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O USO DA INFORMAO DE CUSTOS NA BUSCA PELA EXCELNCIA DA GESTO PBLICA

Julio Cesar de Campos Fernandes

Painel 18/065

Sistema de Custos do Governo Federal: novas perspectivas para o aumento da eficincia na gesto dos recursos pblicos

O USO DA INFORMAO DE CUSTOS NA BUSCA PELA EXCELNCIA DA GESTO PBLICA


Julio Cesar de Campos Fernandes

RESUMO

Este trabalho apresenta reflexes sobre a importncia do gerenciamento das informaes de custos para o processo de melhoria da qualidade do gasto pblico no Brasil e sobre como ocorre sua insero no contexto da busca pela excelncia da gesto pblica. Com uma breve narrativa sobre as mudanas na forma da administrao pblica brasileira compreender e promover o desenvolvimento de seu modelo de gesto, bem como sua relao com o surgimento do Sistema de Custos do Governo Federal e respectivas estratgias de institucionalizao e disseminao, o autor explora as afinidades desse conjunto de aes governamentais com o processo que vem sendo promovido e vivenciado a partir da dcada de 90 pelos programas da qualidade no servio pblico. Neste sentido, chega-se a propostas de interao entre as aes de desenvolvimento da gesto de custos na administrao pblica brasileira e aquelas vinculadas s polticas de promoo da excelncia da gesto no setor pblico brasileiro.

Palavras-chave: Informao de custos. Setor pblico. Qualidade no servio pblico. Excelncia da gesto pblica.

1 INTRODUO Ao estudarmos a trajetria das mudanas que acompanharam o desenvolvimento da administrao pblica brasileira a partir do fortalecimento dos movimentos voltados reforma gerencial do Estado na dcada de 90, nota-se claramente uma variao do foco estratgico e abordagens metodolgicas prevalecentes ao longo do tempo. O objetivo maior desses movimentos se firmou no amadurecimento do modelo de gesto pblica do pas, em mbitos governamental e organizacional, visando oferecer melhores resultados

Sociedade, por meio de servios pblicos com padres de qualidade satisfatrios s suas expectativas e necessidades. Nesse sentido, o presente trabalho traz reflexes sobre a trajetria da evoluo dos programas voltados melhoria da qualidade na gesto pblica e a sua convergncia com as polticas de promoo da qualidade do gasto pblico, cujo momento histrico se d no tempo presente. Para esclarecimento desse processo de convergncia das iniciativas governamentais correlatas e evidenciao da necessidade de maior sinergia entre esses dois campos de atuao da gesto governamental no Estado brasileiro, utiliza-se o relato de um marco histrico para o desenvolvimento da administrao pblica em nosso pas, representado pela criao do Sistema de Custos do Governo Federal, que vem acompanhado da disponibilizao de solues tecnolgicas e metodolgicas em prol da disseminao de uma cultura da gesto de custos no setor pblico. Este estudo tambm pretende demonstrar que a amplitude e relevncia dos benefcios inerentes gesto de custos em organizaes pblicas ainda se revelam subdimensionadas pelos agentes do setor pblico no Brasil e demais partes interessadas. Tendo sua criao e implantao resultado da cobrana de longa data pelos rgos de controle da administrao pblica, o referido sistema de custos surge sob o risco de um forte vis para o seu uso com fins meramente burocrticos e legalistas.

Contudo, as reflexes registradas nos captulos que seguem apontam para um universo muito mais abrangente, flexvel e recompensador aos interesses da Administrao pela melhoria da qualidade na gesto pblica, o qual deve acompanhar o sucesso na implementao do Sistema de Custos do governo brasileiro em sua completude, no que se refere ao conjunto de polticas pblicas, projetos estratgicos, processos gerenciais, inovaes tecnolgicas e cultura de accountability que lhe so pertinentes. Assim, tambm so apresentadas ao final deste trabalho algumas propostas para o alinhamento das aes governamentais em prol daquela sinergia que se espera com o uso da informao de custos na busca pela excelncia da gesto pblica no Brasil.

2 DISCUSSO DOS FUNDAMENTOS E ESTUDOS CORRELATOS 2.1 Reflexes sobre a evoluo na forma de se promover qualidade na administrao pblica e sua relao com a gesto de custos Adotando-se o entendimento de que aquela variao estratgica e metodolgica observvel na trajetria de promoo da cultura de qualidade no setor pblico brasileiro, mencionada nos pargrafos introdutrios, deve-se, em princpio, a um processo evolutivo da opinio pblica diante da transio de seus padres de exigncia quanto ao atendimento de suas necessidades e expectativas , bem como ao prprio desenvolvimento tcnico, cientfico e cultural da Administrao com seus atores envolvidos, percebemos as mudanas ocorridas diante da necessidade do Aparelho do Estado em dar respostas mais efetivas quelas exigncias. Nessa reflexo, podemos considerar que a primeira fase da reforma gerencial, no obstante a completude das premissas e conceitos que

acompanharam seu surgimento no pas, teve sua aplicao concentrada no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas voltadas ao aumento da capacidade da administrao pblica em fornecer servios pblicos suficientes demanda do cidado, direta ou indiretamente. Diante de todos os desafios em questo, inicialmente, precisava-se ao menos demonstrar sociedade que o Estado funciona e que produz servios pblicos.

