O Governo Geisel, o II PND e Os Economistas

EAESP/FGV/NPP - NCLEO DE PESQUISAS E PUBLICAES 1/62
RELATRI O DE PESQUI SA N 3/1997

RESUMO
Esta pesquisa pretende analisar o Governo Geisel e o I I Plano Nacional de
Desenvolvimento, verificando se essa poltica econmica representou a implantao de
um novo padro de acumulao no Brasil ou se trata de uma fase mais avanada do
padro de acumulao de bens durveis que vigorava no Pas com os planos anteriores.
O II PND aumentou ou diminuiu a dependncia brasileira no contexto internacional?
Esse plano to heterodoxo quanto o I PND ou representa uma guinada ortodoxa?
Qual foi o papel e o peso dos gestores econmicos no Governo Geisel?
PALAVRAS-CHAVES
Plano Nacional de Desenvolvimento; Novo padro de acumulao; Dependncia
econmica; Ortodoxia e heterodoxia.
ABSTRACT
That research intends to analyse Geisels government and the II National Development
Plan, checking if that economic policy represented the implementation of a new pattern
of capital accumulation in Brazil, or if it was simply a more advanced of accumulation
of durable goods which was already in practice in Brazil in the previous economic
plans. Did the II NDP really increase or decrease the Brazilian dependency in the
international context? Is this plan as heterodox as the I NDP or does it represent an
orthodox shift? What was the role and the weigth of the economic administrators of
Geisel government?
KEY WORDS
II National Development Plan; New pattern of accumulation; Economic dependency;
Orthodoxy and heterodoxy.
GUI DO MANTEGA
O GOVERNO GEISEL, O II PND E OS ECONOMISTAS 2/62
SUMRIO
I. Introduo............................................................................................................. 4
II. A Equipe Econmica de Geisel ............................................................................ 7
III. Reis Velloso: de oficial de administrao a Ministro......................................... 14
IV. Severo Gomes: da direita para a esquerda......................................................... 19
V. Mrio Henrique Simonsen e o Intervencionismo Moderado............................. 21
VI. II PND e a Poltica Macroeconmica do Governo Geisel ................................ 30
VII. Campanha Antiestatizante e o Nacionalismo de Severo Gomes ....................... 39
VIII. A Gesto de Simonsen, a Crise Financeira e a Dvida Externa......................... 50
IX. Concluses.......................................................................................................... 57
X. Bibliografia.......................................................................................................... 60
O GOVERNO GEISEL, O II PND E OS ECONOMISTAS
Guido Mantega
Durante muitos anos, as anlises do perodo militar foram feitas com forte carga emotiva,
refletindo o repdio que os democratas sempre nutriram por esse perodo obscuro da
histria brasileira. Cicatrizadas as feridas, j possvel deixar para trs as limitaes
das abordagens maniquestas, que viam, como negativo, tudo que foi feito pelos militares
e seus aliados sem farda, e partir para uma anlise sbria, que apresente as vrias
facetas da ao do Estado, para o bem ou para o mal, e a ao dos principais personagens
que conduziram a poltica econmica brasileira durante esse perodo.
No se trata de fazer um julgamento tico, mas sim de procurar caracterizar, com a
maior objetividade possvel, o Governo Geisel, seu modelo econmico e a ao dos
gestores que o conduziram. O perodo que vai de 1974 a 1979 foi marcado por uma
srie de acontecimentos importantes na vida econmica e poltica brasileira. Na esfera
poltica, iniciava-se a distenso e o relaxamento dos rigores do autoritarismo que
marcaram os Governos Mdici e Costa e Silva, e despontava um novo movimento
sindical. Na esfera econmica, empreendeu-se aquele que foi o ltimo grande plano
econmico do ciclo desenvolvimentista em termos de repercusso e envergadura. O II
Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi, provavelmente, o mais amplo programa
de interveno estatal de que se tem notcia no pas, e que transformou significativamente
o parque industrial brasileiro com a implantao de um polo de insumos bsicos e de
bens de capital. Em meio aos problemas deixados pela ressaca do milagre brasileiro,
J oo Paulo dos Reis Velloso, Mrio Henrique Simonsen, Severo Gomes e outros gestores
econmicos desse governo arquitetaram um programa de desenvolvimento extremamente
ambicioso, que contrariava as expectativas de vrios analistas, para enfrentar o primeiro
choque de petrleo e as adversidades da crise internacional.
At recentemente tem havido uma certa resistncia em se estudar a obra e o pensamento
daqueles que conduziram os destinos da economia brasileira nesse perodo, com evidente
prejuzo para o conhecimento de facetas importantes da dinmica social brasileira.
GUI DO MANTEGA
que os protagonistas desse processo iniciado em 1964, como Roberto Campos, Delfim
Netto e, em menor escala, Mrio Henrique Simonsen e J oo Paulo dos Reis Velloso,
ficaram marcados pela arrogncia tpica das gestes autoritrias e foram deixados na
geladeira por vrios estudiosos do pensamento econmico, com previsvel prejuzo
para a elucidao dos fatos passados. Fica difcil entender a ao do Estado nesse
perodo sem um estudo minucioso do pensamento e da ao desses personagens, que
empunharam as alavancas de poder e no fizeram cerimnia em manipular as instituies
estatais para atingirem seus objetivos.
J oo Paulo dos Reis Velloso e Mrio Henrique Simonsen foram designados pelo general
Geisel para gerir a poltica econmica num momento relativamente complicado da vida
econmica do pas. Como eles arquitetaram o II PND, qual a influncia que desfrutaram
enquanto os principais gestores econmicos, como enfrentaram os problemas do balano
de pagamentos e a crise do sistema financeiro oriundos do primeiro choque do petrleo,
como compatibilizaram uma inflao crescente com a expanso dos gastos estatais so
algumas das questes que vamos tratar ao longo deste trabalho.
I. INTRODUO
Quando, em maro de 1974, o general Ernesto Geisel recebeu a faixa presidencial de
seu antecessor, pairava no ar uma srie de expectativas. Com o milagre econmico
comeando a fazer gua e uma forte crise internacional ameaando as contas externas
brasileiras, qual seria a estratgia econmica do novo governo? Iria a nova equipe dar
uma sobrevida poltica econmica arquitetada por Delfim Netto ou iria enveredar para
uma gesto mais ortodoxa, fazendo o saneamento da economia brasileira?
Os antecedentes do novo presidente forneciam algumas pistas de como poderia ser sua
atuao econmica, a maioria das quais se revelariam falsas. Geisel era um castelista,
afinado com os membros da Sorbonne. Portanto, poderia repetir uma gesto menos
intervencionista e mais aberta aos Estados Unidos, conforme havia sido a poltica
econmica de Castelo Branco sob o comando de Roberto Campos e Octvio Bulhes.
Essa hiptese era reforada pelo fato de Geisel ter colocado no comando dos assuntos
polticos do novo governo o coronel Golbery, que, at a vspera de assumir a Casa
Civil, fora presidente da multinacional Dow Chemical, e, no Ministrio da Fazenda, o
prof. Mrio Henrique Simonsen, ex-aluno de Campos na FGV do Rio de J aneiro e
assessor do todo-poderoso Ministro do Planejamento de Castelo Branco durante a sua
gesto.
Alm disso, o superaquecimento da economia, promovido por 6 anos consecutivos de
crescimento do milagre com taxas superiores a 10% ao ano, e o dficit comercial que
comeava a se avolumar nesse incio de 1974, em funo do choque do petrleo do
final do ano anterior, enchiam a boca dos ortodoxos-conservadores de planto, que
recomendavam austeridade e caldo de galinha.
Contrariando as aparncias da primeira hora, Geisel faria um dos governos mais
intervencionistas do ciclo militar, respondendo ao cenrio recessivo que se formava no
horizonte internacional com a manuteno de altas taxas de investimento. Reagiu aos
ventos neoliberais, que sopravam com muita fora dos pases mais avanados em direo
ao Continente Latino-americano, com um programa econmico estritamente
desenvolvimentista, que s ampliava a j considervel participao do Estado brasileiro
na economia. Desde o primeiro dia de governo, deslocou o eixo da poltica econmica
para o Planejamento, reduzindo o poder da Fazenda e colocou a si prprio como
comandante e chefe das grandes decises dessa rea estratgica do Governo, ocupando
o assento de presidente do Conselho de Desenvolvimento Econmico.
Num momento extremamente delicado da conjuntura econmica nacional e internacional,
o II PND daria um passo decisivo em direo ao fortalecimento do parque industrial
brasileiro, tornando-o mais autnomo e dotado de uma slida indstria de insumos
bsicos e de bens de capital. Sem desprezar os interesses estrangeiros no pas, reforou
a produo local e fortaleceu a posio dos empresrios brasileiros, dando-lhes um
lugar ao sol no setor de bens de capital. O II PND no aniquilou a poderosa indstria
de eletroeletrnicos, automveis e demais bens durveis, que tivera seus anos dourados
nos Governos Costa e Silva e Mdici, mas apenas deslocou o polo dinmico da
acumulao de capital no Brasil, por um certo perodo, para o setor de bens de produo,
viabilizando, inclusive, a expanso futura daquele segmento.
GUI DO MANTEGA
Por trs do II PND estava a figura, at ento politicamente pouco expressiva, do Ministro
do Planejamento J oo Paulo dos Reis Velloso. No foram poucos os atritos de Velloso
com Simonsen para fazer prevalecer um ritmo mais acelerado de crescimento e viabilizar
os megaprojetos do II PND. No faltou tambm uma acirrada campanha de crticas
contra a estatizao da economia por parte da imprensa mais liberal, e mesmo
hostilidades por parte do empresariado, diretamente beneficiado com essa estratgia.
Mesmo acertando no rumo geral da poltica macroeconmica, Geisel fez um governo
imperial, que exerceu, em sua plenitude, a espantosa carga de poder que pode reunir um
chefe de Estado no Brasil, munido de vrios instrumentos de arbtrio. Essa concentrao
absurda de poder num nico indivduo at pode dar uniformidade aos planos de governo,
mas leva tambm a distores e perverses, que ficam isentas das salutares crticas e
correes de rota que podem ocorrer nos regimes democrticos. isso que explica a
alta incidncia de projetos megalomanacos e de utilidade duvidosa, como o Programa
Nuclear, a Ferrovia do Ao e muitos outros que foram empreendidos pelo II PND,
revelia de qualquer segmento da sociedade civil brasileira, com srios prejuzos para os
cofres pblicos.
Ao longo desse trabalho, pretendo reconstituir a poltica econmica do Governo Geisel,
enfatizando o papel do Estado e o peso dos economistas nos rumos do pas, nesse
perodo crucial da vida poltica brasileira. Parto do pressuposto de que a gesto
econmica constitui-se numa das principais instncias de poder do Estado brasileiro, e
pretendo observar como ela foi exercida e quais os percalos que enfrentou durante
esse governo.
A poltica de longo prazo do Governo Geisel foi orientada pelo II PND sob a
responsabilidade de Velloso no Ministrio do Planejamento, enquanto o dia-a-dia da
gesto econmica estava a cargo de Simonsen no Ministrio da Fazenda. Pretendo
analisar como foi arquitetado o II PND e como se deu a relao entre a poltica de
longo prazo e a de curto prazo desse governo. Finalmente, quais foram as controvrsias
que o II PND suscitou e as mudanas que ele promoveu no padro de acumulao da
economia brasileira.
II. A EQUIPE ECONMICA DE GEISEL
Em fins de 1973, no escritrio do Largo da Misericrdia no centro do Rio de J aneiro, o
general de quatro estrelas Ernesto Geisel, indicado pelo presidente Mdici para suced-
lo na chefia do Estado brasileiro, arquitetava, na companhia de Golbery do Couto e
Silva, a composio do seu Ministrio. Uma coisa estava certa. O coronel Golbery,
terico da doutrina de segurana nacional e criador do SNI no Governo Castelo Branco,
ocuparia o centro da articulao poltica do novo governo. Porm, no era na Casa
Civil que Geisel pensava em colocar seu fiel escudeiro. Mas, sintomaticamente, no
Ministrio do Planejamento, provavelmente considerado por ele o posto mais estratgico
do governo. Para o Ministrio da Indstria e Comrcio, o menos expressivo dos trs
ministrios econmicos, Geisel nomeou o empresrio Severo Gomes, que havia sido
Ministro da Agricultura e, portanto, seu colega no Governo Castelo Branco. Para o
controle da Fazenda, Geisel nomeou o professor da Fundao Getlio Vargas Mrio
Henrique Simonsen. Conceituado economista de tendncia mais ortodoxa, Simonsen
era um especialista em economia matemtica e tinha granjeado fama enquanto um dos
principais responsveis pelo Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) de Castelo
Branco. Fora ele que arquitetara a famosa frmula de correo salarial, que tinha sido
usada nos vrios governos militares. Na verdade, Geisel no conhecia Simonsen antes
de convid-lo para fazer parte do Ministrio. Porm, tivera a ocasio de ler alguns de
seus textos sobre mercado financeiro brasileiro, que o agradaram. Simonsen propunha
a moralizao do setor financeiro, que tinha crescido de forma desordenada durante o
milagre e ameaava despencar logo na sada do novo governo.
Todo cuidado pouco na escolha dos ministros da rea econmica porque, afinal, eles
controlam os recursos que determinam a vida ou a morte dos vrios projetos
governamentais. O Ministrio do Planejamento detm o Oramento, que define o montante
de verbas a ser dividido entre as vrias esferas de governo. O Ministrio da Fazenda e o
Banco Central controlam o crdito e definem o cmbio e as taxas de juros, enquanto o
Ministrio da Indstria e Comrcio determina a poltica industrial e a importante poltica
de comrcio exterior.
So esses ministrios que, por meio dos planos de governo, determinam as reas
prioritrias a serem ungidas pelo grosso dos financiamentos e pelos considerveis
GUI DO MANTEGA
incentivos dos quais pode dispor o setor pblico. Essa enorme capacidade de interveno
estatal d gesto econmica o atributo de regular a renda ou a taxa de lucratividade
dos diversos segmentos da sociedade. Vale dizer, em ltima instncia, que ela que
arbitra a remunerao do capital e do trabalho (assim como de todas as fraes do
capital e do trabalho) e os conflitos que lhes so subjacentes
1
. O chefe da Nao o
rbitro maior dessa repartio de verbas, principalmente em se tratando do general
Ernesto Geisel, a quem cabe a palavra final sobre a poltica econmica. Porm, so os
Ministros da Fazenda e do Planejamento e, s vezes, o da Indstria e Comrcio, que
do concretude a esses planos e renem os conhecimentos tcnicos para viabiliz-los.
Com Golbery, Simonsen e Severo Gomes, o triunvirato econmico estava completo.
No fosse um pequeno incidente de percurso que mudaria o destino do Planejamento.
que Reis Velloso, convidado para a pasta do Interior, polidamente resistira idia,
preferindo, naturalmente, continuar titular do Planejamento, onde j se encontrava. O
Interior tambm era um ministrio de primeira linha, que quase tinha servido de trampolim
para o general Albuquerque Lima alcanar o trono presidencial na sucesso de Costa e
Silva. Mas nem se comparava com o Planejamento, principalmente com as mudanas
que o prprio Reis Velloso sugerira ao futuro presidente, semanas antes de receber o
convite.
Geisel conhecera as idias de Velloso sobre a economia brasileira e gostara das sugestes
que este fizera para transformar o Planejamento num instrumento de coordenao da
poltica econmica diretamente vinculado ao Presidente. Antes de assumir o mandato,
Geisel fizera uma visita ao ento Ministro do Planejamento de Mdici, que lhe sugerira
transformar essa pasta em uma espcie de ministrio extraordinrio, com mais recursos
diretamente sob seu comando para viabilizar os grandes projetos de investimento e,
com a proximidade do Planalto, para transform-lo no articulador de fato da poltica
1
"Nos Estados modernos, a gesto da poltica econmica constitui a principal instncia, nas relaes entre governo e
sociedade civil, onde so propostos e arbitrados os conflitos de interesse das classes e dos diferentes grupos sociais.
Da sua direo dependem, concretamente, a distribuio dos fluxos de renda dentro da economia e dela para o exterior;
a taxa de lucratividade das empresas e a remunerao real da classe trabalhadora; as formas de crdito e do financiamento
privado e do setor pblico." Maria da Conceio Tavares e J os Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos, 1985, RJ ,
J orge Zahar Editor, p. 7.
econmica oficial. Na prtica, Velloso sugeriu a transferncia dos polpudos recursos
do PIS/PASEP, da Caixa Econmica Federal para o BNDES, que se encontrava
formalmente subordinado ao Planejamento. Geisel imediatamente simpatizou com a idia
e pediu que o Ministro, em fim de mandato, fizesse os devidos estudos e preparasse os
atos necessrios para deixar tudo pronto quando, em maro de 1974, tomasse posse o
novo governo.
No sabia ainda que ele prprio seria grande beneficirio dessas idias. Algumas semanas
depois, quando Velloso recusou o Interior, Geisel no titubeou em deix-lo no
Planejamento. Geisel argumentara que, como eu era do Nordeste, diz Velloso, possua
afinidade com os problemas do Interior. Eu disse a ele que no, porque, como
economista, estaria realmente em minha profisso na rea do Planejamento e, apesar de
todo o interesse que eu tinha pelo Nordeste e pelas questes regionais, no gostaria
realmente de ser Ministro do Interior. Mas se o senhor achar que o Ministrio do
Planejamento deve ser do general Golbery, eu no serei obstculo e estou a disposio
do senhor. Por isso no, respondeu Geisel, j que voc tem preferncia pelo Planejamento
voc fica com ele e eu vou colocar o Golbery no Gabinete Civil.
