Margem de Expansão Das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

TEMA ESPECIAL LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A NECESSIDADE DE UNIFORMIZAO DE CONCEITOS E PROCEDIMENTOS
DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER

CONTINUADO: Anlise da Evoluo Histrica, Avaliao e Identificao das
Variveis que o Determinam para Proposio de um Novo Modelo
Retirado pela ESAF
SUMRIO
1.
INTRODUO ...............................................................................................................................4
2.
DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF .............................7
2.1.
2.2.
CONTEXTO GERAL DA LRF ..................................................................................................7

DEFINIO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO ..........8
3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE

COMPENSAO................................................................................................................................14
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
5.
NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS.................................19

CRESCIMENTO DA ECONOMIA..........................................................................................20
RESERVA DE CONTINGNCIA ...........................................................................................21
REMANEJAMENTO DE DESPESAS...................................................................................23
MARGEM DE EXPANSO.....................................................................................................24
EVOLUO DE GASTOS COM DESPESAS OBRIGATRIAS........................................25
6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER

CONTINUADO.....................................................................................................................................30
6.1. CONCEITO E FUNO ..........................................................................................................30
6.2. MARGEM DE EXPANSO: EVOLUO HISTRICA .....................................................32
LDO 2001 LEI N 9.995, DE 2000.....................................................................................................33
LDO 2002 - LEI N 10.266, DE 2001 ...................................................................................................34
LDO 2003 - LEI N 10.524, DE 2002 ...................................................................................................35
LDO 2004 LEI N 10.707, DE 2003 ..................................................................................................37
LDO 2005 LEI N 10.934, DE 2004...................................................................................................38
LDO 2006 LEI N 11.178, DE 2005...................................................................................................39
LDO 2007 LEI N 11.439, DE 2006...................................................................................................40
MARGEM DE EXPANSO ESTIMADA X EXPANSO EFETIVA ................................................................41
6.3. O MODELO ATUAL.................................................................................................................43
6.4. MARGEM DE EXPANSO: VARIVEIS ENVOLVIDAS ..................................................47
DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS _ INICIAL (DRRI)...................................................................48
DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS APS O SUPERVIT PRIMRIO (DRRAS).........................49
DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS FINAL (DRRF).......................................................................49
RESULTADO FINAL DA MARGEM DE EXPANSO (MEX) ......................................................................50
VARIAO DA MARGEM DE EXPANSO DO ANO ANTERIOR ...............................................................50
EFEITO DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS......................................................................................51
AUMENTOS ESTIMADOS PARA NOVAS DOCCS (NDOCC) ...............................................................53
7. DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS
DE CARTER CONTINUADO: UM NOVO MODELO .................................................................55
7.1.
7.2.
APRESENTAO ...................................................................................................................55
CONSIDERAES QUANTO IMPLEMENTAO DO NOVO MODELO .................59
8.
CONCLUSO ..............................................................................................................................63
9.
BIBLIOGRAFIA ..........................................................................................................................67
ANEXO DEMONSTRATIVOS DE ESTIMATIVA DE MARGEM DE EXPANSO DE

DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO (2001 2007)............................70
DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE
CARTER CONTINUADO LDO/2001 ..........................................................................................70
1. INTRODUO
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, ou Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), completa em 2007 seus sete anos de vigncia. Por
certo, esse perodo no suficiente para se emitir um juzo de valor sobre uma
legislao to complexa. No entanto, evidencia-se ser indiscutvel o fato de que, ao
se analisar os custos e benefcios, o saldo positivo, na medida em que essa
legislao possibilitou a implementao de uma cultura de responsabilidade na
gesto dos recursos pblicos. Expresses como transparncia, participao popular,
publicidade de resultados, metas fiscais tornaram-se constantes na mdia e reforam
a preocupao crescente da sociedade com relao verdadeira eficcia da gesto
governamental.
Visando ampliar o esforo por uma gesto responsvel, a LRF veio ratificar
mecanismos j existentes, como o planejamento oramentrio por meio do Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual, bem
como introduziu alguns outros, inovadores, visando permitir o acompanhamento e o
controle, por parte da sociedade, dos planos e aes dos gestores pblicos. Nesse
sentido, o controle do aumento de gastos com despesas obrigatrias de carter
continuado, seja aquele proveniente da criao de novas despesas ou da ampliao
das j existentes, surge como uma das principais inovaes trazidas pela LRF.
Correspondem essas despesas a uma imposio legal ao Governo de conceder
assistncia financeira ou pagar benefcios, segundo regras ou frmulas especficas,
a todos os indivduos que atendam os requisitos de elegibilidade definidos na lei. Por
se tratarem de obrigao legal ou constitucional, no h, portanto, qualquer ao
discricionria com relao ao pagamento ou no dessas despesas. Embora para um
pas em desenvolvimento, como o Brasil, no se discuta as incontveis
necessidades da populao, obviamente, o aumento indiscriminado dessa categoria

de despesas reduz a disponibilidade de recursos que poderiam ser empregados em
aes de investimento que viabilizassem um crescimento sustentvel.
O controle determinado pela LRF inclui um mecanismo de compensao e a
apresentao, em um dos anexos da Lei de Diretrizes Oramentrias, de um
demonstrativo de estimativa de margem de expanso de despesas obrigatrias de
carter continuado, ambos, objeto das discusses apresentadas neste trabalho.
Nos anos que sucederam a sano da Lei de Responsabilidade Fiscal,
diversos foram os trabalhos divulgados, apresentando anlises e resultados quanto
eficcia de sua aplicao. Contudo, as anlises apresentadas carecem justamente
de avaliaes no que diz respeito ao controle de despesas obrigatrias de carter
continuado, tanto do mecanismo de compensao introduzido, quanto do
demonstrativo de margem de expanso exigido nos anexos da Lei de Diretrizes
Oramentrias. Questes como o real significado das despesas obrigatrias de
carter continuado, as origens, regras e a eficcia do mecanismo de compensao
determinado na LRF, a evoluo real dos dispndios com despesas dessa natureza,
a definio de margem de expanso, a finalidade da apresentao de um
demonstrativo e, principalmente, seu contedo, so raramente discutidas quando se
pretende avaliar os resultados efetivos obtidos com a aplicao da LRF. A ausncia
de respostas a essas questes motiva, assim, o estudo aqui apresentado.
A primeira seo contextualiza a figura das despesas obrigatrias de carter
continuado e discute questes relacionadas sua definio. A Seo seguinte
descreve
os
mecanismos
Responsabilidade
Fiscal.
de
compensao
Observa-se,
introduzidos
entretanto,
que,
na
pela
prtica,
Lei
de
outros
mecanismos, no descritos na lei, foram criados para compensar o aumento de
despesas obrigatrias de carter continuado. A Seo 4 discute esses mecanismos,

apresenta exemplos de sua utilizao na edio de medidas provisrias e os
confronta com aqueles originalmente estipulados pela LRF.
A eficcia de qualquer mecanismo de compensao, que no permita o
aumento indiscriminado de despesas obrigatrias de carter continuado, s pode ser
verificada com uma anlise dos dados relativos aos gastos reais do governo com
essas despesas. A partir de dados provenientes dos relatrios de avaliao da
execuo oramentria da Unio, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional, a
Seo 5 avalia a evoluo real dos gastos com despesas dessa natureza e
apresenta algumas concluses quanto eficcia dos mecanismos de compensao
utilizados.
Retoma-se, ento, a importncia do demonstrativo de estimativa de
margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, assunto
discutido na Seo 6. A fim de se propor um modelo efetivo para a divulgao das
variveis e dos clculos da margem de expanso, analisam-se o conceito e a funo
dessa margem, a evoluo do formato apresentado nos anexos das leis de diretrizes
oramentrias ps-LRF e o modelo atual proposto pela Secretaria do Tesouro
Nacional. O entendimento real do conceito e das funes da margem de expanso
evoca a necessidade de compreenso das variveis envolvidas em seu clculo.
Assim, a subseo 5.4 discute as variveis envolvidas e apresenta um modelo de
clculo para a margem de expanso.
Por fim, com fundamento nas anlises e discusses anteriores, apresentase um modelo para o Demonstrativo de Estimativa de Margem de Expanso de
Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.
2. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF
2.1. CONTEXTO GERAL DA LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas gerais de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, aplicadas s trs esferas
do governo, a cada um de seus poderes e a todos os rgos e entidades da
administrao pblica.
A expresso "responsabilidade na gesto fiscal" encontra na prpria lei (art.
1o, 1o) uma definio objetiva e simples:
"... pressupe a ao planejada e transparente, em que previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pbicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar."
Um de seus pilares , portanto, o equilbrio das contas pblicas. Com esse

objetivo, a prpria lei estabelece alguns critrios e instrumentos importantes para
prevenir riscos e corrigir desvios, criando mecanismos para garantir que os
resultados e metas sejam alcanados. Os instrumentos preconizados pela LRF para
o planejamento do gasto pblico so os mesmos j adotados na Constituio
Federal: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria Anual (LOA). Contudo, a Lei de Responsabilidade Fiscal veio
fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde devem ser
estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um perodo de
trs anos.
O contedo exato do Anexo de Metas Fiscais est descrito nos 1, 2 e
4do art. 4o da lei e determina, em seu inciso V, a incluso do demonstrativo da
estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das
despesas obrigatrias de carter continuado. A apresentao da margem de

