Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
A Construção Do SUS PDF
A Construção Do SUS PDF
Ministrio da Sade
A Construo do SUS
2006
3
SUMRIO
APRESENTAO
10
INTRODUO
17
CAPTULO I
A mobilizao instituinte (dcadas de 1970 e 1980)
35
111
CAPTULO II
Participao e institucionalizao (embates de 1990 a 1994)
CAPTULO III
Novas relaes institudo-instituinte no perodo FHC
(1995 a 2002)
157
CAPTULO IV
As relaes institudas consolidadas:
balano e perspectivas do controle social
209
CONSIDERAES FINAIS
261
ANEXOS
1. Fichas documentais
281
284
285
286
5. Legislao citada
287
LISTA DE SIGLAS
293
ORGANIZAO E PESQUISA
VICENTE DE PAULA FALEIROS
Assistente Social; PhD em Sociologia; Pesquisador do CNPq/UnB; Professor da Universidade Catlica de Braslia UCB; Autor de livros e artigos de polticas sociais; Conselheiro
Cientco do Diesat; Coordenador do Cecria. Cidado Honorrio de Braslia. Consultor.
JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA
Enfermeira; Sanitarista; Mestre em Cincias da Sade (UnB); Coordenadora da Plenria
Nacional de Sade (1987-1997); Coordenadora-Geral de Apoio Gesto Participativa e
ao Controle Social/Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa/Ministrio da Sade.
LUIZ CARLOS FADEL DE VASCONCELLOS
Sanitarista; Mestre e Doutorando em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Mdico do Ministrio
da Sade em exerccio na Fiocruz na rea de docncia e pesquisa.
ROSA MARIA GODOY SILVEIRA
Graduao, Mestrado, Doutorado e Ps-Doutorado em Histria (USP); Docente da UFPB
(1976-2003); docente da UEPB e dos Cursos de Ps-Graduao em Histria da UFPB e
da UFPE; Atuao: Histria do Brasil Imprio e Repblica e Educao. Livros, captulos de
livros e artigos em peridicos sobre Educao, Cidadania e Histria do Brasil.
ASSISTENTES DE PESQUISA
ANDREZA CARDOSO FIALHO SANTOS
Fisioterapeuta; Especialista em Fisioterapia Neurofuncional; Consultora do Departamento
de Apoio Gesto Participativa/Segep/Ministrio da Sade/Pnud.
GLUCIA MARIA DE LUNA IENO
Mdica; Especialista em Medicina Preventiva e Social e Planejamento em Sade. Mestre
em Cincias Sociais Concentrao Poltica e Trabalho no Brasil. Professora Aposentada
do DPS/UFPB. Atua no campo da Sade Coletiva/Sade do Trabalhador.
EQUIPE DE APOIO
Ana Ktia Melo Aguiar; Andra de Oliveira Gonalves; Ftima Cristina Cunha Maia Silva;
Lenilde Duarte de S; Luciana Couto Chayarry Velloso; Pedro de Paula Emerich; Svetlana
Stankovic; Tiago Ramos da Silva; Valquria Crtes de Vasconcellos.
AGRADECIMENTOS
Adalgiza Balsemo Arajo; Arlindo Fbio Gmez de Sousa; Maria Esprito Santo Tavares
dos Santos; Maria Helena Barros de Oliveira.
APRESENTAO
A criao da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep do Ministrio da Sade, em 2003, cujo objetivo principal era coordenar a poltica e propor estratgias e mecanismos de fortalecimento da gesto democrtica do Sistema nico
de Sade SUS, tem, a partir de sua reformulao pelo Decreto n 5.841, de 13 de
julho de 2006, entre suas atribuies acompanhar e analisar o desenvolvimento da
Reforma Sanitria Brasileira, apoiar o fortalecimento do controle social e promover
eqidade, monitoramento, avaliao, auditoria e ouvidoria.
Sinal de que se mantm a pujana do movimento da Reforma Sanitria
a idia de que o SUS uma obra-prima inacabada, a depender ainda de seus
mecanismos originais de luta e ideologia. Sua agenda de construo guarda, do
mesmo modo, os conitos primitivos que lhe deram vida como modelo contrahegemnico ante interesses corporativos e mercantilistas, palco de lutas onde a
participao da sociedade foi e continua sendo fundamental.
A participao da comunidade no SUS, assim expressa na Constituio Federal de 1988, com suas diversas roupagens, hoje consolidadas nas instncias
de controle social em todo o territrio brasileiro, desde as primitivas formas de
participao, atravs das CIS Comisses Interinstitucionais de Sade, ainda no
perodo autoritrio, passando pela Plenria Nacional de Sade, desde o perodo
constituinte at 1997, at chegar Plenria Nacional de Conselhos de Sade,
desde 1995 at hoje; a marca indelvel da democracia participativa na construo do SUS.
A presente publicao destina-se recuperao, ao registro e anlise de
informaes sobre a dinmica do processo da Reforma Sanitria, olhando para a
trajetria do movimento social, representado pela Plenria Nacional de Sade e
Plenria Nacional de Conselhos de Sade, que intervieram de forma decisiva na
10
11
12
JOCELIO DRUMMOND
Mdico; Mestre em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Organizador da 1 Associao de Trabalhadores da Sade no Brasil/SP (1986); Presidente da CNTSS/CUT (1991-1997); Conselheiro Nacional de Sade/CUT (1990-2000); Secretrio Regional da Internacional dos
Servios Pblicos/Sindicato Mundial dos Trabalhadores do Setor Pblico* [entrevistado
em: 22/06/2005].
JORGE NASCIMENTO PEREIRA
Militante do Movimento Comunitrio Bairro Anjo da Guarda/So Lus/MA (1975-1989);
das Cebs/MA (1975-1985); do Movimento Cultural/Teatro Amador/MA (1977-1988); do
Movimento Negro/CCN/MA (1975-1983); Representante do Mops na Plenria Nacional
de Sade (1995-1997); Conselheiro Municipal de Sade de Cuiab/MT (2000-2002); e
Estadual/MT (2001-2004); Conselheiro Nacional de Sade/Mops (2003-2005); Executiva
Nacional/Mops (2002-2006); Conselheiro Nacional de Sade (suplente)/Mops*; Membro
da Cisama*; Coordenador Municipal de Cultura/Porto Alegre do Norte/MT* [entrevistado
em 9/8/2005].
JOS CARVALHO DE NORONHA
Mdico; Sanitarista; Doutor em Sade Coletiva (IMS/Uerj); Secretrio de Medicina
Social do Inamps (1986-1988); Secretrio Estadual de Sade do Rio de Janeiro (19881990); Presidente da Abrasco (2000-2003); Professor adjunto aposentado do IMS/
Uerj; Pesquisador do Centro de Informao Cientca e Tecnolgica/Fiocruz* [entrevistado em 4/4/2005].
JOS DA SILVA GUEDES
Mdico; Sanitarista; Secretrio Municipal de Sade de So Paulo/SP (1983-1985); Secretrio Estadual de Sade de So Paulo (1995-2002); Docente da Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So Paulo*; Consultor Tcnico do Programa Agita So Paulo/Agita
Mundo* [entrevistado em 21/10/2005].
JOS ERI BORGES DE MEDEIROS
Cirurgio Dentista; Mestre em Sade Coletiva (Unisinos/RS); Secretrio Municipal de Sade de Venncio Aires/RS (1989-1992); Presidente do Conasems (1989-1993); Presidente
da Assedisa/RS (1993-1994); Coordenador Executivo da Comisso Organizadora da 9
CNS; Coordenador Curso de Especializao lato sensu Sade da Famlia e Comunidade
- Unisinos/RS* [entrevistado em 9/8/2005].
13
14
15
SWEDENBERGER BARBOSA
Cirurgio Dentista; Especialista em Sade Pblica; Presidente do Sindicato dos Odontologistas/DF (1983-1990); Presidente da Federao Interestadual dos Odontologistas (19891994); Diretor Nacional e Coordenador Estadual/DF do Departamento dos Trabalhadores
em Seguridade Social/CUT; Membro da Plenria Nacional de Sade; Coordenador da
Plenria de Sade/DF; Conselheiro Nacional de Sade (1989-1994); Secretrio Executivo
da Casa Civil da Presidncia da Repblica (2003-2005); Assessor Especial do Ministro da
Previdncia Social (2005-2006); Assessor Especial do Presidente da Repblica* [entrevistado em 10/3/2005].
THEREZA CHRISTINA DE AGUIAR TAVARES
Advogada; Assessora de Imprensa da Comisso Nacional da Reforma Sanitria; Assessora
de Imprensa e Parlamentar do Deputado Federal Sergio Arouca; Coordenadora de Comunicao Social da Presidncia da Fiocruz* [entrevistada em 18/8/2005].
VLADIMIR RICARDO ALVES DANTAS
Presidente da Fepac/PB (1987); Presidente da Confederao Nacional de Associao de
Moradores (1989-1995); Coordenador de Comunicao do Conselho Nacional de Sade
(2003-2004); Presidente da Federao das Associaes, Movimentos e Entidades Populares do DF e Entorno* [entrevistado em 29/4/2005].
*Em exerccio.
OBS.: Todas as entrevistas foram feitas por Luiz Carlos Fadel de Vasconcellos.
16
INTRODUO
Parte dessa histria nunca foi contada e esse trabalho ajuda a
resgat-la. Quem sabe esse um material importante para a
reflexo sobre o controle social.
Jocelio Drummond
INTRODUO
INTRODUO
Ao poder mdico, ao poder dos agentes de sade e ao poder dos gestores, voltados seja para a ecincia e/ou eccia ou para a reduo de custos, confrontam-se
o poder das empresas e o poder do Estado, ao mesmo tempo em que se agrega o
poder da sociedade organizada, da sociedade civil enquanto conjunto de cidados,
sujeitos de direitos. esse o eixo das lutas pela participao, que abre novos espaos
pblicos, repe a questo da sade fora do mundo privado da casa, do mundo da
magia, dos consultrios, dos gabinetes, das mos das elites e do mercado, embora
os tenha como postos, buscando novos pressupostos.
Esse processo, no contexto histrico da segunda metade do sculo XX, signicou um aprofundamento da democracia representativa, limitada, s vezes, ao
ritual das eleies, para se tornar uma mediao, ao mesmo tempo, de revolta e
de proposta no seio dos conselhos paritrios, com melhor explicitao dos conitos como base para a construo de consensos.
Novos direitos foram emergindo e se congurando, como os direitos humanos das mulheres, dos negros, das pessoas portadoras de necessidades especiais,
das crianas, dos idosos, com a articulao de relaes de poder que no se
restringem mais eleio de representantes que falam pelo povo, em nome do
povo, mas que, no raramente, o esquecem.
Um outro canal passou a sintonizar a voz da sociedade nos conselhos, embora at com distores e rudos, mas muito mais prximo das necessidades reais
da populao. Os conselhos de sade expressam as novas mediaes porque
buscam sustentar-se numa articulao com os movimentos sociais, diferentemente de outros conselhos, que se ancoram em estratos burocrticos ou dominados por grupos, lobbies e setores especcos.
A democracia participativa do conselho de sade permite ao povo falar em seu prprio nome, expressar seus interesses diretamente, pressionar,
acompanhar e scalizar as aes do Estado. A democracia participativa traz
as ruas para dentro do Estado, para os espaos do prprio poder executivo, e, no incio do sculo XXI, timidamente para o poder judicirio, com o
Conselho Nacional de Justia.
A mediao da participao nos conselhos tem um efeito bumerangue,
pois implica uma organizao da sociedade civil que vai alm dos partidos
(que lutam pela representao no poder legislativo) e dos sindicatos (que
lutam por condies de trabalho e direitos sociais), em termos de interesses
19
INTRODUO
20
INTRODUO
Foi essa presso do movimento que fez com que os conselhos de sade se
tornassem um poder deliberativo sobre a agenda e as estratgias das polticas
do setor. O poder dos conselhos depende dessa articulao de foras dos movimentos sociais em confronto/negociao com os representantes do governo,
comparecendo com maior ou menor peso poltico e obtendo avanos e recuos.
Os movimentos ecolgicos, das mulheres, dos negros, dos homossexuais, dentre
outros, tm tambm arrancado o reconhecimento de direitos e a implantao de
polticas, graas s presses exercidas no contexto democrtico.
O discurso dominante desqualica a voz do oprimido. Ele enunciado a
partir de um lcus que valoriza o poder dos setores capitalistas hegemnicos. Na
esfera dos conselhos, os recursos e discursos passam a ser monitorados e reconstrudos pela crtica. nesse discurso crtico que se questionam as justicativas
dadas e se busca a construo dos fundamentos de uma nova sociedade.
O controle social, assim, alm de publicizar, democratizar e criticar a relao
do Estado com os interesses dominantes , paradoxalmente, uma instituio em
movimento, que promove a presena dos movimentos sociais na agenda governamental. Revela as agendas ocultas sob as licitaes, contratos e propostas.
Avalia o que vem sendo feito e olha para a construo do futuro do direito e do
direito ao futuro, ao sonho, para no se car prisioneiro do oramento exigido
pelo pagamento de juros e da dvida, nem prisioneiro do tempo das ecincias
pragmticas. O controle social possibilita que se olhe o processo histrico da
correlao de foras e a sade como questo disputada nas lutas sociais, da qual
querem se apropriar os gestores, os burocratas, o capital nanceiro, os planos de
sade, o capital de investimentos nos servios de sade.
O cidado de direitos, no entanto, se confronta hoje com as exigncias
do capitalismo exvel, que o considera apenas como consumidor. Nos conselhos, os grupos de interesses se posicionam e descobrem que os interesses
especcos e particulares de sindicatos e movimentos divergem e convergem,
quando se constroem consensos possveis, expressos em debates, logo em
seguida, refeitos por outros participantes. Nessa participao plural o conselho de sade se estrutura.
A pluralidade denida na lei, que garante 50% de usurios nos conselhos
de sade, e outros 50% para gestores, prestadores de servios e trabalhadores
21
INTRODUO
INTRODUO
baixo. No s o institudo que se manifesta, mas tambm o instituinte. A Repblica, no sentido de garantia universal de direitos, se torna mais efetiva, com
a mobilizao e articulao de propostas que buscam os direitos de todos.
O controle social, nessa perspectiva, traduz-se em estratgias e operaes
de acompanhamento da formulao, gesto e execuo de polticas pblicas
por parte da sociedade, consolidando a democratizao substantiva e no
apenas formal do Estado, mediante mecanismos institucionalizados de gesto
participativa que englobam, e ultrapassam, os dispositivos de uma democracia
representativa. Trata-se de
colocar a discusso do controle social no em um patamar burocrtico,
mas sim em um patamar poltico. No se trata de vigiar uma burocracia [...] O que est em questo criar uma nova cultura poltica/democrtica que, ao democratizar as decises, traga a alteridade... [com] o
signicado da oposio em presena. Resta indagar como tomar parte e
partido nesse processo de construo do direito sade (Sposati & Lobo,
1992:372).
23
INTRODUO
24
INTRODUO
americana, apesar das inuncias jurdico-polticas e ideolgicas desta ltima sobre os constituintes brasileiros de 1890. No Brasil, no se partiu de uma base territorial de entidades polticas autnomas, como as 13 colnias, mas do inverso:
a Federao se assentou sobre um Estado com quase quatro sculos de poder
centralizado, nas suas verses como Estado Metropolitano Portugus e como Estado Nacional Imperial. Comparativamente: os Estados Unidos se estruturam como
Unio por um processo agregativo centrpeto das autonomias locais/regionais e a
Federao Brasileira se congura por um processo centrfugo, de desagregao de
parte do poder, antes concentrado em um governo central, em direo s territorialidades locais/regionais, embora estas dispusessem de certas autonomias previamente
instaurao do federalismo republicano (Dohlnikoff, 2005).
O pacto federativo, em tese, tem um contedo mais democrtico de organizao do poder, na medida em que este mais distribudo, embora nem sempre
de forma equilibrada, entre a Unio ou governo central e estados-membros.
Em suma, constitutiva de uma Federao a maior descentralizao do poder,
contrastando com a centralizao que congura um Estado unitarista, em que
a autonomia das coletividades territoriais subnacionais delegada de cima para
baixo, e no pactuada.
Mas, assim como em um Estado federal no existe descentralizao total,
coexistindo esta com elementos centralizadores, num Estado unitrio tambm
no existe centralizao total, que coexiste com elementos descentralizadores.
Portanto, a construo da descentralizao se constitui como um processo dinmico, com avanos e recuos, a depender da correlao de foras presentes na
sociedade. Alm disso, para que a descentralizao se faa efetivamente democrtica, no basta que o poder seja distribudo territorialmente: necessrio que
a sociedade de cada estado-membro participe efetivamente da vida poltica, a
comear pelo exerccio do voto.
Na organizao poltica brasileira, em vrios momentos de sua histria, as autonomias estaduais e locais (competncias descentralizadas) serviram ao poder
de grupos oligrquicos e coronelsticos e no democratizao de suas respectivas comunidades.
A descentralizao distinta da desconcentrao. Esta ltima representa a localizao, em diferentes pontos do territrio da Unio, de uma mesma instncia de po-
25
INTRODUO
der, ou seja, de sua administrao: por exemplo, o poder central desconcentrado nas
delegacias ou representaes dos ministrios, nos estados-membros. A descentralizao compreende diferentes instncias de poder: federal, estadual e municipal. Por
exemplo, dentro da concepo estrutural do Sistema nico de Sade, que abrange
Ministrio da Sade, Secretaria Estadual de Sade e Secretaria Municipal de Sade,
cada uma dessas instncias, com atribuies diferenciadas, atende s especicidades
da estrutura de poder das diferentes partes do territrio nacional, bem como dos
interesses de grupos sociais nelas localizados.
Conforme o peso do poder de cada nvel de governo, este assume uma forma federativa ou federalista. No caso federativo, a instncia central ou federal
concentra mais atribuies e recursos, especialmente os nanceiros; no caso
federalista, tais atribuies e recursos so mais descentralizados, a autonomia
mais ampla.
A municipalizao, por sua vez, um processo de descentralizao da gesto
pblica na esfera do governo local, tendo como pressuposto o entendimento de
que as polticas pblicas se concretizam nesta instncia, em que est localizada a
populao a que devem atender.
Portanto, tambm a, a sua formulao, gesto e scalizao constituem a
base de um sistema em que esfera estadual cumpre denir polticas pblicas,
geri-las, execut-las e scaliz-las como conjunto das especicidades, interesses
e necessidades de cada estado-membro da Federao. instncia federal, por
sua vez, compete cumprir as mesmas atribuies de xar polticas pblicas para
o conjunto do territrio da Federao, em especial concentrando o poder de
normatizao e nanciamento que sustenta o controle poltico, pois a maior
parte dos impostos por ela recolhida.
Para que haja compatibilidade entre essas instncias, em termos de diretrizes,
uxos de recursos e da gesto, maior eccia de execuo e de controle social,
necessrio um regime de colaborao entre os entes federativos, portanto,
um pacto (explcito ou implcito) para melhor atendimento dos destinatrios das
polticas pblicas.
A pactuao de polticas e programas sociais entre os entes federativos
processual e se esteia no controle social e na gesto participativa. A efetivao da descentralizao gestionria, segundo Arretche (2000), multiplamente
26
INTRODUO
27
INTRODUO
Metodologia
A realizao desta pesquisa, cujos resultados ora se apresentam, partiu de
uma iniciativa da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do Ministrio da
Sade, que reuniu em Braslia um grupo de pesquisadores, tcnicos do Ministrio da Sade e alguns militantes do movimento de sade, em outubro de 2004.
Na ocasio, foram denidas as linhas iniciais do projeto.
Em novembro, o grupo deniu a fundamentao, a metodologia e o cronograma da pesquisa, com as atribuies dos sujeitos envolvidos. Na ocasio,
foram elaborados instrumentos para a sistematizao das fontes documentais
estabelecidas como substrato do trabalho e o roteiro para a realizao de entrevistas com os personagens do processo analisado.
Em abril de 2005, parte do grupo de execuo reuniu-se, mais uma vez, para
avaliar o estgio de desenvolvimento da prospeco de fontes e das entrevistas
e o equacionamento de prazos para o seu prosseguimento.
Em julho seguinte, a equipe se reuniu para avaliar os primeiros textos escritos, assim como os referenciais terico-metodolgicos para delinear o perl dos
textos subseqentes.
No nal de setembro de 2005, foi realizada uma avaliao do andamento do
trabalho, uma anlise de contedo das entrevistas e a sua tematizao, bem como o
28
INTRODUO
INTRODUO
30
INTRODUO
investigao a participao e o controle social no contexto da Reforma Sanitria e consolidao do SUS. Com um perl dos entrevistados e um roteiro bsico
(Anexo 2), de natureza abrangente, as entrevistas foram gravadas, transcritas na
ntegra, modeladas e sistematizadas. Posteriormente, procedeu-se leitura de
todas e a sua indexao temtica, para orientar a redao do trabalho.
8. Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de
Conselhos de Sade: realizada em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004,
aproveitando a proximidade das datas de reunio da equipe do projeto e da
reunio da plenria, decidiu-se aplicar um questionrio simplicado (Anexo 3)
aos participantes desta ltima, respondido espontaneamente, para auferir as
percepes mais atualizadas dos participantes sobre a problemtica da gesto
participativa, participao social e controle social. A anlise dos resultados foi baseada nos procedimentos de anlise de contedo por temas, aglutinando-se os
corpora obtidos nos documentos, nas referncias bibliogrcas e nas entrevistas.
Os temas foram estruturados no entrecruzamento do referencial conceitual com
as questes advindas das entrevistas.
Uma vez sistematizadas essas informaes, o texto foi dividido em quatro
partes de acordo com a periodizao poltica e de organizao do movimento
sanitrio. Os captulos caram assim denidos:
I A mobilizao instituinte (dcadas de 1970 e 1980).
II Participao e institucionalizao (embates de 1990 a 1994).
III Novas relaes institudo-instituinte no perodo FHC (1995 a 2002).
IV As relaes institudas consolidadas: balano e perspectivas do controle social.
O esforo de construo desta pesquisa permitiu uma viso geral do movimento da Reforma Sanitria, especialmente, a conquista do SUS na legislao brasileira e do movimento participativo dos conselhos no processo de
democratizao da sociedade, mais especicamente, no que diz respeito ao
SUS, apontando que, por meio de uma presso articulada da sociedade, chamando o Estado sua responsabilidade, torna-se vivel o reconhecimento e
a efetivao do direito sade.
31
INTRODUO
Notas
Durante a Revoluo Francesa, aps a Tomada da Bastilha, em 14 de julho de 1789, sob presso popular, a Assemblia Nacional sancionou em 4 e 5 de agosto de 1789, as leis que extinguiam o Antigo Regime, os direitos
senhoriais no campo e aprovou, em 26 de agosto de 1789, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
segundo a qual os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos, sem distines sociais. So naturais,
inalienveis e sagrados os direitos liberdade, propriedade, segurana, resistncia, opresso, expresso e
ao livre pensamento. Disponvel em <http://www.hystoria.hpg.ig.com.br/bastilha.html> e <http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Doc_Histo/texto/Direitos_homem_cidad.html>. Acesso em 30/7/2006.
1
Embora as denies de sade venham se modicando ao longo dos ltimos anos, a denio mais conhecida,
proposta pela OMS, considera a sade como estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no somente
a ausncia de doena ou enfermidade (WHO, 1946).
2
Relatrio Flexner, proposto pelo educador Abraham Flexner (1866-1959), propunha mudanas radicais nas escolas
mdicas do Canad e dos Estados Unidos da Amrica, foi publicado em 1910 pela Fundao Carnegie. Suas principais
recomendaes foram: introduo de critrios mnimos para admisso na escola mdica; melhor denio do contedo
do ensino; cursos com durao de quatro anos, sendo que os primeiros dois anos seriam das cincias bsicas e os ltimos
dois anos de clnica; e mudanas no sistema de nanciamento da educao mdica (Flexner, 1910).
3
4
Para o terico italiano [Antonio Gramsci], o avano e a consolidao do movimento dos trabalhadores, numa
sociedade de tipo ocidental, depende de uma sempre difcil guerra de posies, depende de um bom planejamento, de uma eciente organizao, quer dizer, depende de conhecimentos, necessita de uma slida preparao.
Ao contrrio da guerra de movimentos, que se faz muitas vezes com manobras sbitas de pequenos grupos,
com aes fulminantes de minorias (agindo em nome da maioria), que se serve de golpes de mo, a guerra de
posies exige a participao ampliada, a construo do consenso. Na guerra de posies cada avano precisa
ser bem calado. A mobilizao s pode ser sucientemente profunda e ter efeitos duradouros se puder se apoiar
em conscincias coesas e articuladas, em um pensamento rigoroso e lcido. A transformao da sociedade, nas
condies da complexidade moderna, no poder seguir um caminho revolucionrio se no aproveitar as lies
proporcionadas pelos duelos da poltica cultural (Konder, 2001).
5
Jrgen Habermas, em seu livro Teoria da Ao Comunicativa, faz uma crtica da razo teleolgica, que coloca os
ns como determinantes da ao, o que absolutizaria a autoconservao e a razo instrumental. A razo comunicativa est baseada menos no conhecimento e na produo de saberes do que na maneira como os sujeitos capazes de falar e de agir aplicam esses saberes. Se, por um lado, h expresso de um saber por meio da linguagem,
por outro, nas aes existe um m que exprime um poder e um saber implcito. Assim, uma expresso tem sua
racionalidade ligada possibilidade de ser criticada e fundamentada num processo comunicativo e argumentativo
pertencente a uma comunidade de comunicaes. Em conseqncia, as argumentaes so modos de discurso em
que as partes em relao tematizam pretenses validade que est sendo objeto de disputa na busca de aceitao
ou de crtica por meio de argumentos. Essa lgica da argumentao se refere s relaes entre unidades pragmticas (atos de linguagem), a partir dos quais se compem os argumentos. As argumentaes tornam possvel um
comportamento cuja valorizao racional se transforma em aprendizagem. Essa aprendizagem vem da prpria necessidade de se argumentar, renovando e abrindo possibilidades de conhecimentos tericos e de avaliao moral,
com superao das auto-iluses e das diculdades da compreenso mtua. Habermas fundamenta a racionalidade
dentro de uma estrutura intersubjetiva da linguagem, numa relao concreta no mundo da vida, compartilhada
e democraticamente comunicada na busca de consensos, para que todos os implicados em uma deciso possam
ter dela participado, na busca de mediaes de conitos e da autonomia (Habermas, 1987). Uma das crticas mais
comuns a Habermas que ele valoriza demasiado a subjetividade.
32
INTRODUO
Referncias Bibliogrcas
ARRETCHE, Marta. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da
descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: Fapesp, 2000.
BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de Poltica. Traduo de Carmen C. Varrialle, Gaetano Lo Mnaco, Joo Ferreira, Lus Guerreiro Pinto Caais e Renzo Dini.
5. ed. Braslia: Ed. UnB; So Paulo: Imprensa Ocial, 2 v., 2000.
DOHLNIKOFF, Miriam. O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil. So
Paulo: Globo, 2005.
FLEXNER, Abraham. Medical Education in the United States and Canada: a report to
the Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. Bulletin of Carnegie
Foundation for the Advancement of Teaching. n. 4, 346 p., 1910.
HABERMAS, Jrgen. Thorie de Lagir communicationnel. Paris: Fayard,
1987.
KONDER, Leandro. Gramsci e a crtica da modernidade In: Jornal do Brasil, Rio
de Janeiro, 2 jun., Caderno Idias-Livros, p.8, 2001.
SPOSATI, Aldaza; LOBO, Elza. Controle Social e Polticas de Sade. Cadernos de
Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, p.366-378, out./dez., 1992.
WHO. Constitution of the World Health Organization. New York/USA, 22
jul., 1946.
33
A MOBILIZAO
INSTITUINTE (DCADAS
DE 1970 E 1980)
Uma busca da institucionalizao em canais institucionais onde a
presso do movimento popular pudesse se refugiar e ter seu curso
perene garantido, em tempos de cheia ou em tempos de seca, com
as guas sempre correndo, mesmo que pouquinho.
Eduardo Jorge
Este captulo contempla uma reexo sobre o processo instituinte do controle social na rea da sade, considerando a mobilizao de sujeitos envolvidos
em uma diversidade de campos ou lugares e que se aglutinaram em embates e
consensos, no bojo de um processo de mudana da relao Estado-sociedade no
Brasil. Essa mudana resultou no Sistema nico de Sade SUS como um sistema
participativo, com controle social sobre as polticas e aes na esfera da sade.
O captulo traz uma anlise do contexto da mobilizao participativa nas
dcadas de 1970 e 1980, que veio a culminar na institucionalidade participativa
na dcada de 1990.
Num primeiro momento, trabalhou-se a anlise do contexto da transio da
ditadura para a democracia, para em seguida trazer tona os depoimentos dos
atores entrevistados que participaram ativamente na construo do SUS, num
processo complexo de lutas, negociaes, arranjos polticos que culminaram na
elaborao da Constituio Federal, de 1988, onde se consolida o marco legal
do SUS como um sistema de direito universal, descentralizado e participativo,
voltado para as aes preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais.
O controle social participativo, como uma poltica e como componente da
institucionalidade do Estado, constitui fenmeno recente no processo histrico
brasileiro. A dcada de 1980 o referencial histrico de sua institucionalizao,
concretizando o princpio de participao da comunidade na deliberao, gesto
e scalizao das polticas pblicas.
Por sua vez, este princpio da participao social nas polticas do Estado, tambm denominada de gesto participativa, insere-se num processo mais abrangente de democratizao estatal e societria, que tem fundamentado prticas
35
polticas de amplos e signicativos segmentos da sociedade brasileira desde meados dos anos 1970, ainda na vigncia do regime militar, ganhando envergadura
na dcada seguinte.
At ento, controle social congurava um princpio de inspirao hobbesiana
(Hobbes,1988) praticado pelo Estado, na sua relao com a sociedade (indivduos e grupos), de forma autoritria e repressiva. Nessa perspectiva, as relaes Estado-sociedade passam de um paradigma clientelista-repressor, subordinando-a
(a sociedade) mediante relaes de poder assimtricas, hierrquicas e patrimonialistas, para um paradigma de cidadania (Faleiros, 1986).
A rea das polticas pblicas de sade, singular por ter o controle social como
princpio, adquire uma centralidade na luta democratizante do perodo, pela
profundidade da mudana e seu impacto no conjunto das polticas. Em torno
dela, vo sendo mobilizadas mltiplas foras da sociedade civil e do aparelho de
Estado e travados muitos embates, em diversos planos, que condensam uma
experincia histrica inovadora, ainda em curso na atualidade.
36
37
Assim, em uma conjuntura recessiva e de crise de legitimidade poltica do regime, a sade passava a ser politizada e o complexo sade-doena interpretado
sob uma tica social, tanto quanto o Estado o era em sua dimenso classista,
portadora de desigualdades sociais, entre as quais a sanitria: A participao
nas decises cada vez mais valorizada em detrimento da participao nas aes,
no mais como estratgia de incorporao do saber e da experincia popular,
mas como forma de garantir o redimensionamento das polticas e prticas para o
atendimento das necessidades do povo, ou seja, como instrumento de luta pela
ampliao do acesso aos meios de sade (idem ibidem:23)2.
Conquanto esse princpio de participao e os demais que conguravam a
medicina comunitria hierarquizao, regionalizao, integralidade no se
disseminassem no interior de um modelo assistencial-privatista, como o brasileiro, a sua adoo por organismos internacionais, como a Organizao Pan-Americana da Sade, abriu brechas para a insero de uma inteligncia tcnica por
dentro do Estado, no Ministrio da Sade, e em algumas instituies representadas por vrios grupos que faziam e pensavam sade. Esses grupos passam
a operar poltica e tecnicamente no sentido de aprofundar a crtica ao modelo
hegemnico de assistncia mdica previdenciria, procurando superar o carter
dos programas de extenso da cobertura e desenvolvendo-os como alternativas
ao modelo dominante (idem ibidem:36).
Vrias iniciativas vo evidenciando a atuao desses grupos e de outros grupos da sociedade civil, no redirecionamento das polticas de sade:
na esfera do Estado: a formulao, no mbito dos Ministrios da Sade e
da Previdncia, do Prev-sade (1980)3, como um plano nacional alternativo
de sade, baseado em recomendaes da Organizao Mundial da Sade;
e o II Plano Nacional de Desenvolvimento4, em que apresentada a necessidade de polticas sociais mais contundentes;
na esfera da sociedade civil: o surgimento de movimentos sociais de periferias urbanas, reivindicando acesso aos servios de sade concretiza o j
referido deslocamento do princpio de participao comunitria para outro
princpio de participao o popular; e, tambm, a criao de instituies
como o Centro Brasileiro de Estudos em Sade Cebes (1976) e a Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Abrasco (1979)5,
39
40
42
privado contratado; (b) o modernizante privatista dos interesses da medicina de grupo; (c) o estatizante dos tcnicos ministeriais e da oposio; (d) o
liberal de parte dos tcnicos e da medicina liberal.
