com efeito, havia uma srie de possibilidades de interveno do Leviat71 na esfera privada do indivduo. Assim, os direitos fundamentais, sobretudo os de primeira dimenso, vieram para impor restries na interveno do Estado na vida particular. Juristas costumam indicar a Magna Carta de 121572 como a primeira norma de direitos humanos elaborada. Acerca desse instrumento, Fbio Konder Comparato assevera: No caso, no se tratou de delegaes de poderes reais, mas sim do reconhecimento de que a soberania do monarca passava a ser

substancialmente limitada [...] Mais do que isso, porm, a Magna Carta deixa implcito pela primeira vez, na histria poltica medieval, que o rei achava-se naturalmente vinculado pelas prprias leis que edita.73

Contudo, a complexidade das sociedades atuais fez surgir um novo problema. Hoje em dia, no se trata to somente de proteger o cidado de desmandos do rei ou do Estado. Muito comum hoje a interferncia de indivduos ou grupos nos direitos de outro cidado ou grupo. Assim, emergem conflitos da relao indivduo-indivduo. Se antes os direitos humanos eram escudos protetivos na relao verticalizada Estado-cidado, hoje tambm se prestam tutelar direitos no confronto horizontal cidado-cidado.

No vis da dimenso vertical dos direitos humanos, cabe ao Poder Pblico a no interveno na esfera juridicamente tutelada do indivduo. Entretanto, na seara da eficcia horizontal desses direitos, exige-se das autoridades que intervenham para que no se permitam agresses recprocas entre os

71

Segundo Thomas Hobbes, o Leviat o poder central e absoluto ao qual todos devem se submeter, podendo ser o Monarca ou uma Assembleia, dotada de autoridade inquestionvel (HOBBES, 2005). 72 Magna Carta Libertatum seu Concordiam inter regem Johannem et Barones pro concessione libertatum ecclesiae et regni Angliae Carta Magna das Liberdades ou Concrdia entre o rei Joo e os Bares para a outorga das liberdades da igreja e do reino ingls. Segundo Fbio Konder Comparato, o diploma foi escrito em latim brbaro, e o vocbulo Magna Carta, oriundo da lngua grega, era grafado no latim clssico com ch, mas foi usado, durante toda a Idade Mdia, sem h. (COMPARATO, 2007, p. 71). 73 COMPARATO, 2007, p. 79-80.

36

cidados ou grupos, esse o entendimento, entre outros autores, de Kildare Carvalho, para quem:
A mudana de paradigma da eficcia apenas vertical dos direitos fundamentais decorreu, sobretudo, do reconhecimento de que no somente o Estado que pode ameaar esses direitos, mas tambm outros cidados nas relaes horizontais entre si. O Estado, portanto, se obriga no apenas a observar os direitos fundamentais, em face das investidas do poder pblico, como tambm garanti-lo contra 74 agresses propiciadas por terceiros.

Acerca da hermenutica constitucional, a simples regra da norma mais protetiva, defendida por autores como Canado Trindade,75 Flavia Piovesan76 e Mazzouli77 no suficiente. Essa regra somente se aplica quando estamos analisando o direito de um nico cidado ou grupo, sem a possibilidade de conflito entre esferas juridicamente tuteladas de pares. Nesses casos, se aplica a regra mais favorvel e garantista na perspectiva do indivduo. Na dogmtica jurdica da concorrncia dos princpios jurdicos, podemos dizer que se trata da concorrncia por divergncia, na qual, segundo Mrcio Lus de Oliveira, dois ou mais princpios jurdicos afluem para regular, em sua globalidade (inteireza), a mesma situao jurdica, porm com possibilidades de resultados completamente distintos e at mesmo antagnicos.78

Dessa forma, quando direitos fundamentais de cidados distintos se colidem, a aplicao da norma mais benfica para um indivduo, por certo, incidir em detrimento do outro. Consequentemente, deve haver uma anlise do caso. Necessrio se faz, portanto, avaliar os princpios constitucionais que esto em jogo e ponder-los, buscando a essncia dos direitos por meio de uma interpretao sistemtica e complexa da Constituio.

Para

esse

fim,

torna-se

relevante

estudar,

tambm,

bloco

de

constitucionalidade.
74 75

CARVALHO, 2009, p. 721. CANADO TRINDADE, 2010 apud PIOVESAN, 2010, p. XLI. 76 PIOVESAN, 2010, p. 105. 77 MAZZUOLI, 2000, p. 221. 78 OLIVEIRA, 2011, p. 348.

37

4.2.2 Bloco de Constitucionalidade

Outro conceito muito importante quando se discutem os limites e contornos dos direitos fundamentais o bloco de constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal vem decidindo que ao se interpretar a Constituio deve se ter em mente muito mais do que as normas positivadas na Constituio Formal. Por esse conceito, h preceitos de direitos fundamentais, portanto de natureza constitucional, que no integram expressamente a Constituio Formal. Assim, o Bloco de Constitucionalidade integrado basicamente por legislao infraconstitucional, costumes constitucionais, jurisprudncia constitucional e princpios constitucionais implcitos.79 Consequentemente, pode-se afirmar que existem regras e princpios constitucionais que no esto positivados na Constituio Formal. Em virtude de sua natureza jurdica de direito constitucional, normas infraconstitucionais podem at mesmo vir a ser utilizadas como paradigma para efeitos de controle de constitucionalidade.

Sendo assim, o contedo dos direitos constitucionais deve ser buscado no apenas na literalidade da norma constitucional, mas interpretado a partir dos valores e princpios constitucionais analisados conjuntamente. Destarte, pode acontecer de existirem normas jurdicas de mesmo status (nvel hierrquico) que sejam conflitantes, ainda que uma delas no seja expressa na Constituio.

Nesses casos, determinados princpios surgiro como superiores em virtude de sua fundamentalidade. Contudo, tal anlise no deve ser feita abstratamente. Para tal desiderato, devem-se ponderar todos os valores em debate.

Assim, em face dos conceitos e institutos jurdicos apresentados no presente captulo, restou demonstrado que os direitos fundamentais insculpidos na CRFB podem sofrer relativizaes, at mesmo implcitas ou por normas
79

OLIVEIRA, 2012.

38

infraconstitucionais. Entretanto, tais limites tambm possuem limites, ou seja, as restries aos direitos fundamentais tambm so limitadas.

4.3 OS LIMITES DAS RELATIVIZAES

Consoante

dogmtica

da

relativizao

dos

direitos

fundamentais

apresentada, os direitos humanos comportam derrogaes. Contudo, essas restries no so impostas ao acaso, sem conhecer limites. Dessa forma, fazse necessrio compreender os limites das restries, ou seja, o que a doutrina tem designado de limites imanentes80, ou ainda, o limite dos limites. Estudando o tema, Jorge Miranda81 indica aspectos que devem ser observados quando do estabelecimento de limites aos direitos fundamentais, denominados por ele de restrio da restrio. De forma esquemtica, possvel sintetizar em um total de dez, os limites s relativizaes apontados pelo autor:

1) nenhuma restrio pode deixar de ter fundamento constitucional; 2) ao se elaborarem leis restritivas, estas devem deixar indicar explicitamente os direitos que visam tutelar bem como os princpios constitucionais que lhes fundamentam; 3) as restries no podem ser operadas por atos normativos da Administrao, ou seja, s podem ser feitas por meio de lei; 4) a norma deve permitir conhecer precisamente os critrios legais; 5) as leis no devem permitir arbtrio e discriminao infundada, devendo ser impessoais e abstratas; 6) as leis no podem ter efeitos retroativos ou que se apliquem a situaes vindas do passado e ainda no terminadas retroatividade imprpria; 7) as leis restritivas no podem diminuir o contedo essencial dos direitos, liberdade e garantias que regulam;

80 81

MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 393. MIRANDA, 2008, p. 375-379.

39

8) as restries devem se ater ao fim proposto, s adotadas quando no houver outro meio de alcanar o fim pretendido; 9) as restries devem limitar-se a salvaguardar outros interesses

constitucionalmente protegidos, no podendo extrapolar tal finalidade; 10) na dvida, entre a restrio e o direito, deve se privilegiar este em detrimento daquela;

Aps analisarmos a possibilidade de impor limites aos direitos fundamentais, bem como reconhecer os limites dos limites, passa-se anlise das relativizaes ao direito de reunio no sistema jurdico brasileiro.

40

5 A DISCIPLINA JURDICA DO DIREITO DE REUNIO NO BRASIL

Apesar do demonstrado at o momento no concernente s possibilidades de se relativizarem os direitos fundamentais, ainda encontramos entre os juristas aqueles que acreditam que as restries ao direito de reunio so unicamente as que esto previstas na Lei Magna, e no na lei ordinria.82 Assim, evidencia-se, outra vez mais, a complexidade do tema e a necessidade de investig-lo.

Parte da dificuldade de se compreender tais restries ocorre em decorrncia da disciplina do direito de reunio previsto no Brasil. As relativizaes ao direito de reunio no esto redigidas de uma forma sistematizada. Temos normas que disciplinam esse direito que so expressas dentro da prpria Constituio e esparsamente, fora do texto constitucional. Ademais, as restries previstas na Constituio podem estar no prprio inciso XVI, art. 5, que estatui o direito de reunio, bem como expressas em outros artigos e incisos da Constituio. Outrossim, temos ainda as relativizaes implcitas que decorrem da anlise sistemtica do tema.

Na tentativa de se criar uma proposta mais didtica para o estudo dos limites do direito de reunio, passaremos a analis-lo a partir de quatro categorias: a) relativizaes operadas pelo prprio preceito que estatui o direito fundamental, ou seja, as insculpidas expressamente no inciso XVI, art. 5 da CRFB; b) relativizaes expressas no texto da Constituio, mas fora do inciso XVI, art. 5; c) limites implcitos ao direito de reunio; e, por ltimo, d) restries constitucionais expressas em lei ordinria.

82

Petio Inicial da ADPF 187. (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2011).

41

Assim, como partida para o detalhamento dos limites ao direito de reunio em nosso sistema jurdico, inicialmente ser feita a anlise das restries insculpidas no prprio inciso XVI, art. 5.

5.1 RESTRIES INSCULPIDAS NO INC. XVI, ART. 5, DA CONSTITUIO.

Em virtude do grau de detalhamento previsto no inciso XVI, art. 5 da CRFB, pode-se afirmar que a previso constitucional do direito de reunio por si s j regulamenta esse direito. Entretanto, apesar do detalhamento feito pela norma constitucional, o assunto no se esgota naquele preceito. Assim, alguns pontos ficaram por se regulamentar, e outros carecem de uma anlise mais detalhada. Dessa forma, ser analisado cada constitucional do direito de reunio. elemento semntico da garantia

5.1.1 Todos Podem Reunir-se

Acerca do termo todos, no restam dvidas acerca de sua amplitude. Assim, normas segregadoras como ocorria no regime do Apartheid

inquestionavelmente no so aceitas. Sobre esse ponto, interessante que o inciso XVI, art. 5 da CRFB deixa claro que os titulares dos direitos e das garantias so mais numerosos do que o aparentemente previsto no caput do prprio art. 5. Pela regra do caput, temos que os direitos previstos no art. 5 so garantidos apenas aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas, in verbis :
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, igualdade, segurana e 83 propriedade, nos termos seguintes: [...]

Assim, quando o inciso XVI estabelece que todos podem reunir-se, torna evidente que os estrangeiros no residentes no pas que estejam em trnsito
83

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988.

42

ou provisoriamente estabelecidos em solo brasileiro, tambm possuem o direito de reunio assegurado, apesar de a literalidade do caput do art. 5 no os incluir. Portanto, afirma-se que so titulares do direito de reunio todas as pessoas naturais.

5.1.2 Reunio Pacfica

A primeira exigncia que se faz ao exerccio do direito de reunio no Brasil que o evento seja pacfico: Todos podem reunir-se pacificamente [...],84 diz o texto da Constituio. Essa exigncia j havia sido elencada nas constituies brasileiras de 1937 e de 1946. Meios pacficos referem-se ausncia de propsito de quebrar a atmosfera de paz, ou seja, por reunio pacfica entende-se aquela que no busca a conflagrao fsica.85 Assim, e.g., uma passeata organizada por ativistas mais radicais, contrrios globalizao e que vise causar danos materiais a estabelecimentos comerciais como o Carrefour ou o McDonalds seria, a priori, inconstitucional. De igual modo, manifestaes xenofbicas ou de cunho nazifascista, que almejem agredir gays, ndios, estrangeiros, negros ou brancos, esto eivadas de inconstitucionalidade.

Em suma, a manifestao no pode ter como desiderato ou como consequncia a leso integridade fsica ou ao patrimnio. Se assim o for, no ser o exerccio de um direito, e sim o seu abuso86. Dessa forma, est tutelada pelo direito de reunio a manifestao que no se devota conflagrao fsica.87

Alm da violncia operada pelos prprios manifestantes, temos tambm a que pode ocorrer reflexamente em virtude da reunio. Na frica do Sul, a norma que regulamenta o direito de reunio detalha a situao. Naquele pas, a manifestao deve ser pacfica e tambm ser diligente para no gerar violncia

84 85

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988. CARVALHO, 2009, p. 788. 86 PERALES, 2003. 87 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 488.

43

de forma indireta, ou seja, no estimular a violncia em outras pessoas ou grupos, nos seguintes termos:
(5) Nenhuma pessoa, presente ou participando em uma reunio ou manifestao, poder por banner, cartaz, fala ou canto, ou por qualquer outro meio, incitar o dio de outras pessoas ou grupos, em razo de diferenas culturais, de raa, sexo, lngua ou religio. (6) Nenhuma pessoa, presente ou participando de uma reunio ou manifestao, poder praticar qualquer ato ou proferir quaisquer palavras calculadas ou que sejam suscetveis de causar ou estimular 88 a violncia contra qualquer pessoa ou grupo .

