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Pernambuco
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ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Passou-se a olhar, com mais intensidade, a iniciativa privada como fonte de inspiração para
novos processos de trabalho aplicáveis à máquina pública, capazes de incrementar sua
eficiência e superar a então incapacidade do Estado em atender aos anseios da população
por melhores serviços públicos. De acordo com Ferreira (2009: p. 1), esse movimento teve
como base o direcionamento traçado pelo Governo federal ainda no início dos anos 90, como
um dos elementos da Política Industrial e de Comércio Exterior do Governo Collor, quando
“foi criado em 1990 o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade – PBQP, que gerou
o Subcomitê da Administração Pública, o embrião dos Programas de Qualidade no Serviço
Público”.
Em Pernambuco, a lógica não foi diferente. Ainda que em 1995 tenha sido promulgada a Lei
11.292, que institucionalizou os Contratos de Gestão na relação entre as entidades da
administração direta e indireta do Estado, somente em 1999, com a posse do Governador
Jarbas Vasconcelos em seu primeiro mandato, foi criado o Plano de Modernização da
Gestão e Reforma Institucional, conhecido genericamente como Reforma do Estado, com o
fito principal de promover o ajuste fiscal, plenamente alinhado aos que propunha o Plano
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Diretor de Reforma do Estado do governo federal, ao qual o novo governo estadual estava
política e ideologicamente alinhado. De acordo com Cruz (2006: p. 4-5), as ações desse
Plano estavam estruturadas em quatro eixos:
De fato, no período compreendido entre 1999 e 2006, relativo aos dois mandatos do
Governador Jarbas Vasconcelos (1999/2002 e 2003/2006), no qual o processo de
modernização da gestão foi conduzido pela Comissão Diretora de Reforma do Estado, foi
trabalhada fortemente a reestruturação e no redesenho da máquina pública, com a
consequente redução do número de entidades da administração direta e indireta através de
privatizações, publicizações - fenômeno definido por Pereira (1998: p. 246) como sendo “a
transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em propriedade pública não-estatal e
sua declaração como organização social” - e transformações de antigas Fundações e
Autarquias em Agências Executivas.
Registrava-se como exitosa a redução em 31% da máquina pública. Dados divulgados pela
então Secretaria de Administração e Reforma do Estado - SARE à época informam que, de
1999 a 2006, dezoito órgãos do Estado desapareceram e 41.466 cargos efetivos foram
extintos. Reduziu-se a administração pública estadual e, ao mesmo tempo, em proporção
geométrica, a prestação de serviços pelo Estado. Setores inteiros da ação estatal foram
reestruturados, com perda evidente da abrangência e da qualidade na prestação dos
serviços. A habitação e a agricultura são exemplos marcantes de atividades que sofreram os
efeitos dessa política. A carência de policiais, professores e médicos também era prova de
que a eficiência na prestação de serviços não havia sido corretamente priorizada.
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Nesse período também, segundo Correia (2011: p. 69), foram iniciados os esforços para
“fazer emergir um novo modelo de gestão pública orientado aos resultados e com nova forma
de relacionamento com a sociedade. Para isso, houve a criação do Programa Pernambucano
de Modernização da Gestão Pública – Progestão em 2000 sob a responsabilidade da
Secretaria de Administração e Reforma do Estado”. Com um ferramental metodológico
composto basicamente por Plano Estratégico, Indicadores de Desempenho e Contratos de
Gestão, coube ao Progestão, inspirado na metodologia do Programa Brasileiro de Qualidade
e Produtividade – PBQP, iniciar a introdução desses elementos por entre as organizações do
Poder Executivo. O mesmo autor defende que os primeiros movimentos do Progestão
concentraram-se na disseminação dos conceitos, pois,
até 2002 nenhum contrato de gestão havia sido assinado. Os avanços mais
significativos da primeira gestão de Jarbas foram referentes à experimentação
de processo de planejamento, a criação da Escola de Governo, a criação de
premiação para melhores práticas e a formação de gestores públicos sob a
perspectiva do New Public Management” (CORREIA, 2011: p. 69).
A estratégia adotada pelo Estado a partir de 2003 para a implantação dessas ferramentas de
gestão e do próprio processo de planejamento estatal, no segundo mandato de Jarbas
Vasconcelos, com a promulgação do Decreto nº 25.243 em abril daquele ano, que
regulamentou o Progestão, desenvolvera-se privilegiando a construção de Planos
Estratégicos e Contratos de Gestão nos órgãos mais próximos ao cidadão, quais sejam,
aqueles da Administração Indireta, que definiam suas metas e objetivos a partir de
diagnósticos próprios da realidade. Para tanto, foi utilizada mão de obra voluntária do próprio
Estado, os Analistas de Tecnologia de Gestão – ATG’s, servidores que, após uma formação
de 30 horas conduzida pela Escola de Governo de Pernambuco aportavam a metodologia
nas instituições estatais as quais prestavam consultoria. E de setembro de 2004 a novembro
de 2006, seis Ciclos de Monitoramento e Avaliação dos Contratos de Gestão foram
realizados.
