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37 Metodologia de Avaliação de Impacto Ambiental. Instrumentos de Planejamento e Gestão Ambiental para A Amazônia, Cerrado e Pantanal
37 Metodologia de Avaliação de Impacto Ambiental. Instrumentos de Planejamento e Gestão Ambiental para A Amazônia, Cerrado e Pantanal
37
Edies IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Diretoria de Gesto Estratgica
Programa de Educao Ambiental e Divulgao Tcnico-Cientfica
Projeto de Divulgao Tcnico-Cientfica
SAIN Avenida L/4 Norte, s/n
70800-200 - Braslia-DF
Telefones:(061) 316-1191 e 316-1222
e-mail: editora@ibama.gov.br
http:\\www.ibama.gov.br
Braslia
2001
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
2001
Projeto grfico
Denys Mrcio
Capa
Ftima Feij
Diagramao
Iramir Souza Santos
Oldenyr da Silva Lima
Ficha catalogrfica
Sonia M. L. N. Machado
Criao, arte-final e impresso
Edies IBAMA
CATALOGAO NA FONTE
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE EDOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS
L332i
Coordenao Geral
Miriam Laila Absy
Redao e Pesquisa
Santin Gravena
APRESENTAO
Sumrio
INTRODUO ............................................................................................................... 9
1 MARCO CONCEITUAL ........................................................................................... 10
1.1 Objetivo da Avaliao de Impacto Ambiental .................................................. 10
1.2 Conceituao de Impacto Ambiental ............................................................... 10
1.3 Conceito de Qualidade Ambiental ................................................................... 11
1.4 Avaliao de Impacto Ambiental ..................................................................... 11
1.5 Etapas da Avaliao de Impacto Ambiental .................................................... 12
2 ESTGIO ATUAL DA METODOLOGIA ................................................................... 14
2.1 Mtodos de Avaliao de Impactos Ambientais .............................................. 14
2.2 A Prtica da AIA a Nvel Internacional ............................................................ 19
2.3 A Avaliao de Impacto Ambiental no Brasil ................................................... 19
2.3.1
2.3.2
2.3.3
INTRODUO
Com o desenvolvimento acelerado dos pases industrializados, principalmente no psguerra, graves problemas de degradao ambiental e ou social tornaram-se evidentes. O
aumento da conscientizao das populaes envolvidas levou a um crescimento das exigncias
por melhores padres de qualidade ambiental, em que estas preocupaes fossem
incorporadas pelo governo seja atravs de aes preventivas, corretivas e ou de alternativas
quanto ao modelo de desenvolvimento adotado.
Os instrumentos tradicionais de avaliao e priorizao de projetos se encontravam
extremamente limitados a uma anlise econmica, sem meios de identificar e incorporar as
conseqncias dos efeitos ambientais causados por um determinado projeto, plano ou
programa (degradaes ao bem estar social e ao seu entorno). A Conferncia de Estocolmo
em 1972 pode ser representada como um marco desta situao. Dos diversos instrumentos e
mtodos de avaliao desenvolvidos e ali apresentados com objetivo de incorporar as
questes ambientais ao processo de deciso, a Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) tem
sido o instrumento mais discutido e utilizado pelos rgos de financiamento e de fomento de
todo o mundo. Grande parte deste sucesso se deve a sua flexibilidade de adaptao a diferentes
estruturas institucionais.
No Brasil, as primeiras tentativas de aplicao de metodologias para avaliao de
impactos ambientais foram decorrentes de exigncias de rgos financeiros internacionais
para aprovao de emprstimos a projetos governamentais. Posteriormente, foram utilizadas
como um instrumento de comunicao entre os agentes poluidores e as agncias de controle
ambiental, seja a nvel de fiscalizao, licenciamento ou de aprovao de projetos. Mais
recentemente, a Avaliao de Impacto Ambiental passou a ser aplicada como um instrumento
de execuo da Poltica Nacional de Meio Ambiente.
MARCO CONCEITUAL
QUADRO 1 :
AS FASES DA AVALIAO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
PR-IMPACTO
Fase I
Fase II
Fase III
Estimativa da
probabilidade das
predies
Fase V
P
A
R
T
I
C
I
P
A
O
P
B
L
I
C
A
E
PS-IMPACTO
Fase VII
C
O
M
E
N
T
R
I
O
S
impactos. Aspectos como rudos, fatores estticos, sociais, culturais e outros s de difcil
mensurao em unidades energticas. Uma outra dificuldade est no estabelecimento dos
limites do sistema, e de assegurar que todas as trajetrias e interaes estejam sendo
consideradas, alm da impossibilidade de se quantificar todos os impactos em unidades
energticas.
