O ESTADO E A ECONOMIA

Fundao Friedrich Ebert

Ttulo original:
O Estado e A Economia
O Modelo Econmico e Social Europeu no Sculo XXI
Traduo:
??????????????????????
Composio:
Alfanumrico, L.da
Impresso:
Grfica Manuel Barbosa & Filhos, L.da
Depsito legal n.o ?? ???/07???????????????????????
ISBN: 989-8005-00-9??????????????????????
FUNDAO FRIEDRICH EBERT
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Alexander Petring Jacint Jordana

Joo Confraria Joo Cravinho
Joo Ferreira do Amaral

O ESTADO E A ECONOMIA
O MODELO ECONMICO
E SOCIAL EUROPEU
NO SCULO XXI

NUNO BOAVIDA E REINHARD NAUMANN

(ORGANIZADORES)

ndice

Prefcio ....................................................................................................................

PARTE I
O Estado Social
A reforma do modelo socioeconmico europeu: deve a Europa esforar-se
para emular o modelo europeu?
JOO CRAVINHO .....................................................................................................
Mudanas relacionais entre o Estado e o Governo: reformas recentes de
governos social-democratas em seis pases europeus
ALEXANDER PETRING ..............................................................................................
reas centrais para a interveno pblica na economia: mudanas na relao
entre Estado e mercado
JOO FERREIRA DO AMARAL .....................................................................................

71

Debate ......................................................................................................................

81

13

39

PARTE II
O Estado Regulador
O Estado regulador e o desenvolvimento das instituies autnomas de
governo do mercado
JACINT JORDANA ......................................................................................................
7

93

O Estado regulador e a liberalizao

JOO CONFRARIA ....................................................................................................

113

Debate ......................................................................................................................

131

Lista de tabelas e de figuras ................................................................................

143

Prefcio

Com o seminrio, que deu origem a esta publicao, a Fundao Friedrich

Ebert e o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento deram continuao
a uma srie de debates sobre os problemas actuais do modelo econmico e
social europeu. Os promotores pretendem oferecer com este tipo de iniciativa
um frum para um debate sobre os desafios resultantes das profundas
mudanas econmicas, polticas e sociais da nossa poca.
Com esta brochura, preparada por Nuno Boavida, pretende-se demonstrar
que o dilogo foi realmente produtivo. Esta publicao reproduz a estrutura
do seminrio acima referido, com uma primeira parte sobre o estado social e
uma segunda sobre o estado regulador. Renem-se os textos que deram
origem s intervenes dos oradores, e apresentam-se os resumos dos debates
que se seguiram no final de cada uma das partes.
O Instituto de Estudos para o Desenvolvimento e a Fundao Friedrich
Ebert esperam contribuir com esta publicao para uma melhor compreenso
das oportunidades e dos problemas que surgem no contexto da actual
mudana poltica, econmica e social na Europa e em Portugal.
Lisboa, Outubro de 2007

JOO CRAVINHO
REINHARD NAUMANN
9

PARTE I

O Estado Social

A reforma do modelo socioeconmico europeu:

deve a Europa esforar-se
para emular o modelo europeu?1
JOO CRAVINHO2

Introduo
A seguir Segunda Guerra Mundial, os fundamentos do desempenho econmico e bem-estar social na Europa Ocidental, estavam
embebidos numa combinao de instituies estatais e de mercado,
genericamente conhecida como o modelo socioeconmico europeu. O seu objectivo era o de assegurar a produo conjunta de
crescimento, pleno emprego e padres largamente partilhados de
bem-estar e proteco social. O seu instrumento era a aliana da
empresa capitalista e do Estado Keynesiano e redistributivo, prolongado por polticas de investimento pblico promovendo ambas as
infra-estruturas, econmica e social. claro que no h um nico
modelo europeu. A construo geral, social, econmica e poltica
descrita acima, abrange diferentes realidades nacionais. No
entanto, a este nvel, no h necessidade de entrar em mais pormenores. Podemos considerar o modelo de uma forma genrica.
Este texto foi originalmente escrito em ingls.
Presidente do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento e, na altura,
deputado Assembleia da Repblica.
1
2

13

Poucos disputaram o modelo de sucesso at ao incio dos

anos 70. Mas depois do primeiro choque petrolfero, os nveis de
crescimento e de emprego entraram em crise e a confiana na
capacidade do modelo para promover o futuro da Europa estava
em queda. O termo euro-esclerose foi criado em clara associao com essa perda de confiana. Nos nossos dias, comparaes
entre a Unio Europeia e os EUA por um lado, e o receio das
economias asiticas emergentes por outro, do um novo mpeto
doena euro-esclerose, centrada na necessidade de recuar ou
mesmo desmantelar o modelo europeu, como um pr requisito
de sobrevivncia numa economia global que caracterizar o
sculo XXI.
O que est sob um severo ataque o lado social deste modelo.
Apesar dos interesses das empresas capitalistas terem sido fundamentais para a instalao e desenvolvimento do modelo socioeconmico europeu, o decorrer do tempo deslocou este aspecto
das atenes. De tal forma que, a percepo comum do modelo
est quase exclusivamente centrada no seu lado social, representado pelo chamado Estado Social, acompanhado pelas polticas de
redistribuio financiadas pela elevada taxao. Em certos ciclos
econmicos e polticos, supe-se que isto seja a causa de um
desempenho deficiente e continuado da Europa, relativamente
aos EUA. E tanto mais no futuro, relativamente a economias
emergentes asiticas altamente dinmicas, baseadas num sistema
de baixos salrios, nomeadamente a China e a ndia.
Desse ponto de vista, a soluo pressupe um drstico recuo
do Estado Social para uma rede bsica de segurana, a desregulao dos mercados de trabalho reduzindo as intervenes do
Estado e, concomitantemente, a reduo dos nveis de taxao
para o domnio das funes mnimas, deixando aos esforos individuais e s consequncias do mercado os objectivos de realizao
do desempenho econmico e bem-estar social, previamente
supostos como fora de moda no ineficaz modelo Europeu.
14

O conselho implcito o de tomar o sistema institucional de

mercado dos EUA como referncia necessria para o sucesso da
Europa do sculo XXI , permitindo simultaneamente um papel
acrescido do Estado, como um Estado predisposto competitividade da empresa Europeia, a expensas do bem-estar social.
O novo paradigma significa sobretudo um retraimento do Estado
(Estado Social) nos seus compromissos de proteco social, em
simultneo com um suporte muito alargado de financiamento
pblico para assegurar a proviso adequada, a menor custo para
o sector privado, dos bens pblicos estratgicos, agora em escassez. Isto , a ideia recuar ou desmantelar o lado social do
modelo, de forma a reforar os ganhos e possibilidades de crescimento do lado das empresas tanto quanto necessrio, para compensar a fraqueza estrutural na inovao, comportamento predominante dos actores econmicos europeus.
O modelo socioeconmico Europeu requer mudanas substanciais, de naturezas diferentes. So necessrias mudanas significativas no apenas na vertente social do modelo mas, e no menos,
na sua vertente econmica, para reforar sinergias entre iniciativas econmicas e ampliar o bem-estar social elevando o nvel de
vida. O esforo consiste em modernizar de uma forma congruente, simultaneamente o Estado Social actual e os fundamentos actuais de competitividade empresarial sustentada dentro e
fora do comando directo das empresas. O Estado que permite
um ingrediente fundamental desse duplo processo de modernizao, como facilitador e mobilizador a favor de uma produo
articulada de crescimento e bem-estar. Mas se influencia pesadamente, como um facilitador de ganhos e crescimento a expensas
da proteco social, dificilmente permite a legitimao poltica de
uma alternativa ao modelo Europeu actual. Temos muito a aprender a partir da abordagem estratgica do mercado dos EUA centrada especialmente no campo da inovao. Mas tambm temos
de estar cientes que muita da escandalosa fraqueza social obser15

vada nos EUA endgena a esse tipo de modelo socioeconmico

preconceituoso.
Os chefes de Estado e de Governo da Unio Europeia (UE)
prometeram, em Lisboa, no ano de 2000, fazer da UE, em 2010
a economia mais competitiva e dinmica do mundo, baseada no
conhecimento, apta a um crescimento econmico sustentado,
com mais e melhores empregos e grande coeso social. Eles
foram arrastados pela mobilizao poltica retrica e erraram
estabelecendo objectivos impossveis de atingir nesse perodo
de tempo. Mas a questo chave que eles apontaram na direco correcta. importante salientar que a Estratgia de Lisboa
enfatiza a combinao dos objectivos de competitividade e coeso social. Agora, temos de considerar trs questes interrelacionadas. Primeiro, a meio do caminho do objectivo de 2010, onde
que nos posicionamos? Segundo, o que temos a dizer sobre o
modelo Europeu, em comparao do modelo dos EUA e em
relao com a Estratgia de Lisboa? Terceiro, o que temos, de
facto, de fazer para cumprir em devido tempo os objectivos de
Lisboa?
A primeira questo pode ser respondida de um modo sucinto
e directo. Mas as respostas para as outras duas tm um grau
adicional de exigncia. Esta comunicao pode apenas esboar
consideraes que chamam a ateno para alguns aspectos que
vale a pena serem considerados no debate.
Onde nos posicionamos?
Onde nos posicionamos? Por consenso geral, nenhum progresso substancial foi feito desde 2000, como demonstra o relatrio Kok da Comisso de Estudos e Pesquisa Independente. Possivelmente, estamos agora mais longe do objectivo do que
estvamos h 5 anos atrs.
16

A Comisso Europeia, na sua recente contribuio para a

ltima reunio de Outubro de chefes de Estado e de Governo,
no podia ser mais enftica. Duas declaraes globais merecem
ser especificamente anotadas. A primeira uma avaliao global
incisiva: Em vrias dcadas depois da criao da Comunidade
Europeia, as estruturas existentes ajudaram a gerar ganhos que
correspondiam ambio da Comunidade, como ela era. Mas isto
no cada vez mais o caso.
A segunda compara a performance dos EUA e da UE: A discrepncia de desempenho entre a UE com os EUA no se reduziu.
Isto aplica-se aos nveis de vida, crescimento e emprego, mas
tambm em reas-chave como o investimento em Investigao
e Desenvolvimento e novas tecnologias, o nmero de patentes
emitidas e a percentagem da populao com educao superior.
A Europa tambm est a ficar para trs na aquisio de novas
tecnologias, importantes para melhorar a produtividade. A estas
declaraes negativas, a Comisso acrescentou preocupaes
sobre as ameaas vindas das economias emergentes, especialmente da China e da ndia. Por volta de 2020 estima-se que a
percentagem da parte da ndia e da China no comrcio mundial
de manufacturas atinja os 50%. A parte da China no comrcio
global, em mercadorias, subiu de 3,4% em 1995 para 8,4% em
2004, enquanto que, no mesmo perodo, a posio da UE decaiu
de 19,1% para 18,5% e a dos EUA aumentou de 16,5% para
17,1%. Para complicar ainda mais, a parte de mercadorias de alta
tecnologia nas exportaes chinesas est a aumentar exponencialmente, e o mesmo se aplica s exportaes da ndia de servios
relacionados com tecnologias de informao e comunicao.
Para resumir, a posio econmica da UE na economia global
est em risco de ser expulsa do topo pela inovao e pelo poder
financeiro dos EUA, e do fundo pelas economias emergentes de
crescimento rpido, como a China e a ndia, baseadas num sistema de baixos salrios, e que tm feito crescer intensiva e pro17

fundamente a sua tecnologia e capacidade cientfica. Somente

uma rpida transio para uma economia baseada no conhecimento pode elevar a posio europeia na economia global. Assim,
fcil compreender por que que as comparaes com os EUA
se tornaram quase uma obsesso desde a euro-esclerose
recente, e mais ainda desde a concepo e lanamento da Estratgia de Lisboa. Para concluir, explcita ou implicitamente, a UE
no pode permitir-se manter o modelo social Europeu se quer
atingir um patamar semelhante ao que conduziu os EUA a uma
maior competitividade, nvel de vida e bem-estar.
Durante dcadas, as taxas de crescimento do PIB, PIB per capita
e produtividade na Europa distanciaram-se das dos EUA. Estas
diferenas substanciais apontam para um notvel processo de
recuperao que, at ao incio dos anos 70 quase reduziu essa
distncia entre os EUA e a UE existente no final dos anos quarenta. Contudo, este processo de recuperao estagnou h algum
tempo. Em anos recentes podemos at observar uma reverso das
posies relativas, com os EUA no lado superior da comparao.
Tambm a criao de emprego nos EUA mais forte, as taxas de
desemprego mais baixas e a durao dos perodos de desemprego
mais curta. Na base desta ordem de indicadores geralmente
admitido que a performance dos EUA relativamente UE superior
tanto em termos econmicos como de bem-estar. Mais especificamente, um PIB per capita superior e taxas superiores de crescimento da produtividade so entendidas como melhores performances em termos de nvel de vida no sentido amplo de bem-estar.
A comparao dos indicadores dos EUA com as mdias da UE
esconde o facto de alguns Estados membros da UE serem melhores do que os EUA em termos de produtividade, PIB per capita e
mesmo inovao. parte disso, o mapeamento de melhores indicadores de mdias econmicas e taxas de desemprego no que
concerne ao bem-estar , no mnimo, um exerccio arriscado. De
facto, no caso dos EUA/UE, equacionar os indicadores econmi18

cos com os ganhos sociais claramente enganador. Este o facto

mais importante: por um lado, a combinao necessria da competitividade e coeso social nos objectivos estratgicos da UE e,
por outro lado, as implicaes institucionais do modelo explicita
ou implicitamente baseado em comparaes to superficiais como
as normalmente efectuadas pela Comisso Europeia e outros
influentes organismos de pesquisa.
O modelo socioeconmico dos EUA uma alternativa?
A desigualdade estrutural crescente nos Estados Unidos
A paisagem social nos EUA deficiente pelos altos nveis de
desigualdade nas dimenses fundamentais do bem-estar. Mais
importante, as novas dinmicas do modelo socioeconmico dos
EUA esto a combinar factores domsticos e globais, de tal forma
que a desigualdade estrutural est a crescer fortemente, ao
mesmo tempo que a mobilidade social baixa. Isto uma significante despedida dos mecanismos que historicamente ajudaram a
conciliar os ganhos do modelo socioeconmico dos EUA e a tica
e ideologia do Sonho Americano. tambm um resultado socioeconmico exactamente em oposio com os objectivos da Estratgia de Lisboa da UE, que enfatizam a combinao da competitividade com os objectivos de coeso social.
A intensidade e natureza de algumas preocupaes importantes a esse respeito esto sumariamente esboadas mais frente.
Desigualdade de rendimentos
Entre 1979 e 2002, de acordo com o Gabinete do Oramento
do Congresso (CBO), a mdia dos rendimentos depois dos
impostos do grupo do ltimo quintil da tabela aumentou apenas
19

4,5%, enquanto que o quintil do topo aumentou cerca de 48,2%.

E os do topo, 1% da populao, cerca de 111%. O segundo quintil
e o do meio aumentaram cerca de 12% e 15%. O quintil seguinte
ao do topo, cerca de 24%. Ainda assim, apenas metade do crescimento do quintil do topo.
Outra forma de documentar a crescente desigualdade de rendimentos olhar para a evoluo dos rendimentos de cada grupo
depois dos impostos, como parte do rendimento total. O topo da
populao, 1%, recebia 11,4% da populao nacional depois dos
impostos em 2002, subindo dos 7,5% em 1979; os vrios grupos
de rendimentos baixos e mdios caram todos3. Temos de recuar
70 anos, para meados dos anos de 1930, para encontrar uma
disparidade to ampla de rendimentos. Uma publicao do Centro para o Oramento e Prioridades Polticas do Instituto de
Poltica Econmica defende que esse 1% de famlias mais ricas
recebeu uma fatia da receita nacional em 2002 maior que em
qualquer altura desde 1937, com excepo para o ano de 1998 e
para o perodo de 1997 a 2001. De facto, esta tendncia de concentrao teve um novo mpeto na segunda parte da ltima
dcada, e certamente que essa uma tendncia persistente
depois de 20054. Esta uma nova viragem do modelo socioeconmico, exacerbada pelas polticas federais com o objectivo de reduzir a taxao aos mais ricos e congelando o salrio mnimo dos
trabalhadores com as qualificaes mais baixas.
Os cortes fiscais decretados desde 2001 daro ao quintil mais
baixo uma mdia de cortes fiscais de 18 dlares, o que traduz uma
mudana positiva de 0,3% na sua mdia de rendimentos depois
Vd. Congressional Budget Office (CBO), Effective Federal Tax Rates: 1979-2002,
Maro 2005.
4
CBO, New CBO Data Indicate Long-Term Growth in Income Inequality Countries,
Janeiro 2006. Ver tambm Thomas Picketty e Emmanuel Saez, Income Inequality
in the United States in Quartely Journal of Economics, Fevereiro 2003, actualizado
em http://Elsa.berkeley.edu//-saez/TabFig2004prel.xls.
3

20

dos impostos. Os nmeros correspondentes para o quintil do

meio so 742 dlares e 2,6%; para os 1% mais ricos, 3900 dlares
e 4,6%; e as famlias com rendimentos que excedam 1 milho de
dlares recebero, em mdia, cortes fiscais de 103 mil dlares e
um aumento de 5,4% nos seus rendimentos depois dos impostos.
O corte de 103 mil dlares corresponde a 140 vezes a mdia do
corte fiscal que as famlias de rendimentos mdios recebero. Os
cortes fiscais que foram decretados em 2001, mas que sero efectivos depois de 2005, vo quase totalmente para pessoas com
rendimentos acima dos 200 mil dlares, reforando a desigualdade estrutural de rendimentos.
O custo anual dos cortes fiscais para os 1% de milionrios de
topo quase igual aos montantes canalizados para a educao, e
significativamente mais altos que os montantes dispendidos com
a habitao e desenvolvimento urbano e proteco do ambiente
juntos. O custo total anual dos cortes fiscais superior aos montantes que o governo federal despende com Educao, Veteranos
de Guerra, Habitao e Desenvolvimento Urbano e Ambiente,
agrupados5.
No mesmo sentido, a poltica Federal manteve inalterado o
salrio mnimo nos ltimos 8 anos, prejudicando os que tm os
menores rendimentos. Esta deciso foi devastadora para os trabalhadores menos qualificados. Isto ajuda a explicar por que que
na Amrica existem milhes a trabalhar a tempo inteiro e, apesar
disso, a viverem na pobreza, no pas mais rico do mundo. O Instituto de Poltica Econmica sublinha que durante os anos de
1950 e 1960, o salrio mnimo representava em mdia 50% do
salrio dos trabalhadores que no estavam em posies de superO perfil de distribuio dos cortes oramentais decretados desde 2001 est
abundantemente documentado em vrios estudos. Entre outros, estes foram retirados da Brookings Institution e do Urban Institute Joint Tax Policy Center
(www.taxpolicy.org) e da Economic Policy Institute Center on Budget and Policy
Priorities (www.cbpp.org).
5

21

viso, mas o salrio mnimo, actualmente, caiu para 32% (do

salrio mdio de cerca de 16 dlares para trabalhadores mdios).
Em termos de poder de compra, o salrio mnimo duplicou na
transio dos ltimos anos da dcada de 1940 para a de 1950, de
2,75 para 5,62, para voltar a aumentar para 7,44 em 1968. Atingiu
uma mdia de 6,50 na dcada de 1960 para cair para o actual valor
de 5,15, queda que tem sido devastadora para os trabalhadores
menos qualificados6.
Entre 1947 e 1973, a produtividade e o rendimento mdio real
das famlias cresceram ao mesmo ritmo, um crescimento recorde
de 103%. De 1973 a 2002, a produtividade cresceu cerca de 65%,
mas o rendimento mdio das famlias cresceu apenas cerca de
22%, um tero do crescimento da produtividade. Desde o primeiro trimestre de 2001 que quase todo o crescimento real do
rendimento foi para o capital deixando estagnadas as compensaes do trabalho.
As diferenas em horas trabalhadas foram enfatizadas como a
chave para a distino que separava os modelos dos EUA e da UE.
Parte da explicao pode residir em preferncias divergentes, os
Europeus favorecendo o lazer em detrimento do rendimento,
como Olivier Blanchard argumentou fortemente. Contudo, pode
no ser tanto uma questo de preferncias mas, mais exactamente
de reaco de recurso estagnao real dos salrios. Nas palavras
do relatrio da Instituto de Poltica Econmica A estratgia
necessria para o crescimento dos rendimentos de muitas famlias
de rendimentos mdios tem sido atribuir mais horas no mercado
de trabalho do que no passado. Muito devido entrada no mercado de trabalho das mulheres, os casais com crianas, situados no
quintil mdio de rendimentos, por exemplo, estavam a trabalhar
mais 500 horas por ano em 2002 que em 1979, o equivalente a
12 semanas e meia a tempo inteiro por ano. Por causa das contri6

Vd. Economic Policy Institute, Minimum Wage Issues Guide.

22

buies destas esposas, em vez de crescerem apenas 5% em termos

reais, o rendimento das famlias da classe mdia cresceu 24%.
Uma implicao importante da dinmica do novo modelo face
globalizao e rpida mudana tecnolgica, uma queda
significativa da parte dos salrios no PIB. Est agora nos 45,4%, o
mais baixo nvel alguma vez registado (considerando os dados
disponveis desde 1929), tendo cado de 49,5% no primeiro trimestre de 2001.
Comparando a mdia dos perodos desde a Segunda Guerra
Mundial, os salrios reais cresceram cerca de 8,7% e os lucros das
empresas cerca de 12,3%. Nos primeiros 14 trimestres desde essa
altura, os salrios reais aumentaram cerca de 0,3% e os lucros das
empresas cerca de 40,4%. O sistema dos EUA tambm conhecido
pelas enormes diferenas entre a compensao de um director
(Chief Executive Officer) de uma empresa e os nmeros correspondentes para a mdia por trabalhador. Em 1965, um director recebeu 26
vezes o salrio de um trabalhador tpico. Em 2003 receberam 185
vezes mais. De 1992 a 2002, o pagamento mdio do director atingiu
cerca de 80%, dez vezes mais do que o trabalhador mdio.
A desigualdade de salrios tem-se acentuado por diversas
razes, algumas relacionadas com polticas adversas, outras com
factores mais ou menos forados pelas condies do mercado.
Segundo as estimativas do Instituto de Poltica Econmica, um
tero do crescimento da desigualdade de salrios pode ser explicado pela queda do salrio real, j referida, e pela dessindicalizao.
O outro tero, pela crescente globalizao da economia por meio
da imigrao, comrcio e mobilidade do capital, e a mudana no
emprego das fbricas para a indstria de servios, de baixos salrios.7 Todas estas pesadas tendncias vieram para ficar.
Publicaes do Instituto de Poltica Econmica, incluindo The State of Working
Amrica 2004/2005, documentando a crescente desigualdade estrutural relacionada
com assuntos do mercado de trabalho.
7

23

Desigualdade na sade e cobertura das penses

Vrios trabalhos de investigao mostram que em pases avanados a parte dos recursos do PIB dedicados a diversas reas de
investimento em pessoas no frequentemente muito diferente.
O que frequente, em contraste, a fonte de financiamento e as
taxas de cobertura correspondentes. Genericamente falando, uma
despesa pblica baixa e uma participao financeira privada mais
elevada andam lado a lado com mais excluso social e menos
proteco para os pobres, para os grupos do fundo e mais baixos
e esmagando, no caso americano, minorias raciais. A comparao
EUA/UE d-nos um exemplo claro dessa situao, e expe erros
sistemticos contra vastos segmentos da populao Americana. No
que diz respeito ao modelo socioeconmico dos EUA, a comparao agravada pelo facto de o sistema de central de empresas
para o funcionamento do modelo ser responsvel por uma parte
muito elevada da cobertura de seguros (considerando os padres
europeus).
Numa anlise recente da desigualdade na rea da sade,
M. Lillie-Blanton, vice-presidente para a Poltica de Sade da
Fundao Henry J. Kayser8, critica o sistema actual com os fundamentos de que os seus resultados so inferiores aos de alguns
pases que gastam menos e a sua performance manchada por
evidentes desigualdades, defendendo que os fracos resultados
na sade nos EUA, relativamente a outros pases industrializados
so explicados pelas disparidades relacionadas com a posio
socioeconmica, raa/etnia, cobertura de seguros e acesso a cuidados de sade de qualidade. Por exemplo, a taxa de mortalidade
A Fundao Famlia Kaiser (www.kff.org) uma fonte distinta de estudos e
avaliaes sobre acesso a cuidados de sade, incluindo seguros e assuntos relacionados com a desigualdade. M. Lilliam-Blantom, vice-presidente da KFF, escreveu
extensivamente sobre diferenas nas dimenses de rendimento, gnero, raciais e
tnicas.
8