Essa abordagem, ainda que tenha alcançado resultados no que tange a pactuação de
contratos de gestão e na consecução de metas neles constantes, de acordo com o quadro
ao lado, não foi capaz de deixar como legado nem a cultura de utilização massiva das
ferramentas de gestão pelos órgãos da máquina pública e nem um conjunto expressivo de
transformações na realidade socioeconômica do Estado.
Ao optar-se por dar ênfase ao ajuste fiscal e ao redesenho da máquina pública como focos
primários do movimento de Reforma do Estado e fazer da modernização da gestão
ferramenta para melhorar a eficiência dessa estrutura organizacional então reduzida,
associando as ações e iniciativas dessa reforma à Administração do Estado e não ao
Planejamento, a gestão pública passou a ser encarada, nesse período, em Pernambuco,
como um fim em si mesma, e não como uma pré-condição para a consecução de resultados
concretos e sustentáveis nas áreas finalísticas da atividade estatal, dissociando-a da
atividade de planejamento governamental.
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Plano de Modernização da Gestão e Reforma Institucional em Pernambuco, seu objetivo
principal tenha sido cumprido, qual seja, a partir do redesenho institucional recuperar o
equilíbrio fiscal do Estado.
Corroborando esse novo conceito, o Plano de Gestão do Governo Lula, publicado em 2003,
ressalta:
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Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública
deverá contemplar, no médio e longo prazos, a redefinição das estratégias, a
recomposição da força de trabalho, a reconfiguração das estruturas e
processos e o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e
direcionadas para resultados. (BRASIL, 2003: p. 8)
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Regional concentrou também esforços no sentido da integração das ações de governo com
as políticas de outros agentes, externos ao governo do Estado, aplicadas às regiões,
reduzindo a superposição e a atomização de esforços.
As demandas advindas dessas novas estruturas de diálogo com a sociedade passaram a ser
canalizadas para o Poder Executivo através da nova Secretaria de Planejamento e Gestão,
que passou a analisá-las, catalogá-las e distribuí-las às demais estruturas do Estado. Dessa
maneira, o sentido do fluxo do processo de planejamento do Estado, antes construído “de
baixo para cima”, a partir do somatório dos planejamentos estratégicos dos órgãos
operativos, passou a ser construído “de cima para baixo”, cabendo aos órgãos o
desdobramento das políticas públicas consubstanciadas na SEPLAG.
Portanto, ao final de 2007, foi demandada pelo Governador, à equipe gerencial da SEPLAG,
a idealização e a montagem de um Modelo de Gestão Integrado que, contemplando um
processo de formulação interna orientado para três eixos (programas, órgãos e regiões),
possibilitasse: i) o alinhamento entre planejamento, orçamento e a execução; ii) o
monitoramento e acompanhamento das ações do governo, visando correções de rumo; e iii)
a mensuração do impacto e da efetividade das ações governamentais na transformação da
realidade socioeconômica do Estado.
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(Açominas, Symnetics, Companhia Vale do Rio Doce e INDG). Adicionalmente, foram
analisadas criticamente as experiências até então operacionalizadas em Pernambuco pelo
Programa Pernambucano de Modernização da Gestão Pública – Progestão.
Outro marco teórico agregado foi a Teoria do Marco Lógico. De acordo com Rua [200-?]:
A teoria do Marco Lógico é extremamente útil para lidarmos com uma situação-problema, na
qual seja necessário o estabelecimento de um plano para o alcance de uma meta. Seu
principal objetivo é explicitar os resultados a serem alcançados, visando direcionar os
esforços de monitoramento.
Por fim, selecionou-se como referencial importante o Balanced Scorecard, inicialmente criado
por Kaplan e Norton em 1992 como um sistema de avaliação de desempenho, ou de
mensuração da desempenho baseada não apenas na execução do orçamento financeiro e
na existência de lucro. Posteriormente, em 1996, foi “descoberto” como um novo sistema de
gestão capaz de orientar a Organização na execução da Estratégia, através de Perspectivas
para o alinhamento sinérgico das Ações que visam o atingimento de Objetivos pré-definidos.