O desenrolar de aes para esse aumento de capacidade produtiva envolveu, dentre outras iniciativas, a estruturao e fortalecimento de carreiras tpicas de Estado; reformas para flexibilizao remuneratria e contratual na gesto de recursos humanos, incluindo terceirizaes, remuneraes variveis e reduo dos padres de estabilidade do emprego pblico; privatizaes, concesses e parcerias com o setor privado; bem como a insero de uma filosofia gerencial mais comum a organizaes da iniciativa privada, evidentemente focadas em produtividade. Num segundo momento, a administrao pblica brasileira se deu conta de que o cidado j no esperava somente uma resposta do Poder Pblico quanto ao aumento de sua capacidade em ofertar servios pblicos essenciais, mas que tambm esses servios tenham uma qualidade satisfatria. Assim, a clara mudana nesta fase se traduz pela transio de um foco at ento concentrado na capacidade produtiva com aumento na oferta de resultados gerados pelo uso da mquina pblica para um foco mais centrado na satisfao do cidado-cliente com a qualidade daqueles resultados ofertados. Essa transio resultou na cobrana de uma aproximao do modelo de gesto pblica ao modelo de gesto empresarial, tendo-se chegado ao entendimento de que no h como oferecer servios pblicos de qualidade somente com iniciativas para mudanas na gesto governamental; ou seja, tratando-se apenas de questes ligadas a macropolticas das reas fiscal, econmica e social, ou mesmo com reformas no gerenciamento central das polticas pblicas. Por meio da Reforma da Gesto Pblica iniciada com Plano Diretor, conduzido por Bresser-Pereira 1 entre 1995/98, o Estado brasileiro comeou a investir no desenvolvimento gerencial da mquina pblica, promovendo-se desde ento uma srie de aes voltadas qualidade da gesto organizacional. Afinal, tornou-se mais evidente que a garantia de sucesso na execuo de polticas pblicas est diretamente associada ao bom desempenho das organizaes pblicas, pois, de nada adianta a formulao de boas polticas e uma boa atuao dos rgos centrais para a gesto governamental se a execuo dessas polticas l na ponta de entrega dos servios pblicos associados for realizada por instituies gerencialmente despreparadas e estagnadas em seu desempenho organizacional.
1

BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma da Gesto e Avano Social em uma Economia SemiEstagnada. In: LEVY e DRAGO, 2005.

Naquele momento se firmou o entendimento de que no h como se falar em qualidade dos servios pblicos sem que haja esforos do Poder Pblico para melhorar a qualidade no gerenciamento dos processos organizacionais de que resultam tais servios. Foi ento que os programas voltados melhoria da qualidade dos servios pblicos ganharam mais fora no Brasil, acompanhados por uma onda de implantao dos mtodos e ferramentas da qualidade e de certificaes ISO 9000 entre as unidades da administrao pblica. No desenrolar desses esforos, percebeu-se que o caminho para a elevao dos padres de qualidade na gesto pblica passa, necessariamente, pela adoo de sistemticas para o reconhecimento e premiao daquelas organizaes que se destacam por seu alto nvel de maturidade gerencial, a partir da avaliao continuada de suas prticas de gesto e dos resultados associados. Com isso, adotaram-se, como forma de embasamento para a avaliao da gesto pblica, os critrios de excelncia da gesto j mundialmente aceitos, sob o desafio de serem adaptados adequadamente ao contexto da administrao pblica brasileira. Contudo, veremos ao longo deste trabalho que o conceito de excelncia se sustenta por meio de trs pilares eficcia, eficincia e efetividade , sem os quais no podem ser demonstrados em completude os indicadores e os padres necessrios comparabilidade do desempenho das organizaes e do grau de exemplaridade das suas prticas de gesto, a fim de se obter as referncias que permitem a indicao daquilo que pode ser considerado excelente. neste ponto de evoluo dos programas de melhoria da qualidade da gesto no setor pblico que se inicia uma convergncia quelas polticas pblicas voltadas promoo da responsabilidade fiscal e da qualidade do gasto pblico, que vm sendo desenvolvidas e implementadas pelo Estado brasileiro quase que concomitantemente, porm no de forma integrada e sinrgica quelas primeiras. Nas duas fases anteriormente citadas, as aes no setor pblico se mantiveram muito mais concentradas na avaliao dos nveis de eficcia e efetividade dos resultados organizacionais, sem que o mesmo desenvolvimento se desse, proporcionalmente, na gerao de solues adequadas para a avaliao da relao custo-benefcio desses resultados, bem como para a demonstrao do custo de oportunidade e do valor econmico agregado dos servios pblicos.

Afinal, queles que se consideram partes interessadas no desempenho e resultados do setor pblico, interessa conhecer cada vez mais a eficincia da mquina pblica nesta cruzada pela elevao da qualidade dos servios pblicos. Desse interesse surgem questes como:

A que custo esto sendo elevados a capacidade produtiva e os padres de qualidade das organizaes pblicas?

Quais

os

nveis

de

eficincia

dos

processos

organizacionais

necessrios para alcanar a efetividade das aes do Poder Pblico na soluo dos problemas da sociedade?

Os recursos pblicos aplicados pela Administrao em atividades e projetos de suas organizaes esto sendo consumidos da melhor forma possvel? Em especial, naquelas que buscam padres de excelncia na qualidade de sua gesto e na gerao de satisfao ao cidado-cliente quanto ao atendimento de suas necessidades e expectativas com aqueles servios pblicos que lhe so prestados.

Porm,

para

obteno

de

respostas

satisfatrias

as

estes

questionamentos, no bastam novas solues e/ou reformas restritas aos processos de gesto oramentria e financeira. Os sistemas atualmente existentes para o suporte a esses processos tm sua criao e desenvolvimento essencialmente fundamentados no gerenciamento e controle de rotinas e informaes sobre a distribuio e aplicao de recursos pblicos pelos entes da Administrao; contudo, bem pouco se deu a evoluo no sentido de acompanhar e avaliar o consumo direto desses recursos, em detrimento do volume e da qualidade dos servios e produtos associados, ou mesmo dos processos organizacionais correlatos gerao desses resultados. Essa abordagem para avaliao do gasto pblico implicar,

obrigatoriamente, na adoo de processos de gerenciamento dos custos nas organizaes pblicas, pelos quais se pode, de fato, obter indicadores adequados mensurao e anlise do grau de eficincia sob diversos aspectos de gesto; em essncia, possibilita-se identificar a eficincia inerente aos resultados obtidos a partir do conjunto de decises dos gestores pblicos.