24

infantil, um indicador-chave, de 7,0 para o pas como um todo,

mas de 5,7 para os brancos e de 14,0 para os pretos. Este ltimo
nmero, o mesmo que em Kerala, ndia, ligeiramente mais alto
do que no Sri Lanka (13,0) e o dobro da Malsia (7,0). A taxa de
mortalidade por doenas cardacas para homens adultos (25-64
anos) por 100 000 habitantes de 142 homens brancos e 137 para
afro--americanos com mais de 15 mil dlares de rendimento, e de
324 para homens brancos e 391 para homens afro-americanos com
rendimentos inferiores a 10 mil dlares.
Dados os elevados custos dos tratamentos na sade, o papel da
cobertura dos seguros para a garantia de acesso a cuidados de
sade de qualidade vital, no sentido real da palavra. Em 2003,
para 54% da populao dos EUA, a cobertura de seguro era
assegurada pelo empregador. 5% por outras fontes de privados;
e 26% pela Medicaid, Medicare e outras fontes pblicas. Mas
16%, ou 46 milhes de pessoas, no tinham nenhum seguro. Estas
pessoas sem seguro, enfrentam pesadas barreiras no acesso a
cuidados de sade. Nos 12 meses que antecederam o inqurito
da Fundao Famlia Kaiser em 2003, 42% desses tiveram fontes
no regulares de cuidados contra 9% entre os segurados. 35%
necessitaram de cuidados mas no os obtiveram contra 9% de
pessoas seguradas. 47% adiaram o tratamento por causa dos
custos, enquanto 15% de pessoas seguradas experimentaram a
mesma situao.
A desigualdade nos cuidados de sade pode agravar-se no
futuro, porque a cobertura de seguro baseada no emprego est a
diminuir e os seguros financiados pelo sector pblico so limitados.
No que respeita s penses, em 1979 metade da fora de
trabalho estava coberta por penses asseguradas pelos empregadores. Vinte anos depois, apenas 45,5% da fora de trabalho
estava coberta. A cobertura est correlacionada com a desigualdade salarial. Os trabalhadores com salrios mais elevados esto
25

5 vezes mais perto de serem cobertos do que os de salrios mais

baixos. A repartio racial tambm uma caracterstica estrutural
da desigualdade na cobertura de penses.
A exploso da taxa de encarceramento
Deste dos anos 80, e da em diante, os EUA registaram uma
exploso da sua populao encarcerada. Esta exploso atinge
desproporcionalmente os pobres, as minorias, especialmente a
minoria negra, e os jovens. As razes so encontradas numa rede
baseada nas polticas criminais e de relaes sociais e as consequncias do modelo socioeconmico dos EUA. Um dos maiores
especialistas nesta rea, Bruce Wester, de Princeton9 coloca apropriadamente a questo: a exploso da priso foi um objectivo
poltico que apareceu, em parte, por causa do aumento do crime,
mas tambm em resposta sublevao das relaes raciais americanas na dcada de 1960 e ao colapso dos mercados urbanos de
trabalho para os homens de baixa ou nenhuma qualificao na
dcada de 1970. Tomou-se pouca ateno na Europa a esta faceta
do modelo americano. Mas o mal-estar correspondente to
penetrante, e os seus impactos em qualquer avaliao razovel do
bem-estar associado ao modelo dos EUA to negativos, que isto
merece mais do que uma simples referncia.
Citando Flix Elwert10, de Harvard: Quando indivduos em
liberdade condicional e presos soltos em liberdade condicional,
so adicionados contagem da populao prisional, o nmero
total de indivduos sob a superviso do actual sistema justia
A pesquisa de Bruce Western est relatada em profundidade no seu recente
livro, Punishment and Inequality in Amrica, The Russel Sage Foundation, 2006.
10
Vd. A sua comunicao, The Effect of Incarceration on Aggregate Employment Rates,
Departamento de Sociologia, 2004.
9

26

americano em 1999 atinge os 6,3 milhes, aproximadamente 3%

da populao adulta e 5% da fora de trabalho total. Em termos
nacionais, 1% dos homens brancos e perto de 7% de afro-americanos esto encarcerados. De acordo com o mesmo autor, o
nmero de presidirios nas prises americanas cresceu de perto
de 200 mil em 1970 para meio milho em 1980 e dois milhes
em 2000. Da dcada de 1980 para 2000, os nmeros europeus
correspondentes subiram de 212 mil para 366 mil. Enquanto os
nmeros quadruplicaram nos EUA, na Europa, comeando com
uma taxa de encarceramento muito menor, menos que duplicaram. As taxas de encarceramento nos pases da OCDE atingiram
entre 60 e 130. Os EUA, em contraste, encarceraram 680 em cada
100 000 adultos residentes, mais do que sete vezes a mdia Europeia.
Ainda mais perturbadora a propenso da composio da
populao que est a alimentar esta exploso da encarcerao.
Petit e Western escreveram que: o facto base da encarcerao em
massa nesta nova era que sete vezes mais provvel que os afro-americanos sejam encarcerados do que os brancos. Entre os
homens negros nascidos no final da dcada de 1960 que receberam no mais do que a educao mdia, 30% esteve vrias vezes
na priso por volta dos 35 anos de idade11. Apesar de estar longe
de ser o nico responsvel, o modelo socioeconmico dos EUA
parte do problema, no da soluo. Como j foi referido, o
colapso dos mercados de trabalho para os trabalhadores pouco
qualificados uma das razes para a exploso do encarceramento.
Quase quatro dcadas depois da sua acelerao inicial, ainda
no h um trabalho educacional e polticas de mercado de trabalho activas capazes de diminuir esta tendncia escandalosa.
Pettit, Becky e Bruce Western, Mass Employment and the Life Course: Race
and Classe Inequality in U.S. Incarcration, Employment Rates and Incarceration,
American Journal of Sociology, 2005.
11

27

O abrandamento da mobilidade
A mobilidade a pea central do Sonho Americano. A desigualdade flagrante foi sempre um facto na vida da sociedade
americana, especialmente no campo social e no mercado de trabalho. A adaptao poltica, social e tnica a esta situao assenta
na noo amplamente partilhada de que a mobilidade social
significativamente intensa e generalizada para tornar possvel
escapar do fundo e dos nveis sociais mais baixos atravs do mero
esforo e mrito individuais. Assim, a Amrica permanece a terra
das oportunidades e abundncia mesmo para o pior dos sonhadores.
Isto so boas notcias aos olhos dos leais defensores do modelo
socioeconmico americano, como ele . O futuro est sempre ao
alcance dos esforos individuais e do mrito.
A m notcia que a mobilidade est a diminuir a passo
acelerado. No relatrio The State of Working Amrica 2004-05 podemos encontrar a seguinte assero: Assim, existe agora bastante
mais desigualdade de rendimentos nos Estados Unidos do que
em perodos recentes. Alguns observadores subestimaram este
problema elogiando supostos nveis mais altos de mobilidade de
rendimentos, como aqueles que comeam no fundo da escala de
rendimentos e tm uma forte probabilidade de chegar ao topo.
A evidncia, contudo, contradiz este ponto de vista. Entre aqueles
que comearam no quintil mais baixo de rendimentos no final da
dcada de 1980, mais de metade (53%) ainda a permaneciam no
final da dcada de 1990, e outros 24% tinham subido apenas para
o quintil seguinte, o que significa que 77% dos que comearam
no nvel mais baixo de rendimentos permaneciam a uma dcada
depois. Alm disso, a taxa de mobilidade baixou levemente ao
longo do tempo. Na dcada de 1970, 49% das famlias que comearam no ltimo quintil, ainda permaneciam nesse nvel 10 anos
mais tarde.
28

Os perfis de rendimento ao longo da vida, tambm sustentam

o ponto de vista de que a mquina da mobilidade est progressivamente a diminuir, como provam os seguintes factos: no
decurso da sua vida de trabalho, o rendimento das famlias
mdias que comearam em 1949 cresceu 138,1%. O crescimento
total foi de 100,7% para aqueles que comearam em 1959: 61,7%
para 1969; e 59% para as jovens famlias de 1979.
O lado inaceitvel do modelo dos EUA
Dada a desigualdade crescente inerente estrutura e dinmicas do modelo socioeconmico dos EUA, as reformas do modelo
Europeu devem evitar a todo o custo abrir a porta a inovaes
institucionais que conduzam ao tipo de consequncias sociais to
aterradoras como as referidas anteriormente. Se tomarmos seriamente os objectivos de Lisboa, incluindo a sua aspirao central
de combinar crescimento econmico sustentado com melhor
emprego e maior coeso social, este lado escuro do modelo americano totalmente inaceitvel nas sociedades europeias. No h
dvida de que a economia dos EUA como um todo, tem uma
performance significativamente melhor que a sua congnere UE,
em termos de PIB per capita e taxas de crescimento da produtividade. Mas a Comisso Europeia, assim como muitas outras instituies e autores individuais, esto simplesmente enganados nas
suas comparaes EUA/UE, quando equiparam tendncias de
maior crescimento nos EUA a uma absoluta superioridade em
termos de tendncias de nvel de vida e bem-estar. Este certamente o caso dos que se situam no topo da escala de rendimentos,
mas no dos muitos milhes e milhes menos bem posicionados.
Ainda que em mais nada, os resultados do modelo da UE so
largamente superiores no que diz respeito distribuio, coeso
social e aspectos relacionados com a proteco social.
29

Todos sabemos que na Amrica podemos encontrar abundantes e admirveis oportunidades cvicas, culturais, de cuidados e
de socializao, to boas como aquelas, s vezes melhores, que
podemos encontrar em qualquer outro stio do mundo. O problema o acesso excessivamente condicionado a essas oportunidades, em termos sociais concretos.
A necessidade de revitalizar as bases econmicas do modelo da UE
O problema-chave a resolver, num futuro prximo, o de como
revitalizar os fundamentos econmicos do modelo Europeu, sob
um duplo desafio. O primeiro desafio o de tirar vantagem da
globalizao face a uma competio crescente vinda simultaneamente dos EUA nos mercados mais inovadores e da abundante
mo-de-obra emergente, e tambm do rpido desenvolvimento tecnolgico das economias Asiticas, avanando em mercados de baixa
e mdia tecnologia. O segundo desafio negociar a mobilizao de
recursos extraordinrios necessrios para financiar o envelhecimento da populao e aproveitamento eficaz da despesa social.
A resposta a este duplo problema , em princpio, simples: o
sucesso continuado do modelo Europeu, adequadamente reformado, requer acima de tudo um salto significativo na longa corrida pelo aumento das taxas de crescimento da produtividade,
adicionando pelo menos 1,5 pontos percentuais tendncia dos
ltimos dez anos. Onde procurar as determinantes de tal crescimento sustentado da produtividade?
Determinantes do crescimento da produtividade
As recomendaes que prevalecem da poltica standard de
Bruxelas, como um eco Europeu do consenso de Washington,
30

foram as de desregular tanto quanto possvel, usando os EUA

como modelo de inspirao e deixando a questo ao mercado.
O tempo desta abordagem parece ter sido j no passado, apesar
de bem estabelecida em importantes centros de deciso. Para
surpresa de muitos, a Comisso Europeia, em 2004, publicou um
estudo mostrando o particular potencial limitado da desregulao, em comparao com outras determinantes do crescimento da
produtividade do trabalho.
De acordo com Cecile Denis, Kieran McMoroow e Werner
Rogger, como se pode ver na tabela I,12 o efeito na taxa anual de
crescimento de produtividade do trabalho de mover a UE para
nveis de regulao dos EUA seria apenas de 0,15 pontos percentuais. Contudo, o efeito de um investimento permanente de 1%
em Investigao e Desenvolvimento (I&D) aumentaria a produtividade em 0,60 pontos percentuais, quatro vezes mais. E o efeito
do aumento anual permanente de 1% na mdia do investimento
na educao, representaria um crescimento de 0,40, mais do que
2,5 vezes.
A Investigao e Desenvolvimento (I&D) e a Educao emergem claramente como as determinantes mais importantes para o
crescimento da produtividade do trabalho. Outro estudo da
Comisso Europeia assinala que a I&D representaram 43% e
Educao 31% das determinantes do crescimento da produtividade do trabalho nos EUA no perodo de 1950-200313.

Cecile Denis, Kieran McMorrow e Werner Rgger, como se pode ver na

tabela 10, figura 48, do seu estudo An Analysis of EU and US Productivity
Developments, Economic Paper, n.o 208, Julho 2004, p. 40, Directorate-General for
Economic and Financial Affairs, European Commission, http//europa.eu.int/
comme/economy-finance.
13
C. Denis, K. McMorrow, W. Rgger e R. Vengeles, The Lisbon Strategy and
the EU Structural Productivity Problem, Economic Paper, n. o 22, Fevereiro 2005,
p. 40, Directorate-General for Economic and Financial Affairs.
12

31

Tabela I
Panorama dos efeitos a longo prazo
dos determinantes da produtividade do trabalho
EFEITO NA TAXA ANUAL
PRINCIPAIS DETERMINANTES

DE CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE
DO TRABALHO

(PERCENTAGEM)

Investimentos fsicos mais regulao (aumento de capital)

Investimento fsico (crescimento permanente de 1% no
investimento) ...................................................................
Regulao (UE deslocando-se para os nveis de regulao
dos EUA) .........................................................................

0,05
0,15

Investimento em conhecimento (TFP)

I&D Investigao e desenvolvimento (crescimento permanente de 1% na despesa em I&D) ........................
Educao (crescimento permanente de 1% na educao)
Envelhecimento (declnio permanente de 10% no rcio de
dependncia dos jovens) ..............................................
Abertura & dimenso do mercado (crescimento permanente de 10% do comrcio intra-europeu) ...............

0,60
0,45
0,25
0,10

Horas trabalhadas (aumento de capital)

Crescimento permanente de 1% de horas trabalhadas ..

0,25

Fonte: vd. texto.

Aprender a partir do modelo de inovao dos EUA

A performance de cada determinante do crescimento da produtividade do trabalho no pode ser vista isoladamente. Ao contrrio, s pode ser compreendida inserida num contexto de uma
ampla estrutura de interaces, institucionais e outras que definem um modelo especfico de inovao. Considerando estas
32

caractersticas multidimensionais e interconectas do processo de

inovao, temos de ter tambm presente a especificidade de cada
territrio ou domnio de inovao. De certa forma, isto condiciona
a eficcia de um eventual transplante poltico de um modelo de
inovao para outro. Assim, o objectivo de seguir recomendaes
no pode ser, com certeza, acabar com um gnero de lista de
compras, mas identificar, de uma forma ampla, o que podemos
aprender de til da comparao dos modelos de inovao prevalecentes nos EUA e na UE.
Nesta base, a superioridade do modelo de inovao dos EUA
e a fraqueza da sua congnere europeia evidente. Esta a
concluso absoluta do estudo mencionado acima da Directoria
Geral para os Assuntos Econmicos e Financeiros na Estratgia de
Lisboa e o problema estrutural da produtividade da UE.
Construdo a partir de um estudo recente sobre criao de
conhecimento e processo de incorporao do conhecimento nos
sistemas de inovao nacionais, usaram o conceito de capacidade de inovao nacional, definido como a capacidade de
uma nao no apenas para produzir novas ideias, mas tambm
de comercializar um fluxo de inovaes a longo prazo. A partir
desta perspectiva, um conjunto de factores considerado importante para um esforo efectivo, nomeadamente, inovao generalizada de infra-estruturas, capaz de garantir um fornecimento suficientemente desenvolvido de Investigao e
Desenvolvimento, ampliando o sistema de condies de trabalho, defendendo polticas que assegurem uma procura suficiente e sofisticada para a inovao e interconexo do sistema
de inovao no seu todo. Talvez o elemento mais crtico no
sistema de condies seja a interconexo dos agentes no sistema, ligando a estrutura de inovao comum a grupos tecnolgicos especficos14.
14

Vd. op. cit. pp. 41-42.

33

Tabela II
Produo e absoro de novas tecnologias
Produo e absoro de novas tecnologias:
chave para uma estratgia efectiva de produtividade a longo prazo
75% da taxa de crescimento da produtividade dos EUA
no perodo de 1950-2003 resultou de formas mais intensivas
de investimento em conhecimento (I&D + capital humano)
Os EUA tm um modelo de inovao superior ao da UE em termos
de criao de conhecimento + absoro
Mais recursos
(financeiros +
+ humanos)

Melhores condies
Melhores ligaes
de trabalho
entre os actores-chave
(healthier creative
no sector pblico +
destruction + processos
+ sector privado
de experimentao
do mercado)

A superioridade dos EUA reflecte-se em:

Uma alta e crescente
Taxas de retorno
Capacidade provada
percentagem
mais elevadas
de reorientar as suas
actividades de I&D nos seus investimentos de despesas de I&D
mveis
de I&D
indo ao encontro
internacionalmente
de novas reas
de crescimento
de elevada
produtividade
Reformar a capacidade de inovao da UE: so necessrias aces
em termos de recursos, condies de trabalho e ligaes
Fonte: C. Denis, K. Mc Morrow, W. Rger e R. Veugelers, The Lisbon Strategy and
the EUs structural productivity problem, Comisso Europeia, Directorate-General
for Economic and Financial Affairs, Economic Paper, n.o 221, Fevereiro de 2005,
p. 55.
34

Uma avaliao cuidadosa da situao nos EUA e na UE permite

aos autores desenharem algumas concluses importantes, que
podem ser sintetizadas como se segue:
Em primeiro lugar, em termos de despesas absolutas, os
EUA detm uma vantagem considervel sobre a UE em
termos de despesas globais em Investigao e Desenvolvimento (I&D).
Em segundo, pensando nas despesas da UE em Investigao e Desenvolvimento (I&D), elas no esto focadas nas
melhores indstrias, da perspectiva da expectativa de uma
elevada taxa de crescimento da produtividade.
Em terceiro lugar, j conhecido que as caractersticas das
tecnologias da informao e da comunicao melhoraram a
produtividade desde a primeira metade da dcada de
1990. O que particularmente significativo o facto do
domnio americano das tecnologias da informao e da
comunicao na rea industrial no ter mudado seriamente
depois da segunda metade da dcada de 1990.
Em quarto lugar, enquanto que a UE pode ter menor crescimento de produtividade em cada sector individual das
indstrias de mdia-alta tecnologia (como a indstria automvel ou de qumicos), os EUA tm uma produtividade
mais elevada nas reas de alta tecnologia (como as tecnologias da informao e da comunicao e a electrnica).
O problema da UE deve-se especificamente aos seus grandes
membros: Frana, Itlia, Alemanha e Reino Unido. Os membros
mais pequenos, como a Finlndia e a Holanda, mostram uma boa
performance mesmo em comparao com os EUA. E o estudo enfatiza: o aspecto mais significativo colocado pela anlise anteriormente mencionada, no tanto a diferena na quantidade de
recursos dedicados ao sector da produo de conhecimento, mas
35

a falha sistemtica da UE (especialmente nos maiores estados

membros) em recolocar as suas actividades de Investigao e
Desenvolvimento depois dos anos 90, primeiro em estabilizar
indstrias com um elevado crescimento de produtividade como
as tecnologias da informao e da comunicao, e segundo, em
potenciar indstrias com um elevado crescimento da produtividade nas reas farmacutica/biotecnologia e, talvez tambm, no
nmero de indstrias de servios (servios relacionados com
computadores e software).15
Os autores do estudo da Comisso Europeia (ver tabela II, na
pgina seguinte) enfatizam justificadamente a necessidade de
uma reforma profunda da capacidade de inovao da UE para
esse objectivo, necessria aco em termos de recursos e ligaes.
Nota final
A crena de que o aumento da capacidade de inovao s
pode ser obtido se a Europa se aproximar bastante da adopo do
lado social do modelo americano contra a lgica e o bom senso.
A batalha mais crtica para o futuro do modelo europeu a da
revitalizao da capacidade de inovao da UE. Se esta batalha
assenta num aproveitamento eficaz da competitividade Europeia
e perspectivas de crescimento, ento o lado social do modelo
certamente acessvel e pode aspirar a custos no maiores do que
os dos ajustamentos s novas realidades de justia social e equidade num mundo em rpida mudana. Finalmente, as dramticas
mas significativas mudanas nos bens, servios e mercados de
trabalho tm de ser combinadas com uma maior percepo de
justia na partilha dos respectivos benefcios. Reverter a estrat15

Op. cit. figuras 48 e 49.

36

gia, desmantelando o lado social do modelo Europeu e do seu

compromisso entre o trabalho e o capital, a expectativa de uma
exploso de inovao derivado dos e acentuado pelos baixos
custos sociais, certamente o nebuloso sonho dos fundamentalistas
do mercado.
Mais desastroso do que isso, pode tambm empedrar o caminho para antagonismos sociais disruptivos ao custo de uma governabilidade enfraquecida e ao custo da competitividade e capacidade de inovao nacional.

37

Mudanas relacionais entre o Estado e o Governo:

reformas recentes de governos social-democratas
em seis pases europeus16
ALEXANDER PETRING17

Introduo
A relao entre Estado e mercado tem sido submetida a diversas mudanas ao longo dos sculos recentes, mudana essa que
nunca aconteceu sem tenses. A era de um Estado que controla
o mercado foi seguida por dcadas de capitalismo. A segunda
metade do sculo XX pareceu trazer a conciliao entre Estado e
mercado num nmero crescente de pases, especialmente na
Europa. E assim, sendo a domesticao das foras do mercado uma
das preocupaes centrais da social-democracia no seu incio, os
anos 50 e 60 foram conhecidos como a Idade de ouro da socialdemocracia. Nessa altura, a social-democracia no foi apenas bem
sucedida em termos eleitorais e de participao dos governos,
Este artigo baseado no projecto de pesquisa The Capacity to Reform:
Social Democracy in Power, financiado pela Fundao de Cincia alem (DFG).
O relatrio completo ser publicado em Janeiro 2006: Wolfgang Merkel, Christoph
Egle, Christian Henkes, Tobias Ostheim, Alexander Petring: Die Reformfhigkeit der
Sozialdemokratie. Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, VS
Verlag 2006. Est a ser preparada uma verso inglesa.
17
Wissenschaftszentrum Berlin Social Science Research Centre Berlin.
16

39

mas tambm no que concerne gesto da economia em muitos

pases europeus. O Keynesianismo fornece aos partidos socialdemocratas uma teoria que reconcilia os interesses da classe trabalhadora com o sucesso da gesto da economia. No s os social-democratas confiaram nos instrumentos Keynesianos, como
tambm o governo de Nixon nos EUA ou de Edward Heath no
Reino Unido onde se reviveu tempos de lua-de-mel dos Estados
nao democrticos e da economia de mercado.
Ao longo das ltimas duas ou trs dcadas, a relao entre
Estado e mercado atingiu um novo estado de desenvolvimento.
Mas, como frequentemente argumentado, no se trata uma
relao voluntariamente escolhida, nem a consequncia pretendida de polticas governamentais ou a representao das preferncias dos cidados. Em contraste, a globalizao e a europeizao ajudam a explicar as razes pelas quais os Estados perderam
o seu poder para perseguir polticas Keynesianas, para controlar
o nvel de desemprego e para cobrar impostos, igualmente a
cidados, empresas e capital.
verdade que a interveno do Estado na economia no princpio do sculo XXI no teve efeito, seno mesmo um efeito contraproducente? Devem os governos recuar em todas as medidas
que tambm podem ser alcanadas pelo mercado? Existem novas
reas de interveno do Estado no sculo XXI? Para responder a
estas questes, analisaremos as reformas recentes nas polticas
fiscais, de emprego e sociais em seis pases da Europa Ocidental
com governos social-democratas.
Os governos social-democratas so, por diversas razes, bons
objectos de resposta a estas questes. Antes de mais porque estes
governos so insuspeitos no que diz respeito ao encorajamento de
polticas (neo) liberais para proveito prprio. A investigao das
polticas social-democratas deve assim, definir a linha entre as
intervenes estatais efectivas por um lado e a ineficcia ou
mesmo as medidas contraproducentes por outro. Em segundo,
40

durante a dcada de 1990 diversos pases europeus foram governados pelos social-democratas e portanto, possvel uma comparao entre pases, durante um perodo de tempo relativamente
determinado. Os pases sobre os quais esta investigao incidir
sero a Dinamarca, a Frana, a Alemanha, a Holanda, a Sucia e
o Reino Unido. Entre estes seis pases, sero comparadas as polticas fiscais, de emprego e sociais por se tratarem de campos
polticos que foram desde sempre cruciais na elaborao de polticas social-democratas. As principais reformas sero brevemente
descritas e a performance relacionada com os 3 campos polticos
ser avaliada. Depois disso, ser desenvolvida uma tipologia dos
partidos social-democratas.
Poltica social, fiscal e de emprego dos governos social-democratas
Poltica fiscal
Os dois assuntos mais importantes na poltica fiscal so as
polticas contributivas e oramentais. A situao oramental de
todos os governos no princpio da sua legislatura era, no mnimo,
desconfortvel. Como que os governos reagiram a esta situao?
Tabela III
Dvida pblica e dfices anuais em 2003 (mudanas comparadas com a
tomada de posse de diferentes governos)
GR-BRETANHA HOLANDA

ALEMANHA

FRANA

DINAMARCA

SUCIA

Dvida como % do PIB

39,70% 54,30% 64,20% 63,90% 44,70% 52,00%

(11,1) (22,1) (+3,3) (+4,6) (36,4) (21,9)

Dfice como % do PIB

3,40% 3,20% 3,80% 4,20%

(1,4) (+0,3) (1,6) (1,2)

Fonte: Eurostat 2005.