Segundo Carvalho (1995), predominou uma aliana entre o pensamento
mdico-liberal (situado no comando do Inamps) e tcnicos vinculados ao projeto contra-hegemnico (situado no aparelho previdencirio), com a derrota do
segmento privado contratado. As aes do rgo combinaram uma lgica de
modernizao, controle e austeridade gerencial com a crtica ao modelo mdico-assistencial privatista vigente, em algumas de suas relaes: pblico-privado,
ambulatrio-hospital e prestadores-clientela. Props-se, como princpio estratgico, o gradualismo poltico (alcance gradual de metas) na mudana do sistema,
sem afetar, de imediato, o setor privado e o centralismo, e com um esboo de
participao social.
Duas medidas do Conasp vo dando contorno ao redirecionamento do modelo assistencial no plano gerencial: a introduo da AIH Autorizao de Internao Hospitalar e das AIS Aes Integradas de Sade8 entre o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, o Ministrio da Sade e as secretarias estaduais
de sade, promovendo a transferncia nanceira do governo federal para os demais entes federativos, segundo o princpio de universalizao do direito sade
e de responsabilidade pblica para garanti-lo.
Tambm foram institudas comisses interinstitucionais de sade nos vrios
nveis federativos CIS, Cris e Cims ou Clis9 com a participao de gestores governamentais, prestadores pblicos e privados, prossionais e usurios, em um
processo paulatino, que combinava articulao intergovernamental com concertao de interesses. Embora essa experincia, de acordo com Carvalho (1995),
emergisse da lgica racionalizadora da gesto do Estado, foi se tornando permevel aos princpios e aes democratizantes do movimento sanitrio, atravs
de seus agentes tcnicos localizados na direo da previdncia, convertendo-se
em um marco inaugural da institucionalizao da participao. As comisses se
multiplicaram no pas, num ritmo bastante rpido, abrindo espao a novos sujeitos polticos, embora seu desenvolvimento institucional tenha sido diferenciado
de acordo com a correlao de foras polticas entre os sujeitos participantes nos
respectivos locais de funcionamento10.
43
45
46
47
49
50
51
para a complementao da lei do SUS que, segundo o seu entendimento, realizara uma unicao por baixo, sendo necessria uma efetiva autonomia dos
estados e municpios no tocante ao repasse de recursos. Depois de caracterizar
o processo de tramitao dos debates na Assemblia Nacional Constituinte e
mencionar o fato de terem sido realizadas cerca de 15 a 17 audincias no mbito
da Subcomisso de Sade, de Seguridade e do Meio Ambiente, aponta a falta
de posies denidas da maior parte dos integrantes da referida subcomisso.
Aponta, ainda, os pontos polmicos dos trabalhos, em termos de funcionamento do SUS e manobras de setores conservadores para no aprovarem o projeto
da Comisso da Ordem Social. Mas ao nalizar, deixa entreaberta a possibilidade
de a discusso da ordem social vir a ser retomada (Rodriguez Neto, 1988).
Com efeito, em 28 de agosto de 1987, fora apresentada no plenrio da
Constituinte proposta de emenda popular, assinada por 54.133 (cinqenta e
quatro mil cento e trinta e trs) eleitores, representando 168 (cento e sessenta e
oito) entidades, congregadas na Plenria Nacional de Sade, conforme distribuio contida na tabela abaixo:
Tabela I - 1: Brasil Constituinte: proposta de Emenda Popular representao dos signatrios
ENTIDADES
52
74
III Conselhos
15
27
TOTAL
168
Para a apresentao da emenda junto Comisso de Sistematizao da Assemblia, foram indicados o Dr. Sergio Arouca, Secretrio Estadual de Sade do Rio de
Janeiro e presidente da Fundao Oswaldo Cruz; do Ministrio da Sade, o Dr. Guilherme Rodrigues dos Santos, professor catedrtico da Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo; e o deputado Constituinte Eduardo Jorge, do PT/SP.
Em seu pronunciamento, Sergio Arouca teceu uma retrospectiva do movimento sanitrio e da 8 Conferncia Nacional de Sade na construo de um
iderio sobre o novo sistema de sade tropical, nacional, prprio, sendo a
proposta, ento apresentada, resultante das teses da 8 CNS e aprofundada pela
52
55
Assinalando que a Secretaria Estadual de Sade de So Paulo pretendia formar em torno de 400 sanitaristas, a curto prazo, e que esse convnio permitiu
formar pelo menos 50 sanitaristas por semestre, Guedes continua: Esse pessoal foi recrutado nas residncias de Medicina Preventiva e em vrios estados,
inclusive com a perspectiva de um novo mercado de trabalho, dentro da carreira.
Vrios desses alunos foram guras importantes da sade pblica. Um exemplo
o Eduardo Jorge, grande batalhador da rea.
O prprio Eduardo Jorge fala sobre esse momento e de suas perspectivas:
Com a especializao em sade pblica, com o ttulo de mdico sanitarista, fomos em grande nmero, ramos centenas de mdicos recmformados na rea de sade pblica, atuar dentro da Secretaria Estadual
de Sade de So Paulo. No meu caso especco, havia a idia de juntar 3
elementos: a questo institucional (de trabalhar com o governo, dentro
do aparelho de Estado), a questo de trabalhar junto com o movimento
sindical (com os trabalhadores da sade, especicamente) e o 3 elemento, de ter uma participao popular efetiva nessa rea. Ou seja, a
reforma do aparelho de Estado, participando da prpria secretaria de
56
sade; a organizao de um aparato sindical, que nunca existiu, dos trabalhadores da rea de sade; e uma atuao no movimento popular
tendo uma integrao autnoma e popular na rea de sade.
Nelso continua sua anlise: O Cebes foi o grande aglutinador que politizou
o debate, como um movimento suprapartidrio, foi a semente que se constituiu
de lideranas de sanitaristas, como o David Capistrano, o Sergio Arouca, o Eleutrio
Rodriguez Neto, mas expandiu para no-sanitaristas estudiosos, como Murilo Bastos
e, principalmente, Carlos Gentile de Melo, que eram de origem previdenciria.
57
No nal dos anos 1970, continua Nelso, esses temas j estavam colocados
na revista do Cebes.
[...] e a revista se espalhava no Brasil todo, ganhando coraes e mentes
s dezenas, centenas e milhares de pessoas. Era a revista mais lida pela
juventude estudiosa, no s na rea de sade pblica sanitarista, mas da
sade de um modo geral. O nascimento do movimento sanitrio brasilei-
58
59
60
A comeam a pipocar as experincias do projeto Piass, em Montes Claros, em que tinha o Eric Jenner Rosas, o Chico [Francisco Machado], o
Jos Saraiva Felipe, as experincias de Niteri com [Hugo] Tomasini, Santinha
[Maria do Esprito Santo], Ilara Hammerli de Souza, e outras pessoas, de
Campinas com o Nelso, de Londrina com o Mrcio Almeida e tantas outras
pessoas. Eram experincias j inuenciveis por Alma Ata24, pela questo da
ateno bsica, dos cuidados primrios de sade. Comeou-se, digamos assim, a penetrar no aparelho de Estado organizando essa contrapoltica, que
nada mais era do que tentar desenhos alternativos que se contrapunham
poltica ocial de sade, que era fragmentada, segmentada por mltiplos
ministrios, muito centrada na questo do hospital e da tecnologia.
Continuando sua linha de anlise sobre a constituio do movimento sanitrio, Noronha faz consideraes sobre uma 3 vertente que
61
Essa vertente, cuja tnica era a assimilao do esprito do movimento pela Reforma Sanitria, pela via da sua incorporao aos programas partidrios, teve sua
caracterstica marcante na criao de um bloco suprapartidrio, especialmente no
processo constituinte, caracterizando uma verdadeira frente parlamentar, que funcionou algumas vezes como rolo compressor na votao de algumas propostas.
Finalmente, uma 4 vertente que vai dar a tnica do processo participativo
como eixo estruturador e ideolgico do movimento pela Reforma Sanitria, a
que alguns dos entrevistados se reportam, alm do prprio Noronha.
Um vetor alimentado pela redemocratizao a incorporao da agenda de sade, sobretudo nos movimentos comunitrios de vizinhana.
Temos, por exemplo, o movimento de Amigos de Bairro de Nova Iguau, protagonizado pela Lcia Souto e Antnio Ivo de Carvalho, onde
a sade era o motor de movimentos sociais; o da Zona Leste de So
Paulo, que era uma mistura vinculada igreja. [...] Esses movimentos
de base tm um papel muito importante na valorizao da luta e na
articulao com o movimento municipalista. [...] e do forma matriz
estrutural ou, pelo menos, matriz poltica da participao da sociedade na Reforma Sanitria.
62
Guedes rememora um episdio marcante para a consolidao da participao da comunidade no movimento sanitrio:
Na Zona Leste, caso de So Mateus, o movimento popular, especialmente vinculado igreja, que desde 1970 era atuante, comea a ter contato
com esses sanitaristas Eduardo Jorge, Roberto Gouveia, Jos Augusto.
[...] E, nessa regio, por volta de 1978, a comunidade procura a secretaria de sade querendo que o conselho de comunidade seja eleito pelo
voto direto da prpria comunidade, a despeito da forma como estava
organizada pela lei da reforma [do Sistema de Sade de So Paulo]. A
assessoria jurdica examinou a possibilidade e o Leser aceitou a reivindicao. Nesse ano, num bairro chamado Jardim Nordeste foi realizada a
1 eleio de um Conselho Comunitrio de Sade, fato que a secretaria
publicou no Dirio Ocial do Estado de So Paulo. Isso valorizou e auxiliou o movimento, deu a ele fruns de legalidade. No podemos esquecer que estvamos em plena ditadura militar.
63
Jorge Nascimento, em seguida, fala dos rumos que foi tomando o movimento.
Com o crescimento do movimento pela Reforma Sanitria e as denies
polticas, ideolgicas e partidrias, os movimentos foram se denindo
quem era mdico foi cando no movimento dos mdicos, estudante
no movimento estudantil, foi se denindo o espao dos sanitaristas, da
pastoral. Nessa ocasio de maiores denies que surgiram os primeiros indicativos de construo do Mops que, historicamente, vem participando de todo esse processo junto aos outros movimentos sociais,
estudantis, de intelectuais.
64
Como se v, essa identidade do movimento pela Reforma Sanitria se consigna, para muitos, como uma estrutura poltico-partidria de agregao de tendncias, a ponto de ser denominado de Partido Sanitrio, conforme assinala
Guedes. Em seu depoimento, Arlindo Fbio Gmez de Sousa assinala algumas caractersticas de sua conformao.
Havia uma base comum, diferentemente de outras reas. Por exemplo,
a prpria rea da educao, que muito densa, muito pesada nas suas
novas composies, no tinha essa coeso, um consenso no que diz res-
65
Considerando as caractersticas do movimento sanitrio, Sarah Escorel, inclusive, refuta essa denominao e essa idia. E assinala que o movimento sanitrio
no partido, no uma coisa institucionalizada, organizada, muito
pelo contrrio, uma coisa que cresce, que ui, que diminui, aparece
e desaparece, como ondas. Ou seja, tem todas as caractersticas de um
movimento social. o que chamei de movimento sanitrio26 no um
partido, no uma burocracia, no tem regimento interno. As pessoas
se identicam, porque tm uma mesma abordagem terica, um mesmo
discurso e uma mesma luta. As pessoas se tornam parceiras de uma proposta de transformao e entram e saem e vo e voltam.
66
seja, ao invs de satisfazer a populao ao mximo e no gerar expectativa, satisfaz-la no mnimo e promover expectativa ao mximo, porque
o que ns queramos era criar uma base poltico-social de sustentao
do projeto.
67
uma crise estrutural de nanciamento da previdncia, no governo Joo Figueiredo, resultava da adeso de deputados de diversos partidos sensveis s questes
sociais e s questes de sade ao movimento sanitrio. Nelso recorda o evento:
Alguns parlamentares, em 1979, organizaram um histrico Simpsio Nacional de Sade na Cmara dos Deputados. No incio da organizao,
todos achavam que o simpsio no ia emplacar, porque a ditadura no ia
deixar acontecer em pleno Congresso Nacional que, historicamente, nos
20 anos de ditadura esteve de joelhos. E esse Congresso Nacional, j no
bojo do movimento pelas liberdades democrticas, em 1979 organizou o
simpsio. Correu-se o risco e se jogou e se acertou, quer dizer, a ditadura
no fechou o Congresso por causa disso, no impediu o simpsio, pressionou, mas no conseguiu impedir. E aconteceu o simpsio de poltica
nacional de sade, em que Max Mauro do PMDB, Ubaldo Dantas da
Arena e outros deputados federais o bancaram pela comisso de sade.
Deste modo, com o agravamento da crise estrutural da previdncia e a extino do Prev-Sade, criado, em 1981, o Conasp Conselho Consultivo de
Administrao da Sade Previdenciria. Temporo relata:
O governo, na prtica, faz uma interveno branca no Ministrio da Previdncia que, na poca, era a grande instituio responsvel pelas polticas de sade. O Ministrio da Sade era um ministrio frgil, responsvel
praticamente apenas pelos programas nacionais, como os da Tuberculose, Sade Mental e Endemias. E, ento, cria-se o Conasp, que era o
conselho de reorganizao e reestruturao da assistncia mdica da
previdncia social, e a presidncia do conselho dada ao Alosio Salles.
Ele comea a compor um quadro com um conjunto de tcnicos e entre
eles encontra-se o Eleutrio, que era um quadro comunista importante,
que militava no Cebes.
69
A dinmica do nanciamento, como um dos desafogos para a crise, especialmente analisada por Nelso.
Como os custos do setor privado no eram mais suportveis para o Inamps,
dentro da crise previdenciria, uma das vlvulas de escape foi passar a comprar os mesmos servios, que compravam do setor privado, a valores mais
baratos dos estados e municpios. Na verdade, esse valor era a metade dos
valores de tabela que o Inamps comprava do setor privado. Essa compra aos
estados e municpios era um paradoxo muito interessante, porque o Inamps
passou a gastar menos na compra de servios, em relao ao setor privado,
70
de certo modo explorando os estados e municpios. Paradoxalmente, entretanto, os oramentos em sade dos estados e municpios praticamente
duplicaram, porque o dinheiro previdencirio era muito mais volumoso do
que os oramentos pblicos brasileiros de sade. Na poca, os oramentos
pblicos dos estados e municpios no somavam mais que 10%, 12% de
tudo o que se gastava em sade, enquanto o do Inamps era 90% do total.
Fruto desta estratgia foi a outra linha embrionria do controle social: as comisses interinstitucionais de sade. Temporo assinala: Nesta ltima linha [de partici71
72
Nesse contexto de ocupao do aparelho de Estado, em que as Aes Integradas de Sade foram j uma viso de um novo Estado dentro de um Estado
velho, como assinala Nelso, criava-se nessa nova relao Unio-estados-municpios, uma conquista do movimento que apostava na maior proximidade dos
servios de sade com as populaes para se avanar de uma poltica assistencialista para uma poltica pblica de sade. Nessa conjuntura de reorientao na
poltica do governo, um outro agente se fortalece e passa a compor o movimento: os secretrios municipais de sade. Nelso relata:
O movimento da Reforma Sanitria comeou a se fortalecer de baixo
para cima. Na sua base se engajou um outro movimento que vinha surgindo, mais especco, muito forte, que foi o dos secretrios municipais
de sade, [...] pessoas de conana dos prefeitos, em virtude das periferias carem cada vez mais tensas socialmente, tinham a misso de
diminuir a tenso social com uma das poucas medidas capazes a oferta
de algum tipo de assistncia sade a essas periferias urbanas. Ento, os
secretrios municipais das capitais do Nordeste se renem em 1978, em
Joo Pessoa, e no ano seguinte, em 1979, h o 1 Encontro Nacional dos
Secretrios Municipais de Sade, em Campinas, onde centenas de secretrios vo l discutir, trocar idias. Depois em Belo Horizonte, So Jos
dos Campos, So Paulo, Joinville, e a vo ocorrendo encontros nacionais
ou regionais dos secretrios municipais de sade.
Embora o deputado Carlos Santanna no fosse, originalmente, do movimento sanitrio, inclusive com vinculao partidria mais direita, seu papel
articulador do movimento foi fundamental nesse momento. Christina Tavares,
em relao ao perl poltico-partidrio de Carlos Santanna, relembra que, conversando com Betinho [Herbert de Souza] durante a campanha do sangue,
este chamou-lhe a ateno: nossa, ele mais esquerda do que eu na sade.
Inclusive, Sarah Escorel identica Carlos Santanna como um mdico de
linha humanstica, que teve esse papel fundamental na questo da proibio
da comercializao do sangue, quando enfrentou o lobby dos donos de sangue da Baixada Fluminense que, liderados pelo deputado Roberto Jefferson,
deputado pelo Estado do Rio de Janeiro, eram a favor da manuteno da
comercializao do sangue. A aids j era uma questo de sade pblica, com
o problema das transfuses e, a, o papel do Betinho foi fundamental.
Fabola de Aguiar Nunes esclarece que, quando Carlos Santanna assumiu
o Ministrio da Sade, em maro de 1985, ele j vinha trabalhando na elaborao de uma lei delegada para o programa de governo de Tancredo Neves, no
sentido de unicar o sistema de sade, que era uma reivindicao do movimento
sanitrio. Fabola assinala que Carlos Santanna era pediatra na Bahia, deputado
estadual, secretrio estadual de educao e no estava diretamente envolvido
com o movimento da Reforma Sanitria. Mas, no momento em que ele foi noti-
74
cado que viria para a sade, comeou a estudar essas questes e imediatamente
se articulou com as pessoas que estavam no processo da Reforma Sanitria.
Eu sempre estive no movimento e a comeamos a articular. Da mesma
forma que se fazia com Tancredo Neves, em nossa casa tinha uma discusso da sade, onde se construiu o texto do programa de governo. Assim,
o programa de governo do Tancredo foi feito com as pessoas da Reforma
Sanitria. Carlos escutava Eleutrio Rodriguez Neto, que escrevia muitas
vezes os textos, ele lia e dizia o seguinte: Vocs j me convenceram de
que esta uma proposta boa. Agora, eu sou poltico e vocs tm que
me dar um texto que eu possa chegar em Barra do Chorroch, interior
da Bahia, e explicar ao meu eleitor. Eu no quero uma coisa tcnica, eu
quero que tenha por trs um fundamento tcnico, mas isso tem que ser
to claro quanto eu possa explicar ao meu eleitor, seno no serve para
programa de governo. Programa de governo o programa que a gente
pode ir ao palanque discutir.
Fabola considera que Carlos Santanna deu ao texto digamos assim, muito tcnico da Reforma Sanitria, um aporte poltico, para uma leitura poltica,
muito importante, que depois permitiu avanar na Reforma Sanitria. Assim foi
originado o texto do programa de governo.
O movimento sanitrio institudo
A crise Inamps x Ministrio da Sade
Embora o Sistema nico de Sade no estivesse consignado, o que s viria
acontecer com a Constituio Federal de 1988, j no incio da Nova Repblica,
em 1985, a unicao do setor sade j era apontada, especialmente com a passagem do Inamps para o Ministrio da Sade. Sua operacionalizao, em tempo
e movimento, gerou um acirrado debate com dupla face: por um lado mostrou
contradies no movimento sanitrio; por outro, evidenciou a sua capacidade
de superao e competncia para chegar, no m, ao mesmo objetivo. O debate,
que se iniciou ainda em 1985, atravessou a 8 CNS e se manteve por todo o perodo, at o nal dos anos 1980. Algumas das entrevistas mostram vrias faces
da polmica. Fabola assim relata:
Quando o Tancredo Neves foi eleito, foi criada uma comisso, a Copag [Comisso de Elaborao do Plano de Ao do Governo Tancredo
Neves], presidida pelo Hesio Cordeiro, para transformar o programa de
governo em uma coisa exeqvel para os ministros. A estava a unicao
do sistema, a passagem do Inamps para a sade, etc. O Hesio Cordeiro
75
Temporo refora esse sentimento, ao vincular a questo ao aprofundamento das Aes Integradas de Sade e criao dos Suds, espcie de bero preparatrio para o SUS, que estava prestes a nascer naquele momento. Continua,
77
Ainda, acerca da criao dos Suds, Hesio acrescenta que as aes integradas
tinham conseguido no nal de 1985, chegar apenas a 130, 140 municpios. Era
um projeto prioritrio, mas, mesmo assim, em termos quantitativos e de abrangncia territorial, os resultados eram escassos. A se decidiu, no prprio processo de conduo dos trabalhos no Inamps, e junto com a 8 CNS, promover
essa discusso e rearmar os princpios do SUS, mas ao mesmo tempo trabalhar
com os estados e municpios.
Foi interessante porque o Rafael de Almeida Magalhes substituiu o
Waldir Pires, que havia sado candidato vitorioso na Bahia, assumindo o
Ministrio da Previdncia num daqueles momentos de tenso, de ameaa de greve. Com a paralisao, que chegou a haver, ns sugerimos ao
Rafael que ele iniciasse um processo de unicao a partir dos estados, e
foi a que surgiu a idia do Suds como uma estratgia ponte, uma estratgia transitria para a chegada ao Sistema nico de Sade, e o Rafael
topou. Formulamos, ento, as minutas de convnios com os estados com
uma adeso imediata de So Paulo, com o Pinotti, que era o Secretrio
Estadual de Sade, e atuou como um trator, passando por cima de todo
mundo e vencendo resistncias, como a do Roberto Cardoso Alves. Depois, ou concomitantemente, aderiram Minas Gerais, Bahia, Mato Grosso, Gois, Rio Grande do Sul, ainda em 1986.
78
o compromisso de acelerar o trabalho de municipalizao e de promover a adeso dos municpios aos convnios.
Ou seja, haveria um duplo movimento da organizao pelos estados e
dos estados para os municpios, essa etapa intermediria digerida pelas
secretarias estaduais. Lgico que isso deu muita controvrsia. Na poca
alguns diziam que isso era um boicote que ns estvamos promovendo
o SUS e no se entendia isso como estratgia ponte. [...] diziam que o
Suds era o Plano Cruzado da sade porque isso ia propiciar, como alis
aconteceu, a vitria dos candidatos do PMDB nos governos estaduais.
Ento, fez parte da bateria contra o Suds a idia de que o Suds era o Plano Cruzado da sade e ns tnhamos a clareza de que era uma estratgia
intermediria, estratgia ponte para a chegada ao SUS.
Flvio Goulart considera que, nesse processo, a estratgia utilizada foi adequada ao momento.
A estratgia gradualista de implementao do Suds, antes do SUS, foi
boa. At hoje ns temos secretrios, at de estado, que tm que ser
convidados para entrar no SUS, porque no sabem o que , esto fora do
esprito da coisa. Ento, foi uma quebra grande, a que o Hesio Cordeiro,
na poca, chamava de ruptura qualitativa, que mudou a cabea das pessoas. Acho que a estratgia mais sbia foi esse certo gradualismo, que
nos deu flego, at porque o processo no acabou, ainda faltam muitos
municpios se organizarem.
79
entre planejadores. Ou seja, o Ministrio da Sade, o Inamps, as secretarias estaduais e municipais colocariam no mesmo instrumento de planejamento um conjunto de atividades de estratgias, de polticas e de
recursos nanceiros. A co-participao nanceira era um dos esteios da
estratgia com a denio pactuada de recursos.
Contudo, somente em 1985, j para 1986, que a Ciplan baixa uma resoluo aprovando a POI. O Inamps, nesse momento, passa a discutir com todos os
estados mediante um instrumento nico de planejamento integrado. Temporo
continua: [...] tinha tudo a ver com a estratgia da unicao e interessante que
a gente tenha conseguido chamar para esse processo tcnicos que antes estavam
completamente alijados da discusso. O trabalho passou a ser feito em conjunto
com os responsveis pelo oramento, pelo planejamento, pela programao de
atividades e ainda aproximava a assistncia mdica dos programas tradicionais de
sade pblica, o que era muito difcil, puxando gastos para o saneamento ambiental, para a sade do trabalhador etc. As reunies congregavam centenas de
tcnicos em vrios estados para discutir a POI, que era esse instrumento, e, segundo Temporo, era interessantssimo porque ns sentvamos com funcionrios
do terceiro e do quarto escalo e trazamos esse funcionrio para a discusso da
unicao do sistema. Ainda, em relao POI, acrescenta:
A POI conseguiu, entre 1985 e 1987, se transformar em algo muito
importante para o processo do Suds. A eu quero destacar o papel do
Miguel Murat Vasconcelos, como tcnico desse processo, desde a sua
concepo. E, tambm, a primeira experincia, em 1987, de informatizao desse processo, com a Mrcia Bassiti no Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social. Foi muito interessante, mas depois se perde a POI
no incio dos anos 1990. Ela perde esse O e vira PPI Programao
Pactuada Integrada e hoje, por exemplo, ela no trabalha com os oramentos nem dos estados e nem dos municpios, ela explicita apenas os
oramentos federais. Creio que ela perdeu um pouco dessa viso mais
ampla de se programar de maneira integrada a poltica de sade numa
perspectiva de poltica social, agregando todas as iniciativas de governo
que tenham a ver, direta ou indiretamente com sade, em um nico
instrumento programtico.
Temporo considera, tambm, que a POI fazia parte de um processo pedaggico de discusso poltica e de construo de novos atores polticos no cenrio da
Reforma Sanitria.
80
81
Fabola observa que a idia de Arouca de querer uma conferncia diferente deu-se porque at a 7 CNS os delegados eram escolhidos pelo ministro da
82
Sade ou autoridades da Repblica27. Eram pessoas de notrio saber que faziam as propostas para a poltica de sade. A populao no se pronunciava, as
administraes locais menos ainda, e os que estavam envolvidos com a Reforma
Sanitria recebiam a poltica de sade depois de decidida. Prossegue:
O que Arouca props foi o contrrio, comear de baixo para cima. E
dizia: Se a gente tem realmente um argumento bom, a gente vai poder
comear a discutir do municpio para c e quando chegar aqui a fora
do movimento social vai viabiliz-lo. Carlos Santanna, considerando
que administrar essa conferncia ia ser muito difcil, perguntou a Arouca
se a assumia, como Presidente da Fiocruz. Arouca disse que sim, props
e defendeu um mnimo de mil delegados, mesmo com o argumento
de que era um nmero muito elevado, sendo contra a sugesto para
reduzi-lo. Arouca achava que mil delegados era o mnimo para legitimar
a conferncia, comeando dos municpios as pr-conferncias que
agora so histricas e um fato dado na organizao das conferncias. Ou
seja, a idia original foi de Sergio Arouca e a fora poltica que fez isso
acontecer foi de Carlos Santanna.
83
Sonia Fleury assinala que no perodo pr-8 CNS, em 1985, durante o ano
inteiro a Abrasco trabalhou fazendo a preparao da conferncia, cujo resultado
foi o documento Pelo Direito Universal Sade, feito por uma comisso de
poltica da Abrasco, e que foi uma bibliazinha discutida nacionalmente. Sonia
Fleury arremata, em relao 8 CNS, que nessa poca a gente realmente
encontra os movimentos populares, fala sobre coisas complexas na questo de
cidadania, direito e tal [...] esse encontro da intelectualidade com o movimento
social se d na preparao da 8 CNS, depois continua na prpria 8 CNS e, em
seguida, na Constituinte, at chegar na Plenria....
Hesio recorda as vaias e manifestaes contrrias durante a fala do ministro
da Previdncia e Assistncia Social, Rafael de Almeida Magalhes, devido posi84
O trnsito da realizao da 8 CNS para a institucionalizao das suas deliberaes constitui uma outra etapa do movimento. Do perodo, aps a 8 CNS, podem ser destacadas: sob o prisma do governo, a criao e a atuao da Comisso
Nacional da Reforma Sanitria; pelo lado do processo participativo e sua relao
com a sociedade, a constituio da Plenria Nacional de Sade; e, do ponto de
vista poltico-formal, a instalao da Assemblia Nacional Constituinte.
A Comisso Nacional da Reforma Sanitria CNRS
Nelso evoca, em seu depoimento, a relevncia da CNRS.
Na 8 CNS foi aprovado que os ministrios implicados criassem a CNRS
para dar encaminhamento ao relatrio nal da conferncia, o que demonstra cuidado e competncia poltica, porque um relatrio nal, por
85
Nelso reitera que, no incio, a CNRS vinha para criar canais e compromissos
de governabilidade para os pleitos da 8 CNS e a Assemblia Nacional Constituinte foi convocada j com a CNRS trabalhando. A foi acar no mel, pois o
grande produto da CNRS foi, ento, oferecer subsdios para a Constituinte, o
que aconteceu em 1988 quando a Constituio Federal foi promulgada.
Arlindo assinala o espao de representao da CNRS.
[...] a CNRS um espao poltico onde o setor pblico vai se reencontrar
com o setor privado, onde o Ministrio da Educao, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e o Ministrio da Sade vo voltar a dialogar
com algum tipo de objetivo, e a comisso sai com uma portaria assinada
pelos trs ministros, como uma comisso nacional para dar andamento s resolues da 8 CNS. Ento, na verdade, no uma instncia
burocrtica, mas marcadamente poltica, com a discusso de trs reas
governamentais que, de alguma forma, estavam disputando espao, disputando poder no que diz respeito s questes da sade.
Em seguida, relembra que havia uma articulao entre a CNRS e a Plenria Nacional de Sade, rearmando o esprito cooperativo e articulador do movimento
sanitrio, naquele que era o momento mais importante de inexo do movimento,
j com a Assemblia Nacional Constituinte instalada. Continua Arlindo:
A CNRS participava da Plenria, por meio de alguns de seus membros, o
Jos Alberto Hermgenes, eu e outros, mas no era uma representao
formal, porque o espao da Plenria no era um espao de representao formal. Agora, o que se discutia na Plenria tinha eco na CNRS, que
era um espao formal e poltico de deliberaes. E o que sai da CNRS
, praticamente, o que est hoje na Constituio Federal. A proposta de
Emenda Popular veio cobrindo o que a CNRS propunha. O que hoje est
na Constituio deve-se muito comisso, mas havia uma fertilizao,
pois o pensamento consolidado do conjunto das entidades, concentrado
na Plenria, evidentemente chegava na Comisso Nacional.
86
Como foi assinalado, embora a Comisso Nacional da Reforma Sanitria tenha cumprido um papel estratgico, especialmente no processo constituinte,
com a elaborao dos relatrios e documentos tcnicos, Sarah Escorel considera que depois disso houve uma parada, e que a idia da 8 CNS era distinta:
A idia do relatrio da 8 CNS era que fosse criado um Grupo Executivo da
Reforma Sanitria para implement-la. Ou seja, a expectativa do movimento
sanitrio era a de criao de um grupo com maior poder deliberativo, executivo
e maior perenidade, ao contrrio do papel que foi atribudo CNRS.
A Assemblia Nacional Constituinte e a Plenria Nacional de Sade
Ponto culminante da luta pela Reforma Sanitria foi o processo constituinte, no perodo 1987-1988, momento em que todo o acmulo daqueles anos
do movimento sanitrio tinha, nalmente, a oportunidade de mudar a face da
sade no pas, incluindo na Constituio Federal todo o seu iderio. A luta ganhava novos contornos na perspectiva de inscrever o direito sade no marco
constitucional do pas, traduzindo o instituinte do movimento em institudo para
a sociedade.
Arlindo relata o episdio de entrega do relatrio nal da CNRS Comisso
de Seguridade Social da Assemblia Nacional Constituinte, que era presidida
pelo deputado Almir Gabriel:
Na entrega do relatrio, o deputado Carlos Mosconi, da rea de sade,
fez um discurso mais ou menos nos seguintes termos: Dada a legitimidade e a representatividade da Comisso Nacional da Reforma Sanitria
em ter acabado, trabalhado e incorporado as resolues da 8 Conferncia Nacional de Sade, eu acredito que no caber comisso de sade na Assemblia Nacional Constituinte seno acatar o que a Comisso
Nacional da Reforma Sanitria est nos entregando. O Almir Gabriel
endossou e depois o endosso foi geral. Depois, o Carlos Santanna entra, como gura central na negociao pelo centro. Ele tinha uma
capacidade interna de articulao muito forte na comisso e dizia para
os demais deputados: vocs aprovam as coisas de vocs a, mas na rea
de sade vocs aprovam o que eu quiser. Era para dizer que o pacto
era mais ou menos respeitar o que a rea da sade propunha. Essa foi a
barganha que o Santanna fez e, sem dvida nenhuma, deu resultado.
