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Seguridade Social: a experincia brasileira e o debate internacional

Eduardo Fagnani

O autor agradece as crticas e sugestes de Lena Lavinas. O contedo apresentado em Anlises e Propostas representa o ponto de vista dos autores e no necessariamente reflete a opinio da Fundao Friedrich Ebert. Esta publicao substitui a srie anterior Policy Paper e tambm est disponvel na internet: www.fes.org.br.

Sumrio

Introduo Parte 1 Paradigmas de Proteo Social: Marco Conceitual 1. Welfare State e Seguridade Social 2. Neoliberalismo e Estado Mnimo 3. Crise Financeira Internacional: Novo Paradigma? Parte 2 - A Proteo Social no Brasil 1. A Viso Reducionista 2. O Sistema Brasileiro de Proteo Social 3. Fruns Democrticos de Participao e Controle Social 4. Lies do Desenvolvimento Social Recente no Brasil 5. A Agenda Social Brasileira Notas Finais Bibliografia

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Introduo

As ltimas quatro dcadas, no mundo ocidental, foram marcadas pela dominao do capitalismo desregulado, num contexto de globalizao e de hegemonia do mercado financeiro. No bojo desses processos, os compromissos entre capital e trabalho firmados nos trinta anos gloriosos (1945-1975) foram rompidos. O movimento de ajuste global intensificou a concorrncia internacional. A ideologia liberal ganhou vigor e, com o fim da bipolaridade mundial, se transformou em pensamento nico. No campo da proteo social, o iderio do Welfare State foi esconjurado. A reao dos mercados imps uma onda de tenses tentando fazer retroceder essas conquistas. Alm reforma do Estado e dos ajustes macroeconmicos, o ncleo da antagnica agenda liberalizante apoiou-se na focalizao nos mais pobres; na privatizao de bens e servios segundo a lgica do Seguro Social; na supresso de direitos trabalhistas e sindicais; e na valorizao do capital humano. O saldo dessa experincia dramtico. Segundo relatrio da Organizao Internacional do Tra-

balho (OIT), as estatsticas mostram o nvel de pobreza e de privaes sociais generalizadas: Cerca de 5,1 bilhes de pessoas, 75% da populao mundial, no esto cobertos por um sistema adequado de seguridade social (OIT) e 1,4 bilho de pessoas vivem com menos de US$ 1.25 por dia (Banco Mundial). Trinta e oito por cento da populao global (2,6 bilhes de pessoas) no tm acesso a saneamento bsico e 884 milhes de pessoas no dispem de fontes adequadas de gua potvel (UN-HABITAT); 925 milhes sofrem de fome crnica (FAO); cerca de 9 milhes de crianas com menos de 5 anos de idade morrem todos os anos como vtimas de doenas evitveis (UNICEF e OMS); 150 milhes de pessoas sofrem anualmente catstrofes financeiras e 100 milhes de pessoas so empurradas para baixo da linha de pobreza quando obrigadas a pagar pelos cuidados de sade (OMS) (OIT, 2011 A: XXIII ). As desigualdades sociais aumentaram nas ltimas dcadas. O ndice de Desenvolvimento

Humano Ajustado Desigualdade, calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) indica que a perda mdia no IDH devido desigualdade de 22%, com 80% dos pases registrando perdas de mais de 10%. Em 40% dos pases, as perdas somam mais de 25% (idem, p. 22). A distribuio da renda piorou e continua apresentando forte polarizao. Nas ltimas duas dcadas, os 20% mais ricos da populao mundial receberam mais de 70% da renda global, enquanto os 20% mais pobres receberam apenas cerca de 2%. Com o atual ritmo, seriam necessrios cerca de trs sculos para que os bilhes de pobres atingissem 10% da renda mundial (ORTIZ E CUMMINS, 2011; apud OIT-A, 2011:23). Mesmo na Europa, evidncias da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tambm so motivo de preocupao. Estudos recentes informam que a distribuio de renda piorou em 17 pases europeus, de 1985 a 2008. A desigualdade alcanou o seu nvel mais alto em 50 anos. O aumento das desigualdades na Europa Oriental e em pases da sia Central entre 1990 e 2008 pode ser explicado pela transio de 12 economias de planejamento central para as mais orientadas pelo mercado, caracterizadas por reformas dos sistemas fiscais e de transferncias, pela liberalizao dos mercados financeiros e de trabalho, e pela dependncia em relao ao setor exportador (CORNIA, 2010, apud OIT, 2011 A:23). Esse quadro est sendo agravado pela crise financeira internacional de 2008, considerada a mais sria desde finais da dcada de 1920.

ferncias de renda como forma de garantir acesso aos servios bsicos (OIT, 2011 A:7). O objetivo garantir que as pessoas no passem fome, no padeam de doenas evitveis, no fiquem sem educao e no tenham que recorrer a guas insalubres, nem fiquem sem moradia. (CICHON, BEHRENDT, WODSAK, 2011:5). Aparentemente, a proposta parece ser adequada para pases que no dispem de nveis elementares de proteo. Essa situao particularmente grave em algumas naes da frica Subsaariana, Sul da sia, Estados rabes e Amrica Latina e Caribe. Tambm vlida para as sociedades que passaram por situaes de conflito e por desastres naturais. Nesses casos, preciso comear do zero. E o estabelecimento do PPS poder fortalecer a reivindicao de povos que no dispem de nenhuma garantia nesse sentido. Esse poderia ser um ponto de partida de um longo e difcil processo. Todavia, mesmo nesses casos, apenas o PPS parece ser insuficiente. Os organismos internacionais no acenam para o fomento de polticas governamentais que ampliem servios pblicos em setores sociais bsicos como, por exemplo, segurana alimentar, sade, saneamento, educao e moradia. A ideia implcita conceder recursos financeiros aos pobres para que eles comprem no mercado os bens e servios sociais que necessitam. Segundo representantes da OIT, a outorga de acesso universal de gua potvel, por exemplo, seria possvel pela concesso gratuita, ou proporcionar s pessoas recursos financeiros para que adquiram a quantidade necessria de gua (idem). Tratase da lgica privatizante implcita no conceito de Seguro Social, que a anttese do conceito de Seguridade Social. Em ltima instncia, o PPS inspira-se na proposta do The Social Protection Family do Banco Mundial (HOLZMANN E JORGENSEN, 2000), que consiste em assegurar renda para que os prprios pobres comprem o que necessitam com liberdade de escolha para gerenciar seus prprios riscos sociais.

Como enfrentar esta situao?


A resposta das lideranas globais a implantao da chamada Iniciativa do Piso de Proteo Social (PPS). Segundo o Relatrio Bachelet, o conceito de Piso de Proteo Social est relacionado, particularmente, com a utilizao de trans-

A iniciativa ganhou impulso aps a crise recente. Em 2009, ela foi referendada pelos signatrios do Pacto Mundial para o Emprego como uma resposta crise financeira e mundial. Recomendou-se que os pases reforcem e estendam seus respectivos sistemas de proteo social mediante o estabelecimento de um regime bsico de proteo social (piso social) (OIT, 2009 A). Desde ento, houve uma impressionante avalanche de adeses. Formou-se uma ampla coalizo global em sua defesa que rene as principais lideranas mundiais (G-8 e G-20), FMI, Banco Mundial, ONGs e 19 agncias da ONU. Os organismos internacionais cometem a impreciso conceitual de incluir a iniciativa do PPS no campo da Seguridade Social, banalizando o conceito clssico. Com base em programas focalizados ncleo do Estado Mnimo alguns sentenciam que conceder o direito seguridade social em escala global no seria um sonho, pois o custo de programas dessa natureza muito reduzido como proporo do PIB (menos de 2%). Dentre as experincias que inspiram a iniciativa, destacam-se os casos do Mxico (Oportunidades), do Chile (Chile Solidrio) e do Brasil (Bolsa-Famlia). Todavia, uma das grandes vedetes o programa brasileiro. O sistema Bolsa-Famlia considerado um dos programas de assistncia social de maior envergadura no mundo. Essa viso quase um mantra repetido em diversos documentos. Parece haver uma ao deliberada para elevar o status do programa brasileiro a um case internacional de sucesso. Essa estratgia se complementa com a difuso da falsa viso de que a proteo social brasileira se encerraria no programa BolsaFamlia; e que os recentes avanos no desenvolvimento social brasileiro decorreriam exclusivamente dessa ao de governo. Essa falsa viso no parece ser fruto do desconhecimento. Pode-se aventar a hiptese de a exagerada apologia ao Programa Bolsa-Famlia

parece prestar-se a objetivos muito bem demarcados: ela til para o convencimento acerca das virtudes do novo paradigma representado pela iniciativa do PPS. Esse artigo pretende contribuir para o debate desses dois temas correlatos. Nesse sentido, analisa criticamente tanto a proposta do PPS quanto viso minimalista acerca do sistema brasileiro de proteo social. No primeiro caso, so apontados alguns dos seus limites e riscos implcitos. Alerta-se para a desfigurao do conceito clssico de Seguridade Social. A posio do Banco Mundial voltou a ser hegemnica. Diante dela, a OIT que coordena a implantao da iniciativa retrocede em relao s posies inaugurais firmadas h mais de 60 anos. Pergunta-se se esse novo consenso global no impulsionar uma nova onda de difuso de programas focalizados. As agncias internacionais no estariam receitando o Estado Mnimo para curar os males gerados pelo prprio Estado Mnimo? Com nova roupagem mercadolgica, o contedo no estaria sendo preservado? O ponto de partida da anlise revisitar o marco conceitual da Seguridade Social. Argumenta-se que esse princpio resulta de uma construo histrica especfica que guarda relaes singulares com contextos polticos, econmicos e sociais que proporcionaram a emergncia e o desenvolvimento dos chamados regimes de Welfare State em diversos pases durante os trinta anos de ouro do capitalismo regulado (1945-1975). Em seguida aborda-se a agenda liberalizante que se tornou hegemnica a partir de meados da dcada de 1970. Sublinha-se o total antagonismo dos seus valores com o iderio e as instituies do Welfare State: Seguro Social versus Seguridade Social; focalizao versus universalizao; privatizao versus oferta pblica; e desregulamentao do mercado de trabalho versus direitos trabalhistas e sindicais.

Finalmente, discute-se o contexto que se formou a partir da crise financeira de 2008, quando se criou uma ampla coalizo em torno do PPS, apresentado como novo paradigma de Seguridade Social. A anlise sublinha as caractersticas do PPS, bem como seus riscos e limites. O segundo objetivo desse artigo desmistificar a viso corrente de que o sistema brasileiro de proteo social se encerraria no programa BolsaFamlia. Destaca que a origem da proteo social no Brasil remonta ao incio da dcada de 1930. Seguiu-se uma etapa de modernizao conservadora a partir da dcada de 1960. A partir de meados dos anos de 1970 sob a inspirao da experincia da social democracia europeia do psguerra caminhou-se no sentido da estruturao dos princpios e das bases institucionais e financeiras caractersticas do Estado de Bem-Estar Social. Esse movimento ganhou impulso no mago da luta pela redemocratizao do Brasil e desaguou na Constituio de 1988.

grama Bolsa-Famlia. Mais que isso, foi superada uma etapa estril em que focalizao e universalizao eram vistas como estratgias excludentes. Passou-se a consider-las como estratgias complementares e convergentes. Finalmente, sublinha-se que, definitivamente, a agenda brasileira no a mesma que se pretende impor ao mundo. A agenda brasileira versa sobre a consolidao das conquistas da Constituio Federal de 1988 e do processo recente de desenvolvimento econmico e social.

Assim, durante a vaga neoliberal, o Brasil caminhou na contramo do mundo. Seguiu a rota inversa do neoliberalismo. A trilha forjada pelo movimento social teve como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Aps uma rdua marcha, a Constituio da Repblica aprovada em 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um complexo sistema de proteo social ancorado nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania (FAGNANI, 2005). O artigo analisa as principais caractersticas desse sistema e demonstra que o Brasil cumpre com folga as convenes histricas da OIT para a seguridade social. Procura desmistificar o consenso correlato de que o desenvolvimento social recente no Brasil fruto exclusivo de polticas focalizadas. Argumenta que, ao contrrio, a lio brasileira foi montar uma estratgia macroeconmica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento econmico; na gerao de emprego e renda; na valorizao do salrio mnimo; no aumento do gasto social; no incentivo s polticas universais; e no avano das polticas voltadas para o combate pobreza, como, por exemplo, o pro-

PARTE 1 Paradigmas de proteo social: marco conceitual


1. Welfare State e Seguridade Social
O conceito clssico de Seguridade Social resulta de uma construo histrica e guarda relaes singulares com contextos polticos, econmicos e sociais que proporcionaram a emergncia e o desenvolvimento dos chamados regimes de Welfare State em diversos pases industrializados1. Sua origem remonta ao modelo implantado na Alemanha no final do sculo 19 por Bismarck. Com o fim da Primeira Guerra Mundial (19141918), teve incio uma nova etapa de desenvolvimento desses regimes. A destruio causada pelo conflito obrigou os pases a enfrentarem a desproteo de milhes de incapacitados e destitudos. Entre 1930 e 1945, ocorreu uma terceira etapa de evoluo, impulsionada pela grande depresso decorrente da crise de 1929. Polticas keynesianas visando ao pleno emprego foram ensaiadas especialmente na Sucia e nos EUA. Entre 1945 e 1975, os regimes de Welfare State experimentaram notvel desenvolvimento. Esse perodo conhecido como os anos de ouro do capitalismo regulado. Diversos fatores explicam esse processo. Os pactos entre capital e trabalho emergiram sob a ameaa do comunismo, no contexto da Guerra Fria. Essa fase de humanizao do capitalismo tambm foi fruto da necessidade de reconstruir os pases afetados pela Segunda Guerra Mundial. O sentimento partilhado de solidariedade e a ameaa percebida de um futuro incerto para todos tambm atuaram no mesmo sentido. Nesse contexto, polticas econmicas visando ao pleno emprego e instituies do Estado de Bem-Estar Social passaram a ser aceitas como instrumentos para lidar com disfunes decorrentes da economia de mercado.
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A bibliografia sobre o tema ampla. Consultar especialmente: BRIGGS (2000); PIERSON (1991); ESPING ANDERSEN (1990); GOODIN (1988) e TITMUS (1963). FLORA & HEIDENHEIMER (1981); POGGI (1981); POLANYI, (1980).