41

1,20%
(+4,9)

0,20%
(+9,5)

A Sucia, o Reino Unido e a Holanda foram bem sucedidas na

reduo do fardo da dvida e dos dfices oramentais, sobretudo
atravs de cortes na despesa. O New Labour (Partido Trabalhista)
investiu os ganhos obtidos com a estratgia atrs descrita em
programas do NHS (Sistema Nacional de Sade), na educao e
rede de transportes. Os social-democratas dinamarqueses comearam com um programa de investimento financiado pelo dfice e
redues de impostos. Aps a retoma da economia os impostos
foram aumentados e o dfice decresceu significativamente.
A Alemanha e a Frana falharam (ou no quiseram: no caso da
Frana) reduzir a despesa. Um aperto fiscal de despesas crescentes e receitas decrescentes levou quebra recorrente da regra
de Maastricht que apontava no sentido de manter o dfice oramental abaixo dos 3%.
As polticas contributivas dos seis pases eram substancialmente diferentes. Os dois pases escandinavos mantiveram a
carga fiscal elevada. Isto particularmente verdade para receitas
de impostos pessoais e IVA. A excepo so os impostos colectivos
e do capital. Estes impostos j tinham sido reduzidos para evitar
a fuga de capitais, que j tinha causado graves problemas Sucia
na dcada de 1990.
No Reino Unido, a carga fiscal para os rendimentos mais baixos e famlias com filhos, em particular, foi substancialmente
reduzida. Por outro lado, foram aumentados diversos impostos
indirectos os chamados impostos discretos e a maioria de
outros impostos como uma percentagem do PIB, que desta forma
aumenta. Na Holanda e na Alemanha, os rendimentos mais elevados beneficiaram mais das mudanas na tributao do rendimento pessoal, do que os rendimentos mais baixos.
Apenas na Holanda, se pode observar um aumento significativo do efeito dos impostos indirectos na totalidade da carga fiscal.
Os socialistas franceses perseguiram uma poltica distinta:
os impostos sobre o rendimento e sobre o capital aumentaram, e
42

os valores relativos a impostos indirectos, no total, decresceram.

Pode ser observada uma tendncia clara relativamente aos impostos colectivos. Uma vez mais, com excepo da Frana, todos os
pases baixaram os impostos colectivos ou mantiveram comparativamente nveis baixos. Tambm h semelhanas no que diz respeito a impostos indirectos. Por exemplo, todos os pases
implementaram os chamados eco-impostos sobre a gasolina, gs,
gua ou electricidade.
A performance relativa dos seis pases na poltica fiscal pode ser
ilustrada pela standardizao da dvida pblica e dfices estruturais do oramento (v. figura 1). A situao em 2002 mostra uma
melhor performance dos pases escandinavos, seguidos pela
Holanda. O dfice oramental no Reino Unido em 2002 fez baixar a performance britnica; A Alemanha e a Frana tm a pior
performance. O indicador para a diferena entre o exerccio da
legislatura e o seu fim (ou 2002) descreve um ranking semelhante:
as polticas alems e francesas produziram uma deteriorao dos
resultados; os outros quatro pases foram capazes de melhorar a
sua situao fiscal.
Poltica de emprego
A poltica de emprego consiste em 3 reas nucleares: regulao do mercado de trabalho e legislao de proteco ao
emprego, emprego no sector pblico, e legislao relacionada
com a proteco no desemprego e programas para o mercado de
trabalho.
No que concerne legislao de proteco ao emprego, em
meados da dcada de 1990, as diferenas entre os pases eram
consideravelmente acentuadas. Enquanto que a regulamentao
que diz respeito ao emprego a tempo inteiro foi mantida nos
seus respectivos nveis, a regulamentao para o trabalho flex43

Figura 1
Comparao da performance nas polticas fiscais*
50

500
Status
Mudana

40

300

30

200

20

100

10
0

0
100

Dinamarca

Sucia

Holanda

Gr-Bretanha

Alemanha

Frana

Mudana (em percentagem)

Status standardizao

400

10

* Para uma standardizao da situao no fim da legislatura e do ano 2002

respectivamente, os desvios percentuais da dvida pblica especficos de cada pas
e do dfice estrutural de oramento, foram calculados com base na mdia
aritmtica dos seis pases, alvo do estudo. Do incio da legislatura at ao seu final
e o ano 2002, respectivamente, o somatrio da diferena de pontos percentuais
de ambos os indicadores foi usado no sentido de gerar o ndice da mudana. Em
ambos os casos os valores positivos do conta de valores mais baixos da dvida
ou dfice, e os valores negativos significam dvidas ou dfice elevado.
Fonte: Clculos prprios na base das Prospeces Econmicas da OCDE, n.o 70, Dezembro
de 2001/n.o 73, Junho de 2003, Paris.

vel foi reduzida. Novamente, a Frana foi a excepo: o governo

socialista endureceu a regulamentao para o trabalho flexvel.
O ligeiro aumento da regulamentao no Reino Unido fundamentalmente devido assinatura da carta social da UE e introduo de padres mnimos nela estabelecidos. A melhoria dos
direitos dos trabalhadores reala sobretudo os direitos individuais; a posio negocial dos sindicatos no foi significativa44

mente reforada. A Frana foi o nico pas onde as medidas

legais para reduzir o tempo de trabalho foram perseguidas. As
principais mudanas na Holanda tm sido o aumento do
nmero de regalias para trabalhadores a tempo parcial e a promoo da empregabilidade das mulheres (a tempo inteiro e
tempo parcial) atravs do sistema de impostos. O aumento do
trabalho a tempo parcial o factor mais importante para o
enorme aumento do nmero de mulheres empregadas durante
a dcada de 1990.
Tabela IV
Legislao 2003 de proteco ao emprego
(e mudana desde o final da dcada de 1980)

Gr-Bretanha
Alemanha
Alemanha
Sucia
Dinamarca
Holanda

TEMPO INTEIRO

TEMPO PARCIAL

PONTUAO FINAL

1,1(+0,2)
2,7(0,1)
2,5(+0,2)
2,9(0)
1,5(0)
3,1(0)

0,4(+0,1)
1,8(2,0)
3,6(+0,5)
1,6(2,5)
1,4(1,7)
1,2(1,2)

0,7(+0,1)
2,2(1,0)
3,0(+0,3)
2,2(1,3)
1,4(0,9)
2,1(0,6)

Fonte: OECD Employment Outlook 2004.

No que diz respeito ao emprego no sector pblico, os dois

pases escandinavos tm, de longe, o maior sector pblico: mais
de 20% da fora de trabalho est na folha de pagamentos do
Estado. Alemanha, Reino Unido e Holanda tm um sector
pblico significativamente menor (entre 8% e 10%), na Frana
cerca de 15% da fora de trabalho est no sector pblico.
O emprego no sector pblico tem sido, tradicionalmente, um
instrumento da poltica de emprego dos partidos social-democratas mas, nesses pases com uma mdia ou baixa percentagem de
emprego no sector pblico, como o so a Holanda, a Alemanha
45

ou a Frana, no ocorreram mudanas significativas. Os pases

escandinavos mantiveram, comparativamente, os seus altos nveis,
apesar de os nmeros estarem a diminuir na Sucia.
Apenas ocorreram pequenas mudanas na durao e tipologia dos benefcios associados ao desemprego. Os critrios de
elegibilidade tm, at certo ponto, sido endurecidos, mas no
caso dinamarqus e sueco o status quo era, comparativamente,
generoso.
A semelhana mais avassaladora nas polticas de emprego dos
seis pases com governos social-democratas foi a introduo ou
expanso das Activating Labour Market Policies (ALMP). Os chamados New Deals (novos acordos) foram uma das mais importantes
medidas do primeiro mandato do novo Partido Trabalhista e, com
excepo da Frana, todos os outros pases tornaram obrigatria a
participao nos programas do mercado laboral, sendo a no cooperao punvel (na Alemanha apenas aconteceu em 2004). Mas
sob a capa destas semelhanas residem ainda grandes diferenas
(v. tabela V).
Tabela V
Despesas do mercado de trabalho em 2002
DINAMARCA

SUCIA

ALEMANHA

HOLANDA

FRANA GR- BRETANHA

Taxa de desemprego
4,60% 5,10% 8,60% 2,80% 8,70% 5,20%
Despesas com a educao
e formao (percentagem da despesa total
para a poltica do mercado de trabalho
14,97% 26,93% 13,04% 3,67% 8,72% 5 , 2 0 %
Mdia da despesa para
educao e formao
por desempregado
8409,43P 7288,39P 2548,07P 1879,17P 995,86P 299,16P
Fonte: Eurostat.
46

A relao entre direitos e deveres para o desempregado nos

pases escandinavos difere bastante quando comparada com o
Reino Unido. A despesa para a educao e formao notavelmente mais alta na Sucia e na Dinamarca. Apesar de o NPT
(Novo Partido Trabalhista) ter gasto valores extraordinrios nos
New Deals (novos acordos), os programas de formao esto ainda
pouco desenvolvidos quando comparados com os pases escandinavos. Na Holanda as medidas activadoras vieram juntamente com
a descentralizao de centos de emprego e promoo de servios
privados no que concerne a programas de formao. Em Frana,
ALMP tem sido implementada sem sanes adicionais para os
desempregados que recusem uma oferta de emprego. Portanto, a
componente activadora dos programas do mercado de trabalho
ainda pequena. Na generalidade as ALMP podem ser interpretadas como uma marketizao, mas dentro desses esquemas as
diferenas entre pases mantm-se fortes e o Estado desempenha
um papel central, pelo menos, no que diz respeito aos pases
escandinavos.
Acrescente-se que o Reino Unido adoptou uma poltica de
mercado de trabalho mais orientada para o mercado, seguido pela
Holanda. Os pases escandinavos tambm recorreram s ALMP
mas a despesa pblica em formao e educao marcadamente
mais alta e o emprego no sector pblico est ainda num nvel
muito alto. Enquanto que na Alemanha, apenas pequenas mudanas ocorreram (at 2004, data em que foram implementadas as
chamadas Reformas-Hartz18), a Frana seguiu sem dvida uma
abordagem tradicional.
Que tipo de padro encontramos olhando para os resultados
das polticas de emprego? O indicador de performance do emprego
(v. figura 2) combina as taxas de emprego e desemprego.
O indicador de status para 2002 mapeia os quatro pases com, ou
18

Reformas Hartz: reforma dos regimes fiscais e dos servios do emprego.

47

Figura 2
Comparao da performance das polticas de emprego19
18

200
Status

15

Mudana

12
9

100

50

0
6

50

Mudana (em percentagem)

Status standardizao

150

-100
Holanda

Dinamarca

Sucia

Gr-Bretanha

Alemanha

Frana

Fonte: Clculos prprios com base no Eurostat, Comisso Europeia (Janeiro 2004).

polticas orientadas para o mercado (Reino Unido, Holanda), ou

uma mistura de polticas de Estado e de mercado (Sucia, Dinamarca) com a melhor performance. Apesar de poderem ser observados alguns desenvolvimentos positivos na Alemanha e em
Frana, o seu registo ainda pobre.
Para a standardizao da situao no fim da legislatura e do ano de 2002,
respectivamente, os desvios percentuais das taxas de emprego e desemprego
especficas de cada pas foram calculadas com base na mdia aritmtica dos seis
pases em anlise. Desde o incio da legislatura at ao seu fim e o ano 2002,
respectivamente, o somatrio das diferenas percentuais em ambos os indicadores
foi utilizada, de forma a gerar o indicador da mudana. Valores positivos indicam
baixas taxas de desemprego e taxas de emprego elevadas, respectivamente; valores
negativos significam taxas de desemprego elevadas e taxas de emprego baixas,
respectivamente.
19

48

Poltica social
A forma mais fcil de medir o grau de interveno do Estado
na poltica social olhar para o rcio de despesa social. Quanto
mais baixo for o rcio de dinheiro gasto pelo Estado em assuntos
sociais, mais os cidados tm de recorrer a planos de seguros
privados. Mas um aumento da despesa social pode ter vrias
razes. Medida como uma percentagem do PIB, a despesa social
ir automaticamente aumentar se o desemprego crescer.
O mesmo se aplica a um aumento do nmero de pensionistas, ou
uma despesa social constante combinada com uma diminuio do
PIB. por esta razo, que tem sido desenvolvido, o chamado
rcio standardizado de despesa social20, que controla os dois
maiores agentes externos de despesa pblica: o rcio de pensionistas e a taxa de desemprego. (Siegel 2002)
Enquanto a diferena na despesa social no princpio da legislatura, em 2002 indica expanso das actividades do Estado na
Alemanha, mas retraco na Dinamarca e Sucia, os nmeros da
despesa social standardizada, indicam o oposto (ver tabela VI).
Obviamente, uma grande parte do crescimento das despesas na
Alemanha pode ser explicada pelo aumento das taxas de desemprego e pelo aumento do nmero de pensionistas. A Dinamarca
parece aderir a uma despesa Social massiva, apesar das taxas de
desemprego terem decrescido. Devido a estas concluses contraditrias devemos olhar mais de perto para a poltica social. Que
reformas foram implementadas na sade, penses e poltica da
famlia? Comparada com as polticas fiscais e de emprego, a heterogeneidade entre os seis pases muito maior neste campo
poltico. As mudanas polticas nos pases seguiram principalmente os passos dos seus respectivos sistemas sociais.
Cf. Nico A. Siegel 2002: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rckbau im
internationalen Vergleich, Campus, Frankfurt am Main.
20

49

Tabela VI
Despesa social e despesa social standardizada
DESPESA SOCIAL
INCIO
DA LEGISLATURA

Holanda
Dinamarca
Sucia
Gr-Bretanha
Frana
Alemanha

31,70%
31,90%
36,80%
27,50%
30,80%
29,30%

DESPESA SOCIAL STANDARDIZADA

2002

VAR .

28,50%
30%,00
32,50%
27,60%
30,60%
30,50%

3,2
1,9
4,3
0,1
0,2
1,2

INCIO
DA LEGISLATURA

96,06
78,57
82,51
71,81
72,47
72,52

2002

VAR .

94,37
87,72
82,71
74,39
74,09
71,93

1,69
9,15
0,19
2,59
1,62
0,59

Fonte: OCDE, clculos prprios.

A Segurana Social escandinava financiada pelas receitas dos

impostos manteve, apesar das dvidas e incertezas inerentes aos
servios sociais, as suas caractersticas principais. Enquanto que
o nvel de benefcios foi mantido (na Sucia, os cortes dos nveis
de benefcios ocorreram apenas temporariamente), os servios
sociais tm sido expandidos. Ambos os pases aumentaram o
funcionalismo pblico nos sistemas de sade e expandiram as
unidades de cuidados infantis. Portanto, a descentralizao e
um maior poder para os governos locais no sentido de decidir
acerca da entrada do sector privado, no que concerne aos cuidados de menores, cuidados com idosos, sendo que em algumas
reas dos cuidados mdicos, levou a uma maior competitividade
no campo da poltica social Sueca. No entanto, o papel preponderante do Estado nas polticas sociais foi mantido nos dois
pases.
No Reino Unido, a utilizao do sistema de impostos para fins
de poltica social marcou o incio de uma tendncia inovadora. Os
benefcios a nvel de impostos atribudos s famlias trabalhadoras,
50

os abonos de famlia, e a possibilidade de reembolso das contribuies feitas para a reforma, ligaram as transferncias sociais aos
incentivos laborais, ou seja, foram utilizadas como um teste implcito de meios. Embora o nmero de funcionrios pblicos ligados
ao NHS (Sistema Nacional de Sade) tenha aumentado desde
2000, o New Labour (NPT) tambm recorreu a parcerias com o
sector privado (PPP Public Private Partnerships) e iniciativas de
financiamento Pblico (PFI Public Finance Initiative). Na poltica de penses tambm se pode constatar uma mistura de instrumentos pblicos e privados. Alm das despesas extra para pensionistas com baixos rendimentos, as penses ocupacionais e as
penses privadas controladas pelo Estado devem tornar-se a principal fonte de receita para os pensionistas, no futuro. Como resultado, no Reino Unido, as despesas extra em algumas reas da
poltica social (sade, educao) foram combinadas com o ainda
forte pilar privado ou de mercado (penses e sade).
As polticas dos governos social-democratas, em estados em
que a Segurana Social financiada pelas contribuies, como so
a Alemanha e a Frana, tinham por objectivo principal a estabilizao das despesas. Enquanto a Alemanha falhou, com excepo
da introduo de um pilar privado no sistema de penses, em
Frana as despesas tm de facto aumentado atravs da introduo
de um esquema de seguro de sade para quem tem baixos rendimentos. Em ambos os pases, os governos no foram capazes ou
no tiveram a vontade de implementar maiores reformas apesar
da necessidade bvia.
Na Holanda, onde a Segurana Social tambm financiada
pelas contribuies, ocorreram vrias reformas. O pagamento de
baixas mdicas e os seguros de incapacidade temporria ou definitiva foram privatizados. Desta feita o empregador e no o
empregado que tem de fazer face s despesas com o seguro. Alm
desta privatizao, as reformas estruturais mudaram a administrao da segurana social. Diversos rgos administrativos biparti51

dos ou tripartidos foram transformados em administraes independentes ou em rgos de superviso controlados pelo Estado.
A performance da poltica social mostra um retrato um tanto ou
quanto diferente, comparativamente com as polticas fiscais e de
emprego. Uma vez mais, os pases escandinavos tm uma melhor
performance. Apesar do desenvolvimento na Sucia ter sido negativo, o governo foi capaz de manter o nvel mais alto de despesas
sociais per capita e as taxas mais baixas de pobreza. Contrariamente
a isto, o New Labour (NPT) produziu mudanas positivas bvias,
mas, comparando com os outros cinco pases, a situao em 2002
ainda estava abaixo da mdia.
Concluso: trs estratgias diferentes
O ranking mais baixo da Gr-Bretanha e da Holanda na poltica
social comparativamente com as polticas fiscal e de emprego
sugere o investimento nestas duas reas, implicando isto, em termos econmicos, consequncias negativas na outra. As polticas
mais liberais e orientadas para o mercado produziram bons resultados nas polticas fiscais e de emprego, custa das polticas sociais.
A performance total demonstra isto em comparao com os pases
escandinavos. Apesar de o indicador da mudana descrever um
desenvolvimento positivo, a situao do Reino Unido e da Holanda
pior do que a da Sucia e Dinamarca em particular. A Dinamarca
e a Sucia demonstram que a soluo para a elevada dvida pblica,
para os dfices elevados no oramento e para um desemprego
tambm elevado, no significa necessariamente uma retraco
massiva do Estado social. A Frana e a Alemanha esto claramente
no fundo do ranking. Em ambos os pases, o aumento da dvida e
dos dfices oramentais no conduziram a melhores resultados no
emprego e na Segurana Social. A performance global mostra que a
utilizao de polticas tradicionais, da dcada de 1970, como o fez
52

a Frana, ou a falta de vontade para reformar e modernizar o Estado

Social, patente na Alemanha, conduz a resultados fracos.
Figura 3
Comparao das performances na poltica social21
30

30
Status
Mudana

20

10

10

10

10

20

20

30

Mudana (em percentagem)

Status standardizao

20

30
Sucia

Dinamarca

Alemanha

Holanda

Frana

Gr-Bretanha

Fonte: Clculos prprios com base no Eurostat, Comisso Europeia (http://

www.europa.eu.int/comm/eurostat/) (Novembro 2004).

Para uma standardizao do status no final da legislatura e do ano de 2001,

respectivamente, a percentagem de desvio da despesa social, per capita, especfica
aos pases em termos reais e a mudana da taxa de risco na pobreza antes e depois
das transferncias sociais terem ocorrido foram calculadas com base na mdia
aritmtica dos seis pases. Desde o inicio da legislatura at ao seu fim e o ano
de 2001, respectivamente, o somatrio das diferenas percentuais de ambos os
indicadores foi usado no sentido de criar um indicador de mudana. Valores
positivos indicam taxas mais elevadas de despesa social e um aumento da taxa na
mudana de risco na pobreza, antes e depois das transferncias sociais; valores
negativos indicam uma taxa de despesa social reduzida e uma reduo na taxa
de mudana de risco na pobreza, antes e depois das transferncias sociais,
respectivamente.
21

53

Figura 4
Comparao global da performance dos governos social-democratas22
60

600
Status

50

Mudana

400

40

300

30

200

20

100

10

100
200

10

Dinamarca

Sucia

Holanda

Gr-Bretanha Alemanha

Frana

Mudana (em percentagem)

Status standardizao

500

20

Fonte: Clculos prprios.

De forma a sistematizar estas concluses recorrendo a um

esquema de classificao das mudanas polticas por Peter Hall23,
pode ser desenvolvida uma tipologia dos partidos social-democratas. Peter Hall faz uma distino entre a primeira, segunda e
terceira ordem de mudana:
Primeira ordem de mudana: se as definies dos instrumentos so modificadas luz do novo conhecimento e
experincia, enquanto os objectivos globais e instrumentos
Por forma a calcular a performance global dos governos social-democratas foi
usado o somatrio total dos valores do status especfico de cada pas e os valores
da mudana.
23
Cf. Peter A. Hall 1993: Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The
Case of Economic Policymaking in Britain, in: Comparative Politics, 25 (April 1993),
275-296.
22

54

de poltica permanecem os mesmos, podemos falar de uma

primeira ordem de mudana na poltica.
Segunda ordem de mudana: quando os instrumentos de
poltica, bem como os seus instrumentos de definio so
alterados, embora os objectivos polticos globais permaneam os mesmos, falamos de uma segunda ordem de
mudana.
Terceira ordem de mudana: se, mudanas simultneas
nos trs componentes de fazer poltica ocorrerem, i.e.,
instrumentos de ajuste, os instrumentos, eles prprios, e
a hierarquia de objectivos por trs disso, podemos chamar
a este agrupamento de mudanas terceira ordem de
mudana.
A Alemanha e a Frana operaram pouqussimas mudanas na
regulamentao existente e nos instrumentos e so, portanto
chamados sociais-democracias tradicionais. Como demonstrado
antes, tambm falharam os objectivos tradicionais. Este parece ser
o paradoxo das sociais-democracias francesa e alem que aderiram
fortemente aos objectivos tradicionais, mas que tm estado longe
de os atingir.
A social-democracia modernizada no liberaliza as estruturas
existentes do Estado Social e do mercado de trabalho, mas moderniza-as. O chamado investimento social do Estado reforma
o Estado Social adaptando-o ao contexto de mudana (competitividade global), mas no o substitui. Este tipo de social-democracia no limita as responsabilidades pblicas sociais nem pe
um crescente enfoque nas solues de mercado para os problemas sociais cruciais. Ao invs, expande o papel do Estado que
viabiliza para o campo dos investimentos sociais. Reduzindo
assim as transferncias monetrias, tornando as pessoas activas
e incluindo-as no mercado de trabalho, mantendo elevados
os padres de segurana social e servios sociais, este o trade
55

Tabela VII
Uma tipologia de classificao dos seis partidos social-democratas
MUDANA

TIPO

DE POLTICAS

DE SOCIAL-

(GLOBAL)

- DEMOCRACIA

POLTICA

POLTICA

POLTICA

FISCAL

DE EMPREGO

SOCIAL

Objectivos
Estratgias

No
No

No
No

No
No

SocialPrimeira
-democracia
ordem
tradicional

SPD
Objectivos
(Alemanha) Estratgias

No
No

No
Sim

No
No

SocialPrimeira
-democracia
ordem
tradicional

SD
Objectivos
(Dinamarca) Estratgias

No
Sim

No
Sim

No
No

SocialSegunda
-democracia
ordem
modernizada

MUDANAS

PS
(Frana)

SAP
(Sucia)

Objectivos
Estratgias

No
Sim

No
Sim

No
Sim

SocialSegunda
-democracia
ordem
modernizada

PvdA
(Holanda)

Objectivos
Estratgias

Sim
Sim

No
Sim

Sim
Sim

SocialTerceira
-democracia
ordem
liberalizada

New Labour Objectivos

(Gr-Bretanha) Estratgias

Sim
Sim

No
Sim

Sim
Sim

SocialTerceira
-democracia
ordem
liberalizada

off24 das Sociais-democracias modernas. A Dinamarca e a Sucia

incluem-se nesta categoria.
As sociais-democracias liberais, pelo menos parcialmente, substituem a regulamentao existente do Estado por solues de
mercado e convergem para ideias liberais. Assegurar os padres
Expresso inglesa, usada no contexto econmico, que significa investir na
resoluo de problemas numa determinada rea, mesmo que isso traga consequncias negativas para outras reas.
24

56

57

Poltica social

Poltica de emprego

Poltica fiscal

Controlo das despesas e

aumento das receitas; sistema progressivo de contribuies e impostos colectivos sensveis globalizao;
enfoque: consolidao e
redistribuio
Activaao de polticas do mercado de trabalho; enfoque:
investimentos no capital
humano
Fixao de altos padres de segurana social e importncia
dos servios sociais; enfoque:
igualdade de oportunidades

Activao de polticas do mercado de trabalho; enfoque:

integrao no mercado de
trabalho

Reduo de custos e privatizao; aumento da importncia das penses privadas;

enfoque: prevenir a pobreza

MODERNIZADA

Controlo das despesas e reduo

de impostos; polticas contributivas orientadas para a
competio; enfoque: consolidao

LIBERALIZADA

TRADICIONAL

Fixao de altos padres de segurana social; opes limitadas para fazer crescer os servios sociais devido s
elevadas
transferncias;
enfoque: proteco do status

Polticas de mercado de trabalho

passivas; enfoque: segurana
de rendimentos

Sem controlo das despesas, mas

reformas fiscais; polticas
contributivas provisoriamente orientadas para a
competio; enfoque: no
consolidao

Tabela VIII
Caractersticas formativas das polticas dos governos social-democratas

mnimos de poltica social e insero no mercado de trabalho

foram questes perseguidas mais na base das necessidades econmicas do que na segurana social. O NPT (Novo Partido Trabalhista) e, de uma forma muito menos acentuada, os social-democratas holandeses (um caso limite) mostram traos evidentes
deste tipo de social-democracia.
O que pode ser aprendido a partir destas concluses no que
concerne relao entre o Estado e o mercado? Antes de mais,
se as circunstncias mudam devido globalizao, europeizao
e mudanas demogrficas, os instrumentos tambm tm de ser
mudados. Os instrumentos tradicionais e as suas definies j
no so capazes de produzir ou mesmo sustentar a prosperidade
social. Isso no significa, contudo, que a interveno estatal seja
obsoleta. Mas com recursos escassos, a manuteno do Estado
Social requer a definio de prioridades nos compromissos do
Estado. As pr-condies para Estados Sociais fortes e estveis
so elevadas taxas de emprego. Desta forma, o sistema de impostos deve proporcionar incentivos ao trabalho e promover a
empregabilidade das mulheres. Contudo, a necessidade de baixar impostos em algumas reas por forma a atingir nveis internacionalmente competitivos no significa o abandono do sistema progressivo de contribuies. Mas as taxas de impostos
elevadas tm de ser legitimadas para uma consequente alta
qualidade dos servios sociais. Os sistemas de segurana social
devem focar-se no na proteco do status mas na promoo da
igualdade de oportunidades atravs de investimentos nos servios de sade, cuidados com a infncia e educao. A compensao monetria para o desemprego, poderia ser uma tarefa do
Estado Social por um perodo limitado de tempo. As polticas
sustentadas de emprego significam um investimento na formao e educao no apenas para o desempregado, mas tambm para as pessoas que se encontram inseridas no mercado de
trabalho.
58

Para a manuteno dos objectivos tradicionais de justia, igualdade e solidariedade, as exigncias feitas ao Estado no esto a
reduzir, mas sim a aumentar. Confrontado com as mudanas
actuais, restam duas opes: modernizar os instrumentos ou abandonar os objectivos tradicionais.