88
E, apontando a participao das entidades, relembra alguns aspectos organizativos da Plenria Nacional de Sade:
A Abrasco e o Cebes tinham uma grande participao, e as pessoas que organizavam e secretariavam a plenria, eram o Eleutrio, a
Samara Nito, o Thiers Ferreira, do Conselho Federal de Farmcia, e
eu. No incio, ns reunamos a Plenria at 4 vezes no ms. Na secretaria-executiva e coordenao da Plenria, ns nos reunamos 3 vezes
na semana, ou mais, [...] o momento era propcio, havia uma grande
efervescncia poltica no pas. [...] A primeira reunio, mais formal, foi
realizada no Conselho Federal de Medicina. Foi uma grande reunio
com vrias pessoas de p e, a partir da, a gente teve uma discusso
no s do setor sade, mas com outros setores que tambm estavam
se reunindo, sabendo que era preciso se articular para se ter uma interveno durante o perodo pr-Constituinte. [...] a partir da foi surgindo
essa conformao com uma articulao ampla, democrtica, em que se
criou o mximo de fora possvel.
89
CFM, poca presidida pelo Dr. Francisco lvaro Barbosa Costa (gesto 19871989). O CFM chegou a gravar vdeos e documentar toda a movimentao.
Reiterando que essa participao do CFM foi fundamental, Samara comenta o
trabalho da Plenria Nacional de Sade no processo constituinte: O captulo da
reforma agrria era anterior ao da sade, ento se agregavam tambm trabalhadores que vinham por outros movimentos, com suas agendas, e tinha uma
troca de propostas, de informao, de comunicao. Tudo isso era muito rico e
dava peso s reivindicaes.
Arlindo reitera a Plenria Nacional de Sade como uma conuncia de um
processo de lutas.
Chega um determinado momento em que as questes vo se estruturando acerca da Reforma Sanitria e se comea a sentir a necessidade
de uma organicidade maior nesse debate. Ento, o que pensa o pessoal
da enfermagem, o que pensam os mdicos, as santas casas de misericrdia, os sindicatos rurais, os sindicatos dos trabalhadores da indstria
e comrcio? Todos os que pensam querem se manifestar. A plenria de
entidades vem exatamente dentro disso, numa perspectiva plural, numa
base da necessidade da Reforma que j vinha sendo pensada. A gente
no formulou a proposta da Reforma Sanitria que sai da 8 CNS e que
vai para a Constituio. Ela no gerada, gestada nesse perodo de 1986
a 1988. todo um processo de fermentao de instituies de ensino e
de pesquisa, de entidades que j vinham formulando [...].
Sonia Fleury relembra sua participao, assinalando que tinha uma dupla
insero na Plenria. De um lado, porque estava participando da relatoria do
deputado Almir Gabriel na rea da seguridade social, e no estava pela rea da
sade. A rea da sade era contra a idia de ser parte da seguridade social,
pelo medo da sade ser englobada na previdncia e perder a identidade. A idia
era favorecer a sua identidade e, nesse momento, a minha funo era mesmo
a de fortalecer a idia da seguridade social. Rememorando a polmica entre a
integrao da assistncia, da sade e da previdncia no Ministrio da Seguridade
Social e a especicidade da rea da sade, continua:
Eu tinha uma polmica enorme com meu amigo querido de alma,
quase meu irmo, Eleutrio Rodriguez Neto, nesse tema. Na verdade,
eu no sei como se chegou ao Congresso com essa questo colocada dessa forma. A polmica com o Eleutrio se deu na defesa das
duas vises, uma que vinha do sanitarismo e outra que vinha da
seguridade social compreendendo as trs reas que a acompanham.
Mas eu entendia perfeitamente o temor da sade, que queria fazer
90
91
Sonia Fleury tambm aponta os confrontos com as foras adversrias e os personagens dos embates, assim como o aprendizado na relao do movimento com
o poder legislativo.
Desde o simpsio da Cmara dos Deputados [1979], sempre foi o momento em que voc se reconhecia, voc sabia a fora que tinha, coisa
que voc no sabia fora de l, e l voc comeava a perceber os enfrentamentos. O primeiro enfrentamento que tivemos foi com a FBH e
ns no tnhamos noo se ns ramos s um bando de marginais de
esquerda ou se ns tnhamos fora para levar aquilo adiante. Ali era o
lugar onde voc encontrava o outro, o seu opositor, mas tambm os seus
aliados que se identicavam e sabiam o tamanho da correlao de foras
e o seu poder dentro daquela fora. Ento, aquela atuao dentro do
Congresso Nacional privilegiada por causa disso e, tambm, superava
certas coisas meramente corporativas, como os conselhos regionais, que
participavam ativamente tambm e ali transcendiam a coisa corporativa
em direo ao projeto mais abrangente. Foi uma experincia fantstica
nesse sentido.
Ainda, sobre a atuao dos parlamentares, Samara registra que esses contatos com os parlamentares, com as lideranas, tm uma histria anterior nos
simpsios de sade da Cmara do Deputados.
[...] ento o contato com o parlamento brasileiro no foi s no momento
da Constituinte. Havia parlamentares engajados com a sade o Ubaldo
Dantas, anterior Constituinte e que durante a Constituinte foi fundamental, o Eduardo Jorge, o Raimundo Bezerra, o Carlos Mosconi, e outros, o Geraldo Alckmin, atual governador de So Paulo [2005], que foi
relator da Lei Orgnica da Sade. Essas pessoas j sabiam do movimento
sanitrio, das propostas da sade, a 8 CNS tinha tido muita repercusso,
quer dizer, elas j conheciam as questes da necessidade de integrar, da
integralidade e das suas prprias vivncias polticas nos estados. Ento,
no era uma coisa que elas no tivessem conhecimento. Tudo isso foi
o coroamento de uma histria de um longo processo de trabalho, dos
movimentos sociais, de mais de uma gerao, de vrias geraes em que
isso estava sendo trabalhado, discutido e por isso surgiu.
92
Nesta perspectiva da relao com o poder legislativo de embates e enfrentamentos, Nelso pe em evidncia a ressonncia que os blocos parlamentares
tm na sociedade e o aprendizado do movimento nessa relao.
Todos os pers parlamentares tm uma reao prevista individualmente.
S que todos os parlamentares em todas as suas tendncias, os mais
ticos e os menos ticos, e de todos os partidos, por estarem num bloco
coletivo, quando a sociedade pressiona, reagem coletivamente e isso ressoa na sociedade. Esse um aprendizado emprico que o movimento da
Reforma Sanitria Brasileira teve, ao perceber essa ressonncia do legislativo ao movimento social organizado, ainda no 1 Simpsio de Sade em
1979. E a ns aprendemos, a se deu o 2 Simpsio em 1982, a se deu
todo o esforo na Constituinte. O movimento da Reforma Sanitria se
mudou para o Congresso Nacional, na Assemblia Nacional Constituinte, e em 1989 fez o simpsio para o poder executivo fazer a Lei Orgnica
da Sade, o que foi obrigado a fazer, porque a no era s o movimento
que pressionava o Sarney, o Congresso Nacional pressionou-o para cumprir a lei, atravs desse simpsio, liderado pelo Raimundo Bezerra.
Chabo, presidente da Federao Nacional dos Mdicos, eleito em 1985, rememora: Como presidente da federao, naquele perodo eu fui 86 vezes a
Braslia. Me diziam: olha, fulano piscou o olho diferente, venha para c, vai ter
uma Plenria. Ento nessa fase da Constituinte eu ia tanto l que teve um cara
que pensou que eu era deputado. Esta participao intensa dos personagens
dessa histria revela o compromisso de estar presente em cada embate, cujas
faces so bastante distintas.
Sonia Fleury revela algumas das diversas faces dos embates, que se deram
em torno
da estatizao:
Acho que ns, de toda a esquerda, tnhamos uma viso bastante ingnua de que seria possvel um sistema estatal, quando a base material
toda j era privada. Ento, era desconhecer a realidade, a no ser que se
nacionalizasse, acabasse com o setor privado, o que seria uma interveno de uma brutalidade enorme. Ou seja, quando ns vamos para o movimento de criar o sistema nico, com a base material privada, tinha que
ser atravs de convnios. E essa foi uma tenso muito grande porque nos
dividia. Aqueles mais esquerda achavam que tinha que ser estatal e a
a gente comea a perceber que era impossvel, que era melhor negociar
e incorporar o setor das lantrpicas.
da sade do trabalhador:
E a eu identico no deputado Eduardo Jorge a tentativa de colocar mais
claramente na Constituio Federal os direitos em relao sade do tra-
93
dos medicamentos:
Foi impressionante porque a gente sentia essa questo da correlao de
foras. Na rea de medicamentos ns no conseguimos avanar nada.
Todos os grupos que participavam da Plenria eram favorveis a incluir
maior controle, a questo dos genricos, e eu me lembro que o relator
da Constituio retirou o item sobre os medicamentos, alegando que
havia recebido um telegrama da Abifarma e considerou que isso no
tinha importncia. Ou seja, esses que eram os mais poderosos sequer ns
os enfrentvamos. Foi quando a gente percebeu que a FBH no era to
poderosa, pois se estavam ali tendo que brigar com a gente dava para
medir foras, porque era um setor que dependia do Estado. Aqueles que
estavam ali, como nossos supostos inimigos, eram os que precisavam
do prprio Estado e ns podamos medir fora com eles. Os outros nem
apareciam, mandavam telegrama ou faziam o lobby deles sequer nos
enfrentando os grandes poderosos da rea de medicamentos, sade
do trabalhador tudo isso ns perdemos.
do nanciamento:
A parte de nanciamento tambm foi uma tenso porque ns queramos
o recurso denido para a rea de sade e acabamos colocando alguma
coisa nas disposies transitrias. Essa era a posio fechada da rea de
sade e a o enfrentamento foi com o Jos Serra e toda a rea tributria,
que dizia que era impossvel vincular todas as receitas, pois no se daria
margem nenhuma para o gestor e para o governo. E ele nos impediu,
passou s a vinculao da educao porque esse era um movimento que
j tinha fora social suciente. Ns perdemos essa tambm. Foram as
reas que a gente perdeu mais, os grandes pontos de tenso com foras
que estavam alm da nossa capacidade.
94
95
Para Arlindo:
Uma coisa que ca muita clara durante esse perodo que toda a sociedade, a sociedade organizada de uma maneira mais forte, evidentemente, mas toda a sociedade, est mobilizada na construo de um
novo pas, na construo de uma nova sociedade Brasileira. O que a
gente tinha pela frente era quase que, como uma metfora, uma tabula rasa, ou seja, o pas estava para ser redesenhado. A gente tinha,
evidentemente, uma histria, reconhecia essa histria, mas tinha uma
coisa para ser desenhada.
Para Samara:
Comecei a me interessar pela sade pblica e, durante o curso de Sade
Pblica, tive a oportunidade de assistir 8 CNS, que foi uma experincia
que juntou a teoria das aulas do curso de especializao quele momento
to rico e signicativo para todos o processo de luta social da sade dentro do contexto da redemocratizao. E esse lema sade e democracia foi
cativando e dando a compreenso do que se queria realmente na questo
da sade.
96
Para Crescncio:
Foi uma das experincias mais ricas que eu j vivi. Primeiro porque nos d
a oportunidade de constatar que quando a sociedade civil se organiza,
se mobiliza efetivamente e quanto maior essa mobilizao, mais os
interesses legtimos da sociedade se fazem prevalecer. Quando ela se desorganiza, se desmobiliza, os interesses mais legtimos sofrem prejuzos
em detrimento de interesses mais escusos. [...] a grande lio que ca
dessa experincia que a sociedade tem que estar permanentemente
buscando a sua organizao.
Para Jacinta:
Com a Constituio de 1988, o movimento foi vitorioso, mas no foi
apenas pelo ocorrido no ano de 1987, e sim pelo acmulo do perodo
anterior, pelo esforo de todos que, nos trinta anos anteriores, foram
construindo o caminho para se chegar ao Sistema nico de Sade, com
os princpios que ns temos consagrados na Constituio Federal.
97
98
Para Guedes:
Uma coisa importante que ns aprendemos, quando comeamos a trabalhar com o movimento popular, ainda em 1975, que a populao
no era bicho, no ameaava. E a gente aprendeu que, quando a populao empurra, o sistema de sade anda. Quando a populao pra, o
sistema pra. Quem sabe dos problemas l no local a populao, no
somos ns sanitaristas daqui, que sabemos.
Para Temporo:
Lembro-me das idas e vindas [...] impressionante olhando para trs
que, naquele momento, estava muito claro o que a gente queria e se
voc ler hoje, o que est na Constituio que signica avano. Poucos
pases do mundo tm de maneira to articulada, na perspectiva da Reforma Sanitria, ou seja, na integrao entre sade, cincia social, cincia
poltica, estrutura, o que est ali. [...] est tudo ali, tudo aquilo de que a
gente no abriu mo aquela coisa do direito de cidadania e do papel
do Estado, no sentido de implementar polticas econmicas e sociais. No
fundo, de maneira singela, em trs linhas esto expressos, ali, 30 anos
de luta poltica. A plenria das entidades foi absolutamente estratgica
e ns todos, de certa forma, alguns ainda no governo e outros j fora,
estvamos ali construindo o processo.
Para Noronha:
Resumindo, o movimento intelectual da academia, o movimento da gesto direta dos servios, tanto no Inamps quanto nos governos estaduais
e municipais, os movimentos sociais, dos quais faziam parte operrios
e trabalhadores, os movimentos sindicais de prossionais de sade, os
movimentos populares [de vizinhana] e o movimento da poltica formal
criaram as condies polticas para a Reforma Sanitria.
99
Com olhares por vezes diferentes e com nfases distintas, o que une esses
atores a importncia histrica que do ao movimento e conquista da cidadania na sade e da organizao de um Sistema nico de Sade, universal,
descentralizado e participativo. Com a memria de quem se jogou na luta por
inteiro, a fala de Nelso condensa o signicado desse sujeito coletivo chamado
movimento sanitrio, expressando uma utopia com lugar.
Isso est muito vivo na minha memria poltica e na minha memria pessoal, que envolve a viso intelectual e envolve sentimentos, para quem
os anos 1980 foram os anos das geraes que militaram na rea social
contra a ditadura e depois pela construo de um novo Estado para uma
nova sociedade. Essa militncia foi das mais cativantes e agregadoras da
histria brasileira na sada da ditadura com a utopia da construo de
um Estado democrtico. Hoje, rotulo os anos 1980 de anos dourados,
dourados no de realizaes prontas e de um Estado pronto democratizado e uma sociedade perfeita, mas dourados pelo que se teve de uma
utopia pela qual lutar, pela capacidade e possibilidade de agregar segmentos da sociedade dos mais diversos, dos mais baixos aos mais altos,
em torno de uma utopia de uma sociedade nova, de um estado democrtico. Uma utopia extremamente mobilizadora que quem militou tem
essa viso, e eu no digo saudade, porque para quem milita no d para
sentir saudade. Ns temos que estar sempre tentando renovar as utopias
eternamente, sem parar, mas os anos 1980 tm essa marca, cravaram na
sociedade brasileira essa marca. Se ela no produziu um Estado democrtico desejvel, no entanto, essa marca mobilizou coraes e mentes
de uma maneira suciente para agora, 15 anos depois do neoliberalismo
que se instala em 1990, devermos a ela a resistncia que nos foi possvel
em todos esses anos.
100
101
102
Notas
A regio do ABC paulista compreende os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano,
entre outros, poca considerado o plo industrial mais importante do Brasil. A concentrao de trabalhadores
e sindicatos com grande poder de mobilizao situou essa regio como foco importante da luta democrtica no
perodo da ditadura.
1
2
Carvalho (1995) aponta trs momentos principais de gesto de polticas estatais de sade no Brasil, antecedentes
instaurao do referencial de participao social: a) o sanitarismo campanhista, implementado nos incios da Repblica, herdeiro da tradio antimiasmtica inglesa e alem, e da tradio pasteuriana, segundo a caracterizao
do autor, um marco poltico e tcnico onde no h sujeitos seno entre os agentes da ao sanitria, ou seja,
onde ao Estado cabe o papel por suposta delegao da sociedade (p.12). Assim, o controle social centralizado
do Estado sobre a Sociedade, impondo a esta ltima medidas compulsrias, de que exemplo a Reforma Sanitria
de Oswaldo Cruz; b) a medicina comunitria, de tradio norte-americana, congurando um novo referencial de
compreenso do complexo sade-doena, com implicaes de mudanas na relao Estado-Sociedade: as aes de
interveno estatal se concentram no mais na higiene do meio mas na relao homem-meio. Portanto, as aes
se dirigem populao, convocada a cumprir um papel minimamente ativo e consciente no esforo de busca da
sade pblica (p.14). Conforme coloca, ainda, o autor, suas dimenses originais (nos Estados Unidos) de assistncia social, educao, integralidade da ateno e descentralizao, em sua transposio para a realidade brasileira
(anos 1950), passou por alteraes, sendo algumas caractersticas perdidas, a exemplo da integrao regional dos
servios. O sentido de participao, nessa linha de atuao, funcionalista, tomando por base uma comunidade
abstrata e descontextualizada de suas relaes mais abrangentes. Ainda assim, mesmo com desigualdades para
efetivar as aes mdico-assistenciais-previdencirias, adquiriram, no quadro nacional, um cunho reformista e contestatrio da situao poltico-sanitria, quando no faziam sucumbir a dimenso participativa. No primeiro caso,
terminavam se constituindo em laboratrios no de uma proposta alternativa ocial, mas de prticas de organizao e politizao comunitrias, na perspectiva de um projeto sanitrio contra-hegemnico (p 19), contrapondo
proposta ocial de participao comunitria uma outra, de participao popular, que perdura at a dcada de
1970; e c) a participao popular, enquanto aprofundamento da crtica poltica ocial, em decorrncia do cotejo
com os resultados polticos e tcnicos das prticas de participao comunitria. Ento, o referencial povo substitui
o referencial comunidade e tomado, visto de sua segmentao social, como justicativa de acesso a bens e servios. Em conseqncia, prope-se a articulao da luta nas instituies de sade com as variadas formas de luta,
resistncia e organizao das classes populares: associaes de bairros, clubes de mes, cooperativas de consumo,
etc (Van Stralen, 1983 apud Carvalho, 1995:21), para que o povo se aproprie dos servios de sade e estes sejam,
igualitria e universalmente, acessveis.
Prev-Sade Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade foi criado em 1980 como uma proposta de
reorganizao do sistema de sade. Gestado por um Grupo Tcnico Interministerial, o Prev-Sade inspirou-se
nas propostas da Conferncia de Alma-Ata, que privilegiam a ateno primria e a participao popular para a
consecuo da meta Sade para Todos no Ano 2000 e respaldou-se na experincia do Piass no Nordeste. Assim,
denia como objetivos: a universalizao da cobertura de servios bsicos; a articulao das diversas instituies
do setor sade para a oferta de servios; a hierarquizao da oferta de servios por nveis de complexidade, tendo
a ateno primria como porta de entrada; a regionalizao dos servios; a utilizao de tcnicas simplicadas; e,
a participao comunitria. Para o cumprimento desses objetivos, propunha-se o privilegiamento da expanso da
rede pblica, especialmente de servios bsicos, bem como o incentivo ao regime de tempo integral e dedicao
exclusiva e a denio de planos estaduais de cargos e salrios, entre outros. Como era previsvel, o documento
gerou srias restries por parte do Inamps. Alm disso, como apontam Oliveira e Teixeira (1986), a sua prpria
paternidade a tecnoburocracia gerou desconana por parte de todos os segmentos sociais envolvidos,
sendo visto como uma proposta progressista-autoritria. Assim, antes de ser ocializado, o Prev-Sade transformado em sua essncia, tornando-se um mero projeto de racionalizao do sistema de sade, e mantendo
intacto o privilegiamento do setor privado. Em 1982, em plena crise econmica, foi o Inamps que passou a capitanear o processo de reformulaes no setor sade, asxiado pela queda das receitas previdencirias (ocasionada
3
103
pela diminuio da massa salarial), concomitantemente ao aumento das presses da demanda. Assim, criado
nesse ano o Conselho Consultivo de Administrao da Sade Previdenciria Conasp, que inicia suas atividades
disciplinando, em julho de 1982, por meio de portaria especca, o atendimento mdico-hospitalar das instituies
contratadas e conveniadas, no sentido de um maior controle dos gastos (Ug, 1989).
4
O II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975-1979) foi institudo no governo Ernesto Geisel, pela Lei n
6.151, de 4 de dezembro de 1974. O II PND enfatizou o investimento em indstrias de base e a busca da autonomia em insumos bsicos. A preocupao com o problema energtico era evidente, com o estmulo pesquisa do
petrleo, o programa nuclear, o programa do lcool e a construo de hidreltricas, a exemplo de Itaipu. Em 1979,
o 2 choque do petrleo leva ao declnio do desempenho econmico. Tem incio um perodo de inao exacerbada. O planejamento governamental profundamente esvaziado tornando os planos seguintes o III PND e I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica documentos meramente formais. Disponvel em <http://www.
planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/publicacoes/evolucao_1.pdf>. Acesso em 21/7/2006.
Segundo Rodriguez Neto (1988:34), o Cebes foi importante como instncia crtica, de politizao e divulgao
no processo de reorganizao da Medicina Preventiva; e a Abrasco, na organizao de uma prtica acadmica, at
ento imobilizada.
5
Rodriguez Neto (1988) ressalta o processo de construo da Reforma Sanitria como originrio, desde os anos de
1970, no Departamento de Medicina Preventiva da USP, no Instituto de Medicina Social da Uerj e na Unicamp, tendo o grupo a organizado se transferido, posteriormente, para a Ensp. Para o autor, as crticas destes segmentos ao
modelo assistencial e o foco na organizao do sistema de sade, sistematizando conhecimentos sobre a matria,
nuclearam o Movimento de Sade Coletiva, que se constituiu como condutor principal, at por volta de 1986, do
que passaria a ser chamado Movimento de Reforma Sanitria ou Movimento Sanitrio.
7
As AIS surgem no mbito do Plano de Reorientao de Assistncia Mdica da Previdncia (Plano do Conasp),
incorporando os princpios de universalizao, eqidade, descentralizao, regionalizao e reforo do Poder Pblico e, neste, inserindo os governos estaduais e municipais na cobertura assistencial. Desse modo, a proposta
transcendia a Previdncia Social, expandindo-se convnios entre o Ministrio da Previdncia e Secretarias de Sade
(Rodriguez Neto, 1988).
8
Duas experincias foram marcantes: no Rio de Janeiro, cuja Cims ampliou a descentralizao para instncias
como os Grupos Executivos Locais (GELs) em cinco reas de planejamento em que foi dividido o municpio, instituindo-se, pioneiramente, o princpio da paridade; e no Rio Grande do Sul, marcada pelo enfrentamento dos
usurios contra a rede privada.
10
11
O Diretas-J foi um movimento da sociedade civil, no nal do perodo autoritrio (governo Joo Figueiredo),
que se inicia em 1983 e culmina em 1984 com sua derrota, aps a votao da emenda que propunha eleies
presidenciais diretas no Brasil. A Proposta de Emenda Constituio (PEC n 5) cou conhecida pelo nome de seu
autor, Dante de Oliveira (1952-2006), deputado federal pelo PMDB do Mato Grosso. Nesse perodo de intensas e
inmeras manifestaes por todo o Brasil, com a participao de polticos que defendiam a emenda, foram realizados inmeros comcios, dos quais se destaca o de 16 de abril de 1984, dias antes da votao da emenda, realizado
em So Paulo, no Vale do Anhangaba, e considerado a maior manifestao poltica do pas, com uma multido
estimada em mais de 1 milho e meio de pessoas. A emenda das diretas foi votada no Congresso Nacional em 25
de abril de 1984, com 298 votos a favor, 65 contra e 3 abstenes, sendo rejeitada por faltarem 22 votos a favor, j
que no compareceram 112 deputados ao plenrio, contrrios redemocratizao do pas. Medidas intimidatrias
tomadas pelo governo, tais como a presena de tropas do exrcito na Esplanada dos Ministrios e um apago
em grande parte das regies Sul e Sudeste no momento da votao, corroboram a importncia do movimento para
104
13
Foram seus temas: I. Sade como direito inerente personalidade e cidadania; II. Reformulao do sistema
nacional de sade; III. Financiamento setorial.
14
A composio da 8 CNS foi aberta a delegados convidados e participantes. Como delegados convidados:
representantes ministeriais; parlamentares das Comisses de Sade do Senado Federal, Cmara dos Deputados
e Assemblias Legislativas Estaduais; representantes dos trabalhadores rurais e urbanos e de entidades patronais
de mbito nacional; representantes de conselhos federais, associaes e federaes nacionais de prossionais da
sade; representantes de secretarias estaduais e municipais de sade; representantes de entidades jurdicas prestadoras de servios; observadores designados por organismos internacionais vinculados ao setor sade e atuantes no
pas; representantes de outras instituies da sociedade civil, a critrio da Comisso Organizadora. Como participantes: quaisquer pessoas ou instituies interessadas no aperfeioamento do SUS (Brasil, 1987).
15
16
Portaria Interministerial MEC/MS/MPAS n 02/1986: editada em 20 de agosto de 1986, resolve constituir a
Comisso Nacional da Reforma Sanitria, com as nalidades de: analisar as diculdades identicadas no funcionamento da rede nacional de servios de sade e sugerir opes para a nova estrutura organizacional do sistema;
examinar os instrumentos de articulao entre os setores de governo que atuam na rea da sade e propor o seu
aperfeioamento; apontar mecanismos de planejamento plurianual no setor sade, ajustando-os com preciso s
necessidades dos segmentos da populao a ser atendida.
Em seu pronunciamento de 14/4/1987, o parlamentar Raimundo Bezerra sugere Norma Constitucional sobre
Sade e Medicina Preventiva, onde consta o reconhecimento da sade como direito, mas sem referncia participao social. Este tema aparece em discurso no dia 16/8/1987 e em proposta e emenda ao 1 substitutivo do
Relator na Comisso da Ordem Social/Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente (Brasil, 1987a).
17
Foram inmeras as intervenes da deputada Abigail Feitosa durante os trabalhos constituintes: de anlise da
conjuntura de sade e pendncias da poca; apoio ao ministro Roberto Santos, pelo aumento das verbas para
sade, no oramento da Unio; contra a demisso do secretrio do Inamps e o uso de cargos pblicos em troca de
apoio ao mandato presidencial de 05 anos; solidariedade a Assis Cordeiro pela equiparao do parto normal cesrea, na tutela de procedimentos do Suds; protesto contra a demisso de dirigentes do Inamps da coordenao do
Suds, em que a parlamentar vislumbrava tentativa de desarticulao do sistema; e crtica ao Presidente da Repblica
por fazer balco dos cargos pblicos, acusando seus vnculos com o capital estrangeiro. Props inmeras emendas
ao Anteprojeto do Relator da Subcomisso da Sade, Seguridade e de Meio Ambiente: ao Art. 4 - dispondo sobre
a participao do setor privado na cobertura assistencial sob a forma de contrato de Direito Pblico (parcialmente
aprovada): a sade direito de todos e dever e responsabilidade do Estado; ao inciso II do 4 do Art. 262, com
nova redao; em substituio ao Art. 263, nova redao sobre as atribuies do SUS (Brasil, 1987-88).
18
Em seu pronunciamento de 20/8/1987, Euclides Scalco salienta o valor histrico do I Simpsio Nacional de Sade
da Cmara dos Deputados (1979), ao ter convergido, pela primeira vez, a luta pela democratizao da sade com
a luta pela democratizao do pas. Rearma as teses da 8 CNS, a qual longe de ser uma proposta setorial, corporativa [...] coloca a sade como uma questo central na vida nacional. Rearma ainda o compromisso histrico
do PMDB com a democracia e o direito universal sade (Scalco, 1988).
19
O parlamentar Eduardo Jorge participou como negociador nos debates constituintes em nome do PT, em emendas como a da deputada Abigail Feitosa, prevendo o mnimo de 13% para a sade nos oramentos municipais,
estaduais e federal; e na emenda de fuso, relativa ao sangue, assinada por Carlos Santanna, Raimundo Bezerra,
Jos Fogaa, Jamil Haddad e ele prprio, resgatando emenda popular. No texto O Partido dos Trabalhadores e a
20
105
Sade na Constituinte, expe detalhada proposta partidria, em 11 tpicos. No item sobre participao popular,
analisa algumas caractersticas dos movimentos populares e a proposio do partido sobre a matria: garantir a
autonomia dos movimentos e suas formas de luta; democratizar conhecimentos e informaes para subsidiarem a
participao popular; denir espaos adequados de participao popular e dos trabalhadores de sade no SUS. No
item Trabalhadores da rea de Sade, sugere a preparao de trabalhadores de sade para reconhec-la como
direito e para estimular a participao da populao (Jorge, 1988).
A Abrasco assumiu, nessa conjuntura, um papel relevante no processo de desdobramento das deliberaes da
8 Conferncia Nacional de Sade. J em setembro (22 a 26) do mesmo ano de 1986, convocou o I Congresso
Brasileiro de Sade Coletiva, que reuniu cerca de 2.000 prossionais da rea, no Rio de Janeiro. O Relatrio Final
do evento rearma os princpios da 8 CNS e assinala a unidade das foras progressistas em torno de suas
deliberaes. Deixa bastante explcita a compreenso da sade como processo social e critica o direcionamento
dado s polticas sociais pela Nova Repblica, subordinadas lgica macroeconmica. Alerta para a necessidade
de mobilizao social e vigilncia em defesa da Reforma Sanitria. Manifesta seu apoio CNRS e aos avanos representados pelas AIS. Aponta, ainda, a necessidade da construo de uma Frente Popular pela Reforma Sanitria
e de engajamento no processo constitucional [Constituinte] (Abrasco, 1986).
21
23
24
A Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade, organizada pela OMS e Unicef, reuniu-se em
Alma Ata, URSS, no perodo de 06 a 12 de setembro de 1978, expressando a necessidade de ao urgente de todos os governos, de todos os que trabalham nos campos da sade e do desenvolvimento e da comunidade mundial
para promover a sade de todos os povos do mundo. A Conferncia tinha como lema Sade para todos no ano
2000 e nela foi formulada a Declarao de Alma Ata. Disponvel em <www.opas.org.br/coletiva/uploadArq/AlmaAta.pdf>. Acesso em 21/7/2006.
A Usaid United Stades Agency for International Development (Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional) uma agncia independente do governo federal dos Estados Unidos responsvel pela
implementao de programas de assistncia econmica e humanitria em todo o mundo. A Usaid oferece assistncia tcnica a outros pases, com nfase em atividades de desenvolvimento econmico e social de longo alcance,
especialmente nas reas de educao e sade, bem como nos processos de reforma da administrao pblica e da
justia social. Disponvel em <http://www.usaidbrasil.org.br/?include=overport.htm>. Acesso em 25/4/2006.
25
26
Conforme a Lei n 378, de 13 de janeiro de 1937, que D nova organizao ao Ministrio da Educao e
Sade Pblica, no Artigo 90 se l: Ficam instituidas a Conferencia Nacional de Educao e a Conferencia Nacional
de Saude, destinadas a facilitar ao Governo Federal o conhecimento das actividades concernentes educao e
sade, realizadas em todo o Paiz, e a oriental-o na execuo dos servios locaes da educao e de saude, bem
como na commisso do auxilio e da subveno federaes. Paragrapho unico. A Conferencia Nacional de Educao e
a Conferencia Nacional de Saude sero convocadas pelo Presidente da Republica, com intervallo maximos de dois
annos, nellas tomando parte autoridades administrativas que representem o Ministrio da Educao e Saude e os
governos dos Estados, do Districto Federal e do Territorio do Acre.
27
106
Referncias Bibliogrcas
ABRASCO. Declarao Final do 1o Congresso Brasileiro de Sade Coletiva. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 2, n. 3, jul./set., 1986.
ABREU, Marcelo Paiva (Org.). A Ordem do Progresso: cem anos de poltica
econmica, 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1989.
ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e oposio no Brasil: 1964-1984. Petrpolis: Vozes, 1987. 424 p.
AROUCA, Sergio. O dilema preventivista. Campinas: Unesp, 2003. 270 p.
_________. Sade na Constituinte: a defesa da emenda popular. Sade em
Debate, Londrina, n. 20, p.39-42, abr., 1988.
BELLUZZO, Luiz G.M. e COUTINHO, Renata (Orgs.). Desenvolvimento capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise. 2 v. So Paulo: Brasiliense, 1982.
