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Parte integrante da revista n 49 - Ano XIII - Dez/Jan/Fev - 09/10

Existe uma poltica de segurana no Brasil?

Custos, deficincias e benefcios
Dr. Salvador Raza*
Diretor do CETRIS - Centro de Tecnologia, Relaes Internacionais e Segurana.

O Brasil no tem uma poltica de segurana nacional. Ela exige, antes de tudo, a definio de premissas do projeto de fora. Sem essas premissas, uma poltica de segurana vazia de significado, exceto para propsitos de continuidade dos anseios de recompletamento material corporativamente e isoladamente determinados. O risco, neste caso, que, em vez de o Brasil possuir um projeto de defesa, as Foras Armadas possuam o Brasil. As polticas de segurana evoluem por muitas razes, mas principalmente porque elas so declaraes de preferncia e intenes, com possibilidades de implementao temporal especialmente condicionadas. importante ter limites para a prudncia, mas tambm prontido para agir. As polticas de segurana evoluem especialmente porque, sendo declaraes de preferncias e intenes temporais, so mutveis. Ponto relevante para a implementao de um Projeto de Segurana Nacional a compatibilidade entre as estratgias e seus custos polticos, sociais, psicossociais e financeiros que a defesa ir exigir para implementar a estratgia selecionada. Existem evidncias claras de erros cometidos pelos EUA na fase ps-guerra do Iraque, por exemplo, a de no identificar as consequncias brutais da emergncia de conflitos tnicos e religiosos, reprimidos por uma ditadura feroz. Os conceitos que norteiam um Projeto de Segurana Nacional devem obrigatoriamente evitar trs condies negativas em sua formulao: indefinio de alternativas, incompatibilidade de alternativas e aceitabilidade das alternativas. Produzir o equilbrio entre segurana e defesa no tarefa fcil. No Brasil, a dificuldade com a definio do binmio segurana e defesa ampliado pela ainda latente restrio ao uso do termo segurana nacional para dar significado a um fenmeno especfico das relaes inter e intraestatais modernas. Isso um rescaldo equivocado e ideologicamente manipulado do passado recente dos governos militares, sem que nenhum outro termo seja adequadamente fornecido como substituto para representar o fenmeno. A projeo brasileira como potncia regional gerar a necessidade de enfrentamento de complexas cadeias de problemas de segurana e de defesa nacional no contexto internacional. Nossa poltica exterior, em sua neutralidade tendenciosa ao sindicalismo internacional, gerou mensagens contraditrias que tero que ser resolvidas na construo de novas alianas. Um Estado sem Poltica de Segurana Nacional pode ter potencial, mas no tem arranque. Se os dados internacionais geralmente aceitos estiverem corretos, os EUA detm 20% do Poder Total Global, a Unio Europia, a China e a ndia 9%, enquanto o Brasil, Coria do Sul e Rssia, 2% cada um. A inexistncia de uma Poltica de Segurana no Brasil tende a produzir respostas inconsistentes, demoradas e, normalmente, no otimizadas para questes fundamentais que afetam os interesses nacionais. As recentes crises com a Bolvia (petrleo e gs) e Paraguai (Itaipu) so exemplos claros de equvocos que s encontram explicaes de natureza ideolgica, contrrias ao interesse nacional.
*As ideias aqui expressas so de exclusiva responsabilidade do autor, e no representam a viso, a poltica ou a percepo de nenhuma instituio, governo ou Estado.

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Para que uma poltica de segurana nacional

ma poltica de segurana conforma um complexo conjunto de decises setoriais articuladas, orientadas para o propsito de analisar e qualificar problemas tpicos, desenhar desenvolvimentos hipotticos de cadeias de causalidades portadoras de possveis solues para esses problemas, decidir entre alternativas competitivas de programas de governo, orientar a gesto de processos de implantao das decises e avaliar resultados gerados, os quais progridem na arquitetura de relacionamentos pessoais, funcionais e institucionais que produzem a segurana desejada para o pas em um dado momento e contexto histrico. Embora absolutamente necessria, notrio que ainda no demos suficiente ateno a essas funes da poltica de segurana no processo decisrio de alto nvel brasileiro, enquanto, simultaneamente, e talvez por causa disso, nosso povo ainda no est suficientemente consciente da importncia e da necessidade de uma Poltica de Segurana Nacional, dados seus trs propsitos fundamentais. Em seu primeiro propsito, ela diagnostica os problemas fundamentais, as grandes questes e as novas questes que projetam ganhar relevncia, que entravam ou promovem aes para que alcancemos nveis superiores de estabilidade institucional, alinhando a viso que a liderana poltica tem para governar e o que as instituies necessitam executar para promover o desenvolvimento econmico e social. Nesse primeiro propsito, uma poltica de segurana d significao histrica s decises governamentais, definindo o escopo de responsabilidades da defesa, alinhando-a com as demais agncias e instituies governamentais. Em seu segundo propsito, uma poltica de segurana orienta a construo de novos conceitos e metodologias para o enfrentamento de questes herdadas de outros governos e de novos problemas emergentes que resistiram s solues

elaboradas sob premissas anteriormente construdas e que se mostraram falsas ou inadequadas. Esses novos conceitos e metodologias iro modificar as formas e os procedimentos de criao de valor na cadeia de causalidades que gera a segurana. Nesse segundo propsito a poltica de segurana instrui a construo de critrios para a elaborao e a avaliao de mrito dos efeitos e consequncias da estratgia de defesa nacional. Isso decorre do fato de ela ser a portadora das premissas que orientam o projeto de fora nacional, de onde emanam as decises articuladas sobre a dimenso tecnolgica que ir definir a estrutura de fora que deveramos possuir para fazer frente natureza e ao nmero de enfrentamentos simultneos projetados contra nossos interesses nacionais. Dela tambm emanam as premissas que iro instruir qual estrutura organizacional da defesa permitir exercitar os requisitos superiores de comando, controle, comunicao e computao sob os padres de interoperabilidade ttica, tecnolgica, estratgica e cognitiva existentes, projetados para dar conta das dinmicas blicas quando e como necessrio em defesa da paz que almejamos. ainda nesse segundo propsito que a poltica de segurana define quais nveis de prontido (que no final representam custos e competncias disponibilizados para a diplomacia coercitiva) desejamos, para onde aponta nossa doutrina estratgica e, finalmente, ela explica quais as condies de emprego da fora, quais os limites autorizados e, principalmente, quando iremos cessar de usar a fora. Qualquer estratgia de defesa elaborada sem referncia s premissas do projeto de fora que uma poltica de segurana determina vazia de significado, exceto para propsitos de continuidade dos anseios de recompletamento material corporativamente e isoladamente determinados. O risco, nesse caso, que em vez de o Brasil possuir uma Defesa, as Foras Armadas que possuam o Brasil. Em seu terceiro propsito, uma poltica de segurana antecipa e

explica que condies de ambiente justificam o desencadeamento de um conjunto de aes predefinidas para gerar efeitos programados visando reverter o estado de segurana situao anterior, ou ento criar outros estados mais favorveis. Nesse propsito, a poltica de segurana cumpre dois papis mutuamente complementares: ela aumenta a escala e a progresso dos benefcios da segurana com reduo de custos e acelera os ciclos de deciso institucionais, aumentando a capacidade de correo das causas dos desvios programticos. Nesse terceiro propsito a poltica de segurana ganha pragmatismo executivo, instruindo decises que frequentemente envolvem enormes complexidades, sob grande presso poltica e compresso de tempo, integrando informaes imperfeitas de uma grande quantidade de fontes, muitas vezes com desempenhos fracos ou mesmo comprometidos por interesses pessoais. Em seu terceiro propsito uma poltica de segurana d a moldura do processo de deciso poltica, consciente das recomendaes acadmicas, mas atenta ao fato de que as responsabilidades executivas no podem depender daqueles que desenham as teorias ou as criticam. aqui que a poltica de segurana torna-se prtica poltica. Nesse sentido, a ideia de que uma poltica de segurana neutra, portadora de el patritico na definio de suas premissas e judiciosa na especificao das metas que ela ordena algo que desejamos mais com ardor do que com srias expectativas. Uma poltica de segurana nasce da prtica poltica e com ela evolui.