2.2 A relao da informao de custos com o ganho de desempenho institucional para alcance da excelncia gerencial no setor pblico Quando nos referimos ao monitoramento dos resultados ora planejados pela Instituio, inevitavelmente, devemos tambm tratar da avaliao do desempenho organizacional. Utilizando-se dos fundamentos que tratam do controle na gesto por resultados, encontramos os ensinamentos de MARTINS e MARINI (2010: 215), os quais afirmam que:
monitorar e avaliar significa gerar informaes sobre o desempenho de algo (organizao, poltica, programa, projeto, pessoa etc.), buscando explic-lo (identificando fatores inibidores e promotores de resultados), e fazer uso de tais informaes incorporando-as ao processo decisrio do objeto monitorado ou avaliado, buscando aprendizado, transparncia e responsabilizao. [...] Do ponto de vista de um modelo de gesto para resultados, monitoramento e avaliao so mecanismos de controle e correo que permitem verificar a extenso na qual a agenda estratgica pertinente e est sendo realizada, alm de permitir averiguar se os esforos empreendidos esto direcionados para ela. O ponto crtico em relao a sistemas de monitoramento e avaliao gerar e disponibilizar informaes de forma clara e expedita para proporcionar correes no momento oportuno e, por conseguinte, aprendizado. (grifo meu)

Em complemento, Paulo Daniel um dos maiores responsveis pela concepo e desenvolvimento do Modelo de Excelncia da Gesto Pblica (LIMA, 2007: 94), afirma que controle se refere verificao, pelos resultados, do grau de eficincia, eficcia e efetividade das aes. Segundo o autor, o grande diferencial do Modelo est no fato de considerar o monitoramento como mecanismo congnito do sistema de controle, pois, do contrrio, em essncia, seria reativo. E acrescenta:
os mecanismos de monitoramento do sistema de controle garantem a oportunidade da anlise das informaes disponveis e da utilizao do capital intelectual da organizao para que, em plena execuo do plano, sejam realizadas as aes corretivas onde for necessrio: na estratgia, no plano, na composio e preparo das equipes e at mesmo no prprio sistema de controle do plano.

Quanto avaliao, LIMA (2007: 99) esclarece que a prtica mais comum e institucionalizada na administrao pblica brasileira tambm se vincula funo de controle, porm, com forte nfase s questes de cumprimento de requisitos legais, principalmente queles que se referem ao uso de recursos financeiros. Nesse tipo de controle, o espectro de avaliao est limitado ao curto caminho entre o previsto e o realizado, transitando apenas entres as metas fsicas e financeiras e seus resultados diretos. Contudo, ele tambm afirma que a avaliao de resultados

que ateste o atingimento de futuros desejados o caminho que qualquer sistema de avaliao deveria percorrer, sendo que qualquer caminho menor do que este no teria autoridade para atestar valor pblico e muito menos regularidade da gesto. Neste sentido, o sistema de custos contribui aplicao da gesto por resultados no setor pblico, podendo-se at mesmo calcular a receita econmica por rgo, programa ou atividade e confront-la com os custos diretos. E isso no se refere apenas s atividades de controle da gesto pblica, mas principalmente quele modelo de avaliao gerencial defendido por Paulo Daniel. Segundo SLOMSKI (1996), o conceito de receita econmica de uma entidade pblica, definido como a multiplicao do custo de oportunidade, que o cidado desprezou ao utilizar o servio pblico, pelo nmero de servios que a entidade tenha efetivamente executado. J o custo de oportunidade significa o

menor preo de mercado vista desprezado para aquele servio prestado ao cidado com similar qualidade, oportunidade e tempestividade. Assim, receita econmica o valor no pago pelo cidado no mercado, por preferir utilizar o servio pblico ao invs do particular, ou o servio no comprado no mercado (terceirizado) pelo poder pblico. Naquela mesma obra citada em pargrafos anteriores, MARTINS e MARINI (2010: 45) recordam que a metodologia do Project Management Body of Knowlegde (PMBOK) desenvolvida pelo Project Manegement Institute (PMI) destaca que, para um projeto obter bom desempenho, faz-se necessria a compreenso de um conjunto de reas de conhecimento relacionadas gesto de projetos, estando entre elas a de custos, para atendimento estimativa de custo aprovada. De fato, na medida em que se estuda essa e outras metodologias, comumente utilizadas pelas organizaes para a melhoria de seu desempenho institucional, torna-se mais evidente a relao do uso da informao de custos com as boas prticas de gesto por resultados. Ao apresentarem o modelo da Cadeia de Valor e os 6Es do Desempenho, MARTINS e MARINI (2010: 79) propem a existncia de duas

dimenses para o desempenho: Dimenso de Esforo e Dimenso de Resultado; sendo que, a primeira possui elementos de economicidade, execuo e excelncia, e a segunda elementos de eficincia, eficcia e efetividade.