59

A PNDICE

Panorama
das Medidas Polticas Centrais

62

(GR-BRETANHA)
PVDA

(HOLANDA)
PS (FRANA)

SD (DINAMARCA)

SAP (SUCIA)

Sem mudanas sig- Sem mudanas sig- Reduo das con- Reduo das contribuies;
nificativas
nificativas
tribuies para
aumento dos
trabalhadores;
pagamentos
aumento do
co-pri-vados
financiamento
com base nos
impostos

SPD (ALEMANHA)

Privatizao

Financiamento Penses para bene- Fundo estatal para Reduo dos nveis Penso de reforma Manuteno dos Sem mudanas
ficirios, rendiencerramento
modelos dos
de penses; eco(baseada na
mento mnimo
do buraco finantrs pilares
-taxa para estacontribuio)
garantido
ceiro de 2020
bilizar contripara diante
buies

Poltica
de sade

Poltica
de penses

Manteve co-paga- Manteve co-paga- Introduo de co- Manteve co-paga- Privatizao do Manteve co-pagamentos
mentos; introesquema de
-pagamentos
mentos; intromentos; benefduo de limites
pagamentos
duo de limites
cios para rendisuperiores
por doena ou
superiores
mentos mais
incapacidade
baixos
(entidades
empregadoras);
introduo de
co-pagamentos

Financiamento Gastos pblicos Sem mudanas

mais elevados
desde 1999,
PPP

LABOUR

Tabela IX
Panorama das reformas na poltica social

63

Abonos
de famlia

Poltica
da famlia

Sumrio

Privatizao

Poltica
de penses

Benefcios fiscais
para fundos de
penso privados

Aumento do con- Mais competio e Privatizao e cor- Aumento no finan- Estabilizao de Estabilizao de betrolo e extenso
privatizao
benefcios;
tes nos benefciamento de
nefcios; extencuidadosa de
extenso dos
cios; pequeno
impostos
e
so dos servios
benefcios
servios sociais
aumento no
pequeno
sociais; em parte
financiamento
aumento de
deslocados dos
de impostos
benefcios
impostos atravs
das contribuies

Exteno/introdu- Alargamento do Planeamento do Introduo de limi- Integrao de be- Benfcios fiscais

o da licena
emprego no
nefcios para cuialargamento
tes de co-pagarelativamente
de paternidade;
sector pblico e
dados
com
dos cuidados
mentos para
ao rendimento
aumento do
dos cuidados
crianas no sisinfncia
cuidados infanfamiliar; manuabono de faminfantis
tema de impostis; infantrio
teno dos cuilia; medidas de
to; carga fiscal
(gratuito)
dados infantis
combate pomenor para traabrangentes
breza infantil
balhadores a
tempo parcial;
alargamento dos
cuidados infncia via negociao colectiva

Benefcios fiscais Introduo de um Introduo de um Introduo de um Sem mudanas

para penses
suplemento de
suplemento de
suplemento de
privadas ou
penso de repenso de repenso de reocupacionais
forma controforma controforma controlada pelo Estado
lada pelo Estado
lada pelo Estado

64

SD1 ( DINAMARCA)

Auto-compro- Compromisso de
missos forcriar
excemais ou indente ao longo
formais
do ciclo econmico

POLTICA ORAMENTAL

SPD2 (ALEMANHA )

PS3 (FRANA)

(GR-BRETANHA)

PVDA5 (HOLANDA)

SAP6 ( SUCIA)

Regra de ouro N o r m a - Z a l m Limites anuais

(assumir dividas
(limites para a
para a despesa
apenas para investidespesa; receimento, oramentos
tas extraordiexequveis ao longo
nrias para
do ciclo econreduo da
mico, reviso da
dvida e redupoltica de despesa
o de impospblica (oramentos)
tos por departamento
durante
perodos de 3 anos)

LABOUR4

Apndice I
Panorama das reformas de poltica de impostos

65

Partido Trabalhista.

Partido Social-democrata.
Partido Social-democrata.
3
Partido Socialista.
4
NPT: Novo Partido Trabalhista.
5
Partido Trabalhista.

Consolidao

Consolidao

Resultado

Consolidao

Aumento de im- Reduo de im- Reduo de im- Aumentos de impos- Reduo de im- Maior carga fispostos indirecpostos
postos
cal para rendipostos depois
tos indirectos
tos (eco-imposmentos elevada consolidatos)
dos
o

Receitas

Consolidao Consolidao Consolidao

falhada
falhada

Programas de Percurso em Expanso mo- Adeso a uma postura Limites na des- Cortes temporinvestimento
zigue- zague
derada das
rios nos benepesa; aumento
conservadora no
financiados
despesas
fcios sociais;
mais reduzido
que concerne a plapelo dfice;
expanso
de despesas do
nos de despesa,
ausncia de
depois da conque de receitas
expanso aps concortes signifisolidao
solidao
cativos na despesa

Despesas

66

Reduo

SD (DINAMARCA)

Reduo

SPD (ALEMANHA)

(FRANA)
LABOUR

(GR-BRETANHA)
PVDA

(HOLANDA)

SAP (SUCIA)

Primeiro aumenta- Reduzidos, taxas Eliminao da taxa Reduzidos, taxas

dos, reduzidos em
especiais para
especiais para
superior de im1999\2000, taxas
pequenas e mdias
pequenas e mdias
postos
sobre
especiais para
empresas
empresas e I&D
empresas, taxas
pequenas e mdias
especiais para inempresas
cio de actividade e
I&D

PS

para 59%

vado: 40 %

Impostos sobre ren- Reduzido; (esp. ren- Reduzido, os rendi- Pequena reduo Reduo para famlias Reforma fiscal: Simpli- Quase nenhuma
dimento
mentos mais ele(esp. os rendidimentos mais
reduo;
aude baixos rendificao e reduo
vados beneficiamentos mais baibaixos), eliminamento da taxa do
mentos (benefcios
(baixos rendimenram mais; a taxa
xos); ligeira reduo de benefcios
ltimo escalo
fiscais; reduo das
tos beneficiam
do ltimo escalo
o na taxa do
fiscais, aumento
(55%)
taxas do escalo
mais); taxa do escaem 2005 era de
escalo mais alto
das taxas do escamais baixo); taxa
lo mais alto: 52%
42%
(52,5%)
lo mais elevado,
do escalo mais ele-

Imposto colectivos

POLTICA FISCAL

Apndice II
Panorama das reformas de poltica de impostos

67

Resultado

imveis, isenes
fiscais mais elevadas, reduo dos
impostos sobre
dividendos

Aumento de imposto Introduo de uma Manteve taxas baixas

(DIT)
sobre terrenos e
taxa nica

IVA: 19% (6%)

IVA: 25% (6%,

12%)

parcial

Maior progresso, R e d i s t r i b u i o Redistribuio forta- Aligeiramento da Progresso ligeira- Elevada progresso,

menos onerosa
lecida
maior carga fiscal
maior carga fiscal
carga contribumente fortalecida;
para todos os renpara todos os rentiva para os rendiincentivos laborais
dimentos
dimentos
mentos mais baipara as mulheres,
xos, inexistncia
promoo do trade redistribuio
balho a tempo

IVA: 19,6% (3%, IVA: 17,5% (5%)

6%, 12%)

Introduo de eco- Introduo de eco- Mantm impostos Introduo de eco- Introduo de eco- Mantm impostos
-taxas
sobre a propriesobre a proprie-taxas
-taxas; aumento
-taxas
dade, introduao
dade; aumento
de impostos indide eco-taxas, redueco-taxas
rectos
o dos imposto
indirectos

IVA e reduo de IVA no modificado: IVA: 16% (7%)

taxas de IVA
25%

Impostos indirectos

Impostos sobre o Manuteno de taxas Mudana em porme- Aumentado

capital
nores, sem efeitos
baixas (DIT)

68

DO MERCADO LABORAL

DO MERCADO DE TRABALHO

POLTICAS ACTIVADORAS

POLTICAS PASSIVAS

Maior rigor nos critrios de elegibilidade a subsdios de

desemprego

desemprego
No

No

Sim

No

Sim

No

Cortes nos benefcios para

desempregados

Reduo da durao do pagamento das prestaes de

Alta

Abrangente

Sim

(HOLANDA)

Alta

No

Sim

PVDA

Relevncia e impacto dos subsdios de trabalho

Programas para o mercado de

trabalho

Planos individuais de reintegrao com sanes

LABOUR

(GR-BRETANHA)

Desde 2005

Desde 2005

Desde 2005

Alta

No

Rudimentar

SPD (ALEMANHA)

(FRANA)

Sim

SD (DINAMARCA)

Sim

SAP (SUCIA)

No

No

No

Baixa

Sim

Sim

No

Mdia

Sim

Sim

Temporariamente

Mdia

Para jovens desem- Para desemprega- Para desemprego

dos de uma
de longa durapregados
faixa etria mais
o
elevada

Rudimentar

PS

Apndice III
Panorama de reformas na poltica de emprego

69

E EMPREGO NO SECTOR PBLICO

Manuteno da Desregulamenta- Ligeira desregula- Manuteno da Manuteno da Manuteno da

desregulameno, mais direidesregulamendesregulamenregulamentamentao
tao do status
tos para trabatao do status
tao do status
o do status
quo
lhadores a
quo
quo
quo
tempo parcial

Emprego a tempo parcial

Resumo

cado de trabalho

ALMP com um ALMP com um Pequena ALMP e Pequena ALMP e ALMP com um ALMP abranmercado de
mercado de
mercado de
gendo prograregulamentaq u a s e
trabalho desretrabalho flextrabalho flexmas de educao do mernenhuma
gulamentado
vel
vel
o e formao
cado de tramudana na
balho no
regulamentamodificada
o do mer-

Proporo de emprego pblico Pequeno cresci- Pequena diminui- Pequena diminui- Pequena diminui- Constante num Pequena diminuimento de um
o de um
nvel alto
o de um
o de um
o de um
regular
nvel mdio
nvel baixo
nvel alto
nvel mdio
nvel baixo

Manuteno das Desregulamenta- Manuteno da Manuteno da Manuteno da Manuteno da

desregulameno
desregulamenregulamentaregulamentaregulamentatao do status
tao do status
o do status
o do status
o do status
quo
quo
quo
quo
quo

Emprego a tempo inteiro

Nota: ALMP Activating Labour Market Policies.

LEGISLAO DE PROTECO AO EMPREGO

reas centrais para a interveno pblica

na economia: mudanas na relao
entre Estado e Mercado
JOO FERREIRA

DO

AMARAL25

A social-democracia defesa
Irei abordar a questo da interveno pblica na economia
de uma forma necessariamente muito parcelar, dada a vastido
do tema. Parto da hiptese de que no h distino entre os
nveis de Estado, ou se quiser, os nveis pblicos a que se far
a interveno. No vou, por exemplo entrar na discusso de
maior ou menor interveno nacional versus interveno comunitria. um problema muito importante mas no vou abord-lo aqui.
O ambiente da opinio pblica em relao s questes do
papel da economia de mercado e do papel do Estado na economia, comea a mudar para melhor. De facto, do meu ponto de
vista, nos ltimos 25 anos o pensamento socialista ou social-democrata foi completamente suplantado pelo pensamento neoliberal.
E isso teve a ver com vrias circunstncias.
Em primeiro lugar, teve a ver com a prpria teoria econmica
surgida nos anos setenta (e que hoje j est em decadncia,
25

ISEG Universidade Tcnica de Lisboa.

71

excepto nas instituies do Tratado de Maastricht) a chamada

Nova Economia Clssica. Esta escola de pensamento econmico
surgiu com um importante suporte das ideias neoliberais.
Em segundo lugar, teve a ver com o declnio e queda da Unio
Sovitica, que levou concluso precipitada de que, acabando o
regime sovitico, o modelo alternativo era apenas a economia de
mercado pura e dura, a economia de mercado neoliberal. Na
realidade no tinha que ser essa a concluso, at porque, entre
regimes sociais-democratas e o regime sovitico, a diferena era
abissal.
Em terceiro lugar, dentro dessa prpria ideia de que o
modelo nico era o modelo neoliberal, tentou-se tornar de
certa forma inelutvel essa adopo universal do modelo
neoliberal, olhando para as tendncias de evoluo da economia e da sociedade mundial no seu conjunto, e argumentando
que s a economia de mercado que poderia dar resposta a
essas tendncias.
Do meu ponto de vista, as trs principais tendncias que se
podem encontrar hoje na evoluo econmica e social da humanidade so: a globalizao, o envelhecimento da populao que geral,
embora mais activo nos pases mais ricos e a presso ambiental. No
vou abordar a presso ambiental, no porque no seja importante,
mas porque exigiria outro esquema de anlise que no caberia
neste espao.
Globalizao, envelhecimento e interveno estatal
Como referi, quis-se fazer passar a mensagem de que, quer a
globalizao, quer o envelhecimento da populao, deveriam
levar a uma reduo drstica da interveno do Estado na economia e adopo da desregulamentao geral e da privatizao de
servios pblicos ou de esquemas de segurana social. Esta liga72

o entre uma coisa e outra completamente errada. Se h algo

que se possa dizer destas duas tendncias que elas criam uma
presso muito mais forte sobre uma economia de mercado liberal
do que sobre uma economia com interveno estatal. Ou seja, so
tendncias que levariam mais necessidade de uma interveno
estatal do que o contrrio. A globalizao por uma razo evidente.
que se adoptarmos as teses da economia liberal, a globalizao
levaria a uma descida drstica e abrupta do nvel de vida dos
pases mais ricos. Ou seja, a igualizao far-se--ia pelos custos de
trabalho baixos, e isso seria obviamente insuportvel para as
economias mais ricas.
Quanto ao envelhecimento da populao, por uma outra
razo, embora igualmente evidente: que, a economia de mercado no se d bem com grandes actividades redistributivas do
rendimento. De facto, na economia de mercado, a distribuio de
rendimentos tem a ver com a participao no processo produtivo
e todos os esquemas de redistribuio do rendimento criam algumas disfunes sobre a economia de mercado. Isso vlido inclusivamente com os sistemas de capitalizao privados. Do meu
ponto de vista e daqui a pouco voltarei ao tema os sistemas
de capitalizao privados so extremamente negativos para a evoluo da macroeconomia. Em primeiro lugar, no criam mais poupana; essa era uma tese que se defendia quando no havia suficiente evidncia emprica. Na realidade, verificou-se que no
aumenta a taxa de poupana global pelo facto dos sistemas de
segurana social passarem a ser de capitalizao e privados. Em
segundo lugar, criam uma enorme instabilidade financeira e uma
especulao geral que afecta a eficincia da economia. Ponho-me
por vezes a pensar o que que seria a evoluo da economia
mundial, que j o que em termos de especulao financeira,
se todos os sistemas de segurana social no mundo fossem de
capitalizao privada. Provavelmente, as perdas de eficincia na
economia seriam brutais.
73

Competitividade e incluso social

Portanto, estas duas tendncias, a globalizao e o envelhecimento da populao longe de criarem um ambiente de aproximao
inelutvel economia de mercado liberal, pelo contrrio, julgo que
devem fazer lembrar as potencialidades que tem o chamado modelo
social europeu, ou qualquer coisa semelhante, justamente para lidar
com estas tendncias. E nesse aspecto, o princpio bsico que deveria
ser adoptado que a solidariedade, ou se quiserem, a no excluso social,
um factor importante de competitividade. Donde se segue que a competitividade das economias pode ser assente em vrios factores. Nas
economias mais pobres, provavelmente e inevitavelmente ser
assente em baixos salrios, mas nas economias mais ricas, pode ser
assente, justamente, na maior solidariedade e na menor excluso
social. Existem muitas razes para isso e julgo que valeria a pena fazer
uma sistematizao de todos os aspectos, em que uma maior solidariedade e uma menor excluso social melhoram a competitividade.
H casos evidentes. Por exemplo, o efeito negativo sobre a competitividade dos gastos necessrios para garantir a segurana pessoal e
da propriedade numa sociedade com grande excluso. E a verdade
que ns vemos que apesar de todas as dificuldades de alguns pases
europeus, eles continuam com boa competitividade externa. Um
outro exemplo o do comportamento da competitividade da Alemanha, certamente muito melhor do que a dos EUA que, com toda a
sua reduo de custos salariais, todas as tentativas de reduzir drasticamente a regulamentao e com toda a sua concentrao do rendimento
e da riqueza tm dfices crescentes na sua balana com o exterior.
reas de interveno do Estado
Adoptando este princpio, as quatro reas principais em que
existe interesse em que o Estado participe activamente na econo74

mia (e refiro o caso portugus mas seria provavelmente possvel

generalizar a outros casos), seriam as seguintes:
Em primeiro lugar o Estado deve ser o gestor de ltima instncia do investimento da economia. Quando falo em investimento, falo em investimento em sentido lato, investimento
em capital fsico e investimento em capital humano.
evidente que, no que respeita ao capital humano, o
Estado mais do que isso, ele prprio um grande investidor em capital humano. De facto, grande parte do ensino
financiado por fundos pblicos, o mesmo em relao
formao profissional, o mesmo em relao investigao
cientfica, e inevitvel que assim seja se queremos que o
investimento em capital humano atinja os valores desejveis.
A teoria econmica diz-nos, com efeito, que o investimento
em capital humano aquilo a que se chama um bem de
mrito, ou seja, um bem que, deixada sua acumulao
exclusivamente evoluo do mercado daria com certeza
um nvel de investimento muito abaixo de desejvel. Portanto, para se conseguir um nvel suficiente de investimento em capital humano necessrio que o Estado, alm
de regular superiormente, tambm realize ele prprio
investimentos em capital humano.
No capital fsico, surge a questo das infra-estruturas onde,
naturalmente, o papel do Estado insubstituvel at pelo
que significa muitas vezes de prazo de recuperao dos
benefcios do investimento. Temos depois o outro investimento fsico que no infraestrutural. A obviamente a
deciso privada que deve prevalecer, mas em que o Estado
se deve preocupar fundamentalmente em criar condies
para que exista investimento privado de qualidade, ou seja,
deve garantir que exista um clima propcio inovao e
qualidade que permita ao investidor privado, mesmo que
75

no tenha muito dinheiro, mas que tenha boas ideias, avanar com elas. No se trata j de uma interveno directa,
mas de uma interveno incentivadora quando for o caso.
Portanto, a gesto a nvel muito geral do investimento da
economia e da sociedade em geral, uma funo insubstituvel do Estado e, dentro do princpio de melhorar a
competitividade atravs da solidariedade, considero que
uma funo que cada vez ter mais importncia, uma vez
que, por exemplo, o capital humano refora a solidariedade e a competitividade externa.
Uma segunda rea que o Estado deve assegurar a sustentabilidade do sistema de segurana social. Sou claramente a
favor de um sistema repartio, por vrias razes. De um
ponto de vista macroeconmico muito mais eficiente e
tambm mais transparente, isto , torna mais claro para
todos o que est em causa no que respeita s consequncias
do envelhecimento da populao sobre a sustentabilidade
do sistema. Simplesmente, um esquema de segurana
social de repartio (e que, portanto, tem necessariamente
de ser pblico), exige algumas condies para funcionar e
uma condio que exige que esteja sempre equilibrado,
ou seja, que as receitas sejam sempre iguais s despesas, o
que significa proceder a ajustamentos quando as despesas
tendem a aumentar, sem que as receitas aumentem, tanto
ajustando a idade da reforma como a taxa de substituio,
por vezes ajustando as prprias receitas se for caso disso.
Mas no me parece que exista partida nenhuma impossibilidade de um sistema de repartio funcionar e a funcionar bem mesmo com uma populao muito envelhecida.
Principalmente, ser um sistema muito menos negativo do
ponto de vista do funcionamento macroeconmico, do que
um sistema de tipo capitalizao privada associado a todo
o tipo de especulao financeira. Um sistema de repartio
76

 um estabilizador automtico, ao contrrio do sistema de

capitalizao que, pelo contrrio devido aos efeitos especulativos normalmente destabilizador.
Uma terceira rea do Estado assegurar um servio nacional de sade. Aqui tambm, me parece claro que a privatizao no a soluo. No a soluo por muitas razes,
razes que a teoria econmica alis tambm explica. So
servios em que o consumidor no sabe bem o que consome nem quais so as suas necessidades. Depois, a privatizao implica que, necessariamente, os doentes terminais
tenham muito menor capacidade de ter assistncia num
sistema de seguro privado, e por a fora. Portanto, h razes
para que o servio de Sade seja na sua maior parte pblico
e, em minha opinio, devem continuar a prevalecer essas
razes. Mas para que o sistema funcione, uma condio
essencial tem de ser garantida: que, tal como na segurana social, o Servio Nacional de Sade tem de estar
financeiramente equilibrado. No admissvel aquilo que
aconteceu em Portugal (esperemos que agora essa tendncia se consiga inverter), em que se gastava sem critrio e
depois o sistema entrava em dvida. Esta situao inaceitvel, no s porque cria uma dvida que algum tem de
pagar, mas fundamentalmente, porque fonte de desperdcio de recursos, na medida em que no cria incentivos a
que se utilize bem o dinheiro. Portanto, condio essencial para que um Servio Nacional de Sade se mantenha
que esteja equilibrado entre receitas e despesas.
Finalmente, uma quarta rea de interveno estatal a
proteco ao desempregado. De facto, aquilo que ns podemos
ver das tendncias das sociedades actuais, e salvo uma
mudana radical sobre a forma de entender o trabalho,
que a tendncia ser para as sociedades continuarem a
funcionar com um nvel relativamente elevado de desem77

prego. Tal significa que o Estado tem de garantir proteco

ao desempregado e garantir tambm que ele, enquanto
est desempregado, ganhe possibilidades de maior empregabilidade futura.
Estas quatro reas de interveno do Estado so as bsicas e
que contrariam claramente a economia liberal ou a nova economia clssica, tal como ela veio a ser teorizada nos anos 70. Aquele
modelo que o Alexander Petring apresentou e que corresponde
verso modernizada (modernized version), faz todo o sentido.
Para que o Estado social se mantenha actuante necessrio que
se modernize. No pode manter solues que hoje em dia j no
fazem sentido e que, principalmente, causam disrupes no funcionamento de outros sistemas, inclusivamente no sistema econmico, mas no s.
Os riscos. O caso da sade
Quais so os riscos a que est sujeita esta aco do Estado? Vale
a pena meditar sobre eles para preparar as correces que
venham a revelar-se necessrias, e impedir que o Estado fique
bloqueado na sua aco.
Um dos riscos do Estado Social haver grupos que se
encostam ao Estado, as chamadas corporaes. H grupos que se
encostam ao Estado ou que obtm uma renda do Estado sem
qualquer benefcio para a sociedade, e sem que tenham a ver com
situaes especiais de excluso ou de pobreza. Este um risco
que est sempre presente, mas que pode ser combatido, olhando
para experincias alheias, reflectindo sobre o prprio passado, e
tomando medidas correctoras adequadas.
Um segundo risco tirar iniciativa s pessoas. Esse risco
tambm real, embora muitas vezes seja empolado. Pode ser
78

combatido exigindo sempre um esforo pessoal (adequado

capacidade de cada um) para poder beneficiar de apoios estatais.
Outro risco a insustentabilidade financeira. Talvez este risco
seja maior na Sade em que as despesas, em todos os pases,
tendem a crescer a ritmos muito elevados.
Comea a haver muita reflexo sobre esse aspecto na Sade.
No podemos esquecer que restringir financeiramente esse sector pode significar a morte de pessoas e, portanto, no obviamente um sector em que se possam fazer restries de nimo
leve. A dificuldade est em que mesmo criteriosamente aplicadas,
as verbas na Sade tero tendncia a aumentar muito. Para lidar
com esta dificuldade, no caso portugus, uma vez que as despesas
com o Servio Nacional de Sade correspondem a cerca de 75%
das cobranas do IRS, tenho sugerido que seja consignada uma
parte do IRS que podero ser esses 75% s despesas de
Sade. A consignao de receitas no um princpio muito bem
admitido pelos puristas das finanas pblicas, mas do meu ponto
de vista a posio destes puristas uma posio ultrapassada.
A consignao de receitas justifica-se para financiar despesas que
tem tendncia a aumentar sempre. A parte da taxa do IRS consignada Sade, deveria ser ajustvel de acordo com a evoluo
das despesas de Sade, mas a outra parte, destinada a financiar
as despesas gerais do Estado, no se justifica que aumente,
embora se justifique, sim um aumento da progressividade. Uma outra
das afirmaes no provadas do neoliberalismo que os impostos
progressivos so ineficientes do ponto de vista econmico. No
so. No h nenhuma razo para isso. As hipteses que so necessrias para provar esta suposta verdade so hipteses que no tm
qualquer realismo, referem-se a um mundo que no o nosso. Por
isso as despesas do Estado, tal como a Sade, devem em parte
desejavelmente crescente ser financiadas por impostos progressivos.
79

Concluso
No vejo razo para a social-democracia e o socialismo terem
qualquer complexo em relao ao suposto paraso americano e
aos mundos extraterrestres das teorias neoliberais. As grandes
promessas da economia neoliberal dos anos 70 falharam todas e,
portanto, h boas razes para ter esperana no modelo social
europeu. Mas, para isso, preciso imaginao e atitude reformista. Se tivesse de me referir interveno anterior, que achei
muito interessante, eu diria que apoiaria decididamente a verso
modernizada (modernized version).