A teoria da prtica poltica

As polticas de segurana evoluem por muitas razes. Mas, principalmente, porque elas so declaraes de preferncias e intenes, com possibilidades de implementao temporal e espacialmente condicionadas. importante ser prudente, mas igualmente importante estar preparado para agir quando os interesses que a

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poltica de segurana protege forem ameaados. A poltica de segurana enquadra e reflete esses interesses e condies de possibilidade refletindo as premissas que as sustentam. Cabe, ento, s estratgias fazer gerar as cadeias de efeitos que executam as decises articuladas de que as polticas so portadoras sobre o estado de segurana pretendido pelo Estado. questo de debate definir at que ponto o conjunto das preferncias fundamentais foi encapsulado na poltica de segurana, e uma questo de qualificao antecipada se os conjuntos dessas preferncias selecionadas detm capacidade de gerar as respostas s demandas e prioridades percebidas no ambiente e se, finalmente, essas preferncias poderiam responder s percepes nacionais de prioridades de segurana. Outro ponto igualmente controverso a questo sobre at que ponto as estratgias so exequveis com os meios disponveis ou potenciais do Estado; se elas so adequadas para responder s necessidades e enfrentar os desafios pragmticos construdos no ambiente de segurana; e, finalmente, se os custos polticos, sociais, psicossociais e financeiros que a defesa ir cobrar para implementar a estratgia preferida selecionada so aceitveis. Esses critrios de exequibilidade, adequabilidade e aceitabilidade colocam questes que tomam como referencial para resposta as premissas que sustentam a construo da poltica de segurana nacional. Essa mesma questo, vista de outro ngulo, evidencia que a cascata de atribuies e responsabilidades de uma poltica de segurana efetiva deriva de premissas fundamentais de onde emanam as decises pragmticas do acionar coletivo do governo em representao do Estado. No processo de evoluo e reconfigurao de uma poltica de segurana natural, portanto, que novas premissas promovam a redefinio de conceitos que as expliquem melhor ou diferentemente. Um desses conceitos o de dissuaso e suas variantes expressas nas diplomacias coercitiva, diplomtica, cultural e poltica, incor-

porando trs novas dimenses de influncia para alm dos tradicionais mecanismos de criao de percepo de custos no compensatrios para um pas que queira iniciar uma ao contra ns (o que define a dissuaso em termos clssicos): 1) A qualificao e a incorporao da indstria de defesa como parte integrante dos vetores de dissuaso, quando conjugada com o conceito de segurana centrada em rede do pas ( networked centric security). 2) A qualificao e a incorporao do Design de Inovao na gesto de projetos complexos (CPM Complex Project Management), aumentando exponencialmente a capacidade nacional de gerar conhecimentos, na forma de tecnologias de produtos, processos e informaes, que permitem identificar e resolver problemas e questes mais sofisticadas do que aquelas que os potenciais adversrios podem ser capazes de conceber. Para gerar uma dimenso nova de dissuaso que vai para alm do equilbrio das armas, o Design de Inovao oferece o ferramental que permite desenvolver e sistematizar arranjos de defesa explorando molduras analtico-tericas que explorem as fronteiras entre conhecimento cientfico e o intuitivo, estabelecendo pontes prticas entre esses domnios do conhecimento para a concepo de novas tecnologias inseridas em produtos, sistemas de produtos, e arranjos articulados de processos em atendimento futuras demandas de segurana. 3) A comunicao estratgica orientada para a modelagem do ambiente cognitivo, incorporando e ampliando as duas primeiras dimenses para evitar que potenciais adversrios reconheam a inadequao de conceber alternativas confrontacionais dentro dos espaos de capacidade que as duas primeiras dimenses definem. Outro conceito recorrentemente redefinido para justificar premissas e prioridades reconfiguradas na poltica de segurana o prprio conceito de democracia. Tome-se como exemplo os EUA. A verso de maro de 2006 da Poltica Americana de Segurana Nacional estabelecia

como qualificador de um pas democrtico a estabilidade e a transparncia dos mecanismos de transio de poder. J em 2006, logo aps a vitria do Hamas na Palestina, oficialmente para os EUA um grupo terrorista, a Poltica de Segurana qualificava como democrata um pas que renuncia violncia e ao terrorismo. Outro conceito ainda recorrentemente revisitado na formulao de polticas de segurana, e no menos importante que os demais, o do espectro de conflitos, enquanto qualificador do contnuo fenomenolgico que circunscreve o que so ou no so ameaas, quais seus graus relativos de importncia e quais suas capacidades de mutao. Um exemplo tomado da experincia dos EUA pode clarificar melhor a responsabilidade da poltica de segurana nesse tema crucial da qualificao do espectro dos conflitos. No h mais dvidas de que o planejamento americano para a fase de ps-guerra no Iraque foi defeituoso em antecipar as consequncias da brutal emergncia de conflitos intertnicos e religiosos na dinmica poltica, as consequncias psicolgicas de dcadas sob uma ditadura feroz, uma infraestrutura fortemente danificada e instituies governamentais sem nenhuma capacidade de planejamento e gesto e, principalmente, o ressurgimento de forte nacionalismo antiocupao. A Poltica de Segurana Nacional dos EUA, elaborada em 2002, simplesmente no mencionava o termo estabilizao ps-conflito e reconstruo, que denota a antecipao no planejamento das aes de questes emergentes da reconstruo militar das foras de segurana, das organizaes e da gesto da defesa e da segurana pblica e privada sob altos nveis de violncia organizada tpicas de situaes psconflito. J a Poltica Americana de Segurana de 2006 no somente reconheceu explicitamente esse componente dentro do espectro dos conflitos redefinido, como determinou a criao de uma Agncia Nacional de Coordenao da Reconstruo e Estabilizao, sob controle do Departamento de Estado

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 e no do Departamento de Defesa, como seria de se esperar, j que este tivera a responsabilidade de prover segurana ao Iraque no perodo ps-Saddam. Seguindo a mesma tendncia, o documento de 2002 somente menciona a aplicao da Diplomacia Pblica poucas vezes, enquanto a verso de 2006 acentua o fato de ser a Diplomacia Pblica uma das principais armas na guerra de ideias contra subculturas de conspirao e desinformao. A Diplomacia Pblica, um conceito igualmente redefinido e ampliado, passou a ser o instrumento da segurana para buscar engajar ativamente o setor privado nacional e estrangeiro no esforo de reconstruo nacional para o provimento de segurana, tornando-se a mais forte ferramenta poltica da gesto da Poltica de Segurana dos EUA para diversas regies do mundo, com ao primordial na construo de entendimentos polticos que removessem contradies evidentes entre o entendimento americano e de outros pases em temas sensveis, tal como a aceitao da colaborao da China na construo da democracia no Iraque! Tambm na Poltica de Segurana de 2006 vemos a retomada da

doutrina de ataques preemptivos atacar antes, na antecipao da defesa contra um ataque que est sendo engendrado contra ns, algo que no era aceito como alternativa vlida em 2002 no mbito da diplomacia coercitiva. Como um ltimo exemplo da evoluo de conceitos que a poltica de segurana engendra, o documento que expressa a Poltica de Segurana americana de 2006 alterou significativamente a forma de denominar seus propsitos fundamentais, deixando de lado uma descrio vaga e quase teolgica de eliminar o mal do mundo para ganhar assertividade e foco contra tiranias e tiranos. Esses exemplos mostram como as polticas de segurana evoluem na forma de parafrasear ameaas, redefinir fenmenos e doutrinas e refinar conceitos, conforme elas evoluem para dar conta das demandas de segurana enquanto um complexo sistema adaptativo. Esse processo no mera casualidade, mas uma ao deliberada, conceitualmente explicada pelo propsito de evitar trs condies negativas que a teoria sobre formulao de polticas pblica explica: Indefinio de alternativas: define uma condio em que no

No h dvidas de que o planejamento dos EUA na fase de ps-guerra no Iraque foi defeituoso.

possvel mapear a distribuio de probabilidades que relacionam a seleo de uma das opes com seus impactos estratgicos. Incompatibilidade de alternativas: define uma condio em que no possvel estruturar a distribuio de probabilidades dos impactos das opes possveis com graus suficientes de consistncia para atribuir e explicar a racionalidade das recomendaes. Aceitabilidade das alternativas: define uma condio em que apesar de se conhecer a distribuio de probabilidades dos resultados e ser possvel identificar uma alternativa preferida, no possvel qualificar se essa alternativa oferece uma resposta efetiva ao problema formulado. Para enfrentar essas condies, embora deva estar solidamente escorada em teorias aceitas, a modificao conceitual que acompanha cada reviso da Poltica de Segurana no funo acadmica, na forma da construo de um livrotexto instrutor de princpios. A elaborao de uma poltica de segurana um ato poltico que abrange a redefinio dos conceitos necessrios para explicar as preferncias e premissas que a integram. A universidade contribui apenas (o que no significa que seja simples ou fcil) na elaborao de propostas teoricamente consistentes e metodologicamente adequadas dos conceitos pretendidos, detendo responsabilidades na elaborao de propostas de reconceitualizao de termos crticos, identificando e antecipando inconsistncias e apontando mecanismos para remov-las. Dentre essas diversas responsabilidades da universidade, por exemplo, se aloja o entendimento dos mecanismos do sistema judicial que geram debilidades na regulao da autoridade e nas possibilidades operacionais da defesa. Ainda dentro dessas responsabilidades, e talvez a mais complexa, est a responsabilidade da universidade em executar as modelagens analtica, exploratria, formativa, programtica e avaliativa que identificam as possibilidades de desarticulao entre a estratgia militar que as organizaes de defesa necessitam

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para executar sua destinao funcional e a viso que a liderana poltica necessita ter para governar. E deve fazer tudo isso com claro e inequvoco entendimento de que as modificaes conceituais formalizadas iro gerar modificaes substantivas tanto nos processos e organizaes que concorrem para o processo de deciso, como nas prticas que concorrem para os resultados pragmticos que geram a segurana desejada. Os custos de no ter uma poltica de segurana emergem dos custos da desarticulao de decises, do acionar desprovido de unidade, da impossibilidade de integrar efeitos em direo a um propsito nico. Os valores financeiros so uma medida desses custos em um ambiente povoado por Estados que detm a capacidade de autorregular o uso ou a ameaa do uso da fora para a consecuo de seus interesses. Na ausncia de uma instituio superior reguladora dessa capacidade, os arranjos de segurana e defesa tm muito de sua funo expurgada sob a alegao de que so apenas portadores de promessas oportunistas, populistas e, em ltimo termo, falsas1.