2
Foi assim que Velloso enfraqueceu a Fazenda e transferiu para o Planejamento maior
poder de deciso e influncia direta sobre a presidncia. Geisel no estava sozinho
nessa deciso. Foi aconselhado pelo economista Paulo Vieira Bellotti que h muito
tempo o assessorava nessas questes
3
. Bellotti trabalhava no complexo da Petrobrs,
no tempo em que Geisel era seu presidente e se tornaria secretrio-geral de Severo
Gomes no Ministrio da Indstria e Comrcio.
As disputas entre a Fazenda e o Planejamento surgiram desde que, com a criao deste
ltimo ministrio, em 1963, no Governo J oo Goulart, dividiram as atribuies
econmicas de governo em dois plos de poder. Teoricamente, o Planejamento deveria
comandar os Planos de Desenvolvimento ou as polticas de longo prazo, que estabelecem
as grandes metas a serem alcanadas pelos governos. Nesse sentido, foi colocado em
2
Entrevista de Reis Velloso ao autor em 12/12/1995.
3
Conforme entrevista de lio Gasperi ao autor em maio de 1996.
GUI DO MANTEGA
seu organograma o BNDE, dotado de recursos para financiar programas de investimento
de maior vulto. Coube a ele tambm a importante tarefa de elaborar a proposta
oramentria, distribuindo as verbas para todo o governo. J a Fazenda permaneceu
com o controle sobre o dia-a-dia da poltica econmica, auferindo a receita e liberando
os recursos para viabilizar as metas oramentrias. Em outras palavras, possui a chave
do cofre, pois controla a Secretaria da Receita Federal e a Secretaria do Tesouro e
ainda tem em seu organograma o Banco Central, que comanda a poltica monetria.
No h propriamente uma regra para decidir quem desfruta de maior influncia econmica.
Tudo depende, antes de mais nada, da vontade do presidente, que pode transferir
atribuies ou prestigiar mais este ou aquele ministro. A menos que o presidente se
omita e deixe o ministro mais espaoso tomar conta. A depende da projeo do ministro,
de sua capacidade de manobra e de seu apetite pelo poder.
Muitas vezes, a subordinao do BNDES ao Planejamento foi meramente formal, assim
como a do Banco Central Fazenda. Porm, o poder do Ministro da Fazenda aumenta
muito quando ele consegue colocar no Banco Central um homem de sua confiana. No
Governo Castelo Branco, por exemplo, sobressaa mais a figura do Ministro do
Planejamento Roberto Campos, que era dotado de maior capacidade intelectual e maior
viso macroeconmica do que a do Ministro da Fazenda Octvio Bulhes,
essencialmente um tcnico low profile. Nada se compara, entretanto, com o poder
enfeixado por Delfim Netto, Ministro da Fazenda dos Governos Costa e Silva e Mdici,
que no s controlava o Banco Central com Ernane Galvas, como tambm colocara
homens de sua confiana nas diretorias financeiras das mais importantes empresas estatais.
Naquela poca, Delfim controlava o sistema de preos com o Conselho Interministerial
de Preos, o CIP, definia a poltica salarial e o cmbio e ainda manejava o volume de
crdito e negociava as taxas de juros diretamente com os banqueiros. O Ministrio do
Planejamento comeara a gesto Costa e Silva, em 1967, com algum prestgio, sob a
batuta de Hlio Beltro. Porm, foi perdendo terreno para a Fazenda at ser transformado
em seu apndice, um mero rgo de reflexo tcnica e um encadernador de propostas
de outros rgos da administrao
4
.
4
Vide a respeito: Maria da Conceio Tavares e J os Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos, op. cit., p. 29.
Depois de passar 5 anos sob o taco de Delfim Netto, Velloso foi a forra e, no Governo
Geisel, colocou o Planejamento no centro das decises econmicas. Conseguiu maior
intimidade com o presidente e foi introduzido na famosa reunio das 9 horas, onde
diariamente sentavam o prprio Geisel com os chamados Ministros da Casa, ou seja, o
Chefe do Gabinete Civil, o Chefe do Gabinete Militar, o Chefe do SNI e o Ministro do
Planejamento. Nessa reunio diria, seus seletos membros tinham o privilgio de discutir
os principais problemas da Repblica ao p do ouvido do presidente, com a influncia
que isso implicava.
Com essa intimidade e prestgio, Velloso reabilitou o Ministrio do Planejamento, mas
nem chegou perto do controle alcanado por Delfim Netto. que Geisel tambm gostava
de seu Ministro da Fazenda, pelo qual tinha um grande apreo profissional e pessoal. A
rigor, nenhum dos dois comandava absolutamente a rea econmica, porque Geisel
reservava para si as decises mais importantes. Dotado de maior conhecimento tcnico
do que Costa e Silva, Mdici e mesmo Castelo Branco, o general Geisel era centralizador
e tinha uma aptido especial para o exerccio da autoridade, conforme se depreendia de
sua circunspecta aparncia.
Pouco afeito aos prazeres mundanos, o general Geisel sempre dedicara seu tempo
disponvel a leituras e estudos, conforme lhe ensinara seu pai, um alemo que emigrara
para o Brasil no final do sculo passado
5
. Com esses hbitos rgidos e a disciplina
germnica herdada da famlia, Geisel foi sempre o primeiro da turma em toda a carreira
militar e se tornaria um leitor inveterado de todos os textos e relatrios oficiais com os
quais ele se depararia nos vrios postos pblicos que viria a ocupar. Ao contrrio dos
trs generais que o antecederam na Presidncia da Repblica, Geisel tinha tido
experincias administrativas que lhe traziam um conhecimento especfico de economia
e o habilitavam a falar a mesma lngua que os seus ministros da rea econmica.
Em 1934, logo aps a Revoluo de 30, o primeiro-tenente Ernesto Geisel ocuparia por
pouco mais de 2 anos a Secretaria de Finanas e Obras da Paraba. Mas o posto mais
importante, em termos de experincia econmico-administrativa, seria o de presidente
5
Para um relato mais completo da trajetria de Ernesto Geisel, vide Armando Falco, Geisel, 1995, RJ , Editora Nova
Fronteira.
GUI DO MANTEGA
da Petrobrs, que ele ocupou durante os cinco anos do Governo Mdici. Enquanto
uma das maiores empresas do mundo, a Petrobrs deu ao general Geisel o traquejo que
ele precisava para enxergar melhor as questes econmicas. Alis, foi testa da Petrobrs
que Geisel teria alguns atritos com o Ministro da Fazenda Delfim Netto que, em algumas
ocasies, no atendia aos seus pleitos. No deve ter sido fcil para o general Geisel
engolir as negativas do Ministro que, afinal de contas, ocupava um posto hierarquicamente
mais elevado que o seu, e falava do alto da cadeira do Superministrio da Fazenda.
Definitivamente, Geisel nascera para comandar e no para ser comandado, muito menos
por um reles economista sem farda. A verdade era que ele era muito mais importante
que a Petrobrs. O Geisel no homem para ter chefe, diz Delfim Netto.
6
Ele era um 4
estrelas consagrado, admirado e, at vou dizer, justificadamente admirado pelos
companheiros militares. Por tudo isso, e por outras razes, no havia a menor chance
de Delfim ser chamado para compor a equipe de Geisel. O Geisel, diz Delfim Netto,
no tinha nenhuma obrigao de me convidar (para a sua equipe). Na verdade, eu at
admito a lgica do sistema que ele seguiu. Era um sistema imperial, no qual ele podia,
ele principalmente que j tinha uma tendncia para Deus extremamente elevada, podia
tomar as decises que ele quisesse. O Geisel um sujeito que tem uma personalidade
forte e que considera que tem o domnio da realidade. Era muito espaoso para isso.
No havia lugar para superministros na Gesto Geisel. Ele preferia ministros low profile,
mais facilmente enquadrveis em suas determinaes
7
. Alm disso, Delfim Netto se
envolvera com o frustrado movimento para a continuidade de Mdici na presidncia, o
que, evidentemente, desagradava seu potencial sucessor
8
.
Mas Geisel no tardaria em dar o troco ao impertinente economista. To logo Geisel
tomou posse na presidncia, foi deflagrada a campanha para a sucesso nos estados,
que ocorreria ainda em 1974. Delfim Netto ambicionava suceder o governador Abreu
Sodr em So Paulo e contava com amplo apoio do empresariado e da Arena local.
Afinal, ningum melhor do que o ex-ministro para representar os interesses dos
6
Depoimento de Delfim Netto ao autor em julho de 1995.
7
Entrevista de Delfim Netto ao autor em julho de 1995.
8
Entrevista de lio Gasperi ao autor em maio de 1996.
empresrios, conforme ficara claro em sua gesto testa da Fazenda
9
. Entretanto, no
estava nos planos do novo general-presidente fortalecer o seu potencial adversrio,
dando-lhe um poder que poderia ofusc-lo na presidncia e atrapalh-lo na sua prpria
sucesso. Conhecendo o talento de Delfim Netto para o exerccio de poder, seria bvio
que, enquanto governador de So Paulo, ele se projetaria para ser o prximo Presidente
da Repblica, atrapalhando o privilgio de Geisel fazer o sucessor. Segundo Delfim
Netto, Geisel bloqueou a minha escolha para governador de So Paulo por motivos
puramente polticos. A idia dele era de que eu, como governador de So Paulo, poderia
atrapalhar a sucesso presidencial futura
10
. Foi assim que Delfim Netto saiu do governo
e tornou-se um acerbo crtico da poltica econmica oficial. At que Geisel resolveu
premi-lo com a embaixada brasileira em Paris, deixando-o bem longe dos reprteres
brasileiros.
Esse episdio da sucesso paulista ilustra, com eloqncia, o poder enfeixado pelo
general-presidente e sua falta de cerimnia em exerc-lo. No s ele dispunha do AI-5 e
de amplos poderes na rbita federal, como podia tambm fazer todos os governadores,
e ainda os prefeitos das capitais, passando por cima das reivindicaes das elites locais.
Em So Paulo, Geisel resolveu dar uma demonstrao de fora, ignorando o candidato
das elites e empurrando-lhes goela abaixo o seu candidato Paulo Egdio Martins, que
tomou posse sem maiores protestos.
Uma das primeiras providncias de Geisel no governo foi desmontar os mecanismos de
poder econmico, que, sob o seu antecessor, convergiam para o Ministrio da Fazenda.
Enquanto titular dessa pasta. Delfim Netto presidia o Conselho Monetrio Nacional,
que ocupava uma posio central entre as agncias envolvidas com a gesto da poltica
econmica. Era l no CMN que se resolvia grandes questes da poltica monetria,
crdito, taxas de juros, etc. Geisel esvaziou o CMN por meio do Conselho de
Desenvolvimento Econmico, onde ele prprio, enquanto seu presidente (do conselho),
9
Vide a respeito: Sebastio Velasco e Cruz, Empresariado e Estado na Transio Brasileira, um estudo sobre a economia
poltica do autoritarismo (1974-1977), 1995, Campinas, Editora da Unicamp e Fapesp, p. 215. Um relato mais extenso da
sucesso paulista em 1974 encontra-se em Carlos Estevan Martins, "O Balano da Campanha", in Bolivar Lamounier e
Fernando Henrique Cardoso (Orgs.). Os Partidos e as Eleies no Brasil, 1975, RJ , Paz e Terra.
10
Entrevista de Delfim Netto ao autor em julho de 1995.
GUI DO MANTEGA
arbitrava as questes econmicas que seus ministros lhe colocavam. De acordo com
Sebastio C. V. e Cruz, o que a criao do CDE faz, entre outras coisas, mutilar o
CMN em sua autonomia e no escopo de sua competncia. Com o CDE fica institudo
um espao de igualdade entre os titulares das pastas econmicas, e isto significa perda
apenas para quem, na ausncia dela, se situava no topo das relaes hierrquicas.
11
O CDE reunia, todas s quartas-feiras de manh, o Planejamento, a Fazenda, a Indstria
e Comrcio, mais Transporte, Minas e Energia e Interior sob a regncia do prprio
Presidente. Esse rgo, que j existira no passado com outra composio, permitia
administrar melhor as diferenas entre Fazenda e Planejamento e facilitava a tarefa de
coordenao geral de todos os ministrios, atribuda ao Planejamento. Nesses colegiados,
Geisel podia assistir ao debate ao vivo das idias e divergncias de seus ministros e
tomar as decises que melhor lhe aprouvesse. Na prtica, o CDE reduzia o raio de ao
da Fazenda medida em que a enquadrava numa srie de decises e diretrizes previamente
discutidas. Caso contrrio, a falta de orientao superior resultaria, na prtica, na
transferncia para a Fazenda de uma srie de decises para as quais ela j possui os
instrumentos na mo.
III. REIS VELLOSO: DE OFICIAL DE ADMINISTRAO
A MINISTRO
O principal responsvel pela elaborao e execuo do II PND foi, sem dvida, o
piauiense J oo Paulo dos Reis Velloso. Quando, em maro de 1951, o jovem Reis
Velloso veio tentar a sorte no Rio de J aneiro, nem pensava em ser economista, mas
apenas em arranjar um bom emprego pblico que lhe garantisse o sustento. Em meio a
agitao do segundo Governo Vargas, a Capital da Repblica oferecia vrias
oportunidades de trabalho no servio pblico aos jovens menos afortunados do interior
e das regies pobres do pas. O concurso no Instituto de Aposentadoria e Penses da
Indstria (IAPI), o INSS daquela poca, lhe rendeu um posto de oficial de administrao,
11
Vide a respeito: Sebastio C.V. Cruz, op cit., p. 111.
que seria trocado por um novo concurso no Banco do Brasil, j em 1954, onde Velloso
se tornaria assessor da Presidncia.
Antes de sair do IAPI, Velloso esteve envolvido num incidente que quase lhe custou o
emprego. No dia seguinte ao atentado da Rua Toneleiros, onde o chefe da guarda
pessoal de Getlio Vargas, Gregrio Fortunati, mandara matar, sem sucesso, o incmodo
jornalista Carlos Lacerda, Velloso ligou para a Tribuna de Imprensa, onde Lacerda
trabalhava, apenas para obter notcias do atentado. No dia seguinte, saiu na Tribuna de
Imprensa o nome de Velloso numa lista de solidariedade a Carlos Lacerda. Enquanto
assessor do presidente do IAPI Afonso Csar, por sua vez homem de confiana de
Getlio Vargas, no ficava bem para Velloso aparecer do lado do principal desafeto do
chefe do seu chefe. Colocou o cargo disposio, mas Afonso Csar no o demitiu,
aceitando suas explicaes.
Quando Velloso prestou concurso para o Banco do Brasil, ele era um rgo de elite da
administrao pblica, que tinha prestgio e congregava os melhores quadros da
burocracia federal. Para seguir carreira no BB, era imprescindvel ter na mo um diploma
de economista. Velloso terminou seu curso de economia na Universidade do Estado da
Guanabara em 1960, ltimo ano do Governo Kubitschek. Um ano depois, ele era aluno
do seu futuro colega e cordial antagonista no Governo Geisel prof. Mrio Henrique
Simonsen, primeiro no curso de ps-graduao do Conselho Nacional de Economia e
depois no curso de ps-graduao da Fundao Getlio Vargas do Rio de J aneiro.
Em 1962, o jovem Velloso foi para a Universidade de Yale fazer um curso de ps-
graduao, entrando em contacto com o professor J ames Tobin, que havia sido
conselheiro econmico do presidente Kennedy e ganharia o Nobel de Economia em
1981
12
. Foi a que Velloso teve oportunidade de conhecer a economia keynesiana pelas
mos de um de seus maiores intrpretes. Enquanto conselheiro presidencial, o professor
Tobin sabia juntar muito bem a teoria keynesiana com a gesto pblica, tema que seria
muito importante para o futuro Ministro do Planejamento.
12
Os principais trabalhos de J ames Tobim so: The American Bussiness Creed (1956), National Economic Policy (1966),
Essays in Economics: Macroeconomics (1974), The New Economics One Decade Older (1974) e Essays in Economics:
Consuption and Econometrics (1975).
GUI DO MANTEGA
Nos anos 60, Velloso mantinha-se eqidistante das principais correntes de pensamento
que dominavam a discusso econmica na poca. De um lado, sofria a influncia da
corrente mais ortodoxa, descendente do monetarismo do prof. Eugnio Gudim, sediada
na Fundao Getlio Vargas do Rio. Por outro lado, era contagiado pelas idias
desenvolvimentistas que emanavam da assessoria econmica da Confederao Nacional
da Indstria, chefiada, durante muitos anos, por Rmulo de Almeida, e pelas idias da
CEPAL, que possua um escritrio no Rio de J aneiro. Velloso chegou a ter aulas com
Carlos Lessa, que anos depois seria um duro crtico do II PND
13
, e com a prof. Maria
da Conceio Tavares, na FGV do Rio.
No incio de 1964, alguns meses antes do golpe militar, Velloso, ainda em Yale, participava
num seminrio sobre economia brasileira quando conheceu um personagem que daria
um impulso importante na sua carreira. Uma das mesas do seminrio foi conduzida
pelo embaixador brasileiro em Washington Roberto Campos, que pedira desligamento
do cargo e estava de malas prontas para o Brasil. Depois do seminrio, os professores
do curso homenagearam Campos com um jantar, no qual Velloso sentou-se bem na
frente do futuro Ministro do Planejamento. Nessa ocasio, Campos mencionou que
possua referncias de Velloso fornecidas por Simonsen e por Isaac Kerstenetzky, todos
da FGV-Rio. Quando voltei ao Brasil no incio de junho, diz Velloso, ao entrar em
minha casa, encontrei um recado do Campos dizendo que queria falar comigo. Fui para
o Piau em frias e, quando retornei em julho, j fora requisitado ao Banco do Brasil
para trabalhar no Planejamento.