expanso das despesas de carter continuado (DOCC), despesas estas definidas
no artigo 17, visa primordialmente tornar transparentes os objetivos de longo prazo
do administrador pblico, alm da herana que uma administrao poder deixar
para a sucessora.
Certamente que a renncia fiscal e as despesas obrigatrias de carter
continuado tero impacto sobre a Receita Corrente Lquida e sobre o Resultado
Primrio, e o administrador dever observar a coerncia entre as aes planejadas e
os resultados pretendidos.
Embora a incluso de um demonstrativo de margem de expanso dessas
despesas seja exigida, a LRF no disciplina qualquer detalhamento, quer sobre a
metodologia de clculo, quer sobre a forma de apresentao.
Assim, a definio coerente de uma forma de clculo da estimativa e a
apresentao adequada do demonstrativo da margem de expanso de despesas
obrigatrias de carter continuado tornam-se primordiais para que o objetivo de
transparncia buscado pela Lei de Responsabilidade Fiscal seja alcanado.
2.2. DEFINIO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER
CONTINUADO
O Art. 17 da LRF define as despesas obrigatrias de carter continuado e
apresenta algumas peculiaridades que devem ser respeitadas quanto a essa
categoria de despesa:
Art. 17 Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a
dois exerccios.
1 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput
devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e
demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
2 Para efeito do atendimento do pargrafo anterior, o ato ser

acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no
afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1do
art. 4, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo
permanente de despesa.
3 Para efeito do pargrafo anterior, considera-se aumento permanente de
receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de
clculo, majorao ou criao
de tributo ou contribuio.
4 A comprovao referida no 2, apresentada pelo proponente, conter
as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de
compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da
lei de diretrizes oramentrias.
5 A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da
implementao das medidas referidas no 2, as quais integraro o
instrumento que a criar ou aumentar.
6 O disposto no 1 no se aplica s despesas destinadas ao servio da
dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o
inciso X do art. 371 da Constituio.
7 Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por
prazo determinado.
Apesar de aparentemente clara, algumas consideraes prticas devem ser

observadas quanto definio apresentada pela Lei. As despesas obrigatrias so
uma nova categoria de despesa pblica, criada segundo as caractersticas
definidoras estampadas em seu art. 17.
A importncia que a Lei de Responsabilidade Fiscal atribui s despesas
obrigatrias j seria, em si, razo de sobra para que se lhes dedicasse ateno
especial. Entretanto, a definio de despesa obrigatria de carter continuado
padece de certa ambigidade, o que torna a aferio de sua grandeza, como
categoria de despesa, tarefa de considervel envergadura.
A LRF, apesar de apresentar algumas determinaes especficas relativas
responsabilidade na gesto fiscal, caracteriza-se principalmente por seu carter
geral, natural de uma legislao complementar de finanas pblicas, visando
principalmente ampliar sua abrangncia.
Assim, no houve preocupao em
declarar significados completos de expresses e termos que a compem, a exemplo
10
de ato administrativo normativo, obrigao legal e atos que criem ou aumentem

despesa, todos constantes do texto do art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Entretanto, a falta dessas definies possibilita variadas interpretaes que
dificultam sua aplicao prtica, principalmente na elaborao das leis de diretrizes
oramentrias e no prprio acompanhamento da evoluo e aumento dessa
categoria de despesas.
Segundo Veiga (2002), a impreciso taxonmica gerada pela LRF, por
exemplo, tem sido transmitida a outras leis, com o aparecimento de definies nas
prprias leis de diretrizes oramentrias, tais como, despesas obrigatrias de carter
continuado de ordem legal e despesas obrigatrias de carter continuado de
ordem constitucional.
Embora a redao das leis de diretrizes oramentrias
indique o dispositivo da LRF1 que disciplina a relao das despesas obrigatrias,

no h qualquer meno neste dispositivo quanto s classificaes de ordem legal
ou de ordem constitucional. Em sua Nota Tcnica, o consultor acrescenta que, em
sua opinio, existem, na verdade, trs categorias distintas de despesas pblicas: as
despesas obrigatrias de carter continuado, as despesas que constituem obrigao
constitucional da Unio e demais despesas que constituem obrigao legal da
Unio.
Por vezes, alguns autores, equivocadamente, se restringem a avaliar LRF sob
a tica de uma legislao estritamente oramentria e procuram contestar termos e
expresses utilizados na lei que parecem incompatveis com a legislao
oramentria vigente - particularmente na Lei n 4.320, de 1964 - ampliando as
discusses e controvrsias sobre as despesas obrigatrias de carter continuado.
1
O art. 9 2 da LRF estabelece: (... ) 2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam
obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e
as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. O art. 9, assim, disciplina a limitao de empenho no caso
11
Desvia-se assim, do foco central da Lei, qual seja a responsabilidade fiscal e o

controle dos gastos pblicos.
Veiga (2002)2, por exemplo, critica a expresso criar ou aumentar despesa,
constante do texto do art. 17 da LRF, argumentando que as despesas so um
fenmeno de carter tpica e exclusivamente oramentrio, no sendo elas objeto de
criao, aumento, diminuio ou extino, mas de fixao. Segundo o autor, no h
ato que possa criar, aumentar, diminuir ou extingui-las, nem mesmo a prpria lei
oramentria como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j que
seu carter autorizativo ou, quando muito de ato-condio. H mesmo aqueles
que, fugindo clara definio do art. 17, advogam que at os contratos com
prestadores de servios so fontes de despesas obrigatrias.
Discusses e controvrsias parte quanto definio das despesas
obrigatrias de carter continuado, os objetivos principais do estabelecimento de
regras para essas despesas, trazidos pela LRF, seriam a viabilizao de um
mecanismo sustentvel de compensao e o maior controle dessa categoria de
despesas, com o estabelecimento de uma margem de expanso, a ser demonstrada
em anexo LDO. As indefinies e ambigidades quanto ao conceito de despesa
obrigatria de carter continuado, discutidas anteriormente, podem de certa forma
comprometer a eficcia desse mecanismo de compensao. Sendo assim, embora
definidas no art. 17, as despesas obrigatrias de carter continuado requerem uma
definio legal, precisa e adequada para que no se perca todo o esforo de
inovao trazido pela LRF.
da no realizao da receita, conforme estimativas. Em nenhum ponto deste artigo h meno quanto a
despesas obrigatrias de carter continuado.
Fernando Veiga (2002) menciona a inexistncia de referncias especficas e precisas na Lei n 4.320/1964
que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
12
Devido s dificuldades apresentadas, geralmente, o que vem ocorrendo com

relao s DOCCs que a deciso sobre a classificao dessas despesas tem sido
realizada pelos relatores da Comisso Mista de Oramento3 durante a elaborao da
Lei de Diretrizes Oramentrias.
Em seu Relatrio do Exame das Despesas Obrigatrias de Carter
Continuado, o Senador Amir Lando (2001) afirma que a definio das DOCCs deve
ser motivo de estudo aprofundado, e que a anlise para caracterizao destas
despesas dever considerar:
1. A identificao precisa e a reproduo dos dispositivos da lei que criou a
ao e determinou a obrigatoriedade de sua execuo;
2. A argumentao que embasa a classificao da despesa obrigatria de
carter continuado, luz da conceituao formulada no art.17 da Lei de
Responsabilidade Fiscal;
3. A identificao precisa e a reproduo dos dispositivos da lei relativos
definio dos beneficirios, estipulao dos critrios de elegibilidade e de
alocao de recursos e definio de valores;
4. A demonstrao dos montantes despendidos nos ltimos trs anos e os
alocados no oramento em discusso.
Wder Oliveira (2004) menciona 4 ser o controle das despesas obrigatrias de
carter continuado um dos pilares normativos da LRF, representando uma
sistemtica inteiramente nova nos processos institucionais de controle das despesas
pblicas, do dficit oramentrio e da dvida pblica. Justamente por ser uma
3
O Parecer Preliminar Proposta Oramentria para o exerccio de 2001 dispe na Parte B sobre as despesas
obrigatrias de carter continuado nos seguintes termos: ... 21. Caber ao Relator-Geral ... 21.5. examinar o
rol de dotaes relativas s despesas obrigatrias de carter continuado de que trata o art. 17 da Lei
Complementar n 101, de 2000, constante da programao referida no Anexo de Informaes
Complementares da Mensagem n 821/2000, encaminhada por fora do art. 8, 3, XXXV, da Lei 9.995/00,
que acompanhar a lei oramentria, sem indicao de valores especficos.
13
inovao, o conceito dessa categoria de despesas no suficientemente claro e

conduz alguns doutrinadores e tcnicos da rea a uma compreenso imperfeita do
novo processo de controle da gerao de despesas obrigatrias.
Segundo o mesmo autor, a categoria das despesas obrigatrias de carter
continuado presta-se, portanto, a uma funo: estabelecer uma regra de
discriminao das despesas, de modo que s despesas obrigatrias de carter
continuado se possa aplicar o mecanismo de compensao. Por isso, a regra de
discriminao deve ser to precisa quanto possvel, sob pena de, no o sendo,
confundirem-se as categorias de despesa pblica e tornarem-se indistinguveis os
casos diante dos quais se deva acionar o mecanismo de compensao.
Na anlise a ser realizada no presente trabalho, levando em considerao as
dificuldades apontadas, procurou-se identificar as DOCCs nas Leis de Diretrizes
Oramentrias e Leis Oramentrias Anuais e discrimin-las de acordo com os
conceitos discutidos. Utilizou-se, assim, o agrupamento apresentado nos Relatrios
de Avaliao da Execuo Oramentria publicados pela Secretaria de Oramento
Federal (SOF).5
Lei de Responsabilidade Fiscal, Margem de Expanso e o Processo Legislativo Federal, IX Prmio