Segurana e defesa: significados mutuamente definidos na poltica de segurana

Dados os propsitos de uma poltica de segurana e explicado como ela evolui enquanto parte da prxis poltica, de onde ela emana e ganha substncia ao mesmo tempo em que redefine os termos que necessita para explicar-se, podese, ento, compreender como importante entender a funo de uma poltica de segurana nacional na definio da quantidade e da qualidade das capacidades de defesa necessrias para produzi-la, assim como compreender seu papel na criao e na manuteno do esforo de sustentar no tempo essas capacidades. Atender a essas duas destinaes, na forma de um projeto de fora
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criar e sustentar a fora necessria para manter a paz desejada , sempre foi o pilar central da segurana de todos os Estados ao longo de todos os seus momentos histricos. Vrios governos fracassaram no balanceamento dos termos da equao do projeto de fora: os termos que definem qual sistema de capacidades militares deveria ser criado e como ele poderia ser mantido. Quando erraram para menos, comprometeram o nvel de segurana necessrio, levando seus Estados a simplesmente deixar de existir ou deixar que sua populao fosse esmagada sob botas estrangeiras invasoras, em massacres hediondos que os sites enciclopdicos na internet registram com o distanciamento politicamente correto da neutralidade cmplice. Outros governos erraram para mais, construindo e fortalecendo politicamente sistemas militares para alm do que seria necessrio para a defesa externa, levando a que o Estado de Direito sucumbisse sob a tirania das botas caseiras em massacres hediondos das liberdades individuais, que os sites da internet registram de forma medocre para assegurar o distanciamento necessrio da possibilidade do retorno imediato das ditaduras do passado recente, ainda no totalmente esquecidas. Produzir o equilbrio da equao segurana-defesa no tarefa trivial. Vrias dificuldades esto alojadas na construo do algoritmo lgico que governa a formulao de polticas de governo que estabelecem e equilibram tanto seus termos como o fluxo regulador dessa equao. A maior dessas dificuldades aloja-se na impossibilidade de se definir o significado e o propsito da segurana sem que igualmente se defina a defesa que a sustentar e os mecanismos que iro manter a relao entre a segurana e a defesa no tempo. Essa dificuldade traduz a mtua dependncia entre o estado de segurana pretendido e o que o governo est disposto a financiar em projetos de defesa. Assim, a definio de segurana como um estado, uma

condio de possibilidades para a satisfao das metas individuais e coletivas de um povo em um dado momento histrico vazia de significado, se a defesa que assegure as possibilidades das condies pretendidas no for poltica e financeiramente validada pelo povo que gera a demanda de segurana e paga pela defesa que a sustenta. Nesse sentido, defesa como sinnimo de foras armadas um termo pobre e inapropriado para representar o fenmeno que a poltica de segurana descreve enquanto cria. O termo defesa reflete um espectro de possibilidades instrumentais do uso da fora para fazer com que um competidor dotado de suas prprias bases e fundamentos de racionalidade seja convencido a no iniciar uma ao contrria a nossos interesses, quando os recursos so escassos para atender a ambos simultaneamente; ou ento para parar uma ao j iniciada, construindo outro estado de equilbrio (um novo estado de segurana) que atenda aos nossos interesses de acordo com uma escala de valores dinamicamente construda e politicamente sustentada. O conceito moderno de defesa, nesse sentido, deve ter seu significado contingencialmente ampliado para conter todos os elementos de poder efetivo e potencial do Estado, em todas as suas dimenses de significado, necessrios e suficientes para gerar a dissuaso pretendida, indo para alm de um significado contingencialmente restrito s foras armadas em sua capacidade de empreender aes tticas para os propsitos estratgicos que a poltica define. No Brasil, a dificuldade com a definio do binmio segurana e defesa ampliada pela ainda latente restrio ao uso do termo segurana nacional para dar significado a um fenmeno especfico das relaes inter e intraestatais modernas, rescaldo equivocado e ideologicamente manipulado do passado recente dos governos militares, sem que nenhum outro

Mearsheimer, J. The False Promise of International Institutions, International Security, 19:3 (1994/5), pp. 5-49.

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termo seja adequadamente fornecido como substituto para representar o fenmeno. Basta ver que o termo segurana nacional na Universidade Brasileira ainda sinnimo de militarismo, de ditadura, e como tal rejeitado. O prprio Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ), rgo nacional responsvel pelo fomento pesquisa, rejeita no financia projetos sobre o tema por no consider-lo relevante. Algo no somente contrrio construo do conhecimento necessrio formulao de polticas pblicas em todas as dimenses que a segurana abrange, contrrio s prticas e aos prprios princpios da democracia e dos princpios liberais em toda a plenitude de seu significado, como tambm, e principalmente, intelectualmente arrogante. O termo defesa igualmente banido da universidade, sinnimo restritivo e pejorativo de coisa de milico e, quando por exceo so benevolamente tolerados, limitam o escopo do estudo histria militar e s relaes civis-militares dentro da Cincia Poltica. H algumas excees. Poucas. Ns, professores, para podermos dar um curso introdutrio sobre Projeto de Fora e Transferncia de Tecnologia na USP (Universidade de So Paulo), tivemos que arcar com as despesas. Nenhum pas que almeja ser potncia regional pode aceitar essa condio. Temos que avanar, sair dessa letargia intelectual que toma segurana como sinnimo de defesa e defesa como sinnimo de foras armadas. Temos que nos alijar do receio de discutir e redefinir a funo e as responsabilidades das foras armadas como se isso fosse tema de militares e como se somente a eles coubesse. Temos que avanar na incorporao da indstria de defesa como arranjo produtivo, e no como feudo de empresrios amigos de militares. Temos que reconstruir a arquitetura de documentos de alto nvel de segurana e defesa, definindo o escopo de responsabilidade e as relaes de causalidade e dependncia entre a poltica de segurana nacional, a estratgia de segurana nacional, a poltica e a

estratgia de defesa, as estratgias militares e as doutrinas respectivas a cada um desses nveis, assegurando que seus propsitos sejam alcanados no pleno Estado de Direito.

Estrutura de ameaas do entorno de segurana brasileiro

O mundo um lugar perigoso! A trplice determinao instrumental de uma poltica de segurana se justape explicao de que a segurana do povo brasileiro contra perigos de foras externas depende no somente da justificativa que essas foras possam oferecer para empreender uma guerra contra ns seja qual for o tipo ou a forma que essa guerra possa assumir, desde as mais virulentas formas de combate at as mais elusivas formas de embargo comercial e de informao , mas tambm da condio de no nos colocarmos em uma posio contnua de incitar percepes ou motivar hostilidades que sejam interpretadas como justas causas para uma agresso. Nesse sentido, a projeo brasileira como potncia regional gerar a necessidade de enfrentamento de complexas cadeias de problemas de segurana e defesa nacionais no contexto internacional. Teremos que nos posicionar frente a uma Rssia que procura projetar sua influncia em reas de domnio da ex-Unio Sovitica, inclusive no Caribe, pronta para invadir vizinhos e no vizinhos se necessrio, para assegurar essa sua influncia, enquanto, paradoxalmente, mantm seu apoio Organizao do Tratado do Atlntico Norte nas questes do Afeganisto. Tambm teremos que enfrentar uma China colossal testando seu poder e sua influncia na frica, na sia e nas Amricas Latina e Central. Ela j vem provocando navios dos EUA em guas internacionais, e no tardar a nos provocar nas pretendidas 300 milhas costeiras de influncia martima brasileira. Essa provocao dever ser resolvida tendo que acomodar a manuteno dos interesses que a balana comercial requer. Ainda teremos que enfrentar a possibilidade de falncia de pases na

regio compreendida entre o Mxico e o Panam ameaa das maras gangues ultraviolentas de jovens transformadas em brao armado dos cartis de droga que alimentam a corrupo governamental endmica em toda a regio. Em nossa regio, a ressurgncia da pirataria martima vem acompanhada da ressurgncia dos grupos terroristas regionais, o Sendero Luminoso, por exemplo, modificados, modernizados e associados tambm com o trfico de drogas. Nem os cerca de 800 mil brasiguaios iro continuar avanando sobre o territrio paraguaio, nem a avalanche de produtos brasileiros sobre a economia peruana pela rodovia internacional de conexo ir passar impune. No podemos deixar a Argentina naufragar em sua prpria economia e arrogante isolamento. Nem permitir que o Uruguai simplesmente deixe de ser relevante, e muito menos anexar implicitamente o Paraguai s terras sob domnio de nacionais brasileiros, ou permitir que uma Bolvia dividida se torne um Estado sem perspectivas. E tudo isso sem poder contar com o apoio de outras potncias regionais tradicionais, Gr-Bretanha, e outras emergentes, como a ndia e a frica do Sul; enquanto temos que construir alianas com o Chile e a Colmbia que reforcem entendimentos mtuos sobre reas de influncia e competncias, prevenindo desconfianas e interpretaes equivocadas sobre os mecanismos que cada pas pretende utilizar para gerar e manter os estados de segurana que necessitam. Teremos tempos interessantes pela frente, comeando pela necessidade de abandonar eufemismos generalizantes em prol de posturas afirmativas sobre temas, pases e problemas. Nesse sentido, projetando nossas necessidades ao futuro, assumindo que dever ser uma prioridade do novo Presidente a elaborao de uma poltica nacional de segurana, ele ter que enfrentar as consequncias que as polticas da administrao Lula trouxeram percepo de legitimidade da liderana regional brasileira, tendo que trabalhar para construir os