14
Campos incumbiu Velloso de uma misso importante. Criar um instituto de estudos e
pesquisas para subsidiar a ao do Planejamento. Foi assim que surgiu o Instituto de
Planejamento Econmico e Social (IPEA). Desde o princpio, o IPEA tornou-se o
brao intelectual do Planejamento, fazendo diagnsticos, estudos setoriais e trabalhando
13
Vide a respeito: Carlos Lessa, A Estratgia de Desenvolvimento 1974-1976 - sonho e fracasso, Tese apresentada
Faculdade de Economia e Administrao da UFRJ , para o concurso de professor titular em Economia Brasileira, 1978.
14
Entrevista de Velloso ao autor em dezembro de 1995.
nos planos econmicos. O IPEA congregou uma equipe diversificada de bons
profissionais de vrias correntes tericas, desde os professores de Berkley, da Califrnia,
que possuam idias mais ortodoxas, at economistas mais estruturalistas, prximos da
CEPAL e do desenvolvimentismo. Passaram pelo IPEA desde Albert Fishlow, Artur
Candall, at um jovem economista chamado Pedro Malan. O IPEA no se resumia a
fazer estudos estritamente econmicos, mas integrava o econmico com o social,
resultando numa viso mais rica da problemtica brasileira. Inquestionavelmente, o IPEA
deu uma grande contribuio para a profissionalizao do planejamento no Brasil.
Ainda em 1964, os tcnicos do IPEA, sob a chefia de Velloso, seriam chamados para
auxiliar na elaborao do Plano de Ao Econmica do Governo, o PAEG. O rascunho
desse plano fora escrito por Simonsen, que era, na ocasio, um dos principais assessores
do Ministro do Planejamento. Com alguns membros do IPEA, Roberto Campos criou
um grupo informal de trabalho, que se reunia no ltimo andar do Ministrio da Fazenda,
para discutir o PAEG e dar-lhes sua verso final.
Em 1967, o IPEA faria uma avaliao crtica dos rumos da poltica econmica praticada
no apagar das luzes do Governo Castelo Branco. que, desviando-se do curso mais
brando do PAEG em seus primeiros anos, Bulhes e Campos puseram em prtica em
1966, o ltimo ano de sua gesto, um programa de estabilizao ortodoxo, que causara
grandes traumas na economia brasileira. Sem contemporizar com os ministros que
estavam de sada, o IPEA apontou a excessiva conteno do crdito havida em 1966, e
sua infeliz combinao com taxas de juros elevadas, tarifas pblicas hipercorrigidas,
carga fiscal aumentada e tudo o mais que poderia baixar as taxas de crescimento,
diminuindo o mercado consumidor, arrochando salrios e promovendo uma brutal
transferncia de renda do setor privado para o pblico.
Dessa maneira, o diagnstico do IPEA forneceu o fundamento terico que o Governo
Costa e Silva precisava para abandonar a poltica recessiva e implementar um plano de
desenvolvimento iminentemente expansivo. O novo Ministro do Planejamento Hlio
Beltro endossou o diagnstico do IPEA e mandou fazer o Plano Estratgico de
Desenvolvimento (PED), erroneamente atribudo a Delfim Netto, ento responsvel pela
Fazenda. Beltro reunia um certo prestgio quando foi recrutado para assumir o
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Planejamento do Governo Castelo Branco e imprimiu a sua marca no PED, que
preconizava a defesa e o fortalecimento da empresa privada nacional, a formao de um
mercado de massas e a diminuio da presso tarifria e tributria do governo sobre o
setor privado. Esses princpios, um tanto mais nacionalistas que os do PAEG, eram
perfeitamente compartilhados pelo Ministro da Fazenda, que no teve dificuldades em
p-los em prtica. Sintomaticamente, pouco falamos, at agora, das diretrizes econmicas
emanadas do prprio chefe do Governo, o general de 4 estrelas Arthur da Costa e
Silva.
Indiscutivelmente, a poltica econmica no era o forte do novo general-presidente.
Entretanto, ele possua a clareza de que era preciso abandonar a estratgia econmica
extremamente antiptica de seu antecessor, passar uma borracha na recesso, nas falncias
e concordatas e no desemprego, e relanar o pas nos rumos do desenvolvimento. No
que foi, alis, plenamente atendido por seu competente Ministro da Fazenda, que recebeu
carta branca para por isso em prtica. De resto, Costa e Silva delegava as questes
econmicas ao talento de seus infatigveis ministros.
Ainda antes de encerrar a Gesto Bulhes-Campos, o IPEA elaborou o Plano Decenal
de Desenvolvimento, encomendado pelo prprio Ministro do Planejamento, que tinha
inteno de prolongar o alcance de sua gesto para o futuro, mas que foi solenemente
ignorado pelo governo que assumiu em maro de 1967. Mesmo o PED, que vinha
respaldado no prestgio do Ministro do Planejamento Hlio Beltro, foi colocado para
escanteio pela habilidade do Ministro da Fazenda, que foi ocupando espao at
assenhorear-se do leme da poltica econmica. A rigor, a Fazenda monitorou a poltica
econmica por meio do controle dos preos, dos salrios e da taxa de juros. Condicionou
a expanso da economia com crdito abundante, recursos externos e toda a sorte de
facilidades para o empresariado, que fizeram as delcias do milagre. Geralmente, os
analistas nem percebem que o PED no saiu do papel, porque suas diretrizes gerais de
retomada do crescimento e expanso da economia foram alcanadas por meio da poltica
de curto prazo do Ministrio da Fazenda.
De qualquer maneira, Delfim Netto tomou conta da gesto econmica, colocando o
Planejamento em segundo plano, tanto no Governo Costa e Silva quanto no Mdici.
Mesmo o I Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborado sob a coordenao de Velloso,
ento Ministro do Planejamento de Mdici, no saiu do papel. Delfim Netto no precisava
do IPEA porque tinha sua prpria assessoria econmica da FEA-USP, que lhe dava o
respaldo suficiente para ele assenhorear-se da poltica econmica do Governo Mdici.
Enquanto Delfim reinava na Fazenda, Velloso sobreviveu no Planejamento, graas a um
comportamento discreto e ao rebaixamento desse rgo a um ministrio comum, at
inferior aos demais, que pelo menos possua projetos prprios. Porm, quando Geisel
o convidou para continuar no Ministrio, ele sabia como ningum o que devia ser feito
para fortalecer a posio do Planejamento e conseguiu elevar seu status, ainda antes de
comear o governo.
Entretanto, Velloso iria compartilhar o exerccio da gesto econmica do Governo Geisel
com Mrio Henrique Simonsen, o futuro Ministro da Fazenda, e, secundariamente, com
Severo Gomes, o empresrio paulista dos Cobertores Paraba, membro do Conselho
de Administrao do Banco Mercantil, que j fora Ministro da Agricultura de Castelo
Branco e agora ia para a pasta da Indstria e Comrcio. Por mais que seja investida de
prestgio, a Indstria e Comrcio sempre ser caudatria dos seus colegas da Fazenda
e do Planejamento. Severo Gomes fez o que pode para imprimir uma posio mais
nacionalista ao Governo Geisel, mas acabou demitido antes do fim do governo. Severo
Gomes no se contentava em estabelecer algumas vantagens para as empresas nacionais.
Queria formalizar uma distino mais ntida entre empresas nacional e estrangeira e
colocar diferenas de tratamento que no eram toleradas por seus colegas de Ministrio.
IV. SEVERO GOMES: DA DIREITA PARA A ESQUERDA
O empresrio dos Cobertores Paraba e fazendeiro Severo Gomes teve uma trajetria
poltica curiosa. Comeou defendendo interesses conservadores e terminou ao lado do
decano da democracia Ulisses Guimares, morrendo com ele numa queda de helicptero
que os trazia de volta de um feriado em Angra dos Reis. Em 1964, Severo Gomes foi
ocupar o cargo estratgico de diretor da carteira agrcola do Banco do Brasil, portanto
responsvel pelo financiamento de um setor econmico ainda muito importante da
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economia brasileira. Assessorado pelo professor da Faculdade de Economia e
Administrao da USP Antnio Delfim Netto, Severo Gomes fez uma cruzada contra o
Estatuto da Terra elaborado por nada mais, nada menos do que o Ministro do
Planejamento Roberto Campos. Para Severo Gomes, o Estatuto era excessivamente
avanado, o que o colocava, pelo menos nessa questo, direita de Roberto Campos.
O fato que Castelo Branco gostou tanto da argumentao do diretor do Banco do
Brasil e empresrio paulista, quando este o procurou para derrubar o Estatuto da Terra,
que, nos ltimos meses de seu governo, quando caiu o Ministro da Agricultura, colocou-
o em seu lugar, e o Estatuto nunca saiu do papel. No Governo Geisel, vamos encontrar
o Ministro da Indstria e Comrcio Severo Gomes colocando-se numa posio cada
vez mais nacionalista e entrando em choque com seus colegas de Ministrio. Assim, em
1975, enquanto Velloso e Simonsen tinham ido a um seminrio para investidores
estrangeiros em Salzburg, na ustria, para vender uma boa imagem do Brasil e atrair
novos empreendimentos, Severo Gomes fazia crticas ao papel do investimento
estrangeiro no Brasil. A questo foi levada ao Conselho de Desenvolvimento Econmico,
que desempatou a questo contra Severo, aprovando um documento escrito por
Simonsen que colocava uma posio mais simptica ao capital estrangeiro do que aquela
esgrimida pelo Ministro da Indstria e Comrcio. bom esclarecer que Velloso, Simonsen
e, principalmente, o prprio Geisel estavam longe de ostentar uma posio que a esquerda
chamaria de entreguista. Muito pelo contrrio. No programa econmico do Governo
Geisel estava inscrito o fortalecimento da indstria nacional para dar maior equilbrio ao
dito trip formado pelo setor estatal, setor privado estrangeiro e privado nacional, do
qual Maria da Conceio Tavares tanto falava. Sem, no entanto, excluir a preciosa
colaborao do capital externo para trazer o volume de poupana suplementar,
imprescindvel para viabilizar um ritmo de investimento maior.
O prprio Geisel defendia posies mais nacionalistas e teve vrias ocasies de se
indispor com os Estados Unidos, como, por exemplo, na questo nuclear, quando
optou por fazer um acordo com a Alemanha, contrariando os interesses dos americanos.
O presidente Carter, que assumiu a Presidncia dos Estados Unidos em 1976, teve a
petulncia de enviar o secretrio de Estado adjunto Warren Christopher para o Brasil
para exigir do governo o cancelamento do acordo, no que foi solenemente ignorado
por Geisel.
Ao sair do governo, Severo Gomes foi se afastando de seus antigos companheiros da
Arena e acabou se filiando ao MDB, o partido oficial de oposio, pelo qual se tornaria
senador. Ainda no Ministrio Geisel, Severo Gomes j flertava com a esquerda e contava
entre as suas amizades com diversos membros do CEBRAP (Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento), um dos baluartes da resistncia contra a ditadura militar. Um
de seus interlocutores favoritos era o socilogo Fernando Henrique Cardoso, que nos
bastidores assessorava o MDB juntamente com outros colegas de CEBRAP. O apoio
de Severo Gomes esquerda no era apenas verbal, mas traduzia-se na abertura de
canais de participao em Braslia e mesmo no financiamento de projetos e contratao
de consultorias, com as quais ele ajudava entidades costumeiramente com poucos
recursos como o CEBRAP.
Severo Gomes no teve um passado acadmico como Simonsen e veio adquirindo
suas idias ao longo de sua militncia poltica. Ao morrer, deixou apenas um livro,
Tempo de Mudar
15
, que ilustra seu pensamento a respeito das principais questes
poltico-econmicas da poca.
V. MRIO HENRIQUE SIMONSEN E O
INTERVENCIONISMO MODERADO
Severo Gomes at podia incomodar, mas no era dele que Velloso devia sentir qualquer
ameaa ao II PND e ao comando da economia. O problema estava localizado na Fazenda,
que possua o controle das taxas de juros, do crdito e de outros mecanismos que, de
fato, poderiam alterar o rumo da poltica econmica. A sorte que Mrio Henrique
Simonsen no tinha a mesma vontade centralizadora de seu antecessor na Fazenda. Na
verdade, Simonsen at tinha uma trajetria intelectual semelhante de Delfim Netto,
ambos professores e pesquisadores ligados ao empresariado, porm ostentava uma
personalidade bastante diferente, conforme pode ser observado por sua biografia.
Simonsen comeou a se interessar por economia quando estava no terceiro ano da
Escola Nacional de Engenharia, em plena era J K, lendo Princpios de Economia
15
Editora Global, 1977, Porto Alegre.
GUI DO MANTEGA
Monetria, a obra principal de Eugnio Gudin, que era primo-irmo de seu pai. Talvez
a esteja a origem de uma marcada simpatia pelo monetarismo que ele jamais perdeu ao
longo de sua carreira. Entretanto, sua atuao prtica e mesmo os trabalhos tericos
indicam um economista menos ortodoxo do que nos autoriza a supor a fama que ele
adquiriu em todos esses anos de militncia econmica. Formado nos quadros da FGV
do Rio, Simonsen foi iniciado na gesto pblica por Campos e Bulhes, que o levaram
para o Governo Castelo Branco. Antes de 1964, Simonsen j mantinha uma grande
afinidade ideolgica com Roberto Campos e um estreito relacionamento profissional,
tendo trabalhado com ele no escritrio de consultoria Consultec e na Associao
Nacional de Programao Econmico-Social (ANPES), uma das tantas associaes
formadas por banqueiros e empresrios que se opunham ao Governo Goulart
16
. A
Sociedade Civil de Planejamento e Consultas Tcnicas Ltda., a clebre Consultec, era
um dos escritrios de consultoria mais concorridos da poca que prestava preciosos
servios s empresas nacionais e principalmente estrangeiras, que queriam obter
emprstimos do BNDE, empurrar a aprovao de acordos comerciais, fazer negcios
com o governo e todo o tipo de transaes que exigiam muitos amigos influentes e
bons canais de comunicao com a burocracia governamental
17
. Na primeira metade
dos anos 60, os contatos com o Governo no constituam problema para a Consultec,
que era regularmente contratada por rgos federais para preparar projetos de lei, decretos
e at discursos proferidos pelas autoridades governamentais.
Em 1962, a Consultec teve uma importante experincia no campo do planejamento
governamental quando preparou o programa econmico apresentado ao Congresso
pelo primeiro-ministro Tancredo Neves. Quadros tcnicos de alto nvel que no faltavam
a esse escritrio de consultoria, que contava, entre outros, com os servios do ento
embaixador Roberto Campos, ex-diretor e superintendente do BNDE e futuro Ministro
do Planejamento; Octvio Bulhes, diretor da SUMOC e futuro Ministro da Fazenda;
Dnio Nogueira, da FGV, como os outros dois, e futuro Presidente do Banco Central;
J . L. Bulhes Pedreira, advogado tributarista, consultor do BNDE, diretor da Rede
Ferroviria Federal e de concessionrias da Hanna Mining, que operacionalizaria o
16
Vide a respeito: Ren Armand Dreifuss, 1964: A Conquista do Estado. Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe,
Petrpolis, Vozes, 1981, p. 425.
17
Para um panorama completo das atividades da CONSULTEC, vide Ren Armand Dreifuss, 1964: A Conquista do
Estado. Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe, Petrpolis, Vozes , 1981, p. 83.
instituto da correo monetria, em 1964, a pedido de Campos e Bulhes; Lucas Lopes,
que havia sido Ministro dos Transportes de Caf Filho, superintendente do BNDE e
Ministro da Fazenda de J uscelino Kubitschek, alm do jovem Mrio Henrique Simonsen,
que costumava assessorar Roberto Campos.
Mesmo antes de assumir o Ministrio do Planejamento em 1964, Roberto Campos e,
sobretudo, o seu assessor Mrio Henrique j tinham esboado um elenco de reformas e
propostas que constituam os fundamentos do Plano de Ao Econmica do Governo
(PAEG) de Castelo Branco. J no Ministrio, Campos encarregou Simonsen de redigir
a parte macroeconmica do PAEG e, principalmente, o captulo que contm a frmula
de reajustes salariais.
No longo intermezzo em que ficou afastado do Executivo, durante os Governos Costa
e Silva e Mdici, Simonsen escreveu alguns livros, onde exps com clareza suas idias
e suas predilees programticas. Seus trabalhos mais importantes so Brasil 2001 de
1969, Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque de 1970 e A Nova Economia
Brasileira, escrito em parceria com Roberto Campos em 1974. Ultimamente, em fins
de 1995, Simonsen publicou 30 Anos de Indexao, onde ele faz uma espcie de revival
da poltica econmica desde o PAEG at o presente.
Em Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque, Simonsen deixa claro qual o
seu modelo econmico predileto, que ele iria tentar aplicar ao longo de sua carreira.
Nesse livro, ele monta um modelo que faz uma curiosa combinao de ingredientes
keynesianos com componentes monetaristas, resultando numa concepo
intervencionista moderada. E aqui convm explicar melhor os conceitos, para evitar
maiores confuses que usualmente surgem quando se lida com termos como ortodoxia,
heterodoxia, intervencionismo, liberalismo, estruturalismo e outras palavras como essas
que abundam nos textos de economia.
