A POLTICA SOCIAL DO ESTADO CAPITALISTA: As Funes da

previdncia e da assistncia Social

Vicente de Paula Faleiros

Captulo 4 - AS FUNES DA POLTICA SOCIAL NO CAPITALISMO

A anlise da poltica social no pode ser colocada em termos de um

esquematismo rgido, de leis imutveis, como se a realidade se desenvolvesse
segundo um modelo terico ideal.
Se h um campo onde se torna necessrio considerar o movimento real e
concreto das foras sociais e da conjuntura o da poltica social.
H os que consideraram as polticas sociais como o resultado de uni
maquiavelismo do capital e de sua acumulao, sem uma anlise dos limites impostos
ao capital pela prpria realidade e pelas lutas sociais. Marx diz claramente que o
capital age, portanto, sem qualquer cuidado contra a sade e a durao da vida do
trabalhador, onde ele no obrigado a tomar cuidado pela sociedade. 1
A anlise da poltica social implica, assim, metodologicamente a considerao do
movimento do capital, e ao mesmo tempo, dos movimentos sociais concretos que o
obrigam a cuidar da sade, da durao da vida do trabalhador, da sua reproduo
imediata e a longo prazo. necessrio considerar tambm as conjunturas
econmicas e os movimentos polticos em que se oferecem alternativas a uma atuao
do Estado.
As polticas sociais do Estado no so instrumentos de realizao de um bemestar abstrato, no so medidas boas em si mesmas, como costumam apresentlas os representantes das classes dominantes e os tecnocratas estatais. No so,
tambm, medidas ms em si mesmas, como alguns apologetas de esquerda
costumam dizer, afirmando que as polticas sociais so instrumentos de manipulao,
e de pura escamoteao da realidade da explorao da classe operria.
Trata-se, nos dois casos, de uma concepo instrumentalista e mecanicista que
no leva em conta a realidade da explorao capitalista e da correlao de foras
sociais.
As medidas de poltica social s podem ser entendidas no contexto da
estrutura capitalista e no movimento histrico das transformaes sociais dessas
1 MARX, K. - Das Kapital. Dietzverlag, Berlim, 1959, vol. I - p. 281, citado por SINGER, P. - Economia
Poltica do Trahallro. S. Paulo, HUCITEC, 1977, p. 124.

mesmas estruturas. Engels, falando da questo da habitao diz que a mesma

circunstncia, que outrora determinara um certo bem-estar relativo entre os
trabalhadores - a saber, a posse de seus instrumentos de produo - tornou-se para
eles presentemente um entrave e uma calamidade2.
Assim necessrio compreender dinamicamente a relao entre o Estado e o
processo de acumulao de capital para poder visualizar as medidas de que
estamos tratando.

4.1. CLASSIFICAO EMPRICA DAS POLTICAS SOCIAIS

A natureza da interveno do Estado, em termos bastante empricos, considerandose o que se chama comumente medidas de poltica social, consiste na implantao de
assistncia, de previdncia social, de prestao de servios, de proteo jurdica, de
construo de equipamentos sociais e de subsdios.
A assistncia implica uma transferncia de dinheiro, bnus ou de bens de consumo,
com base num pedido, e de acordo com critrios de seleo a um indivduo que deve
provar que se encontra em estado de privao e impossibilitado de prover
imediatamente a sua subsistncia. Em certos pases, entre os quais o Canad, a
assistncia pblica um direito consagrado em lei. Nos pases latino-americanos a
assistncia prestada por rgos governamentais ligados ao poder executivo, e com
base numa distribuio limitada de recursos, que so vinculados a objetivos eleitoreiros
(quando

eleies)

ou

paternalistas-nepotistas.

Em

muitos

pases,

departamentos de assistncia pblica. No Brasil, a assistncia estatal/federal est

vinculada Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Nos Estados, os rgos de
prestao de assistncia esto subordinados ao executivo, e no raro, s primeirasdamas.
A

assistncia

privada,

prestada

por

sociedades

beneficentes,

no

raro,

confessionais e voluntrias, que recebem subsdios dos governos, distribuem os

recursos (arbitrrios e variveis) e a cada ano conseguem angariar os mesmos com
lobbies, coletas pblicas, doaes e trabalhos voluntrias.
J os seguros sociais, ou previdncia social, consistem numa poltica geral de
direitos sociais em funo do pagamento de contribuies. O princpio dos seguros
sociais uma garantia adquirida pelo indivduo, em certos casos especficos (riscos)
de perda do salrio ou da capacidade de trabalho (doena, desemprego, velhice,
2 ENGELS, 1'.La Question du Logement. Paris. Editions Sociales, 1957, p. 15

acidente, invalidez). O direito advm do pagamento das contribuies (eu pago,

logo, tenho direito). A interveno do Estado se manifesta claramente, nesse caso,
pela regulamentao e pela obrigatoriedade dos seguros sociais. Alguns benefcios
prestados, em alguns pases, j so universais, mesmo sem exigncia de uma prvia
contribuio, como os servios de sade. Na Amrica Latina esses seguros so
limitados a certas categorias de assalariados ou contribuintes autnomos.
A prestao de servios sociais compreende uma gama muito variada de
interveno estatal para informao, internamento, adoo, reabilitao, reinsero
social, consulta mdica ou psicossocial, vacinao, etc. Os servios so prestados por
profissionais ou tcnicos, dentro de normas administrativas pr-estabelecidas e com o
controle superior.
Medidas jurdicas, muitas vezes, so tomadas como poltica social, como a
proteo do como a proteo do consumidor, a regulamentao dos aluguis, a
normatividade de procedimentos educativos, etc.
Alm disso, o Estado interfere na produo de equipamentos fsicos, como
parques infantis, praas de cultura, teatros.
Os subsdios so outra forma de interveno do Estado na subveno de
produtos especficos de consumo popular ou de produtos que interferem, de maneira
significativa, no custo de vida, como petrleo. O subsdio pode ser feito diretamente ao
produtor ou ao consumidor, em forma de crditos, descontos, doaes.
A diversidade de interveno do Estado capitalista pode tambm ser visualizada
pelos distintos domnios de poltica social: sade, educao, habitao, servios
sociais, informao, defesa do consumidor.
Esses domnios de interveno so denominados sociais por questes
histricas e ideolgicas. O fato de se apresentar como social, uma medida de poltica
governamental, faz com que parea boa populao. Assim quando o governo fala de
prioridades sociais, de prioridades humanas, aparece como defensor das camadas
pobres, ao mesmo tempo em que oculta e escamoteia a vinculao dessas medidas
estrutura econmica e acumulao de capital.
Os seguros sociais, nos Estados Unidos, foram assim denominados, em 1935,
por uma Comisso de Seguros Econmicos.
As intervenes do Estado, em poltica social, so definidas tambm por seus
objetivos imediatos, como curativas e preventivas, ou primrias, secundrias e
tercirias, teraputicas e promocionais.
As medidas primrias, em relao sade, dizem respeito a uma ao de massa