Para o direito brasileiro, segundo Gilmar Mendes, no violenta a reunio que atraia a reao violenta de outrem. O direito de reunio no se descaracteriza se a violncia que venha a ocorrer lhe externa, sendo deflagrada por pessoas estranhas ao agrupamento.89

Ainda acerca da violncia, temos tambm a questo da violncia psquica. Na Espanha, o tribunal constitucional j decidiu serem proibidas manifestaes com alcance intimidatrio para terceiros.90

5.1.3 Reunio sem Armas

A previso de no poder ter armas nas manifestaes vem desde a Constituio francesa de 1791. praticamente lugar comum na doutrina ptria que o termo lato sensu, ou seja, abrange arma de fogo e arma branca. Como j mencionado alhures, essa relativizao esteve presente em todas as previses constitucionais do direito de reunio no Brasil. Alm disso, no basta ter um manifestante armado para que a autoridade pblica possa restringir o direito de reunio; em se tratando de incidncia pontual, a ao da polcia tambm deve ser especfica. Se na reunio, um, ou alguns esto armados,
88

(5) No person present at or participating in a gathering or demonstration shall by way of a banner, placard, speech or singing or in any other manner incite hatred of other persons or any group of other persons on account of differences in culture, race, sex , language or religion. (6) No person present at or participating in a gathering or demonstration shall perform any act or utter any words which are calculated or likely to cause or encourage violence against any person or group of persons. (SOUTH AFRICA, 1993. Traduo livre do autor). 89 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 488. 90 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 488.

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no faz com isto, desaparecer o direito de reunio, posto que este direito individual.91 Ou seja, a ao do poder pblico deve ser em desfavor do cidado que estiver armado e no em prejuzo do evento como um todo. No mesmo sentido, o ministro Celso de Mello Filho afirma que:
A polcia no pode dissolver a assembleia pelo fato de se encontrar portando arma algum que dela participa. Cabe-lhe desarmar tal pessoa ou, ento, afast-la da reunio, que prosseguir normalmente 92 com os demais participantes que no estejam armadas.

H de se atentar para o fato de que essa limitao tambm uma restrio constitucional momentnea ao porte de arma adquirido legtima e legalmente. Ainda que o indivduo que tome parte de uma reunio tenha o porte de arma nos termos da Lei 10.826/0393 e de seu Decreto regulamentador,94 esta pessoa no poder port-la durante a realizao do evento. Alis, essa parece ser a mens legis do texto constitucional. No faria sentido a Constituio vetar de comparecer armadas em uma reunio as pessoas que j no poderiam portlas em uma situao trivial. Por isso, afirma-se que, no atinente s armas de fogo, o objetivo seria proibir de comparecer armadas em reunies exatamente as pessoas que possuem o porte da arma de fogo. Assim, nas manifestaes de militares, policiais ou demais classes que detenham o porte de arma, esses no podero levar consigo o armamento durante a reunio,95 nem mesmo de maneira velada.

Como j mencionado, a expresso sem armas se refere tanto a armas de fogo como a armas brancas. Assim, uma foice ou uma faca, apesar de serem instrumentos de trabalho no campo ou em um aougue, respectivamente, podem ser consideradas armas brancas, pois, em uma manifestao por certo no sero utilizadas para a finalidade para a qual foram criadas. Sobre esse
91 92

FERREIRA, 1989, p. 142. MELLO FILHO, 1984, p. 365. 93 BRASIL. Presidncia da Repblica, 2003. 94 BRASIL. Presidncia da Repblica, 2004. 95 Verifica-se que essa interpretao encontra fundamento na prpria leitura lgico-literal do inciso XVI, art. 5 da CRFB/88, bem como na proibio ao uso de armas de fogo em eventos com aglomeraes de pessoas disciplinados pela Lei n. 10.826/03 e a norma que a regulamenta, o Decreto n. 5.123/04.

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ponto, podemos mencionar o que Ascencin Perales discorre acerca da Constituio espanhola. Nesta tambm h a previso de que a manifestao ocorra sem armas, e, para a autora, o termo no deve ser entendido em sentido estrito:
Com relao ao termo sem armas [...] entende-se que o termo deve ser compreendido no somente no sentido estrito, mas tambm qualquer instrumento que possa ser utilizado como tal (taco de beisebol ou guarda-chuvas quando no tenham como finalidade a 96 que lhe seja prpria, isto , proteger da chuva).

Dessa forma, por ter uma redao idntica ao direito brasileiro, o argumento apontado por Perales, relativo s armas brancas, tambm encontra fundamento em nosso sistema jurdico. Assim, objetos para a prtica de esportes como bastes ou outros elementos como produtos qumicos, que, se desvirtuados de sua finalidade podem ser utilizados como meio de agresso, tambm esto proibidos97.

Peculiar a regulamentao do direito de reunio em Portugal, em que o artigo 8 do Decreto-Lei que regulamenta as reunies em terras lusitanas determina:
Art. 8 - 1. As pessoas que forem surpreendidas armadas em reunies, comcios, manifestaes ou desfiles em lugares pblicos ou abertos ao pblico incorrero nas penalidades do crime de desobedincia, independente de outras sanes que caibam no caso. 2. Os promotores devero pedir as armas aos portadores delas e 98 entreg-las s autoridades.

Percebe-se, desse modo, que a norma atribui ao organizador do evento a responsabilidade de desarmar as pessoas armadas que compaream s reunies. Nesse caso, tal situao no se aplica ao direito brasileiro, tendo sido demonstrado apenas para efeitos comparativos.

96

Con relacin al trmino sin armas, en buena medida unido a la primera exigencia, se entiende que hay que comprender en l no slo las armas en sentido estricto sino tambin cualquier instrumento que pueda ser utilizado como tal (bates de bisbol o paraguas cuando no tengan como finalidad la que les es propia, esto es proteger de la lluvia). (PERALES, 2003. Traduo livre do autor). 97 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 489. 98 PORTUGAL, 1974.

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5.1.4 Locais Abertos ao Pblico

A expresso em locais abertos ao pblico quer dizer que todo cidado tem o direito de se reunir at mesmo em locais abertos ao pblico. De forma alguma pretendeu o legislador proibir os protestos em locais privados. Ocorre que a disciplina das reunies em locais privados diversa,99 no precisando sequer obedecer o previsto no inc. XVI, art. 5, da CRFB. No que as reunies em locais fechados prescindam de limites ou regras, ocorre que as regras so diversas. O ministro Gilmar Mendes100 pontua que mesmo em locais fechados o direito de reunio pode exigir regulamentao. O exemplo citado pelo magistrado o de igrejas que em virtude do volume do som podem prejudicar o direito ao descanso da comunidade vizinha ao templo.

No tocante aos locais para se realizarem as reunies, a histria do direito de reunio no Brasil demonstra que as constituies de 1934, 1946 e 1967 permitiam ao poder pblico designar o local das manifestaes, sendo que as duas primeiras faziam a ressalva de que, ao designar o local, no poderia a autoridade frustrar ou impossibilitar o direito de reunio. Ante o dispositivo constitucional vigente, est revogado tacitamente101 o artigo 3 da Lei 1.207/50102 que permite que o poder pblico defina quais as praas poderiam ser destinadas ao exerccio do direito de reunio.

Devemos pontuar tambm a distino entre locais abertos ao pblico e lugares pblicos. Por certo, a residncia oficial do presidente da Repblica, o Palcio da Alvorada, que um bem pblico, no de livre acesso. Apesar de ser um bem pblico, no aberto ao pblico. O mesmo ocorre com qualquer outro bem pblico, tais como prdios, edifcios e parques. Uma manifestao, e.g., em edifcio que funcione rgo estatal deve obedecer s regras de direito

99

MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 489. BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 400. 101 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 490. 102 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1950.
100

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administrativo, logo, no seria ilegtima a exigncia de uma autorizao do responsvel pelas instalaes fsicas ou de um permissivo legal. Tavares afirma que isso assim no porque a liberdade de reunio em si dependa de autorizao (ou licena), mas justamente por se tratar da incidncia de regime administrativo prprio para a espcie (uso de prdio pblico com destinao especfica).103

De forma idntica, as manifestaes pblicas em locais abertos ao pblico que possuem normas para a entrada ou permanncia como, por exemplo, os parques municipais, que so fechados em determinados horrios, tambm devem obedecer a tal regramento.

Como exemplo de lei que assegura o direito de se manifestar dentro das reparties em que se trabalha, cita-se a norma soteropolitana. Em Salvador, a Lei Orgnica104 do municpio garante ao funcionrio pblico o direito de fazer reunies nos prprios locais de trabalho.

5.1.5 Independente de Autorizao

O termo independente de autorizao previsto no inciso XVI, art. 5, no , propriamente uma relativizao do direito de reunio. Trata-se em verdade de uma garantia de que o Poder Pblico no pode analisar o mrito de se o evento deve acontecer ou no. Essa expresso se faz de extrema importncia tendo em vista o histrico do direito de reunio no pas

No que tange aos limites de atuao da autoridade, percebe-se no dispositivo constitucional que o texto veda atribuio s autoridades pblicas para anlise da convenincia ou no de sua realizao, impedindo as interferncias nas reunies pacficas e lcitas em que no haja leso ou perturbao da ordem
103 104

TAVARES, 2009, p. 618. Art. 124. So direitos dos servidores pblicos, alm dos previstos na Constituio Federal: [...] XXXVIII - assegurado aos servidores pblicos e s suas entidades representativas o direito de reunio nos locais de trabalho em comum acordo com a administrao. (SALVADOR, 2012).

48

pblica.105 Interessante atentar para o fato de que no ordenamento anterior CRFB o quadro era um pouco distinto, pois, segundo a Lei n. 1.207/50,106 que regulamentava o direito de reunio, a autoridade policial poderia de ofcio suspender ou impedir em algumas circunstncias o direito de reunio, bem como definia anualmente os lugares possveis para o exerccio desse direito em lugares pblicos. Maria Fernanda Salcedo Repols107 lembra um emblemtico precedente brasileiro sobre o Direito de Reunio. No Habeas Corpus 936 de 1897, discutiuse a liberdade de reunio e expresso do Centro Monarquista de So Paulo que foi fechado pela polcia. A discusso chegou ao Supremo Tribunal Federal que manteve a deciso do chefe de Polcia de So Paulo, ao argumento de que o Centro no poderia ser amparado pela liberdade de reunio, pois tratava-se de associao foco de perigosas aes contra a existncia e a segurana dos poderes institudos.108

Dessa forma, notrio que a Assembleia Nacional Constituinte que elaborou a Constituio de 1988 preocupou-se em estatuir um direito com amplos limites para seu exerccio, impedindo a discricionariedade administrativa acerca da convenincia ou oportunidade da reunio. 5.1.6 No Frustrar Outra Reunio Anteriormente Convocada

No que tange interseo entre reunies, cabe salientar que a vedao normativa pertinente quando a ocorrncia de uma reunio frustrar a outra, ou seja, inviabiliz-la ou dificult-la. Assim, a ttulo de exemplo, se uma praa comportar duas reunies no conflitantes entre si, os eventos podero acontecer simultaneamente. Se no houver motivos fticos para que o ato poltico ocorra, logo, no h fundamentos jurdicos que probam sua no

105 106

MORAES, 2006, p. 68. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1950. 107 REPOLS, 2008, p. 89-91. 108 REPOLS, 2008, p. 90.

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realizao. Entretanto, se for invivel a ocorrncia de duas ou mais reunies de forma harmnica, dever ser priorizada a que tenha sido convocada109 ou marcada precedentemente. Na hiptese de conflito, para se descobrir qual dos atos pblicos foi agendado de forma precedente, por lisura e transparncia, sugere-se que seja levada em considerao a data do aviso ao poder pblico, confirmado pelo protocolo fornecido pela Administrao. Se assim no ocorrer, a restrio de uma das reunies poder ensejar favorecimentos ilegtimos a um dos grupos por parte dos agentes do Estado.

Entretanto, existem doutrinadores que argumentam que, se marcada em um mesmo local e horrio, a segunda reunio deve ser reagendada:
Assim, desde que os promotores de uma reunio avisem autoridade de sua realizao, se outra entidade comunicar que pretende realizar uma reunio no mesmo local, cabe a autoridade impedir a sua realizao para evitar possveis confrontos. Indicar a autoridade outro local ou locais para que ento seja realizada a reunio no ocorrendo destarte nenhuma frustrao ao direito de reunio. H que se ressaltar tambm, claro, que a reunio no mesmo local implica tambm que seja no mesmo horrio, pois o impedimento constitucional a frustrao de outra reunio.110

Entretanto, no parece ser essa a melhor leitura do texto constitucional. Pela literalidade do inciso XVI, art. 5, s pode ser considerada inconstitucional a reunio que frustrar, ou seja, impossibilitar a ocorrncia de outra.

5.1.7 Prvio Aviso

Diferentemente de autorizao, a Constituio determina que haja um prvio aviso. Como se percebe pela leitura do texto constitucional, trata-se de mera notificao. A Constituio de 1967 inovou na histria do direito de reunio brasileiro quando estabeleceu a possibilidade de em alguns casos se exigir uma comunicao prvia. Interessante ressaltar que, no sistema constitucional

109 110

MENDES; COELHO; BRANCO, 2009. p. 490. FERREIRA, 1989, p. 143.