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alicerces de alianas de segurana formais e informais necessrias para confrontar ameaas comuns nas sete dimenses de segurana: energtica, ambiental, territorial, humana, empresarial, informacional e tecnolgica. A construo dessas alianas de segurana contar com a resistncia gerada nos desenhos de defesa que elaboramos isoladamente, sem considerar os interesses compartilhados por outros pases que se alojam em nosso entorno estratgico. Certa arrogncia de nossa parte, que ir nos custar caro. Alianas de segurana somente se sustentam quando todos os integrantes compartilham a percepo de que os custos da defesa compensam a produo da segurana, definida pela dupla condio de que uma vez produzida, a segurana (enquanto um bem comum) no exclui nenhum dos membros da regio de seus potenciais benefcios, mesmo que eles no tenham contribudo para sua produo; e mesmo que dela consumam, usufruindo da paz que construmos e sustentamos, isso no altera a capacidade de outros estados tambm usufrurem da mesma paz. Nossa poltica exterior, em sua neutralidade tendenciosa ao sindicalismo internacional, gerou mensagens contraditrias que tero que ser resolvidas na construo de novas alianas. Em alguns casos a mensagem implcita era ou comigo ou contra, antagonizando desnecessariamente as relaes com o Peru e a Colmbia, e at mesmo os EUA, quando teramos tudo a ganhar na prtica de uma diplomacia comercial mais madura e efetiva. Em outros casos a promessa de uma liderana regional do Presidente Lula ficou ofuscada pela liderana do Presidente Obama, com seus mais de 93% de expectativas internacionais positivas de que ele removeria substancialmente o antiamericanismo. interessante notar que, sob certos aspectos, as polticas de segurana do governo Lula se aproximam muito das do governo Bush, ambos com foco na expanso da democracia, enquanto o Brasil com matiz regional sindicalista, os EUA com matiz global corporativista;

e no ceticismo comum aos dois governos formao de alianas de segurana e ao papel das organizaes internacionais existentes, impondo a criao ou o redesenho de organismos de segurana em atendimento a noes limitadas desdobradas dessas duas semelhanas. Ambos parecem refutar o entendimento do Presidente Sarkozy, de que no sculo XXI nenhuma nao pode dizer o que deve ser feito ou o que deve ser pensado. H muitas formas de poder e influncia em segurana internacional, e nem os EUA em escala global, nem

A poltica de segurana fundamental no processo de contnua reconstruo do Estado, por dar partida e assegurar a continuidade ao fluxo das experincias, evitando a ruptura das redes transacionais que constroem categorias indexadoras da base de informaes nacionais.
o Brasil em escala regional possuem o monoplio deles. No momento em que o Brasil arranca para ser uma potncia regional, mantida a atual postura da poltica exterior em sua vertente da diplomacia coercitiva ela arrasta consigo o risco de gerar os mecanismos de seu prprio fracasso.

Consideraes metodolgicas
A poltica de segurana fundamental no processo de contnua reconstruo do Estado, por dar partida e assegurar a continuidade ao fluxo das experincias, evitando a ruptura das redes transacionais que constroem categorias indexadoras da base de informaes nacionais.

Nesse sentido, na reconquista e repotencializao necessria do conceito de poltica de segurana, resguardando o escopo de competncia e responsabilidades da defesa no seu interior, o Brasil ter que aprender a executar quatro estgios de desenvolvimento e prticas polticas nessa esfera superior de ao: 1. Selecionar e estruturar dados relevantes e pertinentes, com a identificao de mapas causais que formem um esquema interpretativo adequado da realidade de segurana, contendo um consenso sobre os propsitos e objetivos do Estado e as incertezas crticas. 2. Definir um horizonte de possibilidades estveis segundo os eixos projetivo (tendencial), de propenso (condicionado por eventos que percorrem o mesmo eixo de tempo) e prosficcional (que considera a ruptura de paradoxos lgicos na construo de novas lgicas articulantes de sistemas) que ordene o conhecimento tcito na criao de roteiros interna e externamente consistentes sobre como o ambiente de segurana ir se desenvolver. Enquanto a projeo est vinculada busca de maximizao de eficincia e a propenso de eficcia, a prosfico est relacionada capacidade de transpor barreiras organizacionais, intelectuais e culturais para aperfeioar produtos, processos, sistemas e sistemas de defesa existentes, para desenvolver produtos e processos inovadores que atendam a requisitos de efetividade distintos dos existentes e para conceber ambientes cognitivos e estratgicos ainda no integrados experincia humana. 3. Selecionar e explicitar os critrios empregados das alternativas que preencham requisitos mnimos de aceitabilidade na criao de significados que justifiquem e sustentem o desenvolvimento nacional de forma racional enquanto minimizem o risco de ameaas externas. 4. Definir regras de ao e escopo de responsabilidades para a sincronizao de efeitos das estratgias, assegurando a construo de conjuntos de decises articuladas que instruem a ao coletiva, oferecendo potenciais solues estru-

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turadas para problemas organizacionais, critrios de avaliao de desempenho, e as regras de incluso, alocao e excluso de aes e . recursos para sua consecuo. Aps cruzar esses estgios, uma efetiva Poltica de Segurana Nacional emerge como sntese do conhecimento que as instituies de estado e empresas geradoras de valor consideram necessrio para o controle dos conceitos que instruem a elaborao ou a reformulao de seus construtos de competncias, seja na forma de capacidades militares, planos de negcios empresariais ou polticas pblicas setoriais. , pois, da Poltica de Segurana de onde emanam os requisitos e com o que se asseguram os procedimentos para prover interoperabilidade aos arranjos de deciso que regem a defesa, os empreendimentos privados e a gesto pblica. Um Estado sem Poltica de Segurana Nacional, para emprestar uma metfora da engenharia, pode ser um motor com potncia, mas no tem torque. Revolver muita gua, mas sem ir a lugar algum! A Segurana Nacional sem uma indstria de defesa autnoma, desprovida da capacidade de fixar e manter metas claras de gesto superior da defesa, pode gerar potncia, mas no gera torque, no move o pas em direo alguma. Poder, em ltima anlise, define a capacidade de produzir resultados. Mas isso no significa que fcil medi-lo. A tendncia sempre medir o que mais fcil, e no o que mais importante. Os multiplicadores da relao entre gastos militares e o PIB procuram compensar as distores naturais embutida nesses dois indicadores, tal como o trabalho no remunerado, principalmente o produzido pelas mulheres. Os modelos tradicionais de medir o poder nacional priorizam os pases por sua capacidade de combate. Por outro lado, a distino entre poder militar e poder brando (soft power)
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no convincente. Elementos econmicos podem ser exercitados como brandos, mas percebidos como hard , definidos como a combinao das foras armadas com a base industrial de defesa dos Estados. Poder no resulta automaticamente em influncia, nem na consecuo automtica de metas. Embora o conceito de poder seja central na definio das alternativas de segurana, no existe consenso sobre exatamente o que ele define e como pode ser mensurado. Kenneth Waltz, um dos mais proeminentes tericos das Relaes Internacionais contemporneas, define poder como funo de distribuio de capacidades 2 desdobradas das dimenses da populao e territrio, recursos naturais, potencial econmico, competncias militares, estabilidade e competncia poltica. J o trabalho de Hans Morgenthau oferece um detalhamento maior, incluindo 3 particularidades geopolticas, recursos naturais especialmente alimentos, capacidade industrial, prontido militar (como composio de tecnologia, liderana e quantidade e qualidade das foras armadas), estrutura demogrfica nacional, moral nacional e a qualidade do servio diplomtico e governamental. Esses e outros autores concordam em que a avaliao do poder nacional que contribui para a segurana nacional no deve ser referenciada a um conjunto muito limitado de variveis, embora seja comum, depois de agregados, tomarem-se um indicador nico como sntese dos demais. Uma dessas variveis mais empregadas a capacidade militar reduzida ao tamanho das foras armadas, tal como George Modelski e William Thompson4defendem. Klaus Knorr5 j prope variveis relacionadas com a capacidade produtiva nacional. Charles Hitch e Roland McKean6 defendem o emprego do