O clssico Relatrio sobre o seguro social e servios afins (BEVERIDGE, 1942) exerceu grande influncia nas mudanas que se seguiram, a partir de 1945. A proteo social passou a ser vista como um direito da cidadania, segundo a viso clssica de MARSHAL (1967). Os direitos sociais passaram a ser universais (todos tm direito). O princpio da Seguridade Social (todos tm direito mesmo sem ter contribudo monetariamente) prevaleceu ante o princpio do Seguro Social (somente tem direito quem contribuiu). A solidariedade passou a ser partilhada por toda a sociedade que tinha deveres e responsabilidades de proteger seus membros. A redistribuio da renda pela via tributria outro ncleo implcito ao conceito. Impostos progressivos financiavam os direitos daqueles que no podiam contribuir para ter acesso ao mnimo de proteo. Instituiu-se a forma clssica de financiamento tripartite entre empregados, empregadores e Estado (atravs de impostos gerais pagos por toda a sociedade).

micas relacionadas ao final da Segunda Guerra Mundial e ao ps-guerra. Nesse contexto, foi criado o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (International Bank for Reconstruction and Development, ou BIRD) mais tarde dividido entre o Banco Mundial e o Banco para investimentos internacionais e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Na mesma perspectiva, outras organizaes surgiram para atuar em campos especficos, como a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Todos esses organismos cumpriram importante papel no fomento de polticas econmicas que visavam crescimento, pleno emprego e a expanso das instituies do Welfare State. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) havia sido criada em 1919. Em 1944, a OIT alterou a sua constituio para adequar o seu mandato ao novo paradigma. Essa mudana aparece bem ntida nas consideraes que justificam o novo estatuto apresentadas no prembulo da chamada Declarao da Filadlfia. Na mesma perspectiva, em 1944 o organismo editou a Recomendao sobre a seguridade dos meios de vida (n 67) e a Recomendao sobre a assistncia mdica (n 69). Na viso do rgo, esses instrumentos inauguraram um novo paradigma sobre a universalidade da seguridade social. Com eles, pela primeira vez na histria a comunidade mundial declarou seu compromisso de estender a todos a seguridade social (OIT, 2011:12). Essas recomendaes prepararam o caminho que conduziu incluso da Seguridade Social como um direto humano na clssica Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948. A partir da dcada de 1950, a OIT ps em marcha uma segunda gerao2 de instrumentos visando a ampliar e difundir a Seguridade Social como um direito universal. Um dos mais importantes certa-

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Esse paradigma passou a ser adotado em inmeros pases. A experincia da social democracia europeia exemplar dessa etapa. 1.1 Organismos Internacionais e Seguridade Social A partir de meados do sculo passado diversos organismos internacionais foram criados para respaldar a nova ordem econmica mundial. Em 1945 representantes de 50 pases reuniram-se na Conferncia das Naes Unidas para uma Organizao Internacional. Desse encontro resultou a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU), coroando um processo iniciado no incio dos anos de 1940. Antes mesmo da ONU ser constituda oficialmente, realizou-se na cidade de Bretton Woods nos Estado de New Hampshire, nos EUA, a Conferncia Monetria e Financeira das Naes Unidas (1944), tendo em vista as questes econ-

2 Destacam-se, especialmente, as Convenes: 102, de 1952 (norma mnima de seguridade social); 103, de 1952 (proteo maternidade). 162, de 1962 (igualdade de tratamento); 121, de 1964 (acidentes de trabalho e doenas ocupacionais); 128, de 1967 (aposentadoria por idade, por invalidez e penso por morte); 130, de 1969 (assistncia sade); 157, de 1982 (conservao de direitos); e 168, de 1988 (fomento do emprego e preveno do desemprego).

mente a Conveno n 102 (1952), que estabelece Normas Mnimas para a Seguridade Social. Em 1966, a viso da seguridade social como direito humano tambm foi reconhecida pela Organizao das Naes Unidas (ONU) no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Pidesc). Posteriormente, esse mesmo direito foi estendido para outros segmentos vulnerveis e objetos de discriminao por diversos instrumentos jurdicos internacionais e regionais.3 Normas Mnimas para a Seguridade Social A Conveno n 102 da OIT constitui-se num dos mais importantes instrumentos da etapa aqui analisada. Ela sugere Normas mnimas para a seguridade social frente a nove contingncias clssicas: idade avanada, maternidade, acidente de trabalho, responsabilidades familiares, desemprego, tratamento mdico, morte, invalidez e enfermidade. A Conveno fixa coberturas mnimas para cada uma das contingncias com base em trs alternativas: 50% do total de trabalhadores assalariados (mais cnjuges e filhos); 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA) que so residentes (cnjuges e filhos); e 50% de todos os residentes em conjunto. A norma clara quanto responsabilidade do Estado na organizao da seguridade social. Em funo da sua importncia para a anlise em curso, fez-se um breve resumo dos eventos previstos: Sade Os pases que ratificarem a Conveno asseguraro servios mdicos de carter preventivo e curativo. A assistncia deve abranger qualquer estado mrbido, seja qual for a sua causa, a gestao, o parto e suas consequncias. A assistncia mdica contempla servios de clnica geral; de especialistas, prestados em hospitais a pessoas hospitalizadas; o fornecimento

de produtos farmacuticos indispensveis; hospitalizao; assistncia pr-natal, assistncia durante e aps o parto. Os benefcios devem ser concedidos durante todo o evento coberto, e a assistncia mdica no pode ser suspensa enquanto estiver sendo pago um auxlio-doena. O perodo da cobertura pode ser relevado quando se tratar de doenas previstas na legislao nacional e para as quais se reconhea a necessidade de assistncia mdica prolongada. Auxlio-Doena O evento abrange a incapacidade de trabalho decorrente de um estado mrbido que acarrete a suspenso de salrios. O benefcio consistir em um pagamento peridico aps um perodo de carncia. Seguro-Desemprego O evento abrange toda suspenso de ganhos devido impossibilidade de obteno de um emprego adequado, por parte de pessoa amparada, que seja capaz de trabalhar e esteja disponvel para o trabalho. A prestao consistir em um pagamento peridico. Aposentadoria por Velhice O evento coberto a sobrevivncia alm de determinada a idade. A idade mnima fixada para o acesso ao benefcio no deve exceder 65 anos. O benefcio deve ser assegurado a toda pessoa que houver completado um perodo de carncia de 30 anos de contribuio (ou de emprego) ou em 20 anos de residncia. O benefcio vitalcio. Acidentes de Trabalho e Doenas Profissionais Os eventos cobertos devem abranger estado mrbido; incapacidade para o trabalho decorrente desse estado; perda total ou parcial da capacidade de ganho; e perda dos meios de subsistncia sofrida pela viva ou filhos em consequncia da morte do arrimo de famlia. Os benefcios devem abranger a assistncia mdica, assistncia dentria, servios de enferma-

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3 Ver especialmente os seguintes instrumentos promulgados pela ONU: Conveno sobre a eliminao de todas as formas de discriminao contra a mulher CEDAW (Resoluo 34/180 de dezembro de 1979); Conveno sobre os direitos das crianas (Resoluo 44/25 de novembro de 1989); Conveno internacional sobre a eliminao de todas as formas de discriminao racial (Resoluo 2106 de dezembro de 1965); e Conveno internacional sobre a proteo dos direitos de todos os trabalhadores migrantes e de seus familiares (Resoluo 45/158 de dezembro de 1990).

gem, internao (hospitais, casa de repouso, sanatrio ou outra instituio mdica); fornecimento de artigos dentrios e de produtos farmacuticos e outros artigos mdicos ou cirrgicos, inclusive aparelhos de prtese e sua conservao, bem como culos. Abono-Famlia O evento concede apoio financeiro s famlias para a manuteno de crianas seja um pagamento peridico concedido aos pais, seja o fornecimento de alimentos, roupas, habitao, local para frias ou assistncia domiciliar. O benefcio ser assegurado a uma pessoa amparada que houver completado uma carncia de trs meses de contribuio ou de emprego ou um ano de residncia. O valor do benefcio concedido dever ser calculado de forma a corresponder a 3% do salrio de um trabalhador adulto do sexo masculino multiplicado pelo nmero total de filhos de todas as pessoas protegidas; ou 1,5% por cento do salrio acima multiplicado pelo nmero total de filhos de todos os residentes. Auxlio-Maternidade O evento cobre a gravidez, o parto e suas consequncias, bem como a suspenso de ganhos da decorrente. A assistncia mdica deve abranger a assistncia pr-natal, assistncia durante o parto e assistncia aps o parto; a hospitalizao quando for necessria. O benefcio deve ser concedido durante toda a durao do evento, mas podem ser limitados em doze semanas. Aposentadoria por Invalidez O evento deve cobrir situaes de incapacidade do exerccio da atividade profissional, quando for provvel que esta incapacidade seja permanente ou que perdurar aps a cessao do auxlio doena. O benefcio deve ser assegurado a uma pessoa amparada que houver completado um perodo de carncia que pode consistir em 15 anos de contribuies ou 10 anos de residncia. As prestaes mencionadas devem ser concedidas durante toda a durao do evento ou at quando forem substitudas pela velhice.

Penso por Morte O evento abrange a perda dos meios de subsistncia sofrida pela viva ou filhos em consequncia da morte do chefe de famlia; no caso da viva, o direito prestao pode estar subordinado presuno de que ela incapaz de prover ao prprio sustento. Os Anos Gloriosos O perodo 1945-1975 conhecido como um perodo de ouro. Trata-se de fase indita de capitalismo regulado, construda no contexto da bipolaridade entre Estados Unidos e Unio Sovitica, que se consolidou no ps-guerra sob a hegemonia americana. O pacto entre capital e trabalho que foi selado nesse perodo representou uma indita possibilidade de se conciliar a propriedade privada dos meios de produo com o planejamento estatal; a gesto mais democrtica da economia; e a elevao do padro de vida dos trabalhadores. A base deste compromisso era a busca do pleno emprego, obtido pela administrao da demanda (em especial dos gastos governamentais) e pela reduo das desigualdades (atravs da rede de servios sociais gerados pelo Estado de Bem-Estar). Como ressalta PIERSON (1991), os anos de ouro foram um perodo de crescimento sem precedentes e sem paralelos na economia capitalista internacional. Ao induzir investimento de capital, estimular atividades econmicas em nveis que assegurassem o pleno emprego e criar fontes de recursos para aumentar gastos em sade, educao, bem estar e servios sociais, o crescimento econmico fez a reconciliao dos interesses opostos entre capital e trabalho ser vivel e sustentvel, afirma o autor. Nos sete maiores pases da OCDE, o crescimento mdio anual do PIB foi de 4,4% (anos 1950) e de 5,5% (entre l960 e 1973). Com isso, houve reduo da taxa de desemprego que, entre l950 e l967, permaneceu em torno de 2,8%.

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A consolidao da contratao coletiva ampliou a segurana do emprego e o poder aquisitivo dos salrios no compasso da acumulao e da produtividade. A percepo do salrio como um elemento da demanda agregada teve papel importante na elevao do padro de consumo (MATTOSO, 1995; BARBOSA DE OLIVEIRA, 1994). Esse ciclo virtuoso era completado pelos salrios indiretos providos pela intensificao do processo de constituio do Welfare State (DRAIBE e HENRIQUE, 1988). Polticas de pleno emprego abriram espao para o gasto social. Ainda segundo PIERSON, o notvel aumento do gasto social foi um dos mais marcantes fenmenos do desenvolvimento capitalista de ps-guerra. Nos pases da OCDE, a taxa mdia anual de crescimento dos gastos sociais, em torno de 0,9% (entre l950-1955), cresceu para 6,5% (1960-1975). No perodo de maior expanso (1960-1975) a proporo do PIB destinada ao gasto social aumentou de 12% para 23%. A cobertura da fora de trabalho contra riscos sociais experimentou forte expanso. Na Europa Ocidental, por exemplo, no comeo dos anos 1930, apenas metade da fora de trabalho estava protegida. Em meados dos anos 1970 mais de 90% da fora de trabalho possua seguro contra a perda de renda devido idade, invalidez e enfermidade; mais de 80% era coberta pelo seguro acidente e 60% dela tinha cobertura contra desemprego.

nacional e a busca de melhores padres de competitividade e produtividade. No compasso desse movimento, a ideologia liberal ganhou vigor. Com o fim da bipolaridade mundial, no final dos anos 1980, ela transformouse em pensamento nico. A estratgia imposta ao conjunto dos pases para ajustarem-se nova ordem capitalista mundial foi sintetizada no chamado Consenso de Washington. Como se sabe, ele condensa um conjunto de regras e de condicionantes padronizados aplicados aos diversos pases e regies do mundo, para obter o apoio poltico e econmico dos governos centrais e dos organismos internacionais. Houve presso para que fossem adotadas polticas macroeconmicas de estabilizao, acompanhadas de reformas estruturais liberalizantes (ajuste fiscal, desregulamentao dos mercados, privatizao do setor pblico e reduo do Estado, dentre outras). O cerne da crtica neoliberal era o excesso de interveno do Estado que impediria o funcionamento da lgica natural do mercado. O dito excesso de intervencionismo compreendia, em grande medida, as instituies do Welfare State, com destaque para os aparatos da Seguridade Social e os direitos trabalhistas e sindicais. Logo, um dos focos da revanche era desmontar esses mecanismos. Assim, as dcadas entre 1970 e 2010 foram marcadas pelo capitalismo desregulado. Nesse cenrio, os sistemas de Welfare State (consolidados e embrionrios) estiveram tensionados por uma onda de reformas visando ao retrocesso. A agenda dos organismos internacionais assentavase na desregulao do mercado de trabalho, no desenvolvimento do capital humano e nos valores e princpios do Estado Mnimo. Essa agenda era antagnica ao iderio do Welfare State: focalizao (versus universalizao), Seguro Social (versus Seguridade Social), privatizao de bens e servios sociais (versus oferta pelo Estado) e desregulamentao do mercado de trabalho (versus direitos trabalhistas e sindicais).

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2. Neoliberalismo e Estado Mnimo


A partir de meados da dcada de 1970, o neoliberalismo emergiu como novo paradigma hegemnico. Essa inflexo ocorreu no contexto do movimento de ajuste e reestruturao dos pases capitalistas centrais, sob a gide da Terceira Revoluo Industrial e do fim da bipolaridade mundial. No bojo desses processos, os compromissos entre capital e trabalho firmados nos trinta anos gloriosos foram rompidos. O padro de desenvolvimento baseado na Segunda Revoluo Industrial sob a hegemonia americana entrou em crise nos anos 1970. O movimento de ajuste global dos pases centrais intensificou a concorrncia inter-

2.1 Focalizao nos mais pobres Os programas focalizados de transferncia de renda ganharam centralidade. A ao do Estado somente era admitida se visasse s pessoas situadas abaixo da linha de pobreza. E aqui se apresenta uma questo crucial: quem pobre? Criou-se um consenso em torno do critrio monetrio arbitrado pelo Banco Mundial, segundo o qual pobre quem recebe menos de dois dlares por dia. Nessa lgica, qualquer programa social direcionado para pessoas situadas acima da linha de pobreza no seria focalizado. Ao contrrio, eram benficos aos ricos e perpetuavam a armadilha da desigualdade. Logo, deveriam ser eliminados e seus recursos realocados nos programas focados nos pobres eleitos pelo Banco Mundial. A estratgia se encerrava numa nica ao: focalizao. A busca do bem-estar social prescindia do crescimento econmico, da valorizao do salrio mnimo, da criao de emprego e renda e da necessidade de polticas sociais que assegurassem a Seguridade Social. Elegera-se um nico pblico-alvo: pessoas abaixo da linha de pobreza. E como viabilizar essa estratgia? Pela desestabilizao de um nico inimigo: o aparato de polticas universais. Em ltima instncia, a opo preferencial pelos pobres implcita nesta estratgia de uma nota s visava a um nico objetivo: a reforma liberal do Estado e o ajuste fiscal. Programas dessa natureza so baratos em termos de gastos como proporo do PIB. 2.2 Reforma das Polticas Universais As reformas nas polticas universais visaram privatizao. O Chile foi o laboratrio do paradigma liberalizante para os pases subdesenvolvidos. Em 1981, durante o governo de Pinochet, o sistema previdencirio foi privatizado e passou a seguir o princpio do Seguro Social. A adeso dos trabalhadores formais era obrigatria. O sistema de repartio simples foi substitudo pelo sistema de contribuies individuais definidas, segundo a lgica

atuarial privada. Segmentos mais vulnerveis ficaram desprotegidos (MESA-LAGO, 1996, 2000, 2001). Com base na experincia chilena, no incio da dcada de 1990 o Banco Mundial elaborou o conhecido modelo dos trs pilares. Ao Estado cabia somente atuar no pilar inferior voltado para aliviar a situao de pobreza extrema, segundo o modelo do risco social, j mencionado. Para os pilares intermedirio e superior, as solues seriam ditadas pelo mercado. A privatizao foi imposta para setores essenciais como previdncia (WORLD BANK, 1994), sade (WORLD BANK, 1993), saneamento e transporte pblico. Em alguns pases (como o Chile) a educao tambm foi privatizada. No caso da previdncia, aps o Chile, outros nove pases de Amrica Latina fizeram as reformas paradigmticas propostas pelo Banco Mundial: Peru; Argentina; Colmbia; Uruguai; Bolvia; Mxico; El Salvador; Panam; e Repblica Dominicana. Outros treze pases da Europa e sia tambm seguiram a lgica do Seguro Social: Bulgria, Crocia, Eslovquia, Estnia, ex Repblica Iugoslava de Macednia, Federao de Rssia, Hungria, Cazaquisto, Letnia, Litunia, Polnia, Romnia e Ucrnia. A partir do final dos anos 1990, esse modelo comeou a ser questionado. Uma das crticas mais contundentes foi realizada por ORSZAG e STIGLITZ (1999). O trabalho examina dez mitos presentes no modelo do Banco Mundial de forma deliberadamente contestatria. Na ltima dcada alguns pases tentaram reverter as reformas paradigmticas. No Chile, o Governo de Bachelet (2006-2010) criou a Comisso Marcel, com o objetivo de modificar o modelo adotado em 1981. A Argentina e a Bolvia tambm procuram rever o modelo, o mesmo ocorrendo com alguns pases do Leste Europeu. Por fim, cabe destacar que mesmo nesse cenrio adverso, em muitas naes da OCDE a sociedade reagiu ao retrocesso do Welfare State e