Grosso modo, o pensamento econmico se dividiu em dois grandes modelos sob os
quais podemos agrupar as vrias correntes e seus seguidores. De um lado, temos o
modelo liberal ortodoxo, que descende de Smith, Ricardo, Mills e demais fundadores
da economia poltica, passando por Walras, com seu modelo de equilbrio geral, por
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Marshall e demais neoclssicos, recebe uma importante contribuio do austraco Wicsell
e vai desembocar em Friedman
18
. ortodoxo porque acredita que o mercado consegue
regular por si s as relaes econmicas e conduzir o sistema ao equilbrio de pleno
emprego, desde que no haja maiores interferncias do Estado. Portanto, liberal porque
prega a liberdade dos agentes econmicos para realizarem as transaes de acordo
com seus interesses individuais, de ir e vir em todos os pases, de fixar preos, decidir
investimentos e assim por diante, porque isso conduziria ao equilbrio econmico e ao
crescimento. Essa vertente liberal encontrou na teoria quantitativa da moeda a
fundamentao para delimitar a forma de interveno do Estado sobre o tecido
econmico. Sob essa tica, a interveno do Estado est centrada na regulao do
agregado monetrio porque o controle do fluxo de meios de pagamento capaz de
determinar a taxa de juros, o nvel de investimentos e o nvel da demanda, vale dizer, as
principais variveis econmicas. Dessa maneira, a poltica monetria a interveno
estatal por excelence dos ortodoxos liberais.
Por outro lado, temos o modelo intervencionista heterodoxo, que surge com os
economistas socialistas do sculo XIX, mas se consolida com a revoluo keynesiana e
vai desembocar em Hicks, no modelo de crescimento de Harrod e Domar, em Solow e
em outros pensadores keynesianos. Essa vertente julga que o mercado importante
para a economia capitalista, porm insuficiente para engendrar o equilbrio de pleno
emprego de fatores e maximizar o crescimento necessrio para ocupar a mo-de-obra e
alcanar as taxas desejveis de desenvolvimento. heterodoxa porque critica a
concepo clssica ortodoxa de equilbrio geral e prope uma maior interveno do
Estado para compensar as deficincias do mercado. Portanto, intervencionista e, na
sua verso para pases atrasados, desenvolvimentista, e privilegia a utilizao da poltica
fiscal como forma de interveno do Estado, colocando menos nfase na poltica
monetria.
18
Uma outra vertente dessa corrente liberal a escola das expectativas racionais ou nova economia clssica de R. Lucas
e T. Sargent que, para os efeitos desse trabalho, no merece destaque porque se amolda aos princpios gerais da corrente
liberal.
De que lado se situa a teoria e a atuao prtica de Mrio Henrique Simonsen? Logo nas
primeiras pginas do livro Inflao..., Simonsen declara-se a favor de uma poltica
econmica gradualista para combater a inflao, como aquela praticada no PAEG, que
se ope ao tratamento de choque proposto pelos organismos financeiros internacionais
como o FMI, este ltimo mais afinado com os princpios da ortodoxia. O chamado
tratamento de choque consiste no clssico corte drstico dos gastos pblicos para
equilibrar o oramento, acompanhado da rpida elevao das taxas de juros e reduo
dos salrios, que, fatalmente, traria recesso e desemprego, sem necessariamente baixar
a inflao. Simonsen se ope a essa tradicional estratgia ortodoxa, argumentando que
a eliminao imediata dos dficits pblicos implicaria uma mutilao indesejvel dos
investimentos do setor pblico. E a reduo ou o congelamento dos salrios seria de
considerar-se socialmente indesejvel, tanto quanto o aumento do desemprego, tendo
em vista o crescimento explosivo da populao brasileira e a insuficincia da criao de
empregos no binio 1962-1963. Portanto, as agncias financeiras externas bem ou mal
tiveram de engolir a heterodoxia brasileira, diz Simonsen
19
.
Essa observao de Simonsen contra as agncias financeiras internacionais no deve
sugerir, entretanto, que ele tenha se tornado um heterodoxo radical. Na verdade, ele
combina elementos importantes da ortodoxia, que se serve da poltica monetria como
um dos principais instrumentos de interveno do Estado, com uma poltica fiscal ativa
e mesmo uma poltica de rendas, a ponto de admitir controles de preos e salrios e, em
casos extremos, at mesmo de congelamentos.
Simonsen adota alguns aspectos da Teoria Quantitativa da Moeda, a rigor, o grande
ncleo terico da teoria neoclssica, porm no em sua verso primitiva, mas com as
sofisticaes de Wicksell, Friedman e mesmo de Keynes. No h espao, nesse trabalho,
para uma explicao detalhada desse desenvolvimento terico da teoria quantitativa,
qual Simonsen acrescenta sua marca pessoal
20
. O que resulta um modelo terico
misto, que atribui um peso fundamental oferta dos meios de pagamento, em nvel de
gastos do governo e aos patamares dos juros enquanto condicionantes do nvel
inflacionrio. Em outras palavras, a expanso monetria e o comportamento dos gastos
19
Mrio Henrique Simonsen, Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque, RJ , APEC Editora, 1970, p. 11.
20
Uma explicao detalhada da trajetria da teoria quantitativa e as preferncias de Simonsen podem ser encontradas
em Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque, op. cit., particularmente nos captulos III, IV e V.
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pblicos condicionam, em grande medida, o nvel da demanda global da economia e,
portanto, a evoluo dos preos. Admite, porm, a ocorrncia de preos administrados,
gerados por segmentos oligopolistas do mercado, que no podem ser tratados com
meras medidas de poltica monetria. Portanto, existe um segmento no-concorrencial
no mercado que no responde s prticas monetrias de controle de preos e combate
a inflao
21
.
Simonsen desenha um modelo de estabilizao para combater a inflao, que se vale
tanto de conceitos ortodoxos quanto de heterodoxos, como tambm contm uma
importante contribuio terica para o pensamento econmico brasileiro. Segundo ele,
a inflao o resultado de trs componentes: a autnoma, a de realimentao e a de
regulagem pela demanda. A componente autnoma, diz ele, aquela que independe da
inflao passada, sendo determinada por fatores institucionais, tais como reajustes
arbitrrios de salrios, da taxa de cmbio, de impostos indiretos, ou de natureza acidental,
como aqueles provenientes das ms safras e outros problemas dessa natureza
22
. A
segunda componente a de realimentao inflacionria, que nada mais que a inflao
passada que se projeta para o presente. Esse conceito a base para a teoria da inflao
inercial, que seria desenvolvida anos depois pelos economistas do Cruzado. A rigor,
no se trata exatamente de um conceito novo, pois podia ser encontrado pelo menos
desde os anos 20 em vrios textos de economia. O processo de realimentao
inflacionria, conforme foi inicialmente conhecida a inrcia, surgiu a partir da espiral
salrios preos, e costumeiramente atribudo pelos segmentos mais conservadores a
indexao dos salrios. Portanto, tanto a indexao, quanto a realimentao inflacionria
j eram conhecidas em outros pases. Porm, em nenhum outro lugar ela foi to
desenvolvida quanto no Brasil, graas a um longo perodo de inflao alta e ricos
21
"Vrios economistas tm observado que a culpa das presses inflacionrias de custo no pode ser exclusivamente
atribuda s reivindicaes salariais. No mundo moderno no apenas os salrios so administrados institucionalmente.
Tambm, com a crescente participao dos oligoplios, as margens de lucro costumam ser fixadas a priori, sem estreita
relao, pelo menos a curto prazo, com a mudana das condies de mercado. Se essas margens forem exageradas,
poder ocorrer uma alta de preos que mereceria o ttulo de inflao de margens de lucro (mark-up inflation). Mrio
Henrique Simonsen, Inflao:.., op cit., p. 120.
22
Vide a respeito: Mrio Henrique Simonsen, Inflao:.., op cit., p. 127.
mecanismos de indexao, a ponto de dar margem a uma teoria da inflao inercial. E
Simonsen pode, sem dvida, ser considerado um pioneiro desse conceito, tendo aberto
caminho para os outros tericos dessa questo. Alis, ele acaba de publicar o trabalho
30 Anos de Indexao (1995), que faz um apanhado da histria da inrcia inflacionria
no Brasil. Grosso modo, a realimentao inflacionria consiste num processo de reajustes
contnuos de preos, ocasionados pela tentativa que fazem os agentes econmicos de
reconstiturem ou aumentarem sua participao na renda, ameaada pela inflao passada.
Em outros termos, os preos sobem para compensar os aumentos de salrios ou
recompor as margens de lucro das empresas, enquanto os salrios sobem para recompor
o aumento do custo de vida, ocasionado pelos aumentos de preos e assim
sucessivamente. E todas essas revises de preos e salrios tornam-se sistemticas e
automatizadas pela legislao sobre correo monetria
23
. Em terceiro lugar, vem a
inflao de demanda que bastante conhecida e dispensa maiores definies. Quando,
em funo desses mecanismos, a inflao recrudesce e atinge patamares perigosos,
deve-se combat-la com programas de estabilizao. E a entra em cena o controle de
preos e salrios porque, como o prprio Simonsen diz, fica cada vez mais difcil
encontrar programas de estabilizao que no contenham controle de preos. Nos
tratamentos de choque heterodoxos, inevitvel o controle de preos. Porm, mesmo
nas experincias gradualistas, como aquelas que Simonsen parece simpatizar, no so
poucos os preos que passam a depender de autorizao governamental para qualquer
reajuste
24
. O Brasil no fugiu regra, diz Simonsen. Desde 1964, alm das tradicionais
incurses da SUNAB no controle dos preos dos gneros de primeira necessidade
(que se estende a itens como ingressos de cinemas, etc.) tivemos um crescente controle
de preos industriais, primeiro pelo sistema de adeso voluntria da Portaria 71 do
Ministro da Fazenda em 1965, depois pela CONEP (Comisso Nacional de Estabilizao
de Preos) e mais adiante pela CIP (Comisso Interministerial de Preos)
25
. E as decises
do Ministro da Fazenda Delfim Netto e do Conselho Monetrio Nacional por ele
presidido, em 1971, de forar a baixa dos juros cobrados pelas instituies financeiras,
se enquadravam nessa mesma filosofia, argumenta Simonsen.
23
Vide a respeito: Mrio Henrique Simonsen, Inflao:..., op. cit., p. 128.
24
Mrio Henrique Simonsen, Inflao:..., op. cit, p. 139.
25
Idem, ibidem, p. 139.
GUI DO MANTEGA
Para o economista ortodoxo, prossegue o raciocnio de Simonsen, os controles de
preos parecem inominveis heresias que tendem, a mdio prazo, a gerar as mais graves
distores na alocao de recursos. Nesse sentido, diz ele, a experincia dos vinte
anos seguintes Segunda Guerra Mundial nos foi bastante ilustrativa. O controle de
preos alimentcios pela COFAP levou proliferao das filas, do cmbio negro e da
corrupo. O semicongelamento dos aluguis pela lei do inquilinato provocou uma
crise habitacional sem precedentes e acabou reduzindo mingua a atividade na construo
civil. O controle da taxa de cmbio nos transformou, at 1963, em nao permanentemente
deficitria no balano de pagamentos, deixando-nos em vrias pocas beira da
insolvncia internacional. A limitao da taxa de juros pela lei da usura excitou o
superendividamento das empresas, provocando o desaparecimento do mercado de
crdito de longo prazo e retardando o desenvolvimento do mercado de capitais. O
controle das tarifas dos servios de utilidade pblica, com base no critrio da remunerao
das concessionrias pelo custo histrico nominal, foi a causa de repetidos racionamentos,
da crescente estatizao dos investimentos no setor e, em muitos casos (como no dos
telefones), de incrvel deteriorao dos servios.
26
Apesar de todos esses argumentos simpticos liberdade de preos, h, contudo,
circunstncias em que o controle se impe e deve ser exercido pelo Governo. Porque,
num programa de estabilizao monetria, o controle de preos pode ser a frmula mais
simples de reduzir o coeficiente de realimentao. E uma inflao crnica e crescente,
como a que se verificou no Brasil at 1964, tende a gerar um elevado coeficiente de
realimentao. Logo, parece indispensvel, como uma das primeiras providncias de
um plano de estabilizao, forar a ruptura desse coeficiente de realimentao.
Como conseguir essa baixa, pergunta-se Simonsen? Em primeiro lugar, por meio da
induo psicolgica, convencendo os agentes econmicos de que a inflao vai acabar
ou, pelo menos, baixar substancialmente. Essa uma arma que deve ser usada em
qualquer programa de estabilizao. Entretanto, no se deve esperar uma grande reao
a esses argumentos de uma gerao habituada inflao e s promessas frustradas do
governo em debel-la. Portanto, restam duas alternativas. A primeira a clssica crise
26
Idem, ibidem, p. 139/140.
de estabilizao, que pretende romper o coeficiente de alimentao inflacionria por
meio de uma penosa contrao das atividades, deixando seqelas sociais indesejveis.
E a segunda alternativa o controle de preos, que no carrega esses inconvenientes
27
.
Portanto, num programa de estabilizao monetria os controles de preos se podem
justificar como um artifcio destinado a forar a baixa do coeficiente de realimentao,
tornando mais prximo da viabilidade o objetivo da estabilizao sem crise.
28
Podemos observar aqui, com bastante antecipao, os fundamentos de uma teoria de
inflao inercial, com os mecanismos para combat-la. Simonsen no s justifica o
controle de preos, que vinha sendo amplamente praticado pelo ento Ministro da
Fazenda Delfim Netto, como antecipa, com bastante antecedncia, a possibilidade de
choques de preos ou dos congelamentos, como eles viriam a ser praticados a partir de
1986.
Naturalmente, no se pode chamar de ortodoxo a um economista que prega uma poltica
de rendas para combater a inflao, mesmo que ele continue atribuindo papel decisivo
poltica monetria. Afinal, diz Simonsen, o controle dos meios de pagamentos o mais
imprescindvel dos ingredientes de qualquer programa de estabilizao. O controle de
preos deve ser comedido, limitado no tempo e deve abranger, sobretudo, os setores
oligopolistas, no tendo razo para se estender queles em que prevaleam condies
satisfatrias de concorrncia.
Foi munido com essa bagagem terica que Simonsen foi comandar o Ministrio da
Fazenda do Governo Geisel. Na verdade, o dia-a-dia da poltica econmica que competia
a esse importante Ministrio estava parametrado pelas grandes metas macroeconmicas
definidas no II Plano Nacional de Desenvolvimento, desenvolvidas no Planejamento.
27
"A lgica dessa soluo facilmente compreensvel, diz Simonsen. Com a persistncia da inflao, os produtores se
habituam a reajustar sistematicamente os preos, carregando-os inclusive com margens de lucro justificveis numa
poca de alta violncia de custos (quando boa parte dos lucros se torna meramente ilusria), mas no numa fase de
preos estveis ou moderadamente ascendentes. Para demov-los dessa prtica o Governo s tem duas alternativas: ou
os expe decepo do mercado, induzindo-os a conter os preos pela recesso das vendas, ou contorna esse mecanismo
antecipando-se ao mercado e controlando preos de modo a impedir (ou pelo menos suavizar) a crise de transio.
Mrio Henrique Simonsen, Inflao:..., op. cit., p. 141.
28
Idem, ibidem, p. 141.
GUI DO MANTEGA
VI. II PND E A POLTICA MACROECONMICA DO
GOVERNO GEISEL
Quando, em maro de 1974, o general Emlio Garrastazu Mdici entregou a faixa
presidencial para o seu sucessor, a era do milagre econmico j estava chegando ao
fim. Depois de cinco anos de um crescimento fulgurante, o cenrio econmico comeava
a ser turvado por uma srie de problemas, que iriam se avolumar nos prximos anos. A
inflao abandonava a sua trajetria descendente e voltava a subir, impulsionada por um
aquecimento de quase todos os setores da economia brasileira. Porm, era no front
externo que apareciam com mais eloqncia os limites do modelo econmico em vigor.
O choque do petrleo de fins de 1973, elevara substancialmente, no s os preos do
petrleo e de seus derivados, como tambm da vasta gama de matrias-primas, bens
intermedirios e bens de capital, cujas importaes massivas alimentavam o boom
brasileiro. O resultado apareceria no balano de pagamentos de 1974, que apresentaria
um rombo comercial de US$ 4,69 bilhes e um dficit em conta corrente na casa dos
US$ 7,12 bilhes.
Esse foi o quadro encontrado pelo Governo Geisel e em funo do qual ele deveria
definir sua estratgia econmica para os prximos anos. O crescimento econmico
baseado na expanso acelerada do setor de bens de consumo durveis fazia gua porque
esbarrava nos seus limites internos e externos.
Antes do choque de petrleo, as contas externas brasileiras estavam relativamente
equilibradas, graas, em parte, grande liquidez do mercado financeiro internacional,
que oferecia emprstimos abundantes a taxas de juros diminutas. Delfim Netto no se
fez de rogado ao estimular o endividamento da economia brasileira, lanando mo da
poupana externa fcil e barata para azeitar o crescimento exponencial do milagre. A
rigor, no havia propriamente escassez de poupana interna, uma vez que a reforma
financeira feita por Campos e Bulhes e completada pelo prprio Delfim Netto ampliara
consideravelmente a capacidade de captao financeira e de gerao de recursos para
investimentos com a implantao do Sistema Financeiro da Habitao, com o estmulo
aos bancos comerciais, aos bancos de investimento e, fundamentalmente, com a criao
das ORTNs. Entretanto, havia muitas empresas estrangeiras no pas, participando do
boom do milagre, que preferiam utilizar emprstimos externos para viabilizar seus
investimentos, e mesmo empresas nacionais que se aproveitaram das facilidades que o
governo concedeu para a tomada de crdito no exterior, por meio da famosa Resoluo
63 e da Lei n 4.131. De acordo com esses dispositivos, as instituies financeiras
localizadas no Brasil poderiam captar recursos no exterior e repass-los para as empresas
brasileiras. Segundo Paulo Daviddoff, essas facilidades levaram a um endividamento
excessivo e desnecessrio, que est na raiz da vulnerabilidade financeira da economia
brasileira nos anos 80
29
. De acordo com ele, foi essa facilidade pelo crdito externo que
elevou o patamar da dvida externa brasileira de US$ 3,8 bilhes, no qual ela se encontrava
estacionada durante quase toda a dcada de 60, para US$ 12,6 bilhes no final de 1973.