como a vacinao. As secundrias, ao diagnstico e tratamento, e as tercirias

internao.
Em todos os domnios, as medidas sociais podem ser assim classificadas, tendo em
conta o critrio de sua extenso e profundidade. Mas , principalmente, em funo de
certas categorias de populao que as polticas sociais so apresentadas: os gruposalvo, classificados ora por idade (crianas, jovens, velhos), ora por critrios de
normalidade/anormalidade (doentes, excepcionais, invlidos, psicticos, mes solteiras,
desadaptados sociais, delinquentes, etc.). Esse tipo de classificao das populaesalvo das polticas sociais, ao mesmo tempo em que as divide, fragmenta, tem por
objetivo control-las e realizar uma etiquetagem que as isola e as caracteriza como tal.

4.2. FUNES IDEOLGICAS

Ao implantar polticas sociais com inteno de reintegrar os desviados sociais,

estes so marcados pela prpria existncia dessa poltica social em relao ao desvio,
agora definido oficialmente como anormal.
As medidas de poltica social, discriminando as populaes-alvo por critrios de
idade ou de normalidade/anormalidade transformam esses mesmos grupos em
anormais, em fracassados, em desadaptados.
A ideologia da normalidade pressupe que o indivduo possa trabalhar para poder,
normalmente, com o salrio obtido, satisfazer as suas necessidades de subsistncia e
as de sua famlia. O trabalho o critrio de vida normal para viver bem. Os que no
conseguem, com o salrio que ganham, obter essa vida normal, vem-se censurados
socialmente pelas prprias polticas sociais, que atribuem, ento, ao indivduo, seu
fracasso. o que se chama culpabilizao das vtimas, victim blaming.
No domnio da sade, por exemplo, a doena passa a ser atribuda falta de
higiene pessoal, educao deficiente, ao mau comportamento do indivduo que bebe
ou come de forma indevida.
A poltica social, ao mesmo tempo em que estigmatiza e controla, esconde da
populao as relaes dos problemas sentidos com o contexto global da sociedade.
Esta funo ideolgica das polticas sociais, que se poderia chamar de
prestidigitao, s pode ser desmistificada medida em que se coloca essa
problemtica no contexto geral da economia e do Estado capitalista.
Para analisar essa questo, necessrio considerar as formas em que
apresentada a evoluo dessas polticas sociais. No discurso oficial mudam-se

simplesmente as categorias de denominao da clientela, buscando significar melhoria.

Por exemplo, em vez de menores delinquentes, adota-se a denominao de menores
carentes, desadaptados, sem que, na realidade, se mudem as instituies e os
aparelhos de controle da clientela.
Aos olhos da populao, parece que as medidas sociais deixaram de ser
repressivas, passando-se a uma etapa de humanizao. Fala-se da cidade humana, do
hospital humano, de instituies humanas, de atendimento humano. Para isso, impese um discurso humanizante, para falar de uma realidade desumanizadora.
Essa ideologia da humanizao dos servios se manifesta no discurso da
preocupao com os direitos humanos, com a valorizao da pessoa, com a
igualdade de oportunidades, com a melhoria da qualidade de vida, com a dvida
social.
Um dos quadros tericos que tm servido para descrever esta relao, e no
raramente, essa passagem das medidas repressivas s ideolgicas dos aparelhos
do Estado, o texto de Louis Althusser sobre ideologia e Aparelhos Ideolgicos do
Estado3.
Nesse texto, o autor distingue os aparelhos que funcionam com base na violncia
daqueles que funcionam com base na ideologia, sendo os primeiros, centralizados, e
os segundos, mltiplos, e lugares de luta de classes.
A funo dos aparelhos ideolgicos, para o autor, a reproduo das relaes
capitalistas de explorao, concorrendo todos a esse mesmo resultado.
Nesse texto, os aparelhos de polticas sociais (embora o autor no utilize esse
nome) aparecem coma que monoliticamente orquestrados (a nica partitura que
domina nesse concerto a partitura da classe dominante), pelas classes dominantes
para subjugar, para realizar a submisso total do proletariado s classes
dominantes. Exercem a funo de reproduzir a subordinao das classes dominadas.
As polticas sociais aparecem, assim, como intrinsecamente perversas, feitas por
essa mquina de represso (sic) que o Estado.
Mesmo ideolgicos, os aparelhos do Estado so repressivos, na sua lgica
implacvel da submisso, da reproduo da submisso.
Essa postura leva a uma viso maquiavlica das polticas sociais do Estado
capitalista, no sentido de que todo o espao social organizado por esses
aparelhos para submeter a classe operria.
3 ALTHUSSER, Louis - "Ideologia y aparatos ideologicos del estado", In: La filosofia como arma de la
revo luc in. Crdoba, Pasado y Presente/4, 1976, 73 ed., pp. 97-141

No entanto, a poltica social uma gesto estatal da fora de trabalho, articulando

as presses e movimentos sociais dos trabalhadores com as formas de reproduo
exigidas pela valorizao do capital e pela manuteno da ordem social, o que ser
analisado em seguida.