Tesouro Nacional 2004.
Nos Relatrios de Avaliao da Execuo Oramentria as Despesas Obrigatrias de Carter Continuado
so agrupadas em: Abono e Seguro Desemprego; Lei Kandir (LC n 87/96 e 102/00; Sentenas Judiciais;
Subvenes Econmicas; Subsdios/Securitizao; Crditos Extraordinrios; Doaes; Indenizaes
Proagro; Fundo Constitucional do DF; Fabricao de Cdulas e Moedas; Renda Mensal Vitalcia; FGTS e
Transferncia ANA Receitas Uso Recursos Hdricos.
14
3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE

COMPENSAO
A busca de transparncia e responsabilidade fiscal preconizada pela LRF tem
sua origem em experincias e vrios instrumentos anteriormente utilizados por
outros pases. Os modelos que foram tomados como referencial para a elaborao
da Lei de Responsabilidade Fiscal so: a Nova Zelndia, com o Fiscal
Responsibility Act, de 1994; a Comunidade Econmica Europia, a partir do Tratado
de Maastricht; e, os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos
do governo central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao
princpio de accountability.
A Lei de Responsabilidade Fiscal inova exatamente ao trazer para o contexto
da gesto pblica brasileira o mecanismo de compensao, garantindo equilbrio
fiscal entre receitas e despesas. O art. 17 que regula a gerao de despesas
obrigatrias de carter continuado condiciona a gerao de despesas
comprovao de que as metas fiscais no sero afetadas e compensao dos
efeitos financeiros da lei. Os 1 a 7 procuram alinhar procedimentos que tornem
neutros, do ngulo dos objetivos e das metas fiscais, os atos de que resulte a
criao ou aumento das despesas obrigatrias. Para tanto, exigem que esses atos
sejam instrudos com estimativas de seus respectivos impactos financeiros ( 1),
assim como que se lhes comprove a devida compensao de tais impactos ( 2,
3 e 4), no se tornando as despesas, deles resultantes, executveis at que esse
ciclo instruo-comprovao se complete ( 5).
Complementam o outro lado da equao de equilbrio fiscal as determinaes
do art.14 com relao renncia de receita e aos benefcios tributrios. Benefcios
tributrios correspondem, de certa forma, a um tipo de despesa obrigatria. Como as
15
despesas obrigatrias, eles so determinados por leis permanentes, que no so

revistas ordinariamente pelo Legislativo a cada ano e crescem em resposta a fatores
externos. Pelo sistema de controle proposto no art. 146 a proposta legislativa dever
estar acompanhada da estimativa de seu impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes. A aprovao do benefcio
depender da demonstrao de que a renncia de receita foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria relativa ao exerccio em que o benefcio
entrar em vigor e que no afetar as respectivas metas fiscais. Se no for possvel
demonstrar o cumprimento dessa condio, devero ser apresentadas medidas de
compensao, abrangendo o exerccio de incio de vigncia do benefcio e os dois
seguintes, mediante aumento de outras receitas, proveniente da elevao de
alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio. O ato que conceder o benefcio tributrio entrar em vigor somente
quando implementadas as medidas de compensao propostas.
6
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia
de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos
uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria,
na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no
geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na
forma do seu 1;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
16
Importante ressaltar que a renncia de receita visa principalmente estimular o

crescimento de determinados setores da economia. Sendo assim, se essa renncia
for direcionada a investimentos que impulsionem a arrecadao, o dficit pode ser
auto-sustentvel. No entanto, por serem tais efeitos incertos e defasados, o
legislador complementar optou, por questo de prudncia, por exigir que as medidas
de compensao fossem anteriores ao ato de concesso do benefcio.
Esse mecanismo de compensao ainda reforado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal ao restringir ainda mais a criao, majorao ou extenso
de benefcios ou servios da seguridade social. O artigo 24 estabelece que, alm da
indicao da fonte de custeio, devem ser atendidas as exigncias do art. 17.
Importante salientar que o regime de controle fiscal, pela compensao
especfica estatudo pela LRF, tem sua origem nas regras norte-americanas do payas-you-go ou PAYGO. Em resposta ao crescente dficit norte-americano nas trs
dcadas anteriores, o Congresso americano criou uma srie de normas e
procedimentos para controlar os gastos federais. Assim, vrias reformas legislativas
foram realizadas no sistema oramentrio norte-americano, a comear pelo
Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974, o Balanced Budget
and Emergency Deficit Control Act, de 1985 e 1987, (conhecidas respectivamente
como Gramm-Rudman Hollings Act, ou GRH I e II) e o Budget Enforcement Act
(BEA), de 1990. O Congresso Americano estabeleceu assim o mecanismo pay-asyou-go (PAYGO) ao implementar o BEA. O mecanismo PAYGO foi originalmente
planejado com trmino previsto para o final do ano fiscal de 1995. Entretanto, esse
mecanismo foi estendido primeiramente at 1998 e posteriormente at o ano fiscal
de 2002.
17
Porquanto alguns analistas insistam em afirmar que parte do sucesso em

controlar o dficit, deva ser atribudo ao crescimento recente da economia, e que o
sistema restringe enormemente as alteraes positivas nas polticas fiscais que
impulsionam a economia, a administrao Bush credita ao mecanismo PAYGO a
restrio aos gastos federais e ainda recomenda que o mecanismo seja renovado.
Para Mitch E. Daniels Jr., Diretor do Office of Management and Budget, o BEA tem
sido efetivo e deve continuar de alguma forma.7
Embora no seja objetivo deste trabalho discutir
minuciosamente os
aspectos prticos relativos ao efetivo funcionamento do mecanismo PAYGO,

importante salientar o nvel de detalhamento e rigor que o caracteriza. Estas regras
esto descritas nas Sees 250 a 258C do Balanced Budget and Emergency Defict
Control Act de 1985 e emendas posteriores s mesmas sees. Uma anlise
dessas normas permite evidenciar a preocupao:
a) com que os termos e expresses utilizados na legislao fossem claros,
bem definidos e compreendidos. A seo 250 do ato refora as definies
dos termos utilizados; b) com o detalhamento das regras para estimativas de
despesas
receitas,
prazos
de
apresentao
reavaliao
responsabilidades; c) com os prazos para emisso de relatrios; d) com as

instrues comuns para orientao quanto aos procedimentos de clculos de
estimativas a serem adotados pela Cmara, Senado e rgos responsveis
pelo oramento9.
8
9
the BEA has served very well and should continue in some ammended fashion Testemony of Mitchell E.
Daniels, Jr. Director Office of Management and Budget before the House Budget Committee on the Budget
Enforcement Act. June 26, 2001.
A propsito, ver Wder Oliveira (2004), onde h uma descrio detalhada do mecanismo paygo americano.
No caso americano, House of Representatives, Senate, OMB (Office of Management and Budget) e CBO
(Congressional Budget Office)
18
Obviamente que Brasil e Estados Unidos apresentam realidades distintas,

no s com relao s suas variveis macroeconmicas, como o PIB e a
composio de seus dficits, mas tambm quanto s prprias necessidades da
populao, o que inviabilizaria a aplicao de um modelo idntico, sem qualquer
adaptao. Entretanto, a falta de aprofundamento em conceitos e aspectos prticos
do mecanismo de compensao introduzido pela LRF, dificulta enormemente sua
implantao e funcionamento. Apesar de incutir uma nova cultura de preocupao
com o equilbrio financeiro entre receitas e despesas, a eficcia dos procedimentos
de compensao torna-se fragilizada por falta de uma real institucionalizao.
Durante os quase sete anos de aplicao da LRF, a fragilidade demonstrada
pela real compensao que se objetivava, possibilitou a gerao de solues
criativas de compensao, sequer mencionadas na Lei, a serem discutidas na
prxima seo. A prxima seo exemplifica os reais mecanismos de compensao
que vm sendo utilizados na prtica.
19
4. NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS

Os mecanismos de compensao introduzidos pela LRF, quer seja aquele
descrito no art. 14 ou o constante no art. 1710, em conjunto com as restries
determinadas para a criao e/ou majorao de benefcios ou servios de
seguridade social do art. 24, indicam que o legislador procurou detalhar condies e
regras,
principalmente
com
objetivo
oportuno
de
evitar
interpretaes
inadequadas. A exigncia de que as medidas de compensao constassem do

mesmo ato que criasse ou aumentasse a despesa, por exemplo, dificultaria a
gerao de despesas obrigatrias. O que ocorre, de fato, que essa determinao
legal, aliada carncia de aprofundamento em conceitos e aspectos prticos do
mecanismo de compensao, introduzido pela LRF, mencionada na seo anterior,
faz com que uma srie de outros instrumentos, no expressamente definidos na lei,
venham sendo utilizados com o objetivo de compensar os aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Dentre as alternativas criadas, podem ser citados: o contingenciamento de
dotaes oramentrias, o remanejamento de despesas, o crescimento de
arrecadao decorrente do crescimento esperado da economia e a utilizao da
margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. Na verdade,
os trs primeiros instrumentos mencionados se tornaram a tnica na edio de
medidas provisrias, particularmente aquelas que definem o aumento de salrio
mnimo, a partir de 2002. De qualquer forma, todas as alternativas de compensao
podem ser claramente exemplificadas, pelas mensagens enviadas, em anexo, ao
Congresso. Utiliza-se destes artifcios, inclusive fazendo-se meno a artigos da
LRF, para aparentemente embasar-se em um dispositivo legal, eximindo-se,
20
entretanto, do real rigor determinado pela mesma lei. Esse rigor impe
expressamente que a compensao seja promovida obrigatoriamente por meio da
edio de legislao que reduza a despesa obrigatria permanente ou aumente
alquotas, amplie a base de clculo, majore ou crie tributo (3 do art.17).
4.1. CRESCIMENTO DA ECONOMIA
Pode-se tomar como exemplo, no caso da utilizao do crescimento da
economia e da reserva de contingncia como medida de compensao, a
mensagem que acompanha a Medida Provisria 288, de 30 de maro de 2006, que
dispe sobre o aumento do salrio mnimo a partir de 1 de abril de 200611:
6. O impacto oramentrio-financeiro previsto para 2006 nas despesas
lquidas da Previdncia e Assistncia Social foi estimado em R$ 7,8 bilhes.
Alm disso, h um impacto estimado de R$ 1,5 bilho nas despesas com
seguro-desemprego e abono salarial. O impacto total estimado perfaz,
aproximadamente, R$ 9,4 bilhes. As despesas nos anos fiscais
seguintes sero compensadas pelo aumento da arrecadao tributria
decorrente do crescimento da economia nacional previsto para
aqueles perodos. (...)
9. Vale ressaltar que o PLOA-2006 prev reserva de contingncia
especfica para riscos previdencirios no valor de R$ 1,2 bilho, conforme
estabelece o 2 do art. 13 da Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005,
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO/2006.
Wder de Oliveira (2000) denomina a possibilidade de utilizao da

expectativa de aumento de receita decorrente do crescimento real do PIB como
medida de compensao automtica. Para o autor, as despesas obrigatrias
aumentadas ou criadas em valor equivalente a esse aumento de receitas estaro
automaticamente cumprindo a exigncia de compensao, no sendo necessria a
edio de atos de aumento permanente de receita por outras formas admitidas no
2 do art. 17. Embora a chamada compensao automtica venha sendo utilizada
10
Os mecanismos de compensao referentes ao aumento de DOCCs (Art. 17) ou renncia de receita (Art.
14) esto descritos na introduo Seo 2.
11
EMI N 009 /MTE/MF/MPS/MP, Mensagem 200/2006
21
como a principal fonte de recursos para o clculo da margem de expanso12, h que

se atentar para o fato de que todo o excesso de arrecadao, proveniente do
crescimento da economia, no deveria estar comprometido com as despesas
obrigatrias de carter continuado. Assim, o termo Compensao Automtica,
sugerido pelo autor, pode levar ao falso entendimento de que no h necessidade
de qualquer outra forma de compensao, comprometendo a previso e
direcionamento de recursos para investimentos que garantam a sustentabilidade do
desenvolvimento a mdio e longo prazo.
4.2. RESERVA DE CONTINGNCIA

Nota-se na mensagem que acompanha a Medida Provisria 288, de 30 de
maro de 2006, que foi utilizada a Reserva de Contingncia como medida
compensatria ao impacto financeiro do aumento do salrio mnimo nas despesas
lquidas da Previdncia e Assistncia Social. A utilizao de tal mecanismo
questionvel, j que, tal forma de compensao no est prevista para o aumento
de despesas obrigatrias de carter continuado na LRF, pelo menos no art. 17. De
acordo com o artigo 5, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Projeto de Lei
de Oramento Anual (LOA) conter a Reserva de Contingncia cuja forma de
utilizao e montante, calculados com base na Receita Corrente Lquida, sero
estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias, e destinados, em princpio, ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
O aumento do salrio mnimo, anualmente previsto em leis oramentrias, pode ser
visto como um risco imprevisto? O fato , no mnimo, questionvel.
O importante, no caso, saber o que significam passivos contingentes e
outros riscos e eventos fiscais imprevistos, constantes na parte final do caput do
12
Ver discusso apresentada na Seo 6.2, Margem de Expanso: Evoluo Histrica
22
mencionado art. 5 da LRF, que sero atendidos pela Reserva de Contingncia.

Trata-se a Reserva de Contingncia de uma proviso oramentria.
Muitas so as verses sobre a destinao da Reserva de Contingncia, o que
vem causando muita confuso ao seu entendimento. Todavia, a Reserva de
Contingncia deve ser utilizada como fonte de recursos para a abertura de crditos
adicionais. A Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8,
clara neste ponto, tal como se v a seguir transcrito:
Art. 8 - A dotao global denominada Reserva de Contingncia,
permitida para a Unio no art. 91 do Decreto-Lei N 200, de 25 de
fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser
utilizada como fonte de recursos para a abertura de crditos adicionais e
para o atendimento ao disposto no art. 5, inciso iii, da Lei Complementar
N 101, de 2000, sob coordenao de rgo responsvel pela sua
destinao, ser identificada nos oramentos de todas as esferas de
Governo pelo cdigo 99.999.9999. XXXX.XXXX, no que se refere s
classificaes por funo e subfuno e estrutura programtica, onde o X
representa a codificao da ao e o respectivo detalhamento.
Observa-se que, com o emprego, no plural, da expresso crditos adicionais,

fica claro que, alm de no especificar a espcie de crdito adicional, toda e
qualquer despesa ou obrigao a ser cumprida atravs do oramento poder utilizar
a Reserva de Contingncia como fonte de recurso para a suplementao ou
abertura de crdito especial, desde que se refira a passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos13 e que as dotaes no sejam suficientes para
o atendimento ou no tenham sido autorizadas e, conseqentemente, includas no
oramento.
No se pretende, aqui, afirmar categoricamente que a Reserva de
Contingncia no pode ser utilizada para reduzir o impacto oramentrio-financeiro
do aumento de despesas obrigatrias de carter continuado. Trata-se de uma
questo complexa que deve ser analisada, caso a caso, no negligenciando a
13
Conforme artigo 5, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
23
determinao da LRF quanto necessidade de serem estes aumentos, de fato,

riscos imprevistos.
4.3.
REMANEJAMENTO DE DESPESAS
J a Medida Provisria n 116, de 2003, tambm dispondo sobre o aumento

de salrio mnimo, sugere como compensao, alm das formas utilizadas por
Medidas Provisrias citadas anteriormente, o remanejamento de despesas, no
especificando, tratar-se de obrigatrias ou no:
2. (...) O impacto adicional neste exerccio est sendo
custeado atravs do contingenciamento de dotaes oramentrias,
nos termos do art. 67 da Lei n 10.524, de 25 de julho de 2002, e do
art. 9 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, bem
como atravs de outros remanejamentos de despesas.
Observa-se, ainda, a utilizao indevida do art. 9 da LRF que, apesar

de dispor sobre o contingenciamento, no estende sua utilizao como
modalidade de compensao.14
Por fim, h outro instrumento, constantemente utilizado como forma de
neutralizar os efeitos financeiros da criao ou ampliao de despesas
obrigatrias. Trata-se da margem de expanso de despesas obrigatrias de
carter continuado, tambm uma inovao trazida pela LRF, que em nenhum
ponto a inclui como possibilidade de mecanismo de compensao. Por ser um
instrumento apresentado pela prpria Lei, a meno deste dispositivo permite
dar ao ato de majorao da despesa uma relativa aparncia de legalidade.
14
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o

cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e
o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes,
limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
24
4.4. MARGEM DE EXPANSO

A Medida Provisria 305/2006, que dispe sobre planos de carreira no
mbito do Poder Executivo, so exemplos recentes. Nota-se que, neste caso,
j h uma previso oramentria para o exerccio em que se d o aumento da
despesa, utilizando-se da reduo lquida da margem de expanso e do
aumento de receita derivado do crescimento real da economia, apenas para
compensar os efeitos financeiros nos exerccios seguintes:
15
8. Cabe registrar que o impacto adicional da implementao das

medidas ora propostas, no ano de 2006, ser da ordem de R$ R$
585,6 milhes e, no exerccio de 2007, de R$ 1.575,8 milhes. No
exerccio de 2008, no qual a despesa estar anualizada, o impacto
adicional ser de R$ 1.611,8 milhes, o que reduzir a margem
lquida de expanso para despesas de carter continuado
daqueles exerccios, no entanto o montante apurado se mostra
compatvel com o aumento de receita decorrente do crescimento real
da economia previsto, conforme demonstra a srie histrica relativa
ampliao da base de arrecadao nos ltimos anos.
A funo, clculo e utilizao da margem de expanso de despesas

obrigatrias de carter continuado e a sua relao com a gerao e compensao
dessas despesas constituem assunto da Seo 6.
15
MP n 304, E.M.I. no 101 - MP/CCIVIL
25
5. EVOLUO DE GASTOS COM DESPESAS OBRIGATRIAS