Boa parte desse ingresso de capital externo serviu apenas para engordar as reservas
internacionais, que chegaram a US$ 6,1 bilhes no final de 1973, uma vez que a expanso
das exportaes dava conta de manter equilibrada a balana comercial.
De fato, at 1973, o grande estmulo s exportaes, que haviam crescido a uma taxa
anual de quase 25%, permitia at mesmo supervits na balana comercial, deixando o
dficit circunscrito s transaes correntes. Porm, com a quadruplicao dos preos
do petrleo e a conseqente reao dos preos dos bens de produo exportados
pelos pases avanados, a conta sobrou mesmo para pases como o Brasil, que importava
uns e outros. Foi assim que a importao de bens de produo constituiu-se no principal
gargalo externo do crescimento brasileiro.
Mas as coisas no andavam muito melhor no front domstico. Aps um crescimento
espetacular de todo o complexo industrial de bens durveis de consumo, por quase 6
anos seguidos, o mercado dava sinais de saturao. Por um lado, esses produtos
tornavam-se caros devido ao esgotamento da capacidade ociosa e a deseconomia de
escala que acompanhava a sucessiva expanso da produo, principalmente depois que
a matria-prima importada e, sobretudo, os combustveis sofreram o impacto dos preos
do petrleo. E fora justamente a indstria automobilstica que capitaneara o plo de
durveis e crescera taxa espetacular de 25% ao ano durante esse perodo, inundando
o mercado de carros brasileiros.
29
Vide a respeito: Paulo R. Davidoff Cruz, Dvida Externa e Financiamento de Longo Prazo na Economia Brasileira do
ps-guerra, Campinas, Unicamp, agosto de 1993, mimeo.
GUI DO MANTEGA
A essa altura, as casas dos brasileiros de classe mdia j estavam abarrotadas de
geladeiras, foges, batedeiras e outros eletrodomsticos, avidamente produzidos pela
indstria eletroeletrnica nacional. As famlias um pouco mais abastadas ostentavam o
segundo carro na garagem, e mesmo os estratos de baixa renda haviam conseguido
participar da festa do consumo de televisores e outros bens durveis. Entretanto, a
capacidade de endividamento dos brasileiros estava atingindo o seu limite e o credirio,
largamente utilizado nesse perodo, no poderia continuar sustentando, por muito mais
tempo, essas elevadas margens de consumo.
Ainda no final de 1973, as fbricas no davam conta das encomendas, e j comeavam
a disputar matrias-primas e componentes, provocando uma elevao dos preos. A
escassez de matrias-primas era geral nos vrios ramos da indstria. Faltava desde aos
fundidos, forjados e metais no-ferrosos, at alumnio, celulose, fertilizantes e outros
produtos qumicos. Faltavam tambm fibras naturais e fios qumicos para a indstria
txtil, peas de reposio de automveis e at mesmo embalagens para acondicionar
todas essas mercadorias vendidas.
Eram evidentes os sinais de esgotamento do padro de acumulao de bens durveis.
Diante desse quadro, o novo governo que assumia em 1974 tinha diante de si um srio
dilema. Fazer um ajuste conservador, nos moldes sempre sugeridos pelo FMI, e promover
aquela recesso geral, de eficcia duvidosa, porm infalvel para desgastar qualquer
governo. Ou promover outro tipo de ajuste que viabilizasse a continuao do crescimento.
Este ltimo foi o caminho trilhado pelo Governo Geisel com o II PND, conforme muito
bem destacaram Antnio Barros de Castro e Francisco E. P. de Souza
30
.
No havia, por parte dos artfices do II PND, qualquer preconceito ou algum parti pris
contra a indstria automobilstica ou fbricas de eletroeletrnicos
31
. Havia, isto sim, a
necessidade de fazer um ajuste aos novos tempos de combustveis caros e importaes
onerosas. Ser que para isso o Governo Geisel precisava implantar um novo padro de
industrializao ou apenas bastava dar os passos subseqentes para completar o padro
30
Vide a respeito: Antnio Barros de Castro e Francisco Pires de Souza em A Economia Brasileira em Marcha Forada,
RJ , Paz e Terra, 1985.
31
Entrevista de J oo Paulo dos Reis Velloso ao autor.
de industrializao em vigor no Brasil desde os anos 50? Os problemas da balana
comercial indicavam uma forte dependncia de bens de produo do pas. Portanto,
depois de um longo perodo de substituio de bens de consumo durveis e no-
durveis, era hora de atacar a substituio de insumos bsicos e bens de capital. Em
parte, era uma decorrncia natural do longo processo iniciado no passado. Em parte,
essa fase estava sendo moldada pelas dificuldades imediatas com as quais se defrontava
a economia brasileira nessa segunda metade dos anos 70. Afinal, fora a expanso da
indstria de bens durveis e as obras de infra-estrutura que o governo estava construindo,
como estradas, hidroeltricas, etc., que condicionaram uma ampliao do consumo
dos produtos da indstria qumica, siderrgica e metalrgica. Faltava celulose para as
embalagens, fibras naturais e fios qumicos para a indstria txtil, combustveis e peas
de reposio para os automveis e assim por diante. Faltavam tambm mquinas e
equipamentos seriados e sob encomenda, tudo de acordo com um estudo que o IPEA
fizera sobre a estrutura industrial brasileira desde meados dos anos 70, sob a orientao
do j Ministro do Planejamento Reis Velloso.
Portanto, a economia brasileira j apresentava uma deficincia estrutural de certas
matrias-primas, bens intermedirios e de capital, que apenas foi exacerbada pelo boom
do milagre e pelo choque de petrleo. Naturalmente, isso implicou um arrefecimento
das espetaculares taxas de crescimento do complexo de bens durveis de 1974 em
diante e na sua substituio pelo setor de bens de produo enquanto carro-chefe da
economia brasileira nesse perodo.
De acordo com Velloso, A crise do petrleo ps esse mundo de pernas para o ar. E,
certamente, o Brasil iria ter de encontrar um outro caminho para continuar crescendo
rapidamente. Porque se mantivesse a estrutura industrial e a estrutura de importaes
que tinha at ento, ele simplesmente estava inviabilizado com os novos preos do
petrleo.
Ns j havamos estudado o problema da estrutura industrial brasileira desde meados
de 1973. As duas coisas (a crise do petrleo e o estudo do IPEA) concluram no
sentido de que se tentasse um programa que realmente permitisse ao pas voltar a crescer
rapidamente, mas dentro da nova realidade do petrleo caro. Isso que foi a grande
GUI DO MANTEGA
motivao para o programa que atribuiu prioridade aos investimentos em insumos
bsicos, petrleo e bens de capital.
32
Portanto, para fazer o ajuste era preciso priorizar os investimentos no setor de bens de
capital e coloc-lo testa do crescimento da economia brasileira. De fato, esse segmento
passou a crescer a taxas maiores do que o setor de bens durveis e capitaneou o
crescimento da economia como um todo. Note que no se trata de um deslocamento
necessariamente conflitivo de um setor pelo outro ou mesmo de uma mudana de peso
dos grupos econmicos que influenciavam o poder do Estado. No se tem notcia de
nenhuma guerra fratricida entre os empresrios do setor de durveis com os empresrios
de bens de capital, com a vitria destes ltimos. A rigor, a frao da burguesia ligada a
indstria de base era menos poderosa, pelo menos em termos econmicos, do que o
empresariado de bens durveis, e se constituiu justamente nesse poca, a partir do
generoso suporte do Estado. Nesse caso, o governo militar, que, por sua natureza,
consegue manter relativa autonomia dos grupos especficos de interesse ou das fraes
de classe, estava zelando no pelos interesses deste ou daquele segmento da burguesia,
mas procurava implementar os interesses da classe burguesa como um todo, acima das
suas questes especficas ou particulares. Para garantir a continuidade do processo de
acumulao de capital no Brasil e para viabilizar a transio para uma fase mais avanada
desse processo, era preciso superar o estrangulamento externo e implementar a indstria
de bens de produo.
O II PND pretendia implantar um conjunto ambicioso de projetos de bens de capital e
insumos bsicos, porm projetava taxas de crescimento do produto mais modestas
daquelas obtidas pelo I PND. Isso implicava fazer uma discreta desacelerao da
economia e, ao mesmo tempo, canalizar os recursos disponveis para as reas
privilegiadas pelo novo plano de desenvolvimento. Dessa maneira, a Gesto Geisel
fechou 1974, seu primeiro ano de governo, com um PIB de 9,7%, um pouco inferior
aos fulgurantes 13,6% do ltimo ano de Delfim Netto, porm ainda assim uma
performance considerada excessiva pelos prprios membros da equipe econmica,
preocupados com a repercusso do choque do petrleo. No ano de 1975, a equipe
econmica resolveu pisar levemente no freio, fazendo a taxa de crescimento do PIB
32
Entrevista de J . P. dos Reis Velloso ao autor.
cair para 5,4%, um resultado que deixou a desejar para um governo que havia optado
por prosseguir com a expanso econmica. Afinal, a inflao subira para 34,5% em
1974 e voltava a preocupar, mas no a ponto de levar a renncia da opo pelo
crescimento, tomada pelo Governo Geisel. Tanto foi assim que, to logo ela baixou
para 29% no ano seguinte, a equipe econmica j soltava os investimentos, levando a
um PIB de 9,7% em 1976. Com um dficit comercial acumulado de mais de US$ 10
bilhes de 1974 a 1976 e um dficit em conta corrente de quase US$ 20 bilhes nesse
mesmo perodo, no era prudente manter tamanha taxa de crescimento do produto. Na
verdade, o PIB de 1976 deu um susto no governo, que esperava uma taxa mais modesta,
em torno de 7 a 8%, e levou ao mais srio desentendimento entre a Fazenda e
Planejamento
33
ao longo de todo o Governo Geisel.
Mrio Henrique Simonsen acusava seu colega do Planejamento de exagerar na dose da
expanso e preconizava medidas de conteno, antes que o aquecimento se traduzisse
em maiores tenses inflacionrias e desequilbrio da balana comercial. Em agosto de
1976, o Ministro do Planejamento promoveu uma reviso do programa de investimentos
dos vrios ministrios, enquanto, em setembro, o Conselho Monetrio Nacional apertava
o crdito. O resultado foi um crescimento mais modesto de 5,7% em 1977 e de 5,0%
em 1978, porm com a manuteno dos programas de Insumos Bsicos, Bens de Capital
e Energia, uma vez que os cortes recaram sobre os setores no-prioritrios.
Os segmentos econmicos eleitos pelo II PND foram alvo de um conjunto de privilgios
que compreenderam desde tarifas alfandegrias mais elevadas para a importao de
produtos concorrentes do exterior, at linhas especiais de financiamento do BNDE
com taxas de juros que se revelariam irrisrias, e barateavam consideravelmente o custo
dos empreendimentos, principalmente das fbricas de bens de capital. Como foi dito, o
choque do petrleo condicionara a priorizao da produo de petrleo, energia eltrica
e certos segmentos de insumos bsicos, como a siderurgia de aos planos e vrias
matrias-primas para a petroqumica. Nesse segmento da indstria pesada, foi preciso
contar com a participao de empresas estatais, pois somente elas seriam capazes de
reunir os requisitos para a viabilizao dos grandes projetos. J os empresrios nacionais
ficavam com o importante segmento de bens de capital seriados ou sob encomenda,
33
Vide a respeito: J oo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem..., op. cit. p. 302.
GUI DO MANTEGA
que usufruram de financiamentos com correo monetria fixa de 20% ao ano, para
uma inflao mdia de quase o dobro. Com o decorrer do tempo, as parcelas desses
financiamentos tornaram-se irrisrias e revelaram-se verdadeiros presentes de papai
noel para as empresas contempladas. Essa uma das razes pelas quais vrios grupos
econmicos de mdio porte transformaram-se, da noite para o dia, em grandes empresas.
Ser que essa poltica fiscal, creditcia e tarifria, nitidamente favorvel ao setor de bens
de produo, chegou ao ponto de modificar o padro de acumulao vigente no pas
at o milagre brasileiro? Se o padro de acumulao definido pelo segmento econmico
que est capitaneando o volume de investimentos, os favores do Estado, as taxas de
crescimento do produto e as taxas de retorno, podemos dizer que o II PND produziu
uma mudana do padro de acumulao em vigor no Brasil desde os anos 50. A
participao da produo de bens de capital na indstria de transformao subiu de
11,3% em 1970 para 15,4% em 1975 e permaneceu aproximadamente nesse patamar at
1980
34
. Isso no significa, entretanto, que o setor de bens de consumo durveis tenham
sido riscados do mapa. Pelo contrrio, sua participao no produto, que vinha crescendo
exponencialmente desde o incio dos anos 50, passando de 2,5% em 1949 para 5,1%
em 1959, e 11,3% em 1970, atinge a marca dos 13,3% em 1975 e estabiliza-se nesse
patamar nada desprezvel, estando 13,5% em 1980. Portanto, parou de crescer a taxas
explosivas de 23% entre 1968 a 1974, mas conservou sua importncia relativa, obtida
nos ltimos 30 anos. Entre 1975 e 1980, a taxa mdia de crescimento anual desse setor
foi de 8,7%, muito menor do que antes, porm ainda uma taxa considervel. Na verdade,
o segmento da indstria de transformao que, de fato, vinha perdendo terreno, seja
para bens de capital e intermedirios, seja para os bens de consumo durveis, era o
setor de bens de consumo no-durveis, cuja participao regride de 72,8% em 1949
para 34,4% em 1980
35
. A partir dos anos 80, a situao relativa de cada setor da indstria
tende a se manter estabilizada, indicando que a estrutura industrial brasileira atingiu um
certo equilbrio intersetorial e no deve apresentar grandes saltos ou descontinuidades
entre os seus setores constitutivos.
34
Dados extrados de J os Serra, Ciclos e Mudanas Estruturais na Economia Brasileira de Aps-Guerra, in Revista de
Economia Poltica, abril-junho de 1982, p. 9. O dado preciso de 1980 14,7%.
35
Esses dados esto em J os Serra, op. cit., pag. 9.
Com isso, pretendo assinalar que no houve propriamente uma mudana na dinmica
de acumulao do capitalismo brasileiro, a partir da expanso do setor de bens de
capital, e a mencionada alterao no padro de acumulao deve ser tomada com
cautela e dentro de suas limitaes, porque qualifica apenas a nfase que recebeu um
segmento ainda incipiente do parque produtivo brasileiro, durante um certo tempo, at
ele preencher uma lacuna na estrutura produtiva que se manifestava na balana comercial.
Uma vez implantado, o setor de bens de produo deixara de crescer a taxas explosivas
e vai acompanhar o ritmo de crescimento dos demais segmentos industriais, perdendo,
gradativamente, os privilgios tarifrios e financeiros que recebera na fase de implantao.
Muitos dos projetos definidos pelo II PND na rea da indstria pesada, ou seja,
Petroqumica, Hidroeltrica e Siderrgica e Transportes, tiveram que ser executados
pelo Estado, devido sua magnitude, o que ampliou consideravelmente a presena das
empresas estatais no cenrio econmico brasileiro. Posteriormente, alguns desses
empreendimentos foram considerados suprfluos ou descabidos pelos crticos, que
apontaram o grande desperdcio de recursos com a Ferrovia do Ao, a Aominas e o
Programa Nuclear. O Ex-ministro Reis Velloso argumenta que pouco foi despendido
com esses projetos controversos, no mais de 2% de toda a Formao Bruta de Capital
do perodo
36
. Entretanto, Velloso no leva em considerao o que continuou se
despendendo nos governos sucessivos, cujos nmeros no foram includos em sua
contabilidade, principalmente com o discutvel Programa Nuclear. Nos anos 80, falava-
se num dispndio de US$ 30 bilhes somente com a implantao das usinas nucleares,
de resultado duvidoso.
A existncia de obras controversas nos remete a um dos problemas que costumam
aparecer nos governos autoritrios, pouco permeveis s crticas e participao da
sociedade nas decises de governo. Ou seja, mesmo que o Governo Geisel tenha
acertado nas diretrizes gerais de poltica econmica, fechou-se para uma participao
maior da comunidade, que poderia ter auxiliado em decises mais acertadas numa srie
de questes, como, por exemplo, na escolha da tecnologia nuclear, que at hoje no
36
Vide a respeito: J oo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris, op. cit., p. 311.
GUI DO MANTEGA
funciona direito. Alm disso, um empenho maior do governo em obter o consenso da
sociedade poderia ter angariado um apoio precioso para o fortalecimento do programa.
Finalmente, a falta de transparncia que caracteriza esses regimes, e sua baixa disposio
em franquear os dados para a oposio e a imprensa, do margem a corrupo, negociatas
e desvios de verbas pblicas, por mais bem-intencionados que sejam os mandatrios
supremos da Nao.