4.3. CONTRA-TENDNCIA BAIXA TENDENCIAL DA TAXA DE LUCRO

O Estado capitalista no realiza a poltica dos capitalistas, individualmente

tomados. Ele realiza os interesses gerais do capital, como uma instituio especial,
independente dos capitais individuais. Isso a coloca numa situao contraditria,
obrigando-o a realizar compromissos entre as distintas fraes da burguesia (por
exemplo, entre o capital financeiro e o industrial), entre as exigncias do capital
como um todo e as presses dos trabalhadores e de outras foras sociais4.
Quando o Estado assim definido como uma instituio da sociedade
capitalista, da qual independente e que ela domina, aparecendo simultaneamente
como fundamento interno dessa sociedade e como uma fora contrria formao de
valor, torna-se claro que as funes histricas do Estado no esto originalmente nele
contidas, mas devem ser o resultado de crises de produo social, mediatizadas par
lutas de classes e conflitos entre as fraes da classe dominante. Nenhum capital
pode voluntariamente

submeter-se

necessidades especficas, objetivamente

percebidas; s a presso da concorrncia o obrigar a isso. Assim, nenhuma formao

de capital ir aprovar o desenvolvimento de limitaes externas, que so impostas
pelo Estado, sem causa externa; ele no est disposto a tais medidas seno quando se
encontra em face de catstrofes, conflitos, lutas., afirma E. Altvater.
O Estado capitalista uma garantia de manuteno das condies gerais de
reproduo do capital e da produo, isto , da acumulao capitalista. Ele assume os
investimentos no rentveis para o capital, assume os investimentos que demandam
recursos que superam a disponibilidade dos capitalistas, transforma os recursos
4 Paul Mattick assim resume o ponto de vista de Marx: Quando Marx afirma que a causa ltima das crises
reais "continua a ser a pobreza e o insuficiente consumo das massas, relativamente tendncia da
produo capitalista pala desenvolver as foras produtivas de maneira tal que s o potencial absoluto
do consumo de toda a sociedade deveria constituir o limite" (Capital, Vol. 111, p. 568), essa evidente
defasagem entre a produo e o consumo, "embora seja condio da existncia do capitalismo", no
altera o fato de ser "tambm" uma contradio entre a produo e o consumo. Na concepo do Marx
as crises no podem ser abolidas nem por urna reduo da produo, nem por um aumenta do
consumo, nem por uma harmonizao de ambos", in "Teoria do Valor e Acumulao do Capital"- in
COGOY, Mario e SWEEZY, Paul - Teoria da Acumulao Capitalista. Porto, Escorpio, 1977, p. 125.

pblicos em meios de favorecer e estimular o capital, cria a infra-estrutura necessria

para os investimentos e a circulao do capital, estabelece facilidades jurdicas e,
sobretudo, gere a moeda e o crdito em favor da acumulao de capital, e investe
em

grandes

empreendimentos,

aplanando

com

tudo

isso

concorrncia

intercapitalista.
Essa interveno do Estado, compreende, assim, uma das contratendncias em
relao baixa tendencial da taxa de lucro. Mario Cogoy, afirma que o emprego
improdutivo do capital pelo Estado no constitui seno um dos processos prprios para
retardar a queda da taxa de lucro.
Cogoy insiste em que as despesas do Estado custam algo aos capitalistas. A
crise capitalista causada por um excedente, uma sobreproduo de capital, e isso
leva, seja a uma capacidade ociosa da indstria, seja a uma despesa improdutiva
pelo Estado.
O fato de que as despesas do Estado sejam consideradas improdutivas no
significa que no produzam mais-valia. A valorizao do capital implica a extrao da
mais-valia e a acumulao de uma parte to grande quanto possvel desta. Na
realidade, o trabalhador que produz a mais-valia para o capitalista, quer trabalhe no
setor produtivo, quer no improdutivo. A mais-valia social global pode, no entanto,
realizar-se enquanto capital e acumular-se, ou ser consumida sob a forma de bens
de luxo ou de despesas pblicas, afirma ainda Mario Cogoy.
Na interpretao keynesiana, a poltica social teria somente como funo
econmica subsidiar o consumo, ou o subconsumo, para estimular a demanda efetiva
dos grupos ou camadas excludos do mercado, ou de produtos especficos,
politicamente selecionados.
Se verdade que as medidas de poltica social, como assistncia, seguros
sociais, servios, empregos, equipamentos, podem compensar uma certa defasagem
temporria entre produo e consumo, elas no resolvem a crise, nem a contradio
fundamental entre produo e consumo. Essas medidas foram feitas, s vezes, com
inteno de prevenir as crises do capitalismo, como o pretenderam os keynesianos
do ps-guerra, atravs de toda a pletora de incentivos ao consumo (alocaes
domiciliares, seguros, assistncia). Em realidade, s serviriam como contra-tendncia
baixa tendencial da taxa de lucro, pois a crise no significa um subconsumo, mas uma
sobreproduo de capital e, portanto, de mercadorias.
A tendncia atual da poltica social nos pases capitalistas dominantes a
implantao do imposto negativo, como medida unificadora de todas as prestaes e

transferncias sociais. O imposto negativo consiste numa transferncia de dinheiro,

do governo ao contribuinte do imposto de renda, se o nvel de renda deste ltimo, e
o de sua famlia, no atingirem um teto mnimo estabelecido. O controle da renda
familiar ser ento total, sendo esta, obrigada a declarar todas suas fontes de renda,
recebendo do Estado uma s contribuio, por urna nica via: o imposto de renda.
Isto tambm unificaria as distintas formas de prestao social5.
Essa medida tem o duplo efeito de controlar o contribuinte e de mercantilizar
ainda mais, a poltica social, obrigando o indivduo a abastecer-se no mercado,
garantindo-se o regime capitalista na sua essncia, isto , como regime produtor de
mercadorias.
A transformao capitalista ao nvel das polticas sociais consiste, justamente,
nessa mercantilizao dos servios e dos benefcios, num s movimento, em que a
produo dos benefcios e servios consome mercadorias, transforma-os em
mercadorias, obriga compra de mercadorias e coloca o homem como mercadoria.
A aliana entre o Estado e as multinacionais, forma o que James O'Connor chama
de complexo scio-industrial6, e que na Amrica Latina consiste na aliana
imprescindvel do Estado-empresa privada, ou, complexo scio-empresarial.
Esse processo se manifesta pela privatizao ou pelo apoio dado pelo Estado
rentabilizao dos empreendimentos privados de sade, educao, habitao. O
Estado realiza suas polticas por uma srie de intermedirios. Numa simbiose entre o
pblico c o privado, com a associao direta s multinacionais, seja pela compra e
controle da tecnologia empregada, seja pelo controle direto da propriedade das
empresas sociais.
Esse novo tipo de empresa social destruiu e transformou completamente as
associaes voluntrias, os grupos de ajuda mtua, as instituies religiosas, que
predominavam na prestao dos servios sociais. Assim como tambm est sendo
destruda a prestao de servios de forma liberal, estando-se agora entrando num
terceiro modelo das formas de prestao dos servios sociais e de realizao da
poltica social, a forma empresarial.
Quando falamos de etapas ou de modelos de prestao de servios sociais, no
nos referimos a uma sucesso linear ou a uma separao estanque entre os
modelos, mas a uma articulao dialtica, cuja relao transformada com as
modificaes do prprio sistema de acumulao capitalista.
5 Ver sobre esta proposio STOLE RU, L. - Vaincre Ia pauvret daps les pays riches. Paris, Flamarion.
1974.
6 O'CONNOR, J. A crise do Estado capitalista. Rio, Paz e Terra. 1977, p. 63.