O Mtodo Battelle ou Sistema de Avaliao Ambiental (EES) foi desenvolvido no
laboratrio Battelle-Columbus para projetos hdricos, podendo ser utilizado tanto para um
nico empreendimento, micro, como para planejamento de um programa de empreendimentos
, macro.
As tcnicas at agora apresentadas esto centradas mais na identificao dos
impactos do que propriamente na avaliao (evaluation). Embora alguns mtodos tenham
gradativamente avanado na incorporao da avaliao, distinguem-se dos que sero daqui
para a frente apresentados, por no explicitarem, claramente, as bases de clculo dos ndices
utilizados. A evoluo destes mtodos conduz obteno de uma valorizao e avaliao
integradas da importncia dos impactos, resultando na representao de um ndice
correspondente avaliao total dos impactos ambientais.
O Mtodo Battelle um mtodo hierarquizado, constitudo de quatro categorias
ambientais que se desdobram em 18 componentes ; estes, por sua vez, subdividem-se em 78
parmetros. A determinao do grau de impacto lquido para cada parmetro ambiental
dada pela expresso:
UIA = UIP x QA
Onde:UIA = unidade de impacto ambiental
UIP = unidade de importncia
QA = ndice de qualidade ambiental
sentido, sempre aconselhvel, quando se trabalha com sistema de pesos, efetuar anlises
de sensibilidade. De qualquer forma, o enfoque apresenta a vantagem de contrapor, de
forma transparente, as diferentes ticas envolvidas.
de zonas de uso estritamente industrial. Para sua adoo, necessitava de estudos especficos,
dentre os quais a avaliao de impactos ambientais. Diz o artigo 10o, V, 3o - Alm dos estudos
normalmente exigveis para o estabelecimento do zoneamento urbano, a aprovao das zonas
a que se refere o pargrafo anterior (isto , zonas de uso estritamente industrial) ser precedida
de estudos especiais de alternativas e de avaliaes de impactos, que permitam estabelecer a
confiabilidade da soluo a ser adotada.
Atravs da Lei no 6803 a AIA passou a ser obrigatria para o licenciamento e
zoneamento de reas estritamente industriais. A criao de tal legislao permitiu um avano
ao incluir a obrigatoriedade da avaliao para fins industriais, ainda que limitada em seu
escopo por no contemplar outras modalidades de aes potencialmente impactadoras do
meio ambiente. Entretanto, no ano de 1981 essa totalidade foi alcanada, com a criao da
Lei da Poltica Naciooal do Meio Ambiente, que instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente
-SISNAMA, a partir da articulao coordenada dos diversos rgos setoriais ligados direta ou
indiretamente temtica ambiental e a criao de instrumentos especficos para o
gerenciamento ambiental do pas. Com relao AIA, o grande avano foi uma melhor
coordenao do processo, uma maior articulao, criao de legislao e jurisprudncia e a
incluso de outras atividades no industriais ou projetos que causassem danos ao meio
ambiente.
A Lei no 6938/1981 criou o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, com
objetivo de assessorar e propor diretrizes relativas ao meio ambiente, com competncia para
o estabelecimento de normas e critrios para o licenciamento ambiental, bem como padres
de uso e controle ambiental.
Em seu artigo 9o a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente previa a criao de
instrumentos de execuo da prpria poltica, entre as quais poderamos destacar:
o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
o zoneamento ambiental;
a avaliao de impactos ambientais;
licenciamento e reviso de atividades potencialmente poluidoras;
criao de penalidades disciplinatrias e compensatrias relativas a degradao
ambiental.
Posteriormente, em 1983, esta Lei foi regulamentada por um decreto federal (n o
88351), que versava sobre a execuo, a estrutura, a atuao e o licenciamento de atividades
potencialmente degradadoras do meio ambiente.
Com a regulamentao da Lei no 6938, o CONAMA adquire prerrogativas de rgo
consultivo e deliberativo da Poltica Ambiental Brasileira, com a tarefa de fixar os critrios
bsicos para a implantao da avaliao de impactos ambientais no Brasil.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente, constitudo por representantes do poder
pblico, da iniciativa privada e da sociedade civil, passou ento a atuar como centralizador
das opinies sobre a poltica ambiental do pas. No ano de 1986 o CONAMA baixou a
resoluo 001/86, que regulamentou e instituiu a obrigatoriedade da AIA no sistema de
licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. Com isso, os rgos estaduais
de meio ambiente puderam passar a exercer com mais firmeza, conhecimento tcnico e
respaldo legal, o processo de licenciamento de atividades nos seus respectivos estados.