Se o II PND no chegou a modificar a natureza da acumulao de capital no Brasil, que
continuou pautada pelo consumo de bens durveis, graas ao poder de irradiao dos
padres de consumo dos pases avanados, entretanto, esse plano alterou
substancialmente as relaes do pas com o exterior. Pois, o II PND gerou uma estrutura
industrial muito mais integrada e dotada de uma dinmica intersetorial complementar,
que reduziu a dependncia da economia brasileira dos centros capitalistas hegemnicos.
Mal ou bem, a ampliao de uma indstria de bens de capital seriados e de bens de
capital sob encomenda permitiu a reduo das importaes desses equipamentos e de
numerosos insumos bsicos, e a introjeo e assimilao de um segmento importante
da tecnologia industrial, promovendo, se no uma autonomia no segmento de tecnologia
de mdio porte, pelo menos o domnio de boa parte dela, e a realizao de adaptaes
s especificidades brasileiras. Diminuiu tambm a dependncia de fontes externas de
energia, se bem que isso foi minimizado pelo crescimento do PIB, que implicou um
aumento explosivo do consumo de combustveis e energia eltrica. Ao lado disso,
ocorreu ainda uma modificao qualitativa da pauta de exportaes com a substituio
de primrios por manufaturados e semimanufaturados, processo esse j iniciado no
Governo Costa e Silva.
Alm disso, o II PND alterou a correlao de foras entre o capital estrangeiro e o
nacional, privilegiando, explicitamente, este ltimo nos projetos de bens de capital. Na
opinio de Geisel e de seu Ministro da Indstria e Comrcio Severo Gomes, o trip de
sustentao da industrializao brasileira, formado pelo capital estrangeiro, setor estatal
e capital nacional, estava desequilibrado devido fraqueza do setor nacional, que no
possua nem os recursos do setor estatal e nem o poder tecnolgico e financeiro das
empresas estrangeiras.
VII. CAMPANHA ANTIESTATIZANTE E O
NACIONALISMO DE SEVERO GOMES
O mais nacionalista do triunvirato econmico era, sem sombra de dvida, Severo Gomes,
que no se contentava em postular privilgios fiscais e financeiros para a empresa
efetivamente nacional, mas propunha tambm restries atuao das empresas
estrangeiras em territrio brasileiro. Severo Gomes achava que o rpido crescimento da
economia brasileira, havido entre 1968 e 1973, acarretara algumas distores que
precisavam ser saneadas pelo novo governo, dentre as quais ele destacava o
enfraquecimento relativo da empresa privada nacional, a persistncia de distores no
processo de distribuio de renda e a permanncia dos desnveis regionais do
desenvolvimento
37
.
Segundo ele o intenso esforo de investimento ento realizado viabilizou-se, em boa
medida, pela participao de altos contingentes de capital estrangeiro, sob a forma de
financiamento, investimento direto e reinverso de lucros, assim como pela ampliao
da atuao do Estado na atividade econmica. Houve, por conseguinte, um sensvel
enfraquecimento da posio relativa da empresa privada nacional.
38
Alm disso, Severo
Gomes era favorvel a uma normatizao do capital estrangeiro de risco, estabelecendo,
claramente, o tempo de permanncia em territrio nacional, e definindo limites para a
remessa de lucros e dividendos que ele viesse a gerar. Mesmo os emprstimos externos
deveriam ser submetidos a uma certa disciplina, que selecionasse aqueles que realmente
interessavam ao Pas. Severo sabia que uma parte das empresas estrangeiras preferia
manter parte de seus investimentos no pas contabilizados como emprstimos, dadas
as vantagens tributrias que isso acarretava. Enquanto o capital de risco gerava lucros,
que tinham de pagar imposto de renda e submeter-se a algumas restries para serem
repatriados, os emprstimos geravam custos (estamos falando, claro, de emprstimos
entre matriz e filial), na contabilidade da subsidiria brasileira, a serem abatidos do lucro
bruto da empresa. Portanto, no pagavam imposto de renda.
37
Severo Fagundes Gomes, Tempo de Mudar, Porto Alegre, Editora Globo, 1977, p. 7.
38
Severo Gomes, idem, ibidem, p. 7.
GUI DO MANTEGA
O Ministro da Indstria e Comrcio observava que nem sempre as empresas estrangeiras
eram efetivamente portadoras de poupana externa como se pensava, porque
freqentemente seus investimentos eram feitos com recursos locais. Chamava a ateno
de Severo Gomes que 52% dos estabelecimentos estrangeiros, que passaram a operar
no Brasil sob o controle de empresas americanas no qinqnio 1966-70, no passavam
de aquisies de empresas nacionais. Esse processo de desnacionalizao iria se
intensificar entre 1971 e 1973, quando 61% do total de novas empresas americanas aqui
aportadas nada mais representavam do que a simples transferncia de controle acionrio
de firmas brasileiras.
39
Foi por conta dessa orientao que Severo Gomes impediu que
os herdeiros do grupo Cnsul, a ltima grande empresa nacional de porte no ramo de
eletrodomsticos de linha branca, vendessem-no a um grupo estrangeiro, a Philips,
causando grande polmica. Nessa questo, Severo Gomes contava com a simpatia da
esquerda e reas adjacentes, e era apoiado tambm por alguns segmentos das Foras
Armadas, que comungavam essas idias.
Outra iniciativa importante de Severo Gomes, que incomodou as empresas estrangeiras
e seus simpatizantes, foi a mudana de legislao sobre a remessa de pagamentos de
assistncia tcnica e royalties das filiais para as matrizes. Empresas como a Volkswagen
do Brasil e outras subsidirias de empresas estrangeiras contabilizavam, anualmente,
em seus balanos, cifras expressivas a ttulo de custos por assistncia tcnica, que
engordavam os lucros das matrizes. Tratava-se, isso sim, de um expediente de remessa
disfarada de lucros, que eram transformados em custos e no pagavam imposto de
renda. Certas empresas chegavam a remeter anualmente o equivalente a 10 a 15% de
seu patrimnio a esse ttulo, numa eficiente burla do imposto de renda, pois, de fato,
no se justificava nenhum servio efetivo de assistncia tcnica entre matriz e filial, pelo
menos nesse montante. Por inspirao de Severo Gomes, Geisel concordou em restringir
a remessa desses pagamentos para um perodo de 5 anos aps a implantao da filial
no pas.
39
Vide a respeito: Severo Gomes, op. cit., p. 77.
Essas iniciativas nacionalistas do Ministro da Indstria e Comrcio, se bem contassem
com o respaldo de Geisel, incomodavam o Ministro do Planejamento e, principalmente,
o da Fazenda, que no viam com bons olhos as restries operao do capital
estrangeiro no Brasil. No foram poucas as reunies do Conselho de Desenvolvimento
Econmico que versaram sobre essa matria e mediaram os choques entre os ministrios.
Entretanto, as aes nacionalistas de Severo encontravam pleno respaldo no Presidente
da Repblica. Este tinha colocado na secretaria-geral do Ministrio da Indstria e
Comrcio seu antigo auxiliar na Petrobrs e homem de sua estrita confiana Paulo
Vieira Bellotti, que certamente estava a par de tudo que acontecia nessa rea importante
do governo. Bellotti continuava assessorando seu antigo chefe na Petrobrs nas matrias
econmicas mais intrincadas, e no poderia ficar alheio s iniciativas de Severo Gomes.
Entretanto, a posio nacionalista de Severo seria reforada por vias travessas pelo
movimento antiestatizante, que comeou a acuar o Governo Geisel, praticamente desde
o comeo de seu mandato. Em fevereiro de 1975, o jornal O Estado de S. Paulo deu
incio a uma srie de 11 reportagens intituladas Os Caminhos da Estatizao, que
atacavam o avano do Estado em domnios que antes pertenciam iniciativa privada. O
Estado via no II PND um instrumento de estatizao que iria transformar a economia
brasileira numa economia socialista. Mas o Estado no estava sozinho em sua cruzada
antiestatizante. A revista Viso, do empresrio Henry Maksoud, dono da firma de
consultoria Hidroservice e depois do Maksoud Plaza, tambm tocava a mesma toada,
juntamente com um nmero crescente de empresrios e membros destacados da
sociedade civil. Na verdade, o que de fato incomodava, no era propriamente um excesso
de interveno do Estado na economia, mas o carter autoritrio com que ele se
manifestava. Afinal, Geisel se tornara presidente exclusivamente pela vontade de seu
antecessor, o general Mdici, e de um restrito grupo de militares de alta patente, sem
qualquer participao nem mesmo dos mais poderosos membros da elite brasileira,
postos margem do processo sucessrio. nesse contexto que cresce a insatisfao,
no somente da esquerda e de vrios segmentos democrticos da sociedade brasileira,
que no tinham qualquer mecanismo de manifestao, que estavam cerceados pela censura
prvia, pelo SNI e demais rgos de represso, mas tambm do prprio empresariado
e outros segmentos das classes dominantes, que tinham poucos canais de participao
no Governo Geisel.
GUI DO MANTEGA
A burguesia brasileira precisara dos militares para derrotar o populismo e espantar o
fantasma do comunismo que ameaava infiltrar-se nas rachaduras do Governo J oo
Goulart. Porm, uma vez afastados esses perigos, estava em busca de mecanismos de
dominao que reduzissem o arbtrio do Estado e a ingerncia dos generais nos negcios
privados. A censura prvia no se restringia imprensa de esquerda, mas atingia o
tradicional O Estado de S. Paulo. A violao dos direitos humanos e os abusos de
poder por parte dos rgos de represso eram, quela altura, na maior parte das vezes,
gratuitos e denegriam a imagem do Pas no exterior. As classes dominantes brasileiras
estavam em busca de novas formas de dominao que diminussem o grau de arbtrio e
aumentassem o nvel de consenso do Estado brasileiro.
40
A crise do autoritarismo era
reconhecida at mesmo pelo grupo palaciano que assumira o poder com Geisel e
ostentava um projeto de distenso poltica, desde que lenta e gradual.
Dessa maneira, foi tomando corpo um movimento que reivindicava a liberalizao
econmica e poltica do Estado brasileiro. Curiosamente, esse movimento contra a
estatizao, que, portanto, deveria ser capitaneado pelos liberais em matria econmica,
acabou beneficiando os empresrios nacionais de bens de capital, justamente aqueles
que mais lucravam com as diretrizes intervencionistas do II PND.
A rigor, convm ressaltar que nem todos os empresrios engajados na campanha
antiestatizante buscavam formas mais democrticas de organizao do Estado brasileiro.
Muito pelo contrrio, a maioria deles estava satisfeita com o autoritarismo e o AI-5 e
apenas pleiteavam o estabelecimento de limites para a ao estatal e a abertura de canais
que lhes dessem maior participao nas decises do Estado
41
.
Se quisermos atribuir um marco para a campanha pela desestatizao, podemos escolher
o discurso pronunciado por Eugnio Gudin no dia 12 de dezembro de 1974, trs meses
aps o lanamento do II PND, ao receber o ttulo de Homem de Viso 1974, pelas
mos do Sr. Henry Maksoud, justamente o dono da ultraliberal revista Viso. As
40
Vide a respeito: Guido Mantega e Maria Moraes, Acumulao Monopolista e Crises no Brasil, RJ , Paz e Terra, 1980,
p. 85 em diante.
41
Uma anlise minuciosa dessa questo pode ser encontrada em Sebastio C. Velasco e Cruz, Empresariado e Estado
na Transio Brasileira - Um estudo sobre a economia poltica do autoritarismo (1974-1977), Campinas, Editora da
Unicamp/Fapesp, 1995.
acusaes sobre a interveno excessiva do Estado em vrios ramos de atividade
econmica, feitas pelo decano do monetarismo no Brasil, ganharam uma ressonncia
indita nos meios de comunicao. A interveno estatal tornava-se objeto de
preocupao coletiva.
42
Evidentemente, bom no exagerar no mpeto dessa campanha,
que estava apenas comeando em meados de 1975. Em boa medida, as crticas ao
excesso de estatizao eram um pretexto para atacar o governo seja por parte daqueles
que temiam o beneficiamento exclusivo da indstria privada nacional, anunciado pelo II
PND, seja dos segmentos empresariais que se sentiam prejudicados com os privilgios
concedidos ao setor de bens de capital.
Os recursos do PIS/PASEP, que vinham sendo empregados pela Caixa Econmica
Federal para financiar o comrcio de bens durveis, foram transferidos para o BNDE e
passaram a financiar os investimentos dos setores agora prioritrios, sob protesto dos
comerciantes e com a apreenso do mercado financeiro, que temia ficar sem o repasse
desses grandes fundos. Foram criadas linhas especiais de financiamento no BNDE para
os investimentos de bens de produo, tais como o FINAME, o FIBASE, IBRASA e a
EMBRAMEC. O seu Presidente Marcos Vianna, alinhado com Reis Velloso, anunciava
no s a concesso de linhas de crdito, abrangendo inclusive a pequena e mdia
empresa, como at mesmo a participao acionria do Banco para ajudar a capitalizao
das empresas.
Dessa maneira, o Estado tomava uma srie de medidas que diminuam os recursos
disponveis para financiar o consumo, e mesmo a produo de bens de consumo
durveis, e os destinava aos investimentos em bens de capital e insumos bsicos. O
impacto sobre a produo de durveis no se fez esperar. A produo de automveis,
o carro-chefe da expanso dos anos dourados do milagre, que vinha crescendo a um
ritmo de quase 35% ao ano, simplesmente estagnou no patamar de 540 mil veculos ao
ano, e assim permaneceu por quase uma dcada. Evidentemente, pesou bastante, nessa
retrao da indstria automobilstica, a disparada do preo do combustvel, que aumentou
consideravelmente os custos para os motoristas.
42
Vide a respeito: Sebastio C. Velasco e Cruz, Empresariado e Estado na Transio Brasileira - Um estudo sobre a
economia poltica do autoritarismo (1974-77), Editora da Unicamp/Fapesp, 1995, p. 36.
GUI DO MANTEGA
Portanto, os empresrios nacionais e estrangeiros ligados ao setor de durveis tinham
suas razes para se indispor contra o Governo Geisel e para atac-lo de diversas maneiras.
Afinal, o II PND foi elaborado por uma equipe tcnica, revelia dos empresrios, de
acordo com as prerrogativas de um governo autoritrio. S que agora, afastados os
perigos do populismo, a necessidade de um governo centralizador e impermevel s
presses do capital estava sendo questionada e posta em cheque pela campanha
antiestatizao. No pense, entretanto, que se tratava de uma ao aberta e ostensiva
contra o governo. Era muito mais uma interveno discreta, e at mesmo envergonhada,
de um segmento que demonstrava um certo temor pelo Governo Federal. De fato,
nunca houve propriamente algum manifesto de rebeldia explcita contra o governo. As
iniciativas mais ousadas ficavam sempre por conta da oposio, que no tinha as dvidas
e as ambigidades do empresariado quanto ao efeito nefasto do autoritarismo.
Carlos Lessa v o II PND como um caso extremo de descolamento do Estado de suas
bases de sustentao. Na mesma linha de interpretao, Antnio Barros de Castro fala
em um produto de gabinete, incapaz de obter o apoio (e muito menos a mobilizao)
de uma sociedade, que no participou de sua elaborao e no tinha como controlar
sua execuo.
43
De fato, a amarrao poltica do plano foi to deficiente que nem
mesmo os empresrios brasileiros de bens de capital, que deixaram de ser mdios
empresrios para tornarem-se empresrios de grande porte s custas do governo, deram
grande sustentao poltica para o Plano. Porm, mesmo sendo um plano de gabinete,
o II PND no estava divorciado dos interesses das classes dominantes brasileiras.
Muito pelo contrrio. Garantia a continuidade da acumulao de capital no Brasil e em
escala ainda mais ampliada. Estava dentro do que poderia haver de mais avanado em
termos de racionalidade capitalista para aquele momento e, portanto, atendia aos interesses
da burguesia brasileira como um todo, se bem que momentaneamente contrariasse
interesses de algumas fraes do capital. Evidentemente, no h unanimidade quanto a
esse diagnstico. Muito pelo contrrio. Vrios analistas consideram o II PND um
programa econmico megalomanaco, que subestimou o impacto da crise mundial dos
43
Antnio Barros de Castro, A Economia Brasileira em Marcha Forada, RJ , Paz e Terra, 1985, p. 46. As idias de Carlos
Lessa sobre essa questo esto em A Estratgia do Desenvolvimento 1974-76: sonho ou fracasso, Rio de J aneiro, Tese
apresentada Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de J aneiro para concurso de
professor titular em 1978.
anos 70. Os crticos no se cansam de citar a infeliz frase de Simonsen sobre a ilha de
tranqilidade num mundo conturbado, como o exemplo mais bem-acabado da falta de
viso do governo do alcance do choque de petrleo e dos demais problemas da economia
mundial. Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, por exemplo, acha que o ufanismo que
inspirou o II PND bloqueou a busca de caminhos mais realistas para enfrentar a crise.
Prova disso foi a manuteno do "quantum das importaes de petrleo, que avanou
16% entre 1974 e 1976. Esse crescimento do consumo de petrleo, argumenta Belluzzo,
seria a prova mais acabada do descaso da poltica econmica na adoo de medidas
emergenciais para conter o consumo de combustvel"
44
. Mas como poderia a economia
brasileira continuar crescendo como cresceu nesse perodo, sem aumentar o quantum
importado, no s de petrleo, mas de outras matrias-primas imprescindveis para a
estrutura produtiva brasileira?