Para a anlise apresentada a seguir, por convenincia metodolgica, as
despesas obrigatrias de carter continuado foram agrupadas de acordo com a
relevncia, que o montante de cada conjunto dessas despesas representa nos
gastos totais da Unio16. Foram, assim, agrupadas em: pessoal e encargos sociais,
benefcios previdencirios e demais despesas obrigatrias.
As despesas com pessoal e encargos sociais representam o item de despesa
primria mais relevante no setor pblico brasileiro. H que se considerar, ainda, no
regime estatutrio, a caracterstica de longa durao de tais gastos que so
utilizados para pagamento de ativos, inativos e pensionistas. O art. 21 da LRF17
determina a nulidade de todo ato que no atenda aos requisitos de aprovao das
despesas obrigatrias de carter continuado que constam dos art. 16 e art. 17.
Observa-se no grfico da figura 1, que as despesas com pessoal e encargos sociais
representam o segundo grupo de despesas, com maior montante de gastos no setor
pblico brasileiro, atrs apenas das despesas com benefcios previdencirios.
As despesas com benefcios previdencirios so aquelas correspondentes ao
Fundo do Regime Geral da Previdncia Social - RGPS. Nota-se tambm, na figura 1,
que esse o item de despesa primria que mais subiu no perodo analisado, aps a
implantao
16
17
da
Lei
de
Responsabilidade
Fiscal.
Essas
despesas
esto
A diviso foi baseada na mesma utilizada por Eugnio Greggianin (2005) em estudo intitulado Gesto
Fiscal e Oramentria e o Papel do Congresso Nacional Alteraes nas Variveis Fiscais em que apresenta
subsdios para a reforma oramentria.
Embora no seja escopo deste trabalho, cabe aqui mencionar que as despesas de pessoal e encargos sociais,
devido sua importncia nos gastos do setor pblico brasileiro, mereceram determinaes rgidas, regras e
limites impostos pela LRF. Na Seo II, que engloba os artigos 19 a 23, encontram-se os dispositivos que
regulamentam as despesas de pessoal, determinam limites em percentuais da recita corrente lquida para os
entes da federao, alm de reparti-los por Poder. Proibiu, ainda, aumentos nos ltimos seis meses do
mandato do titular de cada Poder. Alm disso, exigiu do ato que criasse ou aumentasse despesa com pessoal,
a estimativa do impacto oramentrio e financeiro, a existncia de prvia dotao oramentria e a
identificao da origem de recursos.
26
intrinsecamente ligadas ao valor do salrio-mnimo, e, logicamente, tm sentido os

efeitos da poltica governamental que objetiva ampliar o seu valor real.
As demais despesas obrigatrias constituem o grupo de gastos da Unio cuja
execuo obrigatria decorre de diferentes normas de ordem constitucional ou legal,
destacando-se: subsdios e subvenes, abono e seguro desemprego, Lei Kandir18,
despesas da LOAS; doaes vinculadas, despesas mnimas dos demais Poderes,
sentenas judiciais e outras19.
EVOLUO HISTRICA DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO
R$
bilhes
350
300
250
200
150
100
50
0
2000
2002
20 0 4
20 0 6
EXERCCIO
Figura 1 Evoluo das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado
Uma anlise do grfico apresentado na figura 1 permite avaliar a expanso

nominal das despesas obrigatrias de carter continuado no perodo de 2000 a
2006, aps as determinaes impostas pela LRF. No conjunto total de despesas,
houve uma expanso nominal de 138%, com um aumento mdio anual de R$32,9
bilhes. Evidencia-se, que, em termos percentuais, o maior aumento pde ser
18
A Lei Complementar N. 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, desonerou do
pagamento do ICMS as exportaes de produtos industrializados semi-elaborados e produtos primrios e,
permitiu o aproveitamento de crditos do imposto referente a compra de bens de capital, fornecimento de
energia eltrica, e servios de comunicaes. O texto original previa a compensao financeira aos estados e
Municpios pela perda de arrecadao decorrente da medida, durante seis anos (podendo chegar at a 10 anos
conforme o comportamento das perdas). O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento
negativo do ICMS, no comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.
27
verificado no grupo das demais despesas obrigatrias, cerca de 120%, embora, em

valores absolutos, os gastos com benefcios previdencirios tenham sido ampliados
em R$115,3 bilhes, de R$65,2 bilhes em 2000 para R$180,5 bilhes em 2006.
Como os valores do PIB e das despesas obrigatrias esto apresentados a
preos correntes, procurou-se utilizar um deflator, apenas para se ter uma idia da
variao real desses parmetros. Em termos reais, com uma inflao acumulada de
55,3%, calculada pelo IPCA de dezembro de 2000 a dezembro de 2006, evidenciase um aumento de 53,4%. Conquanto o aumento real dessa categoria de despesas
tenha sido bastante expressivo, observa-se, na tabela 1, que os valores do
parmetro relativo ao percentual do Produto Interno Bruto (% PIB), mantiveram-se
praticamente estveis de 2000 a 2005, verificando-se um aumento de 2 pontos
percentuais em 2006. Complementarmente, nota-se que os aumentos das despesas
com benefcios previdencirios foram substanciais, mesmo em termos de % PIB (de
5,8 a 6,7 %).
TABELA 1 DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: EVOLUO
HISTRICA REAL 2000-200620
ANO
DESPESAS DE
DESPESAS DE
BENEFCIOS
BENEFCIOS
DEMAIS
DEMAIS
PESSOAL
PESSOAL
PREVIDENCIRIOS
PREVIDENCIRIOS
DESPEAS
DESPESAS
TOTAL
TOTAL
TOTAL C/
DEFLATOR**
$R bilhes
%PIB *
$R bilhes
%PIB *
$R bilhes
%PIB *
2000
58,2
5,2
65,2
5,8
19,3
1,7
$R bilhes
142,7
%PIB *
12,8
100
2001
65,4
5,0
75,4
5,8
19,2
1,5
160,0
12,2
104,1
2002
75,0
5,1
86,6
5,9
26,1
1,8
187,7
12,7
108,6
2003
79,0
4,7
107,7
6,3
31,1
1,8
217,8
12,8
115,3
2004
89,4
4,6
126,0
6,5
34,1
1,8
249,5
12,9
122,7
2005
91,8
4,3
144,6
6,7
42,9
2,0
279,3
13,0
130,0
2006
107,7
4,7
180,5
7,0
52,0
2,0
340,2
15,0
153,5
21
* Os clculos de % PIB j levam em considerao a reestimativa do PIB a preos correntes divulgada pelo IBGE em 21/03/2007 .**
Utilizou-se como deflator a srie histrica do IPCA (ndice de Preos ao Consumir Amplo) divulgado mensalmente.
19
20
Utilizou-se o agrupamento apresentado nos Relatrios de Avaliao da Execuo Oramentria publicados

pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). Ver nota n. 5.
Para os valores de 2004 a 2006, utilizou-se como fonte a srie de valores apresentada no Relatrio de
Avaliao da Execuo Oramentria, divulgados pela SOF. Para Benefcios Previdencirios, no mesmo
perodo, os dados foram obtidos dos relatrios anuais divulgados pelo Ministrio da Previdncia Social.
Quanto aos valores dos exerccios 2000 a 2003, foram demonstrados aqueles presentes no trabalho de
Greggianin (2005).
28
Ao se observar a evoluo das despesas de pessoal em % do PIB, de 2000 a

2005, verifica-se que houve uma reduo de gastos com esse grupo de despesas de
0,9% do PIB, ou 0,2 pontos percentuais a menos que o aumento nas despesas com
benefcios previdencirios. Em 2006, entretanto, j se nota um aumento de 0,4
pontos percentuais, recuperando-se o nvel de gastos com essas despesas
verificado em 2003.
Outro fator ainda deve ser considerado. Pode-se ainda afirmar que, conforme
evidenciado no grfico da Figura 2, nesse mesmo perodo, houve um aumento
considervel de arrecadao em termos nominais, particularmente no que tange s
receitas primrias administradas. Trata-se de receitas de carter permanente, que
deveriam ser a principal fonte de custeio das despesas analisadas.
Nota-se, contudo, que, com exceo do ano de 2006, quando as receitas
administradas somaram 15,7% do PIB, os valores dessa relao foram praticamente
mantidos constantes, entre 14% e 14,9%22. Conclui-se, assim, que a relativa
estabilidade do parmetro despesas obrigatrias em % do PIB, no perodo de 2000
a 2005, se deve no s ao aumento de arrecadao, mas principalmente
progressiva reduo e controle de despesas de pessoal. Apesar de pertencerem a
um grupo de despesas difceis de serem administradas, esses dados confirmam o
21
Em 21 de maro de 2007, o IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica apresentou uma reviso
dos valores do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, para o perodo entre 2000 e 2005. Por sua vez, a reviso
do resultado para 2006 foi apresentada aps uma semana, em 28 de maro de 2007. Os novos nmeros resultam,
alm de outras alteraes metodolgicas, da incluso de 94 atividades econmicas e 213 produtos.
Em 2005, por exemplo, a informao anterior era de que o crescimento em relao a 2004 havia sido de
2,3% e com o novo clculo, que inclui um detalhamento maior da anlise do PIB foi verificado um crescimento
de 2,9%. Em 2004, o crescimento do PIB passou de 4,9% para 5,7%. Nos dois anos anteriores, o novo clculo
mudou as taxas de crescimento econmico de 1,9% para 2,7%, em 2002, e de 0,5% para 1,1%, em 2003.
O quadro abaixo apresenta as alteraes divulgadas:
ANO
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Anterior
1.101
1.198
1.346
1.556
1.766
1.937
1.943
Revisado
1.179
1.302
1.477
1.699
1.941
2.147
2.300
REVISO PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) EM BILHES DE REAIS
FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais e Coordenao de Populao.
29
efeito da poltica de no concesso de revises salariais que vem reduzindo a