A forma paternalista voluntria, era sustentada por um capitalismo concorrencial

com as sociedades beneficentes para determinados scios, e de santas-casas,
hospitais gerais (segunda classe) para a populao ou classes dominadas.
A forma liberal consiste no livre contrato entre profissional e cliente. A forma
empresarial consiste na criao de empresas de prestao de servios que muitas
vezes no s prestaram os servios, mas os financiam, recebendo uma clientela
subvencionada pelo Estado, e realizando os servios com profissionais assalariados,
objetivando a maximizao dos lucros, ou combinando distintas formas de atendimento.
Mesmo as instituies estatais funcionam com o modelo de administrao de empresas.
Prolifera no setor sade, a Medicina de Grupo que contrata profissionais
assalariados e realiza convnios com empresas particulares, subvencionadas pelo
governo. No Brasil, a Previdncia Social restitui empresa uma parte de sua
contribuio com os gastos de sade. A Volkswagen do Brasil, em 1964, realizou um
acordo com a Previdncia, pelo qual recebe, por empregado, 5% do salrio mnimo
da regio, para que assumisse os encargos de sade com seus empregados. Assim
a prpria empresa que passa a controlar diretamente, no mbito da fbrica, a sade
dos trabalhadores.
Na Amrica Latina, muitas polticas sociais so diretamente realizadas pela
empresa, numa atitude paternalista e de controle direto da mo-de-obra, aumentandose, com isso, sua produtividade.
O desenvolvimento do capitalismo implica o desenvolvimento da produtividade
no s pela mudana da composio orgnica do capital, mas tambm pelo aumento
das cadncias, das habilidades da mo-de-obra e da intensidade do trabalho, evitandose absentesmos e controlando-se os casos de doena, o que visa incrementar a taxa de
mais-valia.
A privatizao, a tecnificao da prestao de servios acompanhada por uma
profissionalizao contnua, por uma dominao de certos grupos de profissionais que,
por sua vez introduzem a produo de servios sofisticados, tecnificados e, portanto,
vinculados s empresas multinacionais.
A introduo de aparelhos caros, de tecnologia avanada, nas instituies de
poltica social, provoca um aumento considervel nos custos da prestao de servios.
Esse complexo scio-estatal-empresarial tem trs efeitos principais: uma
socializao dos custos e privatizao dos lucros e uma elitizao ou excluso das
massas no acesso aos servios mais avanados, reproduzindo as desigualdades sociais.
Em realidade, o financiamento desse complexo e de seu alto custo provm das

contribuies dos trabalhadores aos seguros sociais e dos impostos ao consumidor que,
justamente, constituem a grande massa de receitas do Estado. O financiamento de
polticas de tratamento de sade, aposentadoria, acidentes de trabalho, provm da
contribuio dos trabalhadores (direta ou indiretamente). Os servios privados atendem
uma clientela proveniente de classes burguesas ou pequeno-burguesas e so
financiados pela contribuio do Estado que advm dos trabalhadores.
A maioria das medidas de poltica social realizam uma transferncia de recursos, dos
mais pobres aos mais ricos. verdade que as medidas de assistncia realizam uma certa
redistribuio da renda, mas, limitadas sempre a um nvel mnimo, a uma clientela
restrita e com um controle rgido.

4.4. VALORIZAO E VALIDAO DA FORA DE TRABALHO

As polticas sociais realizam no s uma valorizao do capital, mas interferem

diretamente na valorizao e na validao da fora de trabalho, como mercadoria
especial, produtora de mais-valia.
Engels afirma que a soluo capitalista ao problema da habitao, se situa ao
nvel exclusivo do consumo, e no atinge o trabalhador enquanto trabalhador, mas
como comprador e vendedor. E para comprar o trabalhador deve antes vender sua
fora de trabalho para poder encontrar uma habitao 7.
As medidas de poltica social fazem parte, segundo Suzanne de Brunhoff, do
despotismo capitalista que, ao mesmo tempo, mantm a insegurana do emprego
e a disciplina do trabalho 8. Isso permite ao capitalista a obteno de mo-de-obra
barata e disciplinada, reproduzindo a fora de trabalho nas condies impostas pelo
capital. Suzanne de Brunhoff pouco insiste no processo de luta de classes que
impe ao Estado o que ela mesmo chama de instituies no capitalistas e que
enfrenta e modifica esse despotismo na luta, na presso, na reivindicao.
Essas instituies rompem, em sentido imediato, a vinculao entre a renda e o
esforo produtivo, fundamental para manter a disciplina da fbrica e a subsistncia do
trabalhador. Ao receber uma prestao, sem estar trabalhando, pode parecer que o
trabalho como critrio de vida normal esteja rompido. Esta ruptura no se realiza pelas
seguintes razes:
1) o trabalhador pago com o salrio indireto das polticas sociais ganha somente
7

ENGEI.S, F . - Op, cit._ p. 24.