Produto Nacional Bruto como varivel crtica. Uma tendncia moderna associar o ndice de poder nacional taxa de consumo total nacional de combustveis e energia eltrica, conforme defende Oskar Morgenstern.7 Embora esses indicadores sintticos tenham vantagens em sua simplicidade, eles no auxiliam na indexao de pases por critrios de poder e segurana nacional. Sua falta de realismo e limitado valor estatstico correlacional os torna mais uma pea de propaganda do que uma varivel substantiva na anlise de segurana. O trabalho acadmico fundador da moderna moldura analtica de segurana nacional foi lanado em 1956 por Klaus Knorr, em seu livro The War Potential , relacionando poder nacional s categorias econmica, poltica (com nfase na capacidade de gesto) e psicossocial (centrada na motivao para a guerra). Outros trabalhos foram desdobrados dessa base fundacional, inclusive, tudo indica, a prpria doutrina de segurana nacional desenvolvida pela Escola Superior de Guerra. Note-se que enquanto esse ndice multivariveis apresenta vantagens superiores s daqueles agregados em uma nica varivel, ele possui seus prprios problemas e limitaes. Uma delas, e talvez a mais importante e mais criticada, a impossibilidade de computar as variveis, mesmo com as artificialidades criadas para integrar em um modelo nico componentes com natureza diferenciada. Para compensar essas dificuldades, outros modelos foram propostos. Um deles, o modelo de Clifford German8, muito complexo, emprega anlise multicritrios para fatorar uma enorme quantidade de variveis. Infelizmente, a complexidade do modelo no assegura a consistncia e a convergncia do resultado. Apesar dessas dificuldades na identificao das variveis e relaes

Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979), p. 192. Hans Morgenthau, Politics Among Nations, 4th ed. (New York: Alfred A. Knopf, 1967), p. 131. George Modelski & William R. Thompson, Seapower in Global Politics, 14941983 (Seattle: University of Washington Press, 1987). Klaus Knorr, The War Potential of Nations. (Princeton: Princeton University Press, 1956). Charles Hitch & Roland McKean, The Economics of Defense in the Nuclear Age (Cambridge: Harvard University Press, 1960). Oskar Morgenstern et al., Long Term Projections of Political and Military Power (Cambridge: Ballinger, 1973). Clifford German, A Tentative Evaluation of World Power, Journal of Conflict Resolution, Vol. 4 (1960) pp. 138144.

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entre variveis representativas do valor do poder nacional em um determinado momento, existe consenso em termos de que a segurana nacional empresta diplomacia coercitiva e diplomacia comercial valor derivado da capacidade do Estado de converter recursos em poder nacional. Essa converso medida em termos da relao entre os gastos de defesa e o Produto Interno Bruto, tendo como fatores multiplicadores o ndice agregado das seguintes capacidades: 1. Capacidade de inovao tecnolgica, refletida na taxa mantida de patentes registradas. 2. Capacidade de mobilizao, que uma funo da demografia nacional. 3. Capacidade de financiar programas de defesa, desdobrada diretamente da competncia nacional de definir e sustentar prioridades de segurana. 4. Capacidade de manuteno de nveis elevados de aprestamento militar, que reflete o potencial de converso da indstria de defesa nacional. 5. Capacidade de desdobrar mltiplos e simultneos vetores estratgicos de combate, em si uma funo dos arranjos organizacionais que o projeto da fora autoriza. Se os dados geralmente aceitos estiverem corretos, os EUA detm cerca de 20% do poder total global, a Unio Europia e a China cerca de 14%, a ndia outros 9%, enquanto o Brasil, a Coria do Sul e a Rssia detm cerca de 2% cada um9. Os cenrios de segurana para 2015 apontam a manuteno das taxas americanas e o declnio da Unio Europia em favor da China e da ndia. Em qualquer desses cenrios, o exerccio do poder nacional nas sete dimenses de segurana depende da capacidade de gerar, armazenar, recuperar, processar e distribuir informaes, diminuindo o tempo de giro do ciclo de deciso de forma a aumentar a capacidade de converso de recursos em capacidades e a capacidade de coordenao entre os
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agentes e agncias geradoras de defesa. A evoluo desses nveis est condicionada aos instrumentos de poder que os Estados disponibilizam para dar conta das prioridades de segurana, definidas como resposta a uma srie de questes fundamentais. No caso do Brasil, algumas dessas questes de segurana no so difceis de estabelecer: 1. Como identificar e medir o valor da dissuaso que nossa defesa gera contra o espectro de ameaas possveis e em formao em nosso entorno estratgico. 2 Como compatibilizar a necessidade de cooperar com pases lindeiros para o enfrentamento de problemas comuns, enquanto esses pases mantm diferentes prioridades e entendimentos sobre como esses problemas se traduzem em ameaas ou vulnerabilidades segurana nacional. 3. Como compatibilizar a necessidade de cooperar com instituies e arranjos sub-regionais de segurana para o desenvolvimento e a estabilizao do ambiente estratgico enquanto essas instituies no compartilham dos princpios democrticos, liberais, e no comungam das mesmas premissas que sustentam a construo de entendimentos de futuros desejados. 4. Como compatibilizar a necessidade de ganhar projeo internacional que d lastro aos interesses de hegemonia regional enquanto se evita ser vitimizado por extremismos religiosos e ideolgicos, sendo ataques terroristas em suas vrias forma uma dessas manifestaes, em condies de eventos pblicos de grande porte, tal como Olimpadas e Copa do Mundo. As respostas possveis a essas questes sero certamente complexas, exigindo uma profunda reviso de premissas e posturas, demandando a construo de critrios de incluso e excluso de categorias de ameaas e, uma vez definidas essas categorias, exigindo que as condies de segurana sejam projetadas para cada uma dessas

categorias, com a qualificao de seus impactos na segurana nacional. Como exerccio intelectual, apresentam-se cinco categorias gerais possveis: Conflitos armados, tipificados pelo uso intenso e violento da fora, seja de forma ofensiva ou defensiva, em todas as dimenses, inclusive o cybercombate no ambiente definido como warbotics, onde os veculos no-tripulados de terra, mar e ar passam de plataformas de observao e resgate para serem utilizados como vetores de armas; Crises e operaes distintas da guerra, definidas como situaes que podem anteceder ou ento suceder aos conflitos, onde os meios e a inteno do uso violento da fora so limitados tanto para prevenir o conflito como para buscar a estabilizao ps-conflito; Aes formativas do meio ambiente, configuradas pela nfase em aes para reconfigurar as formas de pensar e o comportamento individual ou coletivo; Assistncia a desastres, sejam eles naturais ou provocados, bem como os desdobramentos operacionais relacionados com os compromissos internacionais de proteo da vida humana no mar, resgate de vidas, bens e materiais sob determinadas condies protegidas por acordos internacionais; Aes constabulares e de segurana pblica, centradas na proteo da pessoa humana e no controle das atividades que contrariam ou confrontam as regras sociais e internacionais, tais como controle de fronteiras, aes antidrogas e contra organizaes criminosas. O papel constabular da defesa circunscreve as condies especficas, que por deciso constitucional, os meios militares so temporria e contingencialmente empossados com o poder de poltica para tarefas especficas sob mandato judicial qualificador de seu escopo de responsabilidade, autoridade e competncias. As respostas oferecidas s prioridades de segurana nacional

possvel encontrar estatsticas similares no site da organizao RAND, http//:www.rand.org.

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segundo cada uma dessas categorias iro refletir as formas como o governo brasileiro avalia seu poder e a partir dele projeta a condio de possibilidade de suas ambies no cenrio internacional, consolidadas na poltica de segurana nacional. Da o entendimento de que uma poltica de segurana reflete o pas que ela quer construir!

A poltica de segurana obriga a reviso da diplomacia

A noo de hierarquia desdobrada de nveis de segurana que o poder nacional gera muito importante nas relaes internacionais, bem como medir essas posies relativas fundamental na construo de polticas de segurana, porque adversrios e aliados esto subordinados ao exerccio de sua influncia queiram ou no. Isso demanda o alinhamento da diplomacia coercitiva no exerccio desse poder com a diplomacia comercial, ambas orientadas pelo propsito de modelar o ambiente cognitivo internacional favoravelmente ao Brasil e, simultaneamente, criar atratores de negcios e investimentos sem gerar reaes polticas adversas. Infelizmente, as naes comprometero nossa segurana quando elas virem como possibilidade ltima uma modificao da paz para obter algo que lhes imprescindvel. Ainda h o risco de conflitos engendrados na ambio e na vaidade de dspotas regionais semiesclarecidos que buscam transferir para outros a razo e a causa da mazela que eles mesmos produziram para seu povo. Os EUA padecem disso. Vamos experienciar essa situao ao nos alarmos condio de potncia regional. Uma poltica de segurana nacional contm uma srie de premissas sobre as quais as estratgias so construdas, cobrindo uma vasta rea de interesses e objetos. Dessa forma, a poltica de segurana nacional portadora de um portflio de opes, e no um arsenal de requisitos doutrinrios. As premissas por detrs das polticas so to importantes quanto
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as estratgias que elas geram, emergindo do entendimento da estabilidade dos relacionamentos da trama de elementos que definem o ambiente de segurana que os principais assessores do governo detm. Dessa forma, podemos avaliar a questo se o Brasil detm ou no uma poltica de segurana nacional em trs nveis. Um relativo a polticas especficas, outro relativo s premissas que sustentam essas premissas e outro sobre a convergncia entre as polticas e essas premissas. Um dos testes de convergncia em que nossa poltica de segurana falha a capacidade de alinhar-se com as estratgias setoriais desdobradas das mltiplas dimenses de segurana que apontam para o entendimento de que a segurana existir como segurana comum, aliada de um esforo comum de desenvolvimento com pases em nosso entorno estratgico, o que expande o escopo de responsabilidade da defesa e seu envolvimento em temas domsticos dos pases lindeiros aos interesses brasileiros. Isso vai contra a noo de que os limites polticos das fronteiras so os limites da ao poltica do Estado. No h uma soluo brasileira para cada problema nascido para alm de nossas fronteiras, alojado no complexo de segurana de nosso entorno estratgico, mas o Brasil deve uma resposta a cada um desses problemas. Isso implica que o Brasil no poder hesitar em usar a fora, se necessrio, mesmo unilateralmente, para proteger seus interesses quando atacado ou na eminncia de um ataque a nossos interesses considerados vitais. Cada governo adota uma postura que reflete sua percepo de ameaas e desenvolve polticas de segurana que refletem sua inteno do uso da fora. Ao assumir o poder qualquer presidente herda um conjunto dessas polticas. Enquanto possvel aceitar algumas, no se pode rejeitar a todas. Embora denunciem fortemente muitas das polticas do governo anterior, os novos governos ajustam a linguagem e a retrica das novas polticas sem alterar as premissas que as sustentam, at que, gradual-