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manteve intactos seus programas e polticas sociais apesar de, em muitos casos, ter aumentado o carter residual e as contrapartidas para quem no tinha capacidade contributiva. Por sua vez, a Sucia e demais pases escandinavos passaram inclumes pela onda neoliberal (ESPING-ANDERSON: 2000). Essas experincias so as que deveriam inspirar o mundo. 2.3 A Postura da OIT Esse cenrio adverso limitou a adeso dos pases s propostas de universalizao da Seguridade Social elaboradas pela OIT em meados do sculo passado. Aps mais de 60 anos da Declarao Universal dos Direitos Humanos, a lista de tarefas pendentes da comunidade global de naes permaneceu pendente e inalterada. At 2011 a Conveno n 102 havia sido ratificada por apenas 47 Estados Membros da OIT. Alguns pases, como a Argentina, por exemplo, iniciaram recentemente o processo de ratificao. Outros solicitaram a assistncia da OIT com o objetivo de ratific-la (China, Honduras, Monglia, Paraguai e Repblica de Coreia). Para as Convenes posteriores de n 102, o nmero de adeses ainda mais reduzido (OIT, 2011:15). A razo dessa baixa adeso que o conceito de Seguridade Social, implcito nessas convenes, passou a ser negado pelo neoliberalismo. A OIT tinha em mos um produto especialmente a Conveno n 102 sem serventia para os tempos de ditadura dos mercados. Nesse cenrio hostil, o organismo procurou preservar os termos do seu mandato inaugural. A partir de meados da dcada de 1990, tentou influenciar marginalmente na mudana dos termos do debate. Em 1999, por exemplo, incluiu a Seguridade Social como um dos quatro objetivos estratgicos do Programa de Trabalho Decente (OIT, 1999). Em 2001, a 89. reunio da Conferncia Internacional do Trabalho reiterou que a Seguridade Social era um direito humano fundamental esta-

belecido pelos instrumentos internacionais adotados desde os anos 1940 (OIT, 2002). Em 2002, a OIT instituiu a Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao. No ano seguinte, ps em marcha a Campanha Mundial sobre a Seguridade Social e Cobertura para Todos. Em 2004, lanou o documento Por uma globalizao justa: criar oportunidades para todos. Um dos seus objetivos era construir consensos visando a uma mobilizao global para a mudana (OIT, 2004). O documento faz um balano dos problemas sociais e econmicos gerados pela globalizao e prope medidas visando a aproveitar o potencial da globalizao para criar um mundo melhor, uma globalizao para as pessoas. Isso passava, dentre outros pontos, pelo desenvolvimento econmico baseado no respeito aos direitos humanos.

3. Crise financeira internacional: novo paradigma?


Com o colapso financeiro internacional de 2008, os rumos desse debate marginal mudaram radicalmente. O Banco Mundial volta a dar as cartas e suas propostas do auge do neoliberalismo so ressuscitadas. Uma delas o modelo da gesto social do risco (HOLZMANN E JORGENSEN, 2000), que consiste em transferir recursos financeiros aos pobres para que eles sejam capazes de enfrentar riscos e incertezas, acessando diretamente o mercado. Programas de transferncia de renda e aes como microcrdito e outras voltadas para o empreendedorismo passam a ser recomendadas na reduo dos riscos dos mais pobres. Na prtica procura-se assegurar alguma renda aos grupos mais vulnerveis para que eles comprem no mercado os bens e servios sociais de que necessitam. Crticas dessa postulao, LAVINAS, FERRAZ E VEIGA (2012: 6-7) sublinham que, ao invs de assegurar proviso pblica gratuita e extensiva, o objetivo inserir os pobres na lgica de mercado, elevando suas habilidades para gerir individu-

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almente tais riscos. A estratgia visa constituir poupanas e acesso a ativos financeiros, que podem ser mobilizados em caso de perda de bem-estar (apoio s comunidades, sistemas de ajuda mtua, cooperativas, microcrditos etc.). Em paralelo, assegura-se uma renda mnima aos comprovadamente pobres para correo das falhas de mercado. Nessa tica, prevalece o framework da incluso social atravs dos mecanismos de mercado, em detrimento do framework da proteo social, que est associado desvinculao da qualidade de vida da condio de insero no mercado de trabalho afirmam as autoras. Com esse modelo os pobres teriam liberdade de escolha. A autonomia seria expressa pela capacidade de escolher o mais conveniente, dadas as restries oramentrias. Essa a noo de gesto social do risco, cujo aprendizado deve levar os mais pobres a formarem poupana e ativos, para enfrentar riscos em conjunturas futuras, sem comprometimento de seu bem-estar (LAVINAS (2009: 5). Sob a influncia do Banco Mundial os termos do debate que a OIT vinha propondo marginalmente mudaram de rumo. Em 2006, um estudo realizado no Senegal e na Tanznia concluiu que programas de transferncia monetria, considerados como benefcios de proteo social bsica, podem exercer um importante papel na estratgia de reduo da pobreza de pases de baixa renda (OIT, 2006 - B). Nos anos seguintes diversos estudos aprofundam esse enfoque, especialmente no desenvolvimento de modelos que estimavam os custos dos programas de transferncia monetria em diversos pases (OIT, 2006 - C, por exemplo). A crise de 2008 parece ter funcionado como um gatilho para que a essas formulaes ganhassem vigor e retornassem ao centro da agenda global, agora sob a roupagem de piso de proteo. O documento Can low-income countries afford basic social security?, publicado pela OIT em 2008, apresenta uma formulao mais elabo-

rada sobre a iniciativa do Piso Bsico de Seguridade Social. The Basic Social Security Floor thus consists essentially of a guaranteed set of basic social transfers in cash or in kind to all. It is formulated as a set of guarantees rather than a set of defined benefits. This leaves the option open to individual countries to realize these guarantees by way of meanstested, conditional or universal transfers (OIT, 2008: 3). Segundo o estudo, conceder o direito seguridade social em escala global no seria um sonho, pois requereria patamares de gastos sociais muito baixos, sendo vivel mesmo para os pases pobres. Menos de 2% do PIB seria suficiente para ofertar um conjunto bsico de benefcios de seguridade social para todos os pobres do mundo, afirma o autor. A viabilidade financeira da proposta atestada pelas experincias desenvolvidas em diversos pases: Burkina Faso, Camaro, Etipia, Guine, Qunia, Senegal, Tanznia, Bangladesh, ndia, Nepal, Paquisto, Vietnam e outros da Amrica Latina. Em 2009, os chefes dos organismos internacionais das Naes Unidas lanaram oficialmente a Iniciativa Piso de Proteo Social, coordenada pela OIT e pela Organizao Mundial da Sade (OMS), como uma das nove iniciativas conjuntas das Naes Unidas para enfrentar os efeitos da crise econmica (OIT, 2009 - C). Entre 2009 e 2011 houve uma impressionante avalanche de adeses proposta. Formou-se uma ampla coalizo global em sua defesa que rene as principais lideranas mundiais (G-8 e G-20), FMI, Banco Mundial, ONGs e diversas agncias da ONU (FAO, OACDH, Onusida, DAES, Pnud, Unesco, UNFPA, ONU-Habitat, Acnur, Unicef, Onudd, Comisses Regionais, UNRWA, PMA e OMM). Em 2010, foi constitudo um Grupo de Consulta de Alto Nvel liderado pela ex-presidenta chilena Michelle Bachelet para levar adiante a proposta.

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3.1 A Iniciativa do Piso de Proteo Social O Piso de Proteo Social (PPS) definido nos seguintes termos por representantes da OIT: Un piso de proteccin social busca garantizar el acceso a una canasta bsica definida a nivel nacional de bienes, servicios y transferencias de ingresos para asegurar que la gente no sufra hambre, no padezca enfermedades evitables, no se quede sin educacin, no tenga que recurrir a aguas insalubres ni se quede sin vivienda. Esto se basa en una idea muy simple: quienes tienen acceso a un conjunto bsico de bienes, servicios y transferencias, salen de su estado de pobreza o vulnerabilidad y pueden contribuir de manera ms productiva a la economa. Los derechos a los bienes y servicios son transferencias en especie y complementan o sustituyen, de manera total o parcial, las transferencias en efectivo. Por ejemplo, si se desea otorgar un acceso universal al agua potable, es posible suministrar agua gratuitamente o proporcionar a la gente los recursos financieros para que adquiera la cantidad necesaria de agua (CICHON, BEHRENDT, WODSAK, 2011:5). Na definio acima, ntida a influencia do modelo da gesto social do risco. A lgica privatizante ntida na ideia de que a transferncia de renda permite aos pobres comprarem no mercado a quantidade de necessria de gua que necessitam. A mesma lgica se aplica nos demais servios sociais essenciais. Mas, segundo a OIT, a iniciativa procura proporcionar um conjunto bsico de garantias e de direitos, almejando uma situao na qual: - todos los residentes tengan acceso a un conjunto bsico de prestaciones de salud, definido en el mbito nacional; - todos los nios gocen de una seguridad de los ingresos mediante transferencias en especie o en efectivo, que alcancen al

menos el nivel de la lnea de pobreza definida en el mbito nacional, para garantizar el acceso a la nutricin, la educacin y la salud; - todas las personas que pertenecen a grupos de edad activa, pero que no estn en condiciones de obtener un ingreso suficiente en el mercado de trabajo (por motivos de desempleo, subempleo, enfermedad o en caso de maternidad), puedan contar con un seguro de ingresos mnimos, otorgado mediante transferencias sociales en efectivo/especie o mediante programas de garanta de empleo; - todos los residentes de edad avanzada o con discapacidades tengan un seguro de ingresos otorgado mediante pensiones de vejez/discapacidad o transferencias en especie, cuyo valor alcance al menos el nivel de la lnea de pobreza definida en el mbito nacional (Idem). O PPS seria o primeiro degrau da escada da seguridade social, ilustrada na figura a seguir. Os sistemas de seguridade social devem crescer de maneira sincronizada com o desenvolvimento socioeconmico de cada pas de acordo com uma estratgia conceitual bidimensional (horizontal e vertical): O primeiro piso (dimenso horizontal) compreende o PPS voltado para aliviar a situao de pobreza extrema. O segundo piso (vertical) contributivo e pblico. Acessvel aos indivduos com maior renda dispostos a garantir um patamar mais elevado de proteo. Esse nvel aproxima-se das normas previstas na Conveno n 102 da OIT de 1952. O terceiro piso (vertical) contributivo e privado. Compreende um nvel elevado de proteo maior. Acessvel aos indivduos com capacidade financeira de contratar seguros privados voluntrios para aqueles que almejam maiores nveis de proteo.

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O piso de proteo social como parte da escada da seguridade social

Seguro voluntrio regulamentado pelo Estado

Nvel de proteo

Nveis garantidos de prestaes de seguridade social para os contribuintes Piso de proteo social Acesso a ateno de sade essencial e a uma segurana mnima de renda em favor de todos Renda individual/familiar

Ele tambm contribuir para que os pases alcancem seis dentre os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio estabelecidos pela ONU, a saber: erradicar a pobreza extrema e a fome; universalizar o ensino fundamental; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a sade materna; e combater o HIV/AIDS, a malria e outras enfermidades (Idem). A implantao do PPS inspira-se, em grande medida, nos programas focalizados de transferncia de renda. O documento apresentado na 100 Conferncia Internacional do Trabalho dedica diversas pginas para sublinhar as virtudes desses programas, vistos como inovaes promissoras (OIT, 2011:86). Dentre essas experincias so destacados os casos do Mxico (programa Oportunidades), do Chile (programa Chile Solidrio) e do Brasil (sistema Bolsa-Famlia). Mas o documento tambm menciona os progressos sociais obtidos por programas semelhantes desenvolvidos em pases como Paquisto, Zmbia, Argentina, ndia, Indonsia, Uruguai, Botswana, Mauricio, Nambia e Tailndia. 3.2 Limites, Riscos e Incertezas sobre o PPS Entende-se que essa proposta contm impropriedades conceituais, incertezas e riscos de repetio de um passado sombrio. A seguir, sero formuladas algumas questes para problematizar e contribuir nesse debate. O PPS e o conceito de Seguridade Social Como mencionado, o conceito clssico de Seguridade Social resulta de uma construo histrica que resultou nos regimes de Welfare State. Esse iderio foi duramente atacado pelos artfices do neoliberalismo. Os estrategistas do PPS no seguem esse caminho. Preferem trilhar rotas subjetivas. Buscam convencer das virtudes de algo at ento impensvel: um produto do neoliberalismo, mas com a cara do Welfare State.

Fonte: OIT (2011: 152)

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A estratgia prev, num primeiro momento, a expanso horizontal (piso). O PPS visto como um pr-requisito para que um maior nmero de pessoas ascenda aos pisos superiores (OIT, 2011:151). A recomendao pela expanso prioritria do piso bsico apresentada no Relatrio Bachelet nos seguintes termos: (...) um vasto leque de experincias internacionais (...) sugere que os pases podem avanar mais rapidamente na reduo da pobreza, desigualdade e excluso social se tais questes forem abordadas de forma coerente e consistente, comeando pela extenso horizontal do acesso aos servios sociais essenciais e segurana de renda (OIT, 2011- A:6). A iniciativa vista como uma necessidade econmica que proporciona um ciclo virtuoso de crescimento com equidade. Com ela a populao pobre poder desenvolver plenamente seu potencial produtivo, superando os baixos nveis atuais de produtividade e informalidade. A seguridade social bsica vista como necessidade para o desenvolvimento do capital humano (CICHON, BEHRENDT, WODSAK, 2011:8). A iniciativa tambm seria uma necessidade social e poltica. Um mnimo de seguridade de renda como base material proporcionar a base da coeso social em torno da qual funcionam as sociedades e os Estados e da manuteno dos regimes democrticos.

Do ponto de vista conceitual, a leitura do documento apresentado na 100 Conferncia Internacional do Trabalho desalentadora (OIT, 2011). A comear pelo ttulo Seguridade social para a justia social e uma globalizao equitativa , o texto recheado de transgresses conceituais, visando a enquadrar o PPS no campo da Seguridade Social. A OIT faz um contorcionismo para no negar quase um sculo do seu passado de defesa da Seguridade Social como um direito humano. Observe-se, por exemplo, a seguinte passagem: Los conceptos de seguridad social y proteccin social han ido cambiando con el tiempo y en la actualidad se emplean en todo el mundo con significados diversos. En razn de esta diversidad de sentidos, resulta muy difcil formular una definicin precisa de cada uno de estos conceptos, sobre todo porque ninguno se emplea de forma coherente sino que sus significados varan considerablemente segn el pas y las organizaciones internacionales de que se trate. Adems, la terminologa clsica se ha enriquecido con otras expresiones nuevas, como las de transferencias sociales, transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas, y el Piso de Proteccin Social (rgimen bsico de proteccin social). En la presente seccin no se pretende establecer definiciones de validez universal; su finalidad consiste simplemente en aclarar y facilitar la comprensin de los trminos y conceptos pertinentes tal como se emplean en este informe y en la OIT. (OIT: 2011: 9). A leitura dos conceitos definidos no documento da OIT, reproduzidos ao lado, causa perplexidade. Observe-se como o conceito clssico de seguridade social utilizado impropriamente em diversas passagens.