relao despesa com pessoal sobre receita corrente lquida no mbito da Unio23.
EVOLUO HISTRICA DE RECEITAS ADMINISTRADAS
400
300
200
14,0
100
14,9
14,0
14,8
15,7
14,3
14,7
R$ BILHES
0
2000 2001
2002 2003
2004 2005
2006
% PIB
Figura 2 Evoluo Histrica de Receitas Administradas
Mantendo-se a relao despesas obrigatrias em % do PIB sob controle, de

2000 a 2005, atinge-se um dos objetivos principais da Lei de Responsabilidade
Fiscal, qual seja, a compensao determinada no art.17: compensam-se os
aumentos de benefcios previdencirios com a reduo das despesas de pessoal e o
aumento da receita administrada.
Por outro lado, o aumento de gastos em 2006 coloca em xeque o aparente
controle obtido nos anos anteriores, reforando a necessidade de se aprofundar as
discusses quanto real eficcia dos mecanismos de compensao.
22
23
Os clculos de % PIB j levam em considerao a reestimativa do PIB divulgada pelo IBGE em 21/03/2007.
Na verdade, antes desta reviso, os valores em %PIB permitiam evidenciar um forte aumento da carga
tributria no perodo. Com a reviso, este aumento exagerado de carga tributria no pode assim ser notado.
Eugnio Greggianin, em nota tcnica (2005), afirma que a relao despesa de pessoal/receita corrente lquida
reduziu de 56%em 1995 para 34,80% em 2005.
30
6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER

CONTINUADO
6.1. CONCEITO E FUNO

A margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado tem
sua origem, de fato, em um dispositivo da LRF vetado, por ocasio de sua
promulgao. O inciso III do art. 4, vetado pelo Presidente da Repblica,
determinava que a Lei de Diretrizes Oramentrias definisse limites e condies
para a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado referida no art.
17. As razes do veto:
o art. 17 do projeto de lei complementar j estabelece as regras para a
expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Por outro lado,
se as despesas j foram legalmente definidas como obrigatrias, no h de
se estabelecer limites e condies para a sua expanso. Portanto, em face
da contradio que apresenta a redao do dispositivo em questo, sugerese oposio de veto, por contrariar o interesse pblico.
Pode-se concluir que, das razes do veto apresentadas, houve um

entendimento de que o inciso III, do art. 4 se referia a despesas obrigatrias j
criadas anteriormente. Se legalmente definidas como obrigatrias no passado,
realmente no faria sentindo impor limites e condies para sua expanso. Ademais,
entendeu-se que, com relao ao aumento ou criao destas despesas, as regras
do art. 17 j estariam bem definidas. Sendo assim, o controle do aumento, derivado
de novas despesas obrigatrias de carter continuado, estaria assegurado.
Leva-se, desta forma, toda a responsabilidade do controle do aumento das
despesas obrigatrias de carter continuado ao dispositivo anunciado no art. 17.
Isso posto, refora-se a importncia do estabelecimento de regras claras e
determinaes especficas para construo de um modelo, o mais preciso possvel,
para o clculo da margem de expanso e, por sua vez, de sua apresentao no
demonstrativo de margem de expanso de despesas obrigatrias de carter
31
continuado, a ser apresentado no Anexo de Metas Fiscais da LDO, como determina

o inciso V, do 2, do art. 4 da LRF.24
A idia original da LRF, contudo, no objetivava apenas limitar a expanso de
despesas j existentes. A inteno era permitir que a lei de diretrizes oramentrias
definisse limites e condies para que novas despesas fossem criadas. Esses limites
seriam ento materializados em uma margem de expanso apresentada em um
demonstrativo no Anexo de Metas Fiscais, como determinado no inciso V, do 2, do
art. 4 da LRF 25.
Entende-se que, no estabelecimento das metas de resultado primrio e
nominal, alm de serem consideradas, obviamente, as despesas obrigatrias de
carter continuado j existentes (pessoal, benefcios previdencirios e outras) e o
respectivo crescimento vegetativo, deve-se:
por questo de prudncia e planejamento, considerar a expanso dessas
despesas em decorrncia de novos atos normativos; e
por questo de transparncia, explicitar o montante que se prev, que poder vir
a ser acrescido, montante este que ento se denominaria margem de expanso
das despesas obrigatrias de carter continuado26.
Sendo assim, conclui-se que a margem de expanso tem por objetivo dar
transparncia previso de aumento de despesas obrigatrias de carter
continuado e permitir a comprovao do atendimento da primeira das condies de
validade dos atos que venham a gerar despesas dessa natureza: no afetar as
metas fiscais. O termo margem de expanso bastante adequado para
24
Art 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: (...) 2 O
Anexo conter ainda: (...) V- demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem
de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
25
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da Constituio e:
(...) 2o O Anexo conter, ainda: (...) V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita
e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
32
caracterizar uma espcie de proviso, que se deve considerar ao se estabelecer

metas de despesas e resultados, para fazer face s expectativas de aumento de
despesa.
Por conseguinte, o que se tem observado, ao longo desses sete anos de
efetiva aplicao da LRF, so evolues conceituais no clculo da margem de
expanso e, em certa extenso, alteraes em suas funes e objetivos. Nota-se,
no apenas nas explicaes apresentadas juntamente com o demonstrativo de
expanso destas despesas nos Anexos de Metas Fiscais das leis de diretrizes
oramentrias a partir de 2001, mas tambm em justificativas de impacto financeiro
nas medidas provisrias editadas, analisadas previamente na seo 3, que a
margem de expanso passou a ser utilizada como instrumento de compensao, e
no, em seu sentido originrio, como uma proviso para aumento de novas
despesas obrigatrias.
6.2. MARGEM DE EXPANSO: EVOLUO HISTRICA27
Devido a inconsistncias na terminologia utilizada nas colunas dos
Demonstrativos de Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter
Continuado para os diferentes exerccios28, tornam-se importantes algumas
definies29 para o entendimento da anlise desenvolvida nesta seo.
Entende-se como Margem Bruta a estimativa inicial apresentada no
demonstrativo, levando em considerao a diferena entre a previso do total de
receitas primrias e a previso do total de despesas obrigatrias de carter
26
27
28
Wder de Oliveira, 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal Gerao, Compensao e Margem de Expanso
das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.
Os demonstrativos de margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, constantes no
Anexo de Metas Fiscais das Leis de Diretrizes Oramentrias de 2001 a 2007 esto apresentados na Seo
Anexo deste trabalho.
Veja exemplos e comentrios na Subseo relativa LDO de 2003.
33
permanente j existentes. Na verdade, as alteraes apresentadas ano aps ano na

composio destas estimativas, tanto do lado das receitas como do lado das
despesas, dificultam a compreenso dos reais parmetros envolvidos no clculo da
Margem Bruta. Algumas consideraes so realizadas na parte descritiva que
antecede a apresentao do Demonstrativo. Entretanto, no h memria de clculo
ou referncia sobre a origem dos dados. Para se obter a Margem Lquida,
deduzem-se as Transferncias Constitucionais. Com a deduo do Saldo j
Utilizado, que inclui despesas para as quais j se tem a estimativa, mas que
dependem de deliberao do Legislativo, obtm-se o Saldo Lquido da Margem de
Expanso.
LDO 2001 Lei n 9.995, de 2000
O projeto de lei de diretrizes oramentrias encaminhado em 15 de
abril trouxe uma proposta de Anexo de Metas Fiscais que previa uma margem de
expanso nula, ou seja, construa-se um planejamento fiscal de trs anos baseado
estritamente na manuteno da situao atual, considerando que as presses por
aumentos reais de salrios dos servidores pblicos e de benefcios previdencirios
ou a extenso ou majorao de benefcios e servios de seguridade social, entre
outras possibilidades de crescimento desse tipo de despesa, seriam superadas.
O Congresso rejeitou a proposta, inserindo na LDO uma determinao para
que o projeto de lei oramentria viesse acompanhado de demonstrativo da margem
de expanso, sinalizando que tal margem no poderia ser nula.
O Poder Executivo, assim, cumpriu a determinao e previu uma margem de
expanso de R$4,8 bilhes. Esse valor correspondia, na verdade, simplesmente ao
29
As definies, aqui apresentadas, refletem os demonstrativos e visam apenas o estudo comparativo da

evoluo histrica da margem de expanso. Adotou-se a terminologia utilizada no Demonstrativo da
Estimativa da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias Continuadas da LDO de 2002.
34
aumento de arrecadao previsto devido ao crescimento real do Produto Interno