Para

fins

de

aplicao

neste

estudo,

convm

destacarmos

entendimento desses autores para eficincia, como um elemento da dimenso de resultado na avaliao do desempenho, que se caracteriza como a relao entre os produtos gerados (outputs) e os insumos empregados na busca de melhor desempenho dos processos, atividades e projetos com relao ao custo envolvido e ao tempo destinado, medindo o esforo de transformao. Ainda nesta linha de esclarecimento, a partir do conhecimento agregado com a bibliografia pesquisada para este trabalho, pde-se chegar seguinte proposio de definies para o trip dos resultados em prol da excelncia da gesto: Eficcia: relao entre o realizado e o planejado; grau de cumprimento das metas ou de realizao das aes planejadas; o que e quanto se fez daquilo que deveria ser feito no prazo estimado. Eficincia: relao entre o realizado e os recursos consumidos; valor dos recursos utilizados / quantidade de produtos ou servios gerados; quanto foi gasto para fazer o que se fez ou que se deveria ter feito. Efetividade: grau de impacto das aes realizadas e do respectivo consumo de recursos quanto ao alcance dos objetivos correlatos; a utilizao de recursos na realizao das aes planejadas tambm gera impactos que vo alm da gerao de produtos e servios, ou resultados dos processos. A efetividade est diretamente relacionada cadeia de valor da organizao. O que se deseja saber se, mesmo sendo eficaz e eficiente, o problema foi resolvido de fato? Tambm se faz importante o esclarecimento de que, conforme definies propostas por FERNANDES e SLOMSKI (2009), Qualidade, no mbito da Gesto Pblica, o conjunto de atributos que define um padro para determinado produto, processo ou sistema, que atenda aos requisitos especificados pelo cliente/usurio do servio pblico (o cidado) para sua aceitao, manuteno e melhoria. Os mesmos autores lembram haver um equvoco bastante comum entre a utilizao dos conceitos de qualidade e de excelncia. Por isso, convm ressaltar o entendimento de suas diferenas: Qualidade concerne situao padro, ao estado em que se encontra
determinado produto/servio, processo ou sistema, considerando o conjunto de seus atributos, conforme os requisitos especificados para sua aceitao, manuteno e melhoria, que satisfaam as necessidades e expectativas do cliente/usurio/cidado.

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Excelncia a superao dos padres de qualidade existentes. Est


fortemente relacionada a uma ampla viso estratgica do negcio e comparao de seus atributos e desempenho com um referencial apropriado. Sua definio rene necessariamente os conceitos de eficcia, eficincia e efetividade.

Na sequncia desse estudo, deve-se tambm considerar o trabalho desenvolvido pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica, conduzido pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Governo Federal SEGES/MP, para o desenvolvimento da gesto pblica brasileira. Conforme o Documento de Referncia do Programa GesPblica (BRASIL, MP, SEGES, 2009: 7), o mesmo surge de um processo que vem se renovando constantemente, pois, antes de sua criao no formato atual, o programa j existia sob o nome de Programa da Qualidade no Servio Pblico PQSP, desde 2000; e antes deste sob o nome de Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica QPAP; tendo tudo se iniciado a partir do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade Pblica PBQP. Ainda segundo os registros do mesmo documento (2009: 23), por meio do desenvolvimento, manuteno e melhoria contnua do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica MEGP, bem como das aes coordenadas para sua aplicao entre as organizaes do setor pblico, o GesPblica dissemina os fundamentos relacionados aos critrios de excelncia para a elevao dos nveis de qualidade da gesto pblica, trazendo entre eles a orientao por processos e informaes, a qual se traduz pela compreenso e segmentao do conjunto das atividades e processos da organizao que agreguem valor s partes interessadas, sendo que a tomada de decises e a execuo de aes devem ter como base a medio e anlise do desempenho, levando-se em considerao as informaes disponveis. Na descrio de como este conceito deve ser colocado em prtica, o GesPblica traz em seu fundamento o entendimento de que a orientao por processos permite planejar e executar melhor as atividades com a definio adequada de responsabilidades, uso dos recursos de modo mais eficiente, realizao de preveno e soluo de problemas, eliminao de atividades redundantes, aumentando a produtividade; sendo que a resposta rpida agrega valor prestao dos servios pblicos e aos resultados do exerccio do poder de Estado.

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Contudo, cabe ressaltar que o referido destaque ao uso eficiente dos recursos pblicos por parte dos conceitos e fundamentos defendidos pelo GesPblica no so melhor explorados a partir dos temas associados, como a qualidade do gasto e o uso das informaes de custos nos processos decisrios. Em uma anlise do principal e mais atualizado documento oficial desse Programa e do Prmio, o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica IAGP (BRASIL, MP, SEGES, 2010), no so encontradas definies que correlacionem de forma mais expressiva a avaliao da qualidade do gasto pblico como parte relevante de uma avaliao da qualidade da gesto pblica baseada em critrios de excelncia. Nesse sentido, a nica definio ali encontrada que carrega discreta meno a tal relao a interpretao apresentada ao princpio constitucional da eficincia, o qual significa fazer o que precisa ser feito com o mximo de qualidade ao menor custo possvel, ressaltado ainda que no se trata de reduo de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e qualidade do gasto. O mesmo se nota quando nos referimos busca por requisitos claramente direcionados avaliao das prticas de gesto de custos nas organizaes participantes do GesPblica ou das candidatas ao Prmio, pois tambm no se faz expressivo o interesse pela evidenciao do uso de sistemas de informaes gerenciais associados apurao e gerenciamento adequados da informao de custos nessas organizaes, com vistas promoo da qualidade do gasto pblico. Conforme o trabalho de FERNANDES e SLOMSKI (2009), apresentado no II Congresso CONSAD de Gesto Pblica, numa reflexo sobre a relao entre o desempenho organizacional e o uso da informao de custos na administrao pblica, convm destacar que
J na dcada de 80, um decreto presidencial (Decreto n 93.872/86) trouxe tona definies sobre a relao entre a apurao de custos e a avaliao do desempenho gerencial na Administrao Pblica, presentes em seus artigos 137 (apurao do custo dos projetos e atividades com o intuito de evidenciao dos resultados da gesto) e 142 (custos dos projetos e atividades como objeto de auditoria para verificao dos objetivos alcanados); no entanto, o assunto ainda no apresentava fora condizente com sua real importncia.