80

Debate

Durante o tempo destinado ao debate com o pblico, alguns

dos intervenientes colocaram questes aos oradores presentes na
mesa. De seguida apresenta-se um resumo das intervenes do
pblico e, posteriormente, uma sntese das respostas dos oradores.
A primeira interveniente relembrou a dificuldade em importar o modelo americano restringindo-o apenas aos sistemas de
inovao e econmicos e evitando importar o modelo social.
Considerando que se afirma com demasiada superficialidade ser
impossvel importar os modelos escandinavos, sugeriu que se
analise o que possvel importar para Portugal, em particular no
que se refere aos riscos de aproveitamento indevido do sistema,
e no que se relaciona com os valores cvicos e do igualitarismo
social.
O segundo interveniente questionou os oradores da mesa
relativamente ao que existe de comum entre os vrios modelos
sociais da Europa, uma vez que, no seu entender, cada pas tem
o seu, que necessita ser modernizado e que requer a introduo
de algumas reformas nas reas da poltica fiscal, da poltica social
e da proteco social.
81

Para este orador, os governos que nos ltimos tempos tentaram

fazer as reformas citadas, depararam-se com grandes obstculos
particularmente relacionados com os sacrifcios imediatos de um
segmento especfico da populao, face aos benefcios que as
reformas trariam a prazo grande maioria dos cidados. No seu
entender, grande parte da Europa no est preparada para suportar algumas reformas que se afiguram necessrias ou mesmo indispensveis.
O interveniente sugeriu que o problema da segurana social
poderia ser minimizado no s com alteraes aos parmetros das
reformas, mas tambm com receitas geradas pelo crescimento
econmico. No entanto, questionou a fundamentao da ideia de
que a Europa voltar a obter as mesmas taxas de crescimento do
passado, uma vez que o velho continente ficou entregue concorrncia gerada por duas regies. Por um lado, referiu que a
Europa ficou numa situao difcil no que se refere aos produtos
de gama mdia e alta, com os EUA em melhor posio em termos
de inovao e a serem mais competitivos. Por outro lado, referiu
que o continente europeu ficou tambm numa situao complicada no que se refere aos produtos de baixo valor acrescentado
e baseados no trabalho intensivo, com a emergncia de pases
como a ndia e a China.
A propsito da entrada da China e da ndia na economia mundial, o mesmo interveniente comentou que a oportunidade que
resulta desta entrada advm do facto de que medida que estes
pases se vo desenvolvendo, tambm geram mais poder de compra
e criam vastos mercados para a economia europeia. No entanto, o
risco da concorrncia da ndia e da China mais grave do que pode
parecer, pois estes pases possuem uma reserva enorme de mo-de-obra que permite uma competio baseada em baixos custos
durante muito tempo, e essa populao no poder aceder a nveis
de rendimento per capita anlogos aos da Europa, o que poderia
gerar, eventualmente, mais mercado para as economias europeias.
82

A interveniente seguinte afirmou que existe em Portugal um

certo consenso relativamente s reformas a introduzir no Estado
Social, e que ser possvel reconstituir um sentimento de solidariedade na populao portuguesa.
Em seu entender, o problema actual reside no no facto destes
sistemas serem modernizveis, mas na dificuldade em convencer
a populao da necessidade de reformar e de faz-lo com um
sentimento de solidariedade. A este propsito a oradora lembrou
a falta de solidariedade com a populao imigrante, pois estes
trabalhadores tambm fazem parte desse sistema, e alertou para
a crescente manifestao de sentimentos xenfobos. Nesse sentido, a interveniente lembrou a necessidade de encarar os problemas dos imigrantes no ao nvel do Estado Nao mas ao nvel
Europeu porque, como afirmou, ser difcil faz-lo sem uma poltica europeia para combater o crescimento da xenofobia em vrios
pases. A ttulo de exemplo, afirmou que a populao africana a
viver em Portugal apresenta elevadas taxas de desemprego, dado
que estes emigrantes foram substitudos por outros mais produtivos.
No seu entender, os sistemas de bem-estar social tm vindo a
empobrecer, pois resultam no s da riqueza colectiva que tende
a diminuir, como tambm da capacidade para distribuir riqueza,
cada vez mais fragilizada pela competio entre estados para atrair
investimentos.
Por ltimo, afirmou que a economia americana e as europeias
apresentam uma tendncia para privatizar que atinge as funes
mais essenciais do Estado, tais como a sade, as penses e a
segurana. Neste contexto, a interveniente questionou a crescente dependncia do Estado da iniciativa privada para o exerccio das suas funes tradicionais que, aliada apetncia dos capitais privados por estes sectores (onde existe pouca concorrncia
e se encontram ao abrigo da concorrncia internacional), poder
vir a impedir o desenvolvimento futuro dos pases.
83

*
O orador do painel Joo Ferreira do Amaral referiu a importncia de se caminhar para a modernizao do sistema de bem-estar social reconhecendo que, partida, existem grandes oposies. Referiu ainda que esta reforma deve consistir numa aco
poltica bem fundamentada, embora existam tambm solues
parciais que podem ajudar s reformas.
Para Ferreira do Amaral, uma das solues pode passar pela
elaborao de um relatrio anual para os sistemas mais importantes (e.g. a segurana social ou a sade). Este relatrio deveria ser
executado por um grupo de especialistas independentes em cada
uma das reas, com um parecer obrigatrio e pblico e ser
enviado para a Assembleia da Repblica. A experincia mostra
tambm que a escolha criteriosa de especialistas com relativa
independncia tem importncia decisiva na apreciao desapaixonada da situao. Desta forma, o pblico em geral estar muito
mais favorvel implementao das reformas do que sem qualquer fundamentao.
Uma segunda soluo poderia passar pela participao da
sociedade civil na gesto desses sistemas, em termos de participao consultiva ou de informao. Joo Ferreira do Amaral afirmou
que a escolha dos representantes, recorrendo a processos minimamente representativos e que meream a confiana das populaes
a nvel nacional ou local, pode contribuir para a responsabilizao
das decises, e levar os cidados a aceitarem melhor as reformas
que tm de ser feitas.
Abordando a problemtica do investimento estrangeiro, o orador afirmou ainda que possvel atrair este tipo de investimento
sem pr em causa o modelo social europeu, uma vez que o
destino deste investimento no est apenas relacionado com baixos salrios. Embora o investimento estrangeiro esteja tambm
ligado a salrios e nveis de proteco baixos, na realidade a
84

maioria deste tipo de investimento continua a ser feita entre

pases desenvolvidos.
Para Ferreira do Amaral, a orientao do investimento nos
ltimos 15 anos em Portugal foi deficiente, pois foi dirigida fundamentalmente para a produo de bens no transaccionveis.
Por um lado, esta orientao foi o resultado da poltica
macroeconmica de aproximao moeda nica que conduziu a
uma grande valorizao do escudo. Por outro, as deficincias de
funcionamento do Estado, em particular a burocracia, contriburam para afastar este investimento estrangeiro. Em concluso
sublinhou que no existe nenhuma incompatibilidade entre a
atraco do investimento directo estrangeiro e um elevado nvel
de proteco social.
O orador Joo Cravinho comeou por afirmar que existem
duas problemticas essenciais a ter em conta para que se possa
caminhar no bom sentido, utilizando-as como pedras de construo de caminhos. A primeira est associada questo do risco e
forma como percepcionado, e a segunda relaciona-se com a
actual complexidade dos sistemas econmicos.
Joo Cravinho afirmou que as reformas e as mudanas dos
sistemas sociais falham muitas vezes porque so sistemas extremamente complexos. De tal forma que a negligncia de uma qualquer componente crtica faz com que os objectivos no sejam
alcanados. Para o orador, um outro aspecto desta questo
prende-se com o tempo histrico, ou seja aquilo a que os historiadores e os economistas chamam de path dependence26 . De facto,
como relembrou o interveniente, ao equacionar o futuro de um
pas no ano de 2025 ou de 2030 surge a necessidade de realizar
um certo nmero de mudanas num curto espao de tempo,
enfrentar interesses instalados e mobilizar novos actores.
Expresso em ingls que significa dependncia do passado ou do caminho
trilhado.
26

85

O orador analisou tambm a problemtica do risco luz da

temtica do Estado Social ou dos sistemas de proteco social,
referindo que por exemplo quando existe um risco de desemprego que o mercado no resolve, surge a necessidade de criar
um sistema para gerir este risco, ou ainda quando existe um risco
de doena surge a necessidade de criar um sistema para gerir o
risco associado sade.
Joo Cravinho sublinhou que existe um risco de mudana e
um risco de inovao, e que consequentemente subsiste a necessidade de encontrar sistemas para gerir estes riscos. Para Joo
Cravinho, estes sistemas devem ser analisados em termos de risco
e em termos de garantia oferecida, pois desta forma o modelo
social europeu tem cada vez mais actualidade numa perspectiva
de instalar um sistema de gesto do risco de inovao e do risco
de mudana.
O orador reconheceu que estas alteraes podem ser muito
complicadas, pois o conceito de inovao encobre muitas realidades diferentes, com consequncias e requisitos muito diferenciados.
Joo Cravinho referiu que os sistemas europeus foram e so
ainda sistemas orientados para a adopo e a absoro de avanos
tecnolgicos de outros (e.g. o catching-up), e a introduo de
inovaes incrementais. Na sua opinio, o problema da inovao
incremental no um problema muito grave na Europa. De facto,
alguns pases superaram-no ou esto a super-lo muito bem, pois
uma inovao incremental exige concorrncia, formao do mercado nico e oferta adequada de pessoal qualificado para os sistemas de educao e de investigao.
No entanto, os pases europeus apresentam muitas dificuldades quando enfrentam inovaes que desestruturam os sistemas
existentes, denominada de Inovao de Sistema. A inovao de
sistema obriga a actuar em vrios campos muito diferenciados no
espao e no tempo, e mais desestruturante relativamente
86

realidade europeia. Na sua opinio, este tipo de inovao causa

dificuldades polticas, nomeadamente porque os sistemas de
poder instalados apresentam horizontes curtos.
Em seu entender o problema da inovao de sistema grave,
pois obriga a esforos de uma escala superior dimenso de
qualquer dos Estados membros. Em sua opinio, no possvel
repensar os sistemas sem atender escala regional e agindo isoladamente sem uma poltica europeia. De facto, o problema da
inovao de sistema no s desestruturante como exige tambm
que se atribua tanta ou mais ateno inovao organizacional do
que inovao produtiva (a que se centra no contedo material
dos objectos de inovao). Joo Cravinho acrescentou que a inovao organizacional exige mudanas que tm de passar pelos
sistemas de poder globais e, como explicado, os sistemas de poder
no esto orientados nessa direco porque possuem uma contabilidade de ganhos e perdas prprios.
Para Joo Cravinho, em cada rea fundamental dos sistemas de
inovao existem medidas simples, desequilibrantes e desestruturantes dos sistemas instalados que, quando tomadas com bom
senso e actuando em determinados pontos crticos, aceleram em
pouco tempo a mudana organizacional, a mudana da produo
e o impacto dessa mudana sobre todo o sistema. A este propsito
o orador deu o exemplo da aplicao de uma disposio normativa na educao: proibir as universidades de empregar os seus
prprios doutorados. Em sua opinio, esta disposio revolucionaria muito mais o sistema universitrio do que milhares de euros
investidos, e poderia ser uma das mais poderosas para modernizar
Portugal.
No entender do interveniente, nos sistemas de gesto de risco
existe um elemento absolutamente fundamental que a percepo colectiva da catstrofe. No entanto, o problema prende-se com
saber o que se entende por catstrofe. Para Joo Cravinho talvez
fosse possvel conceber catstrofes colectivas que se esto a apro87

ximar, e consequentemente gerir politicamente esse risco. No

entanto, esse exerccio implicaria um novo tipo de actores do
mundo poltico, do conhecimento, da sociedade civil, dos sindicatos, etc., embora no tenham todos que avanar em simultneo,
pois basta que alguns avancem para desequilibrar o sistema.
Normalmente, disse Cravinho, o sistema rejeita os actores que
promovem o desequilbrio, mas o reequilbrio faz-se depois numa
base diferente.
Joo Cravinho aproveitou as questes dos intervenientes
anteriores para se pronunciar sobre a problemtica do crescimento econmico, e afirmou que as ameaas podem ser oportunidades salientando que em geral se pensa que a emergncia
econmica da China nefasta para o crescimento da Europa e
dos EUA, porque provoca grande concorrncia directa. No
entanto, o orador desmistificou esta ideia lembrando que futuramente os chineses iro tambm gerar novos mercados e muita
poupana.
Em reforo desta ideia, Joo Cravinho contou a histria de um
grupo de investigadores que ao considerarem sistemas mundiais
de anlise do impacto macroeconmico do envelhecimento,
publicaram h trs anos uma anlise onde afirmavam que a
Europa, os EUA e o Japo iriam enfrentar graves problemas. De
acordo com o estudo, a problemtica do envelhecimento da populao implicaria uma reduo drstica s ajudas da populao mais
envelhecida, como a nica sada para evitar o desastre das economias daquelas regies. Contudo, o mesmo grupo publicou mais
recentemente um outro estudo onde afirmavam que se esqueceram da China e, quando este pas foi includo no modelo, todas
as concluses anteriores mudaram radicalmente. O artigo Ser
que a China vai comer o nosso jantar? responde negativamente
pergunta elaborada no ttulo, porque a enorme taxa de poupana existente na China vai convidar-nos para jantar e vai pag-lo, disse o interveniente.
88

Para concluir, Joo Cravinho afirmou que a inovao possvel,

que necessita de alianas, no muito extensas mas muito fortes em
pontos crticos, e exige a conscincia do risco da catstrofe possibilitando nessas condies planear o processo de mobilizao da
sociedade.

89

PARTE II

O Estado Regulador

O Estado regulador e o desenvolvimento

das instituies autnomas de governo do mercado
JACINT JORDANA27

Introduo
Durante as ltimas dcadas produziram-se importantes mudanas nas polticas pblicas de muitos pases que, no seu conjunto,
sugerem a emergncia de um novo modelo de Estado, baseado na
utilizao de instrumentos de regulao econmica e social como
frmula primordial de interveno pblica, evitando ao mesmo
tempo a aco directa do Estado na implementao dos servios
pblicos. A privatizao de numerosas empresas pblicas e a liberalizao dos mercados, assim como o surgimento de frequentes iniciativas dirigidas a regular com detalhe numerosos sectores, adquiriram grande proeminncia na formulao das polticas pblicas.
O crescimento da aco reguladora dos Estados proporcionou
tambm a criao de novas instituies em diversos pases e sectores. As mudanas institucionais produzidas foram consideravelmente extensas, afectando numerosos sectores sociais e econmicos. Uma das manifestaes mais visveis destas inovaes foi a
difuso massiva de autoridades reguladoras autnomas, como
27

Universidade Pompeu Fabra e Instituto Barcelona de Estudos Internacionais.

93

novo modelo institucional para a gesto das decises pblicas em

muitos mbitos territoriais e sectoriais, tanto na Europa como
globalmente28 . A presena de autoridades reguladoras autnomas
constitui actualmente um fenmeno muito extenso, onde se pode
encontrar uma grande diversidade no grau de independncia e
no nvel de responsabilidades que assumem. No seu conjunto,
esta frmula institucional pode ser entendida como uma das faces
mais visveis da emergncia do novo Estado regulador, que se tem
expandido globalmente durante as ltimas dcadas.
Os instrumentos usados na regulao so numerosos, incluindo
ferramentas para objectivos muito diversos. Contudo, a componente
bsica destes instrumentos que fazem uso da coero, normalmente baseada no poder do Estado. Outra caracterstica dos instrumentos de regulao, quando comparada com a poltica de regulao do passado que agora estamos perante uma tecnologia
sofisticada de regulao, baseada nas contribuies da teoria econmica e outras cincias sociais. Estes novos instrumentos de regulao atraram os governos tambm por no terem custos de implementao muito elevados, por necessitarem de poucos recursos
para monitorizao e por apresentarem riscos polticos no muito
elevados. Tambm o seu impacto poltico relativamente grande.
Assim, os governos fazem regulaes complexas em diferentes
reas polticas de um modo muito mais intenso do que no passado,
o que envolve uma importante revoluo, orientada por esta nova
gerao de instrumentos polticos baseados na regulao. Esta revoluo comeou nas ltimas dcadas, tambm estimulada por organizaes internacionais como a OCDE, e foi conduzida progressivamente por muitos governos nacionais.
Com os instrumentos de regulao, alm de controlar os mercados e fomentar a sua eficincia, tambm se pretende intervir
David Levi-Faur, Herding towards a New Convention: on Herds, Shepherds,
and lost Sheeps in the Liberalization of Telecommunications and Electricity
Industry, Working Paper in Politics, W6-2002, Nuffielfd College, Oxford, 2002.
28

94

noutros mbitos diferentes, como os sectores sociais ou a proteco da sade e do meio ambiente, embora nestes casos o objectivo
bsico consista em assegurar o bem-estar dos indivduos. Os fundamentos intelectuais deste modelo de Estado regulador so
profundamente diversos de outros modelos anteriores, divergindo em aspectos to diferentes como as convices sobre a
capacidade do sector pblico para impulsionar a economia, os
pressupostos sobre a efectividade de diferentes instrumentos de
interveno, ou a identificao dos actores-chave para activar o
crescimento econmico.
O conceito de Estado regulador implica considerar uma perspectiva sobre as caractersticas e formas de actuao dos Estados
contemporneos, baseada no pressuposto de que as suas intervenes esto dominadas pelo uso de regras formais e explcitas,
orientadas para definir o comportamento de todos os sujeitos e
organizaes sob a sua autoridade, em relao a actividades especficas que requerem controlo e tutela centralizada. Tem-se argumentado recentemente que existe um amplo processo de transformao das figuras estatais tradicionais face s caractersticas do
Estado regulado, porquanto cada vez so mais ampliadas estas
formas de interveno, em detrimento de outros instrumentos
como a adjudicao directa de servios ou os subsdios pblicos.
As interpretaes de Majone, que destaca que o processo de
transformao do Estado positivo para o Estado regulador um
elemento subjacente economia poltica das ltimas dcadas e
assinala a emergncia do enredo institucional da Unio Europeia
como um exemplo de Estado fundamentalmente regulador,
mostram-nos claramente que estas transformaes regulativas tm
uma lgica conjunta, reforando-se globalmente29. Neste sentido,
pode sublinhar-se que a emergncia do Estado regulador no se
Giandomenico Majone, From the Positive to the Regulatory State. Causes
and Consequences of Changes in the Mode of Governance, Journal of Public Policy,
17 (2), 1997, pp. 139-167.
29

95

limita interveno sobre alguns sectores produtivos ou de servios, mas representa um fenmeno mais amplo com implicaes
sobre o conjunto da aco pblica e do seu impacto sobre a
sociedade e a economia.
A difuso das agncias reguladoras autnomas
O novo modelo institucional das entidades reguladoras
autnomas foi difundido durante a dcada de noventa num
grande nmero de pases tanto desenvolvidos como em desenvolvimento , e foi aplicado em mltiplos sectores, especialmente nos servios de distribuio (servios pblicos) como a
electricidade e as telecomunicaes, nos servios financeiros e,
com menor intensidade, noutros mbitos. Este processo de difuso atraiu nos ltimos anos a ateno de um nmero significativo
de acadmicos e especialistas de vrias disciplinas e reas de
interesse afins, que analisam a mudana da natureza do Estado30 .
Tm emergido diferentes perspectivas de anlise sobre esta questo:
a) de um ponto de vista positivo, trata-se de observar o processo de difuso e identificar as variveis que mais influram nesse processo, assim como analisar o seu impacto
sobre os processos polticos em que intervm;
b) de um ponto de vista normativo, trata-se de discutir as
vantagens das agncias reguladoras autnomas, analisando
se o grau de independncia alcanado por estas influi
nos resultados da poltica instrumental, ou nas questes de
transparncia e legitimao relacionadas com estas.
Para uma reviso, veja-se Vase Moran, Understanding the regulatory state,
British Journal of Political Science, 32 (2), 2002, pp. 391-414.
30

96

A criao de entidades reguladoras autnomas em alguns pases

europeus foi entendida, em parte, como uma obrigao inerente
manuteno de empresas com capital pblico, ao mesmo tempo
que abriam o mercado de determinados sectores regulados;
enquanto que em outros casos o estabelecimento das autoridades
constituiu o produto de equilbrios institucionais complexos, derivados da existncia de um governo dividido e com diferentes
poderes a lutar pelo controlo da regulao (como sucede nos
EUA). Ainda assim, tambm se pode encontrar motivaes distintas
noutros contextos territoriais. No obstante, alm dos motivos concretos que, de forma directa, condicionaram a adopo destas novas
realidades institucionais, existem alguns elementos comuns que
propiciaram a sua rpida difuso, especialmente durante os anos
noventa. A partir desses anos foi-se impondo para numerosos sectores econmicos e, em menor grau, sociais uma lgica do
apropriado, difundida pelas redes de actores internacionais que,
tomando algumas referncias clssicas do mundo anglo-saxnico,
apresentavam a necessidade de adoptar o modelo de autoridade
reguladora autnoma como uma actuao chave para impulsionar
o novo modo de fazer polticas reguladoras, considerando que a
autonomia do regulador constitua uma garantia de modernidade
na nova era, aberta depois das privatizaes e da abertura dos
mercados. Sem dvida que a lgica do apropriado facilitou a
difuso de forma acelerada do novo modelo institucional, ainda
que tal difuso no tenha includo um mimetismo absoluto sobre
as caractersticas das autoridades reguladoras, j que em cada caso
se fizeram adaptaes especficas segundo as caractersticas de cada
sector e pas tanto no que se refere ao carcter da sua independncia como ao mbito das suas responsabilidades.
A criao de agncias reguladoras no um fenmeno novo
(j existiam agncias reguladoras no incio do sculo XX), mas que
explodiu nas ltimas dcadas. Durante a maior parte do sculo XX,
existiam apenas agncias reguladoras especializadas em poucos
97

pases e em poucos sectores. Contudo, nos anos noventa, observmos a sua exploso em nmero e tambm na sua actividade, em
muitos e diferentes sectores. Na Figura 5 possvel observar-se a
cobertura de agncias reguladoras em diferentes sectores polticos e regies, com estas caractersticas de relativa autonomia e
concentrao no uso de instrumentos de regulao. Como se
pode analisar na Figura 5, existe uma tremenda exploso na
Figura 5
A difuso de agncias reguladoras em 36 pases e 7 sectores
(percentagem de cobertura)
100%

80%

60%

40%

20%

0%

1970

1980

1990

2000

Europa (regulao econmica)

Europa (regulao social)
Amrica Latina (regulao econmica)
Amrica Latina (regulao social)
Fonte: Fabrizio Gilardi, Jacint Jordana and David Levi-Faur (2006), Regulation in
the Age of Globalization: The Diffusion of Regulatory Agencies across Europe and
Latin America, Working Paper, 2006/1, Institut Barcelona dEstudis Internacionals.
98

criao de agncias reguladoras no decurso dos anos noventa.