50

anterior CRFB/88, a lei regulamentadora111 do direito de reunio determinava que se fizesse a comunicao autoridade policial pelo menos 24 horas antes de sua realizao. Atualmente a Constituio estabelece apenas um prvio aviso. Se analisada a literalidade do texto, bastaria um aviso que ocorresse antes da realizao do evento, ainda que segundos antes do evento se iniciar, para se garantir a constitucionalidade das reunies. Porm, no se pode deixar de pensar a norma dentro dos princpios do Direito, dentre eles o da razoabilidade. Assim, h que se ter em mente que o lapso temporal entre o aviso e o incio da reunio dever ser suficiente para que o poder pblico tome as medidas necessrias para que a reunio ocorra de forma segura para todos. Caso contrrio, o poder pblico pode, em tese, em casos devidamente justificados, frustrar a ocorrncia do evento ou comunicar o fato ao Ministrio Pblico para adoo de medidas cabveis em ralao organizao do evento. A necessidade do aviso autoridade no de somenos importncia, pois, sem a comprovao de que houve a devida comunicao s autoridades pblicas, no se caracteriza a reunio como livre, podendo nela intervir a polcia,112 consoante a lio de Andr Ramos Tavares.

Acerca do contedo do aviso, o ministro do STF Gilmar Mendes assevera:


possvel, pelo exame das funes que exerce o aviso, descobrir-lhe o contedo que deve apresentar. Alm do lugar, do itinerrio, da data e do horrio de incio e da durao prevista para o evento, indispensvel que o aviso indique o objetivo da reunio. Como o direito de reunio exercido a partir da convocao de lderes ou associaes (e essa convocao j exerccio do direito), cumpre tambm que se apontem quem so os organizadores do ato, e se informem os respectivos domiclios no somente para que as autoridades pblicas saibam com quem tratar, em caso de ajustes necessrios para a realizao do ato, como tambm para que se fixem os responsveis civis por danos causados a terceiros, decorrentes de omisses dos organizadores da manifestao. Por isso, tambm, sempre que cabvel, o instrumento do prvio aviso dever especificar as medidas de segurana que a organizao do
111

Lei n. 1.207, de 25 de outubro de 1950. Art. 3, 2 A celebrao do comcio, em praa fixada para tal fim, independe da licena da polcia; mas o promotor do mesmo, pelo menos vinte e quatro horas antes da sua realizao, dever fazer a devida comunicao autoridade policial, a fim de que esta lhe garanta, segundo a prioridade do aviso, o direito contra qualquer que no mesmo dia, hora e lugar, pretenda celebrar outro comcio. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1950). 112 TAVARES, 2009, p. 617.

51

evento pretende adotar e quais as que sugerem sejam assumidas pelos rgos de segurana pblica. A falta do aviso prvio pode comprometer a proteo ideal dos direitos de outrem e da ordem pblica; por isso, a omisso pode conduzir a que o legislador comine sanes administrativas e mesmo penais. No parece, porm, que o descuido na satisfao desse dever seja pressuposto suficiente para que as autoridades dissolvam a reunio. A dissoluo da reunio medida apropriada aos casos extremos, em que a violncia se torna iminente ou j instalada, assumindo propores incontrolveis. Trata-se de medida derradeira, para a defesa de outros valores constitucionais e a que no se deve recorrer pela s falta do cumprimento da formalidade do anncio com 113 a antecedncia razovel do exerccio do direito de reunio .

Sobre esse ponto, interessante o sistema jurdico espanhol. Naquele pas a lei regulamentadora do direito de reunio determina em seu artigo 8 que a comunicao deve ser feita entre 10 e 30 dias antes do evento. Ademais, a prpria lei regulamentadora abre espao para as situaes extraordinrias que justifiquem a urgncia na organizao da reunio, nesses casos o aviso pode ser feito em at 24 horas114 antes do incio do ato. Em Portugal, por sua vez, o Decreto-Lei 406/74,115 que regulamenta o direito de reunio, exige que a comunicao seja por escrito e com no mnimo dois dias de antecedncia. No Chile, a norma estipula dois dias de antecedncia.116

Importante frisar que esse tempo de antecedncia deve servir para que o Poder Pblico adote todas as medidas necessrias para a ocorrncia do evento117, seja prevendo policiais e agentes de trnsito necessrios para acompanhar e garantir o protesto, seja para fazer o devido fechamento de avenidas e desvios de fluxo de veculos nos horrios estipulados. Assim, sob a gide do Estado Democrtico de Direito a presena de policiais serve, sobretudo, para garantir a segurana e o direito de reunio dos manifestantes em detrimento de outros populares que pretendam frustr-la, e no para inibir essa garantia jurdica. Observa-se, dessa forma, que se est diante de um dever positivo do Estado. Por esse motivo, seria importante uma norma regulamentadora que estipulasse todas as informaes que devem conter o
113 114

MENDES; COELHO; BRANCO, 2009. p. 491. ESPAA, 1983. 115 PORTUGAL, 1974. 116 CHILE, 1983. 117 MAGALHES, 2008, p. 108.

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prvio aviso, tal como ocorre em Espanha, Chile, Portugal, frica do Sul, entre outros pases.

Cabe ainda ressaltar que no Brasil temos o fenmeno da recepo. Assim, possvel sustentar que a Lei n. 1.207 de 1950, no que no contraria a Constituio, ainda est em vigor apesar de ter sido criada sob a gide da Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946. Se esse entendimento estiver correto, a necessidade de se comunicar a realizao de manifestaes deve ser de vinte e quatro horas, pois assim prev o 2, art. 3, da Lei.

At mesmo a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), rgo de proteo dos direitos humanos da Organizao dos Estados Americanos (OEA), j se posicionou afirmando que a exigncia de um aviso prvio no contrria ao direito de reunio. Para a Comisso:
A exigncia estabelecida em algumas leis de que uma notificao prvia deve ser dada s autoridades antes de um protesto social realizado em espaos pblicos compatvel com o direito de reunio, contanto que essa exigncia tenha o objetivo de informar s autoridades e propiciar a elas que adotem medidas para assegurar o direito de reunio sem que este prejudique substancialmente as atividades normais do resto da comunidade ou para tornar possvel que o Estado adote medidas necessrias para proteger 118 adequadamente os participantes do protesto.

Encerrando a discusso sobre o prvio aviso, cabe mencionar mais um parecer de Gilmar Mendes. Para o autor e ministro, em casos extremos e devidamente comprovados de perigo, quando a Administrao receber o aviso, esta poder at mesmo se opor realizao da reunio.119 Por certo, essa postura deve ser devidamente fundamentada e ainda ser sujeita ao controle do ato administrativo.
118

The requirement established in some laws that advance notice be given to the authorities before a social protest may be held in public places is compatible with the right of assembly, as long as this requirement has the purpose of informing the authorities and allowing them to take measures to facilitate the exercise of the right without significantly disturbing the normal activities of the rest of the community, or making it possible for the State to take necessary steps to adequately protect those participating in the demonstration (INTER-AMERICAN COMISSION ON HUMAN RIGHTS, 2001, p. 52. Traduo livre do autor). 119 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 491.

53

5.1.8 Autoridade Competente

Acerca do termo autoridade competente, percebe-se uma abertura muito ampla do dispositivo constitucional. A ausncia de uma norma

regulamentadora que defina quem seria o rgo responsvel para receber o aviso causa certos transtornos. Assim, sugere-se que seja notificada uma autoridade qualquer, desde que tenha pertinncia temtica e territorial com o evento. No faria sentido se notificar uma autoridade do municpio A para uma reunio que ocorrer no municpio B. Igualmente desprovido de razo seria o aviso que informasse a uma autoridade com a qual no se guarda nenhuma pertinncia temtica, por exemplo, um aviso feito ao Superintendente de Relaes Internacionais do Estado acerca de uma manifestao dos funcionrios municipais da educao. Contudo, deve-se ter em mente que, em virtude da indefinio do vocbulo, foroso compreender de forma ampla o termo autoridade, desde que essa tenha certo grau de legitimidade para o caso.

Assim, para uma manifestao dentro dos limites de um determinado municpio, avisar a Prefeitura Municipal, o rgo municipal de trnsito, a unidade da Polcia Militar com responsabilidade territorial respectiva, o Comandante do Batalho de Choque, o Delegado de Polcia e at mesmo o Ministrio Pblico seriam exemplos de autoridades que poderiam ser notificadas. Isso porque, in casu, no caberia restrio sem uma previso legal de qual seria a autoridade a ser informada.

No municpio de Belo Horizonte a Lei Municipal n. 9.845/10, Cdigo de Posturas de Belo Horizonte, na parte que regulamenta o uso dos logradouros pblicos, estatui que a Unidade de Choque da Polcia (Batalho de Eventos da Polcia Militar) seja a autoridade a ser notificada, in verbis:
Seo II Da Passeata e da Manifestao Popular

54

Art. 58 A realizao de passeata ou manifestao popular em logradouro pblico livre, desde que: I no haja outro evento previsto para o mesmo local; II tenha sido feita a comunicao oficial ao Executivo e ao Batalho de Eventos da Polcia Militar de Minas Gerais, informando dia, local e natureza do evento, com, no mnimo, 24 (vinte quatros) horas de antecedncia. III no oferea riscos segurana pblica120.

No municpio do Rio de Janeiro, o Decreto n. 29.881, de 18 de setembro de 2008, que Consolida as Posturas da Cidade do Rio de Janeiro e d outras providncias, em seu artigo 51,121 define que as comunicaes para efeitos de passeatas e manifestaes devem ser feitas s subprefeituras e companhia de trnsito da cidade, dispensando a notificao polcia.

Na frica do Sul, a norma regulamentadora estatui no s a autoridade, mas tambm todo o procedimento a ser adotado entre o agente estatal e um representante dos organizadores, determinando negociaes prvias para discutir assuntos atinentes manifestao, tais como horrio, trajeto e data do evento.122

5.2 RELATIVIZAES NA CONSTITUIO, MAS FORA DO INC. XVI, ART. 5

Em

virtude

de

circunstncias

excepcionais

tornam-se

aceitveis

as

relativizaes de determinados direitos havidos como fundamentais. Nesses termos, Jorge Miranda123 lembra o exemplo do Riot Act ingls. Essa norma foi um ato do parlamento britnico que autorizava autoridades locais a declararem qualquer grupo de 12 ou mais pessoas ilegais. O Ato foi editado no incio do sculo 18 objetivando prevenir distrbios, pois, segundo a prpria norma,
120 121

BELO HORIZONTE, 2004. Art. 51. As reunies pacficas, como passeatas ou manifestaes, quando no frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, independem de autorizao formal de qualquer rgo pblico, bastando que sejam comunicadas, com a antecedncia necessria, s Subprefeituras e s Coordenadorias Regionais da Companhia de Engenharia de Trfego CETRIO. (RIO DE JANEIRO, 2012). 122 SOUTH AFRICA, 1993. 123 MIRANDA, 2008, p. 381.

55

diversos tumultos assolavam a ilha naquele perodo perturbando a paz pblica.124

Atualmente, essas situaes anormais so caracterizadas pela ruptura do equilbrio institucional. Assim, como exemplo dessa situao, possvel mencionar as guerras, as epidemias, as inundaes, as profundas crises econmicas, entre outras. Nesses casos a prpria Constituio estipula medidas destinadas defesa do Estado. Para Kildare Carvalho, as medidas excepcionais devem ser necessrias, adequadas e proporcionais para o restabelecimento da normalidade institucional.125 Dessa forma, as medidas adotadas devem se vincular a uma necessidade e serem temporrias.

Na CRFB/88 a disciplina dos perodos de crise, ou Sistema Constitucional das Crises, compreende os Estados de Defesa, de Stio e a interveno federativa.

A Constituio estatui que nas hipteses de decretao de Estado de Defesa o direito de reunio pode sofrer constries maiores do que em perodos de normalidade. Destaca-se, apenas, que o decreto que instituir o perodo de crise, poder conter a restrio ou suspenso de tal direito, at mesmo no seio de associaes, in verbis:
Art. 136. O Presidente da Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou para prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pblica ou a paz social ameaadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes propores na natureza. 1 - O decreto que instituir o estado de defesa determinar o tempo de sua durao, especificar as reas a serem abrangidas e indicar, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes: I restrio ao direito de: 126 a) reunio, ainda que exercida no seio de associaes [...].

124 125

GUTENBERG PROJECT, 2012. CARVALHO, 2009, p. 1374. 126 BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988.

56

Por sua vez, a disciplina do Estado de Stio est prevista nos artigos 137 e seguintes. Nessa hiptese, tambm est prevista a possibilidade de relativizao do direito de reunio. Acerca do tema, o art. 139 da Constituio permite:
Art. 139. Na vigncia do Estado de Stio decretado com fundamento no art. 137, I, s podero ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: [...] 127 IV suspenso da liberdade de reunio.

Assim, na prpria Constituio j se depara com possveis constries ao direito de reunio que, a priori, no foram elencadas no preceito que estabelece o direito de reunio.

Destaca-se que no Sistema de Crises pode ocorrer tanto a relativizao suspensiva quanto a restritiva do direito de reunio. Na lio de Mrcio Lus de Oliveira128 na primeira, suspensiva, relativiza-se o exerccio do direito de reunio por completo, mas por perodo determinado, enquanto na medida restritiva o direito pode ser exercido, contudo, de forma limitada.

5.3 LIMITES IMPLCITOS AO DIREITO DE REUNIO

J foi demonstrado nesta pesquisa monogrfica o posicionamento da doutrina ao afirmar que os limites ao direito de reunio no se esgotam nas relativizaes somente expressas. Assim, h tambm a categoria que denominamos de limites implcitos. Tal classe deduzida logicamente, apesar de no legislada. Nesse sentido, estudaremos as constries ao direito de reunio estabelecidas pela licitude dos propsitos.

127 128

BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988. OLIVEIRA, 2011, p. 444.