BRUNIIOFF, Suzanne - Etat et Capital. Paris, Maspero, 1976, p. 8.

um mnimo, inferior sempre ao salrio-mnimo, estimulando-se assim a volta ao

trabalho; 2) a situao de viver da poltica social temporria; 3) os controles
administrativos para eliminao dos fraudulentos so cada vez mais restritivos; 4) as
presses sociais para a volta ao trabalho so grandes.
O trabalhador, no regime de previdncia social ou de assistncia, continua to
inseguro como antes, sendo retirado e empurrado ao mercado de trabalho, e mantido
como reserva.
Sob o capitalismo, no existe somente a produo da fora de trabalho, mas
tambm, sua reproduo. O capitalismo transforma em assalariados os trabalhadores
dos modos de produo de subsistncia e mercantil, pelo desenvolvimento das foras
produtivas. Paul Singer lembra que esse desenvolvimento se faz pela introduo de
novos produtos ou pela mudana de processos de produo9.
O desenvolvimento da produtividade vai substituindo os trabalhadores por mquinas,
criando um excedente populacional, que por sua vez, vai traduzindo em excedente os
trabalhadores de outros modos de produo. O capitalismo vai criando uma reserva
permanente, um exrcito industrial de reserva que se refora nos perodos de crise e
pode ser absorvido nos perodos de expanso do capital, na medida em que haja
acumulao.
O capitalista no produz para o consumo, mas para o intercmbio, e para que as
mercadorias adquiram valor, necessrio que a fora de trabalho incorpore valor
ao capital no processo de produo. Ora, a reproduo da fora de trabalho deve ser
feita com um valor inferior ao produto, utilizando-se o valor de uso dessa mesma
fora.
A valorizao dessa fora de trabalho tem seu limite, mas a disponibilidade de
fora de trabalho o principal limite expanso do capital10.
Certas polticas sociais, como a educao, a sade, a habitao, interferem
diretamente na valorizao da fora de trabalho, e consomem mercadorias para sua
reproduo.
Se o capital necessita manter a fora de trabalho apta ao trabalho, o que na
linguagem capitalista expresso pela inverso no homem, pela formao do
capital humano, isto implica o consumo de mais-valia e uma certa valorizao da
fora de trabalho.
Altvater, diz que as despesas para o setor da educao no so somente da
9 SINGER, P. - Economia Poltica do Trahalho. So Paulo, HUCITEC, 1977, p. 111.
10 SINGER, Paul Op. cit., p. 106.

mais-valia retirada do capital, mas pelo seu crescimento, elas aumentam tambm o
valor da fora de trabalho, e, assim, elas diminuem a taxa de mais-valia que, de outra
forma seria estvel.
necessrio lembrar aqui, em relao posio de Altvater, que a mais-valia pode
se desestabilizar, no s pelas despesas do Estado, mas pelas prprias crises do
capitalismo e pela luta de classes.
A poltica social fragmenta, separa as distintas camadas da classe operria,
adotando ao mesmo tempo um enfoque diferencial para cada uma, de acordo com
a insero destas nos diferentes modos de produo de uma formao social.
A poltica de valorizao da fora de trabalho a que nos estamos referindo, diz
respeito fundamentalmente camada produtiva da classe operria. Os seguros
sociais, a formao continuada, a medicina de empresa, intervm quando
diminuda ou afetada a capacidade de trabalho do trabalhador, para que este retome,
o mais rapidamente possvel, ao mercado de trabalho, mantendo a produtividade dos
setores industriais.
A camada que trabalha no setor monopolista se beneficia de um acmulo de
vantagens sociais: melhores salrios, restaurantes, transporte, contratos orais claros,
frias, abonos, roupa de trabalho, fundos de penso, maior segurana, alm de uma
slida organizao sindical.
Esse setor contribui, proporcionalmente, menos para com seguros sociais, tendo
em conta o seu valor agregado, pois os seguros sociais foram institudos em relao
mo-de-obra efetiva, per capital. As pequenas e mdias empresas que empregam mais
mo-de-obra (labor intensive) ficam desvantajadas em relao ao seguro e previdncia
social.
Os trabalhadores do setor concorrencial contribuem e usufruem dos seguros
sociais, mas no tm as mesmas vantagens de salrio e de condies de trabalho
que os do setor monopolista. Eles so pagos abaixo do valor quotidiano da fora de
trabalho, considerando-se que o salrio mnimo no permite a subsistncia do
trabalhador.
Quando esto doentes, velhos ou acidentados, no tm as mesmas condies
que os trabalhadores do setor monopolista, e sofrem mais facilmente as conseqncias
das crises. So despedidos primeiro e reabsorvidos depois.
Os trabalhadores do setor autnomo, ainda remanescentes do modo de produo
mercantil, devem filiar-se previdncia social, de forma autnoma, para poder se
beneficiar da poltica de seguros sociais, pagando uma contribuio mais elevada,

individualmente.
No mbito estatal os trabalhadores gozam de seguros sociais, mas esto
sujeitos a mudanas polticas e aos recursos oramentrios disponveis. No foi raro,
na histria da previdncia social, os governos buscarem a lealdade de seus servidores
pela concesso de certos benefcios, como as penses e aposentadorias. Assim, no
nos parece que tenha sido em funo da produtividade, que baixa no setor, que
tenham sido institudos os seguros para essa camada ou frao da fora de trabalho.
Os setores monopolista e concorrencial esto intimamente correlacionados e
articulados. Basta dizer do grande nmero de pequenas empresas subsidirias que
fabricam as peas, partes acessrias e matrias-primas para as indstrias monoplicas.
A fragmentao das polticas se insere num contexto de articulao da valorizao da
mo-de-obra e de sua manuteno em reserva.
A populao-alvo das polticas sociais no so os indivduos isolados, mas a fora
de trabalho para o capital, nas melhores condies possveis de acordo com a
correlao de foras sociais.
Os trabalhadores do setor monopolista esto em melhores condies de
beneficiar-se da poltica de habitao, de educao, de lazer, de sade. J os
trabalhadores do setor concorrencial dificilmente teriam acesso a casas, lazer, j que
consomem a quase totalidade de seus salrios em alimentao e vesturio.
Para essas camadas da classe operria, o objetivo das polticas sociais
estimular a produtividade, o consumo, e manter a paz social.
Ao mesmo tempo em que se realiza essa poltica de valorizao da fora de
trabalho, h polticas que pressionam por sua desvalorizao, articuladas com a
manuteno da reserva de mo-de-obra da populao excedente, que, por sua vez,
exerce uma presso direta ou indireta para que os salrios e os benefcios concedidos
sejam rebaixados.
A fora de trabalho suprflua um excedente de populao que no valoriza e que
no valorizada, na expresso de Wim Dierckxsens11.
A populao excedente e produzida pelo prprio desenvolvimento das foras
produtivas. Os trabalhadores excludos do mercado de trabalho constituem um exrcito
industrial de reserva, que necessrio manter, guardar, mas dentro de duas condies
fundamentais: 1) com um benefcio inferior ao dos trabalhadores includos no
mercado de trabalho; 2), em condies mnimas que os capacitem para uma
11 DIERCKXSENS, Wins - La reproducin de la fuerza de trabajo bajo el capital Lima. CELATS, Cuadcrno
CELATS n9 15, 1978, p. 16.