mente, consigam alterar as premissas e delas desdobrar modificaes substantivas nas polticas de segurana. Em funo disso, natural que todo processo de reformulao da poltica de segurana seja elaborado por ajustes sucessivos e incrementais das premissas que a sustentam. A confiana nas polticas emana da percepo de justia das premissas em evoluo. A adeso aos ideais aporta o lastro moral para enfrentar opositores, mesclando o idealismo das propostas com uma dose de realismo das possibilidades militares na busca de entendimentos que neutralizem a necessidade de ter que usar a fora. Isso a dissuaso operando no nvel poltico, enquanto no nvel estratgico ela gera nos adversrios a percepo de que os custos provveis de nos prejudicar no compensam os ganhos possveis, permitindo que a avaliao operacional instrua a expectativa de risco nos engajamentos tticos. Ttica, estratgia e poltica, assim, alinhamse na composio da segurana enquanto instrumentos da defesa que a produz. A coero assertiva passa a integrar o portflio das opes polticas disponveis na definio de quanto risco o governo est disposto a aceitar. Sempre haver riscos no dilogo com competidores ou adversrios. Mas tambm h oportunidades para que pontos comuns gerem incentivos para modificar o estado de interesse das partes. O risco deixar a nfase na acomodao remover a direo estratgica da poltica de segurana nacional. Apenas como exerccio intelectual, utilizando um exemplo por contraste, imagine-se uma iniciativa argentina de repotencializao militar (e nuclear, conforme pode ser projetado a partir dos desenvolvimentos recentes). A questo brasileira de segurana envolveria questes sobre a equao de segurana argentina, se eles estariam buscando prestgio internacional e para qu, e se embutidas nessa demanda de prestgio estariam aspiraes de hegemonia regional. Todas essas questes possuem profundas implicaes. Se a questo argentina a de segurana, ento

a afirmao brasileira de sua inteno no blica incua. Agora, se a questo para eles prestgio, nossa diplomacia comercial teria que construir alternativas de equilbrio de poder de igual valor na comunidade internacional. evidente que no temos desenvolvida a arquitetura de posturas para as possibilidades de iniciativas emergentes dos pases em nosso entorno estratgico. evidente que no temos uma Poltica de Segurana Nacional. Enquanto negociaes e acomodaes diplomticas ad hoc so frequentemente reputadas como virtudes de pragmatismo e flexibilidade, elas corroem a legitimidade de uma futura poltica de segurana, reforando um estado de contnua instabilidade estratgica. Nenhuma potncia regional pode dar-se ao luxo de conduzir sua poltica exterior sem incluir consideraes de segurana nacional. Nem pode, ainda, deixar de ponderar a relao entre meios e fins e ambies polticas s capacidades de defesa. Por outro lado, no deve haver iluses de que mudanas de nfase nas posturas polticas nacionais, sujeitas e alinhadas com alteraes nas premissas que as sustentam, iro impactar na estabilidade das relaes que definem o entorno estratgico nacional. Em segurana internacional, o que somos capazes de desejar no sinnimo do que somos capazes de empreender, e o que podemos empreender sempre uma questo em debate. Evocar a existncia de uma poltica de segurana implcita, fragmentada em mltiplas aes e intenes alojadas em decises setoriais, alegando que a integrao de resultados dessas decises seria portadora da unidade da inteno poltica, algo no somente inconsistente como perigoso. Invocar essa poltica implcita no substituto para o processo de deciso que leva busca e implementao de solues para problemas especficos. No momento em que o Brasil assume o papel de potncia regional, alavancado em um poder militar substantivado, e no concebe os limites do sistema de segurana

nacional, que encapsula o poder nacional, ele gera um duplo risco: 1) desenhar planos desmedidamente ambiciosos de potencializao militar que desconsideram o papel dos aliados na estabilizao do ambiente de segurana e, 2) criar as condies para uma impulsiva predisposio a utilizar a fora militar para alm da dissuaso, sem levar em considerao ou trabalhar em conjunto com as instituies internacionais de segurana. O resultado agregado tende a gerar o isolamento poltico brasileiro e a rejeio de nossa liderana regional. Um efeito exatamente contrrio ao que pretendamos. Um dos testes de coragem da poltica de segurana nacional sua disposio de ir de encontro a convices arraigadas. Nesse ponto, nossa diplomacia necessita rever seus conceitos tal como a poltica de segurana instrui em seu processo de formulao. muito difcil saber quando uma condio de ameaa na diplomacia superestimada ou inflada, com atributos de relevncia, pertinncia e urgncia que no se justificam, exceto a posteriori. Mas a, ento, sempre cabe a explicao de que os fatos mudaram ao longo da trajetria. Na prtica da diplomacia coercitiva quase impossvel obter evidncias confiveis e no contraditrias que definam a possibilidade e a probabilidade de uma ameaa. Essa caracterstica tende a fazer os gabinetes, agncias ou departamentos governamentais com ao na paradiplomacia coercitiva (aquela efetuada por um rgo ou agncia que no seja subordinado ao Ministrio das Relaes Exteriores) assumirem riscos no desenho das estratgias que no necessariamente esto alinhadas com as polticas de governo. As Foras Armadas fazem paradiplomacia. algo intrnseco sua natureza, principalmente natureza das Marinhas. Nesse caso, a Poltica de Segurana Nacional atua como instncia de referncia e coordenao de alto nvel, subordinando a paradiplomacia naval poltica exterior desenhada na Chancelaria. O risco bvio de no se ter essa instncia so mltiplas polticas exteriores, uma para cada

Fora Armada, alm daquela da Chancelaria, deixando, por exemplo, a cargo da Marinha a deciso sobre se o Brasil vai ou no estabelecer alianas regionais de segurana ou defesa. Essa uma prerrogativa inalienvel da poltica, no das foras armadas! Hipoteticamente, pode no ser bom para a Marinha do Brasil uma aliana de segurana regional, j que isso impactaria em seu oramento e na autonomia na elaborao de estratgias, mas pode ser bom para o Brasil. A Poltica de Segurana Nacional deve enfrentar a responsabilidade de definir essa condio. A diplomacia e a paradiplomacia coercitiva, ao interpretarem as premissas e preferncias registradas na Poltica de Segurana nacional, refletem sempre opes entre riscos de ao e de inao, principalmente em suas especificidades para lidar com lderes regionais que apresentem um comportamento que evidencie ambies de hegemonia sub-regional, que detenham uma viso distorcida e supervalorizada de si mesmos, que se imaginem sucessores de lderes histricos ou que possuam uma notria tendncia a fazerem perigosos julgamentos equivocados. Essas caractersticas diluem os critrios de racionalidade das decises esperadas desses lderes para aquelas cujos resultados promovam suas prprias ambies. O problema, ento, para a diplomacia coercitiva, torna-se como empregar a defesa para gerar freios de prudncia nesses lderes a partir da avaliao das possveis consequncias de suas aes, desvalorizando suas chances de sucesso enquanto os faz considerar adequadamente os riscos de fracasso. Enquanto isso, para a defesa o problema consiste em como projetar uma fora que, no contexto da segurana nacional, seja capaz de oferecer as alternativas polticas que a diplomacia coercitiva possa necessitar. Uma aplicao dessa construo conceitual alude imediatamente ao Presidente da Venezuela, embora possa servir como cenrio de possibilidade para transies futuras

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de outros governos regionais. At que ponto a estratgia de segurana nacional ser capaz de deter o Sr. Presidente Hugo Chvez? Qual a lgica que o impede de pressionar o Brasil, j que, naturalmente, oferecemos os bices a seus interesses de hegemonia e prestgio subregional? A fragilidade brasileira em no possuir uma poltica de segurana nacional uma janela de oportunidade para uma ameaa significante, mesmo que o balano de foras militares projetado seja desvantajoso para cada um dos lados em algumas categorias de anlise. Um conflito de oportunidade sobrepuja os freios de prudncia, principalmente quando pode ser defendido internamente como sendo uma ao preemptiva defensiva, orientada para cobrir uma deficincia nacional venezuelana projetada a partir de uma reavaliao mais negativa que a economia possa ter de continuar a financiar programas de defesa. A mesma lgica se aplicaria se os vetores militares venezuelanos apontassem para a Guiana, na tomada de posse do territrio em litgio e na criao de um fato consumado. Sem o peso poltico interno e as presses de deciso de uma poltica de segurana nacional, o povo e o Congresso Brasileiro podem justificar uma postura de repulsa aposta a uma ambivalncia distribuda entre fazer e no fazer algo. O vazio da poltica de segurana nacional gera o vazio das decises, que transferido e transformado em tempo precioso para a consolidao da posio venezuelana. Apesar de os mecanismos serem diferentes, os resultados so os mesmos das prticas diplomticas de apaziguamento (appeasement) que, em vez de segurar, alimentaram os anseios alemes nas vsperas da Segunda Guerra Mundial. A inexistncia de uma Poltica de Segurana do Brasil tende a produzir respostas inconsistentes, demoradas e normalmente no otimizadas para questes fundamentais que afetam os interesses nacionais. As recentes crises envolvendo a Petrobras na Bolvia e o acordo frgil, em condies de