CONCEITOS (OIT, 2011:9). Transferencias sociales Este concepto designa una transferencia en efectivo o en especie (acceso a bienes y servicios sociales) de un grupo a otro de la sociedad (por ejemplo, de los grupos de edad activos a las personas de edad). Los beneficiarios tienen acceso a estas transferencias porque han cumplido una serie de obligaciones (por ejemplo, mediante el pago de cotizaciones) y/o porque renen ciertos criterios sociales o de comportamiento (por ejemplo, estn enfermos, son pobres o trabajan en obras pblicas). En los ltimos aos se ha empleado esta expresin para referirse a los regmenes que, sobre la sola base de la residencia, proporcionan prestaciones a todos los residentes (transferencias monetarias universales) o a los regmenes de asistencia social que requieren otros factores adicionales como condicin previa (transferencias monetarias condicionadas, vase infra). Proteccin social El concepto de proteccin social suele tener un sentido ms amplio que el concepto de seguridad social, e incluir especficamente la proteccin que los miembros de una familia o de una comunidad local se prestan entre s. Ahora bien, en otros contextos el concepto de proteccin social se utiliza en un sentido ms restringido que el de seguridad social, refirindose nicamente a las medidas en pro de los miembros ms pobres, vulnerables o excluidos de la sociedad. As pues, por desgracia en muchos contextos las expresiones seguridad social y proteccin social se emplean indistintamente como sinnimas. En el presente informe se emplea la expresin proteccin social con un criterio pragmtico para referirse a la proteccin que proporcionan los sistemas de seguridad social en los

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casos en que existen riesgos y necesidades de ndole social (1). Seguridad social El concepto de seguridad social que aqu se adopta abarca todas las medidas relacionadas con las prestaciones, en efectivo o en especie, encaminadas a garantizar una proteccin en determinados casos, como por ejemplo: falta de ingresos laborales (o ingresos laborales insuficientes) debido a enfermedad, discapacidad, maternidad, accidentes de trabajo, desempleo, vejez o muerte de un miembro de la familia; falta de acceso o acceso a precios excesivos a la asistencia mdica; apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y adultos a cargo; pobreza generalizada y exclusin social. Los sistemas de seguridad social pueden ser de carcter contributivo (seguro social) o de carcter no contributivo. Asistencia social Las prestaciones de seguridad social que dependen del nivel de ingresos del beneficiario, es decir, que estn supeditadas a la comprobacin de recursos o que se basan en formas de focalizacin similares (por ejemplo, la evaluacin indirecta de los medios de vida y la focalizacin geogrfica), suelen denominarse asistencia social. Se trata por lo general de un mecanismo para mitigar o reducir la pobreza. Las prestaciones pueden concederse en efectivo o en especie. Los regmenes de asistencia social condicionados exigen que los beneficiarios (y/o sus parientes o familias), aparte de satisfacer otras condiciones, participen en determinados programas pblicos (por ejemplo, en

programas de salud o en programas educativos especficos). En los ltimos aos se ha utilizado la expresin transferencias monetarias condicionadas para referirse a este tipo de regmenes. Seguridad social para la justicia social y una globalizacin equitativa Los regmenes de asistencia social suelen financiarse con impuestos, y el pago de una contribucin directa por los beneficiarios o sus empleadores no constituye una condicin para tener derecho a recibir las prestaciones pertinentes. Piso de Proteccin Social La expresin Piso Social o Piso de Proteccin Social se utiliza para describir un conjunto bsico de derechos, servicios e infraestructuras sociales con que toda persona debera poder contar. En muchos sentidos equivale al concepto establecido de obligaciones fundamentales, destinadas a garantizar que se hagan efectivos determinados derechos bsicos consagrados en los tratados sobre derechos humanos. En el presente informe, la expresin Piso de Proteccin Social no se refiere a la acepcin de vivienda social subvencionada utilizada en Espaa. Las Naciones Unidas sugieren que el concepto de piso de proteccin social podra constar de dos componentes principales que contribuyen al cumplimiento efectivo de los derechos humanos: servicios: acceso geogrfico y financiero a servicios esenciales como agua, saneamiento, salud y educacin; transferencias: un conjunto de transferencias sociales esenciales, monetarias y en especie, a efectos de brindar una mnima seguridad de ingresos y de facilitar el acceso a los servicios esenciales, incluida la asistencia mdica.

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NOTA (1) Sin embargo, la prestacin de servicios de seguridad social puede encomendarse, y a menudo se encomienda, a entidades privadas. Adems, existen muchas instituciones de carcter privado (de seguros o de ayuda mutua, de carcter comunitario o mutualistas). Estas instituciones pueden asumir parcialmente determinadas funciones que por lo general le corresponden a la seguridad social, inclusive en ciertos regmenes de pensiones profesionales, que completan algunos elementos de los regmenes pblicos de seguridad social

Em que situaes o PPS adequado? A proposta parece ser adequada para pases que no dispem de nveis elementares de proteo. Essa situao particularmente grave na frica Subsaariana, Sul da sia, Estados rabes e alguns pases da Amrica Latina e Caribe. Tambm vlida para aqueles pases que passaram por situaes de conflito e por desastres naturais. Nesses casos, preciso comear do zero. E o estabelecimento do PPS poder fortalecer a reivindicao dessas naes que no dispem de nenhuma garantia nesse sentido. Esse poderia ser um ponto de partida de um longo e difcil processo. Todavia, mesmo nesses casos o PPS parece ser limitado. Seguindo o modelo de gesto de riscos, a ideia implcita conceder recursos financeiros aos pobres transferncia monetria, microcrdito, apoio ao empreendedorismo etc. para que eles comprem no mercado os bens e servios sociais que necessitam. Isoladamente, a iniciativa insatisfatria. Deveria haver um esforo complementar dos organismos internacionais no sentido de apoiar e fomentar polticas de governo para expandir servios sociais bsicos (segurana alimentar, sade, saneamento, educao e moradia, etc.). De forma correta, ao analisar o caso brasileiro o Relatrio Bachelet (OIT, 2011) sugere maior articulao das aes de combate pobreza extrema com o Sistema nico de Sade (SUS), a Previdncia Rural e o programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Todavia, no Brasil, a sociedade luta desde o final dos anos de 1980 para a construo desses sistemas pblicos universais. O que fazer no caso das naes que no conseguiram avanar nesse sentido? O mercado resolve? Entende-se que a iniciativa no adequada para as naes que j superam padres mnimos de proteo. Esse o caso, por exemplo, de grande parte dos pases da Amrica Latina (MESALAGO, 2006) especialmente os classificados no grupo pioneiro-alto: Uruguai, Argentina, Chile, Cuba, Brasil e Costa Rica.

Em alguns pases classificados nos outros grupos (intermedirio e tardio-baixo), a ao dos organismos internacionais dever-se-ia concentrar no apoio reconstruo dos sistemas universais afetados pelas reformas liberalizantes. Alm disso, deveria engendrar mecanismos que promovam o desenvolvimento econmico e a gerao de emprego e renda. Riscos em contextos de crise econmica A transformao do PPS em novo paradigma global realimenta o espectro do retrocesso na proteo social em situaes de crise econmica. Essa ameaa parece rondar os pases da Unio Europeia embora seja difcil retroceder em funo da estrutura social, poltica e cultural dessas sociedades. Ainda assim, no deixa de ser emblemtico o choro da ministra do Trabalho e da Segurana Social da Itlia que, em entrevista coletiva, no conseguiu pronunciar por inteiro a palavra sacrifcios. Esse fato revelador do que poder vir pela frente. O mesmo se observa na Espanha, onde o novo Presidente adiantou em seu discurso de posse que aprovar uma uma carteira de servios para todos os cidados atravs de uma Lei de Servios Bsicos. Estuda-se o congelamento dos salrios, o aumento da jornada de trabalho e corte do emprego pblico. A ministra da sade sinalizou reformas no Sistema Nacional de Sade, considerado muito generoso. O novo governo anunciou um profundo corte oramentrio, que seria, apenas, o incio do incio. Em recente manifestao, a presidenta Dilma Rousseff expressou sua preocupao com o rebaixamento dos nveis de proteo social em decorrncia da crise financeira. Descrevendo como muito dramtica a situao das economias desenvolvidas, alertou para os riscos de que os processos de ajuste econmico acarretem reduo de direitos e perdas de garantias sociais. Segundo Rousseff, os governos precisam escutar a voz dos mercados, mas tambm a voz das ruas, e ao mesmo tempo em que solucionam a crise, garantir que as pessoas no sofram todo o seu im-

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pacto, afirmou (Bachelet: emergentes evitaram o pior da crise com proteo social. ISTO Online, 15. Dez.11. www.istoe.com.br). No existem garantias de que o espectro de retrocesso no volte a rondar os pases subdesenvolvidos em cenrios de crise econmica. Observe-se que, em 2009, a Reunio Tripartite dos Especialistas sobre Estratgias de Ampliao da Cobertura da Seguridade Social sinalizou um conjunto de medidas para ampliar o gasto pblico no PPS, com destaque para a redistribuio de recursos entre as reas da poltica social para priorizar o gasto nas necessidades mais urgentes. Na mesma linha, propem um novo enfoque do gasto dentro dos setores sociais e as reas da poltica para que determinados gastos sejam mais progressivos e mais eficazes na luta contra a pobreza e a vulnerabilidade.

A superao do piso bsico no trivial. Na verdade, no existem garantias de que, alm da transferncia monetria, a iniciativa do PPS consiga assegurar o acesso universal a servios sociais essenciais nas reas da sade, gua e saneamento, educao, segurana alimentar, habitao e outras definidas de acordo com as prioridades nacionais como afirma o Relatrio Bachelet. Essa superao requer que haja, antes, sistemas universais pblicos e gratuitos. Essa dificuldade reconhecida pelo Relatrio Bachelet: O conceito de Piso de Proteo Social est relacionado, particularmente, com a utilizao de transferncias de renda como forma de garantir acesso aos servios bsicos. Em muitos pases, isso significa que cidados podem beneficiar-se do acesso a educao bsica, melhores cuidados de sade e outros servios, com impactos substanciais sobre a qualidade de vida e desenvolvimento humano. No entanto, em muitos pases as medidas para melhora de acesso tero de ser complementadas por mecanismos de oferta de servios destinados a reduzir as barreiras financeiras (por exemplo, a abolio de mensalidades escolares ou a reduo dos custos de cuidados de sade no momento da prestao do servio). Em pases e localidades mais pobres, o aumento da facilidade de acesso por si s ser insuficiente se os servios simplesmente no estiverem disponveis. Nestes casos, a implantao do Piso de Proteo Social precisa ser realizada em coordenao com as autoridades do setor responsvel pela extenso da cobertura dos sistemas de educao ou de sade (OIT, 2011 A:7). Mesmo no caso de pases que disponham de mecanismos dessa natureza, a tarefa de promover a integrao dos programas universais com os programas focalizados extremamente complexa. No caso brasileiro, o elogiado Programa BolsaFamlia no foi capaz de superar esse desafio. Apenas no mbito da poltica educacional observou-se

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Essas recomendaes reproduzem o conflito entre os paradigmas do Estado Mnimo (focalizao) e do Estado do Bem-Estar (universalizao). As foras do mercado supem que aes universais no tm impacto sobre a pobreza e a vulnerabilidade social. Numa situao de crise, a consequncia dessa lgica pode ser a imposio de reformas ortodoxas nos sistemas universais. Haver Ascenso Vertical? O maior risco que no se avance alm do piso bsico. Nessa perspectiva, a estratgia conceitual bidimensional prevista na escada para a seguridade social no sairia do papel. Nada garante que haver ascenso vertical para o segundo piso que, em tese, seria o patamar almejado pela Conveno n 102 de 1952. Se a OIT foi incapaz de viabilizar as suas convenes de meados do sculo passado num cenrio mais favorvel , por que dever-se-ia acreditar no sucesso futuro no cenrio desfavorvel da mais grave crise econmica global desde os anos de 1920?

essa integrao mais consolidada. E isso se deu porque a manuteno dos filhos na escola exigida como condicionante para as famlias beneficiadas. O sistema educacional acompanha a frequncia escolar de mais de 17 milhes de crianas e jovens de famlias em situao de pobreza extrema. Visando ampliar a interface com outras polticas universais, recentemente foi lanado o Plano Brasil sem Misria. Ele procura melhorar a articulao do programa Bolsa-Famlia com o acesso aos servios pblicos ofertados pelas polticas universais desenvolvidas nas reas de educao, sade, assistncia social, saneamento e incluso produtiva. Os documentos do programa Brasil Sem Misria explicitam claramente a tentativa de avanar na integrao do programa Bolsa-Famlia ao Sistema nico de Sade; ao Sistema Pblico de Trabalho, Emprego e Renda; aos demais programas desenvolvidos no mbito da poltica educacional (Programa Nacional de Acesso Escola Tcnica, por exemplo); ao Programa Nacional de Incluso de Jovens; aos programas de habitao e saneamento que vm sendo desenvolvidos no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (como o programa Minha Casa, Minha Vida, por exemplo). Para implantar o Brasil Sem Misria, sero utilizados os mais de sete mil Centros de Referncia de Assistncia Social que fazem parte da rede do Sistema nico de Assistncia Social. Na zona rural, onde se concentra o maior nmero de beneficirios do programa Bolsa-Famlia, pretende-se estreitar os vnculos com o Programa de Aquisio de Alimentos e com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. A expanso da energia eltrica para as famlias que moram no campo conta com o apoio das instituies que gerenciam a implantao do Programa Luz para Todos. O Plano Brasil sem Misria tem chances de xito frente a esse difcil desafio. Isso, porque nas ltimas trs dcadas o Brasil vem fazendo um enorme esforo para consolidar as polticas universais

previstas na Constituio de 1988, bem como outras iniciativas adotadas posteriormente. O que se questiona , portanto, a capacidade do PPS para, isoladamente, avanar alm da transferncia monetria no nvel horizontal, em pases que no disponham de sistemas pblicos e universais. A experincia passada e a gravidade da situao presente levam-nos a supor que haja forte corrida para implantar apenas o piso bsico. Caso se confirme essa hiptese, os organismos internacionais estariam validando uma nova onda de focalizao. Em alguma medida, estariam fomentando o Estado Mnimo para mitigar os estragos causados pelo prprio Estado Mnimo. Se de fato isso vier a ocorrer, o novo consenso global ter indicado o mesmo amargo remdio, numa nova embalagem mercadolgica. ilustrativo que, seguindo a trilha da iniciativa do PPS, o Banco Interamericano de Desenvolvimento tenha lanado recentemente o conceito de universalizao bsica (BID, 2006). No seria adequado chamar de universalizao focada nos pobres?

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PARTE 2 A PROTEO SOCIAL NO BRASIL


1. A viso reducionista
Nas ltimas dcadas o bem-estar social das naes passou a ser medido pelo indicador de pobreza arbitrado pelo Banco Mundial (US$ 2 por dia). Mesmo com o fracasso do neoliberalismo, esse indicador continua sendo referncia de bem-estar. Os progressos recentes no Brasil tambm tm sido monitorados apenas por esse indicador. De fato, na ltima dcada, a pobreza declinou sensivelmente. Mais de 28 milhes de brasileiros suplantaram a linha de pobreza. O contingente de pobres caiu de 36% para 22% da populao total. Os organismos internacionais creditam esse progresso ao programa Bolsa-Famlia. Como mencionado, esse equvoco parece prestar-se a objetivos ideolgicos muito bem delineados: transform-lo num case internacional de sucesso. Essa estratgia parece ser til para convencer acerca das virtudes da iniciativa Piso de Proteo Social. Note-se que na divulgao de recente relatrio da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) foi ressaltado que jamais se viu a pobreza e a desigualdade carem to depressa como no Brasil. Esse avano foi motivado pelo crescimento e pelo Programa BolsaFamlia, um exemplo de poltica social copiado no mundo inteiro, inclusive em pases mais desenvolvidos. Para a OCDE, a contribuio do salrio mnimo e da Seguridade Social foi nula. Mais grave: prega nova reforma ortodoxa na Previdncia e minimiza o papel do crescimento e seus reflexos no mundo do trabalho (OCDE: Brasil tem avano extraordinrio e reduo da pobreza indita. Andr Barrocal. Carta Maior, 26/10/2011). Como mencionado, estudos da OIT ressaltam o papel do Bolsa-Famlia, considerado como um dos programas de assistncia social de maior envergadura no mundo. Em 2008, atendeu 47

milhes de pessoas, que representa cerca da quarta parte da populao do Brasil. E vai direto ao ponto, ao afirmar que essa cobertura foi possvel com um nvel de gastos de 0,4% do PIB, que representa 1,8% do gasto do Governo Federal (CICHON, BEHRENDT, WODSAK, 2011:10). Em recente visita ao Brasil, Michelle Bachelet, que coordena o Grupo Executivo da ONU para a implantao do Piso de Proteo Social, destacou a experincia do Brasil na luta contra a misria, atravs dos seus programas de transferncia condicionada de recursos, que tiraram mais de 30 milhes de pessoas da pobreza nos ltimos nove anos (Bachelet: emergentes evitaram o pior da crise com proteo social. ISTO Online, 15 de dezembro de 2011. www.istoe.com.br). Em meio a essa nova onda de mistificao da importncia dos programas focalizados, o Brasil passou a exportar sua experincia. Como afirma um representante do Ministrio das Relaes Exteriores, o Brasil visto hoje como um laboratrio de polticas sociais, tanto pelos pases que vm pedir cooperao como pelos desenvolvidos, que nos pedem para fazer mais projetos (Governo exporta programas sociais. Lisandra Paraguassu. O Estado de S. Paulo, 19 de dezembro de 2011). A seguir pretende-se mostrar que, ao contrrio dessa viso reducionista, o sistema brasileiro possui enorme complexidade.