Para tanto, a metodologia sugere o Mapa Estratégico como instrumento eficaz para tradução
da estratégia, visto que este instrumento cumpre, simultaneamente, diversas funções, sendo:
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a) explicitador (ao apresentar pictoricamente o mapeamento claro das relações causa x
efeito entre as ações a serem executadas); b) divulgador (ao ser simples e conciso); e c)
mobilizador (ao facilitar a interligação de pessoas, processos, tecnologias e culturas em torno
de Objetivos).
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g) reaproximar o planejamento do orçamento, de forma que a gestão financeira passasse
a ser alinhada com a estratégia. Com o desenho organizacional do Estado vigente até
2006, convivia-se ainda, em Pernambuco, com aspectos de uma cultura de
planejamento que havia sido vivenciada no serviço público brasileiro no passado, e que
refletia concepções e ideias que haviam encerrado seu ciclo em 2002: execução
orçamentária meramente escritural, não havendo uma discussão estratégica do
orçamento de cada unidade integrando um único plano de governo; execução do
orçamento ocorrendo por necessidade imediata e programação financeira administrada
por demandas pontuais, sendo a liberação baseada em saldo de caixa.
Esse modelo refletia-se nas atribuições da então Secretaria de Planejamento –
SEPLAN, que cumpria funções meramente burocráticas, voltadas para a administração
do orçamento do Estado, para a operacionalização do PPA e de seus documentos
derivados (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA) e
para a sistematização das suplementações orçamentárias no sistema E-Fisco, de
escrituração orçamentária e financeira do Estado, e na própria LOA. O que advinha dos
Planos Estratégicos dos Órgãos do Estado, até então, não se encontrava refletido nas
respectivas peças orçamentárias. E as poucas políticas setoriais que podiam ser
identificadas no documento formal do orçamento do Estado, via de regra, não
constavam dos Planos Estratégicos dos órgãos executores.
Nessa nova lógica, no Modelo a ser construído, não se conceberia que o se planeja não
esteja devidamente orçado, e nem que recursos orçamentários escassos sejam
alocados em atividades não planejadas;
h) alinhar dinamicamente os instrumentos formais de planejamento, criando
interdependência entre eles. Como consequência da falta de interação entre
planejamento e orçamento, ao longo dos anos o processo de confecção do Plano
Plurianual e da Lei Orçamentária Anual foi se descaracterizando. A facilidade com que
se processavam as alterações orçamentárias ao longo do ano fiscal, sem maiores
impeditivos, análises ou restrições, descompromissavam os atores envolvidos com o
processo e redundavam, ao final de cada exercício, em orçamentos efetivamente
executadas absolutamente diferentes daqueles que haviam sido originalmente votados,
como Lei, pelo Poder Legislativo. Essa prática, infelizmente, foi voz ativa durante muitos
anos.
Em outra instância, a falta de amadurecimento político da sociedade não favorecia o
desenvolvimento, na gestão pública, de práticas relacionadas com a accountability. A
obrigatória – e salutar - associação entre os programas de governo e os instrumentos
formais de planejamento gerados pelos entes estatais eleitos pela sociedade não era, à
época, fiscalizada por essa mesma sociedade, “desobrigando” o governo com essa
prática. A obrigatoriedade de registro, nos Tribunais Eleitorais, dos Programas de
governo dos candidatos a Prefeito, Governador do Estado e Presidente da República,
visando sua disseminação e o acompanhamento de seu cumprimento pela população,
só foi normatizada em 2009, através da lei 12.034.
O novo Modelo de Gestão deveria derrubar essa lógica, entendendo e disseminando
intensamente o respeito ao alinhamento estratégico entre esses instrumentos formais
de planejamento como condição básica para o seu funcionamento;
i) estruturar uma sistemática, baseada em indicadores, de avaliação da eficiência da
máquina pública e sua efetividade e eficácia em atingir os resultados esperados;
j) demonstrar a efetividade da atuação do governo, conferindo transparência ao Modelo,
através de um Relatório Anual de Ação, de divulgação ampla, construído e estruturado
em torno da tríade Problema -> Estratégia -> Ação, que servisse de base para a
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retroalimentação do processo, com a pertinente correção de rumos (caso necessário),
servindo de insumo para a pactuação de novas Metas para o exercício seguinte; e
k) ser implantado de forma incremental, isto é, a partir de um conjunto mínimo de práticas,
em cada fase do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, que seriam operacionalizados
de partida. Progressivamente, novas rotinas e funcionalidades seriam agregadas, em
um processo de melhoria contínua do Modelo.
