Superior Tribunal de Justia

Revista Eletrnica de Jurisprudncia

IMPRIMIR

RECURSO ESPECIAL N 541.962 - SP (20030101035-8)

RELATORA
RECORRENTE
ADVOGADO
RECORRIDO

:
:
:
:

MINISTRA ELIANA CALMON

BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
FLVIA MARIA PALAVERI MACHADO E OUTRO
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
EMENTA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL AO CIVIL PBLICA LEGITIMIDADE

MINISTRIO PBLICO PEDIDO DE REPARAO DE DANOS CAUSADOS AO ERRIO
POSSIBILIDADE PROVA DE DANO MATERIAL AO ERRIO DESNECESSIDADE.
1. No se conhece do recurso especial nos pontos em que no foram preenchidos os seus
pressupostos de admissibilidade.
2. perfeitamente cabvel na ao civil pblica, regulada pela Lei 7.34785, pedido de
reparao de danos causados ao errio pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na
Lei 8.42992. Precedentes desta Corte.
3. Para a configurao do ato de improbidade no se exige que tenha havido dano ou prejuzo
material, restando alcanados os danos imateriais.
4. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, improvido.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia "A Turma, por unanimidade,
conheceu parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe provimento, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Joo Otvio de Noronha, Castro Meira,
Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Braslia-DF, 27 de fevereiro de 2007 (Data do Julgamento)
MINISTRA ELIANA CALMON
Relatora
RECURSO ESPECIAL N 541.962 - SP (20030101035-8)
RECORRENTE
: BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
ADVOGADO
: FLVIA MARIA PALAVERI MACHADO E OUTRO
RECORRIDO
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
RELATRIO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - Trata-se de recurso especial interposto, com
base no permissivo constitucional das alneas "a" e "c", contra acrdo do Tribunal de Justia
do Estado de So Paulo, assim ementado (fl. 242):

AO DE REPARAO DE DANO, NASCENTE EM ATO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. Distino entre ao civil pblica e de ao de reparao do dano,
causado pela improbidade administrativa. Entendimento do artigo 29, inciso V, da Constituio
da Repblica. Caracterizada afronta aos princpios administrativos da legalidade,
impessoalidade e da moralidade, cabveis as sanes por ato de improbidade administrativa
(arts. 37, caput, da Const. Da Rep.; art. 111, da Const. Estadual; art. 11, da Lei n 8.42992 e
art. 9, inc. III, da Lei n 8.66693). Inocorrncia de julgamento extra petita ou ultra petita.
Honorrios advocatcios bem fixados e devidos em favor da Fazenda Estadual. Rejeitadas as
preliminares de nulidade. Recurso improvido.
Aponta a recorrente violao do art. 535 do CPC, aduzindo que o Tribunal a quo no sanou as
contradies apontadas em embargos de declarao, no que diz respeito ao cabimento de
ao civil pblica para reparao de danos ao errio por ato de improbidade, o que levaria
extino do processo.
Outrossim, aduz que o acrdo nulo pelos seguintes fundamentos: no foi realizada a
citao de litisconsortes passivos necessrios, em afronta ao art. 47 do CPC; houve
cerceamento de defesa, uma vez que no foi lhe concedido prazo para sanar irregularidade de
representao processual, nem foi nomeado advogado dativo para defesa, o que a levou a ser
considerada revel, de modo que no foi intimada a produzir provas e acompanhar o processo;
e no foi devidamente fundamentado o acrdo quanto fixao da pena, o que implicou
afronta ao art. 12, pargrafo nico, da Lei 8.42992, 131 e 458, II, do CPC.
Alega, tambm, alm de dissdio jurisprudencial, que foi contrariado o art. 1 da Lei 7.34785,
sustentando que a ao civil pblica no poderia ser usada para se obter provimentos prprios
da ao de improbidade administrativa, tal como a reparao de dano ao errio, de modo que o
processo haveria de ser extinto sem julgamento do mrito, por inadequao da via eleita e
ilegitimidade ativa do Ministrio Pblico.
No mrito, aponta violao aos arts. 131, 333, I, e 334, IV, do CPC, 9, IV, 11 e 12, I, da Lei
8.42992, defendendo que no h provas suficientes da prtica de ato de improbidade; que os
atos questionados no podem ser considerados como de improbidade, pois no foram
praticados com dolo; bem como que no h prova de que tenha havido dano ao errio.
Por fim, consigna que, "em relao condenao da verba honorria, ao contrrio do que
decidiu o E. Tribunal de Justia, houve sim julgamento ultra petita, tendo sido, outrossim,
afrontado o disposto no artigo 20 do Cdigo de Processo Civil".
Com as contra-razes, subiram os autos.
Relatei.
RECURSO ESPECIAL N 541.962 - SP (20030101035-8)
RELATORA
: MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE
: BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO
ADVOGADO
: FLVIA MARIA PALAVERI MACHADO E OUTRO
RECORRIDO
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
VOTO
A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA): Preliminarmente, no conheo
do recurso quanto s questes em torno do art. 47 do CPC, dos critrios para fixao da pena,
bem como da ausncia de dolo da recorrente para configurao de ato de improbidade, uma
vez que tais pontos no foram prequestionados, atraindo a incidncia da Smula 282STF.
Ressalto que tais questes no foram objeto dos embargos de declarao aviados pela r.
Tambm no conheo do recurso com relao ao cerceamento de defesa, pois, a par da falta
de prequestionamento, nesse ponto o especial no indicou nenhum artigo de lei federal tido por
violado, restando deficientemente fundamentado, pelo que tem aplicao a Smula 284STF.
Incide no bice do mesmo verbete o exame da alegada violao do art. 20 do CPC, dada a
deficiente fundamentao do recurso, no permitindo a exata compreenso da controvrsia.