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2. O sistema brasileiro de proteo social


A origem da proteo social no Brasil remonta ao incio da dcada de 1930 (AURELIANO e DRAIBE, 1989). Desde ento, houve uma progressiva evoluo das suas bases financeiras e institucionais, sobretudo a partir dos anos 1960 quando houve uma etapa de modernizao conservadora. (DRAIBE, 1994; FAGNANI, 2005). Sob a inspirao da experincia da social democracia europeia do ps-guerra, a partir de meados dos anos 1970, a sociedade brasileira caminhou no sentido da estruturao de bases institucionais

e financeiras caractersticas do Estado de BemEstar Social. Esse movimento ganhou impulso no mago da luta pela redemocratizao do Brasil e desaguou na Constituio de 1988. Assim, durante a recente vaga neoliberal, ao contrrio de alguns pases da Amrica latina, o Brasil no transitou do modelo corporativo para o Estado Mnimo. Nos anos finais da dcada de 1970 e at 1988, caminhou na contramo do mundo. Seguiu a rota inversa do neoliberalismo. Foi salvo pelo movimento poltico. O notvel movimento social que lutava pela redemocratizao do pas construiu uma agenda de mudanas que visava, em ltima instncia, a acertar contas com a ditadura militar. Naquele momento, no havia solo frtil para germinar a investida neoliberal. A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Aps uma rdua marcha, a Constituio da Repblica aprovada em 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um sistema de proteo social inspirado no Estado de Bem-Estar Social e ancorado nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania plena (FAGNANI, 2005). A nova Constituio inovou em diversos pontos. Seu Art. 1 reza que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; o pluralismo poltico. Os objetivos fundamentais so construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (Art. 3). Um dos seus princpios fundamentais a cidadania poltica. No captulo dos Direitos Individuais e Coletivos, pela primeira vez o Brasil passou a considerar como direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segu-

rana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados (Art. 6). A Constituio estabelece que o salrio mnimo nacional e unificado, definido em lei, deve atender as necessidades vitais dos trabalhadores (Art. 70). Ela vinculou o salrio mnimo ao piso dos benefcios previdencirios e assistenciais. No caso da Previdncia Social, ela determina que nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo (Art. 201). No caso da Assistncia Social, estabelece a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (Art. 203). As conquistas nos direitos trabalhistas e sindicais so particularmente expressivas. Os direitos dos trabalhadores urbanos foram estendidos aos rurais, fato at ento indito. A jornada semanal de trabalho foi reduzida. A demisso sem motivos foi punida. A licena-maternidade foi assegurada. A autonomia sindical e o direito de greve foram consagrados. Os avanos no setor da sade tambm foram substantivos. Inspirado na experincia da social democracia europeia do ps-guerra, o Sistema nico de Sade (SUS), universal e gratuito, substituiu o modelo privatizado vigente na ditadura. Na previdncia social destaca-se a extenso aos trabalhadores rurais dos mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. A previdncia rural passou a ser um benefcio no contributivo, tpico da Seguridade Social. A assistncia social inovou com o Programa Benefcio de Prestao Continuada, voltado aos idosos pobres e aos portadores de deficincias, cujo acesso tambm prescinde de contribuio individual. Na proteo ao trabalhador desempregado, foram criados mecanismos de financiamento sustentveis para o programa Seguro-Desemprego.

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Houve uma tentativa de articular as polticas de Seguridade Social4 sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego e de vincular fontes de financiamento sustentveis para o seu desenvolvimento. O Oramento da Seguridade Social vincula constitucionalmente aos setores que integram a Seguridade Social um conjunto de fontes contributivas e de impostos gerais (art. 195). Os constituintes estabeleceram o mecanismo de financiamento tripartite da Seguridade Social, seguindo o modelo clssico prprio dos regimes de Welfare State. A Carta Magna tambm trouxe avanos na poltica educacional de carter universal e gratuita e incorporou garantias aos segmentos mais vulnerveis da sociedade, especialmente os idosos, os deficientes, as crianas e os adolescentes. Em suma, a Constituio de 1988 representou uma etapa fundamental da viabilizao do projeto das reformas socialmente progressistas. Com ela, desenhou-se, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de um Estado de Bem-Estar Social. Seu mago reside nos princpios da universalidade (em contraposio focalizao exclusiva), da seguridade social (em contraposio ao seguro social) e da compreenso da questo social como um direito da cidadania (em contraposio caridade e ao assistencialismo). Para financiar os novos direitos, a Carta instituiu novas fontes de financiamento no reembolsveis e vinculadas aos programas sociais. verdade que partir de 1990 os ventos liberalizantes tambm sopraram no Brasil. Todavia, o ncleo central das conquistas de 1988 permaneceu vivo. Passada essa longa fase de tenses agudas, a inflexo ocorrida na poltica econmica a partir de 2006 comeou por implantar o pilar inconcluso

do projeto de reformas desenhado pelas foras que lutavam contra a ditadura militar, apoiado em trs ncleos centrais (PMDB, 1982): a restaurao do Estado Democrtico de Direito; a construo de um sistema de proteo social, inspirado nos princpios do Estado de Bem-Estar Social; e a concepo de uma nova estratgia macroeconmica, direcionada para o crescimento econmico com distribuio de renda. A Constituio de 1988 consagrou os dois primeiros ncleos. Todavia, a sociedade foi incapaz de viabilizar o terceiro. Faltou, portanto, avanar na construo das bases financeiras que dariam sustentao para cidadania conquistada. Esse quadro comeou a mudar a partir de 2006. Caminhou-se no sentido de construir uma nova estratgia de proteo social baseada no desenvolvimento econmico com estabilidade, distribuio da renda e convergncia entre as aes universais e focalizadas. Para melhor compreender esses pontos, aprofundaremos, a seguir, a anlise das principais caractersticas da proteo social brasileira. 2.1 Seguridade Social Sade O Sistema nico de Sade (SUS), com 25 anos de existncia, um dos maiores sistemas pblicos de sade do mundo. Baseado na cooperao entre entes federativos, o SUS universal e gratuito. Representa uma poltica pblica promotora de cidadania, apoiada nos princpios de universalidade, integralidade, equidade e democracia participativa. Organizado em torno da noo de hierarquizao da rede de atendimento, o atendimento no SUS inicia-se pela preveno (programa Ateno

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4 Observe-se o que reza o artigo 194: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. 5 As informaes sobre a poltica de sade, utilizadas a seguir, so baseadas em: LAVOR, DOMINGUEZ e MACHADO (2011).

Bsica da Sade) na prpria comunidade (programa Agentes Comunitrios de Sade), seguido pelos servios prestados nas Unidades Bsicas de Sade (programa Sade da Famlia). Ao mesmo tempo, prev a retaguarda hospitalar para os atendidos nas urgncias e prope estruturas para o atendimento ps-hospitalar. Na Ateno Bsica da Sade, alm dos programas citados, se destaca o programa Nacional de Imunizao, considerado referncia mundial pela Organizao Pan-Americana da Sade (Opas). Em parte pelas campanhas de vacinao mas tambm pela prioridade preveno e ao atendimento bsico desde a sua criao (1988) e at 2009, a taxa de mortalidade infantil no Brasil caiu de 48 para 14 bitos (por mil nascidos vivos). O atendimento bsico tambm conta com um servio de atendimento de emergncia populao na rede pblica (Poltica Nacional de Urgncias e Emergncias). O Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu) atende urgncias e emergncias 24 horas por dia e est presente em 1.461 municpios do pas, oferecendo cobertura para 110 milhes de pessoas. Tambm merece destaque o fato de que o SUS distribui gratuitamente uma cesta de medicamentos para hipertenso e diabetes em 15 mil pontos do programa Aqui Tem Farmcia Popular. So oferecidos tambm medicamentos com descontos de at 90% para outras cinco doenas asma, rinite, mal de Parkinson, osteoporose e glaucoma , alm de fraldas geritricas. O SUS tambm oferece atendimento em procedimentos de alta complexidade: dilise, radioterapia, quimioterapia, cirurgia cardiovascular, neurocirurgia, assistncia aos portadores de obesidade e reproduo assistida, so alguns exemplos de uma extensa lista. Dentre esses procedimentos, destaca-se a atuao do Sistema Nacional de Transplantes considerado um dos maiores programas pblicos do mundo.

So 548 estabelecimentos de sade e 1.376 equipes mdicas que realizam transplantes em 25 estados do pas. O sistema brasileiro tambm referncia internacional no tratamento de AIDS. O relatrio State of the Aids response, de 2010, do Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV-Aids (Unaids), cita o Brasil como lder mundial no combate epidemia. Desde 1996, o Brasil garante acesso universal e gratuito aos antirretrovirais, atingindo uma das metas dos Objetivos do Milnio antes mesmo de estes serem estabelecidos pela ONU (2000). Previdncia Social A Previdncia Social oferece 13 modalidades de benefcios, em total conformidade com a Conveno n 102 da OIT: aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por invalidez, aposentadoria especial, auxlio-doena, salrio-famlia, salrio-maternidade, penso por morte, auxlio-recluso, auxlio-acidente, reabilitao profissional, abono anual e renda mensal vitalcia. A Previdncia Rural outro benefcio no contributivo tpico da Seguridade Social. A criao do Regime Geral da Previdncia Social, uniformizando e equiparando os benefcios s populaes urbanas e rurais, reparou uma das injustias histricas mais gritantes do sistema brasileiro de proteo social. Antes mesmo do recente ciclo econmico, avaliao coordenada por DELGADO e CARDOSO JR. (2000) captaram os impactos positivos da Previdncia Rural no combate pobreza rural, na reproduo econmica das famlias e na reduo das migraes rural-urbanas. Assistncia Social Outra inovao da Constituio de 1988 foi o programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC). De carter no contributivo, consiste na garantia de pagamento de um salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso (mais de 65 anos) cuja renda mensal per capita seja inferior ao valor de um quarto do salrio mnimo.

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Seguro-Desemprego A proteo aos trabalhadores desempregados tambm foi consagrada na Carta de 1988. O programa Seguro Desemprego havia sido institudo em fevereiro de 1986, mas sem definio de base financeira sustentvel. Seu financiamento foi estabelecido pelo art. 239 (60% dos recursos da contribuio PIS/PASEP). Legislao complementar determinou que esses recursos passassem a integrar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) que, alm do seguro-desemprego, financia diversas polticas ativas de emprego e renda. Papel Redistributivo da Seguridade Social Observe-se que, em meados de 2011, a Seguridade Social concedeu 34,8 milhes de benefcios diretos, assim distribudos: Previdncia Urbana (16,6 milhes); Previdncia Rural (8,4 milhes); Proteo aos idosos pobres e pessoas com deficincia (3,8 milhes); e Seguro-Desemprego (6,0 milhes). O carter distributivo desses programas fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direto h dois beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a Seguridade Social beneficia, direta e indiretamente, cerca de 104 milhes de pessoas, o que equivale metade da populao do Pas. Mais de dois teros desses benefcios equivalem ao piso do salrio mnimo, que experimentou notvel elevao real na ltima dcada, como se ver posteriormente. A cobertura da Previdncia Social no Brasil elevada: 80% dos idosos tm pelo menos a aposentadoria como fonte de renda (a mdia da cobertura na Amrica Latina de 30%). Diversos estudos demonstram o papel da seguridade na reduo da pobreza: sem seus benefcios a pobreza no Brasil atingiria 45% da populao (hoje so 20%); e 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza (hoje, so 10%).

2.2 Educao O governo brasileiro, mediante a cooperao entre os trs nveis da federao, oferece programas de educao em todos os nveis de ensino, desde a pr-escola ps-graduao. A Emenda Constitucional n 59/2009, estabeleceu escolaridade obrigatria dos 4 aos 17 anos. Na educao infantil (atendimento de crianas de 0 a 5 anos) esto em curso diversos programas visando construo de creches e pr-escolas, formao de profissionais, oferta de merenda e distribuio de livros infantis. Na ltima dcada, a proporo de crianas de 0 a 5 anos que esto na escola aumentou de 23% para 38%. O acesso ao ensino fundamental no pas foi universalizado: 98% das crianas de 6 a 14 anos esto nas escolas. O desafio futuro melhorar a qualidade e ampliar a escolaridade (atualmente a mdia de 7,4 anos de estudo). Outra ao do governo acelerar a incluso digital na educao at 2014. Com esse objetivo, diversos programas esto sendo desenvolvidos no mbito do Plano Nacional de Banda Larga com destaque para: Programa Banda Larga nas Escolas (urbanas e rurais); Computador Porttil para Professores; Um Computador Por Aluno; Programa Nacional de Informtica na Educao; e, Programa Nacional de Tecnologia Educacional. Na Educao Especial, houve uma incluso das pessoas com necessidades especiais em instituies de ensino regulares. O governo tem trabalhado na adaptao dos prdios escolares visando a atender pessoas com deficincias ou mobilidade reduzida (Programa Escola Acessvel e Programa Salas de Recursos Multifuncionais). O Brasil ainda conta com milhes de adultos analfabetos e outros tantos que no concluram oito anos de estudos. Para enfrentar essa questo, o governo instituiu o Programa Brasil Alfabetizado, que atendeu a mais de 11 milhes de estudantes.