substituio.
Essa reproduo se realiza sobretudo pela assistncia social, que mantm esse
viveiro de trabalhadores. A superpopulao relativa, mais atrada que repelida pelo
mercado de trabalho constitui a populao flutuante, sendo que a estagnada vive de
ocupaes irregulares e mais repelida que atrada pelo mercado de trabalho'. O
inferno do pauperismo constitudo por aqueles trabalhadores totalmente
desmonetizados, (rfos, miserveis, velhos abandonados, mendigos).
Tanto o regime de assistncia como o regime de seguro social monetizam os
trabalhadores excludos do mercado no por urna questo de subconsumo, como j
foi analisado, mas para resolver uma crise de superproduo.
Essa monetizao da fora de trabalho pela assistncia, vinculada a um discurso
de valorizao do homem, no representa seno uma pseudo-validao social da
existncia da reserva.
E necessrio que mesmo estigmatizado pela recepo da ajuda, o indivduo se
sinta validado socialmente, por uma poltica que no o valoriza.
Mas, como nota Suzanne de Brunhoff, no artigo citado, em situao de crise, e de
crise fiscal, o valor de reproduo da fora de trabalho pode ser socialmente
reconhecido, mas no mais socialmente validado com prestaes efetivas, mas s
validado pelo Estado, atravs da despesa pblica, forando a uma volta do valor da
fora de trabalho a seu valor quotidiano.
O valor das aposentadorias, penses e benefcios estatais reduz o valor da
fora de trabalho a um mnimo extremo, o que serve de prova aos demais
trabalhadores de que se pode viver com quase nada.
Essas prestaes de seguro ou de assistncia, em perodos de crise, so formas
de validao da fora de trabalho que no trabalha, que no contribui. Por sua vez,
o Estado, no tendo em cofre o dinheiro disponvel s prestaes, tem que recorrer
s despesas pblicas para validar essa mo-de-obra, o que na expresso de
Suzanne de Brunhoff consiste numa pseudo-validao, e com efeitos inflacionrios.
A modificao da composio orgnica do capital e da produtividade do trabalho
fazem aumentar a produo, baratear os custos, produzir mais, donde a necessidade
de aumentar os consumidores para resolver a mesma crise de superproduo.
As polticas de transferncia de dinheiro e de distribuio de renda objetivam
dinamizar a prpria capacidade ociosa do capital.
A assistncia social tambm se estende populao que liberada pelo capital
do modo de produo de subsistncia camponesa e ainda no integrada no mercado

capitalista, quando no pode conseguir um biscate, que constituem os servios

ambulantes, de guarda de automveis, de limpeza de carro, encontrados nas cidades
latino-americanas.
A assistncia atribuda segundo critrios morais de bom comportamento e
segundo a prova de indigncia ou de incapacidade de trabalhar, na maioria dos pases
latino-americanos.
As formas de seguro social, de assistncia, so tambm combinadas com o que
Claude Meillanoux chama de modo de reproduo domstico 12. pelo trabalho
extenso da famlia camponesa que esta mantinha seus membros em caso de velhice,
doena, incapacidade.
No Brasil, em geral, era a famlia camponesa que assumia a subsistncia dos velhos,
invlidos, doentes e desempregados. O paternalismo da oligarquia agro-exportadora
era arbitrrio, isto , os trabalhadores que perdiam sua capacidade de trabalho
poderiam ser ajudados como relegados aos cuidados da famlia13, que buscava os
recursos da medicina rstica, no mbito de sua cultura popular, no contexto de sua
ideologia de fatalismo e submisso, e na ajuda mtua familiar.
medida em que o capitalismo penetra no campo e libera mo-de-obra, ao
mesmo tempo toma assalariados os que so submetidos produo capitalista,
levando-se assim adoo de medidas de previdncia social para o campons,
exigidas pelas lutas sociais no campo.
As polticas sociais articulam essas distintas formas de manuteno da capacidade
de trabalho e reproduo da fora de trabalho de forma contraditria e dialtica.
Se os seguros sociais so medidas de valorizao da fora de trabalho, eles
tambm estimulam o consumo e mantm o processo de acumulao. Se os
trabalhadores ativos contribuem para os inativos, estes tambm contribuem para o
trabalho produtivo, consumindo, e, portanto, mantendo a produo e o Estado, pois no
deixam de pagar impostos.
Ao serem excludos da previdncia social, os trabalhadores do campo contriburam
com os trabalhadores urbanos na melhoria da manuteno de sua capacidade de
trabalho, como tambm na baixa do custo dessa reproduo, barateando os gneros
de primeira necessidade.
A reproduo da fora de trabalho compreende trs domnios principais: 1) a

12 MEILLANOUX. C. - Femmes, greniers et capitaux. Paris, Maspero, 1975, p. 152.

13 Ver o contrato de locao de servios agrcolas no inicio do sculo que postulava a dispensa do
trabalhador doente. Ver Cdigo Civil, Art. 1229 A enfermidade do locador causa de dispensa.

manuteno da capacidade de trabalho, principalmente pelo salrio, para repor as

energias gastas pelo trabalhador no processo de trabalho; 2) a restaurao dessa
capacidade, a sua reabilitao por meio de salrios indiretos, servios, prestaes e
manuteno de sua reserva; 3) reproduo de novos trabalhadores.
At agora analisamos a reproduo da fora de trabalho por intermdio das polticas
de emprego, desemprego, seguros, assistncia, isto , da manuteno de sua
capacidade de trabalho e de sua restaurao ou de sua guarda.
A poltica social da infncia (menores, creches, lazer, escolas, adoo, reeducaro,
sistema judicirio) vinculada ainda manuteno da famlia como prioridade, mantm e
forma a reserva de futura mo-de-obra.
A criao de creches est tambm vinculada diretamente participao da
mulher como fora de trabalho, lanando novos trabalhadores no mercado ou na
reserva, segundo sua expanso ou recesso.