Outra questo importante que ressalta da leitura do grfico que
a tendncia muito semelhante entre a Europa e a Amrica
Latina. Portanto, parece que no se trata de um fenmeno exclusivamente europeu nem especfico da Amrica Latina, mas de um
fenmeno global para muitos sectores onde agora as agncias
reguladoras apresentam uma presena predominante na forma
de fazer poltica e na conduo do sector.
A rapidssima difuso do modelo de autoridades reguladoras
autnomas na ltima dcada abre-nos numerosas interrogaes
sobre a utilizao de explicaes baseadas na racionalidade dos
polticos para explicar o processo, e coloca-nos a questo de saber
at que ponto a difuso deste modelo institucional reflecte a
influncia dos EUA como principal referncia de inovaes de
polticas e de mudanas institucionais nas ltimas dcadas, com o
seu tradicional modelo de Estado regulador como referncia bsica.
Relacionado com isto, tambm podemos perguntar se a difuso
destas inovaes no se deve em boa parte ao facto de o modelo de
autoridades autnomas se ter convertido numa referncia simblica
da construo do Estado regulador, como a face da forma institucional mais apropriada para desenvolver as polticas reguladoras
depois dos recentes processos de liberalizao econmica inclusivamente de forma independente das consideraes sobre a sua
efectividade. Tratar-se-ia ento de um fenmeno de isomorfismo
institucional, onde a homogeneidade do conjunto responderia s
presses sociais e profissionais para se adaptar s formas predominantes nos seus contextos. Com este enfoque, pode considerar-se
mais facilmente que a adopo de inovaes institucionais contemple dois nveis distintos, com as suas respectivas lgicas. Um primeiro nvel refere-se aos efeitos de imitao numa escala global,
onde o incremento do nmero de casos que adoptam a inovao
faz aumentar o seu valor; e um segundo nvel refere-se aos efeitos
da adaptao a uma escala local, sectorial ou nacional, onde o valor
99

depende da sua capacidade de rendimento institucional. Neste

sentido, deve-se ter em conta que o modelo das autoridades reguladoras autnomas, como frmulas institucionais, inclui suficientes
graus de flexibilidade como que para poder encaixar em diferentes
contextos, exercendo diferentes funes na prtica, alm da sua
prpria eficcia simblica.
Em todos os pases, as novas autoridades reguladoras encontram-se inseridas em contextos institucionais que foram criados
em perodos anteriores para formas distintas de interveno
pblica e diferentes objectivos e que, em maior ou menor
grau tm capacidade de aco para participar na definio da
poltica. Neste sentido, observamos que a acumulao de diferentes instituies que intervm numa mesma rea de polticas pblicas, com as suas prprias lgicas de actuao baseadas em critrios
de dependncia prprios, complicou os processos de tomada de
deciso no campo das polticas reguladoras, incluindo quando a
nova autoridade reguladora dispe de poderes independentes.
A combinao de organismos pblicos especializados com outros
organismos de alcance mais geral (como os encarregues da defesa
dos consumidores, ou de garantir competncia), cujos objectivos
mostram um certo grau de conflito entre eles, mostra tambm
que, com maior ou menor independncia, as entidades reguladoras representam apenas uma parte da arena institucional em que
se realiza a poltica. Assim, conclumos que, apesar de existir uma
aparente semelhana das novas instituies reguladoras em
numerosos pases e sectores, os contextos institucionais em que
operam podem ser muito diversos e, portanto, as suas interaces
podem produzir efeitos muito distintos.
Tambm se deve ter presente que os diferentes actores pblicos e privados que participam na arena de polticas reguladoras
reagem de forma agregada ao conjunto de incentivos institucionais perseguindo os seus interesses -, e no de forma diferente
para cada uma das instituies presentes. Alm disso, as agncias
100

reguladoras autnomas representam apenas um segmento do

mbito institucional no qual se faz e se pe em execuo a poltica
reguladora. Por tudo isto, para analisar o desenvolvimento das
polticas reguladoras essencial compreender como funcionam
as constelaes institucionais que operam nas distintas polticas
reguladoras, e como so os seus efeitos de conjunto para o processo poltico. O exame das constelaes institucionais a via
para entender os dilemas de deciso que se colocam em cada
caso, e identificar os mecanismos cognitivos presentes no ajuste
destas novas instituies. Como uma primeira definio das constelaes institucionais, poderamos caracteriz-las como o conjunto de instituies formais e regras de interconexo que afectam os processos de deciso pblicos numa determinada arena
reguladora, incluindo as estruturas interpretativas, definindo os
padres de interaco dos responsveis pela tomada de deciso
nas polticas sectoriais. Podemos distinguir trs dimenses diferentes nestas constelaes: a diversidade institucional, a distribuio de responsabilidades e as estruturas de poder; com a primeira, identifica-se as instituies activas no sector e, com as
outras duas possvel observar as suas propriedades bsicas: o
mbito de deciso e a capacidade de controlo de cada instituio31.
As caractersticas institucionais das agncias reguladoras
O desenho institucional das agncias reguladoras pode ser
muito diferente pois no sempre o mesmo quando observado
em detalhe. Quando o governo quer uma interveno mais activa
Jacint Jordana e David Sancho, Regulatory Designs, institutional
constellations and the study of the regulatory state, em J. Jordana e D. Levi-Faur
(eds.), The Politics of Regulation. Institutions and Regulatory Reforms in the Age of
Governance, Edward Elgar, Cheltenham, 2004, pp. 273-295.
31

101

das agncias no mercado, pode ser atribudo mais poder s agncias reguladoras. Ao contrrio, quando mais esperada uma poltica orientadora para o sector, so atribudas menos responsabilidades s entidades reguladoras. Quando os governos tm receio
de que as agncias reguladoras sejam capturadas pelos interesses
de negcio, a regulao bem detalhada pela lei, no permitindo
que as agncias interpretem a regulao bsica. Assim, pode-se
encontrar muita variedade entre as agncias, dependendo das
intenes dos governos que as criaram e das caractersticas do
mercado. Mas, em geral, possvel encontrar posies especficas
das agncias autnomas entre mercados e Estados com o objectivo
de controlar, guiar e acelerar o desenvolvimento do mercado. De
facto, a razo para as agncias serem autnomas evitar que sejam
vistas pelos actores privados do mercado como parte do Estado,
antes como instituies que esto mais prximas dos actores no
mercado e que podem ter um tipo de interveno activa menos
distante do que a tradicional interveno estatal.
Ao observar alguns dos pases pioneiros nos anos oitenta como
o Chile e o Reino Unido, possvel encontrar certos paralelismos
interessantes. De facto, ambos os pases impulsionaram polticas
reguladoras avant la lettre, com governos particulares (a ditadura
de Pinochet no Chile e o governo conservador de Thatcher na
Gr-Bretanha) e articularam-nas quase sem precedentes, apesar
de apenas terem impulsionado levemente a transformao do seu
modelo de Estado. Em ambos os casos, os critrios de autonomia
na gesto e a ruptura com as tradies burocrticas predominaram
claramente sobre os critrios de autonomia poltica para a construo das entidades reguladoras. No obstante, nos anos seguintes, quando as polticas reguladoras se difundiram pelo mundo,
o modelo institucional associado baseou-se na lgica da delegao, defendendo a autonomia poltica do regulador face ao
governo com argumentos baseados na estabilidade e credibilidade das decises reguladoras, o que introduziu consequncias
102

mais profundas na estrutura do poder estatal. Por outras palavras:

os motivos porque no se generalizou o modelo chileno ou britnico, moderado, em termos de mudanas institucionais, no
parecem ter demasiado a ver com o resultado das suas iniciativas
de liberalizao, a no ser que, simplesmente, tais modelos iniciais no encaixavam bem com os standards institucionais que se
configuraram como frmulas apropriadas durante os anos
noventa, mais concentrados na ideia de autonomia poltica.
Estes standards, transmitidos por redes de actores que se
moviam num mundo cada vez mais globalizado, atravs de mltiplas dimenses sectoriais e profissionais, tomavam como referncia as tradies anglo-saxnicas, e as adaptaes particulares realizadas pelos pases europeus a partir dos anos 80, no momento
da confirmao do Estado regulador assinalado por G. Majone ao
analisar as construes particulares do desenho institucional dos
rgos polticos da Unio Europeia. O paradoxo reside em que
ambos os casos, o critrio de autonomia adoptado para as autoridades reguladoras constitua uma resposta possivelmente adequada a condies muito especficas dos seus respectivos contornos, que conduzia formao de um modelo de Estado cada
vez mais fragmentado. No obstante, dada a centralidade destes
pases nos anos noventa, a frmula de excepo converteu-se no
modelo a seguir no contexto das reformas reguladoras que se
estenderam pelo mundo, impulsionando intensas mudanas institucionais de forma generalizada. Pode concluir-se que o xito da
difuso, juntamente com a carga simblica de adoptar aquele
apropriado, se encontra na extraordinria flexibilidade dos
processos de adaptao das novas autoridades reguladoras aos
mbitos nacionais, incorporando critrios de autonomia poltica
nos diferentes desenhos institucionais adoptados. Elementos
como os sistemas de seleco e nomeao dos responsveis das
autoridades reguladoras so bons indicadores desta adaptao
flexvel e, sem dvida, existe uma grande diversidade de frmu103

las, o que facilitou a adopo destas novas formas institucionais

em condies bastante diversas, tanto relativamente s instituies presentes em cada pas, como no que se refere aos condicionamentos internacionais. Portanto, a pluralidade de constelaes
institucionais tornou-se muito maior, dada a diversidade de adaptaes e, mesmo, frente a um modelo de Estado tradicional, de
carcter muito hierrquico, enfrentamos agora uma mudana gradual das estruturas estatais, com graus distintos de fragmentao
e tenso interna.
H que ter presente que as prticas de construo estatal se
encontram tambm fortemente afectadas por diferentes concepes ideolgicas e tcnicas sobre como devem modular-se as
administraes pblicas. Assim, observamos que muitas reformas
baseadas na criao ou fortalecimento de instituies reguladoras
autnomas, foram impulsionadas por um esquema cultural
comum, que considerava mais apropriado este tipo de formas
institucionais, para exercer tarefas reguladoras. As influncias
provenientes dos planeamentos da nova gesto pblica, assim
como as propostas normativas derivadas da teoria da agncia e dos
incentivos, surgidas a partir da teoria econmica, tiveram um peso
importante na proposta de modelos tericos para a definio
destes novos modelos conceptuais32. Por exemplo, a ideia de
delegao, no sentido de garantir autonomia de deciso aos responsveis das autoridades reguladoras, livres das possveis interferncias do executivo ou do legislativo, surge deste contexto,
ainda que possa ser intensamente reivindicada por colectivos
profissionais de diferentes mbitos sectoriais, para quem tais argumentos significavam uma esfera de proteco na tomada de decises no seu mbito de polticas.

Cristopher Hood, The Art of the State. Culture, Rhetoric and Public Management,
Oxford University Press, Oxford, 1998.
32

104

A aspirao independncia institucional

Sabemos que a independncia das agncias reguladoras, como
um todo, um mito pois existem muitos graus de independncia.
Ao observar todos os pases do mundo, numa escala de 1 a 100,
possvel detectar uma grande variao, onde existem pases com
agncias muito independentes e pases com agncias muito
pouco independentes. Por exemplo, conhecido que nos pases
do Norte da Europa o grau de independncia das agncias reguladoras criadas muito reduzido, porque possuem uma tradio
de agncias reguladoras distinta e no adoptaram o modelo norteamericano com tanta intensidade como alguns pases do Sul da
Europa ou da Amrica Latina. Neste caso no se trata s de um
problema de independncia poltica, mas tambm de um problema de amplitude de responsabilidades. Tambm existe muita
variedade entre pases. Por exemplo, existem agncias em Espanha com competncias muito reduzidas, sendo quase s consultoras.
Aquilo que se constata estar muito presente em toda esta
grande exploso das agncias reguladoras que observamos generalizadamente, o tema da profissionalizao. As agncias reguladoras no foram criadas para serem ocupadas pelos funcionrios
do Estado, e os postos de trabalho foram ocupados por outro tipo
de profissionais que so os economistas, que possuem conhecimentos muito especializados do sector e da regulao e que se
sentem muito identificados com o sector com o qual tm uma
relao muito directa. Estes profissionais do Estado contam com
um perfil mais generalista. Essa profissionalizao uma diferena que se observa por todo o lado, com conexes internacionais muito mais fortes com as empresas do sector, por conhecimento profissional desse sector. Esta uma caracterstica presente
com grande intensidade em todos os pases, e que est a criar um
novo tipo de governo, que est a formular muitas questes e novos
105

dilemas como o controlo entre estes grupos profissionais com

proteco e com autonomia e as instituies tradicionais do
Estado. algo novo e possvel que demore algumas dcadas
para perceber como encaixa este novo modelo de Estado, um
fenmeno impressionante pela sua abrangncia e extenso.
Na questo do Estado regulador importante analisar a dinmica de crescimento do nmero de agncias e a quantidade de
sectores em que se produziram no apenas em sectores
privatizados, uma vez que se estendeu muito para alm desses e em
sectores muito diversos. De qualquer forma, existe regulao em
vrios sectores do Estado e, se perguntarmos aos funcionrios especialistas se gostariam de ter uma agncia autnoma, a sua resposta
seria afirmativa, incluindo nos sectores da sade. Neste caso, o
importante a distino feita anteriormente entre regulao social
e regulao econmica. Criaram-se agncias reguladoras autnomas
onde se pretendeu criar ou estimular mercados. O princpio fundamental no era salvaguardar o funcionamento do mercado, mas
a garantia de qualidade, a reduo de riscos ou valores, etc. A motivao para criar agncias reguladoras foi intensa e, em muitas ocasies, a capacidade reguladora manteve-se fortemente dentro das
estruturas estatais tradicionais. Este um elemento para destacar a
relao da criao das agncias autnomas reguladoras com a criao ou a vontade de estimular ou supervisionar mercados especializados, e que importante ter em conta quando se valoriza o tema
do controlo democrtico dos reguladores autnomos independentes. Temos de ter presente que a discusso no tanto sobre como
se controlam os reguladores, mas como se controla democraticamente o mercado; e aqui que encontramos o problema de fundo.
Porque pode haver regulao de um ministrio, e ele estar completamente capturado pelas empresas do sector e, portanto, o controlo
democrtico seria puramente formal. Mas na prtica, o controlo
democrtico no existiria por quem estaria a controlar o sector
(e ocorrem muitos casos), seriam as empresas dominantes. O pro106

blema, muitas vezes, no est na independncia formal ou no

formal, mas na capacidade de interveno pblica, de uma forma
ou de outra, da capacidade de governar, orientar ou corrigir os
mercados, quando se considera que do interesse pblico faz-lo.
O enfoque desta discusso deve, portanto, ser mais este que o da
independncia formal, puramente.
H muitos estudos sobre o tema da independncia que distinguem entre independncia formal e independncia real. Quanto
formal, normalmente consideram-se vrias dimenses que se
tm de agregar para chegar a um ndice de independncia: por
um lado est a nomeao dos responsveis, por outro esto aspectos organizativos da organizao ou instituio. Depois, esto os
aspectos do financiamento ou a capacidade de as agncias tm de
impor sanes. Tambm os aspectos de controlo: quem controla
as entidades reguladoras? Todos estes aspectos so elementos de
independncia. E, finalmente, se existe quem se dedique a estudar esta questo em termos quantitativos, fazendo ndices para
demonstrar quais so as agncias reguladoras mais independentes, comparando pases ou sectores. Devem-se ter presentes estas
dimenses porque se s se considera uma delas como, por exemplo, quem nomeia o regulador, se o nomeia para um tempo
determinado ou no, pode obter-se uma viso deturpada do grau
de independncia, porque aspectos como a independncia financeira podem ter interaces com a questo da independncia que
se relaciona com a nomeao. necessrio olhar a independncia
formal como um contexto multidimensional e, depois, a independncia real, que muito mais difcil de medir porque os aspectos
formais podem parecer todos muito independentes, mas no o
serem na prtica. Temos disso muitos exemplos na Amrica
Latina e tambm alguns na Europa. Como se mede a independncia real? Existem estudos que o fazem identificando as preferncias do primeiro-ministro, do Governo, do Parlamento, as preferncias que o regulador aplica e as preferncias das empresas e
107

vo tentando perceber quais so as mais parecidas. Isso tambm

pode mostrar, numa sequncia histrica, como o regulador se
encostou mais componente autnoma, das empresas ou do
Governo, dependendo dos aspectos formais. Quando falamos de
independncia, temos de ter presentes uma srie de dimenses
distintas porque se trata de um conceito pluridimensional e, por
isso, s vezes, gera alguma confuso.
Em qualquer caso, no h dvida de que tal ideia inspirou de
forma decisiva muitos desenhos de autoridades reguladoras estabelecidas durante os anos noventa, configurando-se inclusivamente como um elemento importante da cultura poltica desta
poca. As interpretaes acadmicas sobre o surgimento de instituies independentes, tenderam a converter-se em explicaes
ex-ante como, por exemplo, o argumento de que a existncia de
reguladores independentes aumentava a credibilidade das polticas reguladoras, facilitando assim a atraco de novas inverses
(no pressuposto de que as polticas seriam estveis e consistentes,
margem das influncias derivadas da luta poltica e eleitoral).
Especialmente nas reas econmicas onde se produzem de forma
associada processos de privatizao e abertura dos mercados, este
tipo de argumentos teve grande influncia, ainda que s para
mostrar formalmente respectiva comunidade internacional que
se tinham efectuado todas as transformaes necessrias para
superar as patologias de perodos histricos anteriores.
Regulao econmica e regulao social
Sobre o tema regulao social e regulao econmica, existe na
literatura uma distino muito clssica que fala da regulao social
como a regulao nos sectores onde o princpio que leva interveno pblica no um princpio econmico de fazer funcionar
o mercado, mas um princpio de proteger interesses sociais e
108

naturais, como por exemplo o meio ambiente, a sade pblica ou

os produtos farmacuticos. Esta a ideia de regulao social,
intervindo nestes sectores com regulao para proteger os cidados. Portanto, os princpios no so econmicos e podem at
estar em grande contradio com eles. E esse outro tema: perceber o que prevalece quando existe essa contradio. A ideia
defendida a de que a regulao social poderia ser estendida a
outros mbitos, como por exemplo aos sectores sociais. Mas isso
outro tema. Nos EUA, nos anos 60 e 70, quando se introduziu
a regulao social no meio ambiente em sectores da alimentao
ou do trabalho, assistiu-se a um conflito entre as indstrias que
no queriam este tipo de regulao, e as associaes de consumidores e os sindicatos, que defendiam a introduo deste tipo de
regulao social e no econmica. Alguns autores entendem que
parte da reaco conservadora nos anos 80 e depois do avano da
regulao social, foi dos sectores empresariais que se defendiam
nas reas onde essa regulao no econmica estava a entrar.
Na regulao social, as medidas para regular a sociedade no
esto focadas na criao e gesto dos mercados. Assim, se as agncias reguladoras so criadas com um objectivo especfico que a
criao e gesto do mercado, o que so estas instituies criadas
para outros tipos de regulao? Para essas reas de regulao que
no so puramente econmicas, no claro se as agncias reguladoras tm a capacidade de um desempenho to bom. Esta uma
importante rea de debate e de anlise porque no se sabe exactamente qual a melhor forma de criar instituies para essas reas
de regulao social, onde a eficincia dos mercados no o
objectivo mais valorizado. Por exemplo, que instituies so
necessrias para prevenir os riscos do ciclo da vida, para orientar
ou coordenar os comportamentos, para retirar alguns recursos do
mercado? Todos estes tipos de objectivos de regulao, no so
regulao econmica e no existe um gnero especfico de instituio desenhada para trabalhar nesta rea implementando a
109

regulao. Por isso conclumos que em alguns stios ou em alguns

pases, este tipo de regulao social ainda est nas mos dos
ministrios tradicionais e, noutros casos ou noutros pases, encontramos este tipo de regulao em instituies novas que so como
as agncias reguladoras para as questes econmicas, mas que no
esto de facto concentradas no governo do mercado.
sem dvida importante conseguir que os mercados sejam
eficientes, que funcionem bem e que se eliminem falhas de
mercado. A regulao pode ser a via para alcanar esse objectivo
e, nesse sentido, pode ser favorvel para a sociedade. Mas existe
outro tema sobre o qual importante reflectir, que o de saber
at que ponto se quer solucionar todos os problemas sociais
mediante o mercado e se existem outros problemas sociais que
requerem interveno pblica, mas se considera que no necessrio ou adequado que se crie ou mantenha um mercado para
todos. Evidentemente, a alternativa so polticas pblicas no
reguladoras, a alternativa tradicional. Foi assim com as subvenes, transferncias, etc., gerando a distribuio. Isso est bem e,
seguramente, pode continuar em muitos mbitos. Mas insistimos
que h, entre o que a regulao econmica, buscando a eficincia e a distribuio e redistribuio de recursos do sector pblico,
um espao para a regulao social. Dou alguns exemplos: o sangue, ou os rgos na medicina. No so um mercado. Existe um
sistema de assignao da sade, baseado em critrios de regulao
no econmicos, em funo das necessidades. Mas em alguns
pases, existem critrios de assignao e regula-se por vezes a
assignao de, por exemplo, materiais escolares, no necessariamente oferecidos pelo sector pblico mas por entidades privadas
ou semi-pblicas; mas existe uma regulao para determinar qual
o sistema de assignao. So exemplos de regulao social, onde
se considera que, socialmente, no adequado que haja um
mercado ou que tudo esteja controlado pelo mercado por muito
eficiente que seja, porque h valores sociais que entram em con110

tradio com a lgica de mercado. Esta uma questo que

importante debater e h espaos para uma regulao distinta da
regulao econmica.
Concluses
Depois desta exploso de agncias reguladoras e de instrumentos de regulao, observamos que a estrutura do Estado est
em transformao em muitos pases. Temos muitas pequenas ilhas
de gesto pblica que esto mais ou menos ligadas entre elas, mas
sem uma forte dependncia hierrquica como o Estado teve no
passado. Isto desafia a nossa viso do Estado em mltiplas reas,
tambm porque estas ilhas de gesto pblica no esto apenas
conectadas a nvel nacional, mas na maior parte dos casos esto
tambm fortemente ligadas a nvel internacional. Assim, este tipo
de novas estruturas do Estado no esto apenas baseadas na fragmentao do Estado a um nvel nacional, mas tambm em reguladores que estabelecem fortes ligaes a um nvel internacional,
e isto que est a mudar a nossa viso do Estado33. Est a emergir
no Estado regulador uma nova forma de governao, onde so os
profissionais quem est frente das agncias reguladoras, e os
tradicionais burocratas deixaram de ter a conduo da poltica.
Estes profissionais tm um interesse e um conhecimento mais
aprofundado sobre um sector que os tradicionais burocratas e isto
tambm tem alguns custos.
Para concluir, resumimos alguns dos problemas que este novo
tipo de Estado regulador est a criar. O primeiro o problema da
informao onde as externalidades negativas podem justificar a
interveno pblica nos mercados, atravs de instrumentos de
regulao e da imposio de sanes. Isto algo que pode fun33

Anne-Marie Slaughter, A New World Order, Princeton University Press, 2004.

111

cionar bastante bem mas, por vezes, os mercados falham e necessrio um tipo de interveno diferente para criar e manter os bens
pblicos, mas isto algo para o que as agncias reguladoras no
esto desenhadas para desempenhar. O segundo problema que
as agncias reguladoras so especializadas na criao de mercados, e podem faz-lo bastante bem, e so usadas para converter
bens pblicos em bens privados atravs de inovaes tcnicas,
criando mercados competitivos. Uma vez mais, a questo a de
saber se para todos os casos esta a melhor interveno pblica,
e se para qualquer problema pblico o melhor caminho criar
um novo mercado. Contudo, ter uma agncia reguladora frequentemente um estmulo para criar novos mercados. Por ltimo:
tm sido criadas muitas agncias reguladoras para se ocuparem
de problemas relacionados com deficincias do mercado ou para
criar novos mercados, mas continuar a ser necessrio criar mais
mercados para todos os tipos de problemas sociais e econmicos?
Devem as agncias reguladoras expandir o seu enfoque mais
intensivamente a outras actividades alm da regulao dos mercados?