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No ensino mdio (faixa etria de 15 a 17 anos), o governo est desenvolvendo o programa Ensino Mdio Inovador e o Programa Brasil Profissionalizado, que fortalece as redes estaduais de educao profissional e tecnolgica. Na rede federal, foram construdas mais de 250 novas Escolas Tcnicas nos ltimos anos. Tambm se destaca a criao, em 2011, do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), que tem como objetivo expandir a oferta de cursos tcnicos e profissionais de nvel mdio, e de cursos de formao inicial e continuada para trabalhadores. A medida intensifica o programa de expanso de escolas tcnicas em todo o pas. At 2012 a rede federal dever contar com cerca de 600 unidades escolares administradas pelos 38 institutos federais de educao, cincia e tecnologia e um atendimento direto de mais de 600 mil estudantes, em todo o pas. A execuo do programa envolve a Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica, as unidades do Sistema S (Senai, Sesc, Sesi, Senac) e a Escola Tcnica Aberta do Brasil (e-TEC). No ensino superior, o governo federal mais que duplicou a oferta de vagas nas Universidades Federais (de 107 para 236 mil) entre 2003 e 2010. O Programa de Expanso das Universidades Federais (Reuni) ampliou o nmero de vagas, inclusive noturnas. Em 2003, eram 45 universidades, com 148 campi em 114 municpios. Atualmente, so 58 Universidades Federais, 272 campi, em um total de 233 municpios diferentes. A partir da criao do Programa Universidade para Todos (Prouni) em 2005 que promove o acesso ao ensino superior de estudantes de baixa renda por meio de bolsas de estudo em instituies privadas , foram concedidas 704 mil bolsas, sendo 69% delas integrais e 47% concedidas a afrodescendentes. O governo federal tambm fortaleceu os estudos de ps-graduao por meio do aumento do nmero de bolsas de estudo no pas, do nmero

de bolsistas no exterior e tambm dos valores per capita das bolsas. Tambm merece destaque a criao da Universidade Aberta do Brasil (UAB), uma rede de instituies pblicas de ensino superior voltada para capacitao dos professores do ensino fundamental. 2.3 - Desenvolvimento rural Reforma agrria A reforma agrria no Brasil sempre enfrentou resistncias polticas de difcil superao. Em alguma medida esse foi um dos temas de maior tenso que se estabeleceu antes do golpe militar de 1964. Na ditadura, a reforma agrria foi arquivada. Retornou para a agenda do governo na transio democrtica, mas sofreu um duro golpe na Constituio de 1988. No incio do Governa Lula, os anseios da realizao de reforma agrria estrutural e massiva foram novamente frustrados. Caminha-se para a transformao do programa em mera poltica de assentamentos rurais. Entre 2003 e 2010 foram assentadas cerca de 600 mil famlias, nmero muito distante do necessrio para atender demanda potencial por reforma agrria, estimada em quatro milhes (IPEA, 2010). Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf) Crticos da reforma agrria de Lula assinalam a opo do governo pelo modelo do agronegcio e por medidas compensatrias centradas no Pronaf. De fato, a partir de 2003 o Pronaf foi ampliado e passou a ser o principal programa de desenvolvimento rural. Articulados ao Pronaf foram criados novos programas destinados agricultura familiar: o Programa de Aquisio de Alimentos (2003); o Seguro da Agricultura Familiar (2004); e o Programa Garantia-Safra. Uma das linhas de crdito do Pronaf dirigida aos agricultores familiares de mais baixa renda. No

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ano agrcola 2009-2010, foram efetuados mais de 295 mil contratos, 90% dos quais dirigidos para a Regio Nordeste (IPEA, 2010). Programa Luz Para Todos O Governo Federal tem enfrentado o desafio de acabar com a excluso eltrica rural no pas. O mapa da excluso eltrica revelou que as famlias sem acesso energia estavam majoritariamente nas localidades de menor ndice de Desenvolvimento Humano. O objetivo era utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econmico destas comunidades. Entre 2003 e 2011, o Programa Luz para Todos beneficiou mais de 13 milhes de pessoas do meio rural. O desafio atual reduzir a excluso eltrica da zona rural no interior dos estados situados na Amaznia. 2.4 Polticas Urbanas

Essa maior articulao com a poltica econmica tambm ocorreu no saneamento. Com o PAC Saneamento houve ampliao dos investimentos federais de um patamar de R$ 3 bilhes (mdia do perodo 2003-2006) para R$ 12 bilhes (2007-2008). 2.5 Polticas de Combate Pobreza Outra caracterstica do sistema brasileiro de proteo social combinar polticas universais e focalizadas para combater a pobreza extrema. Essas aes passaram a ser vistas como complementares e convergentes. O programa Bolsa-Famlia o principal componente da estratgia. Todavia, ela no se encerra nele. Programa Bolsa-Famlia Para as famlias pobres e miserveis, o Brasil implantou uma poltica de transferncia direta de renda com condicionalidades. Criado no final de 2003, o Programa Bolsa-Famlia transformou-se em pouco tempo em uma iniciativa exitosa de reduo da pobreza extrema. No perodo de 2003 a 2009, o nmero de atendidos passou de 3,6 milhes para 12,4 milhes de famlias. O Brasil alcanou, em seis anos, o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio meta originalmente estabelecida para o perodo de 25 anos. Estima-se que as transferncias diretas de renda tenham sido responsveis por um tero da reduo da pobreza de mais de 28 milhes de pessoas (a populao em condio de pobreza, como proporo da populao total, caiu de 33% para 21%). Programa Brasil sem Misria Em maio de 2011 foi lanado o Plano Brasil Sem Misria que representa um aperfeioamento do Bolsa-Famlia. Segundo informaes oficiais (www.brasil.gov.br), o novo Plano direcionado aos brasileiros que vivem em lares cuja renda familiar de at R$ 70,00 por pessoa (esto nessa situao 16 milhes de brasileiros). A proposta atender essas pessoas por meio de aes articuladas de governo: Sistema Pblico

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Nesse campo, a atuao governamental no tem sido animadora. O pas acumula deficincias crnicas na infraestrutura urbana. Nos ltimos 30 anos, percebe-se a ausncia de polticas nacionais nesses setores. As aes pblicas na habitao popular no chegam s famlias com rendimento mensal per capita inferior a trs salrios mnimos (80% das famlias brasileiras esto nessa faixa). Metade da populao urbana no tem seus domiclios ligados rede de esgoto, e apenas 20% dos municpios tratam o esgoto coletado. No transporte pblico, o Brasil seguiu a rota inversa da experincia internacional, onde o sistema baseia-se na preponderncia do transporte coletivo sobre o individual; e para o transporte coletivo prevalece a oferta de metr e trens metropolitanos sobre os nibus. Nos ltimos anos, obtive-se alguma melhora do ponto de vista do gasto governamental. Os investimentos cresceram por conta do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Com o PAC Habitao e o Programa Minha Casa, Minha Vida, o patamar de investimentos no setor saltou de R$ 8 bilhes (2003) para R$ 70 bilhes (2009) todavia, parte reduzida desses recursos foi apropriada pelas famlias de baixa renda.

de Trabalho, Emprego e Renda; Programa Nacional de Acesso Escola Tcnica; Programa Nacional de Incluso de Jovens; obras do Programa de Acelerao do Crescimento e do programa Minha Casa, Minha Vida; e, Rede de Equipamentos de Alimentos e Nutrio. Os sete mil Centros de Referncia de Assistncia Social so pontos de atendimento dos programas englobados pelo Brasil Sem Misria. Uma das metas do Brasil Sem Misria para a zona rural aumentar em quatro vezes o nmero de agricultores familiares atendidos pelo Programa de Aquisio de Alimentos. O plano pretende oferecer assistncia tcnica individualizada e continuada a 253 mil famlias. Outro objetivo ampliar as compras da agricultura familiar por instituies pblicas e filantrpicas (hospitais, escolas, universidades, creches e presdios) e a rede privada de supermercados. O acesso gua outra ao que se fortalece com o programa que prev a construo de novas cisternas para atender 750 mil famlias rurais at 2013. O plano definiu tambm que mais 257 mil famlias tero acesso energia eltrica at 2014 atravs do Programa Luz para Todos. O governo tambm criar um programa de transferncia de renda para as famlias que promovam a conservao ambiental nas reas onde vivem e trabalham. O programa Bolsa Verde pagar, a cada trimestre, R$ 300,00 por famlia que preserva florestas nacionais, reservas extrativistas e de desenvolvimento sustentvel. Segurana Alimentar O Programa Nacional da Merenda Escolar (PNME) implantado na dcada de 1950 atende cerca de 40 milhes de alunos de escolas pblicas. Na ditadura militar foram ensaiadas algumas medidas voltadas para a Segurana Alimentar. O mesmo ocorreu na transio democrtica e no incio dos anos 1990 (PELIANO, 1994). Em 2003, o Programa Fome Zero fez nova tentativa de introduzir a questo na agenda

do governo. Mas esse programa no prosperou, na linha em que fora concebido na campanha eleitoral. Em 2004, setores organizados da sociedade realizaram a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar. Refletindo em parte essa mobilizao, em meados desse ano ocorreram importantes modificaes institucionais. O Ministrio da Assistncia Social passou a ser denominado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, com competncia para articular as aes nos campos da Assistncia Social, Segurana Alimentar e de Transferncia de Renda. Seguindo a experincia do SUS, em 2005 foi institudo o Sistema nico da Segurana Alimentar e Nutricional. Nos anos seguintes, foram aprovados a Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional e o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Posteriormente, em 2010, foi instituda a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Dentre os diversos programas desenvolvidos nessa rea, destacam-se os seguintes: Programa Bolsa de Alimentos, Programa Cozinhas Comunitrias e Programa Restaurante Popular. Tambm merece destaque o Programa Nacional de Merenda Escolar. Outras Polticas de Combate Pobreza Alm dessas medidas, o governo brasileiro desenvolve outros programas voltados para a reduo da pobreza, sintetizados a seguir: Programa Territrios da Cidadania Lanado em 2008, est voltado superao da pobreza nas reas rurais, por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ele prioriza a integrao de aes de diferentes reas e nveis de governo em localidades com baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) e de dinamismo econmico.

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Polticas para a Juventude Em 2005 foi criada a Secretaria Nacional da Juventude e lanado o Programa Nacional de Incluso de Jovens Educao, Qualificao e Ao Comunitria (Pr-Jovem), concebido com a finalidade de articular programas e aes voltados para o desenvolvimento integral do jovem brasileiro, especialmente aqueles direcionados aos jovens de baixa renda e em situao de vulnerabilidade. Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - Articula um conjunto de aes visando retirada de crianas e adolescentes de at 16 anos das prticas de trabalho infantil. O programa atende mais de 820 mil crianas afastadas do trabalho em mais de 3,5 mil municpios. Apoio s Comunidades Tradicionais Em 2007 foi lanada a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais. Entre essas comunidades esto os povos indgenas, os quilombolas, as comunidades de terreiro, os extrativistas, os ribeirinhos, os caboclos e o os pescadores artesanais, dentre outros. Polticas Ativas de Emprego e Renda O Sistema Nacional do Emprego (Sine) foi institudo em 1976. Seu objetivo assegurar ao trabalhador desempregado, servios de intermediao de mo de obra e programas de qualificao profissional. Em 1989, foi criado o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que assegura recursos sustentveis para o financiamento do programa Seguro-Desemprego e demais iniciativas voltadas para a intermediao da mo de obra, qualificao profissional e microcrdito para empreendedores individuais de baixa renda implantadas pelos seguintes programas: Plano Nacional de Qualificao; Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger); programa Nacional do Microcrdito Produtivo Orientado (PNMCPO); e, programa Economia Solidria em Desenvolvimento.

2.6 Direitos Humanos e Cidadania Nos ltimos anos tambm houve progressos importantes no campo da promoo e proteo aos Direitos Humanos no Brasil. A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR), criada em 1997, passou a ter status de ministrio em 2003. A ela compete coordenar a Poltica Nacional de Direitos Humanos, atuando em reas como promoo dos direitos da criana, do adolescente, do idoso e das minorias e das pessoas com deficincia. Alem disso, recentemente o Brasil passou a contar com polticas voltadas para a igualdade racial, de gnero e de combate homofobia. Em suma, o sistema de proteo social brasileiro complexo e muito abrangente. Desde 1988, foram obtidos progressos importantes na construo e consolidao de bases financeiras, institucionais e de controle social. A inflexo na poltica econmica a partir de 2006 promoveu sinergias positivas com o mundo do trabalho e com as polticas universais e de combate pobreza extrema. Muitos pases no fizeram a lio de casa estabelecida h 60 anos pela OIT. Mas o Brasil cumpre com folga essas normas. Em 2008, ratificou a Conveno n 102 da OIT relativa fixao de normas mnimas de seguridade social, tornando-se o 44 pas a adotar esta conveno. Poderia ter ratificado antes. Mas, ao faz-lo, o governo brasileiro estava em situao confortvel. Isso porque, como vimos, a Constituio Federal de 1988 instituiu explicitamente o seu sistema de seguridade social nos moldes recomendados pela Conveno n 102 da OIT.

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3. Fruns democrticos de participao e controle social


Outra caracterstica do Sistema Brasileiro de Proteo Social a existncia de mecanismos ins-

titucionalizados de participao e controle social consagrados pela Constituio Federal de 1988. Especialmente nas reas da Sade, Assistncia Social e Educao, construiu-se um modelo de gesto baseado na cooperao entre entes federativos. A responsabilidade pela implantao dessas polticas do municpio. Todavia, os estados e a Unio tm responsabilidades compartilhadas em aes de maior complexidade e no financiamento. Para garantir a participao e o controle social, em cada um desses setores foram criados Conselhos (Municipais, Estaduais e Federais) integrados por representantes da sociedade civil e dos governos. A cada dois anos so realizadas Conferncias (Municipais e Estaduais), e as propostas so debatidas nas Conferncias Nacionais. Com o avano da democracia nos ltimos 22 anos, esse modelo foi difundido para outros setores: Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho das Cidades, Conselho de Promoo da Igualdade Racial, Conselho Nacional de Polticas Culturais, Conselho Nacional da Juventude e o Frum Nacional do Trabalho. Mais recentemente, esses fruns foram ampliados para a rea dos direitos humanos. Em 2008, por exemplo, foram realizadas a I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; a II Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia; XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Esses fruns, em conjunto com outras entidades do movimento social, exercem presso no governo e no parlamento na direo de que se atendam novas demandas sociais e rejeitem-se iniciativas que visem a fazer retroceder conquistas sociais, fruto de lutas polticas histricas. Durante recente evento promovido pela ONU, a presidenta Dilma Rousseff ressaltou o papel do engajamento da sociedade atravs dos fruns democrticos criados em 1988:

Nos ltimos anos, ampliou-se o espao de dilogo na gesto da coisa pblica no Brasil, graas implantao da consulta participativa. Desde 2003, o governo brasileiro realizou 70 conferncias nacionais temticas, nas mais diversas reas, envolvendo a interao com cinco milhes de pessoas, em cinco mil municpios. Evidentemente, a grande mudana social hoje vivida por meu pas no seria possvel sem o engajamento da prpria sociedade brasileira (A grande mudana social hoje vivida por meu pas no seria possvel sem o engajamento da prpria sociedade, www.blogplanalto.gov. br, 21 de setembro de 2011). O Papel dos Sindicatos no Fortalecimento da Seguridade Social A reconstruo, a defesa, a consolidao e o avano do sistema de proteo social dependem, em grande medida, dos arranjos e articulaes das entidades representativas da sociedade civil dispostas a refletir sobre os rumos de cada pas, sob a tica da igualdade, solidariedade e equidade. No caso brasileiro, o papel do movimento sindical relevante. Aps os reveses que sofreu nos anos 1990, o sindicalismo brasileiro recuperou sua fora com o crescimento econmico dos ltimos anos. O amadurecimento dos sindicatos pode ser visto pela ampliao da sua agenda de lutas, cobrindo temas at ento no tratados como sade, educao, previdncia social, assistncia social, entre outros. Nos ltimos anos, as Centrais Sindicais brasileiras vm amadurecendo suas posies na defesa da Seguridade Social. Observe-se, dentre outras iniciativas, o papel da Confederao Nacional dos Trabalhadores da Seguridade Social (CNTSS), ligada Central nica dos Trabalhadores (CUT), que representa os trabalhadores da sade, previdncia e assistncia social, tanto do setor pblico como privado Tambm merece destaque o papel da Secretaria Nacional de Sade do Trabalhador da

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CUT que promove o debate desse setor nos marcos da seguridade social, incluindo a sade do trabalhador. A agenda sindical inclui uma diversidade de temas, com destaque para a luta pela reduo da jornada de trabalho para 40 horas. No campo da sade, prioriza a reduo dos acidentes trabalhistas e a garantia de mecanismos de financiamento estvel para o setor, pela regulamentao da Emenda Constitucional n. 29/2002. Tambm defende a criao do Conselho Nacional de Seguridade Social tal como prev a Constituio mas ainda no implantado. Recentemente, as Centrais Sindicais participaram de grande debate nacional sobre a seguridade social. Em 2007 o presidente da Repblica Instituiu o Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS) com a finalidade de promover o debate entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Governo Federal. As Centrais Sindicais atuaram na defesa das conquistas de 1988 no campo da seguridade social, divergindo das posies dos empresrios (e membros do prprio governo) que defendiam a supresso de parte daquelas conquistas (LOPES, 2009; FAGNANI, HENRIQUE E LCIO, 2008). As Centrais Sindicais tambm tm participado do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), um importante espao para o dilogo nacional, no qual participam representantes do governo e da sociedade civil. Esse frum tem contribudo para sensibilizar setores retrgrados sobre a importncia das conquistas de 1988. Observe-se o seguinte relato do presidente da CUT: No CDES, em algumas ocasies, discutimos o sistema de seguridade social brasileiro com ministros das reas da sade, do desenvolvimento social, do trabalho e da previdncia social, juntamente com empresrios, governadores e conselheiros, muitos dos quais, contraditoriamente, pertencentes quele grupo que um dia depois da promulgao da Constituio Federal de 1988

se reuniu para avaliar por onde poderiam comear a destruir os avanos conquistados na seguridade social. Hoje aquele mesmo grupo se v obrigado a reconhecer a importncia que o atual sistema de proteo social brasileiro vem tendo no enfrentamento da crise (HENRIQUE, 2010). A Posio do Movimento Sindical Esse acmulo de experincias se refletiu nas posies assumidas pela representao sindical na 100 Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho (CIT), promovida pela OIT e realizada em Genebra, na Sua, em junho de 2011. A iniciativa do Piso de Proteo Social foi corretamente questionada por representantes sindicais que participaram do evento. Observe-se a posio da Secretria de Sade do Trabalhador da CUT: Por iniciativa dos rgos que compem o sistema Naes Unidas, mais especificamente do FMI e o Banco Mundial, ser apresentada e discutida uma proposta de piso bsico de proteo social, cujos princpios colidem com a noo de universalismo de direitos e com a compreenso das polticas sociais como parte integrante, constitutiva e promotora do desenvolvimento social e econmico. Sob o argumento de proteger os segmentos mais pobres da sociedade frente crise econmica mundial instaurada em 2008, a proposta em discusso tem como carro-chefe a transferncia direta de renda, combinada com a estruturao de um pacote bsico de servios pblicos considerados essenciais, como sade, educao, acesso gua, energia eltrica, etc. que no necessariamente devem ser gratuitos, ou seja, podem ser oferecidos pela iniciativa privada, por meio da conhecida prescrio difundida nos anos 1990 de focalizao e privatizao. (BATISTA, 2011). Semelhante postura crtica foi partilhada por representantes de outras entidades do movimento sindical.5 Tambm de forma correta, a viso apoiada pelo movimento sindical brasileiro e pela Confederao Sindical das Amricas (CSA) defende a validao e a atualizao da Conveno n 102 da OIT.