57

5.3.1 Licitude dos Propsitos

Outro desses limites implcitos apontados pela doutrina a licitude de propsitos. Entre os autores que entendem a licitude de propsito enquanto limite ao direito de reunio possvel citar o magistrado mineiro Kildare Carvalho129. Para esse autor, essa medida seria decorrente de um pressuposto lgico, pois, se ilcito o propsito, a prpria reunio seria contrria ao Direito. A finalidade lcita, enquanto exigncia para o direito de reunio, tambm apontada pelos ministros Jos Celso de Mello Filho130 e Gilmar Mendes,131 bem como por Wolgran Junqueira Ferreira132 e por Deborah Macedo Duprat de Brito Pereira quando atuou como Procuradora Geral da Repblica na inicial da Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 187, no caso conhecido como Marcha da Maconha.

Quando se diz que o direito de reunio deve ter objetivo lcito, no se pretende restringir o Direito lei. A liberdade de reunio pode contrariar uma lei e, ainda assim, ser legtima. No Estado Democrtico de Direito a antinomia entre a autoridade da lei e a razo, no pode ser resolvida pela simples submisso dessa quela. A legitimidade do sistema jurdico arquitetada sobre pilares antropocntricos, logo, o paradigma de validade o prprio homem. Assim, condutas contrrias lei, portanto formalmente ilegais, caso lastreadas em fundamentos constitucionais, podem ser consideradas conforme o Direito vigente. Nessas hipteses caracteriza-se a Desobedincia civil, que so aquelas desobedincias realizadas em respeito Constituio e aos princpios de justia que nela so reconhecveis e que a sustentam,133 segundo o professor Fernando Armando Ribeiro. Em trabalho sobre a desobedincia civil, a professora Maria Fernanda Salcedo Repols ensina:

129 130

CARVALHO, 2009, p. 788. MELLO FILHO, 1984, p. 364. 131 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 489. 132 FERREIRA, 1989, p. 142. 133 RIBEIRO, 2004, p. 217.

58

A Desobedincia Civil um ato pblico lcito, pois, embora ilegal, no antijurdico, ou seja, embora no preserve a legalidade do Direito, levanta uma pretenso de legitimidade do mesmo, o que o diferencia de um crime. O crime pode assumir um carter clandestino e sempre um ilcito e um ato antijurdico. Aquele que pratica uma desobedincia civil quer que o mximo possvel de pessoas o vejam transgredindo a lei injusta e que, assim, eles tambm sejam levados a questionar a juridicidade de uma lei.134

Assim, a licitude dos propsitos deve ser analisada em face do sistema jurdico como um todo, e no somente pelo vis da lei positivada.

5.4

RELATIVIZAES

INFRACONSTITUCIONAIS

AO

DIREITO

DE

REUNIO

Pelo discutido no Captulo 4, verifica-se que, mesmo diante da omisso do legislador constituinte no que tange a possibilidade de estatuir limites infraconstitucionais ao exerccio do direito de reunio, tal constrio encontra fundamento no sistema jurdico, ou seja, essas restries ocorrem sem qualquer autorizao constitucional expressa135. Sobre tais Canotilho136 proporciona o seguinte exemplo:
De qualquer modo, tambm aqui podem existir mediaes restritivas. No se compreenderia, por exemplo, que o direito de manifestao (art. 45., 2), embora consagrado no texto constitucional sem quaisquer restries constitucionais directas e sem autorizao de lei restritiva, no pudessem ser restringidos por lei [...]. (ex.: o direito de manifestao est sujeito aos limites da no violncia e aos limites resultantes da necessidade de proteo do contedo juridicamente garantido dos direitos dos outros, como por exemplo, a liberdade de 137 deslocao).

restries

134 135

REPOLS, 2003, p. 19. CANOTILHO, 2003 p. 450. 136 A citao feita por Canotilho refere-se ao texto da Constituio da Repblica Portuguesa, na qual se l: Art. 45. (Direito de Reunio e de Manifestao) 1. Os cidados tm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, mesmo em lugares aberto ao pblico, sem a necessidade de qualquer autorizao. 2. A todos os cidados reconhecido o direito de manifestao. (PORTUGAL, 2005). 137 CANOTILHO, 2003, p. 450-451.

59

Assim, se passar a analisar algumas restries ao direito de reunio que existem em nosso sistema, apesar das omisses da Constituio brasileira na matria de deveres fundamentais e concorrncia de direitos. 5.4.1 Os Direitos das Demais Pessoas

Nossa Constituio se omitiu duplamente no que tange ao assunto da presente pesquisa. A primeira negligncia alusiva aos deveres fundamentais, a outra, no pertinente s restries dos direitos fundamentais. De certa forma esse hiato dificulta a compreenso dos reais contornos do direito de reunio. No obstante a falha, a omisso no afeta o sistema jurdico como um todo.

Impossvel pensar no direito de uma pessoa sem o correlato dever do outro de respeit-lo. Se h de um lado o titular do direito propriedade, e este pode exerc-lo nos termos legais, as demais pessoas tm o dever de respeitar esse direito. Direito e dever so como as faces de uma mesma moeda, o direito inexiste sem o dever das demais pessoas de observ-lo. Destarte, se um cidado tem o direito de locomoo, e, com lastro nele, utilizar as vias pblicas, as demais pessoas tm o dever de respeit-lo. Se algum tem o direito ao trabalho ou sade e, para exerc-lo plenamente, depende de transporte pblico para chegar ao local de servio ou da ambulncia para chegar ao hospital, as demais pessoas tm o dever de respeitar esse direito e, em decorrncia dessa obrigao, no impedir o livre trnsito de veculos.

A esse respeito, mesmo tratados de direitos humanos j preveem como limites aos direitos humanos os direitos das demais pessoas. o que se pode constatar na Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica):
Art. 32.(2) Os direitos de cada pessoa so limitados pelos direitos das demais, pela segurana de todos e pelas justas exigncias do bem 138 comum, numa sociedade democrtica.

138

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1992.

60

No mesmo sentido o Art. 21 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos estabelece o direito de reunio como direito fundamental com a seguinte redao:
Art. 21. O direito de reunio pacfica ser reconhecido. O exerccio desse direito estar sujeito apenas s restries previstas em lei e que se faam necessrias, em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da segurana ou da ordem pblicas, ou para proteger a sade pblica ou os direitos e as liberdades das pessoas.139

O direito das demais pessoas caracteriza uma relativizao infraconstitucional ao direito de reunio em virtude de que o Brasil signatrio de ambas as normas convencionais mencionadas Pacto de So Jos e Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos. E, consoante jurisprudncia do STF140, os tratados que versem sobre direitos humanos, no aprovados com qurum qualificado, tm valor supralegal no sistema jurdico brasileiro.

Exemplo j discutido em jurisprudncia brasileira o uso de aparelho de som perto de hospitais, hiptese na qual o direito sade prevaleceria. Em seu voto na ADI n. 1.969, o ministro Ricardo Lewandowski exemplifica que nas hipteses de manifestaes pblicas com carros de som prximos a hospitais seria aceitvel a relativizao do direito. Para o ministro, numa situao como essa, a restrio do uso de carros, aparelhos e objetos sonoros mostrar-se-ia perfeitamente razovel.141

No mesmo sentido o Advogado-Geral da Unio se posicionou: a utilizao de aparelhos sonoros por certo perodo de tempo, bem como a limitao parcial de acesso a determinadas vias no ensejam restries ao exerccio de

139 140

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1966. A Emenda Constitucional 45/2004 inseriu o 3, no art. 5 da Constituio, disciplinando que os tratados aprovados com quorum qualificado tm natureza de Emenda Constitucional. Por sua vez, no RE 466.343-SP o STF reconheceu o valor supralegal dos tratados de Direitos Humanos no aprovados com qurum qualificado. 141 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 378.

61

legtimos direitos pblicos subjetivos.142 A questo dos rudos decorrentes da reunio comportam restries mesmo em locais privados, caso prejudiquem o livre gozo de direitos de terceiros, conforme j debatido outrora.

Precisamente na temtica dos conflitos de direitos, eleva-se a importncia de reconhecer o conflito ou eficcia horizontal dos direitos humanos apresentada neste trabalho. A discusso do conflito de direitos vem acompanhada da teoria acerca dos deveres fundamentais, tambm j discutida. Verifica-se, em suma, que ao direito fundamental de um cidado corresponde um deve para toda a sociedade143, em verdade, um dever fundamental. Assim, para o caso em epgrafe, toda a sociedade deve respeitar a garantia de manifestao. Em contrapartida, os demais cidados tambm possuem direitos como o de locomoo, sade, educao, ao trabalho, entre outros, que se encontram em uma relao conflitual concorrncia constante com o direito de reunio e, ainda assim, precisam ser garantidos.

A questo atinente ao direito de reunio exercido em avenidas e ruas das grandes cidades ainda tem outra peculiaridade: o da mobilidade urbana. Aumenta-se a cada dia o nmero de veculos em circulao e, paralelo a esse crescimento, cresce tambm o nmero de reivindicaes polticas que obstam o trnsito de veculos nas regies de acentuada urbanizao.

Essa preocupao tambm foi demonstrada pelos juristas Evandro Guerra e Hebert Lourdes:
A questo preponderante que a legitimidade do propsito dos movimentos no pode confrontar com o bem-estar dos componentes da comunidade [...] Primeiramente, no que diz respeito ao local em que so realizadas as concentraes: no centro da cidade, nas principais vias de acesso, interrompendo total ou parcialmente o trnsito em horrios e dias que conhecidamente j trazem um maior volume de veculos [...] As vias escolhidas para as passeatas, que so reunies em movimento, so sempre as principais da rea central. [...] O acesso as vias pblicas, por parte de pessoas que optam por no participar das manifestaes, fica impedido, a
142 143

BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 381. SOARES, 2002, p. 141.

62

liberdade de trabalho tolhida, a economia prejudicada. Muitos circunstantes, a quem no dado o direito de escolher o que ouvir ou onde ir, se sentem agredidos pela imposio dos manifestantes. No difcil imaginar quantos compromissos profissionais, pessoais, econmicos e financeiros ficam comprometidos em face desses 144 movimentos .

Para melhor estudar a questo, podem ser analisados alguns dados. Segundo o Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), 145 o municpio de Belo Horizonte possua em 2001, 706.480 (setecentos e seis mil, quatro centos e oitenta) veculos registrados. Dez anos mais tarde, em dezembro de 2011, o mesmo municpio chegou aos 1.438.723 veculos (um milho, quatrocentos e trinta e oito mil, setecentos e vinte e trs veculos), um nmero 103,65% maior. Aumento semelhante aconteceu nas demais cidades da Regio Metropolitana,146 aumentou-se o nmero de pessoas e linhas de nibus. Enquanto isso, as vias urbanas continuam praticamente as mesmas, sobretudo no centro da cidade, local onde, via de regra, acontecem as manifestaes.

Tambm guisa de ilustrao, pode-se verificar em relatrio de unidade de trnsito que, no primeiro semestre de 2009, apenas no municpio de Belo Horizonte, os militares do Batalho de Polcia de Trnsito (BPTran) acompanharam 66 (sessenta e seis) manifestaes em vias pblicas.147 Desconsiderando-se feriados e finais de semana e, ainda, levando em conta o que os estatsticos denominam cifra negra,148 constata-se um grande nmero de protestos que se utilizam das pistas de rolamento.

A relativizao do direito de reunio e a concorrncia desse direito com a liberdade de ir e vir das demais pessoas, tambm aflora quando se analisa o
144 145

GUERRA; LOURDES, 2007, p.30. BRASIL. DENATRAN, 2012. 146 BRASIL. DENATRAN, 2012. 147 MINAS GERAIS. Polcia Militar, 2009. 148 In casu, entende-se por cifra negra as manifestaes em logradouros pblicos que no foram acompanhadas por militares do BPTran bem como as que ocorreram, foram acompanhadas pelos militares, mas no foram registradas por militar do BPTran mas por militar de outra unidade ou, ainda, sequer foram registradas pela Polcia Militar. Na Defesa Social no Brasil as cifras negras costumam ser to altas que para analisar a criminalidade, socilogos se valem apenas do evento homicdio para avaliar objetivamente a segurana de determinada regio. Isso porque, o nmero de homicdios registrados mais prximo ao nmero de homicdios verdadeiramente ocorrido.

63

tema sobe o vis do Direito de Trnsito. Contudo, tal confluncia ser analisada adiante, quando forem analisados alguns preceitos do Cdigo de Trnsito Brasileiro.

Por ora, preciso ter em mente que o direito de reunio tambm encontra limites em todo acervo jurdico de direitos e garantias dos cidados. Na hiptese, verifica-se circunstncia na qual os direitos fundamentais dos cidados se colidem e se interpenetram e, por isso, precisam ser harmonizados. 5.4.2 Direito Eleitoral

A Lei 9.504/97 ao estabelecer normas para as eleies tambm relativiza a garantia fundamental de reunio.

No caput do art. 39 da mencionada lei constata-se que: A realizao de qualquer ato de propaganda partidria ou eleitoral, em recinto aberto ou fechado, no depende de licena da polcia149. Assim, verifica-se que nesse preceito legal h somente a reiterao do disposto na Constituio, ou seja, deixando claro que no compete ao poder pblico deliberar, no mbito da discricionariedade, se conceder ou no a autorizao. Desse modo, a ocorrncia do ato poltico-eleitoral no passa pelo crivo decisrio da Administrao. Por sua vez, o 1 do art. 39 estipula:
O candidato, partido ou coligao promotora do ato far a devida comunicao autoridade policial em, no mnimo, vinte e quatro horas antes de sua realizao, a fim de que esta lhe garanta, segundo a prioridade do aviso, o direito contra quem tencione usar o 150 local no mesmo dia e horrio.

149 150

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b.

64

Destarte, apesar de a Constituio fazer meno ao mero prvio aviso, sem definir a antecedncia da informao, para as questes de pleitos eleitorais a Lei 9.504/97 exige que a notificao autoridade competente seja, no mnimo, de 24 horas antes da realizao do ato. Alm disso, a lei tambm faz aluso autoridade policial, estabelecendo que ao menos uma autoridade policial deva ser avisada.