A recente crise envolvendo a Petrobras na Bolvia uma evidncia de uma postura errtica, desarticulada dos propsitos de segurana do Estado.

resultados duvidosos no longo prazo, que firmamos com o Paraguai sobre Itaipu so evidncias de uma postura errtica, desarticulada dos propsitos de segurana do Estado, que no sejam os interesses especficos de curto prazo que somente podem ser ideologicamente explicados, ou seja, vinculados a uma poltica de governo formulada sob premissas no validadas pelos interesses de segurana do Estado Brasileiro. exatamente isso que uma Poltica de Segurana previne: que aes tempestivas de governo sejam tomadas em nome do Estado, assumindo compromissos de longo prazo duvidosos e transferindo o problema para o futuro, para resolver problemas de forma imediatista e, muitas vezes, inconseqente. Isso no privilgio do atual governo, embora as evidncias da ausncia de uma Poltica de Segurana tenham se exacerbado no momento em que procuramos nos alar a posies de maior dimenso internacional. Governos anteriores brasileiros padeceram do mesmo mal, inclusive os governos militares,

que confundiram Poltica de Segurana Nacional com Doutrina de Segurana Nacional. Uma condio ainda pior, porque nesse caso as premissas condio necessria de uma Poltica esto submetidas a uma lgica estranha ao Estado de Direito, condio essencial para que tal poltica possa exercer sua vocao. As evidncias apontam que a mquina burocrtica diplomtica nacional, em todos os seus escales, est despreparada para gerenciar no ambiente externo os efeitos e consequncias de uma poltica de segurana nacional com o grau de magnitude e complexidade atualmente desdobrados de nossa projeo como potncia regional. A experincia da diplomacia brasileira de organizao de comunidades de interesses em torno de temas pontuais de limitado impacto global, sob a gide de princpios gerais, no est preparada para dar conta de utilizar o poder militar que a Estratgia Nacional de Defesa pretende construir.

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Integrao e consolidao
Polticas de Segurana Nacional requerem julgamentos difceis, equilibrando incertezas estratgicas, polticas e tericas. Ao elaborarem premissas e consideraes sobre o desenvolvimento futuro de cadeias hipotticas de causalidades, elas definem possibilidades modelando as alternativas de futuro enquanto, simultaneamente, excluem outras alternativas que poderiam ser igualmente vlidas, dado outro conjunto de premissas o chamado custo de oportunidade da Segurana. Um fator de convencimento da necessidade urgente de elaborarmos nossa Poltica de Segurana Nacional Brasileira est nas perguntas abaixo, que, colocadas ao Congresso, talvez gerem a presso poltica necessria para romper a letargia confortvel do vazio das decises de Estado que o pas necessita para afirmar-se como potncia regional: Qual a prioridade nacional para a diplomacia pblica e, especificamente em sua dimenso coercitiva, qual o objeto da dissuaso que a Defesa deve assumir, inclusive para justificar os enormes investimentos financeiros em andamento nos planos de reaparelhamento das Foras Armadas? Qual o projeto de fora nacional e quais premissas desdobradas das demandas de segurana sustentam a relao entre seus componentes, principalmente em termos dos nveis desejados de aprestamento? Que alternativas polticas esse projeto disponibiliza nos diversos espaos de misses projetados e como essas alternativas concorrem para a consecuo da Poltica Exterior? Como os fluxos de esforos e resultados da Estratgia da Resistncia, desenvolvida pelo Exrcito para proteger a Amaznia, integram a concepo estratgica desenvolvida pela Marinha, denominada Amaznia Azul? Aparentemente, a premissa que sustenta a Estratgia do Exrcito a de que a Marinha ir fracassar em sua concepo estratgica de neutralizar o corpo principal da ameaa

ainda quando ele estiver no mar, em trnsito para nosso territrio. Provavelmente um nico submarino nuclear para a Marinha seria absolutamente insuficiente. Por outro lado, se potencializamos a Marinha, tornando-a a primeira linha de defesa, responsvel por desgastar substantivamente um vetor de invaso pelo mar, ento a estratgia do Exrcito est equivocada, devendo ser redesenhada para prover uma segunda linha de enfrentamento. Da maneira como est, o Exrcito e a Marinha estaro lutando cada uma delas sua prpria guerra. J vimos isso no desenho das foras japonesas na II Guerra Mundial. Os japoneses tinham todas as condies de segurar o permetro defensivo inicial, mas como Exrcito e Marinha lutavam guerras distintas e ambos redimensionaram de forma no consistente com seu potencial nacional a ampliao do permetro, o resultado foi a derrota. A Histria sbia. Talvez devssemos prestar um pouco mais de ateno a ela. Qual a posio brasileira e como vamos responder possibilidade de ataques terroristas em suas vrias formas, mas especialmente como vamos confrontar o emprego de espaos de redes de transaes (cyberspace ) onde as diversas manifestaes do terror emergem e subsistem, sem restringir as liberdades individuais e as opes de negcios e empreendimentos? Qual o estado de equilbrio desejado nas relaes internacionais no entorno estratgico nacional, quais condies estamos dispostos a aceitar e quais no so aceitveis? Quais as prioridades e como vamos articular as demandas de segurana nas dimenses energticas, tecnolgicas e ambientais para assegurar um fluxo de energia efetivo assegurando a proteo dos recursos ambientais nacionais? Mais cedo ou mais tarde vamos ter que enfrentar essas questes. No fcil elaborar polticas de segurana, elas exigem profunda experincia poltica e profundo conhecimento dos problemas nacionais, os quais detemos no Brasil de forma soberba. Exigem tambm um enorme esforo de coordenao e gesto de processos, com

autoridade baseada em liderana carismtica, que tambm detemos no Brasil de forma ampla. E exigem sofisticado conhecimento tericometodolgico nas reas de projeto de fora, formulao de polticas para sistemas adaptativos complexos, design de inovao e estudos estratgicos, aonde no temos nada ou quase nada de competncias institucionalizadas no Brasil. Uma das crticas atual Estratgia Nacional de Defesa, quando ela almeja (sem autoridade para isso) ganhar espaos de uma Poltica de Segurana, aloja-se exatamente em sua inconsistncia terico-metodolgica. Enquanto a Estratgia de Defesa Nacional foi um avano em muitos sentidos, a indefinio de sua identidade acabou retirando muito de sua consistncia interna. Em trechos ela pretende deter a autoridade de uma poltica e, em outros, vaga entre especificidades tticas deslocadas no nvel pretendido do documento, deixando que a estratgia nacional seja, de fato, construda pela interpretao do leitor na tentativa de integrar, at onde possvel, estratgias setoriais das foras armadas construdas sob premissas distintas (e inclusive escritas com estilos distintos uma colcha de retalhos!). H equvocos conceituais brutais, como no desenho de uma lgica de decises centradas em redes com as premissas que instruem a construo de conceitos de negcios na indstria de defesa. H construes estratgicas elaboradas sobre teses que j foram demonstradas como falsas, como, por exemplo, a correlao entre investimento e defesa e desenvolvimento de arranjos produtivos locais. H equvocos na conceitualizao de integrao (jointness) como se fosse uma forma evolutiva de coordenao, e conflitos conceituais entre a noo de dinmicas interagncias e intersetoriais. Como mencionado, a Estratgia Nacional de Defesa possui seus mritos. Um deles o de gerar a imperiosa necessidade de uma Poltica de Segurana Nacional que a justifique uma inverso lgica, mas nada impede que nesse