BRASIL. Comisso Interministerial de Planejamento (Ciplan). Resoluo n 6, de
3 de maio de 1984. Ementrio de atos da Ciplan: 1980-1988. Braslia, 1989.
________. Ministrio da Sade. Anais da 8 Conferncia Nacional de Sade:
17 a 21 de maro de 1986. Braslia: Centro de Documentao do MS, 1987a.
________. Cmara dos Deputados. Discurso do Deputado Federal Raimundo Bezerra. Dirio da Assemblia Constituinte, 15 de abril p.1.368. Braslia: Cmara dos Deputados, Cedi/Celeg/Sedop. 1987b.
________. Cmara dos Deputados. Discursos da Deputada Federal Abigail Feitosa. Dirio da Assemblia Constituinte de 1987-1988. Braslia: Cmara dos
Deputados, Cedi/Celeg/Sedop, 1987-88.
CARVALHO, Antnio Ivo de. Conselhos de Sade no Brasil: participao cidad e controle social. Rio de Janeiro: Fase/Ibam, 1995.
107
MENDES, Eugenio Vilaa. As polticas de sade no Brasil nos anos 80 In: MENDES, Eugenio Vilaa (Org.). Distrito sanitrio: o processo social de mudana
das prticas sanitrias do Sistema nico de Sade. So Paulo: Hucitec; Rio de
Janeiro: Abrasco, 1993.
NUNES, Tnia Celeste Matos. A especializao em sade pblica e os servios de sade no Brasil de 1970 a 1989. 1998. Tese (Doutoramento). Rio de
Janeiro. Escola Nacional de Sade Pblica. Fundao Oswaldo Cruz.
OLIVEIRA, Jaime A.A.; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury. (Im)Previdncia Social: 60
Anos de Histria da Previdncia no Brasil. Petrpolis, RJ: Vozes/Abrasco, 1986.
RODRIGUEZ NETO, Eleutrio. Reunio da Abrasco em Cachoeira, Bahia. Sade
em Debate, Londrina, p.33-38, abr., 1988.
SADER, Eder. Quando novos personagens entram em cena. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1995.
SCALCO, Euclides. Sistema nico de Sade: compromisso a saldar. Sade em
Debate, Londrina, p.47-48, abr., 1988.
UG, Maria Alcia. Crise econmica e polticas sociais: elementos para discusso.
Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 5, n. 3, p. 305-335, jul./set., 1989.
VAN STRALEN, Cornelis Johannes. Movimentos sociais urbanos e a democratizao dos servios de sade. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro,
v.17, 1983.
109
110
PARTICIPAO E
INSTITUCIONALIZAO
(EMBATES DE 1990 A 1994)
Sade direito de todos e dever do Estado, a velha e para alguns
anacrnica, mas, para mim, atualssima frase da sade impressa
no texto constitucional, naquele momento, com a mudana de
concepo para a de Estado mnimo, passou a ser a bandeira de
luta da sade na resistncia pela manuteno do texto.
Jandira Feghali
112
113
114
115
tramitar no Congresso Nacional em 1989, tendo sido aprovada nas duas casas
do Congresso, foi vetada por Collor em 17 de setembro de 1990, por meio da
Mensagem n 6725. No veto, alega que a poltica de assistncia social colocaria
em prtica a renda mnima. A Constituio Federal garante apenas um salrio
mnimo mensal para idosos e portadores de decincia sem meios de se manter
e a assistncia social a quem dela necessitar (art. 203).
Na rea da sade, a lei implanta o Sistema nico de Sade e os conselhos
nacional, estaduais e municipais, na perspectiva da municipalizao e da descentralizao. A discusso do projeto de lei sobre a sade bastante polmica,
enfrentando-se na Comisso de Seguridade Social as diferentes foras sociais
que aglutinam propostas diferentes para o setor: de um lado, os privatistas e, do
outro, os que defendem o setor pblico. Em torno dessas questes, articulam-se
representantes de prossionais, hospitais, sindicatos, universidades, setores administrativos dos ministrios, secretrios de sade, lobistas do setor privado.
Carvalho (1995:59) assinala que a burocracia do Inamps radicalmente
refratria ao SUS, evidenciando um conito ainda latente que havia permeado o grande debate Inamps versus Ministrio da Sade, na dcada anterior,
antes assinalado.
Na Lei n 8.080/90, ca denido que o SUS constitudo pelas aes e servios prestados por rgos e instituies federais, estaduais e municipais, da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico (art. 4).
O pargrafo 2 do artigo 4 diz expressamente que a iniciativa privada poder
participar do SUS, em carter complementar, conforme disposto no artigo 199
da Constituio Federal, congurando-se a preeminncia do setor pblico e a
incluso apenas complementar do setor privado. No campo de atuao do SUS,
esto ainda includas as vigilncias sanitria e epidemiolgica, a sade do trabalhador e a assistncia teraputica integral, inclusive farmacutica. Collor veta o
artigo 11 da lei, que previa, em cada esfera de governo, as conferncias e conselhos de sade e dava ao conselho um carter deliberativo, alegando que cabe
ao Presidente da Repblica criar rgos da Administrao Pblica.
Collor veta, tambm, os artigos referentes ao nanciamento da sade em
nvel municipal, que possibilitaria os repasses automticos do Fundo Nacional de
Sade para os municpios e, tambm, a incorporao do Inamps ao Ministrio da
116
Sade. Na avaliao de Merhy (1990:8), esta mutilao recuperou uma estratgia de organizao tcnico-assistencial da poltica de sade que se baseava na
centralizao decisria no governo federal, no favorecimento da privatizao do
setor, com uma viso do setor pblico sob a forma de uma interveno de baixo
custo, que tenha a extenso de cobertura como sua meta estratgica.
O veto mobiliza os setores que defendem a participao da sociedade na
questo da sade, principalmente o movimento sanitrio, articulando-se uma
plenria das entidades do setor, que conseguem do ento ministro da Sade,
Alceni Guerra, um compromisso de envio de um novo projeto de lei que contemple os artigos vetados (Carvalho, 1995:72).
No quadro II-1, a seguir, so apresentados os vetos de Collor e alguns
comentrios:
Quadro II-1 - Os vetos de Collor na Lei Orgnica da Sade Lei n 8.080/90
Veto
Matria
Comentrio
Artigo 11 e seus
e Artigo 42
3 do Artigo 26
Instituio de planos de cargos e salrios e carreira para o pessoal do SUS, em cada esfera de
governo (II) e piso nacional de salrio para cada
categoria (III).
Inciso II parcialmente
recuperado na Lei n 8.142/90
Artigo 29
Inciso I e 4
e 6 do Artigo 32
2 e 3 do Artigo 33 e
3, 4 e 7 do Artigo 35
Repasse de recursos
1 a 4 e 7 do Artigo 39
Artigo 40
Artigo 44 e
Artigos 48 e 49
Artigo 51 e
No recuperado
No recuperado
Artigo 53
117
119
120
121
Esse quadro leva ao processo de impeachment de Collor. Aprovado o impeachment, em 29 de setembro de 1992, na Cmara dos Deputados, por 441 votos
a favor e 38 contra, toma posse, na Presidncia da Repblica, o vice-Presidente
Itamar Franco, em 30 de setembro de 1992.
122
123
Grande do Sul arma que a maioria dos municpios gachos est preparada
para responder extino do Inamps; por sua vez, para o secretrio de sade do
Maranho seria preciso organizar uma estrutura nanceira para tal.
A crise de gesto se manifesta na transferncia e alocao de servidores, nas
demandas de salrios, na capacitao. De todo modo, os funcionrios do Inamps
no perderiam suas condies ou vantagens ao serem transferidos para estados
ou municpios, o que foi duramente negociado na discusso da lei de extino
do rgo. H greves nos setores de sade em nvel estadual e municipal, e mesmo de todo o funcionalismo estadual, a exemplo de Minas Gerais, para reposio salarial diante da inao galopante. Outras greves so para recebimento
de pagamentos atrasados, como acontece em alguns hospitais. As greves do
funcionalismo visam conter o grande arrocho salarial e conquistar a isonomia
salarial entre os trs poderes.
A crise nanceira do setor de sade se agrava com o corte do repasse de recursos da previdncia social para a sade, determinado pelo, ento ministro da
Previdncia, Antnio Britto. Segundo o deputado Jos Serra, foi um erro grave a
no-transferncia dos recursos da seguridade para a sade, constatando que a
participao das despesas do Inamps, no total de despesas da previdncia, fora
de apenas 15%, em 1992, contra 28%, em 1991 e 21%, em 1990; porm os
gastos federais em sade haviam diminudo de US$ 8,494 bilhes, em 1990,
para US$ 5,413 bilhes, em 1992. Esse corte de repasse leva o ento ministro
da Sade, Adib Jatene, proposta da CPMF9, colocando na agenda pblica, de
forma contundente, a questo do nanciamento da sade (Singer et al, 2002).
O bloco neoliberal se rearticula para as eleies de 1994, com a aliana do
PFL com o PSDB, que pretende retomar as propostas de reforma constitucional
de Fernando Collor de Mello, que no haviam ido adiante, como os encaminhamentos dados pelo bloco na Reviso Constitucional. Na rea da sade, a
Federao Brasileira de Hospitais continua pressionando para o pagamento das
dvidas, defendendo a privatizao dos servios de sade.
A relao de Itamar Franco com os partidos e o Congresso Nacional menos tumultuada que a de Collor, uma vez que a composio de seu ministrio
foi bastante abrangente, tentando obter um amplo apoio a seu governo, que
inclua partidos da esquerda direita. Itamar, de certo modo, repetiu a formao
124
da aliana que apoiou Tancredo Neves e incluiu em seu ministrio vrios amigos
de sua terra natal, apelidados de Turma de Juiz de Fora.
Faleiros (1995) assinala que, ao mesmo tempo em que tenta articular as foras polticas no parlamento, Itamar Franco tenta manter uma relao populista
com as massas, com atos de marketing poltico, paralelos aos encaminhamentos
de medidas ao Congresso Nacional. Por exemplo, manda suspender aposentadorias elevadas dos marajs da Previdncia, declarando aberta a temporada
de caa, tentando reavivar a imagem de caador de marajs, leitmotiv de
sua campanha eleitoral conjuntamente com Collor. Tambm, recua no envio de
um emendo Constituio Federal, incluindo a Reforma da Previdncia, em
funo das reaes contrrias. O governo Itamar Franco, no entanto, diminui o
ritmo das privatizaes e o furor neoliberal de Collor, reduzindo o ritmo do
desmonte do Estado na rea social, embora as privatizaes de empresas estatais fossem mantidas como meta.
A Comisso Interministerial dos Ministrios da Sade, do Trabalho e da
Previdncia Social12, em 1993, apresenta uma rearticulao de responsabilidades desses rgos sob a tica do direito do cidado. No Ministrio do
Trabalho as aes so voltadas para a preveno, a scalizao, a vigilncia,
a informao e o controle, com propostas para taxao dos riscos e multa aos
infratores relativamente s condies de trabalho. Na Previdncia, h reviso
dos auxlios-doena, apesar de se constatar que, dos 885 postos de benefcios do INSS existentes, 400 no possuem peritos mdicos em quantidade
suciente para atender aos segurados13.
No governo Itamar, assume o Ministrio da Sade, no perodo de 8/10/1992
a 18/8/1993, o parlamentar Jamil Haddad, que empreende uma guerra contra
os preos dos remdios e, conseqentemente, contra os laboratrios. O ministro
apia as discusses nos Conselhos Nacionais de Sade e de Seguridade, mas
no consegue impedir o desgaste do setor pela falta de verbas. Seu substituto, Henrique Santillo (30/8/1993 a 31/12/1994), fala do solapamento do SUS
por grupos bilionrios que exploram a medicina de forma mercantil, fazem
propaganda da falncia do setor pblico, por meio de manipulao da mdia, e
se manifestam contrrios s auditorias e informatizao das contas, que visam
impedir o estoque indevido de Autorizao de Internao Hospitalar AIH por
125
secretarias estaduais e municipais, usadas depois como moeda de troca em pocas eleitorais. Prope o programa Sade da Famlia e estimula a municipalizao
da sade, assinalando que 1.400 municpios j tm condies de gerenciamento
local, sugerindo a transferncia de recursos diretamente aos municpios, seguindo as orientaes do Conselho Nacional de Sade.
O governo encaminha a extino do Inamps (Lei n 8.689, de 27/7/1993),
com a transferncia das aes de sade para estados e municpios, o que
aprovado na Comisso de Seguridade Social por acordo entre os partidos, sem
que fossem demitidos os 96.000 funcionrios do rgo, e com a criao de um
Sistema Nacional de Auditoria. O plenrio da Cmara dos Deputados aprova o
projeto em 16/6/2003, abrindo espao para a municipalizao do sistema de
sade. Ao mesmo tempo cria-se maior interferncia dos servios privados de
sade junto aos prefeitos e maior peso dessas autoridades na denio de polticas de sade, embora com a forte presena de conselhos na rea. Os parlamentares consolidam a Frente Nacional da Sade e o governo transfere verbas
do Fundo de Amparo ao Trabalhador para pagar hospitais.
Os gastos da sade estavam sob suspeita de corrupo, e uma CPI foi instalada com a incumbncia de apurar as inmeras irregularidades no Inamps, em
7/6/1994, tendo como relator o deputado Jackson Pereira (PSDB/CE). O relatrio
da CPI leva em conta os dados do Tribunal de Contas da Unio TCU, de dezembro de 1993, constatando emprstimos indevidos no Amap, falta de licitao em Penedo/AL, superfaturamento de obras em algumas municipalidades
da Bahia, obra paralisada com pagamentos antecipados em Camapu/MS, uso
de recursos ambulatoriais para aquisio de veculos em Minas Gerais, diferena
de faturamento em Nova Iguau/RJ. O TCU recebeu, ainda, outras denncias de
irregularidades de execuo de convnios, desvio de recursos, cobranas indevidas, pagamentos indevidos, desvio e desaparecimento de material. O relatrio
ressalta, tambm, que houve reduo do nmero de leitos por mil habitantes,
de 4,13, em 1976, para 3,73, em 1990 e, na rede pblica, passou de 1,11 para
0,87, no mesmo perodo. O relatrio da CPI traz, adicionalmente, os dados da
auditoria do Inamps numa amostragem sobre 1.000 hospitais, constatando o
sucateamento dos mesmos, desde a falta de higiene at a desqualicao e
inadequao ou falta de recursos.
126
127
128
129
130
Vladimir Dantas destaca que o movimento lutava para que Collor no reduzisse o oramento da sade e no colocasse nenhum grupo reacionrio que
fechasse as portas: [...] era uma luta de resistncia, embora qualquer governo
tenda a se fechar ao movimento social, mesmo sendo um governo popular.
Nessa conjuntura, o incio do governo foi palco do embate para a regulamentao do captulo da sade na Constituio Federal. Arlindo refora o papel da Plenria Nacional de Sade, nesse perodo: Era um espao de articulao. A Plenria
trabalhou no governo Collor, em 1990, quando houve a tentativa de desfazer as
resolues da conferncia, da comisso e tambm da nova Constituio Federal.
Jandira Feghali refora esse ponto de vista, revelando seu olhar sobre o
institudo no movimento, pois Collor tenta desinstitucionalizar o SUS pela sua
desconstitucionalizao, o que signicaria perda de direitos e favorecimento do
setor privado. A entrevistada diz:
A Constituio Federal foi promulgada em outubro de 1988 e, em 1989,
houve a eleio presidencial, em que a sociedade inteira entrou de cabea na disputa Lula-Collor, infelizmente com a vitria do Collor. E no
demorou muito, ou seja, um ano depois da Constituinte, j houve a
tentativa de desconstitucionalizar o SUS, transform-lo em lei infraconstitucional. Ento, nesse perodo a primeira tarefa foi construir e aprovar o
texto da lei ordinria e tentar mant-lo que, alis, um pouco do que a
gente fez nessa ltima dcada: tentar mant-lo, porque as tentativas de
desmontar o texto constitucional e a Lei n 8.080/90 foram enormes.
131
Nelso reitera que esse simpsio foi fundamental naquele momento: Foi
um simpsio riqussimo porque o movimento j estava mais maduro, j tinha discutido, j tinha conseguido a aprovao na Constituio Federal e a o relatrio
do Simpsio de 1989 quase que tambm a cpia carbnica do que viria a ser
a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Segundo Jocelio, a Plenria Nacional de Sade tambm teve papel estratgico nesse momento.
[...] na formulao da Lei Orgnica da Sade, referncias importantes
eram o deputado Eduardo Jorge, a deputada baiana Abigail Feitosa, a Jacinta Silva que era uma pessoa chave dentro da Plenria. Como representante da Plenria Nacional de Sade, na qual eu estava, fomos conversar
com o Alceni Guerra e com o secretrio-executivo do Conselho Nacional
de Sade, o Jos Cndido, e ns falamos do consenso entre os partidos para a formulao da Lei Orgnica, a partir do trabalho da Plenria.
Conseguimos do Alceni Guerra o compromisso de no alterar aquilo que
fosse aprovado no Congresso Nacional, at porque como parlamentar
ele tambm tinha se comprometido com a lei. Falando em nome do
governo Collor, Alceni Guerra disse que nada seria vetado.
132
foram vetados. Dissemos que eles romperam o compromisso com a gente. E, assim, conseguimos arrancar o compromisso de formatao do que
seria o Conselho Nacional de Sade, por meio do Decreto n 99.438/9017
e do que seria a Lei n 8.142/90, que resgatou a questo dos conselhos
de sade, sua composio paritria e o seu carter deliberativo.
133
Eri Medeiros continua, discorrendo sobre o processo: No incio de novembro, no feriado de nados, no Hotel Fencia, o Conasems coordenou um trabalho de entidades, em nvel nacional, para fazer uma nova proposta do que hoje
a Lei n 8.142/90. Teve outros atores, mas ns jogamos pesado [...] o ministro
achou que a gente ia derrubar os vetos.
Jacinta rememora, tambm, esse encontro e alguns de seus participantes
Fizemos uma reunio com os deputados Arouca, Eduardo Jorge, Raimundo Bezerra, Mosconi, Abigail Feitosa e entidades o Conasems,
representado pelo Eri Medeiros, o Cebes, a Abrasco, o Guedes [Jos], o
Arlindo Fbio, o Eleutrio, a Samara, a Luiza [Jaeger], o Costa [Francisco]
e o Mrcio Almeida. Todas essas pessoas e outras, que no me ocorrem,
participaram dessa reunio e, ao nal da tarde, ns j tnhamos um esboo do que hoje a Lei n 8.142/90, pronta, recuperando o que o Collor
havia vetado. Os parlamentares que participaram do processo encaminharam a lei, creio que no dia 16 de novembro, e no dia 28 de dezembro
do mesmo ano [1990] a lei estava promulgada. Isso demonstra a fora
do movimento social, dentro e fora do Congresso Nacional.
134
Para Eduardo Jorge, um dos condicionantes da vitria foi vincular o deputado sua base de apoio/presso: Os deputados que eram contra eram buscados, para que a Plenria pudesse, ao mesmo tempo, adicionar um elemento de
presso efetiva, para o deputado saber que na base dele tinha gente articulada,
gente preparada, gente com argumentao capaz de critic-lo. Continua Eduardo Jorge, reiterando a dinmica do processo:
O deputado no tem medo de manifestao genrica, se a base dele
l de Pernambuco, da Paraba, do Amap, no muito afetada. Ele
imune, resistente presso desse tipo, salvo a movimentos muito grandes como o Diretas J, o impeachment, que a vira uma coisa em que
ningum est a salvo da presso. Da, vrios deputados no so afetados
diretamente, so resistentes a esse tipo de presso. Mas, quando o deputado federal, por exemplo, l do Cear, recebia a visita do deputado
estadual, do vereador, dos secretrios municipais de sade do interior
do Cear, ele prestava ateno na coisa, porque sabia que isso tinha
repercusso na sua cidade, na sua base. Ento, esse elemento qualitativo
do movimento foi importante porque serviu para diminuir as resistncias,
amenizar a oposio que a gente tinha no setor.
Samara faz uma anlise um tanto diversa, considerando que j havia uma
certa desmobilizao na negociao da Lei n 8.142/90 que tem origem numa
135
ria da Lei n 8.142/90. Foi o que ns conseguimos de melhor at hoje. Se pensarmos bem, foi o que salvou a ptria em tudo o que se diz de controle social,
numa cochilada do governo, num momento em que o Alceni Guerra estava
aberto discusso.
A conjuntura Collor
A 9 Conferncia Nacional de Sade
A realizao da 9 Conferncia Nacional de Sade foi, tambm, um momento pleno de idas e vindas e de articulaes do movimento. Alguns dos entrevistados se reportam ao fato. Eri Medeiros aponta a necessidade de ocializar a
questo da municipalizao, dentro da proposta da 9 CNS.
Em fevereiro de 1990, no nal do governo Sarney, ns conseguimos uma
entrevista com o Presidente da Repblica e chamamos a 9 Conferncia
Nacional de Sade, com o tema do nosso movimento Municipalizao
o Caminho. O Sarney, antes de sair em maro, chama a conferncia, a
entra o Collor e ns camos cercando o ministrio com as nossas teses,
de que ns deveramos ter uma conferncia que debatesse o processo da
descentralizao, o que era fundamental.
Para articular os diferentes atores num movimento comum, a Plenria continua como frum privilegiado. Segundo Jocelio,
nesse perodo, a Plenria Nacional de Sade ainda era a principal referncia de participao dos diversos segmentos, at o Conselho Nacional
de Sade se consolidar. Quando o conselho se consolida, se legitima,
viabiliza a 9 Conferncia, a comea a seguinte discusso: se existe o
conselho nacional e se devem existir os conselhos estaduais, se a Lei n
8.142/90 garante que para o repasse de verbas tinha que ter conselho, e
isso foi absolutamente chave nessa questo, comea a criao dos conselhos municipais e estaduais. A partir da Lei n 8.142/90, deslancha-se
a questo do controle social no Brasil como um todo, pela subordinao
do repasse de verba existncia de conselhos constitudos.
137
Sarah Escorel relata que de 1990 a 1992, quando foi realizada a 9 CNS,
existia uma comisso organizadora, e alguns municpios e estados j vinham
realizando as pr-conferncias. Relembra que ela ocorre num momento chave
para o impeachment.
Esse movimento foi crescendo e conseguiu pressionar para que fosse
realizada a conferncia que o Alceni Guerra adiava, adiava, adiava, nalmente convocou, mas no presidiu, porque caiu antes, e o Adib Jatene
presidiu. A conferncia ocorreu no momento em que o Collor faz aquela
chamada do no me deixem s e convocou todo mundo para sair de
verde e amarelo e todo mundo saiu de preto. Isso foi exatamente na semana da 9 CNS, que acabou na quinta-feira e no domingo estava todo
mundo de preto na rua.
138
Eri Medeiros acrescenta alguns fatos sobre a realizao da 9 Conferncia Nacional de Sade: O ministro da Sade, em 1991, cria uma comisso
para organizar a 9 CNS e eu sou nomeado coordenador executivo. A, o
Conasems tem um crescimento de qualidade, participao e ns tivemos a
oportunidade de debater o formato da conferncia com o Arlindo Fbio e
outros. Continua o entrevistado:
Ns tivemos a oportunidade de realizar, naquele perodo, mais de 3
mil conferncias municipais. Pela 1 vez havia a etapa municipal, as
27 conferncias estaduais e a etapa nacional, que foi em agosto de
1992. Esse processo de uma riqueza enorme para o pas e a gente
no tem como avaliar o que signicou realizar mais de 3 mil conferncias municipais. Junto a isso quem teve um papel fundamental
foi o Conselho Nacional de Sade, pois o debate e a manuteno da
proposta de realizao da conferncia se deu dentro do conselho, j
que houve troca de ministros, o Alceni Guerra cai em 1991 e quem
segurou tudo foi o conselho. No incio, o governo queria, depois o
governo comea a ter problemas e eles tentam que no saia a conferncia. Eu acabei me mantendo na conduo, porque eles no me
consideraram num cargo nem do governo e nem do ministro, mas do
Conselho Nacional de Sade.
Lembrando que a 9 CNS foi realizada no perodo em paralelo CPI do impeachment do Collor, Eri Medeiros assinala que todos esperavam ter problemas,
pois havia mais de 5 mil participantes, mas no houve conitos, a no ser ideolgicos com as nossas teses. Salientando que, com a CPI em andamento e Braslia tumultuada, o presidente Collor no compareceu, o entrevistado continua:
A 9 Conferncia tem um aspecto de que ns colocamos l todos
os atores a favor e contra. A 8 CNS teve uma importncia muito
grande, mas ela foi nossa, ns no tivemos praticamente os contra
na 8. Por exemplo, os mdicos como confederao no participaram
da 8 CNS e na 9 CNS teve toda uma negociao, ns tivemos os
caras da CNI Confederao Nacional da Indstria, o pessoal que
defendia a rea econmica contrria, a FBH com quem o Conasems
discute o contrato de compra de servios. Eles vo para a conferncia
e debatem o contraditrio.
139
importante, mas como atores paralelos. J, em 1992, quem coordenava a conferncia ramos ns e isso dava uma representao clara para o
nosso movimento, uma demonstrao de crescimento poltico e da sua
importncia. Era um reconhecimento da prpria sociedade, das entidades e do prprio governo que sempre deram suporte. Para ns foi uma
conquista grande.
Continuando seu relato, Guedes assinala que o presidente Collor foi acatando as propostas, desde a nomeao do grupo, que era temerria, pois haviam
trabalhado com governos de oposio como o de Mrio Covas, at a substituio de quadros ligados ao seu governo, o pagamento dos atrasados dos
hospitais e a correo das tabelas de pagamento dos hospitais. Guedes que,
naquele momento, assume a direo do Inamps e da SNAS Secretaria Nacional
de Assistncia Sade, relata: Nossa luta, nesse perodo, era para criar o que
chamvamos de MUS Ministrio nico da Sade, no era o SUS, pois esse j
estava criado. Ns queramos o MUS porque eram tantos os compartimentos do
ministrio, tantas as diculdades de articulao, que at hoje o ministrio continua lutando com isso. Finalizando, Guedes observa que havia uma dissociao
entre o governo Collor e o Ministrio da Sade: Foi interessante que no dia do
impeachment, ns estvamos na janela do 5 andar do ministrio e muitas das
caravanas que passavam pela Esplanada dos Ministrios, para acompanhar a
votao, saudavam o ministro na janela.
140
A conjuntura Collor
O Conselho Nacional de Sade estratgias iniciais
Segundo Jocelio, as discusses no Conselho Nacional de Sade apontavam
para a necessidade de consolidao do controle social. Ele assinala que esse foi
um perodo tambm de aprendizado da negociao no papel de conselheiro.
No Conselho Nacional de Sade se discutia que, para viabilizar o controle
social, tnhamos que estabelecer relaes com os conselhos municipais
e estaduais, at porque a legislao do SUS vale para as trs esferas do
governo. Como um conselheiro nacional poderia cumprir bem o seu papel se ele no tivesse relao com os conselhos estaduais e municipais?
E foi no conselho, como sindicalista, que eu aprendi a negociar, a ouvir,
a ponderar, a fazer acordos naquilo que era possvel e no naquilo que
era o desejvel para ns, no nosso ponto de vista. Ento, isso foi muito
rico e esse incio do conselho foi num perodo extremamente democrtico, apesar de todo o autoritarismo que a j se esboa claramente no
Ministrio da Sade.
E prossegue relatando a sua atuao como conselheiro da entidade que representava no conselho.
A CUT, que eu representava, estabelecia essa relao com seus representantes nos estados e municpios, seno de maneira satisfatria, de forma
bastante razovel e, no perodo, eu conseguia me comunicar com os
representantes estaduais da CUT, quase todos oriundos da luta da sade.
Era uma comunicao uida em qualquer frum nacional, fosse da CUT,
fosse da conferncia de sade, para estabelecer status de dilogo e de
intercmbio de experincias.
141
De qualquer modo, os vetos serviram negociao. Jocelio arremata: Antes do veto, j tinha uma proposta de acordo entre os partidos sobre o Conselho
Nacional de Sade e a gente na primeira conversa com o Alceni [aps o veto]
arrancou o compromisso de rpida composio do Conselho.
Adiante, j como membro do conselho, como representante do Conasems,
Eri Medeiros relata:
No Conselho Nacional de Sade, em abril de 1991, em nome do Conasems apresento a proposta de criao da Comisso Intergestores Tripartite.
Ali nasce, em nome do Conasems, a nossa proposta, j que a Lei Orgni-
142
Outro embate, frente conjuntura Collor, foi a discusso, no Conselho Nacional de Sade, sobre a criao do agente comunitrio de sade, lanada por
Alceni Guerra. Guedes rememora:
A proposta era de que o prprio ministrio iria contratar essas pessoas. Ns, do conselho, achvamos um absurdo, porque eram pessoas
que tinham que ter uma atividade eminentemente local, escolhidas
no local. Como iam ser contratadas pelo ministrio se j tnhamos o
SUS aprovado e o ministrio deveria restringir sua atuao local? A
articuladora da discusso contra a posio do ministrio era a Dr.
Zilda Arns. Ela vinha desenvolvendo o trabalho nas pastorais da sade
e era complicado para a lgica da pastoral ver agentes, remunerados
pelo ministrio, fazendo um trabalho similar, se o trabalho da pastoral era voluntrio. Isso geraria uma confuso e a gente achava que o
interesse do ministrio era ter um grande nmero de cabos eleitorais.
Mas, foi caminhando e os agentes comunitrios foram sendo contratados por uma secretaria nacional justaposta ao Inamps Secretaria
Nacional de Assistncia Sade [SNAS].
143
anos isso se descaracteriza porque se passa a ter um outro tipo de participao dos representantes e conselheiros, diferente dessa forma original,
que era muito ativa e muito representativa dos seus segmentos.
A conjuntura Collor-Itamar
A questo do nanciamento da sade
O problema do nanciamento do SUS j vinha sendo apontado como um dos
principais ns crticos do sistema, desde o processo constituinte e a regulamentao pela Lei Orgnica da Sade. Alguns dos entrevistados enfocam a questo
naquele perodo inicial de implantao do sistema de sade. Jocelio assinala:
O embate, pouco depois desse perodo, deu-se na questo do nanciamento, na questo da CPMF como resposta crise de nanciamento
do SUS e da questo da execuo oramentria. Depois que o Alceni
Guerra foi acusado naquele escndalo de compras de guarda-chuva, de
bicicletas, ele caiu e o Conselho Nacional de Sade passou a ter mais
inuncia na questo oramentria, embora tambm fosse muito claro que o nosso acesso s informaes, ao que ocorria na questo do
oramento, era precrio. Por exemplo, nunca tivemos acesso ao Fundo
Nacional de Sade e poltica oramentria como um todo. Essa questo
do oramento seria importante e toda a questo da prpria viabilizao
do conselho, j que ele foi recomposto de uma forma tcnica, acadmica
e como consultor.
144
Eri Medeiros continua sua anlise, observando que os estados com grande
rede instalada foram premiados, caso de Minas Gerais, So Paulo, Rio Grande
do Sul e Rio de Janeiro. Apesar desse privilegiamento, o Conasems, mesmo no
aceitando, no tinha como ir contra, por esses aspectos positivos, do ponto de
vista do nanciamento, para boa parte dos municpios brasileiros.
Luiza Jaeger salienta que no processo de negociao, no governo Collor, os
secretrios municipais propem um tratamento igual ao setor privado. Naquele
momento, recebamos recursos por convnio e no por tabela pelos servios e
isso defasava com a inao absolutamente rpido. O Conasems defendia o pagamento por tabela para todos os prestadores, para ao menos conseguir acompanhar, dentro do possvel, a inao e lutar pela proposta de repasse fundo a
fundo. De fato, a proposta do Conasems s vai se viabilizar a partir da NOB 93.
Continua Luiza Jaeger:
Nesse ponto, foi importante a vinda do Gilson Carvalho, secretrio municipal de sade de So Jos dos Campos/SP, para o Ministrio da Sade, por indicao do Conasems, e a comisso de acompanhamento da
questo de nanciamento ele mesmo, eu, Mozart [de Oliveira Jnior],
entre outros. Outros secretrios so importantes na discusso o David
Capistrano, o Eri Medeiros que foi presidente do Conasems, o Armando
Raggio. Nesse processo, o Conasems foi extremamente importante e tem
outros secretrios que foram fundamentais nesse percurso. E importante ressaltar que a surge a Frente Parlamentar de Sade, independente de
partidos polticos, que discute as propostas de sade e seguridade.