A opo adotada foi vincular a AIA ao processo de licenciamento ambiental nos
rgos setoriais (estaduais) que participavam do SISNAMA, e para atividades de carter
20
nacional no IBAMA, rgo criado para executar a nvel de todo o pas a Poltica
Nacional de Meio Ambiente. A Resoluo CONAMA 001/86 com suas normas de carter
geral compatibilizou a normatizao a nvel federal com a autonomia de deciso dos sistemas
de licenciamento dos estados. Cada estado adquiriu a partir da autonomia para conduzir,
instruir e fiscalizar o processo de AIA, com procedimentos jurdicos apropriados.
O carter sinttico e disciplinador da Resoluo 001/86 conferiu a este instrumento
jurdico um marco de referncia na literatura sobre avaliao de impactos ambientais no
Brasil.
Pelo lado da sociedade civil, o grande marco legal foi a Lei Federal n o 7347/85, que
instituiu a ao pblica de injuno ou processo legal atravs da qual um cidado ou associao
civil pode argir a ilegalidade da AIA, ou mesmo promover ao cautelar, objetivando evitar
dano ao meio ambiente.
Por fim, com o advento da Assemblia Nacional Constituinte de 1987, a sociedade
civil pde participar do processo de discusso de propostas sobre o tema meio ambiente. O
resultado foi a dedicao de um captulo especfico ao tema Meio Ambiente na Constituio
de 1988. O pargrafo I, Item IV, do artigo 225, prev a exigncia de AIA para atividades
potencialmente causadoras de degradao ambiental. Segundo o artigo, o Poder Pblico deve
exigir na forma de lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade, fato pioneiro em todas as constituies j editadas no mundo.
Como principais marcos jurdicos relativos AIA no Brasil podem ser citados:
Decreto Federal no 73030/1973 - criando a Secretaria Especial do Meio Ambiente;
Lei Federal no 6803/1980 - institui o zoneamento industria l e introduz a AIA no
licenciamento industrial;
Lei Federal no 6938/1981 - institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente;
Decreto Federal no 88351/1983 - regulamenta a lei federal no 6938;
Lei Federal no 7347/1985 - institui a ao civil pblica contra danos ao meio
ambiente;
Resoluo CONAMA No001/86 - regulamenta e disciplina a avaliao de impactos
ambientais no Brasil;
Constituio Federal de 1988 - dedica um captulo especfico ao tema Meio Ambiente
e inclui artigo sobre a AIA.
A base jurdica da AIA foi portanto assentada no Brasil atravs da Lei no 6938, de
31 de agosto de 1981, que a estabeleceu como um dos instrumentos da Poltica Nacional do
Meio Ambiente. Mais recentemente, a Constituio Brasileira de 1988 se tornou a primeira
no mundo a prever a AIA (Machado, 1989), estabelecendo que, para assegurar a efetividade
do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe ao Poder Pblico:
exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade (art. 225, parag. 1o, IV ).
A efetiva regulamentao da AIA no pas se deu a partir da Resoluo no 001, de 23
de janeiro de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, que estabeleceu as
definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais para seu uso e
21
Alguns estudos (Agra,1991; La Rovere, 1990 e 1992; Maglio, 1988; Menkes, 1990;
Moreira, 1991; PPE/COPPE/UFRJ, 1990; Penna Franca e Ribeiro, 1988) analisaram as
experincias da avaliao de impactos ambientais no Brasil desde o ano de sua implementao
formal (1986) e diagnosticaram o seguinte quadro:
Durante o perodo que se seguiu implementao formal da AIA, o instrumento
tem desempenhado dois papis bsicos:
ajuda tomada de deciso por parte dos administradores do meio ambiente, atravs
do processo de licenciamento ambiental.
instrumento de negociao entre os agentes envolvidos com os projetos propostos.
Entretanto, a AIA tem auxiliado muito pouco na concepo de projetos e na
gesto ambiental;
De 1986 at 1987, 109 EIA/RIMAs foram submetidos aos rgos de meio ambiente
(sua distribuio por setores apresentada no Quadro 2).