112

O Estado regulador e a liberalizao

JOO CONFRARIA 34

Introduo
Nesta interveno vou abordar dois aspectos que me parecem
fundamentais nas mudanas institucionais que temos vivido nos
ltimos vinte anos. Em primeiro lugar, o Estado regulador,
expresso que se popularizou com a retirada do Estado de actividades produtivas acompanhada pelo acrscimo de regras impostas ao sector privado. Em segundo lugar, a regulao independente, que tem tido uma enorme exposio pblica entre ns.
Discuto um dos seus aspectos inevitveis e nucleares: a possibilidade de exerccio de poder discricionrio, em sentido econmico, e as suas consequncias regulativas e polticas.
O Estado regulador: origens
A regulao pode ser vista como uma interveno do Estado no
domnio privado da economia com o fim de aumentar a eficincia
34

Universidade Catlica, Lisboa.

113

do mercado. J se verifica h muito na economia portuguesa,

desde o advento do Estado moderno e do liberalismo. No sculo XX
portugus, vrios Estados reservaram para si modalidades prprias de interveno, com efeitos diferenciados nas empresas e
nos mercados.
A Constituio de 1933 estabeleceu, do ponto de vista econmico, um Estado regulador. Partia do princpio de que a iniciativa privada era boa. No entanto, precisaria de ser sistematicamente corrigida. Correco necessria porque se receava o
excesso de concorrncia. Boa parte das razes para a desconfiana do Estado quanto aos mecanismos do mercado que prevaleceu nos anos 1930, em Portugal e noutros pases ocidentais,
baseava-se na ideia de que a concorrncia era algo potencialmente destrutivo, acabando por ter efeitos negativos no investimento e no crescimento econmico. Promoveram-se formas de
coordenao de decises das empresas, em matria de preos e
de investimentos, para se evitar a destruio de riqueza resultante dos excessos de concorrncia que, admitia-se, ocorreriam
na ausncia dessa coordenao.
A Constituio de 1976, tambm era reguladora sua maneira.
Ou s suas maneiras, porque se revelou um texto adaptvel s
circunstncias35. Numa interpretao talvez mais adequada aos
primeiros momentos do seu perodo de vigncia, a interveno
do Estado na esfera do privado tinha implcita a ideia de que o
mecanismo de mercado era essencialmente mau, do ponto de
vista do crescimento econmico e da equidade. A prazo estaria
condenado pela prpria dinmica histrica. Na altura desconfiava-se de empresas privadas de grande dimenso e rejeitava-se
a concentrao de capital privado. Os mecanismos de mercado
foram tolerados ao nvel das pequenas e mdias empresas, mas na
prtica no funcionaram livremente, com intervenes ao nvel
35

Franco e Martins (1993).

114

das taxas de juro, dos salrios, dos preos de bens e de servios

ou de sistemas de incentivos exportao e ao investimento.
O Estado definiria sectores estratgicos, assumindo um papel
fundamental no desenvolvimento econmico. E a iniciativa privada viu-se excluda de vrios sectores de actividade, consagrando-se a supremacia do sector empresarial do Estado.
Uma outra interpretao da Constituio de 76, aquela que
acabou por se consolidar ao longo do tempo integra-se mais na
modernidade actual. O mercado acabou por ser privilegiado
como forma de organizao econmica. E foi atenuada a desconfiana quanto dimenso e concentrao de capital privado.
Grandes empresas privadas foram consideradas como desejveis.
Mas haveria necessidade de intervenes correctoras consoante a
estrutura de mercado e os comportamentos das empresas.
A defesa de interesses dos consumidores foi considerada objectivo nuclear dessas intervenes. E neste contexto, numa perspectiva oposta que prevaleceu durante o Estado Novo, privilegiouse a promoo da concorrncia encarada como um meio
adequado de progresso econmico. Esta viso do papel do Estado
foi consolidada com as revises constitucionais dos anos 80 e 90
e a que actualmente predomina.
O Estado regulador no assim uma novidade em Portugal.
Mas evidente a novidade ao nvel do discurso poltico e econmico (por vezes os dois coincidem porque ns, os economistas,
somos gente um bocado flexvel nestas coisas). Ao nvel desse
discurso, o peso dado regulao coincidiu com o incio das
privatizaes, com o incio do recuo da presena directa do
Estado na esfera produtiva. Portanto, precisamos de saber por que
que o Estado decidiu retirar-se dessas actividades.
Julgo que na discusso destes assuntos vale a pena ter presentes argumentos de eficincia econmica. No esgotam o tema e,
pelo contrrio, abrem novas pistas para a interpretao do processo poltico portugus ao longo das ltimas duas dcadas.
115

Um ponto de partida a ineficincia observada na produo

de bens e servios pelo Estado ou por empresas pblicas. Aconteceu em muitos pases, e em Portugal tambm. Todos lembramos
o tempo que era necessrio esperar meses ou anos para ter uma
linha de telefone em casa. Muito boa gente que construiu uma
casa teve problemas com a EDP, com a EPAL ou com servios
municipalizados. Popularizou-se uma desconfiana robusta
quanto pontualidade ou qualidade de transportes pblicos,
rodovirios, ferrovirios e areos. Enfim, por razes vrias foram
muitos os casos em que a experincia de gesto das empresas
pblicas foi infeliz. E isso no era um problema tecnolgico, era
um problema das empresas que prestavam os servios e, portanto
do governo, que decidia ou condicionava os investimentos a realizar e intervinha directamente na sua gesto. Portanto, houve a
falhas importantes do Estado. Desenvolveu-se naturalmente a
expectativa de que a propriedade e a gesto privadas aumentassem a eficincia das empresas, e que os excedentes gerados, pois
eram lucrativas as empresas privatizadas, fossem utilizados para
dinamizar o sistema econmico. Por maioria de razo estes argumentos foram importantes para justificar numa perspectiva de
interesse pblico as privatizaes em indstrias como os cimentos
ou as cervejeiras, no sector financeiro, nas telecomunicaes,
energia ou transportes. Isto , admitiu-se a superioridade do sector privado em relao ao Estado na gesto das empresas e no
reinvestimento dos lucros.
A percepo da ineficcia do Estado, fundada na experincia
da vida portuguesa, foi reforada por uma nova conscincia das
promessas da iniciativa privada, acompanhando um movimento
europeu e de todo o mundo ocidental de revalorizao do mercado como a forma mais adequada de organizao econmica. Foi
tambm um processo ideolgico geral, que mudou radicalmente
a natureza do debate poltico a partir dos anos 1980, face predominncia ideolgica do socialismo nas dcadas anteriores.
116

Neste contexto, de esperar que continue a retirada do Estado

da actividade produtiva directa. Desde logo, quando estiver em
causa a produo de bens comercializveis, isto , de bens que
podem ser produzidos e transaccionados atravs de mecanismos
de mercado, como nos casos da educao e da sade. Na procura
de reduo de custos ou de melhor qualidade, evidente nestes
sectores a possibilidade de substituio de produo pblica por
privada. Todavia, o mesmo se pode dizer dos bens pblicos, tal
como so tradicionalmente entendidos em sentido econmico,
isto bens para os quais no h mercado. Nestes casos, o Estado
tem um papel fundamental para garantir a proviso desses bens,
o seu fornecimento s pessoas. Mas parece entender-se cada vez
mais que isto no implica a produo directa do Estado. O sector
privado pode ser envolvido, sob diferentes formas, que incluem
contratos de gesto, subcontratao na realizao dos investimentos ou na explorao das actividades, ou contratos de concesso.
Em limite, a produo de bens pblicos pode ser totalmente
transferida para entidades privadas, para o efeito devidamente
remuneradas pelo Estado. Por exemplo, para referir um exemplo
clssico de bem pblico nos livros de economia, o servio de
faris pode ser prestado por empresas privadas, mediante contrato com o Estado. Em geral, h um grande nmero de possibilidades, e alguma experincia histrica na sua concretizao. Nos
ltimos anos, estas formas de envolvimento do sector privado na
produo de bens pblicos, ou de bens privados subordinados a
objectivos de interesse pblico, tm tido a designao de parcerias pblico privadas. Tambm aqui, a designao parece ser mais
nova do que a realidade a que se refere.
Tal como nas privatizaes, espera-se maior eficincia na realizao de actividades e na reafectao dos excedentes por elas
gerados.
Dito isto, h mais explicaes a considerar para interpretarmos
estas tendncias de mudana do papel do Estado. Designada117

mente as que se relacionam com o processo poltico. Nem sempre

tm relao directa com perspectivas puras de interesse pblico,
embora no tenham de ser incompatveis com elas.
Em primeiro lugar h o problema da receita do Estado. A meu
ver, uma desgraa do nosso processo de privatizaes foi o peso
que acabou por se dar obteno de uma receita imediata do
Estado. Em relao ntima com isto, esteve a prevalncia de objectivos macroeconmicos gerais. As privatizaes foram vistas como
uma forma politicamente fcil de reduzir a dvida pblica e o
deficit oramental, com sacrifcio de objectivos legtimos de poltica sectorial.
Ao mesmo tempo, h uma acumulao natural de interesses
privados para acesso aos excedentes gerados nas indstrias lucrativas, aquelas que foram privilegiadas nos processos de privatizao.
Ou s possibilidades de lucro em diferentes parcerias com o sector
pblico, em reas que vo da educao e da sade s infra-estruturas. Neste processo apareceram tambm como principais interessadas grandes organizaes transnacionais, por vezes com alianas
locais. Foi assim acelerada a formao de empresas globais em
indstrias essencialmente produtoras de bens e de servios no
transaccionveis, no integrados no comrcio internacional e portanto com mercados fundamentalmente nacionais ou regionais.
A dinmica poltica que resulta das presses de interesses
privados nos processos de privatizaes no tem de ser incompatvel com aumentos de eficincia. At porque, em princpio,
quanto maiores os ganhos de eficincia mais naturais as presses
privadas para a mudana. A popularidade das privatizaes
assenta mesmo na ideia de que os ganhos de eficincia das
empresas privatizadas so suficientes para compensar algum
aumento de poder de mercado que resulte de mudanas de
polticas de preos face s antigas empresas pblicas. Isto, claro,
nos casos em que as empresas privatizadas actuem em mercados
que no sejam concorrenciais, situao que no invulgar. De
118

qualquer forma bom no ignorar a possibilidade de uma acumulao de presses privadas com fins essencialmente redistributivos, de transferncias de excedentes do Estado para grupos
econmicos privados ou entre grupos econmicos privados.
Estado regulador: perspectivas
Por motivos semelhantes aos que ditaram as privatizaes,
continua em evoluo o papel do Estado na economia, com um
recuo aparente da sua presena nas actividades produtivas directas e um envolvimento crescente do sector privado nessas mesmas
actividades. E aqui h lugar para muitas formas de relacionamento
entre o Estado e sector privado.
Nalguns casos, bens e servios habitualmente produzidos pelo
Estado podero ser produzidos por empresas privadas em mercados concorrenciais. Pode acontecer tambm, e talvez isto seja mais
provvel, que actividades realizadas pelo Estado passem a ser
realizadas pelo sector privado em regime de monoplio ou de
concorrncia limitada.
E neste caso h vrios problemas institucionais a resolver que
constituem desafios fundamentais para a actividade reguladora
do Estado.
Desde logo a escolha das empresas privadas a envolver nos
diferentes projectos. Concursos pblicos e processos de licitao
de licenas exigem das administraes pblicas uma grande competncia tcnica na definio de objectivos de interesse pblico
a valorizar e dos mtodos de seleco das diferentes propostas.
Outro problema o do papel do Estado na regulao dos
preos e da qualidade de servio ao longo do perodo de realizao do projecto.
Uma opo privilegiar a contratao privada. Pode-se ter, por
hiptese, um terminal rodovirio ou porturio, construdo pelo
119

sector privado e a negociar livremente os preos dos servios que

presta. Um caso que, presumivelmente sem querer, acabou na
esfera da contratao privada numa situao de quase monoplio
foi, nos anos 90, a televiso por cabo em Portugal. Decidiu-se em
1991 que o servio seria prestado em regime de livre iniciativa,
qualquer empresa podia entrar no negcio do cabo. O resultado
predominante foi a formao de monoplios locais no regulados.
Actualmente tendem a desaparecer por fora do progresso tecnolgico.
Depois, devem-se considerar casos com maior peso do Estado
na definio de preos e qualidade de servio, atravs de contratos, designadamente de contratos de concesso. E aqui podemos
ter contratos onde quase tudo est definido, onde se prevem
todas as principais contingncias possveis, assim como os comportamentos a adoptar em cada uma dessas contingncias. Em
alternativa, podemos ter contratos onde se admite a possibilidade
de uma interveno peridica do Estado, designadamente em
termos de preos e de qualidade de servio. Casos de contratos
de concesso onde as regras estiveram quase todas definidas e a
interveno do Estado foi muito limitada ao longo do perodo da
concesso, encontram-se nos mercados de guas e de gs natural.
Contratos de concesso que admitiam explicitamente a interveno peridica do Estado na regulao de preos estiveram em
vigor ao longo do sculo XX nos mercados de telecomunicaes.
Portanto, o que temos aqui, na nossa vida, um recuo da
actividade produtiva directa do Estado, substitudo cada vez mais
por diferentes formas de interveno privada e de contratualizao com empresas privadas. Essas modalidades contratuais vo da
livre concorrncia regulao.
Sempre se dir que depois da regulao h um salto adicional
que a constituio das empresas pblicas, ou a administrao
directa do Estado, mas isso voltar ao princpio. E aqui paramos
em matria de regulao. Julgo que o domnio prprio da regu120

lao a interveno do Estado em interesses privados. Por uns

misteriosos desgnios da lngua e da vida portuguesas, ns tambm designamos como regulao o processo em que administraes pblicas impem regras a empresas pblicas. Isto peculiar,
porque a certa altura, sob a capa de regulao, estamos a falar
de problemas de organizao interna do Estado. Mas no tem mal
nenhum, desde que no esqueamos que se est a usar a mesma
palavra para significar coisas diferentes. Para dar um exemplo,
no caso de uma organizao qual estive ligado, que era o
ICP-Anacom, a funo reguladora que tinha de exercer face
Portugal Telecom enquanto empresa privada no era, em princpio, igual funo reguladora que tinha de exercer em relao
aos CTT Correios de Portugal enquanto empresa pblica. Pela
simples razo de que uma empresa pblica deve ter objectivos do
interesse pblico e portanto, em teoria, objectivos relativamente
coerentes com os de uma autoridade reguladora. A designada
regulao da REFER outro caso. Isso levanta alguns problemas,
que importa no esquecer, embora no exista espao aqui para os
aprofundar. Em particular, para saber at que ponto o accionista
Estado pode ou deve agir de forma diferente da tutela.
O Estado regulador que temos vindo a construir tem uma
presena diversificada em muitos sectores de actividade econmica. No se reconduz ideia tradicional de regulao de monoplios, de regular para impedir o exerccio de poder de monoplio, em termos de preos e de qualidade. Deve dizer-se, alis,
que a regulao de preos e a de qualidade devem ser entendidas
como processos simultneos, como duas faces da mesma moeda,
do mesmo problema econmico. No faz muito sentido falar de
uma sem falar da outra. Mas, retomando a ideia anterior, h cada
vez mais perspectivas de regulao bastante diversificadas. Correspondem em primeiro lugar a uma percepo mais alargada de
falhas de mercado. Por exemplo, a interveno do Estado nos
mercados de sade ou de educao necessria por razes de
121

eficincia, porque nesses casos o livre funcionamento dos mercados leva produo de servios em quantidade e qualidade diferentes das que seriam eficientes. E isto no resulta de poder de
monoplio, mas de outras falhas no funcionamento dos mercados,
relacionadas com imperfeies no acesso informao, ou com as
distores de comportamentos e de resultados que podem ser
geradas pelo risco e pela incerteza. Na gnese do Estado Providncia podemos encontrar, por estes motivos, argumentos de
eficincia econmica. Os problemas de acesso informao esto
na origem da proliferao de regulamentaes destinadas a garantir a qualidade e a segurana, em diferentes mercados de bens e
servios, nos mercados de capitais e no mercado de trabalho.
E portanto temos aqui uma vasta rea de interveno regulativa
do Estado. H quem distinga neste contexto entre regulao econmica, mais ligada ao controlo de poder de monoplio, e a regulao
social, ligada a questes que na linguagem corrente tendemos a
incluir num domnio do social. No entanto, independentemente
desse carcter mais ou menos social, h falhas de mercado importantes nos mercados de habitao, da sade, de trabalho, no acesso
informao, que justificam uma interveno correctora da Estado
para promover a eficincia econmica. Prefiro esta perspectiva mais
integrada de entender o econmico e assim defendo um conceito
de regulao ligado correco de falhas de mercado36.
Regulao independente
A regulao independente do governo tem sido considerada
como um aspecto distintivo das mudanas institucionais na sociedade portuguesa desde finais da dcada de 198037. Alis, por
36
37

Noll (1989), Viscusi et al (2000).

Moreira e Mas (2003).
122

vezes a regulao independente identificada com o Estado

regulador. Isto confundir a natureza das coisas com os instrumentos que so usados. Mas vale a pena aprofundar a ideia e as
consequncias da regulao independente, pelo menos para nos
entendermos melhor.
Um regulador independente , em primeiro lugar, um regulador que tem competncias prprias atribudas pelo governo
para decidir sobre assuntos que esto bem delimitados na lei e
com objectivos que esto bem estabelecidos na lei. claro que
existem outros atributos da regulao independente, de que saliento a autonomia financeira e administrativa, assim como as
restries nomeao e destituio de dirigentes. No entanto,
julgo que se pode argumentar que estes outros atributos so teis
para melhor assegurar o exerccio das competncias prprias que
esto no ncleo da independncia regulativa.38 Por isso vou discutir a questo do exerccio de competncias prprias.
Idealmente, a funo regulativa devia ser exclusivamente
tcnica. Tratar-se-ia de escolher o instrumento tcnico mais adequado para produzir um determinado resultado consagrado na
lei, definido pelo processo legislativo, por quem tem legitimidade democrtica para o fazer. O paradigma tradicional do regulador independente o de um banco central, a actuar em circunstncias bem precisas. Em particular, quando o objectivo de
taxa de inflao definido politicamente, sem nenhuma ambiguidade associada definio de inflao, nem aos horizontes
temporais relevantes. Realizar esse objectivo por manipulao
de instrumentos de poltica monetria ento um problema
essencialmente tcnico no domnio da actuao independente
do banco central.
No entanto, na generalidade dos problemas regulativos no
vivel para o legislador a definio precisa de objectivos que
38

Confraria (2005).
123

possam ser concretizados por um regulador independente de

forma exclusivamente tcnica. Por exemplo, um objectivo frequente defender os interesses dos consumidores. Mas como
que estes se definem? Desde logo, com que nveis de qualidade?
Alm disso, h regra geral uma restrio defesa dos interesses
dos consumidores que a remunerao adequada do capital
investido. Mas o que uma remunerao adequada do capital
investido? Quais as tcnicas a utilizar para se calcular o custo do
capital? Que prazos temporais devem ser considerados? Como se
devem tratar incentivos introduo de novas tecnologias? Alm
disto, muitas vezes o legislador estabelece a promoo da eficincia como um objectivo da regulao. Neste caso, o regulador acaba
por ter de definir condies de eficincia econmica, matria
nem sempre pacfica na prtica. E o problema complica-se se
pensarmos nas diferenas entre eficincia esttica e eficincia
dinmica. Algumas ambiguidades so tambm inevitveis quando
se definem objectivos de promoo da concorrncia e do investimento. Existem vrios conceitos de concorrncia e nem sempre
inequvoca a relao entre concorrncia e investimento.
Isto tudo para exemplificar simplesmente que um regulador
tem de facto uma coisa que se chama poder discricionrio.
A propsito disto h uma histria curiosa que se passou no
sculo XVI . Julgo que podemos fazer uma analogia entre reguladores independentes neste incio do sculo XXI e os vice-reis, essa
peculiar instituio dos portugueses na ndia do sculo XVI. Antes
de sarem de Lisboa com os navios da carreira, os vice-reis tinham
de fazer um juramento, em que se comprometiam com duas ou
trs coisas. Uma delas tem muita graa, juravam que no tinham
metido cunhas para obter o cargo, que faziam aquilo por sacrifcio.
Outra era que iam cumprir exactamente o que o rei queria que
eles fizessem. Normalmente na carta que eles levavam, havia uma
lista de tarefas que o rei mandava executar e, obedientemente,
eles juravam que iam cumprir. Mas depois, o rei, com natural
124

sagacidade, intua que estava perante aquilo que hoje designamos

como contratos incompletos. Percebia que havia uma srie de
coisas que os vice-reis teriam de fazer em resposta a circunstncias
que ele, rei, desconhecia ou que no podia prever naquele
momento. E portanto, relativamente a essas circunstncias tambm no fazia sentido dar orientaes precisas. Mas, cautela, os
vice-reis tinham de jurar que em todas as contingncias naquele
momento imprevisveis tentariam sempre defender os interesses
do rei. At aqui tudo bem. A parte interessante da histria, que
segundo Diogo do Couto, cronista de tantas desventuras dos
portugueses na ndia, chegados a Goa muitos dos vice-reis procuravam evitar o cumprimento de obrigaes explicitamente estabelecidas e, sobretudo, interpretavam a seu favor todas as situaes ambguas ou no previstas. Isto , esqueciam que deviam
procurar agir sempre na defesa dos interesses do rei. E buscavam
fundamentos legais para este comportamento encomendando
pareceres a letrados de todas as faculdades39. Deviam ser o
equivalente, na poca, dos professores universitrios de outros
sculos. Tudo isto levava a uma consequncia profundamente
inquietante: a desvalorizao sistemtica do que hoje designaramos como interesse pblico.
Esta histria serve para ilustrar alguns dos riscos que envolvem
a regulao independente. O contrato implcito entre a autoridade reguladora e o governo tambm um contrato incompleto.
difcil ou impossvel definir objectivos e funes de forma inequvoca e de que no resulte a criao de poder discricionrio. Um
regulador independente tem de encontrar definies operacionais
de eficincia, do interesse dos consumidores, de concorrncia e de
inovao. Evidentemente, estamos a falar de poder discricionrio
num sentido econmico, ou seja, de um regulador que pode tomar
decises prprias, que pode ter a sua prpria agenda.
39

Couto (1980).
125

Dito isto, faz sentido ou no haver regulao independente?