Em dezembro de 2007, após cinco meses de trabalho, a equipe da SEPLAG validou com o
Governador as rotinas, atividades e produtos específicos propostos para o Modelo de
Gestão, tendo obtido a autorização formal para iniciar sua implantação.
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Por sua vez, os Objetivos Estratégicos foram agrupados em torno de quatro temas
estratégicos, ou Perspectivas, que foram criadas a partir dos Eixos Estruturantes propostos
no Programa de governo. Esses Eixos Estruturantes
Na visão clássica dos Mapas Estratégicos, utilizada por Organizações mercantis, são
utilizadas quatro Perspectivas para orientar o alinhamento estratégico de seus Objetivos:
Aprendizagem e Crescimento, Processos, Clientes e Financeira. O alinhamento entre os
Objetivos se dá no sentido vertical, a partir da Perspectiva dos Processos, tanto para cima,
em direção aos objetivos constantes nas Perspectivas Clientes e Financeira, quanto para
baixo, em direção aos objetivos constantes na Perspectiva Aprendizagem e Crescimento.
Estabelecem-se, com isso, relações de causa e efeito entre os Objetivos, de forma a
representarem estágios de agregação de valor para os stakeholders da Organização.
Nas Organizações Públicas, não mercantis, a construção de Mapas Estratégicos segue uma
lógica ligeiramente diferente. Para entidades do poder público, não há uma clara relação de
causa e efeito, incremental, entre as Perspectivas: a estratégia está no “centro” do processo,
orientando e dando um senso comum aos órgãos da máquina pública para o alcance da
Visão de Futuro. Os “temas estratégicos”, ou Perspectivas, funcionam como integradores dos
Objetivos Estratégicos no sentido horizontal e não guardam, necessariamente, relação entre
si ou com as quatro perspectivas clássicas do Balanced Scorecard. É importante ressaltar
que, nos Mapas Estratégicos de Organizações Públicas, nenhuma Perspectiva é prevalente
em relação às demais, devendo ser trabalhadas pelo Poder Público simultaneamente. Para o
Modelo Todos por Pernambuco, o processo de construção do Mapa Estratégico do Governo,
chamado de Mapa da Estratégia, válido por quatro anos, seguiu essa lógica.
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que atuam nas áreas relacionadas aos resultados que se pretende obter em cada Objetivo,
as secretarias avaliaram as 111 sugestões de ações prioritárias apresentadas pela SEPLAG
e apresentaram as suas, considerando sua própria análise estratégica da realidade. A
SEPLAG participou de todas as reuniões, mediando os debates e provendo análises sobre a
aderência programática e financeira das propostas apresentadas. Ao final das reuniões, para
cada Objetivo Estratégico foi pactuado entre Governador e Secretários, em ata formal, um
conjunto de Metas Prioritárias, que uma vez executadas, tenderiam a levar à consecução do
Objetivo Estratégico. As 446 Metas Prioritárias pactuadas em todos os Objetivos foram
adequadas pela SEPLAG ao orçamento do Estado, passando a constar dos instrumentos
formais de planejamento (PPA e LOA), garantindo-se com isso o alinhamento dinâmico dos
instrumentos de planejamento.
Inicialmente, através do convênio com o Movimento Brasil Competitivo – MBC, que permitiu
a parceria com a consultoria especializada Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG,
foi aportada pelo Instituto a lógica e o ferramental técnico de acompanhamento de projetos
baseada na Gestão por Resultados, que já vinha sendo implantada por este em algumas
áreas do governo (secretarias de saúde, educação e defesa social, além das áreas de
receita e despesa), também para a atividade de monitoramento, contemplando todas as suas
instâncias.
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Adicionalmente, para implantar essa metodologia aportada pelo INDG e cumprir o papel de
“mentoria”, transferindo aos gerentes das secretarias do Estado o conhecimento e as
metodologias necessárias para a implantação da sistemática de monitoramento,
acompanhando o trabalho de coleta e interpretação de dados realizados pelas instituições e
estimulando a criação da cultura de acompanhamento de resultados nas organizações
estatais, foi necessária a montagem de uma equipe temporária de 86 pessoas, através de
parceria realizada entre governo e Academia, que possibilitou a contratação do Instituto de
Apoio à Universidade de Pernambuco – IAUPE. A maioria dos profissionais de nível superior
alocados no escopo dessa parceria, captados no mercado, passaram, dentre outras funções,
trabalhando sob a supervisão da SEPLAG e aportando “in loco” as novas metodologias, a
auxiliar as secretarias no monitoramento de suas Metas Prioritárias, desdobrando-as em
planos operativos, e a identificar desvios, sugerindo cursos de ação aos executantes. Esse
trabalho tornou possível que a primeira Reunião de Monitoramento do Modelo Todos por
Pernambuco fosse realizada em maio de 2008.