Bruto, previsto na poca em 4,5%.
Desses R$4,8 bilhes, cerca de R$ 1,98 bilhes, relativos a concurso e
correo de curva de carreira, foram incorporados programao oramentria e
considerados no resultado primrio. Os outros $R 2,8 bilhes foram considerados
indisponveis, conforme transcrio do sexto pargrafo do Quadro II:
Cumpre lembrar, no entanto, que o aumento total das despesas em 2001 e
nos anos seguintes limitado adicionalmente, pela meta de supervit
primrio do Governo Central, definida de acordo com a LDO 2001. Dito de
outro modo, a margem de expanso no est disponvel para a efetivao
de gastos adicionais aos j programados no Projeto de Lei do Oramento
para 2001
Wder de Oliveira (2000) chama ateno para o fato de que o termo

indisponvel significa, na verdade, que no existe margem de expanso, j que os
R$ 2,8 bilhes seriam utilizados para compensar despesas j programadas. Por sua
vez, isto sugere a primeira implicao da utilizao da margem de expanso como
instrumento de compensao, desvirtuando o sentido original de um mecanismo
capaz de garantir uma proviso, no caso da criao de novas despesas obrigatrias
de carter continuado. No entendimento do mesmo autor, esses R$2,8 bilhes no
constituem margem de expanso, uma vez que teriam sido programados em outras
categorias de despesas no obrigatrias.
LDO 2002 - Lei n 10.266, de 2001
Nesse ano, a margem de expanso foi definida considerando-se apenas o
aumento real de arrecadao derivado do crescimento real do PIB e a respectiva
deduo de transferncias constitucionais e legais. Nesse caso, novamente,
associa-se a margem de expanso ao aumento de receita permanente proveniente
da ampliao da base de clculo, fonte de compensao de aumento de despesas
obrigatrias prevista no art. 17.
35
O aumento da base de clculo em 2002 foi estimado em R$ 6,5 bilhes, em

virtude da expectativa de crescimento real do Produto Interno Bruto PIB de 4,5%.
A metodologia de estimao utilizada buscou isolar o efeito de variao das
quantidades sobre a receita administrada lquida prevista, deduzindo-se os efeitos
da variao de preos e das alteraes na legislao tributria. Foram excludos os
tributos baseados na propriedade e os benefcios previdencirios, alm de terem
sido deduzidas as transferncias constitucionais vinculadas a esse aumento de
receita. Chegou-se, assim, a uma margem lquida de R$6,5 bilhes.
Dessa margem lquida, deduziram-se valores referentes a aumentos de
despesas permanentes de carter obrigatrio, decorrentes de realinhamentos e
reestruturaes de algumas carreiras do servio pblico. A diferena entre a margem
lquida e as despesas com pessoal e aumento de salrio mnimo foi denominada
Saldo Lquido.
A lei trouxe uma inovao quanto s despesas obrigatrias de carter
continuado. Determinou no 2, do art. 2, que fizesse parte das informaes
complementares, constantes em anexo da prpria lei, a relao das despesas
consideradas obrigatrias de carter continuado.
LDO 2003 - Lei n 10.524, de 2002
Alm do j mencionado aumento na arrecadao derivado do crescimento da
economia, passou-se a considerar, no clculo da margem, o impacto sobre as
receitas provocado por propostas em apreciao no Congresso e o impacto nas
despesas de pessoal decorrentes de decises tomadas em anos anteriores, no
caso, o efeito residual de quatro meses do reajuste do salrio mnimo sobre os
benefcios previdencirios. O total dessas despesas somou R$956 milhes e foram
36
apresentados, pela primeira vez, em um demonstrativo de margem de expanso

como Saldo j utilizado.
Para o clculo da margem de expanso, tomou-se como parmetro bsico a
expectativa de crescimento real do Produto Interno Bruto PIB, de 4,0% em 2003, e
as alteraes em legislao tributria. Assim sendo, considerou-se o impacto da
aprovao da proposta no Congresso que prorrogava a vigncia da Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF at 2004, reduzindo-se a
alquota, de 0,38% para 0,08% neste ltimo exerccio. Adicionalmente, levou-se em
conta a reduo da receita referente ao trmino do adicional de 1% sobre a alquota
da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL e de 2,5% sobre a alquota do
Imposto de Renda das Pessoas Fsicas e Retido na Fonte Rendimento do
Trabalho, a partir de 2003.
Houve, pela primeira vez, meno ao impacto de algumas aes em margens
de expanso para exerccios futuros. Nas observaes anteriores apresentao
do demonstrativo, destacou-se que se no houvesse substituio das perdas de
arrecadao em funo da reduo das alquotas da CSLL, do Imposto de Renda e
do trmino da CPMF, no haveria margem de expanso das despesas de carter
obrigatrio para os exerccios de 2004 e 2005. Fundamentou-se essa assertiva no
art.17 da LRF, que determina medidas efetivas para a recomposio das referidas
receitas.
Ao analisar o Demonstrativo, constatam-se algumas inconsistncias em sua
apresentao em relao aos anos anteriores, principalmente com relao aos
termos utilizados. No houve, nesse ano, utilizao dos termos Margem Bruta,
Margem Lquida ou Saldo Lquido. A Margem Bruta foi denominada Saldo da
Margem de Expanso. Chamou-se simplesmente Saldo o que fora anteriormente
37
chamado Margem Lquida. Finalmente, descontando-se aquelas despesas que

derivariam de leis em andamento no Congresso ou de efeitos residuais, chamou-se
de Margem de Expanso o que anteriormente era o Saldo Lquido30.
De qualquer forma, mantendo a terminologia utilizada no demonstrativo
apresentado na LDO de 2002, estimou-se o Saldo Lquido da Margem de
Expanso em R$ 3,8 bilhes e uma Margem de Expanso Lquida de R$ 4,7
bilhes.
LDO 2004 Lei n 10.707, de 2003
O Demonstrativo foi apresentado no mesmo formato da LDO 2003,
detalhando-se um pouco mais o clculo da Margem bruta, ao mencionar que para
a estimativa do impacto da legislao tributria sobre a arrecadao, utilizara-se a
manuteno da carga tributria do Governo Federal em 23,5% do PIB, derivada da
conseqente manuteno da legislao tributria de 2003.
A discriminao do impacto do aumento do Salrio Mnimo no Demonstrativo,
inclusive com a especificao da Medida Provisria que o determinava, possibilitou a
interpretao de que era a primeira vez que este teria sido incorporado no clculo do
Saldo Lquido da Margem de Expanso. Na verdade, os efeitos do aumento do
salrio mnimo foram includos, pela primeira vez, no Demonstrativo da LDO 2002.
O cenrio macroeconmico utilizado para o clculo da margem de expanso
assumiu a expectativa de crescimento real do PIB de 3,5% em 2004. Demonstrouse, assim, uma Margem Lquida de Expanso de R$ 6,8 bilhes. Descontando-se o
Saldo j Utilizado com o aumento do Salrio Mnimo e a Reestruturao de
30
Veja demonstrativos detalhados apresentados na Seo Anexo deste trabalho.
38
Carreiras no Servio Pblico, obteve-se um Saldo de Margem de Expanso de R$

5,8 bilhes.
LDO 2005 Lei n 10.934, de 2004
Para o ano em pauta, como estimativa de receita, foi considerado o aumento
resultante da variao real do PIB, estimado em 4% para o perodo. Consideraramse, ainda, o crescimento do volume de importaes, estimado em 16,25% e os
seguintes impactos de alterao na legislao tributria:
-
Imposto de importao e IPI: reduo de alquotas;
IPI Outros: extino do crdito presumido PIS/COFINS deduzido do IPI

para os contribuintes includos na nova forma de tributao da COFINS;
COFINS: nova forma de tributao (cobrana no cumulativa), com

impacto nos meses de janeiro e fevereiro de 2005, tributao das
importaes e aumento da alquota do setor de combustveis;
PIS/PASEP: excluso de setores da cobrana no cumulativa, tributao

das importaes e aumento da alquota no setor de combustveis.
Ainda no que se relaciona s receitas, ocorre uma inovao ao esclarecer que

a estimativa da Margem Bruta levou em considerao somente a receita
administrada pela Secretaria da Receita Federal, tendo em vista o elevado grau de
vinculaes das demais receitas oramentrias.
Quanto s despesas, agregaram-se em apenas um item, no Demonstrativo,
os aumentos com pessoal e benefcios previdencirios, que anteriormente eram
discriminados. Mencionou-se o impacto do aumento vegetativo da folha de
pagamento e incorporou-se o impacto das despesas com os anistiados polticos de
que trata a Lei n 10.559, de 13 de novembro de 2002.
39
Estimou-se, assim, a Margem Lquida em R$ 11,8 bilhes. Deduzindo-se o