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Essa posio havia sido defendida na I Conferncia Mundial de Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social realizada em 2010 no Brasil. Contando com participao do movimento sindical brasileiro e da Confederao Sindical das Amricas (CSA), na oportunidade foi elaborado um documento com as principais linhas adotadas pelo movimento sindical. Observe-se a seguinte passagem do documento final: O movimento sindical das Amricas reunido na I Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social, reitera o compromisso de luta em defesa de sistemas universais de seguridade social, direito humano fundamental cuja realizao pressupe um Estado forte, compromissado com os interesses da maioria da sociedade, capaz de responder aos conflitos e demandas gerados pela globalizao, de gerar polticas consistentes de emprego e renda, de viabilizar polticas de educao, sade, habitao e demais condies que assegurem sobrevivncia digna a todas as pessoas em todas as etapas da vida. Entende-se que o movimento sindical brasileiro poder contribuir para a reconstruo do sistema de proteo social de pases que no atingiram patamares mnimos de cobertura. A ttulo de ilustrao, note-se que o presidente da CUT tem sido convidado por vrios pases para falar sobre o sistema de proteo social brasileiro. Dentre os pases visitados, o dirigente destaca a visita Rssia e aos Estados Unidos, onde participou Congresso da AFL-CIO, ao qual compareceu o presidente Barack Obama. Observe-se a seguinte passagem do relato do dirigente: Em sua apresentao (Obama) disse ter vergonha de debater com determinados pases, entre eles o Brasil, sobre sistemas de

proteo social. Eu, que estava l ouvindo, fiquei me perguntando: como pode o pas mais importante do mundo, com toda tradio e patriotismo arraigados, dizer que se envergonha de admitir que uma parte importante da sua populao no tem absolutamente nenhum sistema de proteo social? Como pode admitir que pessoas idosas e aqueles que no tm condio de pagar o seguro sade estejam morrendo pelas ruas? Isso d um pouco a dimenso da importncia do debate e dos desafios que temos (HENRIQUE, 2010).

4. As lies do desenvolvimento social recente no Brasil


Conforme analisado nos tpicos anteriores, reduzir o sistema brasileiro de proteo social ao programa Bolsa-Famlia, no postura aceitvel, nem em termos tcnicos nem em termos ticos. Tampouco se pode aceitar que se afirme que o progresso social recente no Brasil foi fruto exclusivo dessa ao governamental. A partir de 2006, a poltica social passou a ter uma articulao positiva com a estratgia macroeconmica. A questo social foi eleita como um dos eixos do desenvolvimento. Conjugou-se, com xito, estabilidade, crescimento econmico, elevao do emprego e renda e incluso social. Crescimento Econmico Embora insuficiente, o crescimento a mais efetiva das polticas sociais. O PIB do Brasil, aps crescer em mdia mais de 7% ao ano (1950/1980), caiu para a medocre taxa mdia anual de 2,1% (1981/2003). Aps 25 anos, a partir de 2006 o crescimento econmico voltou a ter destaque na agenda.

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6 Maria Pimentel, secretria de Relaes Internacionais da Central Geral dos Trabalhadores (CGTB), tambm rechaou a pretenso de setores patronais, sob o comando dos interesses das grandes corporaes multinacionais, de que, para os parmetros da OIT, esse setor chave para os trabalhadores, fique subordinado sustentabilidade fiscal. Na mesma linha, o secretrio de Relaes Internacionais da CUT, Joo Felcio, insistiu na denncia de que essa pretenso uma medida do que j ocorre na Europa, ou seja, baixar os pisos e os nveis de seguridade social como medida para sair da crise. O representante da Unio Internacional de Sindicatos de Trabalhadores em Servios Pblicos (UIS) frisou que a proposta de criao de um piso bsico de proteo social em acordo com as determinaes do Banco Mundial e FMI inaceitvel. O Dirigente da Nova Central, que tambm representou a Federao Sindical Mundial (FSM) na Comisso, disse que a entidade no admite negociar modificaes no Convnio 102 da OIT com o pretexto de criar um novo piso inferior ao atual (Conferncia da OIT: Centrais brasileiras rechaam subordinao da Seguridade Social sustentabilidade fiscal. www.cgtb.org.br, 14 de Junho de 2011).

Uma sinalizao foi o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em 2007, visando a coordenar investimentos (pblicos e privados) na infraestrutura econmica e social. Com a crise internacional, essa postura foi reforada; e adotaram-se medidas anticclicas. Setores estratgicos tiveram reduo de impostos. A meta de supervit primrio foi reduzida. A poltica monetria foi afrouxada pela reduo dos juros e dos compulsrios bancrios. Os bancos pblicos ampliaram a oferta de crdito (que, praticamente, dobrou em relao ao PIB). Papel central foi desempenhado pelo BNDES, cujos desembolsos quase triplicaram na segunda metade da dcada passada. Em parte, o crdito pessoal foi direcionado para pequenos empreendedores urbanos, para a agricultura familiar e para os funcionrios pblicos e aposentados, realimentando a cadeia do consumo e impulsionando o mercado interno. Segundo LAVINAS, FERRAZ E VEIGA (2012: 15), entre 2004 e 2010 o crdito Pessoa Fsica mostrou expanso de 160% (ante 83% do crdito Pessoa Jurdica). Em grande medida, essa inflexo reflete a concesso do crdito consignado aos trabalhadores da iniciativa privada (desconto em folha de pagamento de prestaes de dvidas contradas com o sistema financeiro). Tambm reflete a concesso do crdito em consignao para aposentados e pensionistas do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). De acordo com dados do Banco Central, entre 2004 e 2010 o crdito consignado saltou de R$ 8,8 milhes para R$ 75,3 milhes (preos constantes). A ampliao do crdito contribuiu para que nos ltimos anos o PIB crescesse a taxas mdias anuais de 5% (o dobro da mdia das dcadas anteriores). O PIB per capita subiu sensivelmente entre 2002 e 2010 (de US$ 2.870 para 8.217). A arrecadao melhorou e a relao dvida lquida/ PIB declinou de 60% para 40%.

Mercado de Trabalho O crescimento deflagrou uma espiral virtuosa de gerao de emprego e renda que realimenta o consumo, a produo e os investimentos. O mercado de trabalho apresentou melhoras sensveis. Entre 2003 e 2011, a taxa de desemprego caiu pela metade (de 12,4% para 6,0%). O rendimento mdio real mensal dos trabalhadores subiu 18%; e mais de 14 milhes de empregos formais foram criados (apenas em 2010, foram criados 2,5 milhes de vagas). A renda domiciliar per capita cresceu 23,5% em termos reais. E o rendimento mdio real dos trabalhadores e o consumo das famlias voltaram a crescer, aps longos perodos de encolhimento. Salrio Mnimo Outro fator relevante para que se compreenda o progresso social foi a Poltica de Valorizao do Salrio Mnimo que emergiu da presso das Centrais Sindicais. Em 2005 houve um acordo do governo com as Centrais para a adoo do critrio que previa aumento baseado na variao do PIB com dois anos de defasagem, mais a inflao do ano anterior, medida pela variao acumulada do INPC verificado no perodo de janeiro a dezembro. Segundo essa frmula, em 2012 o novo salrio mnimo implicar reajuste real de mais de 9,2%. o maior poder de compra desde 1979, de acordo com o DIEESE. Essa medida beneficia 48 milhes de pessoas que tm rendimento referenciado no salrio mnimo e outros 28 milhes que recebem transferncias da seguridade social. Entre 2002 e 2011 o salrio mnimo quase cresceu 66% em termos reais. O aumento do poder de compra dos trabalhadores fica ntido quando se observa que, em So Paulo, o custo da cesta bsica como proporo do salrio mnimo caiu pela metade (1995/2010).

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Gasto Social O ciclo de crescimento abriu espao para o crescimento do gasto social. As fontes de financiamento das polticas sociais ancoradas na folha de salrio do trabalho formal foram impulsionadas. A Previdncia Urbana, por exemplo, voltou a ser superavitria o que no ocorria desde 1996. Em 2011, esse segmento dever registrar supervit de cerca de R$ 10 bilhes. Excludas as renncias tributrias, ele se aproximar de R$ 25 bilhes. O gasto social federal duplicou, em termos reais, entre 2000 e 2009. Em proporo do PIB, passou de 12,5% para 15,8%. O gasto per capita cresceu em termos reais de R$ 1.600,00 para R$ 2.800,00 (IPEA, 2011). Polticas Universais No pode haver dvidas sobre o papel desempenhado pela Seguridade Social no desenvolvimento social recente. Como ressaltado, ela transfere benefcios (diretos e indiretos) para mais de 100 milhes de pessoas, a metade da populao do Pas. A maior parte deles equivale ao piso do salrio mnimo. A elevao real do mnimo ampliou a renda dessas famlias. Isso tambm contribuiu para o crescimento do consumo interno, motor do recente ciclo de crescimento. Combate Pobreza Extrema Finalmente, o sexto ncleo da estratgia de desenvolvimento social foi a expanso dos programas de combate pobreza, com destaque para Programa Bolsa-Famlia. verdade que milhes de pessoas pobres deixaram o Bolsa Famlia pela simples fuga para empregos e salrios mais elevados, aproveitando as oportunidades abertas pelo mercado de trabalho. Segundo levantamentos do MDS, desde a criao do Bolsa-Famlia (2003) at setembro de 2011, cerca de seis milhes de famlias deixaram

de receber as transferncias de renda do governo federal. Os motivos para a sada so os mais variados, com destaque para a obteno de melhores remuneraes no mercado de trabalho (Luciano Mximo. Valor Econmico. Desistncia do BolsaFamlia por iniciativa prpria chega a 40%, 17 de outubro de 2011). A reduo da pobreza tambm foi fruto de outros programas, como j mencionado. Grande parte da pobreza concentra-se na rea rural. Na ltima dcada, o PIB da agricultura cresceu mais que o PIB nacional. A queda da concentrao da renda no campo foi maior que no meio urbano. A chamada nova classe mdia passou de 21% para 35% da populao rural (Marcelo Neri. O meio do campo. Folha de S.Paulo, 23 de outubro de 2011). Em dez anos, a migrao rural caiu pela metade. Em parte, essa melhora explicada pelas oportunidades abertas no mercado de trabalho, pelo Programa Bolsa-Famlia e demais programas sociais (Previdncia Rural, Benefcio de Prestao Continuada, Pronaf, dentre inmeros outros). Estudo elaborado por LAVINAS (2009:9) revela que o mercado de trabalho foi o maior responsvel pela reduo da pobreza. Em 2001, considerando-se to somente a renda do trabalho, cerca de 50% populao brasileira (82,5 milhes de pessoas) vivia abaixo da linha de pobreza. Em 2007 essa proporo caiu para 30%. Isso significa que o crescimento econmico e o aumento real do salrio mnimo foram decisivos para reduzir a pobreza em 20 milhes, afirma a autora. Em segundo lugar, a queda da pobreza foi fruto das transferncias da seguridade social especialmente a previdncia Rural. Mais de 22 milhes de pessoal suplantaram a linha de pobreza por conta desses benefcios previdencirios entre 2001-2007. Finalmente, mais de sete milhes de pessoas suplantaram a linha de pobreza por conta dos pro-

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gramas assistenciais como o BCP e o Bolsa Famlia. Entre 2001 e 2007 a participao desses esses benefcios na renda familiar saltou de 18 para 34%. Em suma, a partir de 2006 caminhamos no sentido de construir uma nova estratgia de desenvolvimento social articulada com a poltica econmica. Essa a lio que os organismos internacionais deveriam compreender.

o maior desafio o de restabelecer as bases de financiamento sustentveis que haviam sido definidas pela Constituio da Repblica em 1988. Isso requer a adoo de medidas complexas e politicamente difceis de serem consensuais tais como: extinguir a Desvinculao das Receitas a Unio; efetuar a reforma tributria progressiva, refutando-se a Proposta de Emenda Constitucional n 233 que tramita no Congresso Nacional que, alm de no enfrentar a injustia fiscal representa uma ameaa concreta aos mecanismos de financiamento estabelecidos pela Constituio de 1988; aplicar integralmente os recursos do Oramento da Seguridade Social na Seguridade Social; flexibilizar a Lei de Responsabilidade Fiscal, por seus efeitos nefastos na terceirizao da contratao de pessoal nas reas sociais; regulamentar a Emenda Constitucional n 29, para assegurar bases sustentadas de financiamento do SUS; e ampliar o gasto pblico com educao, que baixo se comparado internacionalmente. Na Seguridade Social, temos pela frente o desafio de consolidar o sistema tal como previsto na Constituio de 1988, composto de trs reas que ainda atuam de forma fragmentada a Sade, a Assistncia Social e a Previdncia Social. Na mesma perspectiva se coloca a criao do Conselho Nacional de Seguridade Social, tal como prev o artigo 194 da Constituio da Repblica. Na rea da previdncia dos trabalhadores privados (Regime Geral da Previdncia Social), destaca-se que apenas dois teros da Populao Economicamente Ativa (PEA) contribuem para a previdncia social. No caso da poltica de sade, os desafios continuam sendo gigantescos, com destaque para o

5. A agenda social brasileira


Definitivamente, a agenda brasileira no aquela que os organismos internacionais querem impor ao mundo. A singularidade do caso brasileiro, est em que o movimento social acumula mais de trs dcadas de luta para construir um modelo de proteo social inspirado na experincia da social democracia europeia do ps-guerra. Nesse sentido, e pelas razes expostas, entende-se que, a agenda da OIT est superada para o Brasil no campo da Seguridade Social. Nas ltimas dcadas, a sociedade foi exitosa na difcil tarefa de construir patamares mnimos de seguridade social. Nessa rdua marcha, foram demarcados mecanismos de controle social, fruns de debates democrticos, arranjos financeiros e articulaes institucionais (baseados na cooperao federativa). Mais importante: a maior parte desses avanos encontra amparo legal na Constituio da Repblica. A despeito dos avanos obtidos, a consolidao do sistema de proteo social brasileiro ainda requer uma longa e rdua marcha. Parte dessas conquistas permanece inconclusa (Polticas Urbanas, Seguridade Social e Oramento da Seguridade Social). Outras foram afetadas pelas reformas impulsionadas por foras polticas adeptas da agenda liberalizante (Reforma Agrria, Direitos Trabalhistas e Direitos Previdencirios). Educao, Sade e Assistncia social sofrem de graves restries financeiras que minam os avanos obtidos no plano institucional. Consolidar as conquistas de 1988 Nas Polticas Sociais Universais Clssicas (educao, previdncia, assistncia e seguro-desemprego),

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combate s filas e demora no atendimento, fruto dos gargalos na oferta de servios (mdia e alta complexidade, exames laboratoriais, consultas mdicas e internao). Na educao, aps a universalizao do acesso, o desafio das prximas dcadas melhorar a qualidade de ensino e ampliar o nmero de anos de estudo reduzidos em relao a pases com semelhante estgio de desenvolvimento semelhante. Tambm precisamos enfrentar as deficincias crnicas na infraestrutura urbana, com a formulao de polticas nacionais de habitao popular, saneamento e transporte pblico. Temos ainda vivo o problema da Reforma Agrria. Esse tema tambm deixou de ser questo para os pases centrais que j fizeram suas respectivas reformas em nome da modernizao do capitalismo. O Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios abortados e, aqui, o tema permanece atual. No combate pobreza extrema, destaca-se o desafio de promover a maior articulao do Programa Bolsa-Famlia com demais polticas universais, tal como previsto no Plano Brasil sem Misria. A agenda trabalhista inclui uma diversidade de temas com destaque para a mitigao da situao atual em que ainda prevalece a incidncia de informalidade e trabalho precrio. Tambm precisamos avanar no maior rigor do Ministrio do Trabalho na fiscalizao e penalizao das empresas que no cumprem a legislao trabalhista, bem como na reduo da jornada de trabalho para 40 horas semanais. Todavia, nada disso ser possvel sem o desenvolvimento econmico. A principal poltica social o crescimento por seus impactos no mundo do trabalho. O pleno emprego a mais eficaz das aes que visam incluso. Temos enormes desafios a enfrentar na poltica macroeconmica, sobretudo na questo dos juros e do cmbio, por seus efeitos sobre o custo do carregamento da dvida interna e sobre a competitividade da indstria nacional.