Quanto falta de provas suficientes da prtica de ato de improbidade, verifico que o exame da
alegao est vedada pela Smula 7STJ, que obsta a reapreciao de matria fticoprobatria.
Passo ao exame das demais alegaes.
Da anlise dos autos, verifica-se que o Tribunal a quo bem fundamentou seu entendimento,
rejeitando, ainda que implicitamente, a tese defendida pela ora recorrente nos embargos de
declarao, no havendo de se falar em deficincia na jurisdio prestada. No configurada
qualquer violao dos arts. 458 e 535 do CPC.
No tocante ao cabimento da ao civil pblica, esta Corte tem entendido ser perfeitamente
cabvel esta espcie de ao, regulada pela Lei 7.34785, para pedido de reparao de danos
causados ao errio pelos atos de improbidade administrativa, tipificados na Lei 8.42992, de
forma que se apresenta de absoluta correo o acrdo impugnado, em sintonia com a posio
deste Tribunal, refletida nos julgados que destaco:
AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE. MINISTRIO PBLICO. DANO AO ERRIO
PBLICO.
1. Ausncia de prequestionamento que induz ao no-conhecimento do recurso.
2. A matria constitucional insuscetvel de apreciao pelo STJ.
3. O Ministrio Pblico parte legtima para promover Ao Civil Pblica visando ao
ressarcimento de dano ao errio pblico.
4.O Ministrio pblico, por fora do art. 129, III, da CF88, legitimado a promover qualquer
espcie de ao na defesa do patrimnio pblico social, no se limitando ao de reparao
de danos. Destarte, nas hipteses em que no atua na condio de autor, deve intervir como
custos legis (LACP, art. 5, 1; CDC, art. 92; ECA, art. 202 e LAP, art. 9).
5.A carta de 1988, ao evidenciar a importncia da cidadania no controle dos atos da
administrao, com a eleio dos valores imateriais do art. 37, da CF como tutelveis
judicialmente, coadjuvados por uma srie de instrumentos processuais de defesa dos
interesses transindividuais, criou um microsistema de tutela de interesses difusos referentes
probidade da administrao pblica, nele encartando-se a Ao Popular, a Ao Civil Pblica e
o Mandado de Segurana Coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos
eclipsados por clusulas ptreas.
6.Em conseqncia, legitima-se o Ministrio Pblico a toda e qualquer demanda que vise
defesa do patrimnio pblico sob o ngulo material (perdas e danos) ou imaterial (leso
moralidade).
7. A nova ordem constitucional erigiu um autntico 'concurso de aes' entre os instrumentos
de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori, legitimou o Ministrio Pblico para o
manejo dos mesmos.
8. A lgica jurdica sugere que legitimar-se o Ministrio Pblico como o mais perfeito rgo
intermedirio entre o Estado e a sociedade para todas as demandas transindividuais e
interditar-lhe a iniciativa da Ao Popular, revela contraditio in terminis.
9. Interpretao histrica justifica a posio do MP como legitimado subsidirio do autor na
Ao Popular quando desistente o cidado, porquanto poca de sua edio, valorizava-se o
parquet como guardio da lei, entrevendo-se conflitante a posio de parte e de custos legis.
10. Hodiernamente, aps a constatao da importncia e dos inconvenientes da legitimao
isolada do cidado, no h mais lugar para o veto da legitimatio ad causam do MP para a Ao
Popular, a Ao Civil Pblica ou o Mandado de Segurana coletivo.
11. Os interesses mencionados na LACP acaso se encontrem sob iminncia de leso por ato
abusivo da autoridade podem ser tutelados pelo mandamus coletivo.
12. No mesmo sentido, se a lesividade ou a ilegalidade do ato administrativo atingem o
interesse difuso, passvel a propositura da Ao Civil Pblica fazendo as vezes de uma Ao
Popular multilegitimria.
13. As modernas leis de tutela dos interesses difusos completam a definio dos interesses
que protegem. Assim que a LAP define o patrimnio e a LACP dilargou-o, abarcando reas
antes deixadas ao desabrigo, como o patrimnio histrico, esttico, moral, etc.