O monitoramento foi instituído de forma a cumprir Ciclos. Com dez Objetivos Estratégicos e
duas reuniões semanais, sempre às terças feiras (uma no período da manhã e outra à tarde,
cada uma delas relativa a um Objetivo Estratégico), o Ciclo se completava a cada cinco
semanas, quando todas as Metas – e consequentemente, todo o governo – eram
monitoradas.
Nesse Terceiro Movimento foi implantada também uma nova forma de elaboração do
Relatório de Ação de Governo, conforme o definido nas premissas do Modelo. Obrigação
constitucional do Poder Executivo disposta no artigo 37, inciso XXI da Constituição do Estado
de Pernambuco, esse Relatório deve, por força de Lei, ser encaminhado à Assembleia
Legislativa, através de mensagem do Governador, devendo ser apresentado quando da
reunião de abertura dos trabalhos legislativos de cada ano. Antes elaborado, pela então
SEPLAN, de maneira meramente escritural, com a demonstração contábil da execução
orçamentária de Programas e Ações, esse relatório passou a ter como foco a efetiva
demonstração dos resultados da ação do governo, medida através da leitura de indicadores
de desempenho representativos em cada área de atuação.
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Diz a edição 2009 desse relatório, em seu preâmbulo:
Com uso intenso de gráficos, mapas, figuras e fotos, o eixo orientador do relatório passou a
ser o Mapa da Estratégia, e para cada um dos capítulos relativos aos Objetivos Estratégicos
foi realizado o diagnóstico da situação encontrada, a análise estratégica utilizada para
enfrentamento aos problemas e a descrição das principais ações operacionalizadas no
período. O relatório passou, também, a ser intensamente disseminado, tanto através do
envio de cópias impressas a entidades representativas quanto por meio de publicação na
internet.
O Terceiro Movimento do Modelo Todos por Pernambuco perdurou até meados de 2009,
com a execução cíclica e disciplinada das rotinas acima descritas: reuniões de pactuação de
Metas Prioritárias ocorrendo a cada ano, apresentação dos resultados anuais e dos novos
desafios sendo realizada pelo Governador ao corpo gerencial do Estado no início do ano
fiscal, reuniões semanais de monitoramento e elaboração de Relatório de Ação de Governo
com um formato que permitia o acesso e compreensão por parte de qualquer cidadão
interessado nas informações. Nesse ínterim, várias novas funcionalidades e rotinas foram
sendo agregadas ao Modelo, dentro da premissa de seu desenvolvimento incremental. São
exemplos: i) parte das Metas Prioritárias (notadamente obras mais importantes) passaram a
ser acompanhadas através da metodologia do Project Management Body of Knowledge -
PMBOK, com a montagem de um Escritório de Gerenciamento de Projetos na SEPLAG; ii)
foram obtidos avanços no processo de execução orçamentária, com os empenhamentos,
liquidações e pagamentos das despesas passando a ser alocados diretamente na Meta
Prioritária e não mais na Ação Orçamentária; iii) iniciou-se o georreferenciamento das Metas
Prioritárias; e iii) o conjunto de indicadores foi depurado e aperfeiçoado, sendo objeto de um
relatório próprio, que passou a servir como insumo ao processo anual de pactuação de
Metas.
O Pacto pela Vida é o primeiro plano estadual de segurança pública do Estado, e tem como
objetivo principal a prevenção, a repressão qualificada da violência e a redução contínua da
criminalidade através de 138 projetos e ações integradas, implementadas por diversos
segmentos do Estado; é um programa presidido e liderado pelo Governador e coordenado
pela Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG, sendo gerenciado através de um
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modelo de administração integrado e transversal, que prioriza o monitoramento intensivo e a
avaliação constante das ações desenvolvidas, além do acompanhamento contínuo das taxas
de criminalidade através de um indicador próprio denominado CVLI – Taxa de Crimes
Violentos Letais Intencionais por 100 mil habitantes.
O Quarto Movimento do Modelo Todos por Pernambuco foi iniciado na segunda metade de
2009, após um período intenso de massificação das rotinas, o que começou a mudar a
cultura de planejamento do Estado. Iniciaram-se na SEPLAG os trabalhos de análise crítica
dos processos de trabalho do Modelo e dos papéis desempenhados pelos diversos atores
envolvidos no sistema. Foram realizados estudos acerca da estrutura organizacional do
governo e, em especial, da SEPLAG para o desenvolvimento integrado do Modelo e,
principalmente, sobre a necessária profissionalização contínua do capital humano para fazer
frente à mudança na gestão pública em curso no Estado.