QUADRO 2
Composio dos EIA/RIMAs Submetidos aos rgos de
Meio Ambiente no Brasil - Perodo 1986/1987
SETOR ELTRICO
Hidreltrica
20
L. de Transmisso
12
Minerao
28
20
Plantas Industriais
Complexos Industriais
Disposio De Resduos
Auto Estradas
Outros
Total
109
30
prazo muito restrito para execuo dos EIAs (menor que um ano), o que, por um
lado, no possibilita a incluso de variaes sazonais no caso de estudos bem
elaborados, e que por outro lado, vai ser usado como justificativa para a execuo
de EIAs mal feitos.
para uma tomada de deciso, pois freqentemente so elaborados aps o incio da execuo
do empreendimento. Alm disso, no usual no estado a realizao de audincias pblicas
(apenas trs foram efetuadas).
Passando ao Cerrado, 36 EIA/RIMAs foram elaborados nos trs anos de experincia
no Distrito Federal nesse campo, registrando-se um razovel equilbrio entre licenas expedidas
(27,8%), negadas (19,4%), parciais/pendentes (11,1%) e em processamento (13,9%). Especial
ateno vem sendo dada ao aperfeioamento da forma de apresentao do RIMA,
constituio de um banco de dados primrios para subsidiar sua execuo e elaborao de
termos de referncia adequados ao seu balizamento. Alm disso, a obrigatoriedade de
audincias pblicas para todos os empreendimentos submetidos a EIA/RIMAs foi estabelecida
em lei de 1989. Uma especificidade fundamental a ocorrncia de uma maioria absoluta de
empreendedores do setor pblico, permitindo evitar o carter do fato consumado por
ocasio de sua anlise, como ocorre freqentemente em outras reas (Bezerra e Oliveira,
1992).
H grande experincia de utilizao da AIA tambm no estado da Bahia, porm
apenas 1 EIA/RIMA elaborado se localiza no cerrado, referente a um projeto de irrigao de
grande porte que ensejou inclusive a realizao de audincia pblica.
Em Minas Gerais, de 1987 a 1992 foram elaborados 91 EIA/RIMAs, sendo, 44
referentes a empreendimentos localizados no cerrado, caracterizando a importante escala de
aplicao da AIA no estado, levando a um controle informatizado dos processos tcnicoadministrativos pela COPAM. Informaes preliminares, obtidas do roteiro bsico elaborado,
j permitem identificar, no entanto, a ausncia da anlise comparativa dos impactos
ambientais de alternativas tecnolgicas e locacionais, a exemplo do que ocorre em outras
regies. Apesar dessa significativa escala de aplicao, somente se realizaram duas audincias
pblicas.
Tambm no Piau, os EIA/RIMAs no se constituem em elementos previamente
disponveis para apoiar a tomada de deciso. O mtodo mais empregado o de matrizes e
ainda no houve audincias pblicas. At o momento foram elaborados no estado cerca de
40 EIA/RIMAs e um estudo de meio ambiente (para o Programa de Desenvolvimento
Rodovirio do Piau a ser submetido ao BID), alm de 20 PCAs - Planos de Controle
Ambiental, exigidos mais recentemente por ocasio da concesso de licenas de implantao
de empreendimentos com impactos ambientais menos significativos, como os de pequeno
porte (especialmente explorao mineral, neste caso).
A experincia de Mato Grosso do Sul na elaborao de EIAs/RIMAs tambm j
significativa, tendo sido levantados 19 empreendimentos que se submeteram ao processo de
AIA no estado. Tambm importante registrar a experincia acumulada nesse estado com a
realizao de 11 audincias pblicas.
Analogamente, no estado de Tocantins foram identificados 13 EIAs/RIMAs, alm de 6
PRADs - Planos de Recuperao de reas Degradadas, exigidos para garimpos. No entanto,
ainda no houve audincias pblicas.
Finalmente, dados preliminares de Gois indicam a elaborao at o momento de 12
EIAs/RIMAs e a realizao de 2 audincias pblicas. Digno de nota neste estado o convnio
firmado entre o OEMA e a CELG - Centrais Eltricas de Gois, que prev a apresentao da
licena ambiental como condio para o incio do suprimento de energia da CELG a novos
empreendimentos, visando a evitar a elaborao de estudos de impacto ambiental de fatos
consumados.
36
Distrito Federal - 36
Mato Grosso do Sul - 11
Maranho - 3
Amap, Par, Gois, Minas Gerais - 2 (cada)
Acre, Bahia - 1 (cada)
TOTAL - 60
Empreendimentos
MA
Transportes
AMAZ
PA
03
01
Saneamento
ROR
AC
RO
13
Hidroeltricas
Linhas de Transm.