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E, ainda, que
Alonso (1999, p.39) afirma que o conhecimento do custo dos servios pblicos fundamental para uma alocao eficiente de recursos e o desconhecimento dos custos o maior indicador de ineficincia no provimento dos servios pblicos. Desta forma, o elemento essencial para uma contabilidade de custos exatamente o conhecimento dos custos da organizao. O reconhecimento e a classificao de custos na realizao dos servios pblicos j possibilitariam atingir uma alocao eficiente de recursos pelo Estado. E seria um grande indicador de avaliao de desempenho.

Utilizando-se de outras observaes registradas na mesma obra de ALONSO citada pelos autores acima referenciados, so suas as anotaes ao tratar das razes para se apurar o custo dos servios pblicos (1999: 43-44):
[...] a crise fiscal do Estado e a exposio dos mercados domsticos competio internacional impuseram a necessidade de que a reforma do Estado privilegiasse a qualidade do gasto pblico. Diferentemente do setor privado, no setor pblico as preocupaes com a gesto de custos no esto relacionadas com a avaliao de estoques ou com a apurao de lucros, mas sim com o desempenho dos servios pblicos [...] O governo e a sociedade no sabem, regra geral, quanto custam os servios pblicos. Como no h medida de custos, tambm no h medida de eficincia na administrao pblica, dado que a eficincia a relao entre os resultados e o custo para obt-los. Sem um sistema de avaliao de resultados e de custos, a administrao pblica abre margem para encobrir ineficincia. [...] a melhoria substancial no desempenho de uma organizao governamental, por sua vez, requer sistemas de informaes gerenciais que dem sustentao aos seus processos decisrios. Em particular, tais sistemas devem contemplar medidas de resultados e o custo para obt-los. A medio de resultados ainda feita de forma no sistemtica e/ou inadequada na administrao pblica federal. Porm, com relao medio de custos, a situao ainda mais precria, pois no h tradio em se medir custos no servio pblico.

O mais interessante nesta referncia o fato de suas observaes crticas datarem de 1999, mas se mantm com aplicao bastante atual para o contexto da administrao pblica brasileira. Essa atualidade tambm vlida para suas provocaes, ao exemplificar perguntas bsicas que permanecem sem respostas no servio pblico, como:
Quanto custa um determinado servio de sade? Quanto custa a gesto de pessoal? Quanto custa a gesto de compras? Quanto custam as auditorias governamentais? Quanto custa a gesto de polticas pblicas? Quanto custam os processos de trabalho no governo? Quanto custa atender cada cliente de uma organizao governamental? Quais atividades agregam valor aos processos de trabalho governamentais? Qual o impacto em termos de custos nas mudanas organizacionais propostas ou implementadas? Qual a eficincia de cada organizao do governo?

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Desta forma, entende-se que o desenvolvimento de sistemas de informaes gerenciais e governamentais integrados para apurao e gerenciamento dos custos nas organizaes pblicas seria um grande reforo s iniciativas de melhoria da gesto pblica, que buscam a prontido para o fornecimento de respostas imediatas e precisas a questes como aquelas supracitadas.

2.3 Necessidades e desafios para disseminao da cultura da gesto de custos no setor pblico No obstante as reflexes j exploradas nos tpicos deste captulo, tratando-se da experincia brasileira no processo de mudanas durante a evoluo da Reforma de Gesto Pblica e sua relao com o surgimento da gesto de custos no setor pblico, ou mesmo os conceitos em que se reflete sobre a elevao do desempenho institucional pelo uso da informao de custos para alcance dos padres de excelncia gerencial, cabe ainda nessa discusso a referncia a obras que relatam essas mesmas interaes temticas na experincia internacional. Neste sentido, recomenda-se a leitura do texto de POLLITT: O contexto cambiante (2008: 65), de forma especial quanto a seus tpicos de 3.4 a 3.7, que relatam diversas semelhanas, no mbito internacional, em comparao quela descrio aqui registrada sobre os elementos que se inter-relacionam no processo evolutivo das reformas administrativas do Estado. Apesar da obra de Pollitt ter um foco central nos processos de auditoria (operacional e de gesto pblica), percebe-se a interao dos mesmos elementos no embate entre a elevao do desempenho operacional nas organizaes pblicas e a observncia de uma legalidade que nem sempre caminha na mesma direo que o interesse maior pelo desenvolvimento da gesto pblica, ou no se traduz com a mesma dinmica. Em outro estudo da experincia internacional, REZENDE, CUNHA e BEVILACQUA (2010: 959-92) relata as importantes mudanas adotadas nas duas ltimas dcadas, em vrios pases, aos mtodos para aferio dos custos das aes pblicas. Segundo os autores, tais mudanas se voltaram adoo pelo setor pblico de sistemas contbeis mais prximos aos praticados pela iniciativa privada, tendo em vista que a contabilidade oramentria tradicional no gera informaes adequadas para que se conhea o real custo dos bens e servios produzidos por

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organizaes governamentais. Consequentemente, no se permite que os custos incorridos sejam comparados aos resultados obtidos e que seja possvel avaliar a eficincia das aes governamentais, de modo a analisar alternativas que poderiam obter idnticos resultados com custos menores. O referido artigo traz relevantes argumentos sobre a importncia da informao de custos para a melhoria da qualidade do gasto pblico, bem como diretrizes baseadas nas lies obtidas com a experincia internacional, para que sejam enfrentados pelo Estado brasileiro os desafios correlatos implementao da contabilidade por regime de competncia, com vistas abertura do caminho para uma contabilidade de custos com foco gerencial na administrao pblica. No mesmo trabalho, associam-se as diretrizes para adoo de um sistema de custos no setor pblico brasileiro. Neste ltimo ponto, seu contedo j leva em considerao a experincia do nosso governo federal, cujo sistema de informaes de custos se encontra atualmente em fase de operacionalizao e disseminao para os rgos superiores da administrao pblica federal. As bases conceituais dessa experincia no governo federal brasileiro se encontram descritas de forma mais atualizada no artigo de MACHADO e HOLANDA (2010: 791-820), publicado na Revista de Administrao Pblica editada pela Fundao Getulio Vargas, em um volume exclusivamente dedicado a trabalhos correlatos ao tema de Custos no Setor Pblico.