A atuao da Plenria tambm se fazia presente na questo do nanciamento da sade. Assim, recorda Jacinta:
Em 1993, a Plenria encaminhou uma proposta para a questo do oramento da sade. Apesar da sade ter avanado muito nos princpios e outras
questes fundamentais, no conseguimos denir a questo do oramento.
Ento, em 1993, os deputados Eduardo Jorge, Waldir Pires e outros apresentaram uma emenda sobre a questo do oramento, com base na proposta
da Plenria Nacional de Sade, sendo 10% para a Unio, 10% para estados
e 10% para municpios, totalizando 30%. E hoje ainda estamos na luta para
sua aplicao, apesar de ter sido garantido na lei.
145
nesse contexto, especialmente em funo de problemas do nanciamento da sade, no perodo em que sai Fernando Collor e entra Itamar Franco, que o movimento sanitrio ganha um aliado para a defesa de suas causas
o Ministrio Pblico Federal. Raquel Dodge assinala que os instrumentos
de atuao, condizentes com o novo cenrio de direito sade, foram conferidos ao Ministrio Pblico Federal em maio de 1993, quando foi editada a
Lei Complementar n 75/93, de acordo com a qual o servio de sade um
servio de relevncia pblica.
A conjuntura Itamar
A NOB 93 e a extino do Inamps
Dentre os diversos fatos signicativos no perodo do governo Itamar Franco, merecem destaque a edio da Norma Operacional Bsica, em maio de
1993 NOB 93 (Portaria MS n 545, de 20 de maio de 1993) e a extino do
Inamps, em julho de 1993 (Lei n 8.689, de 27 de julho de 1993). Os entrevistados, em vrios momentos, fazem meno a esses fatos. Elizabeth Barros assinala que no movimento pela implementao da descentralizao, a
146
Guedes, que dirigiu o Inamps, j no nal do governo Collor, com Adib Jatene
como ministro da Sade, observa:
No perodo em que estive no Inamps, pouco antes de sua extino coordenada pelo
Carlos Mosconi, eu atendia, na maior parte do tempo, a deputados e governadores, basicamente para auxiliar na aprovao de emendas parlamentares de obras e
empreitadas e aumento do nmero de AIH, geralmente com ns eleitorais. E como
tnhamos uma equipe bem articulada com o ministro, normalmente ns recusvamos estes pleitos, o que, de certo modo, demonstra que nessa transio o Inamps
j no tinha aquela virulncia que sabamos.
147
Mosconi relata que, j no dia seguinte, foi muito criticado por seu discurso
e sua inteno, e relembra:
O Jamil Haddad, grande gura da poltica, pessoa excepcional, em virtude desse fato me disse para a gente ir mais devagar com esse negcio,
e a eu disse: se a gente for devagar dura 100 anos, se a gente acelerar
dura 10, 20 [...] E a um belo dia o Presidente Itamar Franco me chamou
l, com vrios ministros. O Jamil fez uma bela explanao sobre a sade,
sobre o SUS, concordamos com tudo e eu novamente defendi a extino, alegando que o Inamps era o anti-SUS.
149
150
Notas
A Guerra Fria simboliza a disputa entre o bloco capitalista, liderado pelos Estados Unidos, e o bloco socialista,
liderado pela Unio Sovitica, no perodo aps a 2 Guerra Mundial, pela hegemonia poltica, ideolgica e econmica de inuncia sobre os demais pases. Durante aproximadamente 40 anos, com a ameaa constante de conito
nuclear entre os dois blocos, a Guerra Fria teve como principais marcas:
- a posio de Harry Truman, sucessor do presidente americano Franklin Delano Roosevelt, de conteno da expanso comunista (seguindo a doutrina de George Kennan);
- a posio de Winston Churchil e o seu clebre discurso nos EUA, em Fulton Missouri, a 5 de maro de 1946,
quando conclama a Gr-Bretanha e os EUA a enfrentarem a expanso do comunismo sovitico que estendia uma
Cortina de Ferro (Iron Curtain) sobre os pases do Leste Europeu, sob sua inuncia;
- a criao do muro de Berlim, dividindo a Alemanha derrotada em dois pases a Alemanha Ocidental, capitalista
e a Alemanha Oriental, comunista;
- o Plano Marshall de auxlio de US$ 13 bilhes aos pases europeus no ps-guerra, para sua reconstruo e conteno da expanso comunista;
- o macartismo, doutrina anticomunista do senador republicano Joseph McCarthy, que perseguia os cidados americanos que pudessem ter alguma ligao com o comunismo, na chamada caa s bruxas;
- a criao da Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte, dos pases do bloco capitalista e do Pacto de
Varsvia, dos pases do bloco socialista, ambas organizaes estratgicas de defesa mtua;
- a corrida armamentista e a corrida espacial;
- a Guerra da Coria e a Guerra do Vietn;
- a implantao de ditaduras militares na Amrica Latina, com a ajuda norte-americana, para conteno do comunismo;
- a crise dos msseis em Cuba.
Calcula-se que os custos da Guerra Fria tenha sido de US$ 17 trilhes de dlares. O smbolo do nal da Guerra
Fria a queda do Muro de Berlim, em 1989, com a reunicao da Alemanha. Disponvel em <http://www.
suapesquisa.com/guerrafria/>; <http://www.guerras.brasilescola.com/guerra-fria/>; <http://educaterra.terra.com.
br/voltaire/mundo/guerra_fria2.htm>. Acesso em 24/7/2006.
1
O Programa de Agentes Comunitrios de Sade Pacs existe desde o incio dos anos 90, porm foi institudo e
regulamentado pela Portaria Federal n 1.886/97 de 21 de dezembro de 1997. O Pacs contribui para a reorganizao dos servios municipais de sade e integra as aes entre os diversos prossionais, com vistas ligao efetiva
entre a comunidade e as unidades de sade. Foi inspirado em experincias de preveno de doenas por meio de
informaes e de orientaes sobre cuidados de sade. O desenvolvimento das principais aes feito pelos Agentes Comunitrios de Sade ACS, que so pessoas escolhidas dentro da prpria comunidade para atuarem junto
populao. Disponvel em <http://dtr2001.saude.gov.br/bvs/publicacoes/pacs01.pdf>. Acesso em 24/7/2006.
4
Na Mensagem n 672, de 17 de setembro de 1990, Collor assinala que entre as razes primordiais que justicam
o veto, sobressai a da existncia, na proposio, de dispositivos contrrios aos princpios de uma assistncia social
responsvel, que se limite a auxlios s camadas mais carentes da populao, sem, contudo comprometer-se com
a complementao pecuniria de renda, papel este de uma ao voltada maior disponibilidade de empregos e
salrios (grifo nosso).
5
6
A Resoluo n 258, de 7 de Janeiro de 1991, emitida ainda pelo Inamps, aprovou a Norma Operacional Bsica /SUS
n 01/91, que trata da nova poltica de nanciamento do Sistema nico de Sade SUS para 1991. Destacam-se na
NOB 91, entre outras medidas: o nanciamento da atividade ambulatorial e recursos na forma de AIHs proporcionais ao tamanho da populao; o custeio da administrao do Inamps/MS e de Programas Especiais em sade;
a forma convnio rmado com estados, DF e municpios; ndices de reajuste com base na Unidade de Cobertura
Ambulatorial UCA; pagamento de prestadores diretamente pelo Inamps, por meio de sistema prprio informati-
151
O Globo de 29/9/1991.
IPMF Imposto sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Direitos de Natureza Financeira foi criado
pela Emenda Constitucional n 3, de 17/3/1993, com vigncia at 31/12/1994, depois substitudo pela CPMF
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira, criada pela Emenda Constitucional n 12, de 15/8/1996, em vigor. Segundo o 3 do art. 74 O produto
da arrecadao da contribuio de que trata este artigo ser destinado integralmente ao Fundo Nacional de Sade,
para nanciamento de servios de sade.
9
A URV Unidade Real de Valor foi um indexador nico da economia, criado com o objetivo de estabelecer uma
proporo entre salrios e preos, que se transformaria em nova moeda quando todos os preos, em tese, estivessem estveis em termos de URV. Essa estabilidade ocorreu a 1 de julho de 1994, quando a URV, equivalendo a
2.700 cruzeiros reais, passou a valer 1 real, representado pelo smbolo R$. A URV foi instituda pela Lei n 8.880,
de 27 de maio de 1994, que dispunha sobre o Programa de Estabilizao Econmica e o Sistema Monetrio Nacional e institua a URV. Disponvel em <http://www.bb.com.br/appbb/portal/hs/moeda/MoedaNova.jsp>. Acesso
em 18/4/2006.
10
11
O Comit de Integrao de Entidades Fechadas de Assistncia Sade Ciefas foi fundado e lavrado em ata,
em Braslia, no dia 13 de junho de 1990. O Ciefas foi criado com a misso de promover negociaes com prestadores de servios, hospitais, classe mdica e laboratrios na defesa dos interesses de suas liadas. Surgiu, ento,
a necessidade do Ciefas existir atravs de uma personalidade jurdica para atuar na defesa legal de suas liadas.
No nal de 1991 foi debatido o estatuto social e, nos dias 25 e 26 de junho de 1992, foi aprovado. A Entidade,
atravs de suas Superintendncias Estaduais, se faz presente em cada Estado; possui sede nacional em So Paulo,
constituindo-se por cerca de 140 organizaes, entre pblicas e privadas, que oferecem programa de sade na modalidade de autogesto. Disponvel em <http://www.unidasrj.com.br/quem_somos.asp>. Acesso em 10/7/2006.
Portaria Interministerial MT/MS/MPAS n 01, de 20 de abril de 1993: Institui Comisso Interministerial de Sade
do Trabalhador, com o objetivo de compatibilizar e implementar aes sistmicas de ateno sade do trabalhador.
12
13
14
O Fundo Social de Emergncia foi institudo nos exerccios nanceiros de 1994 e 1995, por meio da Emenda
Constitucional de Reviso n 1, de 1 de maro de 1994, com o objetivo de saneamento nanceiro da Fazenda
Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de
sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada, inclusive liquidao
de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico e social.
15
O Siops Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade tem como objetivo a coleta e a sistematizao de informaes sobre receitas totais e despesas com aes e servios pblicos de sade das 3 esferas
de governo. Sua origem no Conselho Nacional de Sade, em 1993, foi considerado relevante pela Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado PFDC quando da instalao dos Inquritos Civis Pblicos n 001/94 e 002/94
sobre o Funcionamento e Financiamento do SUS. Em 1998 a Procuradoria e o Ministrio da Sade viabilizaram
a formalizao do Siops, que passou a coletar dados por meio de planilhas eletrnicas, dadas as diculdades das
primeiras tentativas de coleta, por intermdio de ofcio e formulrios contidos em disquetes, devido falta de padronizao das respostas. Em 30 de abril de 1999, foi assinada a Portaria Interministerial n 529/99 pelo Ministro da
Sade e pelo procurador-geral da Repblica, para desenvolver a implantao do Siops, que passou a coletar dados,
valendo-se de um sistema informatizado desenvolvido pelo Departamento de Informtica do SUS Datasus, possibilitando a transmisso dos dados pela Internet. A partir de 1998, os dados transmitidos esto disponibilizados na
16
152
Internet, na forma de planilhas e de indicadores, permitindo comparaes e agregaes de dados das mais diversas
formas, por municpios, por UF, por porte populacional ou qualquer outro a ser escolhido pelo usurio, de forma a
fortalecer o controle social sobre o nanciamento do SUS. Disponvel em <http://siops.datasus.gov.br/siops.htm>.
Acesso em 22/3/2006.
Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990, publicado no Dirio Ocial da Unio em 8 de agosto de 1990,
dispe sobre a organizao e atribuies do Conselho Nacional de Sade, e d outras providncias. Disponvel em
<http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em 20/4/2006.
17
153
Referncias Bibliogrcas
BRASIL. Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Braslia: Dirio Ocial da
Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 20 set., 1990.
_______. Ministrio da Sade. Cadernos da Nona: descentralizando e democratizando o conhecimento. Grupo de Trabalho Tcnico da Comisso Organizadora. v. 2, Braslia: UnB, 1992.
_______. Ministrio da Sade. Relatrio Final da IX Conferncia Nacional de
Sade. Braslia: Ministrio da Sade, fev., 1993a.
_______. Ministrio da Sade. Portaria MS n 545, de 20 de maio de 1993. Dirio Ocial da Unio, n. 96, Seo I, p. 6961-6965, Poder Executivo, Braslia,
DF, 24 mai., 1993b.
_______. Ministrio da Sade. IDB 98 Brasil: indicadores e dados bsicos para
a sade. Peridico anual, de circulao dirigida ao setor Sade, da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa), do Departamento de Informao e
Informtica do SUS. Braslia, 1998.
_______. Ministrio da Sade. Clera: distribuio de casos conrmados, por
unidade federada. Brasil, 1980-2005. Secretaria de Vigilncia Sanitria. Sinan.
Braslia, 2006.
CARVALHO, Antnio Ivo de. Conselhos de sade no Brasil: participao cidad e controle social. Rio de Janeiro: Fase/Ibam, 1995.
CARVALHO, Gilson. A inconstitucional administrao ps-constitucional do SUS
atravs de normas operacionais. Cincia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v.
6, n. 2, p. 435-444, 2001.
COHN, Amlia; ELIAS Paulo E. Sade no Brasil: polticas e organizao de servios. So Paulo: Cortez/Cedec, 1996.
154
FALEIROS, Vicente de Paula. A previdncia social, o estado e as foras sociais: 1985-1994. Relatrio de Pesquisa apresentado ao CNPq. Braslia. Digitado.
1995.
MERHY, Emerson Elias. A mutilao da lei orgnica da sade: vitria dos que desejam um povo mutilado. Sade em Debate, Londrina, n. 30, p. 8-9, dez., 1990.
OLIVEIRA, Francisco de. Collor: a falsicao da ira. Rio de Janeiro: Imago,
1992.
SINGER, Paul. Sade In: LAMOUNIER, Bolvar e FIGUEIREDO, Rubens (0rgs). A
Era FHC: um balano. So Paulo: Cultura Editores Associados, 2002.
155
NOVAS RELAES
INSTITUDO-INSTITUINTE NO
PERODO FHC (1995 A 2002)
Como fazer com que as organizaes sociais que elegem seus representantes exeram seu papel para que os conselhos no sejam
articiais, no sejam meramente homologatrios ou simplesmente
uma espcie de fachada amortecedora da luta social?
Vladimir Dantas
157
158
159
A mudana na Lei de Concesses tambm fez parte do processo de reordenao estratgica do Estado para o mercado. A Lei n 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995, de Concesses do Servio Pblico, permitiu a delegao da prestao
de servios feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrasse capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado,
independentemente de ser nacional ou no. A legislao deu exibilidade para
a xao de tarifas nos contratos do Estado com as empresas, o que veio a ser
negociado com reajuste pelo maior ndice de inao ou atrelado ao dlar. A
scalizao do pblico no foi estabelecida em lei.
Se nos governos Collor e Itamar j haviam sido privatizados os setores siderrgico, petroqumico e de fertilizantes, no governo FHC foi privatizado o l mignon
da economia: os setores de minerao, de telecomunicaes e de energia.
Ainda no governo FHC, foram implementadas as agncias reguladoras como
smbolo do novo Estado (no Estado Novo, que evoca o getulismo), com um
novo desenho institucional, em que os agentes econmicos privados seriam regulados. Na tica dessas agncias, o cidado no reconhecido como um sujeito de direitos, com titularidades e garantias, mas como um consumidor. Para
exercer algum direito precisa pagar pelo servio e depender de intercorrncias da
agncia. Pode reclamar, mas nem sequer inui nos preos que paga, nem mesmo por aumento ou diminuio do consumo. Agncias e empresas negociam
preos entre si, algumas abrindo consultas ao pblico pela internet. Embora exista um programa de metas a ser cumprido pelas empresas reguladas, em funo
da expanso e da qualidade dos servios, a elas no tem interessado atender aos
mais pobres8. A legislao manteve, no corao das agncias, o contrato livre
com as empresas que, por terem se tornado oligoplicas, podem impor condies s agncias segundo seus interesses.
O desenho dessa reforma se baseou na diviso das atividades do Estado em:
exclusivas, compreendendo a regulamentao, a scalizao, a cobrana, a represso e a ateno a certos servios bsicos como compra de servios de sade e subsdio educao bsica; servios no-exclusivos, correspondentes
a atividades concorrenciais entre as esferas privada e estatal, onde esto envolvidos alguns direitos e atividades no-lucrativas como hospitais, universidades,
160
161
mente os gastos com as polticas sociais diretamente diminuio signicativa do dcit pblico (Faleiros, 2003).
O real foi mantido como uma moeda sobrevalorizada, o que facilitou a reeleio de FHC e, entre outros objetivos, as importaes, com efeitos desestruturantes sobre a indstria nacional e redutores das exportaes. Para sustentar o real,
o governo manteve um cmbio estvel at janeiro de 1999, quando foi adotado,
atabalhoadamente, o cmbio livre, elevando os juros, o que provocou recesso e
acentuou o desemprego, sem muitos atrativos aos capitais especulativos internacionais. FHC investiu prioritariamente na aprovao de sua reeleio. Sua poltica
de reformas da Constituio Federal teve trs eixos: a maior abertura possvel da
economia aos capitais internacionais, eliminando inclusive os monoplios estatais; a privatizao do patrimnio pblico; e a reduo dos direitos sociais, com a
desregulamentao das leis trabalhistas. Com a perda de reservas internacionais,
o aumento do desemprego e a recesso, o governo cou sem sada, submetendo-se inteiramente ao monitoramento do FMI em troca de emprstimo, pelo
qual pagou juros, que aumentaram, ainda mais, a dvida pblica.
O modelo poltico-econmico seguido pelo governo foi o de maior favorecimento do mercado e de reduo do Estado em seus servios, e na questo
da cidadania priorizou os que vivem de rendas em detrimento dos que vivem
do trabalho. Instituiu-se um programa de socorro aos bancos10. Aumentaram
os subsdios a montadoras de carros isenes scais, enquanto se produziam
cortes nos gastos sociais e salrios.
A questo do nanciamento do dcit exigiu nova leva de aumento de impostos. Entre estes, a CPMF provocou a maior celeuma, sendo viabilizada por
vincular recursos para a sade. Um dos parceiros do governo, o Partido da Frente
Liberal PFL, posiciona-se contra o novo imposto, mas, em 1996, o Supremo Tribunal Federal decide que a CPMF constitucional, o que facilita sua votao no
Senado Federal. De acordo com a Febraban, a contribuio da Cons e da CPMF
junto com outros impostos elevariam para 58% a contribuio para o governo,
nas operaes nanceiras.
A despeito dessas medidas, a evaso de divisas continua a crescer, chegando a
fuga de dlares a US$ 15 bilhes, em 1998, contra US$ 6 bilhes em 1997. A equipe
econmica quer usar a CPMF tambm para abater a dvida, o que contraria a rea da
162
163
164
A poltica de sade
A dinmica de consolidao do SUS seguiu um caminho de Estado e no
de governo, pois j se havia tornado uma poltica institucional da Repblica,
independente do governo, embora, assim mesmo, pudesse correr riscos de reduo ou extino na correlao de foras com os segmentos defensores da tica
capitalista e neoliberal.
A sade, no entanto, foi eleita para ser um lcus de promoo do candidato
governamental ao posto de Presidente da Repblica, senador Jos Serra, merecendo, assim, uma maior ateno e at servindo como palco de divergncias
entre o desenvolvimentista Jos Serra e o monetarista Pedro Malan, ministro da Fazenda.
O principal destaque da rea foi a aprovao da Emenda Constitucional n
29, de 13 de setembro de 2000, que estabeleceu mecanismos de nanciamento
da sade, com vinculao oramentria para a rea e correo dos valores de
acordo com a variao nominal do PIB, conforme Resoluo n 322, do Conselho Nacional de Sade, de 8 de maio de 2003.
Em 1996 j havia 2.323 municpios em gesto incipiente, 618 em gesto parcial e 137 em gesto semiplena, do total de 3.078 municpios habilitados para a
municipalizao (Mendes, 1998:37).
165
1996
4,6
0,8
8,2
4,7
2,2
0,5
1997
10,3
0,7
9,9
20,4
3,4
1,8
1998
20,3
22,5
19,9
30,0
11,0
7,6
1999
34,0
49,7
39,7
39,0
18,1
17,5
2000
56,5
62,4
61,6
59,5
41,9
58,5
2001
66,3
61,0
71,3
64,6
57,1
81,2
2002*
74,8
73,1
78,6
70,1
68,7
94,8
2003** 2004***
80,1
84,6
73,5
78,4
83,3
84,5
76,6
79,9
76,5
82,7
96,3
97,2
A rede de esgotamento sanitrio adequado, no entanto, permaneceu praticamente estvel no perodo, passando de 70,9% dos domiclios urbanos,
em 1995, para 76,7%, em 2002. Assim, as condies de sade e vida relacionadas a essa varivel pouco mudaram, apesar do PSF. As taxas de mortalidade por causas externas pouco diminuram, passando de 74,89 (por 100.000
habitantes), em 1997, para 70,09, em 2001, inuenciadas pela presena de
violncia nas causas de morte.
Segundo Castro e Cardoso Jr. (2005), em 1993 eclodiu uma crise no nanciamento da sade com a deciso do Ministrio da Previdncia Social de no mais
repassar verbas para o Ministrio da Sade, que teve de recorrer ao Fundo de
Amparo ao Trabalhador. A soluo emergencial foi a criao da CPMF em 1996,
que deixou de ser exclusiva para a sade em 2002.
No governo FHC, a contradio entre a estabilidade scal de carter monetarista e os gastos sociais limitaram a margem de manobra do governo, que priorizou a estabilidade em detrimento dos gastos sociais. Assim, segundo Castro e
Cardoso Jr (2005), a proporo do gasto social federal em relao ao PIB passou
166
167
168
Ano
1996
1997
1998
1999
2000
Resolues
32
56
22
3
14
Recomendaes
8
2
15
16
7
Moes
2
4
6
6
6
169
170
171
tem uma numerao nacional, de modo a identicar o cidado com o seu sistema
(municipal ou estadual) e agreg-lo ao sistema nacional, garantindo seu atendimento em todo o territrio brasileiro (Brasil, 1997:14).
O Carto Nacional de Sade tem como objetivo a modernizao dos instrumentos de gerenciamento da ateno sade. A utilizao de tecnologia
combinada de informtica e telecomunicaes permite dotar o SUS de uma rede
integrada para a realizao de variadas operaes, com grande capacidade de
gerar informaes. Alm disso, tem como caracterstica a capacidade de identicao individualizada dos usurios do sistema.
Implementado como piloto em diversos municpios, o Carto-SUS ainda no
foi, contudo, assumido integralmente como a ferramenta de gesto do sistema
que propunha tornar-se.
Programa DST/Aids
J em 1986, havia sido criado no Brasil o Programa Nacional de Doenas
Sexualmente Transmissveis e Aids DST/Aids. No entanto, seu maior desenvolvimento ocorreu aps o acordo assinado em 1994 entre o Brasil e o Banco
Mundial, que entra em cena como nanciador de projetos na rea da sade,
evidenciando, de certo modo, a ateno internacional para estas questes emergenciais da sade pblica, em tempos de globalizao. Uma das caractersticas
essenciais do programa brasileiro tem sido sua fundamentao na indissociabilidade das aes de preveno e assistncia, entendimento este que perdurou
mesmo antes da introduo da terapia anti-retroviral (Brasil, 2006).
A partir de 1996, novas abordagens teraputicas, com mltiplas drogas, estabelecem mecanismos mais ecazes de luta contra a doena. Sua mortalidade
comea a cair e, amparado por legislao garantindo o acesso a esses novos
medicamentos, mesmo contra advertncias do Banco Mundial, o Brasil adota a
poltica de distribuio da medicao, via SUS, para todas as pessoas acometidas
pela doena. Esta estratgia mostra-se ecaz, tanto do ponto de vista da reduo da mortalidade, quanto da reduo de gastos com o tratamento.
O incio do novo sculo consolida o reconhecimento do programa brasileiro de controle do HIV e aids, transformado em exemplo internacional.
Suas caractersticas mais marcantes, a integrao entre preveno e as-
172
173
tgicas, tais como sade da mulher, sade da criana, sade bucal, controle da
hipertenso e do diabetes, controle da tuberculose e eliminao da hansenase.
Outras reas no contempladas seriam denidas a critrio dos gestores estaduais
e municipais, em funo de especicidades epidemiolgicas locais.
A Noas-SUS 01/01 estabelece, tambm, diretrizes gerais para as aes de
mdia e alta complexidade, e requer a articulao dos gestores municipais para
a negociao e pactuao de referncias intermunicipais, sob a coordenao e a
regulao estadual, atravs de programao pactuada e integrada17.
Em 27 de fevereiro de 2002, foi emitida a Noas-SUS 01/02, por meio da
Portaria GM/MS n 373/2002, que revoga a norma anterior, mantendo suas
diretrizes gerais e ampliando as responsabilidades dos municpios na Ateno
Bsica; estabelece o processo de regionalizao como estratgia de hierarquizao dos servios de sade e de busca de maior eqidade; cria mecanismos para
o fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nico de Sade e procede
atualizao dos critrios de habilitao de estados e municpios.
174
Esta situao decorre do no cumprimento, por parte dos governos anteriores e atual de clusulas legais relativas ao nanciamento da sade; da
ausncia de critrio claros de partilha dos recursos entre as reas da seguridade social; da especializao da fonte Contribuio Social de Empregadores e Trabalhadores para a previdncia social; do no repasse
dos recursos da Cons quando judicialmente liberados, da questionvel
autorizao para parcelamento dos dbitos relativos a essa contribuio
em 80 meses; do indevido uso de recursos da seguridade para pagamento de Encargos Previdencirios da Unio e, nalmente, da criao
do Fundo Social de Emergncia que retira recursos do Oramento da
Seguridade Social e os aplica em outras reas (Plenria Nacional de Sade, 1995:1).
175
Essas reformas foram rejeitadas em debate complexo e tumultuado no Congresso Nacional. Em 15 janeiro de 1997, a coordenao da plenria, em carta
s entidades participantes do movimento focalizando o projeto de organizaes
sociais, informa que:
176
178
179
Os reexos desta poltica so evidentes para a gesto da sade, especialmente no nvel local. Eliane Cruz continua sua anlise.
Todo o nimo empregado na construo de um plano municipal de sade, de um plano estadual, com as disputas locais ou a prpria disputa
nacional, acaba sofrendo um rompimento que vinha da gesto do Jos
Serra. Ele verticalizou absolutamente tudo na hora em que passou
a fazer repasses de recursos com a insgnia de onde cada recurso poderia ser gasto. Ento voc passa a ter todos os municpios e estados
trabalhando sob uma mesma tica, o que faz perder a capacidade de
enxergar e reconhecer o que uma realidade epidemiolgica e o que
uma realidade sanitria.
180
O destaque do processo participativo, nesse perodo, foi, segundo Elizabeth Barros, o movimento das plenrias e a mobilizao do SOS SUS.
Salienta, ainda, que em 2000 houve uma grande vitria com a aprovao da
Emenda Constitucional que vincula recursos sade EC n 29/00. Elizabeth Barros chama a ateno para as tentativas de desgurao do SUS e seus
desdobramentos no perodo.
No perodo at 1996 houve vrias tentativas de desgurar o SUS, especialmente quando tentaram incluir um dispositivo na Proposta de
Emenda Constitucional da Presidncia da Repblica que mudava o artigo
que garantia o direito em sade. Algo que derrubava o texto atual A
sade direito de todos e dever do Estado..., em que eles pretendiam
colocar entre vrgulas a expresso garantido nos termos da lei, porque
retiraria da Constituio Federal a garantia do direito, remetendo a uma
lei comum a denio do que era direito ou no.
Elizabeth Barros destaca o papel da Plenria Nacional de Sade nesse processo, inclusive a diculdade de identicar seu(s) mentor(es). Assim, a tentativa
de desgurar o SUS
foi uma das batalhas da plenria, de articulao, em que a plenria desempenhou importante papel divulgando, denunciando essas questes,
pressionando. Na verdade, ningum quis assumir a paternidade desse
dispositivo dentro da proposta de emenda constitucional, inclusive foi
chamado de dispositivo bastardo. Os ministros da Sade, da Fazenda,
da Previdncia, da Reforma do Estado diziam que no eram os autores
e ningum assumia a paternidade, embora as suspeitas recassem sobre
o Ministrio da Fazenda, pois existiam alguns elementos indicadores de
que a sua incluso teria sido em funo de articulaes no mbito da
Fazenda. Mas, nunca foi feito, ao que eu saiba, uma investigao para
saber de onde realmente surgiu o dispositivo. Ningum sabe como o dispositivo entrou na Proposta de Emenda Constitucional que o Executivo
mandou para o Congresso Nacional.
181
Eliane Cruz tambm se refere ao mesmo tema: Uma das grandes questes
enfrentadas na poca, o grande debate, foi a Emenda de 1994-1995. Havia
um movimento para mudar a Constituio Federal, pois queriam colocar no SUS:
Sade, direito de todos e dever do Estado, nos termos da Lei. Queriam, ento,
tirar da Constituio e remeter a uma lei que explicasse o que era isso. Esse foi
um momento bastante importante. Assinalando algumas divergncias entre a
Plenria Nacional de Sade e o CNS, em relao ao encaminhamento no campo institucional, pois o conselho um espao de representao social institucionalizado, Eliane Cruz naliza:
A importncia desse movimento se deu em funo do fato de termos
conseguido derrubar a emenda no Congresso Nacional. Inclusive, j foi
um passo diferente, pois trabalhvamos com o Congresso. Embora alguns deputados j participassem e acompanhassem, era diferente de
trabalhar diretamente com o Congresso Nacional e com uma frente mais
ampla. Eu me lembro de uma srie de deputados que no eram ligados
ao movimento, e que nem se davam bem com os movimentos, mas que
vieram trabalhar conjuntamente.
182
Nesse perodo, a disputa entre estados, municpios e Unio tambm salientada por Luiza Jaeger sobre o papel do Estado, principalmente quanto
regionalizao e tambm universalizao, em confronto com as formas de
gesto. Para a entrevistada, o papel regional deveria ser do municpio, com a
induo dos estados. Os estados tambm deveriam repassar recursos para os
municpios e no assumiram a caracterstica de serem co-responsveis nanceiramente. Luiza Jaeger salienta, ainda, que o n do sistema o acesso da
populao, na relao entre o atendimento bsico e a complexidade de toda a
ateno sade. E acrescenta que a compreenso dos estados na gesto do SUS
apresenta diculdades.
Outro gargalo do sistema que os estados at hoje no entenderam
ou no querem entender, porque isso signica perda de poder em determinados sentidos, qual o seu papel no sistema, por exemplo, na
briga pela mdia e alta complexidade. Os municpios tm bem mais claro
at onde eles podem chegar, como gestores e executores, mas o estado
ca disputando com os municpios e com o governo federal o seu papel. O governo federal tem mais entendimento do seu papel, mesmo no
governo Fernando Henrique Cardoso, mas os estados no conseguem
entender o que eles podem e no podem fazer, como podem e como
deve ser feito. Existe o problema da regionalizao, pois se h o direito
do sujeito ser atendido em qualquer lugar, com essa coisa do sistema ser
descentralizado, o estado tem que entender que, se ele for referncia,
tem que atender todo mundo e ver como que se compensa isso. Embora o papel regional no seja estadual e mais do municpio, o estado tem
que ter um papel indutor no estabelecimento dos pactos.
Outra questo assinalada sobre o perodo FHC foi a questo do setor privado.
Elizabeth Barros fala um pouco sobre isso.
O SUS nunca foi uma proposta que agradou ao setor privado. Mas, tambm, existe um segmento do setor privado que sempre foi muito dependente do Estado. Peguemos o exemplo dos hospitais. Eles se constituram com nanciamento pblico, venderam servios ao Inamps e depois
183
184
Raquel Dodge, que recebeu a demanda para lhe dar provimento, fala sobre
aquele momento.