02
Minerao
02
04
03
Agro/Irrigao
TOT
03
01
17
01
04
05
01
03
01
01
03
22
35
02
Metalurgia
08
02
10
Indstrias
03
02
05
Usinas
03
Petrleo/G.N.
01
05
06
Outros
10
01
11
10
51
Total
45
01
27
01
04
02
04
113
FONTE : OEMAs, in Relatrios de visita aos estados, IBAMA, setembro/outubro 1992 e Apresentaes no Atelier de
novembro 1992
38
Empreendimentos
DF
Habitacionais
15
MG
MS
PI
TO
BA
TOT
06
Servios Urbanos
06
Transportes
04
21
03
02
03
04
04
01
01
01
Agro/Irrigao
01
02
01
Hidroeltricas
04
01
05
04
04
Saneamento
02
Linhas de Transm.
Minerao
07
Metalurgia
Indstrias
01
17
02
03
02
04
05
Cimento e Cal
03
11
01
16
05
09
04
03
01
18
32
05
10
05
25
06
06
Carcinicultura/
Aquicultura
04
04
Usinas
01
01
Total
36
44
19
40
13
01
153
FONTE : OEMAs, in Relatrios de visita aos estados, IBAMA, setembro/outubro 1992; Atelier, novembro 1992
39
A discusso em torno desse tema vem evoluindo to rapidamente que hoje, a nosso
ver, fundamental ampliar as fronteiras do debate. No se pode limitar a anlise aos
instrumentos utilizados no Brasil para avaliao de impactos ambientais, os EIAs / RIMAs,
devendo-se visualizar a AIA como um processo de auxlio tomada de deciso, por parte da
sociedade, acerca da realizao de um dado empreendimento (projeto, programa ou plano
mais abrangente), em suas diversas configuraes alternativas. Nessa conceituao mais
ampla, o processo de AIA apresenta duas vertentes (Moreira, 1989):
tcnico-cientfica: relacionada s metodologias de elaborao de EIAs e RIMAs ;
poltico-institucional: referente aos procedimentos jurdico-administrativos adotados
para submeter aos sujeitos da deciso (grupos sociais e instituies) as informaes
teis para sua avaliao.
Esta segunda vertente condiciona fortemente a primeira, na medida em que no se
pode evitar a boa dose de subjetividade intrnseca identificao, mensurao, valorao e
avaliao de impactos ambientais. Ela tambm carrega no seu bojo uma questo poltica
subjacente mas de fundamental importncia: quem so os tomadores da deciso?
Evidentemente, grupos sociais diferentes usaro critrios de valor distintos na avaliao das
diversas alternativas em exame, e o surgimento de conflitos de interesses torna-se via de
regra inevitvel (La Rovere, 1988). A definio de mecanismos transparentes para o
equacionamento desses conflitos, fixando a extenso e os limites da participao pblica no
processo de AIA, absolutamente essencial numa sociedade democrtica.
A seguir nos concentraremos nas especificidades do caso brasileiro, que se situam na
vertente poltico-institucional do processo de AIA, apontando alguns dentre os principais
problemas identificados na prtica atual da AIA no pas.
O problema mais grave sem dvida o enfoque do fato consumado adotado em
muitos EIAs / RIMAs. Em flagrante contraste com a regulamentao da AIA (cf. Art. 5o, I, da
Res. CONAMA 001/86 ), o empreendedor no fornece alternativas tecnolgicas ou de
localizao do projeto, e nem muito menos cogita de sua no execuo. Todo o trabalho
orientado no sentido de justificar a necessidade de se implantar o projeto em sua forma
original de concepo. Assegura-se terem sido tomadas as providncias cabveis para
salvaguardar a preservao do meio ambiente, sendo inevitveis os impactos eventualmente
remanescentes, que constituem a necessri a contrapartida dos benefcios trazidos pela
realizao do projeto.
Estudos desse tipo fogem inteiramente ao objetivo da AIA como um subsdio
tomada de deciso, efetuado portanto previamente (ex-ante) definio da configurao
final do projeto. Poderiam no mximo servir para a definio de medidas mitigadoras dos
impactos negativos e de programas de monitoramento do meio ambiente na rea de influncia
do projeto. Justamente tais medidas e programas, porm, dificilmente so implementados
42
44
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O Lugar do Parque Nacional no Espao das Comunidades dos Lenis Maranhenses lvaro de Oliveira
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Metodologia de Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas Antonio Eduardo Lanna
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Metodologia de Avaliao de Impacto Ambiental Emilio Lbre La Rovere