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Planejamento e Gestão do Estado, conforme o preconizado na Lei Complementar 141. A
SEPLAG montou, com esses 15 Analistas, vinculados funcional e administrativamente à
própria SEPLAG, o primeiro Núcleo Setorial de Planejamento e Gestão, localizado
fisicamente na Secretaria de Defesa Social – SDS, para sistematizar o processo de
acompanhamento e de monitoramento do Pacto pela Vida, de seus indicadores e de suas
Metas Prioritárias.
Por fim, como os últimos passos deste Quarto Movimento, além de ter sido realizado, no
início de 2010, novo concurso público para as carreiras de Analistas, ofertando as vagas que
não foram preenchidas no certame anterior, foi produzido, no segundo semestre, pela equipe
da SEPLAG, um documento analítico sobre o funcionamento do Modelo Todos por
Pernambuco denominado MODELO INTEGRADO DE GESTÃO DO PODER EXECUTIVO
DO ESTADO DE PERNAMBUCO, visto que se avizinhava o fim do período da gestão e que
seriam realizadas eleições para a renovação do Poder Executivo em outubro daquele ano.
Nesse documento, a SEPLAG procurou elencar, como contribuição para a próxima gestão,
um conjunto de sugestões, a partir dos estudos realizados, direcionadas para o
desenvolvimento do Modelo de Gestão, tais como a proposta de inclusão de novas
funcionalidades no Modelo, o esboço de um novo desenho organizacional da Secretaria de
Planejamento e Gestão capaz de melhor estruturá-la para atender novos desafios propostos
e prepará-la para o funcionamento em rede.
Atualmente, o Modelo Todos por Pernambuco vive o seu Quinto Movimento, iniciado em
2011 com a recondução da equipe de governo, após o debate eleitoral, para um novo
período de quatro anos.
Para tanto, como passo inicial, a partir das sugestões contidas no documento analítico
produzido no ano anterior, já no início de 2011 processou-se o redesenho institucional da
Secretaria de Planejamento e Gestão. Além da manutenção da Secretaria Executiva de
Gestão Estratégica, responsável pelo monitoramento das Metas Prioritárias e pela
operacionalização do Escritório de Gestão de Projetos, foram agregadas três novas
estruturas funcionais, o que possibilitou:
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Orçamentárias acerca do processo de captação, de acompanhamento e da prestação
de contas das operações de financiamento do Estado;
b) que a busca do contínuo aprimoramento e a inovação no Modelo Integrado de Gestão
do Estado de Pernambuco, através do registro e da proposição de melhorias dos
programas e processos, do desenvolvimento de capital humano para o modelo de
gestão, da produção e divulgação de estudos e análises, trabalhos técnicos e relatórios
gerenciais, e da promoção do debate em torno da profissionalização da gestão pública,
dentro e fora do Estado, fosse missão da nova Secretaria Executiva de
Desenvolvimento do Modelo que Gestão; e
c) que o gerenciamento e coordenação da implantação do Sistema de Planejamento e
Gestão através da montagem e supervisão dos Núcleos Setoriais de Planejamento e
Gestão nas secretarias de Estado, e que a estruturação, operacionalização e
monitoramento, em conjunto com as secretarias envolvidas, dos Pactos pela Saúde,
pela Educação e pela Vida fosse responsabilidade da Secretaria Executiva de Gestão
por Resultados, também criada nesse momento.
Nos primeiros meses de 2011, já sob esse novo arranjo organizacional, todo o processo de
formulação da política pública praticado no Terceiro Movimento do Modelo foi reiniciado para
essa segunda gestão: a análise do novo Programa de Governo, os estudos acerca das
realidades setoriais, o agrupamento do histórico dos indicadores, a proposição de novos
elementos orientadores para o planejamento dos próximos quatro anos (Visão de Futuro,
Premissas e Focos Prioritários) e as projeções orçamentárias.
Novos Objetivos Estratégicos para o Estado foram esboçados pela SEPLAG, a grande
maioria deles derivados dos Objetivos válidos no período anterior. Foi desenhado um novo
Mapa da Estratégia para o governo, nos mesmos moldes metodológicos do Mapa anterior.
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Após reunião específica de pactuação com o Governador e seu Secretariado, o novo Mapa
foi validado, dessa vez com doze Objetivos Estratégicos agrupados em três Perspectivas,
coincidentes com os eixos estratégicos do Programa de Governo para o período.