Era uma representao muito densa e centrada justamente no que era
mais importante de ser resolvido de forma estruturada naquela ocasio:
garantir nanciamento contnuo, adequado, proporcional s necessi-
185
Assinalando que trabalhou no documento com o procurador federal dos direitos do cidado, o Dr. lvaro Ribeiro Costa, hoje Advogado-Geral da Unio,
Raquel Dodge continua [...] ns nos reunimos todas as tardes durante um ms
estudando esse assunto. Como ser o objeto de uma investigao por parte do
MPF? Se eu apurar tais coisas, que instrumentos tenho para corrigir isso? Se eu
me deparar com uma omisso administrativa ou uma omisso legislativa, algo
desse gnero, o que posso fazer com isso? A entrevistada assinala que essa
reexo era importante porque no havia experincia jurdica nas questes de
proteo ao direito sade no Brasil. Foi ao cabo desse perodo que decidiram
instaurar um inqurito civil pblico, o primeiro instaurado no MPF. Raquel Dodge assinala que, em sntese,
o alvo do inqurito era o sistema de sade. O nanciamento adequado? suciente? Se no, quais os entraves ao uxo desse dinheiro? O
controle social exercido? De que maneira? O que emperra o exerccio
do controle social? Os conselhos esto institudos apenas formalmente
para ingls ver, como se diz? Ou esse controle est sendo realmente institudo? Era basicamente isso. [...] pela primeira vez no Brasil, havia uma
possibilidade, havia instrumentos para fazer valer os direitos econmicos,
culturais e sociais no pas, o direito sade includo. [...] Era tudo muito
novo, estvamos inventando o Ministrio Pblico Federal, trabalhando
com uma categoria nova do direito sade.
Humberto Jacques ressalta o papel do movimento sanitrio, nessas iniciativas: O movimento sanitrio que havia provocado a abertura do inqurito no
MPF, oferecia servios para ns. Havia uma srie de sujeitos interlocutores habituais que, gratuita e generosamente, nos apoiavam nessa investigao. Maria
Luiza Jaeger, Elias Jorge e Gilson Carvalho, por exemplo, grandes quadros que
me ensinaram muita coisa... Nessa mesma linha, Humberto Jacques coloca a
condio para que o MPF atue na questo da sade.
Ainda que eu no quisesse, que eu no gostasse de gente ou fosse um
procurador de gabinete, impraticvel para o MPF trabalhar com o sistema de sade sem o controle social. Ou seja, no d para substitu-lo e,
186
187
Assinalando que o Conselho Nacional de Sade, alertado para essa possibilidade, acionou as suas representaes nos conselhos estaduais e nos movimentos sociais, Humberto Jacques relembra que o Supremo Tribunal Federal
recebeu uma avalanche de peties dos municpios. O STF nunca havia
visto um banho de democracia como esse. de arrepiar. Ele se deu conta
de que aquilo no era uma questo tcnica entre o Rio de Janeiro e uma
norma, mas uma questo nacional. Quando a Apae de um pequeno municpio de Minas Gerais manda uma petio dizendo que no concorda
com a alegao do Rio de Janeiro, e chovem peties do Brasil inteiro,
isso abala o Tribunal. Nunca houve tanto cheiro de povo numa ao
do tribunal constitucional brasileiro, ao ponto em que o tribunal no
soubesse o que fazer e at hoje no julgou. [...] o tribunal disse calma,
isso no to simples assim e essa questo no meramente tcnica e
eu estou mexendo em algo crucial. O tribunal nunca tinha visto isso
antes. Eles mudaram a histria do direito constitucional brasileiro, sem
sombra de dvidas.
188
cesse, Raquel Dodge explica que nenhuma unidade federativa pode requisitar
informaes de outras unidades federativas. Pode ser solicitado, mas pode ser
negado o acesso a essa informao, ou ela pode ser dada do modo como convm ao responsvel pela mesma, limitadamente, parcialmente. E, para essa
proposta do Siops, interessava que essas informaes fossem precisas, exatas e
o mais prximas do real possvel. Continua Raquel Dodge:
No mbito desse inqurito, era importante ter essas informaes porque
havia, como h hoje, uma disputa sobre os resultados positivos do SUS e
um desprezo pela responsabilidade quando os resultados so negativos.
O municpio diz que colocou a sua verba, o Estado colocou a sua verba, a
Unio diz que repassou a verba, mas o Estado diz que no chegou, como
saber? Quem enviou, quanto enviou, com que velocidade enviou? Acreditamos nesse modelo que a sociedade propunha, o Conselho Nacional
de Sade aprovava como adequado, mas ningum assumia a responsabilidade administrativa de constituir e estabelecer esse sistema e nenhuma das entidades tinha fora jurdica para requisitar informaes. Ento,
no mbito desse inqurito, l no meu modesto computador, nasceu esse
modelo do Siops, cujo propsito era revelar quanto o municpio, quanto o Estado e quanto a Unio arrecadaram como verba prpria, receita
prpria e receita vinculada sade e quanto efetivamente gastou. No
nos interessava o gasto reservado ou empenhado, mas nos interessava o
efetivamente gasto e realizado.
Assinalando que a equipe de assessoramento do Conselho Nacional de Sade, disponibilizada pelas entidades teve extrema boa vontade, e durante muito
tempo cou dedicada a descobrir que tipo de informao era necessria para
instituir o sistema e que tipo de gastos eram de interesse registrar, Raquel
Dodge relata o processo: Ns simulamos questionrios, perguntas, estudamos
a legislao, foi um processo que durou praticamente 2 anos porque a nossa
perplexidade em relao a isso era enorme. No queramos instituir um modelo
de balano contbil, estvamos atrs de informaes de realidade, nada semelhante a informaes contbeis, em que se podem mascarar nmeros, esconder
gastos e receitas em determinadas rubricas. A proposta do sistema, formulada
pelo grupo, era que pudesse ser usado pela populao, tornando transparente
qual a receita da sade e os gastos da sade, para qualquer cidado, inclusive
disponibilizado on-line. Continua Raquel Dodge:
A partir de um piloto, testamos o modelo, a consistncia de informaes,
cruzamos os dados da Unio com os do municpio para checar os dados
cruzados e percebemos que se podia detectar corrupo e desvio como,
189
por exemplo, o dinheiro da Unio para ser usado no estado era transformado em dinheiro do estado para ser aplicado em qualquer coisa. O
sistema foi se consolidando e o Datasus se disps a gerenciar esse grupo
de informaes. At que chegou um momento poltico em que o Siops
passa a ser o nico instrumento com consistncia que permitia s autoridades e ao movimento social argumentar no Congresso Nacional a favor
da Emenda Constitucional n 29/00.
Outro embate em que houve uma articulao efetiva entre o Ministrio Pblico Federal e o controle social foi, no incio do governo FHC, em relao convocao do Conselho Nacional de Sade, quando Adib Jatene assume o Ministrio
da Sade, em janeiro de 1995. Com a posse de um novo ministro da Sade era
retomado o mecanismo de consulta s entidades que integravam o Conselho
Nacional de Sade, para que zessem a indicao dos conselheiros. O ministro
recolhia as indicaes, denia os nomes e mandava para o presidente da Repblica aprovar e emitir o decreto de designao dos membros que o compem.
Assinala Raquel Dodge:
Nessa ocasio, creio que pressionado por foras polticas, o ministro Adib
Jatene deu aos jornais a declarao de que considerava que o Conselho
Nacional de Sade, por ter funes eminentemente consultivas, no era
necessrio ser instalado, por ele estar sucientemente informado sobre
os problemas e os dilemas que o sistema estava vivendo. E dizia, ainda,
que por ser sua prerrogativa consultar ou no o conselho, dispensava o
acionamento dos mecanismos de consulta s entidades. Ou seja, no via
necessidade de instalar o Conselho Nacional de Sade.
191
Com as declaraes de Adib Jatene, Raquel Dodge agregou a nota da imprensa ao inqurito civil pblico sobre o SUS, que estava em andamento. Acrescenta:
Quando li aquilo no jornal quei perplexa e ns, com o inqurito civil
pblico instalado, relativo ao funcionamento dos conselhos, interpretamos aquilo como uma atitude que poderia ser replicada pelas diferentes
autoridades em face dos conselhos municipais e estaduais de sade, o
que faria ruir o sistema naquilo que ele tinha de mais essencial, que
era a participao da sociedade, ativamente, no sistema. Ento, tomei
duas atitudes: trazer a notcia para o inqurito e ouvir as entidades que
motivaram a instalao do inqurito. At porque eu no podia ouvir o
Conselho Nacional de Sade, cujo mandato havia expirado, no havia
mais essa gura.
192
que deveria ser a atitude dele. O ministro recebe esse ocio do procurador-geral do melhor modo possvel, do modo como era o nosso esprito
e prontamente se dispe, j no dia seguinte, a instalar o conselho. Parece
que o doutor Aristides recebeu o ministro no seu gabinete da Procuradoria Geral para explicitar melhor como era aquilo tudo. Em menos de sete
dias o Conselho Nacional de Sade estava instalado.
193
o direito sade, so apenas objeto de planejamento ou de polticas pblicas, portanto, direitos que no so exigveis de prova, direitos que podem ser exercidos pelo Estado apenas progressivamente e, portanto, no
h instrumento jurdico que viabilize o exerccio individual de um direito
dessa natureza. um raciocnio muito vigente no mundo ocidental, que
se contrape fortemente ao movimento internacional de denio de direitos que surge com a Declarao Universal de 1948, com a Declarao
de Viena de 1993, com o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
de 196620, o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1976.
Humberto Jacques estabelece algumas diferenas ainda no bem estudadas entre o movimento sanitrio e outros movimentos sociais na sua relao
com o direito e a lei. Em algumas circunstncias pode ser preocupante o atrelamento do movimento sanitrio lei. Se pensarmos que o direito um trem,
muitas das discusses sanitrias desguam no vago errado do trem, e s vezes
o movimento sanitrio vai burocracia e pega o pior dos vages jurdicos possveis para tratar daquilo.
Nesta linha, Humberto Jacques exemplica:
O Movimento dos Sem-Terra, que discute o acesso terra, tem uma
194
relao crtica com o direito, porque entre outras coisas eles dizem lei
injusta no lei, o direito injusto no direito, o acesso terra algo
maior do que uma norma escrita pelo parlamento, que feita por grandes latifundirios. Ento, eles tm uma posio tensa e crtica com o
direito e so um movimento social de vanguarda. A eu pego o movimento sanitrio, que tambm um movimento social de vanguarda, e ele
tem um discurso jurdico legalista do tipo a lei, tem que cumprir a lei,
viva a legalidade. isso que o faz desaguar no vago normativo, cheio
de papel, uma espcie de face triste do direito. O movimento sanitrio
considera a lei uma vitria, enquanto outros movimentos sociais tm a
lei como adversria.
Continuando sua reexo Humberto Jacques assinala que h uma contradio permanente entre legalidade e legitimidade, entre direito e lei. preciso
pensar nisso, pois possvel que tenha a ver com a formao cientco-positiva
dos prossionais de sade, determinista, facilitadora da adoo de uma perspectiva inocente do direito, que outros movimentos sociais no tm. No mesmo
tom questionador, conclamando a uma reexo para saber se o movimento
sanitrio est atrasado ou adiantado, quanto a essa relao entre lei e direito,
Humberto Jacques arremata:
[...] uma coisa o direito-regra, outra coisa o direito-princpio, e a
gente tem que trabalhar a sade com um p em cada um, sabendo que
a boa regra advm do bom princpio. possvel aliar o conhecimento da
sade, especialmente no aspecto da epidemiologia e no trato coletivo
das questes, com o direito que, historicamente, trata as coisas de forma
individual. Ou seja, a sade trata individualmente os problemas de sade a clnica, e coletivamente a gesto pblica sade coletiva, e ns
do direito praticamente s clinicamos. no que a sade apreendeu de
gesto coletiva que o direito caminha: aes coletivas, metaindividuais,
transindividuais, direitos homogneos, ambiental etc. Na vigilncia sanitria e na biotica, isso j vem ocorrendo. E, por isso, o Ministrio Pblico
atua nas questes coletivas, o que uma vanguarda do direito, e a sade
muito cedo j lidava com isso, com todo um ferramental, uma lgica, um
domnio e um enfrentamento em que o direito vai lucrar na medida em
que se estabelea o dilogo intersetorial entre o direito e a sade.
195
196
197
controle social era algo que preocupava o conselho nacional: a implantao dos conselhos estaduais, municipais, se os conselhos eram deliberativos ou consultivos ou indicativos, ou seja, era um tema recorrente. Os
prefeitos resistiam, os secretrios estaduais resistiam e no prprio Ministrio da Sade havia uma resistncia grande, total em relao a isso. A
gente tinha a conscincia clara da fora e da importncia dos conselhos
e, numa conversa sobre a organizao dos conselhos municipais, o Jocelio teve a idia de fazer a reunio e a gente topou: vamos fazer esse
negcio, mas onde que a gente pode fazer, onde que tem espao pra
isso? E o espao foi o congresso da Abrasco, em Recife.
198
199
Na fala de Jocelio, pode-se distinguir a diviso entre as vertentes de orientao das plenrias, uma enfatizando o movimento e outra, enfatizando a necessidade do institudo, de estabelecimento de regras formais; mas dentro do governo havia tambm uma disputa entre aqueles que seguiam o padro monetarista
de controle dos gastos e aqueles que defendiam mudanas que favorecessem a
rea social. No incio no havia apoio irrestrito do Conselho Nacional de Sade
ao funcionamento da Plenria. Segundo Jocelio,
o CNS no apoiava na ntegra a convocao da plenria, poucos conselheiros participavam, pois a maior parte no queria a responsabilidade de estar presente junto com conselheiros municipais e estaduais e,
muito menos, subordinar-se s resolues da Plenria [...] A convocao
da Plenria foi aprovada no conselho, mas no signicou que ele ia se
empenhar para viabiliz-la. A gente fazia aliana com os funcionrios
do conselho, porque alguns apoiavam e eles acabavam nos ajudando.
[...] os convites para estados e municpios, vindo do CNS, de Braslia, os
secretrios estaduais e municipais respeitavam a convocao.
200
Sob a tica do movimento social organizado na base, Vladimir Dantas refere que o perodo FHC instigou o movimento pela sade, porque at 2002 era
um perodo em que ns ramos oposio, e arma:
A nossa responsabilidade era uma responsabilidade menor do que
hoje. Ento, essas plenrias de sade, os conselhos de sade e todas essas estruturas, o prprio movimento sanitarista, o movimento pela sade
de um modo geral, todos os envolvidos esmagadoramente eram foras
de esquerda. E as foras de esquerda bancavam todo esse processo e so
responsveis por esse xito, que , de fato, um xito, um avano. Houve
um avano, porque houve um processo de resistncia.
201
203
Notas
No governo FHC, o ndice de Gini se manteve acima de 0,56. O ndice de Gini mede o grau de desigualdade na
distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 (zero), quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor) a 1 (um) quando a desigualdade mxima (apenas
um detm toda a renda da sociedade, e a renda de todos os outros indivduos nula). Disponvel em <http://ipd.
unijui.tche.br/ipd/html/denicaoindices.doc>. Acesso em 16/6/2006.
1
Para esses e outros dados, como melhoria nos indicadores de sade e educao, ver Faleiros e Pranke, 2001.
Como no processo de substituio de importaes, exercido desde a primeira guerra mundial at incio dos
anos 1980.
3
4
O prprio FHC diz que intimamente vinculada globalizao econmica a mudana no papel do Estado. A
globalizao signica que as variveis externas passam a ter inuncia acrescida nas agendas domsticas, reduzindo o espao disponvel para as escolhas nacionais (Cardoso, 1996:31).
Segundo Bresser-Pereira, que foi ministro da Reforma do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso, em
palestra de 6 de agosto de 2002, no Seminrio de Gesto do Ministrio do Planejamento.
5
A Constituio Federal de 1988 previu uma reviso que deveria ser efetuada aps 5 anos de sua promulgao,
conforme o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, em seu artigo 3, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Embora tenha havido facilidades para reduzir o qurum
e tambm tenham sido preparadas vrias propostas de reviso, com pareceres elaborados, sistematizados em trs
volumes de Relatoria da Reviso Constitucional, publicado pelo Senado Federal, poucas matrias foram votadas,
em funo da crise provocada pelo impeachment de Collor e as disputas pelo poder.
6
7
Programa Nacional de Desestatizao Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990: Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras providncias. Segundo Garcia, o PND era parte do plano de liberalizao da economia do
governo Collor, que pretendia dar implemento s seguintes medidas: vincular a privatizao converso da dvida
externa; participao de investimentos estrangeiros em pores de empresas estatais; e corte nos incentivos scais
e subsdios concedidos pelo governo, entre outras (Garcia, 2004).
Apesar de a Anatel incluir no regulamento o acesso da telefonia populao pobre, as operadoras no esto
interessadas nisso em razo da inadimplncia. A prioridade das operadoras atender as empresas (Folha de So
Paulo, 11/8/2002, p.B-8).
8
9
Mrio Covas, candidato do PSDB em 1989, articulou sua campanha em torno do lema: precisamos de um
choque de capitalismo.
Conhecido como um programa de socorro aos bancos, o governo FHC instituiu o Proer Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional, por meio da Medida Provisria (MP) n 1.179, de 3/11/1995. A
MP, devida ao Plano Real, permitia ao Banco Central conceder nanciamentos para promover fuses de bancos, reorganizaes societrias e reestruturao de instituies. O Plano Real, que vigorou a partir de 1 de julho de 1994,
reduziu a inao de 50% para menos de 2% ao ms. Os bancos, sujeitos perda da receita inacionria, segundo
o governo, no conseguiriam se adaptar e ameaavam uma quebradeira generalizada, com a populao perdendo a conana no sistema, retirando seu dinheiro dos bancos e provocando o desmantelamento da economia.
Para compensar as perdas os bancos aumentaram suas receitas com operaes, praticamente dobrando os ganhos
com tarifas cobradas na prestao de servios. At junho de 1995, o Estado j tinha gasto mais de 14 bilhes de
reais com o socorro nanceiro aos bancos privados, segundo o diretor do Banco Central, Cludio Mauch. Segundo
o governo, o Proer foi criado para garantir calma e estabilidade no sistema nanceiro nacional e foi extinto em
dezembro de 1995. Disponvel em <http://www.economiabr.net/economia/2_proer.html>; <http://www.bcb.gov.
br/ftp/saneamento.pdf>. Acesso em 29/7/2006.
10
204
11
O Programa Sade da Famlia PSF consolidou-se na Portaria MS/GM n 648, de 28 de maro de 2006, que estabelece o PSF como estratgia prioritria do Ministrio da Sade para organizar a ateno bsica. A Portaria MS/GM
n 1.886, de 18 de dezembro de 1997, aprova as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitrios de
Sade e do Programa de Sade da Famlia.
12
At 1999, a Secretaria do Tesouro Nacional fornecia as despesas da Unio na funo sade sob a rubrica sade
e saneamento.
13
Em relao ao PIB, os recursos pblicos destinados sade no Brasil so menores que os da Bolvia, Colmbia,
frica do Sul, Rssia, Venezuela, Uruguai, Argentina (5,12%), Cuba (6,25%), EUA (6,2%), Japo, Inglaterra, Austrlia, Portugal, Itlia, Canad, Frana, Alemanha (8,1%), segundo dados da OMS de 2002. Disponvel em <http://
www.abrasco.org.br/publicacoes/arquivos/20060712142141.pdf>. Acesso em 30/7/2006.
14
15
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO atende ao dispositivo da Constituio Federal de 1988, conforme o
2 do art. 165: a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio nanceiro subseqente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias nanceiras ociais de fomento. A lei oramentria anual dever estar de acordo com as regras previstas
na LDO e na Lei Complementar n 101 de 4/5/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
16
17
Dentre as personalidades que apoiaram o evento, registrou-se a presena dos deputados federais Jos Aristodemo Pinotti (PMDB/SP), Jandira Feghali (PCdoB/RJ), Alexandre Cardoso (PSB/RJ), Eduardo Jorge (PT/SP), Tarcsio Perondi
(PMDB/RS); do prefeito de Belo Horizonte, Clio de Castro; de David Capistrano, ex-prefeito de Santos/SP; de Gilson
Carvalho, representante do Conasems; de Jorge do Nascimento, do Mops Nacional; e de Jocelio Drummond, da CUT.
18
Ficou agendada, para o dia 16 de abril de 1997, a realizao do ato-show, em Braslia/DF, no Ginsio Nilson
Nelson, com a presena dos msicos Sivuca e Glorinha Gadelha e Kleiton e Kledir, entre outros.
19
Adotado pela Resoluo n 2.200-A da XXI Assemblia Geral das Naes Unidas, em 16 de dezembro de 1966
e raticado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992.
20
205
Referncias Bibliogrcas
AROUCA, Sergio. O eterno guru da Reforma Sanitria. RADIS: Comunicao
em Sade, Rio de Janeiro, n. 3, out. 2002. Entrevista concedida a Ana Beatriz de
Noronha et al.
BORN, Atlio. Estado, capitalismo e democracia na Amrica Latina. So
Paulo: Paz e Terra, 1994.
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica. Imprensa Ocial,
1995.
_______. Ministrio da Sade. Norma Operacional Bsica do Sistema nico
de Sade: NOB- SUS 96. Braslia, 1997. 34 p.
_______. Banco Central do Brasil. Evoluo do PIB em 2004: maior taxa de crescimento nos ltimos dez anos. Banco Central do Brasil. Focus, Braslia, 3 mar.,
2005.
_______ . Ministrio da Sade. Aids vinte anos: esboo histrico para entender o Programa Brasileiro. Braslia, 2006. Disponvel em <http://www.aids.gov.
br/data/Pages/LUMISBD1B398DITEMIDCF21498585DB4D9F8F812B75B92305D
APTBRIE.htm>. Acesso em 16/7/2006.
CARDOSO, Fernando Henrique. Quatro discursos de FHC In: Cadernos do
PSDB, Braslia, v. 1, n. 1, abr., 1996.
CASTRO, Jorge Abraho de e CARDOSO JR., Jos Celso. Polticas Sociais no
Brasil: gasto social do governo federal de 1988 a 2002 In: JACCOUD, Luciana.
Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea,
2005.
CASTRO, Jorge Abraho de et al. Evoluo do gasto social federal: 1995-2001.
Polticas Sociais: boletim do Ipea, Braslia, n. 6, p. 127-134, fev., 2003.
206
VER
LEVCOVITZ, Eduardo; LIMA, Luciana Dias; MACHADO, Cristiani Vieira. Poltica de sade nos anos 90: relaes intergovernamentais e o papel das Normas
Operacionais Bsicas. Cincia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 6, n. 2, p.
269-291, 2001.
207
208
AS RELAES INSTITUDAS
CONSOLIDADAS: BALANO E
PERSPECTIVAS DO CONTROLE SOCIAL
Eu no tenho dvida alguma de que, hoje, h muito mais cuidado
de legisladores e administradores em querer mudar qualquer coisa
dentro do SUS, porque sabem que existe um grande movimento, em
todos os municpios, em todos os estados e h muito mais diculdades de se mexer com a legislao, seus princpios.
Adalgiza Balsemo
209
210
Quadro IV-1 Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade, segundo a data e o local de realizao
Evento
I Congresso Nacional dos Conselhos de Sade
I Plenria Nacional de Conselhos de Sade
II Plenria Nacional de Conselhos de Sade
III Plenria Nacional de Conselhos de Sade
IV Plenria Nacional de Conselhos de Sade
V Plenria Nacional de Conselhos de Sade
II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade1
VI Plenria Nacional de Conselhos de Sade
VII Plenria Nacional de Conselhos de Sade
VIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade
IX Plenria Nacional de Conselhos de Sade
X Plenria Nacional de Conselhos de Sade
XI Plenria Nacional de Conselhos de Sade
Plenria Extraordinria de Conselhos de Sade
XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade
XIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade
Data
24 e 25 de abril de 1995
19 de novembro de 1996
16 de abril de 1997
19 e 20 de agosto de 1997
2 e 3 de dezembro de 1997
25 e 26 de maro de 1998
2 a 4 de junho de 1998
19 e 20 de novembro de 1998
18 e 19 de maio de 1999
9 e 10 de dezembro de 1999
6 e 7 de junho de 2000
18 a 20 de novembro de 2001
1 a 3 de dezembro de 2002
12 e 13 de maio de 2004
24 a 26 de novembro de 2004
5 a 7 de dezembro de 2005
Local
Salvador BA
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
Braslia DF
211
212
213
aprovao da PEC n 169/93, com mobilizaes como coleta de assinaturas, moes, passeatas, atuao na mdia e manifestos. De novo, manifestou-se contra
a privatizao e as reformas neoliberais, destacando que o ataque ao SUS se
verica com a proposta de substituio do modelo universal, eqitativo, integral,
democrtico e transparente com controle social por uma proposta excludente de
criao de organizaes sociais, cooperativas e fundaes (Brasil, 2006:45), o
que reduziria o papel do Estado.
A III Plenria, com 400 participantes, teve como eixo central a mobilizao
pela aprovao da PEC n 169/93 e por recursos para o SUS, com vrias audincias e manifestaes. Predominou, portanto, a agenda externa de ao pblica,
com relatos de manifestaes feitas em 19 estados. Na audincia com o presidente da Cmara dos Deputados, este se manifestou contra a vinculao de
recursos para a sade, o que mostra como a questo oramentria era objeto de
vises controversas e de forte articulao.
Na IV Plenria continuou a luta pela aprovao da PEC, inclusive com vrias
audincias com lderes parlamentares, a exemplo de Inocncio de Oliveira, do
PFL, que, apesar do seu apoio a esses pontos argumentou que a Sade Pblica
deve ser somente para pobres e que aqueles que podem pagar, devem faz-lo
(idem ibidem:60). Os conselheiros destacam que as condies de funcionamento
dos conselhos esto deterioradas e passam por diculdades, constatao que
levou constituio de uma coordenao provisria da Plenria Nacional de
Conselhos de Sade.
Na V Plenria, vrias anlises foram feitas sobre a PEC n 169/93, pois faltava
um nanciamento vinculado para o SUS, propondo-se mobilizaes e presses
para a sua aprovao e articulando-se o segundo encontro sobre participao e
controle social.
Em junho de 1998, ocorreu o II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade com
o tema Efetivando o controle social. Foram temas de debate os referentes sade,
cidadania, polticas pblicas; funcionamento, organizao e papel dos conselhos de
sade; comunicao entre os conselhos de sade, a sociedade e demais conselhos;
gesto, organizao e nanciamento dos servios de sade. Esse encontro convocou
a sociedade brasileira a defender intransigentemente o SUS como o modelo de
gesto, ateno e organizao dos servios de sade no Pas (Brasil, 2006:71).
214
A VI Plenria continuou na defesa do SUS, dos direitos do cidado sade e do oramento. Realizou uma mobilizao na Cmara dos Deputados e
no Senado Federal. Enfatiza, no mbito da dinmica interna dos conselhos, a
necessidade de uma formao permanente dos conselheiros, preparando-os,
inclusive, para analisar as questes oramentrias. Criticou, mais uma vez, o
modelo econmico adotado que penaliza a sade e representa uma ameaa
aos avanos na construo democrtica (idem ibidem:124). Na manifestao
nal, declarou que:
O Conselho Nacional de Sade e representaes de conselheiros estaduais e
municipais de todo o pas, com o apoio das principais entidades da sociedade
civil organizada (CNBB, Confederaes Nacionais de Empresrios, de Trabalhadores, de Usurios, de Prossionais de Sade, de Entidades Filantrpicas, de
Entidades de Portadores de Decincia, de Associao de Moradores e da Comunidade Cientca) vem a pblico rearmar:
As medidas de ajuste oramentrio adotadas pelo governo mais uma vez
vm penalizar os setores sociais, que so aqueles onde a dvida acumulada com a sociedade brasileira mais importante.
Como rgo democrtico de intensa participao na sociedade organizada, cuja atribuio primordial exercer o controle social, o Conselho Nacional de Sade, juntamente com os Conselhos Estaduais e
Municipais reunidos na Plenria dos Conselhos, e demais segmentos
da sociedade civil:
1. Rearmam o compromisso com a garantia dos direitos constitucionais
da populao brasileira na defesa de sua sade;
2. Manifestam sua veemente rejeio reduo dos recursos imposta
pela equipe econmica ao Ministrio da Sade, o que acarretar inevitavelmente prejuzo para as aes do SUS afetando assim cerca de
80% da populao brasileira;
3. Exigem a reavaliao da proposta oramentria enviada ao Congresso
Nacional pelo Governo no sentido de recuperar os valores aprovados
pelo Conselho Nacional de Sade;
4. Conclamam o Congresso Nacional a aprovar, de imediato, a emenda constitucional que garante a vinculao de recursos assegurando
o necessrio nanciamento pblico estvel, adequado e sustentvel
para o SUS (idem ibidem:124-125).
215
216
217
Frequncia
% Relativa ao
Nmero de Eventos
12
80%
municipalizao, gesto
Oramento, Financiamento, PEC n 169/93 e Emenda Constitucional n 29/00
12
80%
60%
53,3%
46,6%
26,6%
26,6%
20%
Uma dupla agenda pode ser visualizada em temas voltados, ora mais para as
questes de funcionamento do prprio SUS na constituio da agenda interna,
ora na manifestao pblica por questes polticas de presso por garantia e
efetivao de direitos. Foi nesse duplo movimento que as plenrias de sade
foram se articulando. As manifestaes externas constituam-se, como expresso
no captulo anterior, por audincias pblicas, protestos, cartas, mobilizaes. A
agenda de discusso interna, por seu turno, fortalecia a expresso, propiciando
o aprofundamento do debate e a compreenso dos participantes sobre as questes em jogo.
Dessas questes assumem lugar preponderante a prpria condio de implementao do SUS, seu funcionamento, o controle social e a formao dos
conselheiros. Percebe-se uma triangulao entre a perspectiva do sistema como
um todo, a perspectiva de seu funcionamento para o pblico e a perspectiva
da formao dos atores, integrando-se, assim, sistema e atores, e estes como
pblico ou como gestores e controladores da garantia de direitos. De fato, a dinmica que envolve a normatizao, o pacto federativo, o oramento e liberao
de verbas, o acesso, a qualidade, a descentralizao, o controle social e pessoal
218
% Relativa ao
Nmero de Eventos
53,3%
53,3%
33,3%
Oramento
20%
219
220
A seguir, apresenta-se a sistematizao dos dados dos questionrios, comeando-se com o perl dos participantes da pesquisa por regio e tipo de
representao.
Tabela IV-3 XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade - participantes da pesquisa por Regio e por
tipo de representao
Regio/Tipo de representao
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
No Informado
Total
Usurio
14
11
23
7
4
2
61
Gestor
5
2
6
2
3
18
Prestador
1
1
1
1
1
5
Trabalhador de Sade
8
6
8
4
2
4
32
Total
28
20
37
14
7
10
116
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004.
Preenchimento opcional.
Usurios
Gestores
Prest. de Servios
Trab. de Sade
Total
Ensino Bsico
6,55
3,4
Ensino Fundamental
10
16,39
6,25
12
10,3
Nvel Mdio
25
40,98
27,77
13
40,62
43
37,1
Nvel Superior
18
29,50
13
72,23
60,0
16
50,0
50
43,2
Ps-Graduao
1,63
40,0
3,12
3,4
No Informado
4,91
2,6
TOTAL
61
100
18
100
100
32
100
116
100
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004.
Preenchimento opcional.
221
Tipo de avaliao/
representao
Usurios
n
%
Trab. de sade
n
%
Gestores
n
%
Prestadores
n
%
Total
n
%
Avaliao positiva
35
57,4
12
37,5
10
55,6
57
49,2
Avaliao negativa
12
19,8
12
37,5
11,2
40
28
24,2
14,6
11,4
12,5
27,9
10
17
Sem avaliao
11,4
12,5
5,2
40
14
12
Total
61
100
32
100
18
100
100
116
100
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de
2004. Preenchimento opcional.
A apreciao positiva do controle social, entre os usurios, apresenta o seguinte dimensionamento temtico: avano no controle social/aumento da participao da sociedade/aumento da articulao entre conselhos (77%); avano
nos direitos/EC n 29/00/scalizao e legalidade (15,3%); melhoras na poltica
municipal (3,8%); melhoras no Conselho Nacional de Sade (3,8%). Os usurios
privilegiam a agenda voltada para a efetivao das polticas pblicas com a mobilizao e articulao interna dos conselhos, no separando uma da outra. No
parecem ver o conselho de sade como uma instncia burocrtica e sim como
um espao pblico de debates e de funes pblicas.
222
223
224
No segmento dos trabalhadores da sade, foram ressaltadas as seguintes dimenses positivas: grande avano no controle social (63,6%); melhora do conhecimento
e do espao de interveno da sociedade (18,1%); e 9% consideraram como positivos, tanto o bom contedo das plenrias, quanto a melhor scalizao do sistema
por parte dos conselheiros.
So salientados como avanos no controle social, isto , na participao da populao:
a sociedade vem melhorando seu conhecimento e espao de interveno, por exemplo, com conselhos distritais e capacitao do Ministrio
da Sade;
boa capacitao dos conselheiros;
mais conscincia crtica da populao;
grande avano no controle social;
melhora do conhecimento e capacitao dos conselheiros;
no se constatou desvio de recursos.
