O Conceito e a Prtica de Gesto de Documentos Jos Maria Jardim

Desde o desenvolvimento da arquivologia como disciplina, a partir da segunda metade do sculo XIX, talvez nada a tenha revolucionado tanto quanto concepo terica e os desdobramentos prticos da gesto ou a administrao de documentos estabelecidos aps a Segunda Guerra Mundial. Para alguns, trata-se de um conceito emergente, alvo de controvrsias e ainda restrito, como experincia, a poucos pases. Segundo o historiador norte americano Lawrence Burnet, a gesto de documentos uma operao arquivstica "o processo de reduzir seletivamente a propores manipulveis a massa de documentos, que caracterstica da civilizao moderna, de forma a conservar permanentemente os que tm um valor cultural futuro sem menosprezar a integridade substantiva da massa documental para efeitos de pesquisa". Por outro lado, alguns concebem a gesto de documentos como a aplicao da administrao cientfica com fins de eficincia e economia, sendo os benefcios para os futuros pesquisadores considerados apenas meros subprodutos. Situando-se entre esses dois extremos, a legislao norte americana estabelece a seguinte definio: O planejamento, o controle, a direo, a organizao, a capacitao, a promoo e outras atividades gerenciais relacionadas com a criao de documentos, sua manuteno, uso e eliminao, incluindo o manejo de correspondncia, formulrios, diretrizes, informes, documentos informticos, microformas, recuperao de informao, fichrios, correios, documentos vitais, equipamentos e materiais, mquinas reprogrficas, tcnicas de automao e elaborao de dados, preservao e centros de arquivamento intermedirios ou outras instalaes para armazenagem. Sob tal perspectiva, a gesto cobre todo o ciclo de existncia dos documentos desde sua produo at serem eliminados ou recolhidos para arquivamento permanente, ou seja, trata-se de todas as atividades inerentes s idades corrente e intermediria. De acordo com o Dicionrio de Terminologia Arquivstica, do Conselho Internacional de Arquivos, a gesto de documentos diz respeito a uma rea da administrao geral relacionada com a busca de economia e eficcia na produo, manuteno, uso e destinao final dos mesmos.

Por meio do Ramp/PGI, a Unesco procurou tambm abordar o tema conforme trabalho de James Rhoads. A funo da gesto de documentos e arquivos nos sistemas nacionais de informao, segundo o qual um programa geral de gesto de documentos, para alcanar economia e eficcia, envolve as seguintes fases: produo: concepo e gesto de formulrios, preparao e gesto de correspondncia, gesto de informes e diretrizes, fomento de sistemas de gesto da informao e aplicao de tecnologias modernas a esses processos; utilizao e conservao: criao e melhoramento dos sistemas de arquivos e de recuperao de dados, gesto de correio e telecomunicaes, seleo e uso de equipamento reprogrfico, anlise de sistemas, produo e manuteno de programas de documentos vitais e uso de automao e reprografia nestes processos; destinao: a identificao e descrio das sries documentais, estabelecimento de programas de avaliao e destinao de documentos, arquivamento intermedirio, eliminao e recolhimento dos documentos de valor permanente s instituies arquivsticas. Introduzidos esses aspectos conceituais, oportuno tentar compreend-los em dois nveis, antes de discut-los sob uma perspectiva brasileira: - seu antecedentes histricos como teoria e prtica; - sua configurao de acordo com os modelos arquivsticos internacionais contemporneos. Embora sua concepo terica e aplicabilidade tenha se desenvolvido aps a Segunda Guerra Mundial, a partir do EUA e Canad, a gesto de documentos possua razes j no final do sculo XIX, em funo dos problemas ento detectados nas administraes pblicas destes dois pases, no que se referia ao uso e guarda. Na primeira metade deste sculo, criaram-se comisses governamentais nos EUA e no Canad, visando a encontrar solues para a melhoria dos padres de eficcia no uso dos documentos, por parte da administrao pblica. Vale ressaltar que, durante esse perodo, as instituies arquivsticas pblicas caracterizavam-se pela sua funo de rgo estritamente de apoio pesquisa, comprometidos com a conservao e acesso aos documentos considerados de valor histrico. A tal concepo opunha-se, de forma dicotmica, a de documento administrativo, cujos problemas eram considerados da alada exclusiva dos rgos da administrao pblica que os produziam e utilizavam.