Julgo que a resposta afirmativa. A regulao independente
no caiu do cu aos trambolhes. Tem sido exigida pela sociedade, porque de alguma forma se popularizou a ideia de que ao
governo esto associadas inmeras falhas40 . No fundo, tambm
uma resposta a alteraes ideolgicas da sociedade, fundamentveis do ponto de vista cientfico com a teoria das escolhas pblicas
e as teorias das falhas do Estado. Portanto, gerou-se aquela ideia
de que se deve desconfiar do governo e do processo poltico e,
portanto, necessria a regulao independente para evitar a
partidarizao e a politizao de decises que devem ser tcnicas.
Podemos dizer com alguma confiana que a regulao independente tem contribudo para reforar a credibilidade do
Estado.
Questo diferente saber se deve ser generalizada a todos
os sectores de actividade. A nossa experincia tem mostrado que
existem motivaes diversas e, por vezes complexas, no nascimento de reguladores independentes. H casos em que se
queria tornar mais evidente a imparcialidade do Estado face s
diferentes empresas, em indstrias com processos de liberalizao e de privatizao. Noutros casos, importaria defender decises tcnicas de interferncias com origem na poltica. Por
vezes foi til constituir novas organizaes, dotadas de maior
flexibilidade de gesto do que as administraes pblicas tradicionais. Julgo que ainda cedo para vermos como este processo
vai acabar. At porque se relaciona com a evoluo futura da
funo pblica e da articulao entre administraes pblicas e
poder poltico.
Aqui gostaria de retomar a ideia de que pode ser reduzido o
nmero de decises puramente tcnicas. A consequncia mais
imediata que muitas das decises das autoridades reguladoras
40

Wolf (1988).
126

independentes tm implicaes polticas. Logo, a superviso

poltica da actividade reguladora um corolrio natural da definio e da prtica da regulao independente. Se no houver,
temos o poder que exercido por algum que no eleito e que,
em certa medida, no responde eficazmente perante ningum.
Esta ltima afirmao naturalmente polmica e exige alguma
discusso. certo que no nosso sistema legal as partes afectadas
por uma deciso regulativa podem recorrer das decises para os
tribunais administrativos ou de comrcio, consoante os casos. No
entanto, a eficcia do nosso sistema judicial no hiptese que
as pessoas aceitem de nimo leve nos tempos que correm. Esta
ideia das pessoas l ter a sua razo de ser, e isto reduz obviamente a capacidade de controlo do poder discricionrio na regulao. Mas ainda que no fosse o caso, e o sistema judicial fosse
mais eficaz, deve dizer-se que a superviso do exerccio de poderes de regulao independentes no somente um problema de
legalidade. Deve estar em causa a superviso poltica da actividade regulativa. E as decises polticas devem ser vistas em sede
prpria. No se podem confundir com decises dos tribunais, que
no se destinam a fazer poltica.
Neste contexto, superviso poltica deve significar em primeiro lugar que o regulador tem de explicar cuidadosamente
o que fez e porque fez.
Naquelas reas em que o legislador estabeleceu de forma no
ambgua os objectivos, em que o contrato de regulao um
contrato completo, o regulador tem de justificar perante o
governo o grau de concretizao desses objectivos. Tem de explicar se fez ou se no fez. Mas depois, h toda a rea em que
possvel criar e usar poder discricionrio. E aqui fundamental
a justificao das opes tomadas perante o poder poltico legtimo. Julgo que no quadro regulativo portugus este processo
deve decorrer a nvel parlamentar, e constituir um elemento
permanente do quadro institucional da actividade reguladora.
127

Esta interveno parlamentar poderia mesmo comear ainda

antes da tomada de posse dos dirigentes das autoridades reguladoras. Certamente que a transparncia associada regulao sairia
reforada se, antes da sua nomeao, os indigitados para os cargos
tivessem que explicitar e justificar a nvel parlamentar as suas
posies sobre grandes temas da regulao e do mercado. Ao
mesmo tempo sairia reforada a sua credibilidade tcnica.
Para o efeito tem interesse que na Assembleia da Repblica se
constituam comisses especializadas nas reas onde existe regulao independente. Podem bem ser to importantes como as
comisses especializadas sobre o oramento e as contas do Estado.
Neste ltimo caso, alis, h bastantes instncias de superviso
numa matria que tem sempre grande expresso pblica: a
Comisso Europeia, o governo, a oposio, metade do mundo
acadmico... A rea da regulao independente tem tido uma
superviso a nvel poltico menos evidente. E o problema pode
ser bem mais difcil. As decises regulativas so muitas vezes
extremamente especializadas tornando difcil a sua avaliao. No
uma questo de competncia de reguladores ou de polticos,
da natureza do problema. Esta uma rea em que se pode melhorar o quadro institucional da regulao portuguesa.
Comentrios finais
A actividade reguladora do Estado tende a aumentar na vida
econmica portuguesa, acompanhando um processo de envolvimento crescente do sector privado na produo de bens e de
servios tradicionalmente a cargo do Estado. Nessa actividade
reguladora, o papel da regulao independente tornou-se mais
evidente. Suscita problemas prprios, relacionados com a transparncia e com a legitimidade do uso do poder e as instituies
portuguesas podem ser aperfeioadas.
128

Importa ter presente que a interveno reguladora do Estado

no se esgota na regulao independente. Verifica-se em quadros
mais tradicionais de funcionamento das administraes pblicas
e enfrenta exigncias prprias, necessita de capacidades tcnicas
adicionais para que se viabilize uma interaco criativa com o
sector privado. Mas trata-se de matrias para outros debates.
Referncias
CONFRARIA, J., 2005, Regulao e Concorrncia. Desafios do Sculo XXI,
Lisboa, Universidade Catlica Editora.
COUTO , D., 1980, O Soldado Prtico, Lisboa, S da Costa.
FRANCO, A., MARTINS , O., 1993, A Constituio Econmica Portuguesa,
Coimbra, Livraria Almedina.
MOREIRA, V., MAS, F., 2003, Autoridades Reguladoras Independentes,
Coimbra, Coimbra Editora.
N OLL , R., 1989, Economic Perspectives on the Politics of
Regulation, in R. Schmalensee e R. Willig (eds.), Handbook
of Industrial Organization, Amsterdam, North Holland.
VISCUSI, K., VERNON, J., HARRINGTON, J., 2000, Economics of Regulation
and Antitrust, Cambridge, Mass., MIT Press.
WOLF, C., 1988, Markets or Governments. Choosing Between Imperfect
Alternatives, Cambridge, Mass., MIT Press.

129

Debate

No incio do segundo debate Jacint Jordana aproveitou o

espao de discusso no final das intervenes para lembrar a
distino clssica entre regulao econmica e social, entendendo-se esta ltima como a regulao nos sectores onde o princpio que leva interveno pblica no o princpio econmico
de fazer funcionar o mercado, mas o de proteger os interesses
sociais ou naturais, como por exemplo o meio ambiente, a sade
pblica ou os produtos farmacuticos. Para o orador a ideia de
regulao social consiste em intervir em tais sectores com regulao que proteja os cidados, apoiada em princpios no econmicos ou at em contradio com estes.
Em seu entender, o princpio de regulao social um conceito diferente da ideia de averiguar os princpios que prevaleceram durante a interveno do Estado e, portanto, seria um tema
diferente discutir se a regulao social poderia ser mais alargada
a outros mbitos do que j est, como por exemplo nos sectores
sociais. Para o orador, quando se introduziu a regulao social no
meio ambiente, na alimentao ou no trabalho durante a dcada
de 60 e de 70 nos EUA, surgiu um conflito de ndole no econmica entre as indstrias (que no desejavam este tipo de regula131

o) e as associaes de consumidores e os sindicatos que as

defendiam. Alguns autores entendem que se assistiu reaco
dos sectores empresariais frente ao avano da regulao social,
tendo sido interpretado nos anos 80 como uma reaco conservadora.
Por seu turno, Joo Confraria afirmou no concordar com a
distino entre regulao econmica e social, excepto se for por
uma questo de terminologia. Em seu entender, a regulao econmica toda aquela que tem origem em situaes onde o mercado
funciona mal. Tradicionalmente, associa-se a regulao econmica
regulao que se destina a corrigir poderes de monoplio, a
controlar a entrada e sada de empresas no mercado e a controlar
investimentos. No entanto, a regulao econmica qualquer regulao que se destina a regular determinado mercado.
Para Joo Confraria, as relaes ambientais ou a regulao de
bens alimentares so casos que necessitam de regulao porque
o mercado funciona mal devido a assimetrias. No ltimo caso, por
exemplo, como o consumidor no conhece o suficiente sobre a
qualidade do bem alimentar que deseja comprar, necessita de ser
protegido relativamente a essa falta de informao. Um outro caso
tpico da assimetria de informao e, portanto, de regulao
econmica a rea dos medicamentos onde o consumidor sabe
muito menos do que o vendedor relativamente natureza do
produto que deseja adquirir.
Joo Confraria reconheceu no entanto que, se estes casos
forem chamados de exemplos de regulao social, ento deve
reconhecer-se que esta uma regulao que assenta tambm em
factores econmicos e que, em ltima anlise, se relacionam com
o facto de os mercados no fornecerem informao ou proteco
contra o risco.
Em jeito de concluso, o moderador Reinhard Naumann afirmou que a base desta controvrsia reside na existncia de dois
conceitos diferentes relativamente ao que econmico. O con132

ceito mais lato introduz uma distino econmica, enquanto que

um conceito mais restrito introduz a ideia de regulao social.
O moderador afirmou que o que na concepo de Jacint Jordana
regulao social, para Joo Confraria est englobado no conceito
de econmico.
*
Posteriormente alguns membros do pblico comentaram os
diversos temas abordados pelos oradores. Os principais temas
abordados disseram respeito fronteira entre a regulao por
conta do poder poltico e a regulao atravs de entidades independentes com superviso poltica; clarificao de poderes,
misses e funes dos reguladores, responsabilizando tambm os
rgos eleitos democraticamente (e.g. o Parlamento) pelo trabalho do regulador; opo por mecanismos de controlo parlamentar (e.g. responsabilizao, relatrios peridicos, superviso de
estatutos) como um caminho para resolver as contradies existentes nas entidades de regulao; e, por ltimo, existncia de
um mercado regional ibrico de energia, coexistindo nesse
espao duas entidades reguladoras distintas.
*
Joo Confraria referiu que o caso de regulao do sector energtico espelha as limitaes e as virtualidades do poder discricionrio. A entidade reguladora portuguesa tem liberdade de definir a regulao de preos e at a tcnica de regulao de preos
que quer introduzir, pretendendo evitar situaes de discriminao e de diferenciao de preos entre diferentes grupos de
consumidores.
No seu entender o governo, apesar de poder ter definido o
contrato entre o Governo e o regulador de outra forma nos esta133

tutos da reguladora, optou por conferir poderes de escolha

entidade reguladora. Contudo, as limitaes desse modelo de
regulao so mais imediatas por causa da questo espanhola,
tanto mais que as situaes de discriminao de preos podem ter
um custo social, em particular se isso envolver algum tipo de
subsdios. No entanto, numa situao de economia aberta, em que
tal procedimento pode afectar fluxos de investimento e de trabalho, o clculo final ambguo.
Um participante afirmou que foi til fazer a distino entre o
poder discricionrio e a arbitrariedade pois, embora se confie o
poder discricionrio a algumas autoridades independentes, foi
possvel diminuir o grau de arbitrariedade das decises. No seu
entender ganhou-se na exigncia de um maior formalismo da
regulao, mesmo que custa de, por exemplo, se ter tolerado
vrios erros de regulao. Assim, embora os reguladores possam
ter a sua agenda prpria, ela agora tem de ser revelada.
Joo Confraria confirmou que o poder discricionrio existe e
que subsiste alguma possibilidade de actuao arbitrria. Este
orador considerou tambm que o Parlamento falhou na sua funo no s porque necessria uma superviso da actividade
reguladora autnoma pelo Parlamento, mas tambm porque se a
actividade reguladora for exercida por uma direco-geral de um
ministrio continua a ser necessria a mesma superviso da
Assembleia da Repblica. Em resumo, no por a actividade de
regulao ser exercida pelo Governo (e deixar de ser feita por
uma autoridade reguladora) que a superviso deixa de ser necessria, pois o ponto de partida o de existirem falhas (na actuao
burocrtica do Estado ou na actuao do governo representativo)
que fazem com que o resultado final das decises no configure
o interesse pblico.
No entender deste orador a popularidade que as autoridades
reguladoras tm nas sociedades pode ter pelo menos dois tipos
de explicaes complementares. Por um lado instalou-se na socie134

dade alguma desconfiana, pois frequentemente o resultado do

processo poltico ao nvel do governo representativo era contrrio
aos interesses socialmente reconhecidos e defendidos. Por outro,
a regulao era um processo eventualmente arbitrrio onde algumas decises careciam de fundamentao.
Consequentemente, a popularidade da regulao independente advm de criao de um sistema independente das flutuaes polticas e desejavelmente independente da partidarizao
que estes processos sofrem. Contudo, criado um sistema que
independente de conotaes polticas, ele no se torna necessariamente perfeito porque qualquer burocracia apresenta tambm
defeitos de funcionamento, e tem uma dinmica prpria que no
garante que esteja necessariamente de acordo com o interesse
pblico. Para minimizar as distores, afirmou, deve-se em primeiro lugar delimitar com rigor o campo de actuao dessa nova
burocracia, ou definir um objectivo to claro quanto possvel e
garantir a superviso do Parlamento.
Uma regra de preos determinada pelo Governo exige, no
entender de Joo Confraria, tanta superviso da Assembleia da
Repblica como uma regra de preos determinada por um rgo
regulador independente. Este cenrio no de um equilbrio de
poderes no sentido legal do termo, mas de um equilbrio de
poderes perante a presena de situaes de falhas do processo de
deciso poltica. Neste caso, o orador afirmou que a melhor defesa
da sociedade passa por garantir a transparncia das coisas no local
certo: o Parlamento. No entanto, a Assembleia da Repblica deveria ter uma certa capacidade de acompanhar a actuao do rgo
regulador, pois muitas vezes os rgos reguladores s se deslocam
ao Parlamento quando existem situaes de grande expresso
meditica, como por exemplo a renovao de uma licena de
televiso. Para o orador, muitas vezes as questes mais importantes mas relacionadas com actividades menos mediticas, podem
ter um impacto material e tecnolgico igualmente significativo.
135

Joo Cravinho afirmou que o problema da fiscalizao pelo

Parlamento actual mas apresenta uma dificuldade: a legislao
existente no d ao Parlamento poderes para alm dos poderes
gerais da Assembleia da Repblica. Por exemplo, a legislao j
atribui aos reguladores o dever de enviar ao Parlamento os seus
relatrios, e alguns dos reguladores so rgos que esto estatutariamente disposio da Assembleia para efeitos de colaborao
num processo legislativo ou de outro tipo. No entanto, esta colaborao no est presente nos estatutos de todos os reguladores
existentes, e a legislao incompleta no atribuindo importncia
suficiente incumbncia dos reguladores para propor alteraes
legislativas.
Joo Cravinho apresentou um exemplo de uma proposta de
alterao legislativa formulada pela Comisso do Mercado de
Valores Mobilirios (CMVM), entidade que em Portugal exerceu
uma aco muito importante na transparncia dos mercados, e na
alterao dos conceitos de governao das empresas cotadas em
bolsa por via regulamentar ou legislativa. No entanto, muitas
destas propostas submetidas ao governo foram recusadas ou ignoradas, sem nunca ter sido considerado o envio directo ao Parlamento. No seu entender deveria ficar consignado nas atribuies
das autoridades reguladoras a possibilidade de estas submeterem
propostas ao Governo com a obrigatoriedade de as enviar tambm
Assembleia da Repblica, uma vez que esta a sede do poder
legislativo.
Para Joo Cravinho a realidade parlamentar apresenta trs
grandes problemas. Em primeiro lugar, as presses polticas de
agenda do lado da oposio dirigem-se para aquilo que meditico e, do lado do Governo, tendem para aquilo que eficiente
(ainda que silencioso) sobre a promoo da agenda do Governo.
Como o Parlamento est muito governamentalizado e existe
actualmente uma maioria, este acaba por ceder implicitamente
linha do Governo evitando-se assuntos muito mediticos.
136

Em segundo lugar, o Parlamento tem dificuldades reais de

agendamento porque aparecem muitas questes em muitas frentes e as suas comisses no conseguem analisar tudo. Por ltimo,
a Assembleia est muito mal equipada para entrar numa discusso
tcnica profunda que, muitas vezes, de grande importncia,
pois os parlamentares dependem fundamentalmente da opinio
de pareceres, do lobby (e.g. presso) das partes adversas e no
possuem capacidade tcnica prpria para arbitrar ou para aprofundar por si prprios as questes, ficando dependentes das
diversas partes em litgio. Para Joo Cravinho, este o processo
poltico geral, de lobbying, mas que no contexto das reguladoras
suficiente para retirar ao Parlamento uma densidade de interpretao prpria.
Joo Confraria acrescentou que, por vezes, existe tambm o
problema dos membros de autoridades reguladoras independentes
desempenharem em simultneo funes de assessoria ao Governo.
Por seu turno Jacint Jordana aproveitou a discusso para fornecer algumas informaes adicionais. Em primeiro lugar no existe
ainda uma teoria aceite que, de uma forma geral, explique a
criao de milhares de agncias reguladoras (2 ou 3 mil) nos
ltimos 15 anos, caracterizada por uma exploso impressionante
de criatividade institucional em quase todos os pases do
mundo. Em sua opinio existem muitas explicaes para este
crescimento, tais como o argumento da credibilidade ou o das
falhas do Estado. Para alm disso, sabe-se que o modelo das agncias independentes norte-americanas constituiu uma referncia
em todo o mundo. Estas agncias so denominadas de independentes porque no so nem do Governo nem do Parlamento.
Este ltimo criou as agncias para que, por um lado, o executivo
no detivesse tanto poder e, por outro, para manter um controlo
directo sobre elas utilizando para tal uma regulamentao muito
detalhada do que podiam fazer e sobre as negociaes que
podiam ter com o executivo.
137

Contudo, apesar de algumas hipteses justificativas da exploso de entidades reguladoras no existe uma comprovao do
motivo para o seu aparecimento. Existe bastante informao sobre
o que so essas agncias, e constata-se que o seu grau de independncia varia muito. Por exemplo, o grau de independncia das
agncias reguladoras muito reduzido nos pases do Norte da
Europa, porque tm uma tradio de agncia reguladora distinta
e no adoptaram o modelo norte-americano com tanta intensidade como alguns pases do Sul da Europa ou da Amrica Latina.
Nestes casos no se trata s de um problema de independncia
poltica, mas tambm de amplitude de responsabilidades.
Jacint Jordana acrescentou tambm que o tema da profissionalizao est muito presente em toda a discusso sobre a exploso na criao das agncias reguladoras, pois elas no foram
criadas com postos de trabalho para funcionrios do Estado, mas
sim para outro tipo de profissionais: os economistas. No seu
entender, os economistas identificam-se e possuem conhecimentos mais especializados dos sectores e da regulao do que
os tradicionais funcionrios do Estado que so mais generalistas.
Para alm disso, o orador referiu que os economistas possuem
conexes internacionais e ligaes com as empresas do sector
muito mais fortes.
Jacint Jordana revelou que estas caractersticas esto em geral
presentes em todos os pases, o que est a criar um novo tipo de
Governo e a gerar muitas questes e novos dilemas como o controlo entre estes ncleos de profissionais com proteco ou com
autonomia, e as instituies tradicionais do Estado. Em seu entender est-se perante um fenmeno novo que pode levar algumas
dcadas a compreender como este novo modelo de Estado, e
que o fenmeno tambm impressionante pela abrangncia e
pela extenso que apresenta.
*
138

Orlando Graa Lobo analisou o caso da entidade reguladora

do sector energtico portugus, comeando por afirmar que,
apesar da Entidade Reguladora dos Servios Energticos (ERSE)
ser frequentemente acusada de possuir poderes discricionrios,
esta reguladora apresenta um quadro legal com competncias
bem determinadas, resultado de um processo de criao da reguladora que, com alguns conflitos naturais, acabou por trazer muita
transparncia ao sector. No entanto, o orador discordou tambm
da tutela nica governamental atribuda ERSE, e afirmou que
esta deveria ser estendida ao Parlamento atravs de comisses
especializadas que avaliem os reguladores.
Orlando Graa Lobo admite ainda a possibilidade de retirar
alguns dos poderes actuais, tais como o poder de regulamentar
directamente o sector, mas referiu que concorda com o poder de
estabelecer a tarifa, embora em Espanha, por exemplo, seja a
Direco-Geral de Energia que a define.
A propsito do mercado regional de electricidade no espao
ibrico (o Mibel), afirmou que apesar de este no necessitar imperativamente de uma s reguladora para poder funcionar, a coexistncia de duas com competncias diferentes necessita de um
mnimo de harmonia. No seu entender, o modelo terico portugus melhor porque a tarifa feita em Portugal mais transparente,
aditiva e procura evitar os elementos cruzados, enquanto que em
Espanha o processo encontra-se desvirtuado com as tarifas especiais
para os produtores especiais com garantias industriais.
*
Mrio Beja Santos analisou os movimentos dos consumidores
e afirmou que estes so geralmente compostos por pessoas de
tendncia liberal, da convergncia de esquerda ou da rea do
Partido Popular Europeu, e que tm uma viso alargada do conjunto de questes ou bens passvel de regulao.
139

Segundo este orador houve uma significativa expanso da lista

dos servios de interesse geral sujeita a regulao, que foi objecto
de legislao em Portugal em 1996 e que inclua apenas os servios pblicos essenciais (e.g. energia, gua, telefone fixo, etc.).
Para alm desta expanso, surgiram outras questes que tm
vindo a ser consideradas em consonncia com as tendncias
europeias. Em seu entender, a discusso em torno da directiva do
mercado interno no tem s a ver com o pas de origem, mas
tambm com a quantidade de bens que se podem ou no regular
sem a autoridade do Estado Nao.
Beja Santos afirmou que a Comissria Emma Bonino contribuiu
para aprovar uma directiva relativamente aos servios de interesse
geral, utilizando conceitos como o da universalidade (legislao
sobre o servio universal), da qualidade, da transparncia, da
adaptabilidade e da independncia dos rgos de regulao.
A Comissria pediu ao Parlamento ajuda na formulao de um
conceito que se aplique a toda a Europa, mantendo a sua diversidade e as especificidades. Beja Santos referiu a existncia de
uma nova mentalidade que transparece na directiva de Emma
Bonino, e que se resume ideia de deixem de falar em circuito
fechado (e o circuito fechado aqui inclui o Estado, as empresas
e os sindicatos), uma vez que isso conduz a formas implcitas de
atingir objectivos parciais que no interessam generalidade dos
cidados. No seu entender, deve-se envolver os investidores, os
pequenos, mdios e grandes operadores e envolver tambm os
consumidores.
O orador relembrou seguidamente que em 1996 surgiu a lei
dos servios pblicos essenciais, e afirmou que este acto legislativo foi muito importante para o consumidor a vrios ttulos, pois
ps fim aos cortes sem aviso prvio, aos financiamentos das
empresas e s caues dando interveno ao regulador.
Beja Santos abordou ainda a hipottica necessidade de um
diploma-quadro para a regulao em Portugal, apesar da existn140

cia da lei dos servios pblicos essenciais. Em seu entendimento,

uma tal lei no seria necessria ou mesmo desejvel pois correrse-ia o risco de ser contrariada por um dispositivo europeu.
O orador afirmou que, em primeiro lugar, o Estado deve dar um
sinal categrico de querer deixar de colocar restries econmicas
ou de continuar a escolher os gestores polticos para os conselhos
de administrao das empresas. Na sua opinio importante a
discusso sobre o que a independncia, e perceber quem tutela
o qu quando se discute as nuances entre o que a arbitrariedade
e a legitimidade ou a discricionariedade. Beja Santos, a exemplo
dos oradores anteriores, inclina-se tambm para a dimenso parlamentar no controlo da regulao, embora reconhea que isso
implica a existncia de um pacto de regime, sobretudo entre os
dois partidos maioritrios, por forma a ser possvel chegar a um
acordo sobre a forma de impedir manipulao das entidades reguladoras e o seu uso para outros efeitos perversos.
Um outro aspecto ainda abordado pelo mesmo orador relaciona-se com a necessidade da promoo de um quadro de responsabilidade do prestador para com o consumidor, que em
muitas entidades reguladoras no est definido, nomeadamente
a explicitao das regras de concorrncia, com uma regulao
dinmica.
Para Beja Santos tambm necessrio existir esta legislao
para evitar colises entre a Autoridade da Concorrncia e outras
entidades. Exemplificando, o orador mencionou que foi criada
recentemente uma entidade reguladora na comunicao social
portuguesa que deve trabalhar em cooperao com a Autoridade
da Concorrncia, uma vez que podem aparecer problemas de
cartelizao da imprensa nada benficas para o consumidor, para
a liberdade de expresso e tambm para a manuteno do pluralismo e da prpria democracia.
Em resumo, a explicitao das regras de concorrncia para
combater as ineficincias um princpio de grande alcance, que
141

j aparece em vria legislao nacional. Mas torna-se necessria,

na sua ptica, a consagrao de uma relao obrigada a produzir
legislao boa e adaptada.
Beja Santos terminou concluindo que seria til lanar um
debate a nvel nacional sobre o que deveria ser globalmente a
regulao, como se devia proceder e processar e que benefcios
resultariam de criar esta regra de jogo de funcionamento dos
investidores, dos operadores de diferentes nveis e matizes e com
os representantes dos decisores polticos, operadores e os fornecedores. Esta harmonizao para proteco teria de ser de alto
nvel uma vez que no s uma constante em vrios pases, como
tambm se no se chegar a um conceito do que um nvel de
proteco elevado, a tendncia para a discriminao negativa ou
o impedimento do acesso a determinado tipo de bens.

142

Lista de tabelas e de figuras

Tabela I Panorama dos efeitos a longo prazo dos determinantes da produtividade do trabalho ...................................................................................

32

Tabela II Produo e absoro de novas tecnologias ..............................

34

Tabela III Dvida pblica e dfices anuais em 2003 (mudanas comparadas com a tomada de posse de diferentes governos) ..........................

41

Figura 1 Comparao da performance nas polticas fiscais ..........................

44

Tabela IV Legislao 2003 de proteco ao emprego (e mudana desde

o final da dcada de 1980) ...........................................................................

45

Tabela V Despesas do mercado de trabalho em 2002 ..............................

46

Figura 2 Comparao da performance das polticas de emprego ...............

48

Tabela VI Despesa social e despesa social standardizada .........................

50

Figura 3 Comparao das performances na poltica social ..........................

53

Figura 4 Comparao global da performance dos governos social-democratas

54

Tabela VII Uma tipologia de classificao dos seis partidos social-democracratas .................................................................................................

56

Tabela VIII Caractersticas formativas das polticas dos governos social-democratas .......................................................................................................

57

Tabela IX Panorama das reformas na poltica social ...............................

62

Apndice I Panorama das reformas de poltica fiscal ..............................

64

Apndice II Panorama das reformas de poltica de impostos ................

66

143

Apndice III Panorama de reformas na poltica de emprego ................

68

Figura 5 A difuso de agncias reguladoras em 36 pases e 7 sectores

(percentagem de cobertura) ..........................................................................

144

98