Notas finais
As ltimas quatro dcadas de dominao do capitalismo desregulado deixaram um saldo social dramtico. preocupante o fato de que a resposta das lideranas globais seja tmida e limitada. Ainda mais grave que, para combater os males do neoliberalismo, elas esto receitando as mesmas frmulas do neoliberalismo. Programas focalizados como estratgia exclusiva so insuficientes e limitados para promover o bem-estar social. No prefcio de O Estado do Futuro, Gunnar Myrdal (1962:56) observa ser irrefutvel e patente que a ampliao dos investimentos, da produo e da renda, se constitui na mais essencial das condies para a ampliao do bem-estar social e reduo da pobreza. Por isso, naqueles tempos, diz Myrdal, em todos os pases estamos, hoje, lutando pelo desenvolvimento econmico, principalmente os pases mais pobres, conscientes da necessidade do progresso material para o bem-estar social (FAGNANI; ANTUNES; GIMENEZ 2006). Essa correlao entre renda nacional e bem estar social foi constatada pela Cepal (2011-A: 36) em recente avaliao dos pases da Amrica Latina e Caribe: Los pases con menores brechas de bienestar tienen un PIB ms alto, menores tasas de dependencia demogrfica, mercados de trabajo menos informales, mayor cobertura pblica de salud (menor proporcin de gasto de bolsillo), menores niveles de pobreza y un gasto pblico social no solo superior en trminos de monto total per cpita sino tambin como porcentaje del PIB. En los pases con menor desarrollo relativo todos estos parmetros se desplazan hacia situaciones ms crticas. De este modo, las brechas de bienestar varan sustancialmente en trminos de necesidades sociales y de capacidades fiscales. A partir de un menor desarrollo existen mercados laborales ms precarios, mayor peso en las familias para proveerse servicios, mayor dependencia demogrfica infantil, ms pobreza y una ins-

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titucionalidad pblica con menos recursos monetarios y menores capacidades de gestin y ejecucin. O crescimento econmico condio fundamental para o progresso social. Outro estudo da Cepal (2011) mostra uma inquestionvel correlao entre crescimento do PIB per capita e reduo da incidncia da pobreza em 19 pases da Amrica Latina e Caribe. A pobreza e indigncia esto em seus nveis mais baixos em 20 anos na Amrica Latina, aponta o estudo. Segundo a CEPAL, esse fato explicado principalmente pelo aumento da renda do trabalho. As transferncias monetrias pblicas tambm contriburam, mas em menor escala. Como resposta crise econmica internacional, os pases optaram por expandir seu gasto pblico em vez de contra-lo, como era o tradicional, o que permitiu prevenir o aumento do desemprego e da vulnerabilidade social.

possibilidades de promoo do bem-estar a partir de polticas sociais universais. O desenvolvimento com bem-estar social requer uma articulao positiva entre a estratgia econmica e o desenvolvimento social, visando criao do emprego e da renda. Mas tambm exige slidos sistemas de polticas universais. Procurou-se mostrar que, nos ltimos anos, o Brasil articulou boas polticas econmicas e sociais. Argumentou-se que a lio brasileira foi montar uma estratgia macroeconmica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento econmico; na gerao de emprego e renda; na valorizao do salrio mnimo; no aumento do gasto social; no incentivo s polticas universais; e no avano das polticas voltadas para o combate pobreza, como, por exemplo, o programa Bolsa-Famlia. Mais que isso, foi superada uma etapa estril, em que focalizao e universalizao eram vistas como estratgias excludentes. Passou-se a consider-las como estratgias complementares e convergentes. A consolidao desse modelo prosseguiu em 2011. Em mensagem de final de ano, a presidenta Dilma Rousseff afirmou corretamente que: o mais importante que encerramos o ano sem abrir mo dos princpios fundamentais para o pas: crescimento econmico com distribuio de renda. Este o caminho da prosperidade, que est sendo construdo por ns e para ns, sustentado numa forte democracia. (Presidncia da Repblica. Secretaria de Comunicao Social. Conversa com a Presidenta, Braslia, 27 de dezembro de 2011). Em suma, uma boa poltica social no tem eficcia com uma m poltica econmica. O melhor cenrio a conjugao de boas polticas econmicas e sociais. O pior a articulao de polticas econmicas e sociais de m qualidade. Infelizmente, esse parece ser o cenrio global mais provvel para os prximos anos: ortodoxia fiscal e polticas focalizadas. Finalizo com uma mensagem indignada aos jovens de hoje, que no futuro prximo tero muito

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De forma correta, para a manuteno do progresso recente, a Cepal (2011 A) prope uma agenda baseada, entre outros pontos, numa poltica econmica macroeconmica para um desenvolvimento inclusivo; na criao de mais e melhor emprego para favorecer a incluso social; no aumento sustentado do gasto social; e num pacto fiscal visando a uma estrutura tributria progressiva e eficiente nos pases mais igualitrios, o componente de transferncias e subsdios sociais muito mais alto como porcentagem do PIB, constata a estudo. Da mesma forma, observe-se que, nas ltimas trs dcadas, a proporo de pessoas pobres na China caiu de 65% para menos de 20% da populao total. Esse progresso decorre do forte crescimento do PIB (taxa mdia anual superior a 8%) e dos seus reflexos na renda per capita que aumentou sete vezes (US$: Paridade do Poder de Compra). Mas, a dinmica do crescimento econmico e da evoluo da renda per capita coloca outras questes quando pensamos a pobreza, no somente a partir de um corte absoluto e arbitrrio de renda, mas de forma mais ampla, aventando as

trabalho se quiserem como eu quis mudar o mundo. Aproveito para homenagear Stphane Hessel, que aos 94 anos, depois de lutar na Resistncia, sobreviver aos campos nazistas e escrever a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, mantm-se fiel s suas crenas: Depois da Segunda Guerra Mundial, resolvemos problemas fundamentais dos valores humanos. J sabemos quais so esses valores fundamentais que devemos tratar de preservar. Mas quando isto deixa de ter vigncia, quando h rupturas na forma de resolver os problemas (...) tomamos conscincia de que as coisas no podem continuar assim. Devemos nos indignar e nos comprometer para que a sociedade mundial adote um novo curso (Stphane Hessel: Os bancos esto contra a democracia. Entrevista a Eduardo Febbro. Carta Maior. 19 de dezembro de 2011).

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A FES no Brasil
Fundada em 1925, como legado poltico do primeiro presidente alemo democraticamente eleito, a Fundao Friedrich Ebert (FES) a mais antiga das seis fundaes polticas alems, com quase 600 funcionrios e atividades em mais de 100 pases. A representao da Fundao Friedrich Ebert no Brasil (FES Brasil) est organizada em quatro reas de atuao: Estado e sociedade, mundo do trabalho, incluso social e poltica internacional. Cada uma dessas reas desenvolve projetos diferenciados, que se relacionam entre si, mas que possuem uma identidade prpria. A rea Estado e Sociedade visa a contribuir para o aperfeioamento do Estado, de seu modelo de desenvolvimento, de suas polticas pblicas e da relao da sociedade civil com os governos. O foco dos diferentes projetos atende ao desejo de contribuir para a modernizao do Estado e para o fortalecimento da participao da sociedade civil na tomada de deciso em polticas pblicas, tanto no Brasil como em parceria com os demais escritrios da FES na Amrica Latina. A rea Mundo do Trabalho a mais tradicional da Fundao Friedrich Ebert e desenvolvida em quase todos os pases onde a FES est presente. No Brasil, essa rea de trabalho busca fortalecer a capacidade dos sindicatos para intervir na defesa dos interesses da classe trabalhadora, considerando e valorizando a sua heterogeneidade (de gnero, raa/etnia, geracional, dentre outras) e a diminuir a assimetria na relao entre capital e trabalho. Junto com os sindicatos, a representao brasileira da OIT, instituies de pesquisa do meio sindical e trabalhista bem como o governo, a FES tem trabalhado em trs dos quatro pilares do conceito de trabalho decente: direitos dos trabalhadores, proteo social e dilogo social. Em Incluso Social, a FES Brasil desenvolve projetos com governos, sociedade civil e partido poltico na busca da promoo da igualdade de gneros e racial, dos direitos das juventudes, do aumento da efetividade das polticas de segurana pblica e da democratizao dos meios de comunicao. Nesta rea, a FES tambm tem acompanhado e apoiado o envolvimento de mulheres do campo da esquerda para articulao e incidncia nos espaos em que as mulheres se afirmam como sujeitos polticos e de direitos e contribuem para a alterao das desigualdades de gnero na sociedade brasileira. Para ampliar a capacidade de elaborar propostas e compreender o impacto das decises internacionais na arquitetura poltica e financeira internacional, a FES Brasil desenvolve na rea Poltica Internacional projetos em cooperao com organizaes da sociedade civil e instituies governamentais. Esta rea contribui para intensificar o dilogo entre os poderes emergentes e os j estabelecidos, com vistas a descobrir e examinar possibilidades de cooperao poltica. Temas da agenda global so includos sistematicamente no trabalho de projeto nacional realizado pela FES Brasil com a inteno de discutir a grande relevncia dos desafios globais para o pais e desenvolver posies neste sentido junto com nossos parceiros mais importantes, ou seja, CUT, PT, ONGs e governos progressistas. Em todas essas reas, a FES desenvolve sistematicamente projetos em parceira com nossos escritrios na Amrica Latina, Bruxelas, Nova Iorque e Berlim. A FES Brasil tambm apia misses de intercmbio tcnico e poltico no contexto do dilogo entre Brasil e Alemanha, assim como projetos de pesquisa especficos sobre integrao regional.

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Nossas publicaes
Srie Anlises e Propostas N 41, 2011 Cenrios do desenvolvimento do Brasil 2020: terra do capitalismo selvagem; o gigante com ps de barro; rumo ao pas do futuro Alexandre Freitas Barbosa (org.) N 40, 2010 - A insero internacional do poder executivo federal brasileiro Cassio Luiz de Frana e Michelle Ratton Sanchez Badin N 39, 2009 - Macroeconomia para o desenvolvimento Joo Sics N 38, 2009 - Desenvolvimento econmico e Infaestrutura no Brasil: dois padres recentes e suas implicaes Miguel Bruno e Renaut Michel B. da Silva N 37, 2009 - O direito proteo social: perspectivas comparadas Lena Lavina e Brbara Cobo N 36, 2009 - Desenvolvimento, planejamento e atores sociais: conceito e experincias Gilberto Maringoni N 35, 2009 - As polticas de igualdade racial no Brasil Matilde Ribeiro N 34, 2007 - A segurana como um desafio moderno aos direitos humanos Marcos Rolim N 33, 2006 - Poltica Municipais de Segurana Cidad: problemas e solues. Paulo de Mesquita Neto No 32, 2004 A regulao internacional dos subsdios exportao: uma reflexo sobre a necessidade de proteo da agricultura familiar brasileira Adriana Dantas N 31, 2004 Por que o Desenvolvimento Econmico Local to difcil, e o que podemos fazer para torn-lo eficaz? Jrg Meyer-Stamer Srie Policy Paper N 30, 2002 Desenvolmto Local e Sustentvel Srgio Andra N 29, 2002 - Internet: a quem cabe a gesto da infra-estrutura? Carlos Alberto Afonso N 28, 2001 - Estratgias de Desenvolvimento Local e Regional: Clusters, Poltica de Localizao e Competitividade Sistmica Jrg Meyer-Stamer N 27, 2001 - Principais Aspectos Jurdicos da Reforma Trabalhista no Cone Sul. Mauro de Azevedo Menezes N 26, 2000 - Internet no Brasil: o acesso para todos possvel? Carlos A. Afonso N 25, 1999 - Liberdade Sindical e Representao dos Trabalhadores nos locais de trabalho no Brasil Obstculos e desafios. Jos Francisco Siqueira Neto N 24, 1999 -Tribunais do Trabalho na Repblica Federal da Alemanha. Wolfgang Dubler N 23, 1999 - Estimular o crescimento e aumentar a competitividade no Brasil: Alm da poltica industrial e da terceirizao da culpa. Jrg Meyer-Stamer N 22, 1998 - Responsabilidade individual e responsabilidade coletiva - Exemplos internacionais de poltica social e salarial. Andreas Esche

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N 21, 1997 - Pobreza no Brasil: quatro questes bsicas. Ricardo Barros, Jos Mrcio Camargo, Rosane Mendona N 20, 1996 - ISO 9000. Jos Augusto Fernandes N 19, 1996 - Ambiente Econmico e Resposta Empresarial: o ajuste da indstria brasileira nos anos 90. Paulo Fernando Fleury N 18, 1996 - Pequenas Empresas: problemas estruturais e recomendaes de poltica. Edward J. Amadeo N 17, 1995 -Diretrizes para a Poltica Social. Francisco E. Barreto de Oliveira e Kaiz Iwakami Beltro N 16, 1995 -Encargos Trabalhistas, Emprego e Informalidade no Brasil. Edward J. Amadeo N 15, 1995 -Seguridade Social no Brasil: uma Proposta de Reforma. Francisco E. Barreto de Oliveira e Kaiz Iwakami Beltro N 14, 1995 -A Indstria Automobilstica no Brasil: Desempenho, Estratgias e Opes de Poltica Industrial. Jos Roberto Ferro N 13, 1995 -Formao Profissional: Teses a partir das Experincias Alem e Japonesa. Walter Georg N 12, 1994 -Negociaes Coletivas e Relaes I ndustriais no Brasil: Temas e Propostas. Edward J. Amadeo N 11, 1994 -A Transformao Competitiva do Complexo Eletrnico Brasileiro: Anlise e Estratgia de Ao. Claudio Frischtak

N 10, 1994 -Insero do Brasil no Comrcio Mundial e Competitividade de suas Exportaes: Problemas e Opes. Jorge Chami Batista N 9, 1994 - Notas sobre Polticas de Emprego e Mercado de Trabalho no Brasil. Edward J. Amadeo N 8, 1994 - Poltica Econmica e Distribuio de Renda no Brasil: Uma Agenda para os Anos 90. Andr Urani. N 7, 1993 -Existe um Estado Ps-Fordista? Reforma e Funes do Estado Brasileiro no Novo Paradigma. Jos Luis da Costa Fiori N 6, 1993 - Sistema de Inovao e Modernizao Tecnolgica. Cludio Frischtak, com colaborao de Sergio Thompson Flores N 5, 1993 - A Reestruturao da Indstria Brasileira. Situao Atual, Opes, Recomendaes. Rogrio Valle N 4, 1993 -Educao Brasileira: Consertos e Remendos. Claudio de Moura Castro N 3, 1993 -Regulamentao do Capital Estrangeiro no Brasil: Subsdios para a Reforma Constitucional. Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A. de Arruda Sampaio N 2, 1993 -Premissas para a Reforma Constitucional. Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A. de Arruda Sampaio N 1, 1993 -O Brasil precisa de um Banco Central independente? Opes e problemas. Barbara Fritz

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