J o 2 do mesmo artigo apenas estabelece deveres autoridade policial, posto que pela norma a autoridade policial tomar as providncias necessrias garantia da realizao do ato e ao funcionamento do trfego e dos servios pblicos que o evento possa afetar.151 Assim, cria a obrigao positiva para a autoridade policial, extrapolando-se, dessa forma, o mero dever de no interveno. Destaca-se que, em virtude da atribuio exigida da autoridade policial, verifica-se ser atividade para a qual competente a fora pblica, ou seja, a polcia ostensiva. No se pode, portanto, exigir da autoridade de polcia judiciria que adote as providncias mencionadas. Em decorrncia disso, pode se entender tambm que a notificao tenha que ser feita a essa autoridade, o que fora compreender que a comunicao do 1, do art. 39, deva ser feita Polcia Militar.

O 3, do art. 39, tambm apresenta algumas restries. Estipula o preceito que a utilizao de certos equipamentos em manifestaes deve estar restrita ao horrio compreendido entre 8 e 22 horas e, ainda, mantendo certa distncia de alguns tipos de prdios. A literalidade da norma dispe:
3 O funcionamento de alto-falantes ou amplificadores de som, ressalvada a hiptese contemplada no pargrafo seguinte, somente permitido entre as oito e as vinte e duas horas, sendo vedados a instalao e o uso daqueles equipamentos em distncia inferior a duzentos metros: I - das sedes dos Poderes Executivo e Legislativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, das sedes dos Tribunais Judiciais, e dos quartis e outros estabelecimentos militares; II - dos hospitais e casas de sade;

151

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b.

65

III - das escolas, bibliotecas pblicas, igrejas e teatros, quando em 152 funcionamento.

No que tange utilizao de aparelhos fixos, a Lei 9.504/97 tambm apresenta restries. No 4o do art. 39 est expresso que a realizao de comcios e a utilizao de aparelhagem de sonorizao fixa so permitidas no horrio compreendido entre as 8 (oito) e as 24 (vinte e quatro) horas.153

Situao bem mais gravosa a promoo de comcio ou carreata, ou ainda, a utilizao de alto-falante e amplificadores de som no dia da eleio. Para essas situaes a Lei 9.504/97 estabelece:
5. Constituem crimes, no dia da eleio, punveis com deteno, de seis meses a um ano, com a alternativa de prestao de servio comunidade pelo mesmo perodo, e multa no valor de cinco mil a quinze mil UFIR: I o uso de alto-falantes e amplificadores de som ou a promoo de 154 comcio ou carreata [...];

Dessa forma, verifica-se que, alm de serem proibidas, tais condutas, caracterizam um tipo penal se ocorrerem em dia de eleio. A sano ao crime comporta multa, pena acessria de prestao de servio ou at mesmo pena privativa de liberdade.

Por sua vez, carreatas e passeatas so permitidas at as 22 horas do dia que antecede a eleio, consoante 9 do mesmo artigo 39: At as vinte e duas horas do dia que antecede a eleio, sero permitidos distribuio de material grfico, caminhada, carreata, passeata ou carro de som que transite pela cidade divulgando jingles ou mensagens de candidatos.

As manifestaes coletivas e at mesmo as aglomeraes de pessoas nos dias de pleito eleitoral tambm possuem outras restries. O art. 39-A em seu caput e 1 define:

152 153

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b. 154 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b.

66

Art. 39-A. permitida, no dia das eleies, a manifestao individual e silenciosa da preferncia do eleitor por partido poltico, coligao ou candidato, revelada exclusivamente pelo uso de bandeiras, broches, dsticos e adesivos. 1 vedada, no dia do pleito, at o trmino do horrio de votao, a aglomerao de pessoas portando vesturio padronizado, bem como os instrumentos de propaganda referidos no caput, de modo a caracterizar manifestao coletiva, com ou sem utilizao de 155 veculos.

Ante todo o exposto, percebe que o direito de reunio previsto no inciso XVI art. 5 possui diversas relativizaes no que tange s eleies, conforme preconiza a Lei 9.504 de 30 setembro de 1997. 5.4.3 Direito Militar

Ao estudar as relativizaes dos direitos fundamentais, o constitucionalista Jorge Miranda faz aluso a um outro binmio de classificao das restries: restries comuns a todas as pessoas e restries particulares, ou seja, restries que s afetam direitos em relao a certas categorias de pessoas.156

Dentre

essas

restries

particulares

ou

especficas,

que s

afetam

determinadas categorias de pessoas, verificam-se no sistema jurdico brasileiro as dispostas no Direito da Caserna157.

Embora muitas vezes negligenciado quando se discute o direito de reunio, no Direito Militar tambm encontramos relativizaes a esse direito fundamental. Mais especificamente, a constrio a essa liberdade pblica est presente no Cdigo Penal Militar (CPM), Decreto-Lei n. 1.001/69. Nesse diploma criminal, encontra-se o tipo penal do Motim:
Motim Art. 149. Reunirem-se os militares ou assemelhados: I agindo contra a ordem recebida de superior, ou negando a cumprila;
155 156

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997b. MIRANDA, 2000, p. 369. 157 Caserna a habitao ou alojamento de militares dentro do quartel. Para efeitos do presente trabalho, entenda-se Direito da Caserna como sinnimo de Direito Militar.

67

II recusando obedincia a superior, quando estejam agindo sem ordem ou praticando violncia; III assentindo em recusa conjunta de obedincia, ou em resistncia ou violncia, em comum, contra superior; IV Ocupando quartel, fortaleza, arsenal, fbrica ou estabelecimento militar, ou dependncia de qualquer deles, hangar, aerdromo ou aeronave, navio ou viatura militar, ou utilizando de qualquer daqueles locais ou meios de transporte, para ao militar, ou prtica de violncia, em desobedincia a ordem superior ou em detrimento da ordem ou da disciplina militar: Pena recluso, de quatro a oito anos, com aumento de um tero 158 para os cabeas.

Pelo exposto, percebe-se que o legislador definiu alguns limites ao direito de reunio dos militares (e.g, reunir agindo contra ordem recebida de superior) e os criminalizou, bem como definiu como crime militar condutas que j poderiam ser penalizadas segundo o Cdigo Penal comum (e.g., a prtica de violncia durante a reunio pode ser tipificada como vias de fato, leso corporal ou outro tipo normativo, conforme o caso concreto). Alm do Motim (art. 149, do CPM) se tm tambm a Revolta159 (art. 149, pargrafo nico, do CPM) que ocorre quando o motim realizado por agentes armados; o crime de Organizao de Grupo para a Prtica de Violncia (art. 150, do CPM), que ocorre quando reunirem-se dois ou mais militares ou assemelhados, com armamento ou material blico, de propriedade militar, praticando violncia pessoa ou coisa pblica ou particular em lugar sujeito ou no administrao militar;160 e, entre outros, destaca-se o crime de Omisso de Lealdade161 (art. 151, CPM), que trata da situao na qual o militar tem conhecimento de reunies ilegais, mais especificamente motim ou revolta, e deixa de levar tal fato ao conhecimento do superior hierrquico.

Assim, alguns dispositivos previstos no Cdigo Penal Militar tambm configuram constries ao direito fundamental de reunio, contudo, apenas limitam o exerccio do direito de reunio dos militares. Enquanto no contexto da iniciativa privada os funcionrios de determinada empresa podem se reunir
158 159

BRASIL. BRASIL. 160 BRASIL. 161 BRASIL.

PRESIDNCIA DA REPBLICA, PRESIDNCIA DA REPBLICA, PRESIDNCIA DA REPBLICA, PRESIDNCIA DA REPBLICA,

1969. 1969. 1969. 1969.

68

contra a ordem de um superior, os militares no possuem esse direito por expressa vedao legal. No mbito civil ou administrativo comum poderia a ao at ter repercusses cveis ou administrativas, conforme o caso. Para os militares, trata-se de autntica relativizao do direito fundamental de reunio, inclusive criminalizada.

Poderia ser aventada a possibilidade de esses dispositivos do CPM no terem sido recepcionados pela Constituio quando confrontados com o inciso XVI, art. 5. Contudo, ante o apresentado at o momento acerca da dogmtica de relativizao dos direitos fundamentais, acredita-se que a interpretao sistmica do direito de reunio previsto na Constituio com lastro nos princpios constitucionais das Instituies militares no impede a incidncia do Cdigo Penal castrense. Ademais, a prpria Constituio no art. 140 elege a hierarquia e a disciplina como fundamentos das organizaes militares. 5.4.4 Cdigo de Trnsito Brasileiro

Uma das questes mais delicadas a se enfrentar quando se analisa o direito de reunio no Brasil seu conflito aparente com as leis que regulam o trnsito no territrio brasileiro.

Assim como acontece no Direito Eleitoral e no Direito Militar, o Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) tambm apresenta reservas ao direito de reunio. A Lei 9.503 define em seu art. 1 que o trnsito de qualquer natureza nas vias terrestres do territrio nacional, abertas circulao regulado pelo prprio Cdigo de Trnsito. Alm disso, o 1 da mesma norma define que considerase trnsito a utilizao de vias por pessoas, veculos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou no, para fins de circulao, parada, estacionamento e operao de carga e descarga. Assim, verifica-se que o deslocamento de um grupo de pessoas nas vias de circulao tambm regulado pelo prprio CTB.

69

No intuito de definir como deve ser feito o deslocamento de pedestre nas vias pblicas, temos o art. 68, que dispe:
Art. 68. assegurado ao pedestre a utilizao dos passeios ou passagens apropriadas das vias urbanas e dos acostamentos das vias rurais para a circulao, podendo a autoridade competente permitir a utilizao de parte da calada para outros fins, desde que no seja prejudicial ao fluxo de pedestre. [...] 2 Nas reas urbanas, quando no houver passeios ou quando no for possvel a utilizao dele, a circulao de pedestres, na pista de rolamento, ser feita com prioridade sobre os veculos, pelos bordos da pista, em fila nica, em sentido contrrio ao deslocamento de veculos, exceto em locais proibidos pela sinalizao e nas situaes em que a segurana ficar comprometida.162

Assim, verifica-se que somente em situaes excepcionais o Cdigo de Trnsito assegura ao pedestre a utilizao das faixas de rolamento. E, quando o faz, ainda assegura que ter prioridade sobre os veculos. Trata-se, segundo as letras da lei, de medida espordica o trnsito de pedestre fora dos passeios.

Tambm em seu Captulo VIII, que aborda a engenharia de trfego, operao, fiscalizao e policiamento ostensivo de trnsito, o CTB emana luzes sobre o tema. Nesta seara a Lei 9.503 disciplina os eventos em via pblica que possam perturbar a livre circulao de veculos e pedestres:
Art. 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulao de veculos e pedestres, ou colocar em risco sua segurana, ser iniciada sem permisso prvia do rgo ou entidade 163 de trnsito com circunscrio sobre a via.

Constata-se com o art. 95 que qualquer evento que obste o livre fluxo de veculos e pedestres depende de autorizao do rgo ou entidade com a circunscrio sobre a via. Alm desse dispositivo, entre os ilcitos

administrativos definidos pelo mesmo Cdigo, tambm possvel se deparar com o seguinte preceito:
Art. 254. proibido ao pedestre:
162 163

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997a. BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997a.

70

I permanecer ou andar nas pistas de rolamento, exceto para cruzlas onde for permitido; II cruzar pistas de rolamento nos viadutos, pontes, ou tneis, salvo onde exista permisso; III atravessar a via dentro das reas de cruzamento, salvo quando houver sinalizao para esse fim; IV utilizar-se da via em agrupamentos capazes de perturbar o trnsito, ou para a prtica de qualquer folguedo, esporte, desfiles e similares, salvo em casos especiais e com a devida licena da autoridade competente; V andar fora da faixa prpria, passarela, passagem area ou subterrnea; 164 VI desobedecer sinalizao de trnsito especfica [...] ;

Pela literalidade da norma, percebe-se que o legislador definiu como ilcita a interferncia no trfego de veculos, seja pelos prejuzos ao trnsito, seja pela segurana dos transeuntes ou dos ocupantes dos veculos, sendo que, para realizar eventos que de alguma forma obstruam a livre circulao de veculos exige-se a devida licena do competente legal.165

Ante os dispositivos do Cdigo de Trnsito Brasileiro analisados, so possveis trs interpretaes.

A primeira seria o reconhecimento de inconstitucionalidade de todos esses preceitos do CTB por afrontarem o direito fundamental de reunio, sobretudo a exigncia de licena para utilizar as vias pblicas. Isso, por certo, na medida em que colidirem com o direito de reunio.

O segundo entendimento seria o oposto. Ou seja, como j demonstrado, apesar da omisso do legislador constituinte, leis infraconstitucionais podem relativizar o direito de reunio. Assim, as manifestaes e os protestos pblicos so garantidos, mas no poderiam acontecer nas faixas de rolamento. Logo, apenas em locais no regulados pelo CTB, tais como praas, passeios e parques, que no se exigiria a autorizao. As passeatas e marchas nas vias de rolamento poderiam acontecer, desde que tivessem a licena do rgo ou

164 165

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1997a.. Via de regra, a autoridade competente ser o Municpio, nos termos do artigo 24 do CTB.

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entidade com circunscrio sobre a via conforme exigido pelo art. 95 do Cdigo de Trnsito.

Uma terceira hiptese, mediana entre as outras duas, seria a que tentasse conciliar ambos os preceitos, a circulao de veculos e pedestres, ainda que mitigada, e os protestos nas pistas de rolamento. Nessa terceira opo, tanto o direito de ir e vir quanto o direito de reunio comportariam certa carga de restrio recproca, sobre o prisma do princpio da proporcionalidade. Demonstrando a aplicao do princpio em contextos de antinomia, Paulo Bonavides afirma:
Uma das aplicaes mais proveitosas contidas potencialmente no princpio da proporcionalidade aquela que o faz instrumento de interpretao toda vez que ocorrem antagonismos entre direitos fundamentais e se busca desde a soluo conciliatria, para a qual o princpio indubitavelmente apropriado. [...] situaes concretas onde bens jurdicos, igualmente habilitados a uma proteo do ordenamento jurdico se acham em antinomia, tm revelado a 166 importncia do uso do princpio da proporcionalidade.