No resta dvida que os analistas do governo subestimaram as repercusses da crise
dos anos 70. O fato que no era fcil, em 1974, projetar os desdobramentos do
choque de petrleo, a reao dos membros da OECD e a amplitude da crise internacional
que apenas se esboava naquele momento. Em contrapartida, muitos dos governos que
perceberam seu alcance enveredaram pelos tradicionais ajustes recessivos, que s
enfraqueceram essas economias, como foi o caso da Argentina, do Chile e outras
ditaduras latino-americanas.
O maior contrariado com o II PND era, sem dvida, o capital estrangeiro, que estava
apreensivo com a vocao explicitamente nacionalista de Geisel e de parte de seu staff.
Curiosamente, a campanha antiestatizante no abriu a economia nem reduziu a vocao
nacionalista do governo, como queriam os liberais, mas apenas jogou gua para o
moinho dos grupos privados nacionais. Se o Estado estava invadindo a seara privada,
conforme diziam os crticos, era necessrio fortalec-la por meio de financiamentos e
outros privilgios que equilibrassem o famoso trip. As empresas estrangeiras j eram
fortes e saudveis. Logo, restava fortalecer a empresa privada nacional e proteg-la da
desnacionalizao. O Ministrio do Planejamento, enquanto principal responsvel por
essa formulao, fundamentava suas idias num estudo feito para o IPEA pelo economista
chileno Fernando Fainjzilber, dentro de um convnio que esse Instituto tinha com a
44
Entrevista de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo com o autor em maio de 1996.
GUI DO MANTEGA
CEPAL, que mostrava como a empresa privada nacional operava em condies de
desigualdade perante as empresas estrangeiras do mesmo setor. Ento o que se
pretendia, diz Velloso, era exatamente dar empresa privada nacional mecanismos atravs
de financiamentos de longo prazo, atravs da capitalizao. Da a criao das empresas
subsidirias de capitalizao do BNDE... Atravs desses mecanismos todos, se procurava
dar condies de igualdade empresa nacional para ela realmente poder competir.
45
E
esses incentivos vieram no somente por meio dos financiamentos privilegiados e
programas de capitalizao, mas pelo tratamento preferencial que recebiam das empresas
estatais, que eram grandes consumidoras de bens de capital.
A rigor, foram poucos os empresrios que se engajaram na campanha antiestatizante,
nos primeiros dois anos desse governo. Na verdade, foi um movimento deflagrado por
Gudin, Campos e os demais liberais de planto, que encontraram no Estado, no Jornal
do Brasil e em outros veculos da imprensa liberal e conservadora, uma excelente caixa
de repercusso de suas teses. Esses liberais criticavam incansavelmente vrios projetos
estatais e confrontavam-se no apenas com a dimenso que a ao do Estado ganhara
no Governo Geisel, mas com vrios aspectos da sua poltica econmica. Para comear,
eles discordavam dos aumentos de salrio mnimo e do abono salarial concedidos em
fins de 1974, que teriam carter populista e inflacionrio. Em segundo lugar, rejeitavam
as restries s multinacionais e o posicionamento mais nacionalista de certas reas do
governo, criticando, inclusive, a poltica de pragmatismo responsvel do Itamaraty,
que se desviara do alinhamento automtico com Washington, cultuado por Campos e
outros americanfilos do Governo Castelo Branco, e tivera a ousadia de reconhecer
prontamente os governos de libertao nacional das antigas colnias portuguesas na
frica.
46
Como se v, o grupo da Sorbonne abrigava militares com posies bem
distintas, como Castelo Branco e Geisel.
No final de 1975 e incio de 1976, diversas entidades empresariais se manifestaram a
favor das bandeiras antiestatizantes, aumentando a presso sobre o governo, que se viu
compelido a abrir conversaes com o empresariado. Em maro de 1976, o Ministro
Reis Velloso deu dois meses para o empresariado apresentar propostas concretas para
45
Entrevista de Velloso com o autor.
46
Vide a respeito: Sebastio C. Velasco e Cruz. Empresariado .., op. cit., p. 70.
um programa de desestatizao.
47
O governo assumia oficialmente o problema e
apresentava um caminho para encontrar as solues. As entidades empresariais redigiram
suas sugestes e as enviaram a uma comisso especialmente criada pelo Planejamento,
que formulou o documento Ao para a empresa privada nacional: o governo e a
economia de mercado. Foi considerada uma resposta satisfatria, que vinha com a
chancela do Presidente da Repblica e do Conselho de Desenvolvimento Econmico,
onde tinham assento os principais Ministros da Repblica. Apesar de seu tom imperativo,
estabelecia limites para a atuao do Estado, oferecia incentivos para o fortalecimento
da iniciativa privada nacional e, ainda, fornecia uma lista de empresas estatais a serem
privatizadas. Esse documento previa, ainda, a criao de um Programa Especial de
Apoio Capitalizao da Empresa Privada Nacional (PROCAP), com recursos do
BNDE. O governo reconhecia alguns excessos de interveno pblica, aceitava limites
sua atuao, mas no abdicava do princpio de fortalecer a empresa privada nacional
e a indstria de bens de produo. A estratgia do II PND estava essencialmente
preservada.
Entretanto, Severo Gomes no se contentava em apenas fortalecer a empresa privada
nacional. Ele queria ir alm e fazer restries ao funcionamento das empresas estrangeiras,
como se viu no caso da tentativa de aquisio da Cnsul pela Philips. Simonsen e
Velloso entendiam que era contraproducente e que a lei brasileira no autorizava isso.
Alm desse foco de atrito, Severo engajava-se cada vez mais na campanha pela
democratizao do pas, tomando posies que comeavam a afast-lo do governo. De
1976 em diante, as entidades empresariais passam a propor abertamente um grau maior
de liberdade poltica ao lado da descentralizao do poder econmico. Por que esse
sbito engajamento pela democracia, de um setor que apoiara entuasiasticamente o
golpe de 1964, financiara OBAN e outros instrumentos de represso? Em parte, porque
o perigo do comunismo j fora eliminado e, em parte, conforme j foi assinalado,
porque o regime fechado mostrava-se menos permevel influncia poltica desse
segmento do empresariado nacional. No auge da ditadura, as empresas estrangeiras e
os grandes grupos nacionais haviam criado mecanismos de comunicao com o Estado
por meio da corrupo de burocratas e funcionrios pblicos, transformados em
47
Vide a respeito, Sebastio C. Velasco e Cruz, Empresariado.., op. cit. p. 60.
GUI DO MANTEGA
despachantes de luxo do setor privado. Havia empresas do setor de construo civil
que chegaram a criar departamentos inteiros para abrigar oficiais de alta patente, polticos
e figuras que pudessem ter algum tipo de influncia junto aos rgos estratgicos do
governo, em termos de obras pblicas, compras e liberao de dinheiro. Mas, no
Governo Geisel, as coisas no funcionavam mais assim e as vias de acesso estavam
difceis.
Da o dilema do empresariado, entre continuar desfrutando da disciplina social imposta
pelos militares, porm sujeito aos humores do general Geisel e de seu squito, ou
arriscar-se a uma mudana de regime, que reduziria o centralismo do governo, talvez
aumentasse sua influncia nas decises do Estado, mas os exporia s vicissitudes da
vida democrtica. Esses dilemas do empresariado em face do regime poltico ficam
claros num artigo publicado no Jornal do Brasil em fins de 1974, intitulado, justamente,
Dilema empresarial: riscos com sinceridade. Sem rodeios, o articulista afirmava que
O empresariado est diante da outra face do Ato Institucional n 5. Queremos dizer: a
face do arbtrio decisrio que lhe pode ser antagnica e que teria que aparecer no
horizonte to logo os poderes concentrados no Executivo fossem confiados a mos
que no inspirassem ao patronato privado a mesma confiana que mos anteriormente
infundiam.
48
Em outras palavras, as mos de Delfim Netto, que era Ministro da Fazenda
e controlava a cena econmica at maro de 1974, inspiravam confiana. De 1974 em
diante, a "face antagnica" do arbtrio decisrio se faz sentir, na diviso dos recursos
pblicos. O Ministro da Fazenda at que faz por merecer a confiana do empresariado.
Entretanto, esse ministrio perdeu o poder e deixou de ser o piv da poltica econmica
brasileira. O grosso dos recursos foi parar no Planejamento que no merecia a confiana
dos empresrios
49
. Nessas condies, at vale o risco de apostar numa democracia.
Afinal, o Parlamento pode ser mais suscetvel aos lbis do empresariado.
48
Esse artigo foi citado por Sebastio C. Velasco e Cruz em Empresariado..., op. cit, p. 107.
49
Essa idia encontra-se ilustrada na continuao do artigo do J B recm-mencionado: "O setor pblico - contando com
o AI-5 ao passo que o empresariado no conta com um Congresso com voz na partilha - est levando ntida vantagem na
diviso. O momento mais significativo dessa reviso do pacto ter sido a transferncia dos recursos do PIS e do PASEP
da rea do Ministrio da Fazenda. A burocracia deste era representativa do empresariado. A do Ministrio do Planejamento
representaria mais a interveno do Estado. Os recursos do PIS e do PASEP deixaram de ser o pronto-socorro do setor
privado e foram postos sob disciplina estatal. (...) O dilema poltico empresarial seria: Como controlar o executivo de
modo a cont-lo e a reorient-lo na direo anterior do sistema, que satisfazia o setor privado?" Citado por Sebastio V.
C. Cruz, op. cit., p. 107.
E aqui, deve-se assinalar uma mudana importante da relao entre empresariado e
governo. At o Governo Mdici, prevalecia a relao direta e informal de grupos
empresariais com segmentos do governo, estabelecendo o que Fernando Henrique
Cardoso chamou de anis tecnoburocrticos de poder. Nessa situao, perdiam
importncia as entidades de classe do empresariado, como as federaes e confederaes,
que estavam pouco articuladas com suas bases. Entretanto, o Governo Geisel, pelo seu
carter mais fechado, dificultou o trnsito de influncia que se processava dessa maneira,
o que levou revitalizao dessas entidades e articulao de setores empresariais em
grupos de presso, que atuavam menos nos bastidores e agora mais junto aos meios de
comunicao de massa. Na verdade, tiveram uma atuao mais destacada justamente os
sindicatos de categorias e as entidades paralelas dos empresrios, que, mais prximos
das bases do que as federaes, falavam com mais autoridade e representatividade do
que elas. Esse distanciamento entre as entidades de classe e a base empresarial seria
superado a partir da renovao dos seus quadros dirigentes e da vitria de lideranas
mais jovens e mais afinadas com os novos tempos da indstria.
Ao engajar-se abertamente na campanha pela democratizao, Severo Gomes atropelava
o ritmo lento da abertura ditado pelo comando poltico do Governo Geisel, e criava
uma indisposio que iria terminar em sua demisso, em fevereiro de 1977. A gota
dgua se deu num jantar em So Paulo, quando Severo foi provocado por um empresrio
ligado ao SNI. Embalado pelos vapores do lcool, Severo Gomes no se contentou em
defender a democratizao do pas, mas atacou duramente a Gesto Mdici, que se
destacara pelo uso do arbtrio. Geisel at podia tolerar alguns excessos de seu
subordinado no mbito das reformas polticas. No podia admitir, entretanto,
destemperos verbais contra seu antecessor, a quem ele devia o cargo. Diante do relatrio
do SNI, pediu a cabea de Severo. O Ministro da Indstria e Comrcio foi prontamente
substitudo pelo ento Presidente do Banco do Brasil ngelo Calmon de S, do Banco
Econmico, ligado ao Presidente da Eletrobrs Antnio Carlos Magalhes, e meia
dzia de ricas famlias da Bahia, amplamente beneficiadas por Geisel com o polo
petroqumico daquela regio. Mas a presso contra o regime militar por parte de um
segmento do empresariado prosseguia. Dai em diante, comearam a proliferar manifestos
das entidades patronais, que reivindicavam abertura poltica, limitao do avano do
estado e, em alguns casos, acenavam para mudanas no relacionamento com os
trabalhadores.
GUI DO MANTEGA
Entre as vrias mudanas que vinham ocorrendo na sociedade brasileira naquela poca,
merecem destaque, de um lado, o surgimento de uma ala esclarecida do empresariado,
com idias mais arejadas quanto vida sindical e participao dos trabalhadores na
vida poltica, e, concomitantemente, o surgimento do movimento operrio do ABC,
que inaugurava o moderno sindicalismo brasileiro. Em 1979, oito dos mais importantes
empresrios paulistas divulgaram um documento pedindo um rpido retorno a
democracia. Entre eles, figurava o Ex-ministro Severo Gomes.
VIII. A GESTO DE SIMONSEN, A CRISE FINANCEIRA
E A DVIDA EXTERNA
Enquanto o Planejamento tinha a importante tarefa de pilotar o II PND, para a Fazenda
restava a incumbncia de comandar o dia-a-dia da poltica econmica, controlando as
contas pblicas, a expanso monetria, a taxa de juros e o balano de pagamentos, o
calcanhar de Aquiles da economia brasileira depois do choque do petrleo. Mesmo
colocada em segundo plano diante do Planejamento, que desfrutava da intimidade do
Palcio do Planalto, a Fazenda ainda era o caixa do Tesouro e controlava as principais
variveis econmicas do pas. Alm disso, Mrio Henrique Simonsen desfrutava de
muito prestgio pessoal junto ao Presidente da Repblica. Calmo, pouco competitivo e
muito bem preparado tecnicamente, Simonsen era capaz de formular propostas para o
gerenciamento da poltica monetria e, principalmente, para a moralizao do mercado
financeiro.
Aps um longo perodo de crescimento desregrado durante a gesto de Delfim Netto, o
mercado financeiro apresentava uma srie de problemas que iriam estourar logo nos
primeiros dias de gesto do novo Ministro da Fazenda. Delfim Netto estimulara a criao
de grandes conglomerados financeiros, muitos dos quais haviam crescido muito
rapidamente, no estavam assentados em bases slidas e haviam se aventurado em
empreendimentos de risco na esteira da euforia do milagre. O maior problema dos
bancos mais ousados era captar recursos financeiros no mercado a curto prazo e
emprest-los a longo prazo, quando no investi-los nas empresas do prprio grupo, em
atividades como petroqumica, metalrgica e outras, com longos prazos de maturao.
Quando o nvel de atividades comeou a decair a partir de 1974 e o novo Ministro da
Fazenda diminuiu a liquidez e elevou a taxa de juros, veio a nu o descasamento entre
captao (passivo do banco ou obrigaes vista junto a terceiros) e aplicao
(aplicaes a prazo ou dbitos de terceiros com ele) e revelou uma srie de negcios
mal feitos, que comearam a ruir como um castelo de cartas, ameaando arrastar consigo
os bancos comerciais que os haviam financiado. No fazia nem um ms que Simonsen
estava sentado na cadeira de Ministro da Fazenda quando a diretoria do Banco Halles
confessou ao presidente do Banco Central a sua situao de insolvncia
50
. Determinado
a reintroduzir o princpio de risco no mercado financeiro, Simonsen no titubeou.
Recebeu sinal verde de Geisel (que at possua algumas economias depositadas no
banco) e aplicou a Lei n 6.024, sancionada no apagar das luzes do Governo Mdici.
Essa lei permitia a interveno imediata nas instituies financeiras em crise de liquidez,
sem passar pelos morosos recursos judiciais das concordatas e falncias. Foi assim
que o Banco Central determinou a liquidao extrajudicial do Banco Halles, congelou
as contas correntes e suspendeu os resgates das aplicaes. Aparentemente, o governo
no garantia mais as contas correntes e as aplicaes de ningum.
Foi o que bastou para instaurar a insegurana no mercado financeiro. Afinal, o Halles
era um banco de porte, conectado com outras entidades financeiras, que no receberiam
mais seus crditos e, por sua vez, tambm ficariam em dificuldades. Em junho, o grande
conglomerado financeiro Banco Unio Comercial (BUC), dirigido at dois meses antes
pelo Ex-ministro Roberto Campos, apresentava sinais de insolvncia. Num mercado
abalado pela crise do Halles, seria fatal a mera liquidao extrajudicial do BUC. E o
governo resolveu mudar de ttica, assumindo todos os prejuzos e dando cobertura aos
correntistas para evitar o pnico financeiro no mercado.
Segundo o Ex-ministro Mrio Henrique Simonsen, naquela interveno do Halles a
gente aprendeu muita coisa. Era a primeira vez que era usada a lei da liquidao extra-
judicial 6.024, e ficou patente que voc no pode usar aquela lei em grandes bancos
sem ter um esquema de seguro-depsito. Porque seno voc suspendia a corrida naquele
50
Para um relato detalhado do caso Halles e dos demais escndalos financeiros dessa poca, vide J os Carlos de Assis,
A Chave do Tesouro, RJ , Paz e Terra, 1983.
GUI DO MANTEGA
banco, mas abria uma corrida em outros bancos. Veja o que aconteceu recentemente
com o Banco Econmico. A passamos a usar as reservas monetrias para cobrir os
depositantes.
51
Era a chamada interveno branca para coordenar uma soluo de mercado.
52
O passivo
do BUC foi bancado com recursos da reserva monetria e os ativos saudveis do
banco foram transferidos para o Banco Ita, num esquema semelhante ao que foi
utilizado com o Banco Nacional. O caso Halles e o BUC foram apenas os dois primeiros
de uma srie de liquidaes que iriam caracterizar um cenrio financeiro conturbado no
primeiro ano do Governo Geisel.