Paralelamente, iniciava-se a era da chamada administrao cientfica, em que Frederick Taylor e Frank Gilbreth procuravam mostrar aos administradores como racionalizar o processo administrativo, desenvolvendo suas atividades de forma menos dispendiosa, melhor e mais rpida. A palavra-chave das administraes daqueles pases, sobretudo dos EUA, passou a ser eficincia. A aplicao dos princpios da administrao cientfica para a soluo dos problemas documentais gerou os princpios da gesto de documentos, os quais resultaram, sobretudo, da necessidade de se racionalizar e modernizar as administraes. No se tratava de uma demanda setorizada, produzida a partir das prprias instituies arquivsticas, em que pese as conseqncias extremamente inovadoras que trouxeram para a arquivologia. A gesto de documentos veio contribuir para as funes arquivsticas sob diversos aspectos: - ao garantir que as polticas e atividades dos governos fossem documentadas adequadamente; - ao garantir que menor nmero de documentos inteis e transitrios fossem reunidos a documentos de valor permanente; - ao garantir a melhor organizao desses documentos, caso atingissem a fase permanente; - ao inibir a eliminao de documentos de valor permanente; - ao garantir a definio de forma criteriosa da parcela de documentos que constitussem o patrimnio arquivstico de um pas, ou seja, de 2 a 5% da massa documental produzida, segundo a UNESCO. Conforme mencionou Ricks em trabalho apresentado no VIII Congresso Internacional de Arquivos, realizado em Washington, em 1976, a gesto de documentos criou maior conscincia em todo o governo, no caso norte-americano, quanto ao significado dos documentos, qualquer que fosse seu suporte, e s suas necessidades de conservao. As instituies arquivsticas pblicas, particularmente os arquivos nacionais dos EUA e do Canad, adquiriram uma nova feio, assumindo tambm a funo de rgo de apoio administrao pblica, com a competncia de orientar programas de gesto de documentos nos diversos organismos governamentais. Alm disso, hoje elas dispem de considervel prestgio e de maiores oramentos, pois foi reconhecido que, como instituies, economizam mais dinheiro do que gastam, em resultado de suas atividades de gesto de documentos. Um exemplo: a rede de arquivos intermedirios regionais norte-americanos permite aos cofres pblicos uma economia de cem milhes de

dlares por ano. possvel imaginar como o custo pblico da informao governamental tende alcanar nveis reduzidos, aplicando-se o principio bsico de gesto de documentos, segundo o qual a informao deve estar disponvel no lugar certo, na hora certa, para as pessoas certas e com o menor custo possvel. Das diversas atividades anteriormente citadas, Ricks constata que, na prtica, as que possuem uma influncia mais direta sobre as instituies arquivsticas so usualmente administradas por essas mesmas instituies: o caso da administrao de arquivos intermedirios e a destinao de documentos. As atividades cujo objetivo primeiro constitui-se da eficincia da administrao pblica so muitas vezes geridas por outro rgo: o caso da administrao de correspondncia, formulrios, diretrizes, uso de processadoras da palavra, etc. Essa diferena de grau de aplicabilidade do conceito de gesto de documentos distingue mais claramente as experincias americana e canadense, da europia - na Europa a tradio arquivstica desenvolveu-se sobretudo a partir da caracterstica dos arquivos como fonte de pesquisa retrospectiva. Deve-se ressaltar, neste sentido, a profunda influncia europia no funcionamento dos arquivos pblicos brasileiros. Esses aspectos foram abordados em 1985, em Budapeste, por ocasio da Conferncia Arquivstica Europia sobre a Criao e Organizao de Documentos Contemporneos, patrocinada pelo Conselho Internacional de Arquivos (C.I.A.). De acordo com o trabalho apresentado por Michel Roper, o conceito de gesto de documentos no amplamente aplicado nos pases no anglo-saxnicos; constata que, embora a gesto de documentos no seja reconhecida na prtica, as instituies arquivsticas europias so propensas a conduzir em nveis de aprofundamento diverso e segundo preceitos de economia e eficcia a criao, a manuteno e a destinao dos documentos pblicos contemporneos. Roper demonstra tambm que vrios pases europeus ainda no situaram sob a jurisdio direta das instituies arquivsticas nacionais os elementos que caracterizam os modernos programas de gesto de documentos. O envolvimento dessas instituies na rea de gesto de documentos tende a ser maior em termos de avaliao e recolhimento, muito limitado no que se refere ao uso e manuteno de documentos de primeira e segunda idades e ainda mais restrito em termos de interveno na produo documental. Quais seriam os fatores inibidores que comprometeriam a adoo das funes de gesto de documentos pelas instituies arquivsticas?