Alis, o STF tem utilizado o princpio da proporcionalidade em sua jurisprudncia relativa ao direito de reunio. Comparando dois julgados emblemticos sobre o assunto, Rodrigo Nitrini167 afirma que o Supremo Tribunal Federal tem aplicado o princpio da proporcionalidade em uma perspectiva mais substancial. O autor chega a tal concluso ao analisar o Mandado de Segurana (MS) n. 20.258/81, no qual estava em pauta a reunio de professores que pretendiam acompanhar uma votao no Congresso e a Ao Direta de Inconstitucionalidade 1969-4/99, na qual se discutia a j mencionada regulamentao do direito de reunio feita no Distrito Federal. Segundo Nitrini, a regra da proporcionalidade meramente formal tem dado lugar a uma ponderao proporcional que prestigia as normas de direito fundamental, sendo que, tal mudana reflete uma democracia institucional cada vez mais consolidada.168

166 167

BONAVIDES, 2008, p. 425. NITRINI, 2002. 168 NITRINI, 2002.

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Assim, apenas diante do contexto ftico, no qual os valores e princpios envolvidos podem ser analisados, poderia se afirmar em que razo seriam os direitos relativizados. Nesse sentido, vrios elementos contribuiriam para a relativizao proporcional do direito de reunio: a quantidade de pessoas presentes na passeata, a avenida escolhida, o horrio do evento, o transtorno gerado pela manifestao; esses e outros elementos demonstrariam a proporo da medida restritiva. Entretanto, nessa ltima hiptese, surgiria uma outra discusso acerca de qual seria a autoridade competente para ponderar a proporcionalidade.

Demonstrado o problema, evidencia-se outra vez mais a necessidade de se regulamentar a matria ou, ento, jurisprudncia do STF que enfrente o conflito do CTB com o direito de reunio.

Sobre essa concorrncia de direitos a posio da Comisso Interamericana de Direitos Humanos bastante ilustrativa. Segundo a CIDH:
Em sociedades democrticas, o espao urbano no se presta somente circulao, mas tambm um espao para a participao. Assim, os Estados devem garantir, e no obstruir o direito de manifestantes de se reunirem em lugares pblicos e privados e ainda 169 nos lugares de trabalho .

Assim, verifica-se que para esse rgo da Organizao dos Estados Americanos (OEA), a utilidade das vias pblicas vai alm do ir e vir de pessoas e veculos. 5.4.5 Direito Criminal

Os tipos penais so, em sua essncia, normas que relativizam os direitos e garantias fundamentais.170 Assim, tambm possvel encontrar no Direito
169

In a democratic society, the urban space is not only an area not only for circulation, but also a space for participation. States must guarantee and not obstruct the right of demonstrators to meet freely both in private and in public spaces and in workplaces. (INTER-AMERICAN COMISSION ON HUMAN RIGHTS, 2001, p. 52). 170 OLIVEIRA, 2011, p. 458.

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Criminal comum regras que relativizam o direito de reunio. Aps a tipificao de crimes referentes aos meios de transportes ferrovirio, martimo, fluvial e areo, se encontra o art. 262 do Cdigo Penal, que estatui:
Art. 262. Expor a perigo outro meio de transporte pblico, impedir-lhe ou dificultar-lhe o funcionamento. Pena deteno de um a dois anos. Pargrafo 1. Se o fato resulta desastre, a pena de recluso, de dois a cinco anos. Pargrafo 2. No caso de culpa, se ocorre desastre: 171 Pena deteno, de trs meses a um ano.

Trata-se de tipo penal misto alternativo, tendo como conduta tpica expor a perigo outro meio de transporte bem como impedir ou dificultar o funcionamento desse. Para os fins do presente estudo, o que mais interessa a segunda possibilidade. Isso porque, protestos e passeatas em logradouros pblicos, por certo, podem afetar a livre circulao de nibus, txi, lotaes, entre outros. Assim, por exemplo, passeatas podem impedir ou dificultar o funcionamento de transportes que sirvam ao interesse coletivo. Deve-se ressaltar que o termo transporte pblico tem uma interpretao mais ampla do que os servios prestados diretamente pelo Estado. Nesse sentido Pierangeli afirma que a expresso transporte pblico no est a indicar um servio prestado com exclusividade pelo poder pblico, e sim abranger tambm o servio prestado pelo particular no interesse da coletividade.172 Por certo, o tipo incriminador em estudo exige o dolo, ainda que na modalidade eventual. Cabe ainda ressaltar que em uma manifestao em via pblica que, impedindo ou dificultando o transporte pblico, resulte sinistro, e.g., o atropelamento de algum, tem-se, em tese, a figura qualificada desse delito constante no art. 263 do Cdigo Penal.173

171 172

BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1940. PIERANGELI, 2007, p. 611. 173 Forma Qualificada. Art. 263. Se de qualquer dos crimes previstos nos art. 260 a 262, no caso de desastre ou sinistro, resulta leso corporal ou morte, aplica-se o disposto no art. 258. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1940) Formas qualificadas de crime de perigo comum. Art. 258. Se do crime doloso de perigo comum resulta leso corporal de natureza grave, a pena privativa de liberdade aumentada de metade; se resulta morte, aplicada em dobro. No caso de culpa, se do fato resulta leso corporal, a pena aumenta-se de metade; se resulta morte, aplica-se a pena cominada de

74

Acerca desse crime, cabe aludir a hiptese de acusados que, tomando parte em movimento grevista, obstruram a entrada e a sada de nibus e pessoas de empresa de transporte coletivo (TJSP, RT 720/417).174

A relativizao ao direito de reunio operada pelo Direito Criminal no se esgota na demonstrada anteriormente. H outras situaes tipificadas pelo Cdigo Penal que se caracterizam como autnticas relativizaes s reunies. Como exemplo possvel citar as manifestaes com carro de som que perturbem enterro ou cerimnia funerria (art. 209 do CP) ou que perturbe ou impea servio de estradas de ferro (Art. 260 do CP).

Em Portugal, h no Cdigo Penal um crime no qual incide o cidado que desobedecer ordem de disperso de reunio, in verbis:
Artigo 304 Desobedincia a ordem de disperso de reunio pblica 1 - Quem no obedecer a ordem legtima de se retirar de ajuntamento ou reunio pblica, dada por autoridade competente, com advertncia de que a desobedincia constitui crime, punido com pena de priso at 1 ano ou com pena de multa at 120 dias. 2 - Se o desobediente for promotor da reunio ou ajuntamento, punido com pena de priso at 2 anos ou com pena de multa at 240 175 dias.

Sobre a disperso das reunies, a partir do estudo do Direito Internacional, Cees de Rover aponta que o aparato estatal s pode se valer do uso da fora para dispersar reunies quando estas, alm de ilegais, forem tambm violentas.176

Continuando no confronto aparente entre o Direito Criminal e o direito de reunio, tambm na Lei de Contravenes Penais (LCP) h relativizaes a essa liberdade pblica. Importante destacar que a LCP, como um todo, tem tido
homicdio culposo, aumentada de 1/3 (um tero). (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1940). 174 DELMANTO et al, 2002, p. 538. 175 PORTUGAL, 2007. 176 ROVER, 2006, p. 200.

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sua validade questionada ante o princpio da interveno mnima177 em virtude das condutas que tipifica. Por esse princpio, tem-se que o Estado deve interferir minimamente na sociedade, somente o fazendo quando no possvel por outros ramos do Direito.178

Como exemplo de condutas tipificadas na LCP que relativizam as manifestaes pblicas, pode-se imaginar a situao na qual algum, durante uma reunio (assembleia ou espetculo pblico), provoque tumulto ou se porte de modo inconveniente ou desrespeitoso; tal conduta est prevista no art. 40179 da Lei de Contravenes Penais.180 Com efeito, a doutrina majoritria entende que a tipificao criminal da conduta desnecessria e viola o princpio da interveno mnima. Sobre o tema Guilherme de Souza Nucci afirma:
A simples provocao de tumulto ou a adoo de conduta inconveniente no precisa ser considerada conduta penalmente relevante. Basta a aplicao de uma multa como tem sido aplicado em legislaes estrangeiras invocando-se o direito de retirar, ainda que fora, o causador do tumulto do local. Entretanto, levar o caso esfera criminal fere o princpio da interveno mnima, podendo, inclusive, representar o cerceamento de um direito constitucional, como a liberdade de manifestao do pensamento (art. 5, IV, CF) ou da liberdade de expresso (art. 5, IX, CF). Se o agente desenvolver conduta mais grave (note-se que a prpria contraveno se intitula subsidiria), como agredindo a honra ou a integridade fsica de algum, toma-se medida de carter penal. Sem tal prisma, no nos parece seja razovel a punio por algo pfio. Alis, solenidade, atos oficiais, assembleias e espetculos pblicos possuem, como regra, segurana particular, apta a retirar do recinto aquele que no souber 181 manter comportamento adequado .

Outra restrio que tambm tipificada como contraveno a perturbao do trabalho ou do sossego alheios, mais especificamente as condutas previstas no art. 42,182 incisos I e III. Durante uma reunio, passeata ou qualquer outra
177 178

GRECO, 2004, p. 54. GRECO, 2004, p. 52-53. 179 Provocao de Tumulto. Conduta inconveniente. Art. 40. Provocar tumulto ou portar-se de modo inconveniente ou desrespeitoso, em solenidade ou ato oficial, em assembleia ou espetculo pblico, se o fato no constitui infrao penal mais grave. Pena priso simples, de 15 (quinze) dias a 6 (seis) meses, ou multa. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1941). 180 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1941. 181 NUCCI, 2008, p. 185. 182 Perturbao do trabalho ou do sossego alheios. Art. 42. Perturbar algum, o trabalho ou o sossego alheios: I com gritaria ou algazarra; II exercendo profisso incmoda ou ruidosa,

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modalidade de exerccio do direito de reunio que se valha de equipamentos sonoros, ou ainda, por meio de gritaria e algazarra, se perturbe o exerccio do trabalho ou o sossego de outra pessoa, caracteriza-se, em tese, a contraveno acima. Assim, manifestaes em portas de escola, hospitais, fruns, entre outros locais, podem chegar a incidir na figura tpica descrita. Cabe ressaltar que, assim como mencionado no comentrio ao art. 40 da LCP, tambm volumosa a doutrina que entender ferir o princpio da lesividade a tipificao penal dessa conduta.183 5.4.6 Limitaes Quanto ao Contedo

Por mais desptico que possa parecer em um primeiro momento, h de forma esparsa no Direito Brasileiro normas que restringem o contedo a ser veiculado nas manifestaes. Essas restries poderiam estar em outros tpicos desta monografia, tais como quando discutidos os limites implcitos ao direito de reunio ou no item anterior, quando analisada a convergncia do Direito Penal e do direito de reunio.

Exemplos de limitao ao contedo veiculado nos protestos so encontrados at mesmo no Direito Internacional. O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos um desses exemplos, in verbis:
Art. 20 1. Ser proibida por lei qualquer propaganda em favor da guerra; 2. Ser proibida por lei qualquer apologia do dio nacional, radical, racial ou religioso que se constitua incitamento discriminao, 184 hostilidade ou violncia .

Assim, so proibidas as manifestaes favorveis guerra ou que incitem a discriminao, a hostilidade, a violncia ou o dio nacional, radical, racial ou

em desacordo com as prescries legais; III abusando de instrumentos sonoros ou sinais acsticos; IV- provocando ou no procurando impedir barulho produzido por animal de que tem guarda: Pena priso simples, de 15 (quinze) dias a 3 (trs) meses, ou multa. (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1941). 183 NUCCI, 2008, p. 187. 184 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1966.

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religioso. Isso, pois, o Brasil signatrio dessa conveno. Corrobora com esse entendimento o parecer de Jos Luiz Quadros de Magalhes, que afirma:
A reunio pblica, como direito individual fundamental, meio de manifestao do pensamento e do exerccio da liberdade de expresso, e no pode ser utilizada com finalidades contrrias aos Direitos Humanos. Dessa forma, uma reunio pblica que vise divulgao de teses racistas ilegal, pois os participantes de tal manifestao pblica cometem crime previsto na Constituio, punido 185 com pena de recluso nos termos da lei .

De igual maneira, quando o legislador cria tipos penais como a injria e a difamao, caracterizam-se restries liberdade de expresso do cidado, restries essas feitas de forma impessoal e abstrata. Nesses casos, ainda que determinado cidado queira se expressar, caso o exerccio desse direito ofenda a dignidade ou o decoro, no pode faz-lo. No mesmo sentido, manifestaes pblicas que ofendam a dignidade ou o decoro de algum cidado, ou ainda, imputem fato ofensivo reputao de algum, podem ser questionadas juridicamente. Caracteriza-se, portanto, uma limitao quanto ao contedo expresso nas manifestaes pblicas.

Deve-se, entretanto, atentar para o fato de que, nos casos em que o crime exige a representao do ofendido, a persecuo penal depende da manifestao processual deste. Assim, o ofendido pode provocar o Estado para que seja declarada a ilegalidade do ato e pleiteie a sua responsabilizao.

A questo de impor limites ao contedo das reunies extremamente delicada. Se de um lado se tem a liberdade de reunio, de outro existe a liberdade de expresso. No crime de desacato esse debate tem tomado amplas propores. Enquanto nos crimes contra a honra h um limite claro ao direito de reunio, ainda que dependente de uma manifestao do ofendido, o crime de desacato gera mais debate. De fato, as autoridades pblicas, em razo da funo que exercem, devem estar mais sujeitas s crticas do que o cidado comum. Perante esse argumento at mesmo a criminalizao do desacato tem sido
185

MAGALHES, 2000, p. 108.