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processo tambm se gerasse a necessidade da reviso da prpria Estratgia, com a explicitao das premissas do Projeto de Fora e das cadeias de efeitos que devem ser resultado das aes que ela prescreve para que realmente seja uma estratgia. Esperemos que dessa vez as pessoas encarregadas de elabor-la, para alm de serem inteligentes, detenham o conhecimento terico-metodolgico para tal. Um simples teste de sua inconsistncia uma pergunta simples: se o ttulo do documento fosse Poltica de Defesa, o que mudaria no documento? O Brasil necessita urgentemente de uma Poltica de Segurana. A Estratgia Nacional de Defesa no cumpre esse papel. defeituosa e limitada para dar conta da magnitude dessa tarefa, confundindo-se entre platitudes conceituais, especificaes tticas que no se justificam como escolha determinstica em todas as condies de possibilidades estratgicas e arranjos de meios desarticulados de um projeto de fora inexistente. muito arriscado tomar decises de Estado no domnio da poltica de segurana sobre uma estratgia de defesa defeituosa. E isso parece que ainda no foi percebido pelo Congresso, que ratifica verbas para a Estratgia de Defesa sem a avaliao de longo prazo dos riscos e custos polticos que essa deciso implica. No podemos, entretanto, deixar de reconhecer o erro honesto concebido no despreparo intelectual do que seja, para que serve e como funciona uma poltica de segurana para um Estado moderno com dimenses estratgicas de potncia regional no mundo atual. O legado da geopoltica clssica ensinada (e que ainda frequenta seus currculos) nas escolas militares uma causa poderosa de fortes preconceitos nascidos de cenrios induzidos por metodologias obsoletas e equivocadas. Essa formao intelectual obtusa despreza a funo reguladora das polticas de segurana, renegando, em seu prprio interesse, sua autoridade na definio das premissas que sustentam e mantm os conceitos estratgicos que conformam o projeto de fora

nacional. Sem uma poltica de segurana, e dentro dela o projeto de fora que instrua o desenho, a seleo, o emprego e a avaliao dos arranjos de capacidades de defesa em alinhamento com as dimenses coercitiva, comercial e poltica da Diplomacia Pblica, as foras militares exercem suas preferncias de forma autnoma e desregulada das prioridades do Estado, criando e exercitando estratgias que autojustifiquem suas prprias existncias. Uma poltica de segurana nacional consistente extirpa a letargia

muito arriscado tomar decises de Estado no domnio da poltica de segurana sobre uma estratgia de defesa defeituosa. E isso parece que ainda no foi percebido pelo Congresso, que ratifica verbas para a Estratgia de Defesa sem a avaliao de longo prazo dos riscos e custos polticos que essa deciso implica.
intelectual, no sentido de obrigar reviso das premissas polticas, do projeto de fora e dos currculos que formaram os futuros gestores de segurana nacional que proporo uma nova poltica substitutiva, extirpando feudos de obsolescncia que perpetuam respostas de mais do mesmo a quaisquer que sejam as perguntas formuladas. No h como gerar e sustentar polticas de segurana nacional sem um cadre de militares e civis intelectualmente preparados. Uma Poltica de Segurana importante demais para ser um projeto de uma Secretaria obscura do Ministrio da Defesa, lutando para convencer seus pares da relevncia das decises frente s lides e urgncias dirias. Nem sem-

pre o que mais urgente o mais importante. Dentre os formidveis obstculos que a formulao de uma poltica de segurana encontra, os mais distinguidos so os bvios interesses de duas classes de homens: uma conformada por aqueles que resistem s mudanas que podem reduzir seu poder, suas vantagens derivadas das posies que ocupam no governo, e outra definida por aqueles homens que esperam se beneficiar da confuso, da falta de definio e da ambiguidade das diretrizes polticas nacionais para construir nas lacunas da lei interpretaes que favoream o enriquecimento eivado pela falta de tica ou mesmo ilicitude. Uma poltica de segurana mal delineada, mal escrita fonte da corrupo de mais alto nvel. S evitar isso justificaria sua existncia. Mas a primeira classe de homens mesquinhos em sua viso mope, detentores do controle dos mecanismos que permitiriam extirpar a fonte da corrupo, se oculta sob os despachos postergatrios da burocracia para eventualmente, indiretamente, tambm se aproveitar das migalhas que a corrupo maior lhe deixa como prmio menor. No processo de elaborao de uma efetiva Poltica de Segurana Nacional, igualmente importante para a consistncia metodolgica ser beneficiar-se do que outros pases j detm, buscando evidncias de precauo na separao entre o discurso poltico retrico que elege o mandatrio normalmente desacreditando e desautorizando muito do que seu antecessor praticou e a necessidade de estabilidade da poltica de segurana enquanto ferramenta que o Estado utiliza para repensar suas premissas fundamentais. Quando o povo brasileiro percebe que agora, no momento em que nos alamos condio de potncia regional, h que se decidir a questo da segurana, que em suas consequncias se mostra uma das mais importantes que j lhes chamou responsabilidade, a resposta ser evidente. Nada mais patente que a indispensvel necessidade de uma poltica de segu-

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rana, sendo igualmente inalienvel que os lderes nacionais, civis e militares, devem ceder a ela alguma parte de sua autonomia, a fim de darlhe a autoridade que ela necessita para exercer seu poder sobre todo o povo brasileiro e sua influncia em nosso entorno estratgico. Nesse processo de ceder algo todos ganham, pois a Poltica de Segurana passa a ser a condutora dos interesses de todo o povo brasileiro, assegurando que pensemos e atuemos como uma s nao, sob um nico governo. Uma poltica de segurana , assim, tambm um fator de unidade nacional, removendo as divises de interesses e prioridades dos segmentos federativos enquanto respeita suas autonomias no exerccio de suas prerrogativas particulares, inclusive as de buscarem dar consecuo a legtimos interesses comerciais e institucionais. Uma vez elaborada, nossa Poltica de Segurana Nacional ir assegurar que em sua estrutura e contedo sejam explicitadas as diretrizes sobre os seguintes aspectos crticos que todos ns, brasileiros, queremos saber do governo: Como se pretende acomodar e equilibrar diferentes prioridades que definem as possibilidades de futuro desejado, explicitando quais preferncias as premissas empregadas faro emergir como estado de segurana? Quando, e em que condies, quais mecanismos sero ativados para gerar os processos de transformao desejados no ambiente de segurana, especificando as aes nos campos interno e externo? Quais as prioridades tecnolgicas prosficcionais de ruptura (after next) que o projeto de fora nacional instrui? Como vamos avaliar quais indicadores sero empregados para identificar e justificar os diferentes estados do sistema de segurana? Quais precaues devemos ter sobre os limites de validade de determinadas alternativas de defesa que a segurana demanda? O rompimento do monoplio governamental da informao, com imagens de satlites comerciais, por exemplo, permite a agncias e

rgos no governamentais efetuarem suas prprias avaliaes de segurana, desenhando cadeias de cenrios que confrontam e desafiam posies simplistas do governo a respeito de determinadas tendncias. dizer, existem competncias analticas superiores s do governo para elaborao de Polticas de Segurana, obrigando os governos a incorporarem graus de consistncia e profissionalismo em suas declaraes de inteno poltica a que no estavam acostumados. Certamente isso retira muito da liberdade ampla e irrestrita de vagar entre decises e indecises, estabelecendo um referncia de avaliao de desempenhos e correo de metas. Uma poltica de segurana , nesse sentido, o referencial de gesto que o governo muita vezes no quer ter, j que o obriga a explicitar preferncias, metas e estratgias, mantendo-se fiel a elas e por elas sendo cobrado. Uma poltica de segurana nacional um avano de maturidade democrtica. Podemos dizer a mesma coisa de forma exageradamente crtica, para que gere o impacto sensrio proporcional importncia do tema: sem uma poltica de segurana nacional, tudo depende da vontade do caudilho! A necessidade de uma Poltica de Segurana Nacional, expurgada dos vcios do passado, pea fundacional do moderno Estado Brasileiro enquanto potncia regional. Ela contribuir para preservar a unio em face das foras desagregadoras que iro emergir com muito mais violncia e virulncia, e para as quais no estamos adequadamente preparados com os atuais e dbeis mecanismos de gesto superior do governo. Essa necessidade se distribui naturalmente, mas no uniformemente, em trs segmentos: os contedos (objetos) que a Poltica de Segurana dever circunscrever, a delegao de autoridade (poder) discricionria para executar suas determinaes e as instncias (agncias) que detero responsabilidades pela elaborao das polticas setoriais desdobradas, pela execuo das metas especficas e pela superviso e avaliao dos resultados integrados.

Juntos, esses trs segmentos devem responder a uma nica determinao: a preservao da paz contra convulses internas e ataques externos, em todas as sete dimenses que a segurana abrange energtica, ambiental, territorial, humana, empresarial, informacional e tecnolgica por meio da diplomacia coercitiva, assegurando a proteo de nossos interesses de mercado e negcios junto a outras naes e arranjos regionais por meio de uma diplomacia reformada, enquanto cria condies para que nosso pas possa almejar novos patamares de poder transformados em desenvolvimento social e econmico. Para isso, a Poltica de Segurana Nacional detm, para si, a prerrogativa, por meio das premissas que explicita sobre o projeto de fora, de definir prioridades para equipar a defesa e estabelecer regras que regulem os mecanismos de financiamento e manuteno do poder militar, alm de especificar como esse poder ser dirigido e apoiado em combate, quando e como necessrio, de acordo com os interesses do Estado. Essas capacidades devem ser prerrogativas nicas e exclusivas da Poltica de Segurana Nacional, e nunca da Defesa ou de qualquer outro setor, inclusive e principalmente os setores econmicos e de planejamento do Estado. Como impossvel antecipar ou definir exatamente quais sero as demandas de meios materiais, humanos e financeiros que podero ser apresentadas para manter a segurana desejada, somente a poltica pode estabelecer quanto suficiente, sob a liderana e a direo do governo eleito para conduzir o pas, instruindo a defesa sobre quais meios podem ser utilizados para os fins antecipados. E nunca ao contrrio, pois se assim fosse e se no tivermos uma Poltica de Segurana, no haveria limite autoridade da defesa. A poltica de segurana nacional portadora das diretrizes, metas e anseios que definem o Brasil que queremos. Em nome do povo brasileiro, cumpra-se!

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