Reuniões de Pactuação foram realizadas para cada Objetivo, com a mesma metodologia
empregada em 2008. Ao final desse processo, foram definidos os doze Mapas da Estratégia
dos Objetivos Estratégicos, agrupando 584 Metas Prioritárias para o ano de 2011, para as
quais foram ajustadas as coberturas orçamentárias. Essas Metas foram inseridas no PPA
2012/2015, na LOA 2011 e no E-Fisco.
É importante ressaltar que, ainda que a fase de formulação da política pública para os quatro
anos de governo tenha sido cumprida ao longo de todo o ano de 2011, a atividade de
monitoramento das Metas Prioritárias, ponto forte do Modelo Todos por Pernambuco, não foi
descontinuada. Ao contrário, enquanto se processavam as atividades relacionadas à
formulação das políticas públicas para o próximo quadriênio, a partir de abril daquele ano as
reuniões foram retomadas com a mesma sistemática, focando o acompanhamento das
prioridades elencadas no período 2007/2010 e que, ainda em andamento, perpassaram o
ano anterior.
O Pacto pela Educação, a exemplo do Pacto pela Vida, objetiva a melhoria de um indicador
síntese temático – no caso, o IDEPE – Índice de Desenvolvimento da Educação em
Pernambuco nas escolas de ensino médio do Estado, que é calculado anualmente com a
mesma métrica do IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação, mensurado a cada dois
anos pelo Ministério da Educação para todas as escolas do país. Para alcançar essa
melhoria, um conjunto de ações foi priorizado para implantação inicial em 300 escolas de
ensino médio do Estado, sendo sua operacionalização acompanhada e monitorada, com
uma sistemática própria, através de indicadores de processo, pela equipe do Núcleo Setorial
de Educação da SEPLAG. Da mesma forma, o Pacto pela Saúde, estruturou em torno do
Objetivo Estratégico específico, um conjunto de iniciativas, ações e projetos que estão sendo
implantados nos grandes hospitais da rede pública do Estado, visando a melhoria das
condições de saúde da população, melhoria essa medida através do indicador síntese
temático TMCE – Taxa de Mortes por Causas Evitáveis e por indicadores de processo, todos
monitorados pela equipe de analistas da SEPLAG componentes do Núcleo Setorial de
Planejamento e Gestão da Saúde.
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No Quinto Movimento foram também iniciadas, na SEPLAG, as iniciativas visando a
profissionalização da nova força de trabalho, principalmente no que tange à sua capacitação
contínua, visto que a Lei Complementar 118 , em seu artigo 33 determinou:
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Cabe também destaque, ao longo do Quinto Movimento, à criação, em 2012, do Instituto de
Gestão Pública de Pernambuco – GESTÃO/PE, ao qual foram alocadas não apenas as
tarefas ligadas ao Programa de Formação Continuada, até então executadas pela Secretaria
Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão, como também promover e organizar
ciclos de conferências, simpósios, seminários, palestras e outros eventos assemelhados;
desenvolver atividades de pesquisa, estudos e cursos de extensão; organizar eventos para
os órgãos e entidades da administração pública estadual, relacionados com a gestão pública
e coordenar a atuação e a avaliação periódica de desempenho dos Analistas de
Planejamento, Orçamento e Gestão.
O Instituto de Gestão passou a editar a Revista Gestão Pública – PE, com circulação
nacional direcionada, voltada para a promoção do debate em torno de temas ligados à
gestão pública brasileira e facilitou, através de convênio com a Academia, a realização de
uma série de estudos e pesquisas acadêmicas relacionadas ao Modelo de Gestão
pernambucano.
Somente no que tange ao monitoramento, durante os anos de 2011 e 2012 foram realizadas
62 reuniões, todas com a presença do governador, que dedicou, em média, 148 horas por
ano exclusivamente ao acompanhamento das Metas Prioritárias. Nessas reuniões, a cada
ano, cerca de 1.200 encaminhamentos foram realizados, ou seja, 1.200 obstáculos que
impactavam negativamente o andamento das prioridades foram ali removidos. A partir de
2013, o monitoramento das Metas Prioritárias passou a contar com o Sistema Painel de
Controle, disponível na internet, oportunizando aos gestores estaduais o acompanhamento
remoto, e em tempo real. do andamento das obras e projetos prioritários.
Afora as rotinas do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, o governo também tem utilizado o
aprendizado da operacionalização do Modelo Todos por Pernambuco em outras áreas,
aplicando seus métodos e práticas para acompanhamento e busca de resultados em
operações específicas do Estado, tais como a “Operação Seca” e o “Acompanhamento das
obras do governo federal relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC”.