A conteno da liquidez (com uma expanso de 33,5% dos meios de pagamento para
uma inflao de 34,5%) no chegou a comprometer o nvel de atividades de 1974, que
ainda cresceu 9,7%, graas, sobretudo, a uma excepcional expanso da agricultura.
Porm, o efeito do aperto se fez sentir em 1975, quando o PIB s cresceu modesta
taxa de 5,4%. Era um resultado tmido para quem havia projetado um crescimento de
10% ao ano no II PND. No houve muita resistncia do Ministro da Fazenda em afrouxar
os controles e permitir uma acelerao das atividades em 1976.
Reis Velloso estava mais preocupado em viabilizar todos os projetos do II PND do que
em apresentar um quadro econmico mais equilibrado. Assim, em 1976, houve uma
intensificao dos gastos e uma acelerao excessiva das atividades que levou a uma
taxa de crescimento do PIB de 9,7% e ao mais srio atrito entre a Fazenda e o
Planejamento. Diante de um crescimento considerado perigoso para as contas nacionais,
Simonsen escreveu um documento criticando as metas econmicas do Planejamento e
sugerindo um programa de austeridade. Ele achava que o programa de investimentos
do governo estava superdimensionado e traria srias repercusses para a inflao e
para a balana comercial. Velloso aceitou as ponderaes de seu colega e juntos
51
Entrevista de Mrio Henrique Simonsen com o autor em fevereiro de 1996.
52
Essa operao foi relatada por Maria da Conceio Tavares e J os Carlos de Assis em O Grande Salto para o Caos, A
economia e a poltica econmica do regime autoritrio, RJ , J orge Zahar Editor, 1985, p. 52.
escreveram um documento para o Presidente e para a cpula do governo,
redimensionando o II PND com metas mais modestas. O II PND no foi abortado
conforme escreveu Lessa em seu trabalho sobre o assunto, porm redimensionado de
modo a concili-lo com os problemas de balano de pagamentos e com o controle da
inflao. Foram feitos cortes em diversos ministrios e preservados os programas
prioritrios do II PND.
E aqui convm destacar que coube ao Ministrio do Planejamento fazer a proposta de
cortes de cada ministrio e submet-la ao Presidente, que a aprovou e comunicou a
cada ministro. Nas palavras de Velloso: Ento ns cortamos nos setores que no eram
prioritrios. O sistema que eu adotava era de que quem aprovava os nveis de investimento
dos diversos ministrios era o Presidente da Repblica. Ns preparvamos um estudo,
levvamos ao Presidente e ele ento aprovava um documento com os limites de
investimento do ministrio. Em seguida, o Presidente fazia uma carta a cada ministro,
comunicando o teto que havia estabelecido para o Ministrio dele. Assim, eu nunca tive
que discutir com nenhum ministro qual seria o teto que ele teria de observar. Eu menciono
estas coisas para que se entenda a realidade poltica de que s o Presidente da Repblica
coordena ministro, e assim mesmo, s vezes, um ministro no gosta.
53
Porm Velloso est minimizando o fato de que foi ele que preparou a proposta de
cortes, assim como fora ele que formulara todo o programa de investimentos do governo.
Enquanto conhecedores dos meandros tcnicos, das projees econmicas e das
disponibilidades de recursos, os responsveis pela rea econmica renem um poder
de persuaso decisivo junto at mesmo a um presidente preparado como Geisel. Mesmo
que esse poder tenha sido atenuado pela personalidade do presidente e pela existncia
do Conselho de Desenvolvimento Econmico.
A Simonsen coube a tarefa de conciliar o financiamento do II PND e a manuteno de
taxas razoveis de crescimento da economia com os problemas do balano de
pagamentos, originrios do choque do petrleo e da crise mundial. A rigor, as condies
internacionais para a implementao do II PND no eram necessariamente desfavorveis.
Porque, se por um lado, a quadruplicao dos preos do petrleo e o encarecimento de
53
Entrevista do Ex-ministro Velloso com o autor em novembro de 1995.
GUI DO MANTEGA
uma srie de insumos bsicos que o Brasil importava levaram a um enorme dficit na
balana de transaes correntes, por outro lado, o crdito internacional farto e barato
possibilitou cobrir esse dficit e ainda financiar os projetos do II PND. Alm disso,
num perodo de vacas magras na esfera mundial, a economia brasileira oferecia, ainda,
boas perspectivas de negcios, com seus ambiciosos projetos na indstria de base e
um plano energtico que prometia ser um dos maiores do mundo, em termos de compra
de equipamentos e mobilizao de recursos. Era uma rara oportunidade de investimentos
e de emprstimos para as sobras de capital dos grupos estrangeiros. Talvez por isso,
em 1974, Simonsen tenha definido o pas como uma ilha de prosperidade num mundo
de incertezas.
Para atrair os capitais externos e facilitar a sua vinda ao pas, Simonsen aboliu o depsito
compulsrio de 40% que os tomadores eram obrigados a fazer, assim como tambm
reduziu o prazo mnimo de permanncia do capital externo de 10 para 5 anos. Alm
disso, tambm reduziu o imposto sobre remessa de lucros de 25 para 5%. Mas,
fundamentalmente, comeou a elevar as taxas de juros internas, de modo a criar um
diferencial com a taxa de juros praticada no mercado internacional para forar a captao
externa. Quando isso no foi suficiente, o governo incumbiu as empresas estatais de se
endividarem no mercado externo, mesmo sem necessidade, continuando uma prtica
iniciada na gesto anterior.
Dessa maneira, o crescente dficit de transaes correntes, que apareceu a partir de
1974, foi sendo coberto pelo ingresso de capitais externos e, naturalmente, acompanhado
pelo crescimento da dvida externa. De 1973 para 74, o dficit de transaes correntes
saltou de US$ 1,7 bilhes para US$ 7,1 bilhes. Foi de US$ 6,7 bilhes em 1975, de
US$ 6,0 bilhes em 1976 e baixou para US$ 4,0 bilhes em 1977, retornando para
US$ 7,0 bilhes em 1978. Porm os recursos externos entravam na mesma velocidade e
permitiram fechar o ano de 1978, o ltimo do Governo Geisel, com reservas de
US$ 11,9 bilhes, mais do que os US$ 6,4 bilhes de 1973. Naturalmente, a dvida
externa bruta j no era a mesma e subira de US$ 12,6 bilhes em 1973 para US$ 43,5
bilhes em 1978. Enquanto percentagem do PIB, que o que interessa, a dvida externa
lquida praticamente dobrara, subindo de 7,9% em 1973 para 15,2% em 1978. Sem
dvida, aumentara a vulnerabilidade financeira do pas, conforme seria melhor observado
nos anos 80.
Porm, era difcil no pegar esses recursos internacionais, que eram oferecidos a um
custo relativamente baixo. De fato, a taxa de juros nominal mdia dos emprstimos ao
Brasil estiveram em torno de 10% ao ano em boa parte desse perodo, com exceo de
1975, quando atingira a marca dos 12% ao ano, o que resultava numa taxa real de 1 a
2% ao ano, descontada a inflao do dlar. E o spread havia subido de 1% antes de
1973, para 2% entre 1974 e 77. O que piorou foi a qualidade desses emprstimos, pois
cresceram os emprstimos em moeda com juros flutuantes a serem repactuados de seis
em seis meses, enquanto o prazo mdio diminua de 10 anos para 5 anos e acabou se
estabilizando em 8 anos.
Segundo Maria Conceio Tavares e J os Carlos de Assis, a natureza do financiamento
externo era, em verdade, altamente instvel e temerria, (...) evidentemente esse no era
um esquema seguro de financiamento de projetos de longo prazo de maturao...
54
.
Porm permanece a questo: qual teria sido a melhor alternativa para a economia brasileira
diante dos problemas criados pela crise dos anos 70? De toda maneira, o Brasil teria de
recorrer a maiores emprstimos para cobrir o aumento do custo das importaes,
exclusivamente por conta do choque do petrleo. Poderia, entretanto, o novo governo,
que assumiu em 1974, ter posto o p no freio da economia, reduzido a expanso das
importaes e se contentado com um baixo crescimento econmico e todas as suas
conseqncias. Maiores taxas de desemprego, estagnao econmica, etc. No obstante,
optou pela expanso, que s se viabilizaria com o aumento da dvida externa. Poderia,
o governo brasileiro ter obtido financiamentos de melhor qualidade? Vale dizer, a juros
fixos, prazos mais longos e de organismos oficiais? Provavelmente no. Simplesmente
porque os organismos oficiais estavam oferecendo pouco crdito para os pases em
desenvolvimento, enquanto os banqueiros privados ofereciam em abundncia. Para se
ter uma idia mais precisa desse fenmeno, basta mencionar que, entre 1975 a 1980, o
crdito concedido pelas principais agncias oficiais internacionais subiu de US$ 11
bilhes para cerca de US$ 18 bilhes, enquanto os emprstimos concedidos pelo setor
54
Vide a respeito: Maria da Conceio Tavares e J os Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos. A economia e a
poltica econmica do regime autoritrio, RJ , J orge Zahar Editor, 1985, pag. 45.
GUI DO MANTEGA
privado aos pases em desenvolvimento subiu de US$ 21 bilhes para US$ 60 bilhes
55
.
Portanto, a disponibilidade de crdito estava com o setor privado, o que restringia as
opes entre pegar crdito a taxas flutuantes ou ficar sem ele.
difcil determinar com preciso quem foi o maior responsvel pelo crescimento da
dvida externa brasileira nessa poca, se foi o financiamento dos projetos do II PND ou
a deteriorao dos termos de intercmbio e a conta petrleo. Entretanto, mesmo na
hiptese pouco provvel de que o II PND tivesse sido responsvel por todo o aumento
da dvida externa lquida, que foi de US$ 25,4 bilhes entre 1973 e 1978, esse montante
foi compensado pelo salto nas exportaes verificado no incio dos anos 80, quando
os projetos de produo de insumos bsicos amadureceram. Numa conta grosseira,
pode-se demonstrar que, somente nos anos de 1983 e 1984, a balana comercial acumulou
um supervit de US$ 19,5 bilhes, graas substituio de importaes de bens de
produo e ao aumento das exportaes de insumos bsicos. Portanto, anos mais
tarde, o II PND estava em condies de quitar parte do endividamento com as divisas
que ele permitiu produzir.
Mas a situao da economia brasileira apertaria mesmo de 1979 em diante, aps o
segundo choque do petrleo e o salto dos juros reais no mercado internacional. O
preo mdio do barril, que estava em US$ 12,4 at 1978, passou para US$ 34,4 entre
1978 e 1981, perodo no qual as contas externas brasileiras novamente se agravaram.
Para reforar essa situao adversa, verificou-se tambm, no mesmo perodo, uma
deteriorao das relaes de troca de nossas exportaes em face das importaes de
15% entre 1978 a 1981. E, finalmente, a taxa de juros mdia da nossa dvida lquida
disparou de 9,1% em 1978 para 16,5% em 1981 e 17,5% em 1982.
De acordo com uma estimativa do Ex-ministro da Fazenda Ernane Galvas, os dois
choques do petrleo acarretaram um adicional de despesas na balana comercial de
US$ 37,3 bilhes entre 1974/1983 e o aumento dos juros acresceu uma despesa de US$
26,6 bilhes, totalizando US$ 63,9 bilhes. Portanto, boa parte da dvida externa de
55
Conforme dados do Annual Report do FMI, elaborados por Francisco E. Pires de Souza em A Economia Brasileira em
Marcha Forada, op. cit., p. 109.
US$ 81,3 bilhes em 1983 seria de responsabilidade do petrleo e juros
56
. Mesmo
dando um desconto nesses nmeros, ainda assim podemos concluir que os emprstimos
contrados para viabilizar o II PND no foram os principais responsveis pelo tamanho
da dvida externa brasileira dos anos 80.
IX. CONCLUSES
No final dos anos 70, ainda era cedo para se verificar com clareza quais seriam as
repercusses do II PND para a economia brasileira. Afinal, tratava-se fundamentalmente
de projetos com longo prazo de maturao, cujos efeitos no apareceriam de imediato.
Isso atrapalhou as primeiras avaliaes do II PND, e as conduziu a diagnsticos
pessimistas, reforados pelo cenrio cada vez mais sombrio desse final dos anos 70.
Foi isso que levou Carlos Lessa e outros autores respeitveis a concluir que esse plano
fora malsucedido. No acredito, por tudo que foi visto at aqui, que o II PND abortou
em 1976 diante do agravamento das condies nacionais e internacionais, conforme
afirma Lessa. De fato, nesse ano o governo fez um ajuste no plano para reduzir o ritmo
de crescimento e aplacar as tendncias inflacionrias que se manifestavam em vrios
indicadores econmicos. Porm, sacrificou o secundrio para preservar o essencial,
cortando recursos de setores que no comprometiam o sucesso do programa econmico.
Chegou mesmo a rever as metas, invariavelmente ambiciosas, de vrios projetos
prioritrios, sem, no entanto, desfigurar-lhes o sentido.
No creio tampouco que o II PND tenha apenas reforado o nosso velho padro de
financiamento e ajudado a constituir a crise da dvida dos anos 80. Se no logrou mudar
esse padro, o II PND certamente no agravou a dvida e chegou at mesmo a reduzir a
vulnerabilidade externa do pas, por meio da substituio de importaes e aumento
das exportaes. Nesse sentido, estava correta a anlise de Antnio Barros de Castro,
que percebeu isso em primeira mo no incio dos anos 80.
56
Essas projees esto em Ernane Galvas, A Saga da Crise, RJ , Forense Universitria, 1985.
GUI DO MANTEGA
Pior teria sido se o Governo Geisel tivesse sucumbido tentao de fazer um ajuste
ortodoxo. A sim a dependncia financeira teria se agravado. Entretanto, optou por uma
ao anticclica, na boa tradio keynesiana. O general Geisel e sua equipe econmica
no se deixaram seduzir pelo canto da sereia do Fundo Monetrio Internacional, que
fez muitas vtimas na Amrica Latina. Por isso no trilhou o caminho da recesso e do
desemprego do Chile, da Argentina e de outros pases que renunciaram ao crescimento,
e nem por isso deixaram de amargar a crise da dvida dos anos 80. Com o II PND ou
sem ele, teramos a crise da dvida dos anos 80, por razes que transcendem a Gesto
Geisel. Talvez a dvida externa brasileira tivesse sido ligeiramente menor, no incio dos
anos 80, sem os emprstimos contrados na poca anterior. Porm, seria menor tambm
a capacidade de exportao e de realizao de uma expanso futura.
O II PND no foi somente um programa intervencionista e heterodoxo, porque usou e
abusou da poltica fiscal conforme convm a um programa dessa natureza. Tambm
ampliou a participao das empresas estatais na economia atravs dos megaprojetos da
indstria de base. Um estudo do Ministrio do Planejamento, feito em 1977 com base
nos dados do Quem Quem da revista Viso, indicou que, no perodo de 1970 a
1976, a participao das empresas estatais no patrimnio lquido das 1069 maiores
empresas brasileiras, aumentou de 47,5% para 52,2%
57
, e continuou subindo no restante
da dcada. Em termos da poltica econmica do dia-a-dia, de fato, Simonsen afrouxou
um pouco o controle de preos do CIP, sem no entanto aboli-lo, e operou com taxas de
juros mais elevadas, de acordo com uma poltica monetria e um figurino menos
intervencionista que Delfim Netto. No entanto, o arquiteto do milagre no estava
preocupado em atrair tanto capital externo para fechar as contas do balano de
pagamentos, quanto o seu sucessor, que tinha problemas de balano de pagamentos
para resolver. No se pode negar uma diferena doutrinria entre Simonsen e Delfim
Netto, que deixou sua marca na gesto econmica de ambos. Porm, Simonsen no
estava no comando e se subordinou ao II PND, que, querendo ou no, ele ajudou a
viabilizar. Quando, de fato, ele assumiu as rdeas da gesto econmica no Governo
Figueiredo, tentou aplicar uma poltica mais ortodoxa e no durou seis meses no
ministrio.
57
Vide a respeito: J oo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris, op. cit., p. 396.
58
Entrevista de Reis Velloso ao autor em novembro de 1995.
Ao se avaliar os efeitos do II PND para o endividamento externo brasileiro dos anos 80,
no se pode esquecer as contribuies para essa dvida oriundas do Governo Figueiredo
que, pelo menos nos dois primeiros anos de gesto, colocou o p no acelerador e fez
pouco caso do segundo choque do petrleo. No apagar das luzes do seu mandato,
Geisel encarregou Velloso de entregar a Figueiredo um documento elaborado pelo
Planejamento, sugerindo que o Brasil s poderia voltar a crescer aceleradamente quando
fosse capaz de mostrar significativos supervits na balana comercial. Ento, diz,
Velloso, nos tnhamos conscincia das limitaes da situao em que nos encontrvamos.
A economia estava crescendo 5%; tnhamos reduzido substancialmente o dficit em
conta corrente; tnhamos reduzido substancialmente o dficit da balana comercial; os
programas todos estavam encaminhados e j estavam mostrando resultados, tanto que
o coeficiente de importaes j tinha diminudo substancialmente. Agora, havia limitaes
porque a dvida lquida era alta e a dvida bruta bem mais alta ainda, porque o nvel de
reserva era muito grande. No se podia cogitar de acelerar o crescimento enquanto os
programas j deflagrados pelo II PND no mostrassem seus resultados. Foi o que
Simonsen tentou fazer no incio do Governo Figueiredo... Mas vieram as novas opes
estratgicas (de Delfim Netto que voltou ao Planejamento)
58
que atropelaram tudo
isso.
GUI DO MANTEGA
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RELATRI O DE PESQUI SA N 3/1997

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