- limitaes de ordem legal; - escala e complexidade dos governos nacionais, impossibilitando que o nico organismo exera funes executivas em todo este campo; - tradies administrativas que impedem uma reorganizao radical dos sistemas vigentes; - o papel histrico dos arquivos nacionais, cuja gnese identifica-se com uma atuao mais passiva de custdia dos documentos de valor permanente para a pesquisa retrospectiva. Vale apontar, ainda, a imensa massa de documentos em diversos suportes, produzidos pelas administraes contemporneas, e a ampliao do uso de modernas tecnologias. A conferncia apontou algumas concluses que se inserem nesta reflexo e merecem ser difundidas. So elas: 1. Apesar de a criao de documentos ser primeiramente uma responsabilidade de cada agncia governamental, desejvel que o Arquivo Nacional esteja envolvido na preparao e implementao de regulamentos referentes criao e manuteno dos documentos dentro das agncias (incluindo o uso do microfilme e outras tecnologias de criao de documentos), alm de regulamentos quanto durabilidade do suporte documental e administrao do acesso pblico a informao governamentais. 2. So necessrias providncias para a guarda de documentos de valor intermedirio, ocasionando vantagens econmicas no uso de instalaes fsicas e recursos humanos sejam os arquivos intermedirios operados pelo Arquivo Nacional ou pelas agncias governamentais. 3. Os arquivos nacionais devem assegurar que, de forma condizente com o contexto administrativo e constitucional de cada nao, arquivistas profissionais ofeream assistncia tcnica s agncias governamentais e a outras instituies pblicas na implementao dos sistemas de gesto de documentos. 4. Apesar de as circunstncias constitucionais, legais, administrativas e histricas determinarem para cada autoridade arquivista nacional um papel diferente na administrao de documentos contemporneos, h determinadas funes nas quais necessrio o envolvimento dos arquivistas do Arquivo nacional, especificamente: - inspeo de documentos correntes e semicorrentes das administraes pblicas; - transferncia de documentos das agncias governamentais dissolvidas; - avaliao de documentos para a transferncia aos arquivos pblicos; - transferncia de documentos aos arquivos pblicos;

5. A seleo de documentos para preservao permanente deve contar com a deciso final dos arquivistas do Arquivo Nacional. Segundo a UNESCO, conforme o trabalho de James Rhoads, h quatro nveis de aplicao de programas de gesto de documentos: - o nvel mnimo estabelece que o governo deve contar, ao menos, com programas de reteno e eliminao de documentos e procedimentos para recolhimento ao arquivo nacional daqueles de valor permanente; - o nvel mnimo ampliado complementa o primeiro, com a existncia de um ou mais centros de arquivamento intermedirio; - o nvel intermedirio compreende os dois primeiros, bem como a adoo de programas bsicos que consistem geralmente, em elaborao e gesto de formulrios, elaborao de sistemas de arquivos corrente, gesto de correspondncia e documentos vitais etc.; - o nvel mximo inclui todas as atividades j descritas, complementadas por gesto de diretrizes administrativas, de correspondncia e telecomunicaes, de mquinas copiadoras, uso de recursos de automao etc. A partir dos antecedentes histricos da gesto de documentos e sua configurao institucional em arquivos de pases do Primeiro Mundo, em especial da Europa e Amrica do Norte, e tendo em vista as consideraes da UNESCO, como situarmos o caso brasileiro e, por que no, o latino-americano? De maneira geral, as instituies arquivsticas pblicas brasileiras, em, nvel federal, estadual ou municipal, apresentam caractersticas comuns no que se refere sua atuao: - trata-se de instituies voltadas quase que exclusivamente para guarda de documentos considerados, na maior parte das vezes sem critrios, como de valor histrico e a partir, portanto, da dicotomia valor histrico valor administrativo de documentos; - so praticamente inexistentes suas relaes com o conjunto da administrao pblica com vistas ao exerccio de funes no apenas de apoio a pesquisas cientficas retrospectivas, mas tambm de funes de apoio administrativo ao governo, durante o processo poltico-decisrio; - por diversas razes (problemas de pessoal, legislao e espao fsico), sua atuao, no tocante recepo dos documentos produzidos e acumulados pela administrao na qual se inserem, caracteriza-se pela passividade;