2.4 O Sistema de Custos do Governo Federal como instrumento de melhoria da qualidade da gesto pblica Quando nos referimos ao Sistema de Custos do Governo Federal, tornase essencial uma distino clara do objeto de nossa discusso, uma vez que este pode ser um sistema governamental formado por um conjunto estrutural da administrao pblica, cujo rgo central se associa ao mesmo rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, hoje atribudo Secretaria do Tesouro Nacional; mas podemos tambm estar falando, equivocadamente, do sistema informatizado que suporta tecnologicamente aquele sistema de gesto governamental, para o qual se deu o nome de Sistema de Informaes de Custos do Governo Federal, ou ainda Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, sob sigla em fase de definio: SIC ou SICGov .

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Tal confuso ocorre porque a criao normativa daquele primeiro o Sistema de Custos, enquanto estrutura governamental foi precedida com mais de seis meses de antecedncia do lanamento e divulgao dessa ferramenta tecnolgica, tendo sua nomenclatura se firmado mais no conhecimento do pblico alvo, em detrimento daquele de significado maior para a Administrao Pblica. A Secretaria do Tesouro Nacional oficializou por meio de sua Portaria n 157, em 09 de maro de 2011, a criao do Sistema de Custos do Governo Federal, com o objetivo de proporcionar melhor contedo informacional que subsidie as decises governamentais na alocao eficiente dos recursos e gerar condies apropriadas promoo da qualidade do gasto pblico. Para o governo brasileiro esse ato representa um marco nos esforos de desenvolvimento da administrao pblica por meio da eficincia organizacional e do accountability no gerenciamento dos recursos pblicos pela Unio. Para a Secretaria do Tesouro Nacional (SILVA, 2011), o referido sistema se insere num contexto de mudanas que vm sendo implantadas na Contabilidade Pblica brasileira desde o incio deste sculo, com a transio de um enfoque tradicionalmente oramentrio para o patrimonial, considerando-se, ainda, aspectos de gesto por resultados na execuo dos servios pblicos. Sua implantao atende ao art. 50, 3 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que obriga a Administrao Pblica a manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial; no obstante, tambm converge para a consolidao dos demais instrumentos legais decorrentes da Reforma do Aparelho do Estado e da Gesto Pblica em nosso pas. Assim, a criao do Sistema de Custos significa a institucionalizao de uma nova frente de trabalho pela integrao dos sistemas brasileiros de gesto governamental, na qual se carrega o desafio de interligar a Contabilidade Pblica da Unio com os processos gerenciais das organizaes do setor pblico, em prol de uma resposta mais efetiva aos anseios da sociedade pela melhoria da qualidade do gasto pblico. J o Sistema de Informaes Custos do Governo Federal (SIC) um sistema de apoio gesto, a ser operacionalizado pela Secretaria do Tesouro Nacional em parceria com o Servio de Processamento de Dados do Governo Federal

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o SERPRO, vinculado ao Ministrio da Fazenda. Ele pode ser utilizado nos trs poderes, tanto pelos rgos executores das polticas pblicas quanto pelos rgos centrais de planejamento e de controle, fornecendo informaes que subsidiem as decises governamentais e organizacionais nas instituies vinculadas ao setor pblico, de modo que se obtenha uma alocao mais eficiente do gasto pblico. Pelo uso desta ferramenta gerencial a informao de custos das organizaes pode ser gerada de forma confivel e consistente, a partir das informaes pr-existentes nos sistemas estruturantes de gesto oramentriofinanceira, gesto de pessoal e gesto organizacional da administrao pblica federal, conceitualmente ajustadas para a contabilidade de custos. Compete STN tratar de assuntos relacionados rea de custos na Administrao Pblica Federal, conforme define a Lei n 10.180, de 06/02/2001, que organiza e disciplina o Sistema de Contabilidade Federal do Poder Executivo. Desta forma, em associao disponibilizao da soluo tecnolgica conhecida por SIC, em julho de 2010 foi criado o Ncleo de Informao de Custos (NUINC), vinculado estrutura da rea de Contabilidade da Unio na STN. Em 2011 esse ncleo passou ao status de gerncia, passando a se chamar Gerncia de Informaes Fiscais e de Custos GEINC, mantendo sua funo de conduzir o planejamento, estruturao, implantao e disseminao do Sistema de Custos do Governo Federal, abrangendo instituies dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, na condio de geradores e tambm usurios da informao de custos obtida por meio do SIC. E em face da relevncia e complexidade das atividades e projetos vinculados ao processo de implantao e aperfeioamento das prticas de uso do SIC entre os rgos da administrao pblica federal brasileira, tornou-se essencial um forte investimento na capacitao e especializao dos servidores envolvidos nestas atividades, assim como na disseminao do conhecimento entre os principais usurios do sistema profissionais do corpo tcnico que atuaro na gerao e garantia de qualidade da informao de custos e gestores interessados na informao para suas tomadas de deciso. Como j bem demonstrado nos demais tpicos deste trabalho, a natureza interdisciplinar inerente temtica da gesto de custos, que interliga diversas reas de estudo nos campos das cincias contbeis e administrativas,

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exige

uma

qualificao

tcnica

bastante

ampla

consistente

daqueles

profissionais envolvidos nas aes de implementao e desenvolvimento tanto do SIC como do prprio Sistema de Custos em seu sentido mais amplo, enquanto sistemtica de atuao governamental para as polticas pblicas de disseminao da cultura de gesto de custos no setor pblico em prol dos avanos na melhoria da qualidade da gesto pblica. Pois a este trabalho se vincula a prpria adequao e disseminao das prticas gerenciais correlatas sua efetiva utilizao nas organizaes pblicas para o desenvolvimento gerencial de seus processos decisrios.