4.5. REPRODUO DAS DESIGUALDADES

A reproduo da fora de trabalho reproduz tambm a situao de classe e as

desigualdades sociais inerentes ao sistema capitalista.
As habitaes, a carreira escolar, a formao profissional, a internao, os seguros
sociais, a assistncia, reproduzem no s a fora de trabalho, mas tambm o lugar
ocupado pela classe trabalhadora no sistema produtivo. Essa reproduo se d por
intermdio do prprio sistema de organizao da poltica social. 1) a institucionalizao
discriminatria, fragmentada e dominadora da realizao das polticas sociais; 2) a
forma de prestaro de servios e dinheiro vinculada prpria manuteno da situao
de classe.
No o momento aqui de estudarmos as instituies 14. Mas necessrio coloclas coma instrumentos de filtragem da reproduo social, como corredores, com os
distintos nveis de atendimento, segundo o lugar ocupado pela mo-de-obra no sistema
produtivo. Elas so a garantia, juridicamente estabelecida, das diferenas de classe,
excluindo e integrando a fora de trabalho tanto quantitativa quanto qualitativamente.
Recursos limitados e qualidade deteriorada so os dois componentes para os
atendimentos da rede da classe operria. A rede burguesa consome a alta tecnologia,

14 FALEIROS, Vicente - "Espao profissional e espao institucional", in Servio Social e Sociedade. Vol. 1,
set./dez., 1979, So Paulo.

os melhores profissionais, o maior nmero de recursos 15.

E mesmo que as redes de atendimento institucional cresam, os problemas
continuam mantendo-se, reproduzindo-se, pois a poltica concentradora e excludente
de atendimentos faz com que os trabalhadores paguem e financiem os servios
melhores para as classes dominantes, numa situao de perversidade social, de um
ciclo vicioso de explorao e de sua manuteno.
James O'Connor 16, partindo de uma proposio terica geral de que o Estado
capitalista cumpre duas grandes funes, ou seja, acumulao do capital e a
legitimao da ordem social, divide as despesas pblicas segundo a realizao dessas
funes.
As despesas com capital social servem para manter a acumulao, enquanto que
as despesas sociais reforam as funes de legitimao. As despesas de capital social
referem-se acumulao privada, consistindo em investimentos sociais (aumentam a
produtividade da fora de trabalho, como os parques industriais) e consumo social
(rebaixam o custo da reproduo da fora de trabalho, como os seguros sociais). A
categoria despesas sociais tem como funo a manuteno da harmonia social,
servindo de legitimao do Estado, como a assistncia social.
Essa classificao nos permite uma viso geral bastante clara das polticas sociais,
mas como analisamos at agora, as despesas de assistncia social e de certos
servios com a populao excedente, no so somente gastos com a legitimao,
mas tambm favorecem a acumulao de capital. Por outro lado, gastos com a
acumulao vm favorecer a legitimao do Estado.
Outra observao relativa a esta colocao de O'Connor, que as funes de
legitimao e de acumulao no esto desvinculadas da funo de coero exercida
pelo Estado capitalista17.
4.6. MANUTENO DA ORDEM SOCIAL
Como j ficou assinalado no incio desse artigo, o Estado no um instrumento
ilimitado de acumulao de capital, mas intervm, obrigado pela correlao de
foras sociais. As polticas sociais se desenvolvem e se retraem segundo a conjuntura
poltica, como o afirmam Piven e Cloward

18

, em relao aos Estados Unidos. Em

15 Ver o debate "Assistncia mdica para quem", de alguns especialistas em sade em Folhetim, n9 157,
Folha de So Paulo, 20/01/1980.
16 O'CONNOR, James - USA: A crise do Estado capitalista. Rio, Paz e Terra, 1977
17 Para urn aprofundamento dessa critica a O'Connor ver PANICH, Leo - "The role and nature of the
canadian state", in PANICH, Leo - The Canadian State. Toronto, University of Toronto Press, 1977, p.
8
18 PIVEN F, e CLOWARD, R. afirmam cm Regulating the Poor, N.Y. Vintage Books, 1973 que em perodos

perodos de agitao, perturbao da ordem pblica, foram estendidos os programas de

assistncia, sendo que nos perodos de expanso de capital, houve uma poltica
restritiva para reforar a disciplina do trabalho.
A ordem pblica, a paz social, a integrao, enfim no s a reproduo da fora de
trabalho, mas a reproduo de sua aceitao da ordem social dominante so
fundamentais para o funcionamento da acumulao a longo prazo, o que no se faz
sem hegemonia e sem dominao, e, portanto, sem luta e consenso, concesso e
imposio.
Neste sentido, a poltica social eminentemente poltica. A conservao do
poder poltico, da hegemonia, da capacidade de direo, de manuteno de um pacto
social aceito (ainda que no negociado com as classes dominadas, portanto,
manipulado) por parte das classes dominantes, funo do Estado, mas no
instrumento dos capitalistas em particular.
Estado e suas polticas situam-se num marco histrico-estrutural, e no dentro
de uma lgica formal abstrata que se pode compreender suas funes
Nessa

perspectiva,

as

formas

de

legitimao

do

19

Estado

.
passam

por

transformaes ao longo da histria e, segundo a correlao de foras, numa

determinada conjuntura poltica.
O Estado liberal, como j analisamos, no captulo anterior, justifica suas polticas
sociais com base na igualdade de oportunidades, no livre acesso dos indivduos aos
bens disponveis, com o pleno desenvolvimento de suas capacidades. O Estado de
bem-estar social no existe na Amrica Latina.
Na Amrica Latina dos ltimos anos, vamos encontrar o Estado militar-mobilizador,
o militar-tecnocrtico, e o liberal-paternalista, em relao sua forma de constituiro e
ao desenvolvimento de suas polticas sociais 20.
O Estado militar-mobilizador, como o foi o peruano Velazco Alvarado, busca suas
formas de legitimao, com um projeto reformista e de mobilizao de certos grupos
(camponeses, estudantes, certos grupos operrios) em funo desses projetos.
Essa poltica, chamada por alguns de promoo social, permite uma modernizao da
estrutura social, a introduo do capitalismo em reas retardatrias e certa
de forte agitao social e de recesso houve extenso na lista de assistidos sociais.
19 Nesse sentido ver HIRSCH, Joachim, in "Elements pour une thoric materialiste ou L'Etat", in
VICEN'IE, J.M. - Op. cit., pp. 25-94.
20 PORTES, Alejandro em Poltica Habitacional - Pobreza Urbana e o Estado: As Favelas do Rio de
Janeiro 1972-76". Estudos CEERAP, n9 22, s/d, pp. 133-161 - fala de trs tipos de Estado na Amrica
Latina: o civil-populista (coero temperada por certa abertura sociedade civil), o militar-populista
(incorporao das massas), a oligarquia militar (distncia entre Estado e massa).