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questionada. Com efeito, h interessantes estudos sobre o fenmeno da descriminalizao do desacato que tem ocorrido na Amrica Latina; a ttulo de exemplo lembra-se o artigo Abolitio Criminis do Desacato: um olhar sobre a relao entre a autoridade pblica e o particular na Amrica Latina.186

Nas Constituies de matriz comunista, como tpico das autocracias, eram comuns as relativizaes no contedo. A Constituio da extinta Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) dispunha que o direito de reunio estava limitado aos objetivos da construo do comunismo.187 Por sua vez, a Constituio da antiga Alemanha Oriental (Repblica Democrtica Alem) restringia essa liberdade defesa dos objetivos e princpios da Constituio.188

Nos Estados Unidos as restries que recaem sobre o contedo da mensagem so inadmissveis, sendo admitidas apenas as que recaem sobre o modo de expresso, sobre o tempo ou sobre o lugar.189 Assim, nos Estados Unidos, mesmo as reunies em que se advogam atividades ilcitas so toleradas, contanto que a proposio no incite, no produza nem seja apta para gerar iminente ao ilegal.190

Outro exemplo de limitao quanto ao contedo que gerou grande discusso foi a presente nos crimes de incitao e apologia, respectivamente artigos 286 e 287 do Cdigo Penal. A incitao ao crime ocorre quando o agente incitar, publicamente, a prtica de crime,191 enquanto a apologia fazer, publicamente, apologia de fato criminoso ou de autor de crime.192 No obstante a tautologia dos tipos penais, a criminalizao das condutas gerou ainda muita divergncia.

186 187

OLIVER; OLIVEIRA, 2009. MAGALHES, 2000, p. 109. 188 MAGALHES, 2000, p. 110 e 113. 189 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 492. 190 MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 488. 191 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1940. 192 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1940.

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A celeuma resultou em diversas decises at mesmo contraditrias no Judicirio. Aps diversos julgados nos Tribunais de Justia estaduais, a Procuradoria-Geral da Repblica levou o tema ao STF. Na controvrsia havia, por um lado, o entendimento de que as Marchas da Maconha consistiam discusso de poltica criminal, ou seja, representavam uma opinio contrria tipificao criminal da conduta do possuidor/dependente. E, por outro, a concepo segundo a qual o manifesto a favor da descriminalizao do uso da maconha caracterizava os crimes de apologia e incitao.

Com o julgamento da ADPF n. 187, o Supremo Tribunal Federal criou nova jurisprudncia sobre o tema. Consoante a deciso da Corte, as tais marchas que aconteciam por todo o pas caracterizam o uso legtimo e legal da liberdade de expresso e no configuram os crimes mencionados.

Essas discusses sobre o contedo da mensagem das manifestaes pblicas tm se tornado cada dia mais problemticas. No Brasil, brigas entre evanglicos que protestaram na Parada Gay e a Parada do Orgulho LGBT que teve como foco o protesto contra os cristos em 2011 so sintomticas da falta de alteridade de algumas pessoas e grupos sociais. Na Srvia, em 2010, a Parada Gay teve que contar com a segurana feita pela Tropa de Choque para poder acontecer e, ainda assim, resultou em quase uma centena de feridos 193. Situaes como essas so encontrados rotineiramente.

Por meio dos exemplos citados, verifica-se que estabelecer balizas mais seguras acerca do direito de reunio se demonstra extremamente necessrio. Assim, passa-se a discutir tal questo.

193

G1, 2010.

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6 REGULAMENTAO
A soluo de conflitos por meio de lei soluo heternoma uma tradio na cincia do direito. Sobre o tema, a juza e jurista Mnica Sette Lopes nos lembra que a presena de uma norma reguladora de condutas e, especialmente, o contedo material deste quadro normativo sempre se apresentaram no centro das conjecturas em torno da vida humana.194

No obstante ser corriqueira na cincia jurdica, aspecto controverso do direito de reunio no Brasil sua regulamentao por meio de lei. Na inicial da ADI n. 1.946-9/DF, os peticionrios afirmaram que "a tal questo [do direito de reunio] prescinde de regulamentao",195 deixando claro que, para esses advogados, o disciplinamento da matria realizado pela Constituio suficiente. Tambm o ministro Aires Brito acredita que no caberia uma lei para regulamentar o assunto, pois, para o magistrado, o inciso XVI, art 5 da CRFB/88, num dispositivo de eficcia plena, quanto ao seu teor de normatividade, [...] no s consagra o direito de reunio como tambm, por conta prpria, indica todas as condies para o exerccio desse direito.196

Alm do debate sobre a possibilidade jurdica de se regulamentar a matria, o ministro Marco Aurlio ainda levanta outra questo. Para o magistrado, existiria uma premissa segundo a qual "no cabe autoridade local regulamentar preceito da Carta da Repblica.197

Mesmo ante esses apontamentos, alguns entes federados legislaram sobre a matria. A Cmara Municipal de Contagem, ao editar a Lei Orgnica do Municpio, repete, em sua literalidade,198 os preceitos da Constituio, no
194 195

LOPES, 2008, p. 15 Petio Inicial da ADI n. 1.969. (BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007). 196 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 299. 197 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007. 198 Lei Orgnica do Municpio de Contagem. Ttulo II. Dos Direitos e Garantias Fundamentais. Art. 5 - O Municpio assegura, no seu territrio e nos limites de sua competncia, os direitos e garantias fundamentais que as Constituies da Repblica e do Estado conferem aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas [...] 8 - Todos podem reunir-se

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acrescentando nada disciplina do direito de reunio. Igualmente incua a previso do direito de reunio na Constituio do Estado de Minas Gerais199 que simplesmente afirma estar garantido em Minas Gerais o exerccio desse direito. Partindo da constatao de que tal direito j se encontra na CRFB, tais dispositivos ficam desprovidos de significado, tornando-se letras mortas. Desnecessria tambm parece ser a Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre200 por tambm conter preceitos anlogos aos constitucionais. No Distrito Federal, por sua vez, o Decreto regulamentador foi declarado inconstitucional pelo STF201 gerando um dos mais importantes precedentes sobre a matria no Brasil, na j mencionada ADI n. 1.969-4.

Constata-se, dessa forma, que o tema tem refletido em diversos Municpios e Estados-membros da federao. Assim, alguns levantamentos sobre o tema mostram-se importantes.

6.1 POSSIBILIDADE DE REGULAMENTAO

Apesar de existir posicionamentos no sentido de no ser possvel regulamentar o direito de reunio pela ausncia de expressa autorizao constitucional, no parece razovel tal entendimento.

Como demonstrado no Captulo 4 do presente trabalho, a ausncia de autorizao constitucional expressa para se restringir o direito de reunio no

pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao, desde que no frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prvio aviso autoridade competente. (CONTAGEM, 2012). 199 Art. 4 O Estado assegura, no seu territrio e nos limites de sua competncia, os direitos e garantias fundamentais que a Constituio da Repblica confere aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas. [...] 6 O Estado garante o exerccio do direito de reunio e de outras liberdades constitucionais e a defesa da ordem pblica, da segurana pessoal e dos patrimnios pblico e privado.(MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa, 2012). 200 Art. 152 So direitos constitutivos da cidadania: [...] III - prerrogativa de tornar pblicas reivindicaes mediante organizao de manifestaes populares em logradouros pblicos e afixao de cartazes e reproduo de "consignas" em locais previamente destinados pelo Poder Pblico. (PORTO ALEGRE, 1990) 201 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007.

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afasta a possibilidade de faz-lo. Assim, se mesmo ante a omisso constitucional possvel restringir o exerccio desse direito, por certo, regulament-lo tambm o .

Outrossim, por razes de lgica e hermenutica verifica-se a necessidade de regulamentar o direito de reunio. Constata-se na leitura do disposto no inciso XVI, art. 5 da CRFB, que tal preceito requer, inevitavelmente, uma norma regulamentadora. Isso porque, a Constituio determina um prvio aviso autoridade competente sem esclarecer o que se entende por prvio e nem mesmo designa qual seria a mencionada autoridade.

No que tange autoridade competente, a indefinio tambm causa transtornos. Receber a comunicao da ocorrncia do evento importante para diversas instituies pblicas. O rgo de trnsito com circunscrio sobre a via (departamento de trnsito do Municpio, do Estado, do Distrito-Federal, da Unio), a autoridade policial militar responsvel pela rea, o comandante da Tropa de Choque da localidade (responsvel pelo controle de distrbios), a subprefeitura, o Ministrio Pblico, entre outros rgos que podem ser sugeridos, todos esses necessitam ser informados sobre o evento. Como j apontado, alm do prprio interesse pblico, tais informaes se prestam viabilizar o pleno exerccio do direito, pois os agentes pblicos possuem um dever positivo no concernente ao direito de reunio.

Sobre a possibilidade de se regulamentar por meio de ato normativo infraconstitucional um direito fundamental previsto na Constituio, Andr Ramos Tavares afirma:
O postulado da constitucionalidade, pois, no deve ser confundido com a ideia de que existem matrias reservadas Constituio, ou com o conceito de Constituio em sentido substancial. Apenas se poderia cogitar desse tipo de orientao quando a Constituio expressa, deixando certo que determinadas matrias no estariam ao alcance do legislador e, assim, teriam mbito de disciplina normativa exclusiva na prpria Constituio [...]. De resto, no h como sustentar, sem amparo no prprio texto escrito da Constituio, que determinada matria s possa ser tratada no mbito constitucional.

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Uma tal imposio s poderia ter carter supraconstitucional, o que no se admite sob pena de destruio da prpria ideia de supremacia 202 constitucional.

Verifica-se, ento, a necessidade e a possibilidade de se regulamentar a matria. Por outro lado, a ausncia dessa disciplina tem trazido diversos prejuzos. Comumente a questo tem sido decidida na prtica por autoridades locais. Assim, policiais atuam sem ter leis expressas que lhes proporcionem segurana para trabalhar e por vezes os manifestantes sofrem constries ilegtimas aos seus protestos. A omisso do legislador tem se desdobrado at mesmo em confrontos fsicos com mortes. No Brasil ocorreu o caso que ficou conhecido como Massacre do Eldorado de Carajs. Nessa situao, um protesto na rodovia BR-155 terminou em morte de 21 pessoas e nas condenaes em regime fechado a 228 anos o coronel que comandou a operao e a 158 anos o major.203

Afirma-se, portanto, no s a validade jurdica da regulamentao do direito de reunio, mas tambm sua premente necessidade.

6.2 QUEM PODE REGULAMENTAR?

Demonstrada a possibilidade de se regulamentar a matria, passa-se ao segundo ponto da questo: qual seria a autoridade competente para regulamentar o direito de reunio?

A CRFB em seu art. 18 estabelece: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Verifica-se, dessa forma, que a Constituio no estabeleceu hierarquia entre os entes federados. Assim, no que tange relao entre as leis internas dos entes federados, no h hierarquia entre elas. H, assim, somente reserva de
202 203

TAVARES, 2009, p. 631. FOLHA DE SO PAULO, 2012.

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competncia. No magistrio de Kildare Carvalho: No Estado Federal, assinalese que as normas no so hierarquizadas em funo da origem de sua emanao, mas em virtude de um critrio de competncias para edit-las, estabelecido pela Constituio Federal.204

Logo, deve-se buscar qual entidade que integra a estrutura federativa a competente para discorrer sobre a matria.

Nas oportunidades nas quais o STF analisou o direito de reunio, o problema acerca da autoridade competente para regulamentar esse direito no foi enfrentado. No julgamento da ADI n. 1.969, os peticionrios sustentaram ser inconstitucional o fato de o Distrito Federal disciplinar a matria,

posicionamento esse tambm desposado pelo ministro Marco Aurlio. Contudo, os demais ministros foram silentes no assunto. A

inconstitucionalidade foi declarada em virtude do contedo da regulamentao e pela forma por meio da qual foi feita, e no em decorrncia do sujeito poltico que editou o ato regulamentador. Assim, no precedente, o fato de a regulamentao ter sido feita pelo Distrito Federal no foi considerada inconstitucional.

Ante o exposto, acredita-se que a priori no violam os preceitos constitucionais as regulamentaes editadas pelos Estados, pelos Municpios ou pelo Distrito Federal. A no ser que, ao regulamentar a matria, a forma escolhida ou o contedo da norma contrariem preceitos constitucionais.

Apesar do exposto, acredita-se que a regulamentao em mbito nacional seja a mais adequada em virtude da segurana jurdica proporcionada. A criao de regras distintas por cada ente pode gerar confuses. O problema tende a aflorar de forma mais intensa em regies conurbadas que podem acolher manifestaes que perpassem mais de um municpio.

204

CARVALHO, 2009, p. 1001.

85

No obstante, regulamentar uma liberdade poltica por meio de ato normativo municipal pode deixar o regramento da matria mais propenso s influncias polticas locais. Assim, no se nega a competncia do Municpio para regulamentar o uso das prprias vias publicas e praas abertas ao publico, entretanto, em decorrncia da natureza de direito fundamental que est em voga, mais propcia seria a definio em sede de lei nacional.

6.3 FORMA DO ATO REGULAMENTADOR

Para tal regulamentao, acredita-se que a forma adequada seja por meio de lei, considerada nos aspectos materiais e formais. Consoante julgamento do ministro Eros Grau, o direito de reunio pode at ser regulamentado, mas no pode decreto, s por lei,205 isso porque, seria formalmente inconstitucional a regulamentao que no por lei.