14. A moralidade administrativa e seus desvios, com conseqncias patrimoniais para o errio
pblico enquadram-se na categoria dos interesses difusos, habilitando o Ministrio Pblico a
demandar em juzo acerca dos mesmos.
15. O STJ j sedimentou o entendimento no sentido de que o julgamento antecipado da lide,
no implica cerceamento de defesa, se desnecessria a instruo probatria, mxime a
consistente na oitiva de testemunhas. In casu, os fatos relevantes foram amplamente
demonstrados mediante prova documental conclusiva. Releva notar, por oportuno, que a noproduo de provas deveu-se por culpa exclusiva da Recorrente, que, instada a se manifestar
sobre a documentao, quedou-se inerte, muito embora a causa petendi tenha sido elucidada
pela prova documental existente nos autos e insindicvel nesta via ( Smula 07 ).
16. Recurso Especial parcialmente conhecido e improvido.
(REsp 401.964RO - Min. Luiz Fux - Primeira Turma - DJ 11112002 - Pg. 155)
PROCESSUAL - AO CIVIL PBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (L. 8.42992) ARRESTO DE BENS - MEDIDA CAUTELAR - ADOO NOS AUTOS DO PROCESSO
PRINCIPAL - L. 7.34785, ART. 12.
1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para o exerccio de ao civil pblica (L. 7.34785),
visando reparao de danos ao errio causados por atos de improbidade administrativa
tipificados na Lei 8.42992.
2. A teor da Lei 7.34785 (art. 12), o arresto de bens pertencentes a pessoas acusadas de
improbidade, pode ser ordenado nos autos do processo principal.
(REsp 199.478MG - Min. Gomes de Barros - Primeira Turma - DJ 08052000 - Pg. 61)
AO CIVIL PBLICA - DEFESA DO PATRIMNIO PBLICO - LEGITIMIDADE DO
MINISTRIO PBLICO - INDISPONIBILIDADE DE BENS.
I - "O Ministrio Pblico possui legitimidade ativa para propor ao civil pblica visando o
ressarcimento de danos causados ao patrimnio pblico por prefeito municipal." (REsp
159231Humberto)
II - A indisponibilidade patrimonial, na ao civil pblica para ressarcimento de dano ao Errio
deve atingir bens na medida em que bastam garantia da indenizao.
(REsp 226.863GO - Min. Gomes de Barros - Primeira Turma - DJ 04092000 - Pg. 123)
AO CIVIL PBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFESA DO
PATRIMNIO PBLICO. LEGITIMAO ATIVA DO MINISTRIO PBLICO. CONSTITUIO
FEDERAL, ARTS. 127 E 129, III. LEI 7.34785 (ARTS. 1, IV, 3, II, E 13). LEI 8.42992 (ART.
17). LEI 8.62593 (ARTS. 25 E 26).
1. Dano ao errio municipal afeta o interesse coletivo, legitimando o Ministrio Pblico para
promover o inqurito civil e ao civil pblica objetivando a defesa do patrimnio pblico. A
Constituio Federal (art. 129, III) ampliou a legitimao ativa do Ministrio Pblico para propor
Ao Civil Pblica na defesa dos interesses coletivos.
2. Precedentes jurisprudenciais.
3. Recurso no provido.
(REsp 154.128SC - Min. Demcrito Reinaldo - Primeira Turma - DJ 18121998 - Pg. 294)
Por fim, no que se refere prova de dano ao errio, importante frisar que no se exige, para
a configurao do ato de improbidade, a existncia de dano ou prejuzo material.
Alis, desde a poca em que surgiu no direito brasileiro a ao popular, tenta-se ligar a idia de
prejuzo ou dano perda do errio, deixando margem o imenso prejuzo que pode ser
causado ao meio ambiente, s artes, moralidade ou at mesmo ao patrimnio histrico e
cultural da nao, nem sempre mensurvel em dinheiro. O equivocado raciocnio est hoje
inteiramente superado porque na ao civil pblica, acertadamente, a expresso ATOS
LESIVOS, constante do art. 1 da Lei 4.71765, (ao popular), foi substituda pela expresso
DANOS MORAIS E PATRIMONIAIS, o que deixa clara a inteno poltico-legislativa de
sancionar no somente os atos danosos aos cofres pblicos, mas tambm as improbidades