- ou seja, o modelo de instituio arquivstica pblica em vigor no Brasil est mais prximo do sculo XIX do que do XXI. Esses aspecto, j ampla e detalhadamente diagnosticados, em vrias ocasies, por diversos profissionais, explicam a sempre denunciada situao da gravidade em que se encontra o patrimnio arquivstico brasileiro. Por outro lado, as caractersticas da administrao pblica brasileira propiciam, por motivos histrico-culturais, que a informao governamental - espinha dorsal do seu desempenho - seja mal produzida, mal utilizada, mal disseminada e, em geral, eliminada ou conservada sem critrio pela prpria administrao pblica. A situao em que se encontram os arquivos federais, descrita em relatrio elaborado pelo Arquivo Nacional, atravs da Diviso de Pr-Arquivo, como contribuio ao Plano de Reforma da Administrao Federal, expressa claramente o problema. Creio ser oportuno fornecer alguns exemplos: - no eixo Rio-Braslia, existem cerca de trezentos quilmetros de documentos que atingem quatrocentos anos de histria do Brasil, em condies de conservao quase sempre precrias; - o acesso fsico e intelectual a estes documentos extremamente restrito; - cerca de 70% dos 454 arquivos federais visitados na cidade do Rio de Janeiro guardam documentos apenas de natureza administrativa (resultante de atividades meio), 5% de natureza tcnica (resultante de atividades fim) e 25% de ambos os tipos; - os arquivos correntes acumulam grandes volumes documentais, cujo uso administrativo no se faz mais necessrio, em funo da ausncia de diretrizes para avaliao e transferncia; - no Rio de Janeiro, apenas 37% dos arquivos afirmam eliminar documentos; destes, s 5% possuem tabelas de temporalidade. Em Braslia, 48% dos arquivos visitados afirmam eliminar documentos; destes, 21% possuem tabela de temporalidade. Tais tabelas so em geral, mal elaboradas, pois, mesmo quando existem comisses de avaliao, estas so formadas por pessoal pouco capacitado; - quanto a recursos materiais, os espaos so insuficientes e pouco otimizados, bem como o mobilirio e meios de acondicionamento, alm da carncia de equipamentos; - quase 90% no possuem cdigos de classificao de documentos por assunto, isto , de acordo com as estruturas e funes dos rgos produtores; - apesar da crescente utilizao de tcnicas microgrficas, tal uso colide, muitas vezes, com uma perspectiva preservacionista e mesmo administrativa, principalmente quando ocorre a

substituio do original em avaliao prvia. Por outro lado, microfilma-se com freqncia e de maneira desnecessria documentos cujas informaes no so relevantes em nvel administrativo ou para a pesquisa cientfica. Em que pese a indigncia oramentria dos arquivos pblicos brasileiros, trata-se de instituies deficitrias para os cofres pblicos, pois sua condio nem sempre permite atender de forma razovel s demandas da pesquisa cientfica o outros usos sociais (funes estas que no podem ser mensuradas, em termos de rentabilidade financeira) nem atuar como rgo de apoio administrao pblica, mediante atividades mnimas de gesto de documentos (funo esta que pode objetivamente contribuir para a diminuio de dficit pblico do aparelho de Estado). Por tudo isso, talvez se possa afirmar que o custo pblico da informao na administrao pblica do Brasil talvez mais caro para a sociedade do que nos EUA, no Canad e em outros pases que desenvolvem programas de gesto de documentos. E, portanto, a sua implementao que permite s instituies arquivsticas pblicas se modernizar e, assumindo novas funes e se tornando, tambm, menos deficitrias. Que gesto de documentos podemos ns, profissionais dos arquivos pblicos brasileiros, oferecer administrao pblica? Resultado das demandas de administraes pblicas como os EUA e o Canad, a aplicao dos princpios tericos da gesto de documentos envolve, necessariamente, a construo de metodologias especficas compatveis com a tradio histrico administrativa do pas. Se as experincias internacionais neste campo constituem um marco referencial e fonte de inspirao para as nossas reflexes, cabe aos arquivos pblicos brasileiros, por meio de seus profissionais, juntamente com os administradores pblicos, voltar-se para a produo do conhecimento indispensvel implementao conseqente de programas de gesto de documentos. preciso, portanto, realizar experincias metodolgicas em diversos nveis (o da macro e o da micro-arquivsticas, segundo Matta Castilln), tendo como requisitos fundamentais: - um profundo conhecimento dos elementos caractersticos da administrao pblica brasileira: sua complexidade, diversidade, evoluo e, sobretudo, suas demandas; - condies mnimas necessrias quanto a legislao, recursos humanos e materiais, com vistas implementao de polticas pblicas nesse campo.