redistribuio de terras ou de rendas. 0 Estado busca uma aliana explcita com

setores populares para enfrentar os grupos reais resistentes modernizao.
Ao mesmo tempo, se produz uma desmobilizao das classes dominadas, em seu
conjunto, por um novo projeto a implantao de projetos sociais de assentamentos,
ncleos comunitrios urbanos, sindicatos. A mobilizao social global no tolerada em
termos de classe social, mas em funo dos prprios projetos de governo.
O Estado militar-tecnocrtico no tolera mobilizaes, est fechado negociao,
destri as organizaes populares, impede a representao de baixo para cima,
controla e patrulha os movimentos populares e os possveis embries desses
movimentos.
Cercado por um grupo de tecnocratas, o Estado tenta justificar suas polticas com
base em modelos tcnicos, impulsionando o crescimento da economia, concentrando a
renda, manipulando os ndices, e modernizando o atendimento de certos setores
sociais. Essa tecnocratizao introduzida atravs dos planejamentos sofisticados,
numa linguagem hermtica para a populao, sem nenhuma participao desta nas
decises, concentradas num pequeno grupo.
Esse tipo de Estado no deixa de modificar e de encontrar outras alternativas
tcnicas, se, mesmo com o sufoco sofrido, a populao consegue manifestar certo
descontentamento, em certas brechas, os modelos so parcialmente modificados.
Mas a questo da mobilizao popular vista sob o ngulo da poltica da
internalizao do inimigo, e logo percebida como infiltrao de elementos estranhos
no meio do povo, os quais necessrio isolar e eliminar (de uma ou de outra forma).
Essa poltica de internalizao do inimigo no admite tenses polticas, pois a
ordem e a paz devem ser preservadas a qualquer custo.
Assim, os grupos populares tm pouca chance de fazer sua presso, pois esta
fica abafada em razo da aliana desse Estado com os interesses das multinacionais
e de uma burguesia dependente e associada, temerosa de perder seus privilgios.
O objetivo estratgico desse tipo de Estado a estabilizao social, criao da
estabilidade que, por sua vez, permita a inverso e a acumulao, e termine com as
ameaas reais ou percebidas que as classes subalternas possam fazer aos
investimentos estrangeiros e burguesia dependente associada. Os tcnicos do
governo inventam inmeros programas sociais, at mesmo o da reforma agrria, os
salrios so calculados com frmulas complexas, uma rede de instituies pode ser
criada, mas, sem a presso popular, esses instrumentos tcnicos passam a ser meios
de manipulao popular. Os controles administrativos predominaram sobre os

controles polticos.
Dentro do Estado liberal-paternalista, as instituies de poltica social funcionam
sob a presso de certas reivindicaes populares, que podem modificar ou
reestruturar certas formas de poltica social. Combinam-se, ainda, mecanismos liberais
de promoo do mercado, com a distribuio paternalista de certos benefcios a partir
do poder pblico.
verdade que na Costa Rica os seguros sociais so muito mais extensos que em
outros pases da Amrica Latina, o que tambm os transforma em bandeiras de um
Estado social, que por esse meio mantm a economia de mercado em seu conjunto.
Essas formas de Estado no so permanentes, podendo endurecer ou "abrir",
segundo a correlao de foras sociais e buscando novas formas de interveno em
polticas sociais para legitimar-se, diminuir as tenses sociais, controlar os
movimentos populares.
Os problemas sociais, ao se transformarem em poltica social so administrados
poltica e profissionalmente.
A administrao poltica estabelece um canal para que sejam expressos, com
alguns recursos, atuando os profissionais para sua juridificao, sua medicalizao",
sua serviossocializao, sua psicologizao, sua sociologizao.
A questo da delinquncia transforma-se numa questo jurdica, o problema do
menor numa questo de educao, o problema da sade numa questo de
remdios, o problema da fome/subnutrio num problema de supermercados, de
rede de abastecimento ou de cestas populares. Essas e outras formas de legitimao
coero variam segundo a ameaa possvel ou real das classes subalternas.
A manuteno da economia capitalista, em seu conjunto, implica cada vez mais
a interveno do Estado, seja para manter a acumulao de capital, seja para
manter a ordem social, seja para exigir a submisso ou impor o aniquilamento das
foras populares.
Essa interveno significa uma socializao dos custos e uma privatizao dos
lucros, utilizando uma expresso de James O'Connor. O mercado de trabalho
administrado politicamente, forando-se a diminuio do custo da fora de trabalho,
as desigualdades so reproduzidas, as formas de explorao articuladas.
Ao mesmo tempo, busca-se o controle e a institucionalizao dos conflitos pelo
esvaziamento, desmobilizao e despolitizao das foras dominadas, quando no
so levadas a um completo aniquilamento.
A reorganizao das foras sociais, as mudanas na poltica internacional, as

conquistas internacionais dos trabalhadores, as contradies internas dos capitalistas,

as contradies internacionais, modificam a correlao de foras e as conjunturas
para transformao e implantao das polticas sociais. Estas no so estticas,
mas ttica e estrategicamente utilizadas na dinmica dos conflitos sociais.
Trata-se de um campo que se define historicamente pela correlao de foras, e
no de um campo abstrato ou de um instrumento rgido. no confronto, na luta,
que surgem as alternativas possveis de poltica social, num equilbrio instvel de
compromissos entre as foras presentes e os interesses em jogo. Se h fora suficiente
para a realizao de um interesse, este se impe, devendo parcializar-se, recuar,
ou anular-se diante de uma fora contrria que quer realizar interesses
contraditrios a esses.
A realizao dos interesses no depende s da estratgia dos atores
(concepo

voluntarista),

(concepo

determinista),

nem
nem

das
de

exigncias

implacveis

causas/efeitos

da

imediatos

mecanicista), mas de modificaes estruturais complexas e dialticas.

produo
(concepo