geradoras de danos imateriais, eis que tais atos atingem a moralidade, requisito que hoje est
explicitado na Constituio Federal como princpio da administrao pblica. Assim, possvel
haver leso presumida, na medida em que a moralidade passou a ser, por princpio, dever do
administrador e direito pblico subjetivo.
Esse entendimento encontra-se sedimentado no direito pretoriano desta Corte, como
demonstram as ementas que transcrevo, no que interessa:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - AO CIVIL PBLICA - ALCANCE - PROVA SMULA 7STJ.
1. A ao civil pblica, ao coibir dano moral ou patrimonial, prpria para censura a ato de
improbidade, mesmo que no haja leso aos cofres pblicos.
2. Moralidade pblica que, quando agredida, enseja censura.
(...)
5. Recurso especial no conhecido.
(REsp 261.691-MG, rel. Min. Eliana Calmon, 2 Turma, unnime, julgado em 28052002, DJ
05082002)
AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.42992. VIOLAO DOS DEVERES DE
MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. CONTRATAO MEDIANTE CARTA-CONVITE PELO
MUNICPIO DE EMPRESAS AS QUAIS FAZIAM PARTE O VICE-PREFEITO E O IRMO DO
PREFEITO, PESSOAS IMPEDIDAS DE LICITAR. LESO MORALIDADE ADMINISTRATIVA
QUE PRESCINDE DA EFETIVA LESO AO ERRIO. SANES POLTICOADMINISTRATIVAS COMPATVEIS COM A INFRAO. PRINCPIO DA RAZOABILIDADE.
(...)
6. Recurso parcialmente provido, para aplicar a regra prevista no art. 12, III da Lei 8.42992,
imputando-se a multa civil em 10 vezes o valor da remunerao, excluindo-se o ressarcimento
do dano ao errio e seus consectrios e mantendo a suspenso dos direitos polticos, assim
como a inabilitao para contratar com o Poder Pblico, pelo prazo de 03 (trs) anos, como
forma de obtemperar a sano.
(REsp 439.280RS, rel. Min. Luiz Fux, 1 Turma, maioria, DJ 16062003)
Com essas consideraes, conheo em parte do recurso e, nessa parte, nego-lhe provimento.
o voto.
CERTIDO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
Nmero Registro: 20030101035-8

REsp 541962 SP

Nmeros Origem: 1267365 200201248872 89496

PAUTA: 27022007
Relatora
Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA
Subprocuradora-Geral da Repblica
Exma. Sra. Dra. MARIA CAETANA CINTRA SANTOS
Secretria
Bela. VALRIA ALVIM DUSI

JULGADO: 27022007

AUTUAO
RECORRENTE
ADVOGADO
RECORRIDO

: BENEDITA MARGARIDA DO NASCIMENTO

: FLVIA MARIA PALAVERI MACHADO E OUTRO
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO

ASSUNTO: Ao Civil Pblica - Improbidade Administrativa

CERTIDO
Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
"A Turma, por unanimidade, conheceu parcialmente do recurso e, nessa parte, negou-lhe
provimento, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Joo Otvio de Noronha, Castro Meira, Humberto Martins e Herman
Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Braslia, 27 de fevereiro de 2007

VALRIA ALVIM DUSI

Secretria
Documento: 674702

Inteiro Teor do Acrdo

- DJ: 14/03/2007