Em funo de nossos contatos e experincias junto A.P.F. alguns aspectos em especial parecem requerer um grande esforo de construo metodolgica e implementao na administrao pblica brasileira por parte de arquivistas e administradores. Neste sentido, vale destacar: - a elaborao de diretrizes no tocante ao recebimento, classificao, tramitao e arquivamento de documentos de uso corrente; - a elaborao de procedimentos bsicos que permitam avaliar e selecionar grandes e variados acervos desorganizados, considerando-se a escassez quantitativa e qualitativa de recursos humanos especializados para este fim. Cabe ressaltar tambm a necessidade de se elaborarem procedimentos bsicos que possibilitem a recuperao de informaes contidas em grandes volumes documentais de valor intermedirio e permanente, acumuladas de forma dispersa pelos rgo pblicos, a maior parte de maneira desorganizada ou organizada inadequadamente. H outros tpicos a serem priorizados como objeto de normalizao por parte dos arquivos pblicos: - a transferncia de documentos para arquivamento intermedirio e recolhimento para guarda permanente; - a gesto dos depsitos de documentos dos rgos pblicos, que em geral recebem sem critrios documentos provenientes dos arquivos correntes; - o uso racional de modernos recursos tecnolgicos, como a microgrfica e a informtica; - um estudo do perfil do usurio da informao arquivstica na administrao pblica, ou seja: quem a produz, por que razo, em quais condies e como e quando necessita desta informao ao longo dos processo decisrio. Ao contrrio dos pases onde a gesto de documentos se desenvolveu como teoria e prtica, no Brasil so os arquivos pblicos que, com vistas sua modernizao, se dirigem administrao pblica com projetos que objetivam a adoo de elementos bsicos da gesto de documentos. o caso do Arquivo Nacional, ao realizar uma experincia piloto no Minagri e que atualmente desenvolve um projeto semelhante na Superintendncia do Rio de Janeiro e na Direo-Geral do INSS Tais iniciativas parecem-me oportunas e imprescindveis. Entretanto, para que sejam realmente producentes e, sobretudo, ampliveis a mdio e longo prazo, um desafio se coloca: a prpria administrao pblica. Somente para uma administrao pblica comprometida com os servios que deve prestar sociedade, ter relevncia a adoo de padres mais eficazes, seja

para a gesto de documentos, para a gesto oramentria ou de recursos humanos. Como nos indica o cientista poltico Sergio Abranches, o problema do setor pblico um problema tico; "O Estado somente se justifica pelas obrigao coletivas que atende". At mesmo na aplicao de um programa mnimo de gesto de documentos, tal como prope a UNESCO (elaborao de programas de avaliao e recolhimento sistemtico aos arquivos pblicos), seu sucesso pressupe obrigatoriamente o reconhecimento pela administrao pblica de suas necessidades bsicas nesta rea e de atitudes governamentais transformadores. , portanto, a dinmica do processo histrico em curso no Brasil que definir de fato as possibilidades de um trabalho de gesto de documentos na administrao pblica federal. Para concluir, gostaria de afastar qualquer impresso de pessimismo que eu possa ter veiculado neste artigo. Ao contrrio, como cidado e profissional de arquivo, citando a cano de Milton Nascimento, que Elis cantou, "falo assim sem tristeza, falo por acreditar que cobrando o que fomos que iremos crescer".

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