3 PROPOSIES ESTRATGICAS PARA UMA ATUAO INTEGRADA DO SISTEMA DE CUSTOS DO GOVERNO FEDERAL JUNTO A POLTICAS DE PROMOO DA EXCELNCIA DA GESTO PBLICA NO BRASIL Muitas j so as evidncias de que a promoo da cultura da gesto de custos no setor pblico est essencialmente relacionada prpria qualidade da gesto nas organizaes pblicas. Tais constataes vm sendo observadas e declaradas por vrios especialistas envolvidos no desenvolvimento do Sistema de Custos do Governo Federal, como o Prof. Lino Martins 2; tendo sido registradas de forma mais contundente a partir do I Congresso Informao de Custos e Qualidade do Gasto no Setor Pblico, realizado em agosto de 2010, em ao conjunta pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto.3 No que se refere programao desse evento, pelas explanaes de alguns de seus ilustres palestrantes como os professores Eliseu Martins, Fernando Rezende, Klaus Lder e o tambm ex-Ministro da Fazenda Antonio Delfim Neto pde-se notar um verdadeiro mantra com frases sobre a relao existente entre a qualidade da gesto pblica e o efetivo sucesso na gerao e uso da informao de custos no setor pblico.

O Professor Lino Martins da Silva atuou como consultor junto equipe do NUINC/GEINC-STN, por meio de parceria com a Embaixada Britnica, para o desenvolvimento de indicadores de custos no Governo Federal a partir do uso do SIC (SILVA, 2011). 3 Disponvel pela web: http://www.custosnosetorpublico.info/index.php, em 05/05/2011.

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No mesmo congresso, tambm se registrou a mesma linha de pensamento quando da apresentao das concluses de relatoria de suas oficinas de debate. De forma especial, no debate sobre as constataes da Oficina 1, chegou-se a argumentar sobre a necessidade de envolvimento do processo governamental de promoo da qualidade do gasto pblico junto aquelas aes j bem difundidas por meio do Programa GesPblica, para a qualidade da gesto na administrao pblica. Ressalta-se ainda que a mesma teoria foi constantemente reforada pelos relatrios de consultoria do Prof. Lino Martins, ao longo de suas participaes em reunies promovidas pela Gerncia de Informaes de Custos da CoordenaoGeral de Contabilidade e Custos da Unio, na STN, na condio de consultor para o Sistema de Custos do Governo Federal, sob a finalidade de sustentar uma construo metodolgica para a elaborao de indicadores de custos apropriados administrao pblica federal. Portanto, faz-se necessria e oportuna uma proposta ao Tesouro Nacional, sob o entendimento de que lhe convm estabelecer diretrizes para a melhoria da qualidade do gasto pblico associada ao desenvolvimento de um trabalho integrado entre duas importantes polticas de Estado: a promoo da cultura de gesto de custos no setor pblico alinhada promoo da qualidade em padres de excelncia na gesto pblica. Para melhor ilustrao desse alinhamento, so propostas a seguir algumas sugestes de definies estratgicas para o planejamento das reas de Custos da Unio na Secretaria do Tesouro Nacional. I. Objetivo estratgico: promover a integrao das aes

governamentais referentes ao desenvolvimento da gesto de custos no setor pblico com os programas voltados excelncia da gesto pblica no Brasil. II. Estratgias e planos para a concretizao desse objetivo: 4

Elaborao prpria.

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O QUE FAZER

COMO FAZER Desenvolver e disponibilizar questionrio online para execuo de pesquisa de

1) Ampliao do conhecimento sobre o contexto de adequao ao uso da informao de custos entre as

campo direcionada ao pblico especfico de organizaes pblicas comprometidas com o GesPblica e/ou demais programas de qualidade da gesto no setor pblico, baseados em critrios de excelncia. Redigir e publicar trabalho com a anlise dos resultados da referida pesquisa

organizaes pblicas que buscam a excelncia de sua gesto, bem como anlise de suas opinies crticas e sugestes para o tema.

exploratria. 2) Atuao juntos aos programas de Participar ativamente das atividades do GesPblica peridica do para reviso e conceitual do IAGP,

qualidade da gesto pblica, baseados em critrios de excelncia, para

MEGP

promover as melhorias necessrias ao alinhamento de seus fundamentos e demais conceitos e requisitos, com aqueles referentes qualidade do gasto e ao uso da informao de custos no setor pblico.

compartilhando dvidas, anlises crticas e sugestes de melhoria das definies em prol do alinhamento promoo da cultura de gesto de custos no setor pblico. Fazer o mesmo com eventuais programas similares de atuao setorial ou regional. Planejar contatos e cronograma para

realizao de eventos em parcerias com a SEGES e demais Secretarias 3) Promoo de treinamentos e eventos para a disseminao e capacitao das partes interessadas, quanto s aes do Sistema de Custos do Governo Federal em alinhamento s polticas de qualidade da gesto pblica. envolvidas nos temas do MP ao

associados

Sistema de Custos; tambm com as escolas de governo: ENAP e a ESAF, entre outras (considerar Judicirio e Legislativo); com o CONSAD; com o MBC e com universidades pblicas; entre outras instituies

interessadas em contribuir com a melhoria da qualidade da gesto pblica pelo uso da informao de custos.
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Significado das Siglas: SEGES, MP Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento; ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica; ESAF Escola de Administrao Fazendria; CONSAD Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao; MBC Movimento Brasil Competitivo.