225
Por sua vez, os gestores assinalaram, como dimenses positivas de seu balano, o seguinte: 72% vm avano no controle social; 14% na conscientizao
da populao; 7% consideram como positivos, tanto o melhor conhecimento
do SUS, quanto mobilizao da sociedade. As sugestes dadas pelos gestores
so as seguintes:
respeito programao das plenrias;
distribuio prvia do material das plenrias;
informao, com antecedncia, do local de realizao das plenrias;
consignao aos conselhos de um oramento e no apenas de dotao
oramentria;
considerao de que a sade multidisciplinar (contra o Ato Mdico)9.
226
227
228
A plenria tambm vista por Adalgiza como movimento, no institucionalizada, distinta de uma burocracia.
Alis, esse um grande debate. O Humberto Jacques, representante do
Ministrio Pblico Federal, grande colaborador das plenrias h muitos
anos, contribuiu muito nessa discusso, porque acompanhou esse perodo em que havia a tendncia de alguns setores quererem institucionalizar
a plenria. Queriam transformar a plenria em lei, queriam que a plenria fosse uma comisso do conselho nacional. E o debate apontou que
a plenria um movimento de articulao de conselhos de sade, no
institucionalizada e a representao direta dos conselhos. Ento, a
229
O prprio Humberto Jacques se manifesta em relao questo, estendendo sua anlise prpria institucionalizao dos conselhos.
Eu no sou favorvel ao conselho de pires na mo, mas h riscos nesse
processo [...] uma discusso que eu tenho tido com a plenria vocs
tm que ter cuidado com a institucionalizao, pois quando voc se institucionaliza cria umas certas amarras que, de certo modo, podem condicionar a sua atuao. A escassez e a dureza fortalecem a guerra. Tem
o perigo de voc deixar de ser sociedade como sociedade e passar a ser
mais um departamento dentro do Estado. No que eu seja contra rubrica
oramentria para os conselhos, mas eu preferiria, e essa uma posio
muito minha, agora como militante apaixonado, que a mesma presso
que se faz com relao ao Estado para que apie existisse em relao
sociedade, ou seja, pedir apoio de organismos da sociedade que tambm
pudessem sustentar o conselho.
Ainda tratando sobre a organizao da plenria, Adalgiza relata as divergncias entre sua instituio e o Conselho Nacional de Sade.
Uma gura muito importante nesse processo foi o Gilson Cantarino, que
teve uma participao excelente no plenrio do CNS e que nos ajudou
muito nesse debate da plenria, porque havia um sentimento de disputa
entre a plenria e o CNS. Alguns segmentos do CNS criavam o sentimento: a plenria quer se sobrepor ao conselho nacional, a plenria est
disputando com o conselho nacional. E isso no era verdade, o que
a plenria queria e sempre quis foi trazer as demandas dos conselhos,
chamar o CNS ao debate das diculdades dos conselhos municipais e
estaduais e no ter uma estrutura, porque isso ela j tem. [...] os que
fazem parte da plenria so conselheiros, no esto disputando vagas de
conselheiros, pois so conselheiros nos seus estados, municpios e esto
desempenhando a sua funo l.
O prprio Gilson Cantarino tece algumas reexes sobre essas relaes entre as instncias de controle social e o o sistema de sade: A gente tem uma
estrutura hoje do controle social que invejvel do ponto de vista da poltica de
Estado do pas e talvez do mundo, com 5 mil conselhos estruturados mais ou
menos funcionando, muitos funcionando bem. Mas, argumentando que as relaes entre o controle social e a gesto nem sempre so paccas, uma vez que
j houve muito conito do que seria a competncia do executivo e a competn-
230
cia do controle social, chama a ateno para esse conito de papis e continua sua anlise, entendendo que nesse conito h, por parte do controle social,
um certo preconceito, uma certa incompreenso do que o tempo burocrtico
e a legislao que amarra o gestor. Em seguida, assinala que o gestor ainda
desrespeita o controle social. E desrespeita no dia-a-dia, muitas vezes porque o
tempo administrativo exige muito mais velocidade do que o tempo deliberativo
de uma instncia de controle social. Ento, isso uma coisa que tem que ser
revista: o modo como ns vamos comungar controle social e gesto. Aprofundando sua anlise, Gilson Cantarino observa em relao plenria:
A plenria de conselheiros perdeu fora. Pelo menos, ela j esteve mais
na minha agenda do que est hoje. Se ela no perdeu fora nacionalmente, eu no tenho dela a percepo que tinha antes. A plenria pode
criar agendas desde que no venha s de questes nacionais, que, inclusive, so pautadas pelo conselho nacional ou pelas entidades de representao nacional. Que venham daquilo que est sendo sentido pelo
conselheiro municipal e estadual. Nesse sentido, o Conselho Estadual de
Sade do Rio de Janeiro criou plos descentralizados e est realizando,
hoje, um trabalho em todas as regies do estado. Tem conselheiro com
delegao de competncia para ser articulador em cada uma dessas regies, o que signica poder trabalhar com acmulo de informaes que
possa ser condizente com a realidade local e no o que est pautado na
agenda nacional.
231
232
Continuando sua anlise, enfocando esse pautar para fora das instncias
de controle social, Gilson Cantarino assinala:
O Conselho Nacional de Sade tem subsdios sucientes para isso, tem
uma histria de debate muito rico. A questo que a gente acaba se
prendendo nossa organicidade, porque as bipartites e a tripartite funcionam, os conselhos funcionam, mas as bipartites e a tripartite esto
muito burocrticas. [...] a gente tem que comear a desburocratizar um
pouco essas instncias e a plenria tem que abrir uma agenda maior de
debates para a sociedade, maior do que uma agenda interna ao sistema,
porque interna o sistema j tem o CNS, que vai deliberar, vai estudar
matrias, vai convocar o ministrio, e as instncias esto todas l.
Gilson Cantarino considera que as instncias de pactuao bipartites/tripartite, muitas vezes so vistos pelo controle social como concorrentes, o que gera
233
diculdades e sugere uma agenda comum que dialogue com a sociedade, para
fora do setor sade. Ressaltando que real que o conselho delibera coisas que no
so decididas na instncia de sade, mas nas instncias maiores do executivo em sua
interseo com o legislativo, arremata:
preciso que essas representaes tenham uma viso que se sobreponha
aos interesses corporativos e que faam um pacto para a sociedade. [...]
tm que ter autenticidade no deixando de ser uma representao daquele conselheiro que est ali por suas idias e interesses. Muitas vezes
voc acaba tendo uma instrumentalizao de vrios segmentos pelo partido poltico que ocupa esses espaos, diferente da lgica da representao do segmento. O controle social podia estar melhor, mais valorizado
e preciso trabalhar nisso. A sua contribuio inegvel. As crticas que
fao so para o fortalecimento do processo e no corrermos o risco de
cair em armadilhas do dia-a-dia. Na verdade, o controle social tem a capacidade de colocar o debate, de cobrar, e isso bom, mesmo que muitas vezes no se tenha a soluo. [...] exige a transparncia do processo,
da alocao de recursos, e nisso o SUS est bem democratizado. Acabou
aquela histria de que eu posso porque eu quero.
Ainda, em relao questo da representao do controle social, Anamaria Tambellini observa: Eu tenho a impresso de que um dos problemas graves dessa forma
de representao a possibilidade de indicaes no-democrticas, por exemplo, com
nepotismo, e sempre o nvel mais consciente no tem como atuar sobre esse tipo de
coisa, muitas vezes porque no h interesse em mexer com isso, por estar servindo
a demandas partidrias. Lembrando que uma das queixas mais comuns da populao em relao aos servios de sade, a entrevistada assinala:
Nas las dos postos de sade, as mes com os lhos no colo dizem que
vo pra l uma hora da manh. Meu Deus! Quando se fala que isso est
acontecendo, o burocrata diz que a via de representao o conselho.
Ento, ela no est funcionando. Porque isso no repercute em lugar
nenhum. O problema que no se pode resumir a representao a uma
forma s. A representao popular e os conselhos no podem seguir
a lgica da forma partido, seno ela perde a razo de ser. preciso
admitir que h vrias formas de representao, e o setor sade tem que
ouvi-las, todas.
235
Essas questes repercutem nas instncias de controle social. Continua Humberto Jacques:
236
Em parte, essa questo pode ser explicada pela posio que o conselheiro
ocupa nesse processo, conforme enfoca Anamaria Tambellini.
Como pesquisadora acadmica, quando me chamam para falar sobre
algum tema, eu vou falar o que acho, mas no exatamente, porque o
conhecimento cientco me permite dizer aquilo naquelas circunstncias.
Mas, quando sou um representante no conselho, que existe para fazer
ouvir democraticamente a populao, eu no posso car s respondendo regra que o Estado me coloca, os problemas que o Estado me coloca. Eu tenho que colocar os problemas
237
com certeza o que ns estamos fazendo nos conselhos ainda est longe
de ser o que ns gostaramos que fosse o controle social do SUS.
238
A compreenso do controle social enquanto instncia consultiva ou deliberativa, desse modo, ainda se reveste de diculdades. Adalgiza continua:
Uma polmica se a plenria ou no deliberativa. Esse debate tambm
se v nas conferncias de sade. A Plenria Nacional de Conselhos de
Sade, quando reunida com os conselhos municipais e estaduais juntos,
deliberativa no seu mbito de atuao. Ela delibera sobre a sua organizao e funcionamento, delibera sobre o seu relatrio nal, delibera no
seu mbito. No mbito municipal, quem delibera o conselho municipal
e, no estado, quem delibera o conselho estadual. No existe hierarquia
entre os conselhos, os conselhos so de cada esfera de governo. Nisso
no h choque.
Assinalando que h, na verdade, uma grande articulao para o crescimento desse movimento e, nisso, a plenria contribuiu muito durante todo
esse tempo, porque no momento se busca reunir e articular os conselhos
de sade de todos os cantos do Brasil, Adalgiza ressalta as diculdades
de acesso participao. Nas regies Norte e Centro-Oeste, principalmente,
em alguns municpios s se chega por via rea ou via uvial, o que impede
uma melhor articulao interconselhos. Segue Adalgiza: [...] essas so diculdades para os conselhos exercerem o papel deliberativo e scalizador.
Todos os municpios, e isso no privilgio de qualquer regio especca,
tm conselheiros lutadores, todos. E alguns desses lutadores no conseguem
nem chegar ao conselho. Mesmo assim, eles participam do movimento de
sade, das conferncias.
Jocelio, na linha das contradies, faz uma distino entre legalidade e legitimidade do controle social, sinalizando para as diculdades de mudana.
Na verdade, o conselho nacional se legalizou, mas no se legitimou. Ele
no consegue ser expresso das demandas populares, nunca conseguiu.
Consegue ser um espao de embate entre projetos polticos, mas no
de expresso de demandas populares. Na gesto Jos Serra, o esforo
era conseguir dar mais transparncia questo dos recursos do SUS, em
virtude das muitas denncias de desvios dos estados e municpios, e consolidar a participao social por meio dos conselhos, mediante sanes a
conselhos no democrticos. [...] Havia uma proposta com um conjunto
de regras que consolidaria a democratizao da estrutura de conselhos
239
Jocelio conclui sua anlise com uma incitao: Signica dizer que talvez valesse a pena voltar a ter uma Plenria Nacional de Sade, voltar a ter um espao
no-institucional, no formal de reexo e de mobilizao, que no fosse to
dentro do aparelho de Estado como os conselhos. Isso est fazendo falta, e essa
plenria poderia repercutir mais na politizao, nas demandas da sociedade do
que estar dentro dos conselhos.
Maria do Esprito Santo Tavares dos Santos Santinha, na mesma linha
de anlise, tambm considera a importncia de se manter o processo instituinte,
mobilizador.
Eu acho que tem uma diferena muito grande entre plenria e conselho.
Na plenria ns temos um grito maior e mais solto da populao. Eu
acho que a plenria no deve ser institucionalizada. J temos os conselhos institucionalizados. E a gente tem que entrar no conceito de autonomia, porque nos conselhos debate-se o grau de autonomia, se h ou no
dependncia, desde o nanciamento de viagens, uso de viaturas, local
da sede etc. J a plenria mais solta, quando se coloca o conceito de
autonomia na plenria, ela o acata mais facilmente. Eu tenho levantado
essa questo da autonomia com as entidades mais prximas, ONGs etc.,
para nanciar viagens dos seus conselheiros, por exemplo.
241
242
243
Ressaltando que o controle social um grande mecanismo de democratizao de poder e de relaes de poder, Flvio Goulart tambm o considera desgastante e, por exigir muito, avalia que permanece no controle social somente
quem tem algum ganho direto ou indireto, como prestgio poltico, afastamento
do servio pblico, viagens, no se devendo esgotar em disputas internas.
Isto transforma o controle social num palco de interesses materiais. Mas
ele no pode ser nico, e como no Brasil voc tem os canais de democracia que so pequenos e curtos o voto, a eleio etc. , o controle social
bastante sobrecarregado, em termos das expectativas de seus participantes. O conselho, ento, acaba se transformando numa verdadeira
arena de disputa, onde, muitas vezes, levam-se em conta somente esses
interesses. Pude observar essa questo no Canad, onde os conselhos
so sempre pequenos e no so paritrios. Fiquei at um pouco decepcionado quando vi aquilo, mas a diferena que o pas tem dezenas de
diferentes canais para o exerccio da democracia, uma democracia capilarizada e, portanto, eles no concentram muitas chas nesse negcio.
Na mesma linha, conclui Flvio Goulart: Para sairmos da armadilha do prossionalismo, deveramos abrir outros canais de controle dentro e fora da sade,
cultivando uma postura de interlocuo com outros setores. Veja a situao:
muitos dos conselhos se renem todo ms, fazem atas perfeitas, o Ministrio
Pblico no tem objeo a fazer, mas isso no redunda em nada, pois se transformaram em instncias burocrticas.
Adalgiza encaminha sua anlise em perspectiva um tanto diversa: Os desaos permanecem porque os desaos so os desaos do SUS. Enquanto ns no
conseguirmos implantar o SUS com acesso universal e igualitrio, os desaos
dos conselheiros vo permanecer. E acrescenta que a instituio consolidada
agrega massa crtica rapidamente ao processo participativo.
O maior ganho, o maior avano para o SUS que cada vez aumenta mais
o nmero de conselheiros e o nmero de militantes desses conselhos.
muito mais fcil algum chegar no conselho, no entender nada e querer
continuar e aprender, porque sabe que um direito seu sade, e muito
mais difcil algum achar que no vale a pena. O avano maior esse.
244
Cada vez, o contingente de pessoas que se envolvem no debate dos conselhos maior. E, tambm, os estudiosos. Uma queixa dos conselhos em
relao academia, que a academia vai l dar aulas, muitas vezes sem
nunca ter entrado num conselho de sade. Muitos conselhos, por exemplo, no aceitam que alguns doutores dem aulas de controle social,
porque falar daquilo que est nos livros no tem sentido para o controle
social. Se voc observar alguns relatos, algumas falas voc vai ver que h
um hiato bem grande entre os conselhos de sade e a academia.
245
Defendendo que os conselhos de sade tm que ter estrutura, sede, secretria, recursos nanceiros, Jandira Feghali acredita que os conselhos precisam ter
246
Em relao a essa agenda dos movimentos, Jorge Nascimento comenta o papel da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa, do Ministrio da Sade.
Discutindo a gesto participativa, a gente v que o governo acaba bancando uma agenda para ns, talvez at propondo uma agenda interessante, mas seria mais interessante que os movimentos sociais denissem
essa agenda para que o governo apie, porque esse governo tem que
apoiar, ao contrrio de outros. H quem ache que no papel, por exemplo, de uma secretaria de gesto participativa apoiar ou ajudar o movimento social. Eu acho que o movimento social, independente de qualquer coisa, vai ser independente, mas, se h uma secretaria na mquina
do governo, ela pode contribuir, isso timo, mas quem tem que denir
o norte disso so os movimentos sociais. Hoje, o nosso n crtico esse.
247
248
Remete, de certo modo, ao debate sobre a questo legalidade versus legitimidade antes enfocada. Contudo, Nelso refora a anlise segundo a qual os
conselhos tm-se voltado mais para o controle da execuo que para a formulao de estratgias.
Isso faz parte da anestesia sobre toda a sociedade brasileira dos anos
1990. Por exemplo, na Lei n 8.142/90 tem duas atribuies explcitas, bem claras para os conselhos de sade. A primeira atuar na
formulao de estratgias e diretrizes. A segunda atuar no controle
da execuo das polticas. Ento, a escala de valores, de presses
sociais, valores polticos assumidos nos anos 1990, assumidos hegemonicamente, compelem os conselhos a se desenvolverem muito
mais no controle da execuo das polticas do que na formulao de
estratgias, porque quem formula estratgias e diretrizes est formulando poltica pblica, est intervindo na governabilidade, na forma
de governo e de Estado, principalmente de Estado.
249
250
Com essa premissa, Raquel Dodge conclui: A nossa sociedade muito tolerante, ainda, com os desvios, as irregularidades, as arbitrariedades. Se o nosso
canal o conselho, ele precisa exercer de forma enrgica essa atribuio. Para
isso ele pode se articular, se ilustrar e demandar informaes que o habilitem a
exercer melhor essa atribuio, e a outros setores podem auxiliar os conselheiros, se eles estiverem abertos a isso.
Para quem participou do controle social desde antes de sua institucionalizao, as perspectivas parecem ter um centro bem denido. Assim se expressa
Naelson Correia Guimares: Minha escola de conselheiro foi a Zona Leste de
So Paulo, participei de todas as conferncias, desde a 8 CNS, e nos conselhos
em que participei, em todos esses anos, a atividade sempre foi de luta.
Sntese: algumas consideraes retrospectivas
e prospectivas do controle social
As plenrias souberam aliar discusso e mobilizao/presso e negociao,
o instituinte com o institudo, no somente com a fora do imaginrio de uma
sociedade e de um Estado de direitos e democrtico, mas com estratgias de
enfrentamentos, mobilizao e presso e de negociao e consenso, de institu251
cionalizao e de mudana.
Da breve sntese de cada plenria, dos questionrios, das falas de entrevistados, algumas constataes podem ser feitas sobre o estado atual da problemtica do controle social na sade.
Primeiramente, o controle social um dado, ou seja, um referencial j incorporado discursivamente no setor sade e em muitas de suas prticas, bem como
um elemento circulante na sociedade mais abrangente, embora seu raio de ao
ainda precise ser bastante ampliado, tanto no debate interno quanto nas relaes intra/intersetoriais e com a sociedade.
As entrevistas propiciaram um enriquecimento crtico-analtico dos achados
da pesquisa, feitos por meio dos relatrios e do questionrio, principalmente no
dimensionamento de um movimento que articula uma agenda interna de debates e propostas em inter-relao complexa com as agendas pblicas de presso,
na relao com o Estado e a sociedade.
Constatou-se que a institucionalizao, na conjuntura de expanso dos conselhos, no to uniforme como se poderia pressupor a partir de uma norma
comum, dependendo no s da macropoltica global e nacional, mas dos arranjos polticos estaduais e municipais. Persiste, no entanto, um forte imaginrio de
luta pelo direito sade, pela democracia, pela efetivao das garantias universais desse direito, com controle social.
O movimento social da sade, sem dvida, dos mais expressivos no conjunto
das lutas recentes por polticas pblicas no pas, tem registrado avanos e recuos,
nessas duas dcadas, numa trajetria dialtica das foras sociais e no embate entre alguns dos seus segmentos que defendem interesses privatistas com outros
segmentos defensores do direito sade e da responsabilidade do Estado, na
efetivao de polticas que materializem esse direito.
As falas de algumas lideranas do movimento sanitrio e mais as de participantes
da ltima plenria apontam alguns dos impasses da gesto participativa.
Como avanos do controle social, so destacados: maior conhecimento do
SUS e do controle social, conscincia crtica e interveno por parte da sociedade; melhoria na implantao dos conselhos e das suas articulaes, bem como
do conhecimento, capacitao, participao e conscientizao dos conselheiros;
maior acionamento do Ministrio Pblico; maior respeito dos gestores pelos con-
252
253
254
organismos da sociedade aos conselhos; melhor articulao entre democracia representativa e democracia participativa; melhoria e amplitude na
informao sociedade sobre o controle social; maior e melhor capacitao, com destaque para os conselheiros usurios e para os novos gestores,
por ocasio das mudanas de governo;
c) para a organizao do movimento: qualidade na informao e na realizao das plenrias, com maior tempo para debates e mais mobilizao.
vital ao movimento, portanto, dispor de uma compreenso, a mais ampla
possvel, de seu prprio percurso histrico, de seus alcances e de suas incompletudes, bem como da conjuntura e de prospectivas sobre o cenrio poltico
do pas, para prosseguir na luta. visando essa atualizao reexiva que, nas
concluses deste trabalho, que se seguem, buscou-se congurar esse contexto
histrico mais recente e, projetivamente, suas tendncias e possveis cenrios.
O efeito paradoxal do SUS o do feitio virando contra o feiticeiro: a
estruturao do SUS, enquanto permevel ao controle social, quanto
mais problemas venha a apresentar, mais chances tem de se consolidar, via ajuste de suas prticas. O exerccio da cidadania representada
nos conselhos de sade que, hoje, ultrapassam os 5.500 municpios
brasileiros, por no ter sido jamais experimentada na histria do Brasil, encerra um forte potencial revolucionrio de democracia participativa e reivindicatria, gerando uma expectativa impossvel de ser
prevista em seu alcance e conquistas (Vasconcellos, 2003:16).
O sonho do SUS ainda no est realizado e, segundo os depoimentos, a utopia precisa voltar, urgentemente, e se manter presente.
256
Notas
Considera-se que o I Encontro Nacional de Conselheiros de Sade, foi realizado durante o Congresso da Abrasco
de 1994, em Recife-PE. Naquela ocasio, 300 conselheiros, representando conselhos de diversos estados do Brasil, discutiram aspectos referentes ao processo de democratizao das decises e da gesto em sade, o exerccio
do controle social, por meio dos Conselhos de Sade, e da atuao dos conselheiros nesses rgos colegiados.
1
O Conselho Nacional de Sade, com o objetivo de acelerar e consolidar o controle social do SUS, por intermdio
dos conselhos estaduais e municipais de sade, aprovou, na gesto Jamil Haddad, a Resoluo n 33, em 23 de
dezembro de 1992, com o documento anexo Recomendaes para a Constituio e Estruturao de Conselhos
Estaduais e Municipais de Sade. Destacam-se no documento as seguintes diretrizes:
conselho de sade como instncia colegiada de carter permanente e deliberativo, em cada esfera de governo,
integrante da estrutura bsica de sade dos estados e municpios;
nmero de conselheiros no inferior a 10 nem superior a 20 membros (recomendao);
representao com 50% de usurios, 25% de trabalhadores de sade e 25% de prestadores pblicos e privados;
governos estadual e municipal devem dar suporte administrativo e garantir dotao oramentria;
composio: plenrio, colegiado pleno e secretaria-executiva com assessoria tcnica;
atuao: formulao e controle da execuo da poltica de sade (aspectos econmicos, nanceiros e de gerncia
tcnico-administrativa), estabelecimento de estratgias e mecanismos de coordenao e gesto, articulao com
os demais conselhos nas 3 esferas, aprovao dos planos de sade, scalizao e acompanhamento das aes e
servios e da movimentao de recursos.
Essa resoluo foi revogada pela Resoluo n 319 do Conselho Nacional de Sade, de 7 de novembro de 2002,
emitida na gesto do ministro Barjas Negri, preservando as diretrizes anteriores, e incluindo novas diretrizes, como
o caso da educao para o controle social.
3
Projeto Reforsus Reforo Reorganizao do Sistema nico de Sade, considerado o maior projeto de investimento do Ministrio da Sade e integrando o Plano de Metas do prprio ministrio e o Programa Avana Brasil do
governo Fernando Henrique Cardoso. Institudo no nal de 1996, por meio de um acordo de emprstimo celebrado entre o governo brasileiro, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e o Banco Mundial (Bird) no valor
de US$ 650 milhes, investe na recuperao da rede fsica de sade do pas, que presta servios ao SUS, mediante
a compra de equipamentos mdico-hospitalares e unidades mveis, execuo de obras de reforma, ampliao e
concluso de estabelecimentos de sade (Componente I) e, tambm, em projetos para a melhoria da gesto do
sistema de sade nacional (Componente II). Foi concludo em 2005. Disponvel em <http://www.saude.se.gov.
br/HomePages/HPPadraoSaude.nsf/afbba48c0a268a2b0325685e0067c3fe/c3eee20cba6e2d1203256d35004877
2e!OpenDocument&Click=>. Acesso em: 28/04/2006.
4
5
Oscip: Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. A Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999 regulamentou
o chamado terceiro setor para parcerias com o setor pblico. Essas organizaes de direito privado no podem ter
ns lucrativos e devem ter interesse pblico, devendo ser qualicadas como Oscip. Cuja atuao com o Estado se
faz por meio do termo de parceria, diferentemente do convnio e do contrato de prestao de servios e permite
que seus dirigentes sejam remunerados.
6
Durante a sua gesto como prefeito de So Paulo, Jos Serra conseguiu aprovar, em 2005, uma lei que transfere
para as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip) a prestao dos servios municipais de sade.
7
PLP 01/03: Projeto de Lei Complementar n 01 de 2003: Trata da regulamentao do 3 do artigo 198 da
Constituio Federal.
257
O Conselho Nacional de Sade, aprovou, na gesto Humberto Costa, a Resoluo n 333, em 4 de novembro de
2003: Diretrizes para Criao, Reformulao, Estruturao e Funcionamento dos Conselhos de Sade. A resoluo
revoga a anterior (Resoluo CNS n 319/2002), sem prejuzo das diretrizes anteriores.
8
9
Projeto de Lei do Ato Mdico do Senado Federal n 25/2002: Dene o ato mdico e d outras providncias. O
Congresso Nacional decreta:
Art. 1 Ato mdico todo procedimento tcnico-prossional praticado por mdico habilitado e dirigido para:
I. a promoo primria, denida como a promoo da sade e a preveno da ocorrncia de enfermidades ou
prolaxia; II. a preveno secundria, denida como a preveno da evoluo das enfermidades ou execuo de
procedimentos diagnsticos ou teraputicos; III. a preveno terciria, denida como a preveno da invalidez ou
reabilitao dos enfermos.
Pargrafo nico As atividades de preveno de que trata este artigo, que envolvam procedimentos diagnsticos
de enfermidades ou impliquem em indicao teraputica, so atos privativos do prossional mdico.
Art. 2 Compete ao Conselho Federal de Medicina, na qualidade de rgo normatizador e scalizador do exerccio
da medicina no Pas, nos termos do artigo anterior: I. xar a extenso e natureza dos procedimentos prprios dos
prossionais mdicos, determinando, quando necessrio, o campo privativo de atuao desses; II. denir, por meio
de resoluo normativa devidamente fundamentada, os procedimentos mdicos experimentais, os aceitos e os
vedados para utilizao pelos prossionais mdicos.
Art. 3 As atividades de coordenao, direo, chea, percia, auditoria, superviso e ensino dos procedimentos
mdicos devem ser unicamente exercidas por mdicos.
Art. 4 A infrao aos dispositivos desta lei congura crime de exerccio ilegal da Medicina, nos termos do Cdigo
Penal Brasileiro.
Art. 5 O disposto nesta lei no se aplica ao exerccio da Odontologia e da medicina Veterinria, nem s outras
prosses de sade regulamentadas por lei, ressalvados os limites de atuao de cada uma delas.
Art. 6 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
A 12 Conferncia Nacional de Sade, ocorrida em 2003, em sua proposio nmero 53, Eixo VII O Trabalho na
Sade do relatrio nal, manifesta-se Contra o Projeto de Lei do Ato Mdico (Brasil, 2004:124).
A criao da Secretaria de Gesto Participativa na estrutura administrativa do Ministrio da Sade foi uma
iniciativa do governo Lula, com o objetivo de estimular e ampliar a participao da sociedade na implementao
e consolidao do Sistema nico de Sade SUS. Instituda pelo Decreto n 4.726, de 9 de junho de 2003, a
secretaria foi renomeada como Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep, com ampliao de suas
competncias, por meio do Decreto n 5.841, de 13 de julho de 2006, que Aprova a Estrutura Regimental e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Graticadas do Ministrio da Sade, e d outras
providncias. As suas competncias, segundo o decreto (artigo 26), so:
I. formular e implementar a poltica de gesto democrtica e participativa do SUS e fortalecer a participao social;
II. articular as aes do Ministrio da Sade, referentes gesto estratgica e participativa, com os diversos setores, governamentais e no-governamentais, relacionados com os condicionantes e determinantes da sade;
III. apoiar o processo de controle social do SUS, para o fortalecimento da ao dos conselhos de sade;
IV. promover, em parceria com o Conselho Nacional de Sade, a realizao das Conferncias de Sade e das
Plenrias dos Conselhos de Sade, com o apoio dos demais rgos do Ministrio da Sade;
V. incentivar e apoiar, inclusive nos aspectos nanceiros e tcnicos, as instncias estaduais, municipais e do Distrito
Federal, para o processo de elaborao e execuo da poltica de educao permanente para o controle social no
SUS;
VI. apoiar estratgias para mobilizao social, pelo direito sade e em defesa do SUS, promovendo a participao
popular na formulao e avaliao das polticas pblicas de sade;
VII. contribuir para a eqidade, apoiando e articulando grupos sociais que demandam polticas especcas de sade;
VIII. promover a participao efetiva dos gestores, trabalhadores e usurios na eleio de prioridades e no processo
de tomada de decises na gesto do SUS;
IX. formular e coordenar a Poltica de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS, por meio da anlise de seu
desenvolvimento, da identicao e disseminao de experincias inovadoras, produzindo subsdios para a
10
258
259
Referncias Bibliogrcas
BRASIL. Ministrio da Sade. Relatrio Final da 10 Conferncia Nacional de
Sade. Braslia-DF, 2 a 6 de setembro de 1996. Braslia, 1998.
________. Ministrio da Sade. 12 Conferncia Nacional de Sade: Conferncia Sergio Arouca. Braslia, 7 a 11 de dezembro de 2003: Relatrio Final/Ministrio da Sade, Conselho Nacional de Sade. Braslia, 2004, 230 p.
________. Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade. Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade: resgate histrico do controle social no SUS.
Ministrio da Sade, Conselho Nacional de Sade. 2. ed., Braslia: Editora do
Ministrio da Sade, 2006.
SPOSATI, Aldaza; LOBO, Elza. Controle Social e Polticas de Sade. Cadernos de
Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, p. 366-378, out./dez., 1992.
VASCONCELLOS, Luiz Carlos Fadel. Sistema nico de Sade: projetando cenrios. Texto Digitado, 2003.
260
CONSIDERAES FINAIS
A experincia na rea da sade foi capaz de propiciar uma mudana
fundamental dentro do prprio setor, como tambm foi capaz de
contaminar outros setores da atividade pblica do pas. Acontece
que o entendimento da populao sobre isso pequeno, mnimo.
Arlindo Fbio Gomez de Sousa.
261
CONSIDERAES FINAIS
262
CONSIDERAES FINAIS
Poder institudo
Normatizao
Aprendizagem
Implementao
Organizao Plural
Presso
Movimentos sociais
Poder Instituinte
263
CONSIDERAES FINAIS
Nesse contexto de presso/negociao/institucionalizao, a pesquisa mostrou, em primeiro lugar, que as mudanas decorreram de um processo complexo
de mobilizao e organizao e transformaram a concepo, o paradigma, as
estratgias e as formas de organizao e atendimento sade da populao
brasileira. Amlia Cohn (2003) fala de uma recongurao do direito sade,
destacando que os movimentos sociais trazem novos sujeitos coletivos cena.
Os conitos, segundo a autora, so postos em nome da sociedade. O Estado
e as elites deixam de ser os donos exclusivos das agendas das polticas pblicas.
O movimento sanitrio, a Plenria Nacional de Sade e a Plenria Nacional de
Conselhos de Sade so, em realidade, sujeitos coletivos que mudam a cena
poltica do pas, no s elaborando agendas polticas, mas tambm participando
das decises, por meio da presso, da negociao e da integrao nos conselhos
institudos.
A pesquisa mostra que as contradies entre as propostas societrias, de
direito do cidado, so confrontadas com propostas e interesses de grupos privatistas, de lobbies, e de carter eleitoral, mas a conquista da cidadania na sade
s se efetivou com a conquista da cidadania em geral, ou seja, de um Estado
de direito a ter direitos, democrtico, participativo.
Eliana Labra (2005) considera que os conselhos de sade so espaos deliberativos integrantes da engenharia poltico-institucional do Sistema nico de
Sade (SUS) do Brasil, constituindo uma inovao crucial para a democratizao
das decises setoriais (p. 253).