Registram-se, também, as iniciativas de disseminação da metodologia para outros entes
federativos, como por exemplo, as prefeituras municipais do Estado, que têm implantado,
com o auxílio e com a consultoria da SEPLAG, Modelos de Gestão inspirados no Todos por
Pernambuco.
RESULTADOS OBTIDOS
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modernas ferramentas gerenciais. Esses fatores elevaram nosso Estado, nos últimos anos, à
categoria de ator importante na área da gestão pública brasileira.
Pernambuco, desde 2008, apesar dos altos e baixos da economia nacional e mundial, tem
conseguido manter um crescimento econômico superior ao nacional em, pelo menos, dois
pontos percentuais. A gestão eficiente de receitas e despesas, sem qualquer aumento nas
alíquotas dos impostos, possibilitou que em 2012 fossem alocados cerca de R$ 3 bilhões em
projetos e obras prioritárias, o que significa um aumento real – descontada a inflação – de
297% na capacidade de investimento do Estado, quando comparada à média observada
entre 2003 e 2006, dinamizando a economia local. Registrou-se, também em termos reais, o
aumento substancial nos investimentos em Saúde, Educação e Segurança em 2012 –
traduzidos em obras realizadas - quando comparados com a média anual do período
2003/2006 (141%, 608% e 344% maiores, respectivamente), ao tempo em que os gastos
com pessoal foram mantidos abaixo do limite prudencial definido em lei.
Constata-se que indicadores sociais importantes, medidos tanto por fontes externas quanto
por fontes internas do governo, apresentaram leituras sensivelmente melhores desde a
implantação do Modelo. Nesse sentido, a Segurança Pública melhorou, com redução de
34,78% na taxa de homicídios no Estado desde o início do Pacto Pela Vida; a Educação
melhorou, com Pernambuco apresentando resultados superiores a todas as metas
estipuladas pelo Ministério da Educação para o IDEB para o Estado, com menores índices
de analfabetismo e maior proporção da população frequentando o Ensino Superior; a Saúde
melhorou, com aumento da expectativa de vida ao nascer, com a redução em 8,2% da Taxa
de Mortes Evitáveis e com a redução de 27,2% no Coeficiente de Mortalidade Infantil, de
acordo com dados do Banco de dados do Sistema Único de Saúde – DATASUS.
Desde a implantação do Modelo de Gestão, a oferta de água aumentou, tirando mais de 1,5
milhão de pessoas do racionamento que penalizava o Estado; a construção de mais três
hospitais metropolitanos e a reforma e ampliação das grandes emergências adicionaram
1.307 novos leitos à Rede Estadual de Saúde; a implantação de 300 novas Escolas de
Referência em Ensino Médio e de 40 Escolas Técnicas reflete a expansão dos investimentos
na Educação; mais de 1.200 de obras rodoviárias executadas, que dão acesso aos
municípios antes isolados, e outros 630 km de obras ainda em execução integram polos de
desenvolvimento; a atração de R$ 78 bilhões em investimentos privados em atividades
produtivas e de infraestrutura, com novas empresas que se instalaram no Estado a partir de
2007, tem contribuído para abrir novas oportunidades de inclusão socioeconômica na capital
e no Interior.
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Por fim, é importante ressaltar que Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foi
referenciado como de excelência no Brasil e no exterior, com a concessão de prêmios de
gestão pública. Ressalte-se a láurea concedida em 2012 pela Organização das Nações
Unidas - ONU, o UNPSA - United Nations Public Service Award, aos Seminários Todos por
Pernambuco, escolhidos como a melhor e mais inovadora sistemática de participação
popular e incorporação de suas demandas na formulação de políticas públicas, concorrendo
com 471 práticas de Gestão Pública operacionalizadas em 73 diferentes países. E em 2013,
o Pacto pela Vida foi também laureado pela ONU com o mesmo prêmio, em reconhecimento
ao trabalho e aos resultados obtidos em Pernambuco na área de Segurança Pública.
NOVOS DESAFIOS
BIBLIOGRAFIA
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KAPLAN, Robert S. e NORTON, David P. A EXECUÇÃO PREMIUM: A OBTENÇÃO DE
VANTAGEM COMPETITIVA ATRAVÉS DO VÍNCULO DA ESTRETÉGIA COM AS
OPERAÇÕES DO NEGÓCIO. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
RESENHA BIOGRÁFICA
RESUMO
O Modelo de Gestão Todos por Pernambuco, que vem sendo desenvolvido e implantado no
Estado desde o final de 2007, está consolidado como a principal ferramenta da Gestão
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Pública em Pernambuco, permeando todas as ações do governo. Desde então, resultados
importantes e positivos foram obtidos, redundando em progressivas transformações na
realidade socioeconômica do Estado.
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