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Iniciar o desenvolvimento da sistemtica pela definio dos requisitos relacionados avaliao do modelo de gesto de custos das organizaes pblicas. Desenvolver um guia para a avaliao das prticas de gesto de custos nas organizaes do setor pblico. Estabelecer parcerias com o Programa GesPblica 4) Definio e implantao de uma sistemtica de avaliao continuada da qualidade do gasto pblico entre (SEGES/MP), entre outros programas de melhoria da qualidade no setor pblico, visando a transferncia de expertise em avaliao de sistemas da gesto. Definir demais perspectivas da qualidade do gasto pblico. Promover aes de articulao junto aos rgos vinculadas qualidade trabalho definio avaliao e do unidades s demais gasto de governamentais dimenses para criao da um e

organizaes pblicas brasileiras, de modo a permitir o reconhecimento e premiao daquelas com melhor

desempenho em cada processo de avaliao. O modelo deve estabelecer a distino das diversas dimenses da qualidade do gasto no setor pblico, definindo critrios de avaliao a cada uma delas, dentre eles, um especfico para as prticas de gesto de custos na organizao.

pblico,

conjunto de das

desenvolvimento do sistema de avaliao princpios, e prticas fundamentos, requisitos de para e gesto vocabulrio, critrios

resultados correlatos. Desenvolver processos relacionados

implantao, funcionamento e manuteno da sistemtica de avaliao continuada. Capacitar colaboradores envolvidos no

processo de avaliao. Implementar projeto-piloto, iniciando-se pela avaliao isolada da perspectiva de gesto de custos no setor pblico. Por meio do site do Sistema de Custos do Governo Federal, vinculado ao portal do 5) Viabilizao e disponibilizao online de um banco de melhores prticas de gesto de custos no setor pblico. Tesouro Nacional na internet. Manter registros das melhores prticas e dos desempenhos referenciais identificados a partir da execuo eficaz da sistemtica desenvolvida para avaliao continuada, no mbito da perspectiva de gesto de custos.

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Convm, por fim, esclarecer que as propostas apresentadas por meio deste trabalho consideram os seguintes entendimentos: a) A gesto de custos representa um dos processos gerenciais necessrios promoo da qualidade dos gastos em organizaes pblicas; sendo assim, ela deve se inserir como objeto de uma das dimenses de avaliao da qualidade do gasto pblico, a qual deve ainda considerar outros processos gerenciais nos critrios de uma eventual sistemtica de avaliao. b) As referidas dimenses da qualidade do gasto pblico devem ser objeto de estudo de outros trabalhos, cujo escopo no se limite, como este, ao uso da informao de custos no setor pblico. c) Sugere-se como elemento importante composio dos critrios avaliativos da qualidade do gasto pblico, alm do gerenciamento de custos operacionais e custos de investimentos, a gesto patrimonial da organizao, considerando-se os processos de administrao de bens mveis e imveis; logstica de suprimentos; relao com fornecedores; e as adaptaes do sistema contbil da organizao aos novos padres de contabilidade aplicada ao setor pblico. d) As estratgias sugeridas no quadro acima consideram como fator restritivo proposio de aes a competncia da Gerncia de Informaes de Custos da STN. Por este motivo, entendeu-se mais vivel o desenvolvimento em etapas da sistemtica de avaliao da qualidade do gasto pblico, iniciando-se, assim, pela definio do modelo de avaliao da gesto de custos em organizao do setor pblico, para fins de teste e amadurecimento do projeto e, ento, expandir-se avaliao de demais dimenses.

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4 CONSIDERAES FINAIS Diante do aprendizado obtido com a pesquisa bibliogrfica defendida nas discusses e reflexes registradas por este trabalho, bem como pela experincia profissional e acadmica de seu autor, concernente aos assuntos que se integram nesta proposio temtica de modo especial, pelo tempo de atuao junto equipe do Sistema de Custos do Governo Federal na Secretaria do Tesouro Nacional e Rede de Voluntrios do Programa GesPblica , conclui-se por ser no apenas possvel e vivel, mas, principalmente, desejvel a promoo do uso da informao de custos no setor pblico, como forma de incentivo e elemento colaborativo ao processo de desenvolvimento daquelas organizaes brasileiras que buscam a excelncia em seus padres de qualidade da gesto. Espera-se, assim, que as proposies estratgicas apresentadas ao final deste estudo, sejam bem recebidas pelas partes interessadas, ou at mesmo adaptadas e aperfeioadas pelo Poder Pblico, para fins de sua efetiva implantao.

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___________________________________________________________________
AUTORIA Julio Cesar de Campos Fernandes Bacharel em Cincias Contbeis pela Universidade de So Paulo (FEA-USP), tambm Tecnlogo em Gesto Financeira e Especialista em Lngua Portuguesa, e est cursando MBA Executivo em Gesto Pblica pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Exerce atualmente o cargo de Analista de Finanas e Controle, na Secretaria do Tesouro Nacional (STNMF), onde trabalha com o Sistema de Custos do Governo Federal. E como voluntrio do Programa GesPblica (SEGES-MP), sob a funo de Examinador, contribui desde 2003 avaliao da qualidade da gesto de organizaes candidatas ao Prmio Nacional da Gesto Pblica. Secretaria do Tesouro Nacional Ministrio da Fazenda. Endereo eletrnico: juliocesar.gestaopublica@gmail.com