A construo desses espaos se defrontou, como foi visto ao longo da pesquisa, com as contrapresses do neoliberalismo, a reduo do Estado, o corte
de recursos e a perpetuao da cultura clientelista. O espao de participao das
plenrias mostrou a possibilidade de se enfrentar o corporativismo e o autoritarismo, embora nele se mantenham ainda presentes.
Enm, as plenrias, como os conselhos, signicaram enfrentamentos e construo de consensos de pessoas atuantes no cenrio democrtico, possibilitadas
pela confrontao de posies e viabilidades poltico-institucionais. A confrontao, por si mesma, dene o espao pblico onde o conito se manifesta de
forma comunicativa e argumentativa. As plenrias se situam como uma forma
de democratizao setorial, mas, tambm, na intimidade da relao Estado-so-
264
CONSIDERAES FINAIS
ciedade, emergem como movimento instituinte-institudo e de construo concreta do pacto federativo e do pacto pelo direito sade e vida.
Essa mobilizao teve impacto no s na mudana da agenda pblica, da
cultura poltica e do pacto federativo, como no acesso sade, rompendo-se
com as fragmentaes existentes entre diferentes segmentos da populao e os
servios oferecidos. A sade pblica; apesar disso, existem os diferentes planos
que atendem aos que tm maior poder aquisitivo, produzindo-se uma clivagem
entre ricos e pobres no mbito da sade. O sonho do SUS ainda no acabou com
essa clivagem, que fruto da desigualdade socioeconmica do pas.
A pujana do movimento, cuja marca impregnou fortemente as pessoas entrevistadas, trouxe como resultado um sistema de sade com controle democrtico, que j assentou suas razes, mas apresenta muitas lacunas e problemas. As
perspectivas de sua consolidao, os desaos e diculdades a serem enfrentadas
esto presentes em todas as falas. Existem questes de fundo relacionadas
prpria concepo do sistema, sua macroestrutura e o formato que o sistema
foi tomando, de certo modo no correspondente utopia revolucionria que o
plasmou. Alm disso, existem gargalos de funcionamento do sistema, na linha
mais operacional, que impedem a consolidao de uma identidade de ecincia,
especialmente junto sociedade. Muitas questes se mostram nas entrevistas
realizadas.
As entrevistas tiveram uma temtica preestabelecida, mas sua efetivao se
deu numa dinmica aberta que possibilitou a cada personagem entrevistada
expressar seu ponto de vista de forma espontnea, sem um direcionamento
especco. Essa inexo metodolgica trouxe uma diculdade de unicao temtica, mas propiciou a expresso mais franca dos entrevistados. O decorrer
da anlise possibilitou uma complementaridade de pontos de vista. As pessoas
consideraram os temas e olharam o objeto da pesquisa a partir de seu lugar
de fala e, principalmente, de sua insero no movimento histrico de luta pela
construo do SUS.
Essa maneira de olhar a questo, a partir da insero no movimento, parece
predominante mesmo quando as pessoas se colocam em posies de gesto do
sistema de sade. Esse olhar sofre mudanas quanto estratgia e ttica de operacionalizao, diante dos constrangimentos impostos pela estrutura econmica
265
CONSIDERAES FINAIS
266
CONSIDERAES FINAIS
Dentre essas reas nebulosas, onde ressaltam questes especcas na operacionalidade do sistema, muitos so os pontos enfocados nas entrevistas.
Hesio Cordeiro, por exemplo, chama a ateno para o descuido que houve
na formao de pessoal e no envolvimento da educao.
Eu acho que no fundo, no fundo, a grande falha no foi do SUS, mas da
Reforma Sanitria como um todo, ou uma impossibilidade talvez, de envolver mais a educao dos prossionais de sade. Alguns se inseriram,
mas sempre de forma espordica, episdica, e no de forma orgnica
como foi a prpria discusso do SUS. A questo dos recursos humanos
sempre cou para depois. Sempre nos dedicamos muito mais discusso
institucional, da legislao, do arcabouo legal, organizacional e deixouse para um segundo plano a questo da formao, da capacitao e da
educao permanente dos recursos humanos da sade. Esse o gargalo
central do SUS ainda hoje.
Nessa linha, Hesio Cordeiro avalia a insero do tema nos currculos das unidades de ensino, sugerindo o aprofundamento das reformas curriculares no
s em medicina, mas em odontologia, enfermagem, sioterapia e todas as reas
da sade, envolvendo os alunos com os servios, na pesquisa e no ensino.
perfeitamente possvel manter um bom nvel de atividades de pesquisas e de
ensino sem abandonar totalmente os servios ou sem necessariamente se ter
267
CONSIDERAES FINAIS
um afastamento do servio pblico, que num certo momento todos somos obrigados a fazer.
Em relao a esses aspectos, Francisco Campos acrescenta a necessidade de
uma viso integralizadora que o prossional do sistema deve possuir.
A maior preocupao que se deve ter neste momento, como comunidade da sade coletiva, a renovao do prossional de sade, para
que ele possa ter uma viso geral em nosso campo. A formao de subespecialistas em epidemiologia, planejamento, cincias sociais, sade
do trabalhador etc. pode dar uma elevada contribuio ao SUS, mas
certamente seguir fazendo falta o prossional que possa transitar por
todas as reas e que tenha uma viso holstica, capaz de integrar todas
essas partes.
Em outra linha, Samara destaca as diculdades do prprio SUS em se articular e de resolver questes bsicas, armando que a questo da cincia e
tecnologia fundamental, o dcit que o pas tem em relao a medicamentos,
equipamentos, a regulao na rea da incorporao tecnolgica uma questo
na qual o pas tem que ser rme para obter uma ao pblica mais acessvel
em relao a isso. Nesse contexto, a intersetorialidade que marca o SUS com
a idia explcita de sistema, convidando-o a dialogar com todos os setores que
compem as variveis de sade, deve ser resgatada. Prossegue Samara:
A questo da intersetorialidade tem pautas no resolvidas, na questo do
saneamento, da moradia, do emprego. A pauta especca precisa cobrar
mais da questo do nanciamento, da rea econmica. Acho que isso
vai ser uma luta eterna, mostrar que o sistema pblico mais eciente,
mais justo e, de certa forma, mais barato mesmo. Essa luta eterna com
a rea econmica para garantir que o gasto pblico em sade aumente
e no seja reduzido, acho que vai estar por um bom tempo sendo uma
bandeira que a gente no pode baixar.
A questo do nanciamento, sempre presente como um n crtico do sistema, como j foi evidenciado nos captulos anteriores, destaca-se em sua relao
estrita com a poltica econmica. No governo Lula, a poltica econmica deu
continuidade quela do governo anterior, j analisada no captulo III: supervit
primrio de 4,25%; corte nos gastos pblicos; compromisso com o Fundo Monetrio Internacional renegociado em 2005; e controle inacionrio com metas
de inao e altas taxas de juros. Essa poltica baixou o ndice de inao de
13% em 2002 para 5,1% em 2005, mas o crescimento do PIB tambm foi infe-
268
CONSIDERAES FINAIS
rior ao de outros pases emergentes no perodo. Houve, no entanto, um crescimento das exportaes que fez baixar o dlar, mas a dvida pblica se manteve
ainda em torno de 60% do PIB.
Contudo, muitas das perspectivas otimistas em relao consolidao do
SUS, assinaladas nas falas dos entrevistados, repousam na possibilidade de resoluo dos problemas de nanciamento do setor. Assinalando que o Ministrio da
Sade, no governo Lula e na gesto do ministro Humberto Costa, preocupou-se
em cumprir a Emenda Constitucional n 29/00, considerada um grande avano
para a implementao do SUS, Antnio Alves acrescenta:
Em 2003 e 2004 ns cumprimos a emenda e em 2005 o nosso oramento tambm prev isso. Agora, ainda no conseguimos que os estados e
os municpios na sua totalidade cumpram o que est previsto na emenda
constitucional 12% da receita dos estados e 15% dos municpios. Esse
um desao, um obstculo que ns estamos buscando superar. O cumprimento disso fundamental, embora o que ns estejamos cumprindo
quanto Unio seja o mnimo. claro que para a dimenso e a problemtica que o pas apresenta em alguns momentos esse nvel tambm
no se faz suciente, mas at para o seu crescimento necessrio que os
demais entes cumpram pelo menos o mnimo, at mesmo para avaliar o
que, alm desse mnimo, preciso ampliar. Ns s podemos ter essa avaliao se tivermos o cumprimento claro da emenda tanto pelos estados
quanto pelos municpios.
Por seu turno, Eri Medeiros considera que existem problemas que dicultam
a soluo do nanciamento da sade. Na atual conjuntura estamos de novo
enfrentando diculdades grandes com o dinheiro, pois o municpio no est
conseguindo se apropriar desse modelo, para fazer a mudana e produzir aquilo
que a gente estava discutindo na dcada de 1990. Assinalando que houve
avanos na instalao da rede do SUS e na contratao de grande nmero de
trabalhadores, Eri Medeiros conclui que preciso repactuar a forma de pagamento dos trabalhadores. Justica assim sua anlise:
As diculdades de construo do SUS tm essa vertente econmica, pois,
na realidade, a sade no uma prioridade, vamos dizer, fundamental,
do governo. Por exemplo, se fosse uma prioridade, em nvel de governo,
o setor sade j teria uma carreira do sistema SUS, pactuada com responsabilidade nos trs nveis de governo. Para a rea da receita federal
tem, para a rea dos tributos tem, o Estado se organiza, mas, quando
para o iderio da humanidade e defesa da vida, voc no tem essa
organizao.
269
CONSIDERAES FINAIS
270
CONSIDERAES FINAIS
impostos, mais investimentos. Tudo isso movimenta um recurso nanceiro que riqueza para o pas, gerando empregos, arrecadando impostos,
investindo em tecnologia. Ento, a rea da sade uma rea que tem
um grande potencial para o crescimento do pas. Se a gente levar essa
discusso para a mudana de paradigma de que sade no gasto e sim
investimento, logicamente a gente consegue ampliar a quantidade de
recursos para o SUS.
Muito da questo do nanciamento se reporta ao pacto federativo, consignado no SUS. Eliane Cruz fala sobre a descentralizao e a municipalizao,
cuja centralidade foi objeto das disputas do pacto federativo e da diculdade de
se construir os planos municipais de sade, pedra de toque da descentralizao
do SUS, conrmando as observaes j captadas na pesquisa exposta no captulo anterior.
Hoje, o desao conseguir retornar para a realidade local, olhar a realidade local e planejar, pois h problemas de referncia e de acesso
principalmente para os servios de mdia e alta complexidade, e o SUS
tornou todo mundo igual, mas a realidade diversicada, so diferentes
as regies, no se pode verticalizar. [...] Os conselhos caram um pouco
burocratizados para poder acompanhar a conjuntura do que se estabeleceu, houve uma acomodao e instala-se o programa e contrata-se tudo
terceirizado, porque a rigor, quando no houver mais aquele programa,
demite-se todo mundo. preciso pensar em polticas permanentes.
271
CONSIDERAES FINAIS
272
CONSIDERAES FINAIS
Em virtude desta situao, Arlindo considera que o entendimento da populao mnimo, e relata:
Numa pesquisa feita algum tempo atrs, nas primeiras trs pginas as
pessoas respondiam que o atendimento do setor pblico, do hospital
pblico, era da melhor qualidade, com 82% de respostas positivas
sobre o atendimento ambulatorial e hospitalar e, ao mesmo tempo,
nas duas pginas nais respondiam que o Sistema nico de Sade
est falido, est enterrado. Uma coisa o imaginrio e a outra o
que est acontecendo.
273
CONSIDERAES FINAIS
274
CONSIDERAES FINAIS
Raquel Dodge observa um cenrio favorvel, cujo pano de fundo o exerccio no mais da utopia, mas da ousadia.
O SUS est avanando na perspectiva de prestar uma assistncia plena e
integral, e nisso no se pensava. Hoje uma nova etapa porque uma
etapa para a ousadia. uma etapa cujo desao cobrir novas reas e
prestar servios de qualidade para a populao, prestar uma assistncia
plena e com qualidade de atendimento que suprima las, que atenda
prontamente e supere entraves do processo, e conquista a classe mdia,
275
CONSIDERAES FINAIS
que forma opinio. Nesse ponto haver uma virada. um cenrio possvel [...] de poltica mais favorvel para o orescimento de novas ousadias, de
novas idias, de novas experincias que fortaleam o sistema e o reestruturem em vrios aspectos, no tocante ao nanciamento, denio de novos
servios e de novas polticas, idia de que todos so iguais e merecem ter
acesso a servios de qualidade.
Sonia Fleury considera que um cenrio ideal depende de que o compromisso com o SUS se transforme num compromisso com a democracia, com o
controle democrtico, com o controle social participativo.
O compromisso que a gente tem com a democracia existe porque, se ns conseguimos ser uma vanguarda na democratizao para ter um sistema pblico
que garanta direitos, mas que no funciona, ns estamos contribuindo
fortemente para a desmoralizao da democracia e da coisa pblica. E
isso culpa nossa. Ento, ns temos que fazer funcionar, essa devia ser
a meta do sistema como um todo. Tem que funcionar, se no funcionar,
fecha; mas no deixa uma coisa ngindo que est funcionando e deixando a populao sofrer, porque no tem capacidade de funcionar. Se for
pra ter, que funcione bem.
A entrevistada conclui que deve haver um aprofundamento da gesto participativa, na linha de uma descentralizao mais capilar. Continua Sonia Fleury:
E a eu acho que tem que radicalizar um pouco a democratizao nas
unidades. S a participao no sistema no d conta. Ns no avanamos nada na democratizao das unidades. Garantimos o direito, garantimos que o cidado pode participar, mas quando ele chega no hospital
ele tratado como um no-cidado, e onde que ele pode reclamar?
No existem ali formas de participao, de reclamao para as garantias
dos direitos na entrada do sistema e na sua utilizao.
CONSIDERAES FINAIS
pao da sociedade na construo do SUS, e das prprias contradies do sistema, por onde ele caminhou, por onde ele est caminhando. Diante da dinmica
propiciada pelo movimento, recentemente, o Ministrio da Sade, o Conass e o
Conasems pactuaram responsabilidades entre as trs esferas de gesto do SUS,
buscando articular seus princpios na diversidade operativa, considerando as diferenas regionais. O pacto se congura como um Pacto pela Sade, composto
por trs dimenses: Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto, com o objetivo de efetivar os acordos das trs esferas de governo4. Na publicao do Pacto
pela Vida (Brasil, 2006), h uma denio de seis prioridades: sade do idoso,
controle do cncer do colo de tero e da mama, reduo da mortalidade infantil
e materna, fortalecimento da capacidade de resposta s doenas emergentes e
endemias, com nfase dengue, hansenase, tuberculose, malria e inuenza;
promoo da sade e estabelecimento da ateno bsica.
possvel vislumbrar que o pacto est direcionado para o enfrentamento de
problemas emergentes e emergenciais, mas insuciente para dar resposta a
todas essas questes assinaladas. Os caminhos so diversos e nem todos ainda
esto sendo trilhados.
Na atual conjuntura do governo Lula, a luta por recursos para a sade mobilizou atores de distintos lugares, como conselheiros, parlamentares, gestores,
militantes que se posicionaram contra os cortes oramentrios da rea econmica, evidenciando uma fratura no governo que se expressa nos conitos entre
as exigncias monetaristas da rea econmica para o controle da inao e as
necessidades concretas de reduo das condies adversas e inadequadas de
sade, de reduo das desigualdades e do acesso sade. So outros caminhos,
mas, ainda, insucientes.
As reexes das pessoas entrevistadas propiciaram um aprofundamento do
referencial analtico, exposto na introduo, que se refere relao entre instituinte e institudo, numa viso dialtica e histrica. Por isso, trabalhou-se a anlise no sentido de mostrar a diversidade de pontos de vista sobre a temtica. Essa
diversidade se tornou, em realidade, um entrecruzamento de perspectivas que
permitiram olhar o movimento de garantia de direitos de distintos lugares, conforme proposto na introduo: de atores provenientes de movimentos sociais,
da academia, da gesto, de organizaes da sociedade e de usurios do SUS.
277
CONSIDERAES FINAIS
278
CONSIDERAES FINAIS
Notas
O programa De Volta Para Casa, criado pelo Ministrio da Sade, um programa de reintegrao social de
pessoas acometidas de transtornos mentais, egressas de longas internaes, que tem como parte integrante o pagamento do auxlio-reabilitao psicossocial. O objetivo desse programa contribuir efetivamente para o processo
de insero social dessas pessoas, incentivando a organizao de uma rede ampla e diversicada de recursos assistenciais e de cuidados, facilitadora do convvio social, capaz de assegurar o bem-estar global e estimular o exerccio
pleno de seus direitos civis, polticos e de cidadania. Os documentos que regulamentam o programa de Volta para
Casa so: a Lei n 10.708, de 31 de julho de 2003, e a Portaria GM/MS n 2.077, de 31 de outubro de 2003.
1
2
A Poltica Nacional de Sade Bucal tem como principais linhas de ao: a viabilizao da adio de or a
estaes de tratamento de guas de abastecimento pblico, a reorganizao da Ateno Bsica e da Ateno
Especializada (atravs, principalmente, da implantao de Centros de Especialidades Odontolgicas e Laboratrios
Regionais de Prteses Dentrias) (Brasil, 2004). A Poltica de Sade Bucal conhecida como Brasil Sorridente.
Este programa foi lanado em 17 de maro de 2004. At o seu lanamento, apenas 3,3% dos atendimentos
odontolgicos feito no SUS correspondiam a tratamentos especializados. A quase totalidade era de procedimentos
mais simples, como extrao dentria, restaurao, pequenas cirurgias, aplicao de or. Disponvel em <http://
dtr2004.saude.gov.br/dab/saudebucal/brasil_sorridente.php>. Acesso em 25/7/2006.
4
O pacto foi estabelecido pela Portaria GM/MS n 399/2006, para maior detalhamento ver: <http://dtr2001.saude.
gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm>. Acesso em 20/7/2006.
279
CONSIDERAES FINAIS
Referncias Bibliogrcas
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Diretrizes da Poltica Nacional de Sade Bucal. Braslia: Ministrio da Sade, 2004.
________. Ministrio da Sade. Diretrizes operacionais dos pactos pela
vida, em defesa do SUS e de gesto. Braslia: Ministrio da Sade, 2006.
COHN, Amlia. Estado e sociedade e as reconguraes, o direito sade. Cincia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 8, n. 1, p. 9-18, 2003.
FALEIROS, Vicente de Paula. Estratgias em servio social. So Paulo: Cortez,
2001.
LABRA, Maria Eliana. Conselhos de sade: dilemas, avanos e desaos In: LIMA,
Nsia et al (Orgs.). Sade e democracia: histria e perspectivas do SUS. Rio de
Janeiro: Fiocruz, 2005.
280
ANEXOS
Anexo 1 Fichas Documentais
FICHA DOCUMENTAL N. 01
CONGRESSO/ENCONTRO E PLENRIAS DOS CONSELHOS
I. IDENTIFICAO DO DOCUMENTO
Ttulo do Documento:
__________________________________________________________________________
rgo Emissor: _________________ Data da Emisso : ____________________________
II. PARTICIPANTES POR UNIDADE FEDERADA
Nacionais
N_________________
Estaduais
N ________________
Municipais:
N ________________
Outros
N. ________________
III. SNTESE DO DOCUMENTO (Principais Linhas/Temas Abordados no Documento)
TEMAS GERAIS REFERENTES AOS CONSELHOS EM GERAL
Papel e Atuao
Normatizao
Implementao
Organizao e Funcionamento
Articulao entre Conselhos
Formao e Capacitao de Conselheiros
Sistemas de Informao e Comunicao dos/entre Conselhos e entre Conselhos e
Sociedade
Oramento
PEC n 169/EC n 29/00
Controle Social
Problemas/Dificuldades
Denncias
Reivindicaes
Propostas
Resultados
247
281
ANEXOS
PEC 169/EC 29
Direitos
Oramento
Municipalizao
248
282
ANEXOS
FICHA DOCUMENTAL N. 02
SISTEMATIZAO DA LEGISLAO FEDERAL
REFERENTE A PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL
I. IDENTIFICAO DO DOCUMENTO
TIPO
N:
DATA
Lei _________________
____ /_____/______
Decreto _________________
____ /_____/______
Portaria _________________
____ /_____/______
Resoluo ________________
____ /_____/______
Outro
Discriminar o tipo: ______________________
249
283
ANEXOS
Nome:
Ano de Nascimento:
Escolaridade:
Formao:
Profisso/Ocupao Atual:
Local de Moradia Principal:
Autoriza a citao de seu nome no seu depoimento:
sim
no
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Entrevistadora/or
250
284
ANEXOS
Sexo: ( ) Feminino
( ) Masculino
Idade: ____________________________
Escolaridade: ____________________________________
Municpio: ______________________________________
UF: _________
Categoria:
Usurio ( )
Gestor ( )
Prestador de Servios ( )
Trabalhador de Sade ( )
Qual o balano que voc faz do controle social desde a ltima plenria (2002)?
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
251
285
ANEXOS
Perodo
15.03.1985 a 13.02.1986
14.02.1986 a 22.10.1987
23.10.1987 a 16.01.1989
Seigo Tsuzuki
17.01.1989 a 14.03.1990
15.03.1990 a 23.01.1992
Jos Goldemberg
24.01.1992 a 12.02.1992
13.02.1992 a 01.10.1992
Jamil Haddad
08.10.1992 a 18.08.1993
19.08.1993 a 29.08.1993
30.08.1993 a 31.12.1994
01.01.1995 a 06.11.1996
07.11.1996 a 12.12.1996
13.12.1996 a 30.03.1998
Jos Serra
31.03.1998 a 20.02.2002
Barjas Negri
21.02.2002 a 31.12.2002
01.01.2003 a 10.07.2005
11.07.2005 a 31.03.2006
31.03.2006
252
286
ANEXOS
Lei Federal n 6.229/75: editada em 17 de julho de 1975, dispe sobre a organizao do Sistema
Nacional de Sade (Dirio Oficial da Unio, de 18 de julho de 1975). Essa lei foi revogada pela Lei n
8.080/90.
1979
Lei Federal n 6.683/79: editada em 28 de agosto de 1979, concede anistia e d outras providncias. Lei
da Anistia (Dirio Oficial da Unio, de 28 de agosto de 1979).
1981
PEC n 05/83: Proposta de Emenda Constitucional de 2 de maro de 1983, tambm conhecida como
proposta Dante de Oliveira, propunha eleio direta para Presidncia da Repblica. Proposta rejeitada em
26 de abril de 1984.
1984
Resoluo Ciplan n 06/84: resoluo da Comisso Interministerial de Planejamento de 3 de maio de
1984, aprova as Aes Integradas de Sade (AIS) e o documento Normas Gerais Aplicveis s AIS.
1985
Constam nesta lista, em ordem cronolgica, apenas a legislao e os documentos normativos citados pelos autores,
sem pretenso de abranger toda a estrutura legal referente ao SUS.
253
287
ANEXOS
1987
Decreto n 94.657/87: legislao de 20 de julho de 1987, cria o Programa de Desenvolvimento de
Sistemas Unificados e Descentralizado de Sade nos Estados Suds, e d outras providncias.
1988
Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
1990
Lei Federal n 8.031/90: legislao de 12 de abril de 1990, cria o Programa Nacional de Desestatizao,
e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 18 de abril de 1990).
Decreto n 99.438/90: legislao de 7 de agosto de 1990, dispe sobre a organizao e atribuies do
Conselho Nacional de Sade, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio, de 08 de agosto de
1990).
LOS (Lei Orgnica da Sade), compreendida por duas leis federais: a Lei n 8.080, de 19 de setembro
de 1990, e a Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990:
Lei Federal n 8.080/90: dispe sobre as condies para a promoo, a proteo e a recuperao da
sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes, e d outras providncias (Dirio
Oficial da Unio, de 20 de setembro de 1990, seo I).
Lei Federal n 8.142/90: dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de
Sade (SUS), sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade, e d
outras providncias (Dirio Oficial da Unio, de 31 de dezembro de 1990, seo I).
1991
Resoluo Inamps n 258/91: editada em 7 de Janeiro de 1991, aprova a Norma Operacional
Bsica/SUS n01/91, que trata da nova poltica de financiamento do Sistema nico de Sade SUS para
1991.
Lei Federal n 8.212/91: editada em 24 de julho de 1991, dispe sobre a organizao da Seguridade
Social, institui Plano de Custeio, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 25 de julho de
1991).
Lei Federal n 8.213/91: editada em 24 de julho de 1991, dispe sobre os Planos de Benefcios da
Previdncia Social, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio n155, de 14 de agosto de 1998,
seo I).
1992
Resoluo CNS n 33/92: resoluo do Conselho Nacional de Sade de 23 de dezembro de 1992, aprova
o documento "Recomendaes para a Constituio e Estruturao de Conselhos Estaduais e Municipais
de Sade", na forma anexa.
1993
254
288
ANEXOS
Lei Complementar n 75/93: editada em 20 de maio de 1993, dispe sobre a organizao, as atribuies
e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio.
Portaria MS n 545/93: editada em 20 de maio de 1993, estabelece normas e procedimentos reguladores
do processo de descentralizao da gesto das aes e servios de sade, atravs da Norma Operacional
Bsica SUS 01/93.
Lei Complementar n 77/93: editada em 13 de julho de 1993, Institui o Imposto Provisrio sobre a
Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira IPMF, e d
outras providncias.
Lei Federal n 8.689/93: editada em 27 de julho de 1993, dispe sobre a extino do Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social Inamps, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio
de 28 de julho de 1993).
PEC n 169/93: Proposta de Emenda Constituio de 10 de setembro de 1993, altera o inciso IV do
artigo 167 e o artigo 198 da Constituio Federal e prev recursos oramentrios a nvel da Unio,
estados e Municpios para a manuteno do Sistema nico de Sade com o financiamento das redes
pblica, filantrpicas e conveniadas.
1994
Emenda Constitucional de Reviso n 01/94: editada em 1 de maro de 1994, acrescenta os arts. 71, 72
e 73 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Lei Federal n 8.880/94: editada em 20 de maio de 1994, dispe sobre o Programa de Estabilizao
Econmica e o Sistema Monetrio Nacional, institui a Unidade Real de Valor URV, e d outras
providncias.
1995
Lei Federal n 8.987/95: editada em 13 de fevereiro de 1995, dispe sobre o regime de concesso e
permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras
providncias.
PEC n 32/95: Proposta de Emenda Constituio de 28 de maro de 1995, modifica a redao do artigo
196 da Constituio Federal, visando substituir a idia da universalizao e gratuidade da prestao de
servios de sade, como direito do cidado e dever do Estado, por outro regime a ser estabelecido em lei,
alterando a nova Constituio Federal.
PEC n 33/95: Proposta de Emenda Constituio de 28 de maro de 1995, modifica o sistema de
previdncia social, estabelece normas de transio, e d outras providncias.
Medida Provisria (MPV) n 1.179/95: legislao de 3 de dezembro de 1995, dispe sobre medidas de
fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, e d outras providncias.
1996
Portaria GM/MS n 2.203/96: editada em 06 de novembro de 1996, aprova nos termos do texto a esta
portaria, a NOB SUS 01/96, a qual redefine o Modelo de Gesto do Sistema nico de Sade,
constituindo, por conseguinte, instrumento imprescindvel viabilizao da ateno integral sade da
populao e ao disciplinamento das relaes entre as trs esferas de gesto do sistema (alterada pelas
Portarias GM/MS n 1.882/97; n 385/2003; n 2.023/2004).
255
289
ANEXOS
1997
Portaria GM/MS n 1.882/97: editada em 18 de dezembro de 1997, estabelece o Piso da Ateno Bsica
PAB e sua composio.
Portaria GM/MS n 1.886/97: editada em 18 de dezembro de 1999, aprova as Normas e Diretrizes do
Programa Agentes Comunitrios de Sade e do Programa Sade da Famlia.
1999
Lei Federal n 9.787/99: editada em 10 de fevereiro de 1999, altera a Lei n 6.360, de 23 de setembro de
1976, que dispe sobre a vigilncia sanitria, estabelece o medicamento genrico, dispe sobre a
utilizao de nomes genricos em produtos farmacuticos e d outras providncias (Dirio Oficial da
Unio de 11 de fevereiro de 1999).
Lei Federal n 9.790/99: editada em 23 de maro de 1999, dispe sobre a qualificao de pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 24
de maro de 1999).
Portaria Interministerial n 529/99: assinada pelo ministro da Sade e pelo procurador-geral da
Repblica, editada em 30 de abril de 1999, designa equipe para desenvolver, no prazo de dezoito meses,
projeto para implantao de um sistema de informaes sobre oramentos pblicos para sade Siops,
abrangendo Unio, estados e municpios, incluindo o estudo de normas para a elaborao oramentria do
setor sade dentro das contas pblicas.
2000
256
290
ANEXOS
257
291
ANEXOS
2004
Resoluo Conselho das Cidades n 20/2004: resoluo do Conselho das Cidades/Ministrio das
Cidades de 3 de setembro de 2004, recomenda ao Ministrio das Cidades que: I faa gestes no sentido
de adiar a tramitao do PLP 01/2003 e que seja reaberta a discusso no Congresso Nacional com os
setores interessados; II viabilize uma discusso conjunta envolvendo o Comit Tcnico de Saneamento
Ambiental, do Conselho das Cidades e a Cisama/MS Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio
Ambiente, do Conselho Nacional de Sade para que sejam avaliados os impactos da lei complementar
na sade e saneamento e que as duas comisses possam subsidiar os relatores do PLP 01/2003, na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal.
Portaria GM/MS n 2.023/2004: editada em 23 de setembro de 2004, define que os municpios e o
Distrito Federal sejam responsveis pela gesto do sistema municipal de sade na organizao e na
execuo das aes de ateno bsica, e d outras providncias.
2006
Portaria GM/MS n 399/2006: editada em 22 de fevereiro de 2006, divulga o Pacto pela Sade 2006
Consolidao do SUS e aprova as diretrizes operacionais do referido pacto.
Portaria GM/MS n 648/2006: editada em 28 de maro de 2006, aprova a Poltica Nacional de Ateno
Bsica, estabelecendo a reviso de diretrizes e normas para a organizao da Ateno Bsica para o
Programa Sade da Famlia (PSF) e o Programa Agentes Comunitrios de Sade (Pacs).
Decreto n 5.841/2006: editado em 13 de julho de 2006, aprova a estrutura regimental e o quadro
demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Ministrio da Sade, e d outras
providncias (publicado no Dirio Oficial da Unio de 14/07/2006), seo I, p.7).
258
292
LISTA DE SIGLAS
8 CNS 8 Conferncia Nacional de Sade
9 CNS 9 Conferncia Nacional de Sade
Aben Associao Brasileira de Enfermagem
ABI Associao Brasileira de Imprensa
Abifarma Associao Brasileira da Indstria Farmacutica
Abramge Associao Brasileira de Medicina de Grupo
Abrasco Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva
AC Estado do Acre
ACS Agente Comunitrio de Sade
Adin Ao Direta de Inconstitucionalidade
AIH Autorizao de Internao Hospitalar
AIS Aes Integradas de Sade
AL Estado do Alagoas
AM Estado do Amazonas
AMB Associao Mdica Brasileira
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
Andes Associao Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior
Anpasa Associao Nacional do Ministrio Pblico Federal em Defesa da Sade
AP Estado do Amap
Apae Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais
Arena Aliana Renovadora Nacional
Assedisa Associao dos Secretrios e Dirigentes Municipais de Sade
BA Estado da Bahia
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (Banco Mundial)
BTN Bnus do Tesouro Nacional
CCN Centro de Cultura Negra
CE Estado do Cear
Cebes Centro Brasileiro de Estudos de Sade
Cebs Comunidades Eclesiais de Base
Cecria Centro de Referncias, Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes
Cedi Centro de Documentao e Informao
Celeg Coordenao de Estudos Legislativos
Ceme Central de Medicamentos
CES Conselho Estadual de Sade
CF Constituio Federal
CFM Conselho Federal de Medicina
CGT Confederao Geral dos Trabalhadores
CIB Comisso Intergestores Bipartite
Ciefas Comit de Integrao de Entidades Fechadas de Assistncia Sade
Cims Comisso Interinstitucional Municipal de Sade
Ciplan Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao
CIS Comisso Interinstitucional de Sade
Cisama Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente do Conselho Nacional de Sade
CIT Comisso Intergestores Tripartite
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
293
LISTA DE SIGLAS
294
LISTA DE SIGLAS
295
LISTA DE SIGLAS
296
LISTA DE SIGLAS
297
CRDITOS DA PRODUO
E IMPRESSO DO LIVRO