No que tange forma de se externalizar a norma, cita-se novamente Andr Ramos Tavares, que assevera:
Apenas o poder legislativo que goza da faculdade de criar normas jurdicas que inovem originariamente o sistema jurdico nacional. isso que distingue a competncia legislativa da mera competncia regulamentar. As normas regulamentares se inserem na competncia privativa dos Chefes do Executivo, tendo como finalidade ltima a instrumentalizao dos comandos legais, fornecendo meios materiais adequados a seu cumprimento efetivo. Sua exteriorizao d-se por meio de decreto. [...] preciso lembrar que h casos de reserva de lei, ou seja, como visto, matrias que, em princpio, seriam da alada do Executivo (por estarem compreendidas na noo ampla de organizao), passam para o Legislativo, por imperativo 206 constitucional expresso.

Assim, verifica-se que, em se tratando apenas de detalhar uma lei, no se cogitariam problemas caso fosse concretizada por meio de ato normativo do Poder Executivo. Entretanto, a regulamentao ora em anlise refere-se ao
205 206

BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2007, fl. 383. TAVARES, 2009, p. 639.

86

contedo jurdico do direito de reunio, desdobrando-se em restrio a esse direito. Sendo assim, consoante o parecer de Jorge Miranda, no pode haver norma regulamentadora que restrinja direitos, editados pela Administrao. A restrio deve ser feita por lei.207 Ademais, deve ser precisa, sem termos vagos, que permita aos cidados conhecer os critrios legais.208 Deve se, ainda, se ater aos fins em nome dos quais estabelecida,209 na exata medida para salvaguardar os outros interesses constitucionalmente protegidos210 e todas as outras observaes apontadas no Captulo 4, no qual se discutiu a questo dos limites dos limites, ou limites imanentes. O entendimento de que essa regulamentao deve ser feita por lei strictu sensu ainda encontra lastro na Constituio, que no inciso II, art. 5, assegura que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.211

No obstante os apontamentos da jurisprudncia e doutrina ptrias, no novo jus gentium212 tambm se encontra respaldo para o entendimento aqui demonstrado. Na perspectiva do Direito Internacional, temos o Pacto de San Jos da Costa Rica, do qual o Brasil signatrio. Essa norma convencional traz em seu bojo que:
Artigo 15. Direito de Reunio reconhecido o direito de reunio pacfica e sem armas. O exerccio de tal direito s pode estar sujeito s restries previstas pela lei e que sejam necessrias, em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da segurana ou da ordem pblicas, ou para proteger a sade ou a moral pblicas ou os direitos e liberdades das 213 demais pessoas.

No mesmo sentido o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (PIDCP), o qual tambm contou com a adeso do Brasil. Esse tratado exige

207 208

MIRANDA, 2008, p. 376. MIRANDA, 2008, p. 377. 209 MIRANDA, 2008, p. 378. 210 MIRANDA, 2008, p. 379. 211 BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1988. 212 Segundo Canado Trindade (2006, p. 399), o Direito Universal da Humanidade Direito Internacional dos Direitos Humanos, seria o jus gentium do sculo 21, ou novo jus gentium. 213 BRASIL. PRESIDENCIA DA REPBLICA, 1992b.

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que as limitaes ao direito de reunio sejam operadas por meio de lei, nos seguintes termos:
Art. 21. Direito de reunio pacfica ser reconhecido. O exerccio desse direito estar sujeito apenas s restries previstas em lei e que se faam necessrias, em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana nacional, da segurana ou da ordem pblicas, ou para proteger a sade pblica ou os direitos e as liberdades das 214 pessoas.

Assim, at mesmo em nome da responsabilidade internacional, verifica-se que no Direito Brasileiro a regulamentao do direito de reunio deve ser feita por lei, material e formalmente considerada. Em sntese, na regulamentao do direito de reunio no Brasil incide o princpio da reserva legislativa,215 pois, para ser positivada, a regulamentao depende da apreciao e deliberao do Poder Legislativo. No Chile, a prpria Constituio216 define que a regulamentao ser operada por meio de ato administrativo. Assim, naquele pas o direito de reunio regulamentado por um Decreto de 1983,217 editado pelo General Pinochet durante o perodo da ditadura militar. Com efeito, o resultado no poderia ser outro: tanto a forma de atuao dos Carabineiros218 nas manifestaes quanto a regulamentao operada por meio de ato do Poder Executivo tm sido severamente criticados internamente pela doutrina do pas219 e internacionalmente por organismos de proteo dos direitos humanos.220

Assim, no Direito Brasileiro, acredita-se ser possvel regulamentar a matria, por qualquer dos entes federados, desde que operada a disciplina da matria por meio de lei, jamais por ato normativo do Executivo.
214 215

BRASIL. PRESIDENCIA DA REPBLICA, 1992a. OLIVEIRA, 2011, p. 450-451. 216 Art. 19. La Constitucin asegura a todas las personas: [] 13. El derecho a reunirse pacficamente sin permiso prvio y sin armas. Las reuniones en las plazas, calles y dems lugares de uso pblico, se regirn por las disposiciones generales de polica. (CHILE, 1980). 217 CHILE, 1983. 218 Polcia Nacional Chilena, responsvel pela Ordem Pblica e pela Segurana Pblica. 219 ROKOV, 2012. 220 INTER-AMERICAN COMISSION ON HUMAN RIGHTS, 2001, p. 50.

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De certa forma, a necessidade de se regulamentar o assunto tambm se faz em virtude da ausncia de jurisprudncia nacional que efetivamente confronte o assunto. Portanto, alguns apontamentos sobre o papel dos precedentes brasileiros sobre o direito de reunio se fazem necessrios.

6.4 O PAPEL DOS PRECEDENTES NA REGULAMENTAO DO DIREITO DE REUNIO

A sugesto de regulamentar o assunto por meio de lei no implica em desconsiderar a importncia dos julgados. Alm disso, o objetivo da edio de uma norma especfica sobre o assunto, com efeito, no poderia ser o de esgotar toda a margem possvel de interpretao. Na precisa lio de Mnica Sette Lopes, a funo dos precedentes seria:
Os precedentes atuam como vetores de certeza do sistema e cumprem um papel importante ao sinalizar entendimentos uniformes e tornar visvel o modo como a lei tende a ser entendida. H, assim, uma antecipao mais clara dos riscos que as condutas e os conflitos potencialmente envolvem. Eles exercem uma funo apaziguadora do dissenso que inquestionvel e que incide ou se efetiva numa gama considervel dos elementos consolidados. 221

Contudo, no se encontrou no Direito Brasileiro algum julgado que enfrente as indefinies atinentes ao direito de reunio. As primeiras jurisprudncias encontradas datam ainda de fins do sculo 19 e incio do sculo 20. Porm, no esclarecem muito acerca da hermenutica do inciso XVI, art. 5 da Constituio vigente.

Alm disso, acredita-se que a segurana proporcionada por uma lei regulamentadora do direito de reunio tornaria a clssica soluo heternima de composio de conflitos mais adequada matria analisada.

221

LOPES, 2008, p. 242.

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7 EPLOGO

A implementao do governo eurocntrico em terras brasileiras trouxe consigo o padro de resposta desptico para os protestos populares. Assim, o arqutipo utilizado pelos governantes para contrapor as reivindicaes foi instrumentalizado por meio do brao armado do Estado. Dilogos com os manifestantes eram vistos apenas quando no se conseguia reunir tropas suficientes para sufocar os levantes.222

Alm da represso flagrante, as autoridades tambm pensaram em registrar negativamente esses feitos. Sublevao, sedio, conjura e inconfidncia sempre foram os adjetivos com que pejorativamente a historiografia oficial batizou os agrupamentos populares que pleiteavam por direitos e garantias.

Assim, o reconhecimento tardio do direito de reunio no Brasil apenas mais uma faceta desse fenmeno. No bastasse ter surgido apenas no final do sculo 19, a possibilidade da interveno da polcia ou de outra autoridade, para manter a ordem ou a segurana pblicas, bem como a possibilidade de designao do local do evento, foram traos marcantes em nossas previses constitucionais desse direito. Assim, podemos afirmar que os desmandos do Poder Pblico na liberdade de manifestao coletiva do pensamento no pas foram caractersticas marcantes na histria desse direito. Essa tradio autoritria tambm demonstrada por Maria Fernanda Salcedo Repols, para quem as contradies presentes na histria de formao de uma identidade constitucional brasileira apontam para uma linha de contnuos fracassos e frustraes, gerados por uma forte tradio autoritria que impediu constituir espaos efetivos de democracia.223

222 223

COTTA, 2006, p. 48-49. REPOLS, 2008, p. 25.

90

Ainda hoje presenciamos autoridades que, em nome de uma suposta coletividade ou do interesse pblico, tentam justificar restries ao direito de reunio para enfraquecer oposies e minorias. A fundamentao jurdica nesses institutos abstratos negligencia que o objetivo da democracia no o de criar uma massa homognea de pessoas, mas antes, o de criar espaos de discusso que propiciem a divergncia de opinies, o pluralismo e a unidade na divergncia.

Nesse sentido, ressalta-se a importncia de movimentos populares, passeatas reivindicativas e protestos pblicos que, destinados ao ostracismo da grande mdia, so desconhecidos da populao e, somente em virtude dos transtornos que causam ao fluxo de veculos, conseguem visibilidade. Para alguns grupos, o direito de reunio a nica ferramenta eficiente para que alguns excludos possam mostrar aos que esto nos confortos de seus carros e casas, as mazelas nas quais se encontram. Assim, a simples garantia prevista no inc. XVI, art. 5, representa a voz desses excludos.

Dessa maneira, o direito de reunio assume um papel de destaque no Estado Democrtico de Direito por dar efetividade ao pensamento divergente, ao dissenso, s minorias, e por lhes garantir visibilidade.

Todavia, o abuso no exerccio de qualquer direito tambm no deve ser permitido, sobretudo em espaos verdadeiramente democrticos. No poucas vezes pessoas confundem democracia com a ausncia de limites. No se pode se esquecer de que todos os direitos e garantias dos no participantes das manifestaes devem ser respeitados. Com efeito, to importante quanto o direito de participar de uma reunio o direito de no participar de uma reunio.

No se pode, a pretexto de garantir o exerccio democrtico do direito de reunio, frustr-lo. preciso nos assegurar contra os arbtrios de pessoas que exercem funes pblicas, mas no possuem compromisso com a sociedade.

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De igual forma, tambm preciso garanti-lo de interferncias de particulares mais poderosos econmica ou faticamente, que podem compromet-lo. Faz-se premente analis-lo dentro de uma perspectiva democrtica, mais ampla, que inclua na noo de democracia a participao em manifestaes e protestos, mas tambm a vontade de participar desses atos.

O texto constitucional est posto. O que se pode variar so os olhares, as interpretaes e aplicabilidade. Para alguns, trata-se de um direito absoluto. Para outros, pode ser derrogado por motivos triviais.

Como foi evidenciado ao longo do trabalho, de fato existem diversas relativizaes ao direito de reunio no sistema jurdico brasileiro. Para compreender tais limites, deve-se sempre buscar harmonizar o direito de reunio com os direitos das demais pessoas. Dessa forma, a relativizao ao direito fundamental de reunio no pode ser de tal monta que esvazie de sentido o prprio direito de reunio. Ademais, no se pode esquecer que intrnseco ideia de uma manifestao pblica, sobretudo as dinmicas em logradouros pblicos, um certo transtorno comunidade e ao trnsito.

Percebe-se que o problema surge da falta de alteridade e da tolerncia. Ainda no h no Brasil se que exista em outros rinces uma cultura de respeitar o outro, o diferente. Nestes termos, ilustrativo o excerto abaixo de Mrcio Lus de Oliveira:
A democracia no apenas forma ou modo de se decidir a vida pblica com a participao mais ampla possvel dos interessados. A democracia , antes de sua dimenso decisional, um modo de ser coletivo; um modo de ser tolerante e disposto aceitao do outro, apesar de se poder discordar do outro. O modo de ser coletivo de uma sociedade democrtica aquele em que cada pessoa ou cada grupo social so capazes de se reconhecerem e se respeitarem nas suas diferenas (conhecimento e conscincia de si e conhecimento e conscincia do outro). A democracia , portanto, o locus pblico da igualdade nas diferenas. E, s se pode ser livremente genuno (autonomia privada) quando e onde h vocao para a alteridade: 224 aceitao da diferena do outro.

224

OLIVEIRA, 2001, p. 201.

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Ante essa dificuldade de compreender o outro, surge a necessidade de se estabelecerem limites legais para tornar possvel a vida em sociedade. Dessa forma, as manifestaes pblicas, que possuem sua garantia e seus primeiros limites na prpria Constituio, prescindem ainda de uma lei regulamentadora.

Como mote para a relativizao do direito fundamental, ilustrativo o Prembulo da lei sul-africana que regulamenta o exerccio do direito de reunio. De forma simples e objetiva, o Prembulo daquela norma sintetiza muito bem o esprito que deve nortear a questo da relativizao do direito de reunio:
CONSIDERANDO que cada pessoa tem o direito de se reunir com outras e expressarem seus pontos-de-vista sobre qualquer assunto livremente e em pblico, e desfrutar da proteo do Estado ao fazlo; E CONSIDERANDO que o exerccio de tal direito deve ocorrer de 225 forma pacfica e respeitando os direitos das demais pessoas.

Assim, espera-se que por meio da adequada regulamentao do dispositivo constitucional estudado, o Poder Legislativo demonstre os reais contornos da relativizao do direito de reunio em uma sociedade democrtica. Gerando, ento, segurana para os particulares, parmetros para a ao da Administrao Pblica bem como marcos mais precisos para o controle de legalidade por parte do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio.

225

WHEREAS every person has the right to assemble with other persons and to express his views on any matter freely in public and to enjoy the protection of the State while doing so; AND WHEREAS the exercise of such right shall take place peacefully and with due regard to the rights of others. (SOUTH AFRICA, 1993. Traduo livre do autor)

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