Saldo j utilizado, que no foi discriminado como nos demonstrativos anteriores,
chegou-se a um Saldo Lquido da Margem de Expanso de R$ 7,6 bilhes.
LDO 2006 Lei n 11.178, de 2005
O Demonstrativo de Margem de Expanso apresentado na LDO-2006 no
trouxe alteraes significativas. Quanto s receitas, no houve referncia utilizao
de apenas receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal. No houve
registro de quaisquer impactos derivados de alterao tributria, destacando-se
apenas o aumento estimado de 12,64% nas importaes.
Contabilizou-se o aumento das despesas permanentes de carter obrigatrio
que teria impacto em 2006. Tal aumento foi provocado basicamente pela correo
real do valor do Salrio Mnimo, que elevava as despesas com os benefcios
previdencirios, Seguro Desemprego, Renda Mensal Vitalcia, Abono Salarial e
benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS em
cerca de R$ 1,1 bilho, bem como o crescimento vegetativo, responsvel pela
ampliao em R$ 5,0 bilhes. Desta vez, a discriminao do Saldo j Utilizado
limitou-se a demonstrar o impacto do aumento real do Salrio Mnimo e do
crescimento vegetativo dos gastos sociais.
A Margem Lquida foi, ento, estimada em R$ 12,1 bilhes e o Saldo
Lquido da Margem de Expanso em R$ 6,0 bilhes.
Observa-se, entretanto, que a preocupao com o aumento de despesas
primrias continuava. A LDO para 2006 trouxe importante inovao no processo
decisrio ao fixar, para o conjunto das despesas primrias correntes, um teto de
17% do PIB. A dificuldade de gesto dessa proposta residiu no fato de que o limite
40
global atinge tanto despesas obrigatrias como as discricionrias, cuja natureza

diferenciada, sugerindo-se a necessidade de repartir o referido limite em sublimites
distintos.
LDO 2007 Lei n 11.439, de 2006
O Demonstrativo constante do Anexo de Metas Fiscais da LDO-2007
parece ter consolidado um formato quanto ao seu contedo e mesmo quanto parte
explicativa que o precede. Observa-se que no houve alteraes em sua estrutura,
quando comparado quele apresentado na LDO-2006.
Quanto ao Demonstrativo, manteve-se a mesma terminologia para os
parmetros que o compem, inclusive na discriminao do Saldo j Utilizado:
Impacto do aumento real do salrio-mnimo e Crescimento vegetativo dos gastos
sociais. Quanto parte explicativa, os parmetros mencionados foram os mesmos,
obviamente com alteraes numricas. Mantiveram-se, assim, para previso da
receita, referncias estimativa do aumento do PIB e ao aumento das importaes.
Para a previso da despesa, por sua vez, foram considerados a correo real do
valor do Salrio Mnimo, que elevava as despesas com os benefcios
previdencirios, o Seguro Desemprego, a Renda Mensal Vitalcia, o Abono Salarial e
os benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS,
bem como o crescimento vegetativo.
Demonstrou-se, assim, uma Margem Lquida de R$ 14,7 bilhes e um
Saldo Lquido de Margem de Expanso de R$ 2,8 bilhes.
41
Margem de Expanso Estimada X Expanso Efetiva

A falta de detalhamento da memria de clculo na apresentao do
Demonstrativo de Margem de Expanso impossibilita a realizao de um
comparativo ideal entre o estimado e aquele efetivamente realizado. A parte
descritiva que antecede a apresentao do Demonstrativo, por sua vez, limita-se a
apresentar alguns ndices utilizados nos clculos e relatar as despesas obrigatrias,
que j estariam sujeitas compensao da Margem, e cujos valores so
resumidamente demonstrados na seo do demonstrativo denominada Saldo j
Utilizado.
Entretanto, ao se analisar a evoluo histrica das despesas obrigatrias de
carter continuado na Seo 4, a comparao entre os dados apresentados e os
valores constantes dos demonstrativos das respectivas LDOs, pode levar a algumas
concluses interessantes quanto preciso dos clculos de estimativa da margem
de expanso dessa categoria de despesas.
De acordo com os demonstrativos apresentados, desconta-se da Margem
Lquida o Saldo j Utilizado e obtm-se o Saldo Lquido. Uma vez que as
despesas inseridas no demonstrativo como Saldo j Utilizado j seriam
conhecidas, j se determinando, portanto, seu impacto na margem de expanso,
no faria sentido a utilizao do Saldo Lquido da margem de expanso, como
parmetro a ser comparado com a expanso real. Por outro lado, considerando a
funo original de uma margem de expanso, descrita na Seo 5.1, a Margem
Lquida, em cujos clculos j foram considerados a expectativa de crescimento da
economia, as transferncias constitucionais, a expanso da arrecadao da receita
devido s alteraes em legislao tributria e demais fatores que afetam a variao
de receitas e despesas, poderia ser considerada como a expectativa mxima de
42
expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. Expanso essa que teria

como causa principal aumentos imprevistos, seja de despesas j existentes ou
daquelas para as quais no havia previso de criao.
A Figura 3 apresenta um resumo geral da evoluo histrica da estimativa da
margem de expanso, demonstrando os resultados para a Margem Lquida, o
Saldo Lquido da Margem de Expanso e a Expanso Efetiva das despesas
obrigatrias de carter continuado. Observa-se que h diferenas significativas entre
a Margem Lquida e a expanso real das despesas obrigatrias de carter
continuado. No exerccio de 2001, por exemplo, em que o Governo sugeriu, a
princpio, uma Margem nula, houve uma expanso de R$ 17,3 bilhes em relao a
2000.
MARGEM DE EXPANSO ESTIMADA X EXPANSO EFETIVA DAS DOCCS
R$ bilhes
80
60
40
20
EXPANSO EFETIVA
MARGEM LQUIDA
0
2001 2002
2003 2004
2005 2006
2007
EXERCCIO
SALDO LQUIDO
*
* Dados relativos apenas Margem de Expanso estimada
para o Exerccio de 2007
Figura 3 Comparativo entre Margem de Expanso Estimada e Expanso Efetiva das
Despesas Obrigatrias de Carter Continuado
Destaca-se, principalmente, a divergncia entre a estimativa da margem de

expanso e a expanso efetiva entre 2005 e 2006 que chegou a R$ 48,8 bilhes.
Evidentemente que, com o passar dos anos, o crescimento demogrfico, a inflao e
outros fatores, a alterao de variveis que afetam o aumento dos gastos com
43
despesas obrigatrias tende a aumentar progressivamente. Entretanto, conquanto

se calculem os valores executados, utilizando-se as mesmas definies, parmetros
e critrios adotados no clculo da estimativa e se descontem os efeitos inflacionrios
e os erros inerentes a qualquer processo de previso, no h como justificar tais
imprecises.
6.3. O MODELO ATUAL
A STN, como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, vem
realizando, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e as
entidades tcnicas representativas da sociedade, a harmonizao dos conceitos,
definies, regras e procedimentos contbeis a serem observados por todas as
esferas de governo.
A Portaria n 587, da STN, que aprova a 5a edio do Manual de Elaborao
do Anexo de Metas Fiscais e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
apresenta, no item 2.8.1 do manual, instrues para o preenchimento do
Demonstrativo de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter Continuado,
aplicveis a partir do exerccio de 200631. O manual determina, assim, a seguinte
estrutura para o demonstrativo:
EVENTO
Aumento Permanente da Receita
(-) Transferncias Constitucionais
(-) Transferncia ao FUNDEF
Saldo Final do Aumento Permanente de Receita (I)
Reduo Permanente de Despesa (II)
Margem Bruta (III) = (I+II)
Saldo Utilizado da Margem Bruta (IV)
Novas DOCC
Novas DOCC geradas por PPP's
Margem Lquida de Expanso de DOCC (III-IV)
FONTE:
Valor Previsto <Ano de Referncia>
Aps apresentar o modelo a ser utilizado, o Manual define e exemplifica os

termos utilizados.
44
A proposta do demonstrativo atualmente vigente significa um avano com

relao padronizao necessria a qualquer mecanismo de controle que vise
objetividade e transparncia. Entretanto algumas consideraes devem ser feitas.
Primeiramente, observa-se que o demonstrativo especifica a apresentao
apenas das variaes permanentes esperadas para despesas e receitas. O mesmo
sendo vlido para os descontos a serem realizados. A idia, assim, apresentar
uma estimativa de variao destes itens e no seus valores absolutos.
Conceitualmente, esse indicativo se constitui um ponto forte do modelo, j que a
margem de expanso nada mais que uma variao derivada do aumento ou
reduo de receitas e despesas. O que se quer com o resultado da Margem de
Expanso justamente conhecer qual seria a possibilidade real mxima para que se
aumentasse a despesa sem afetar as metas fiscais. No entanto, a no apresentao
de valores absolutos previstos para receitas, despesas e seus respectivos
acrscimos e descontos, no permite evidenciar com clareza outras variveis que
influenciariam no cumprimento de metas fiscais, particularmente o supervit
primrio.
H, ainda, questes relacionadas terminologia utilizada. Faria sentido
acrescentar novos termos como Margem Bruta, Saldo Lquido da Margem de
Expanso ou Saldo Utilizado da Margem Bruta? Novamente, se o que se objetiva
com a Margem de Expanso obter uma espcie de proviso32 que faa frente
criao ou aumentos imprevistos de despesas no h porque haver um Saldo
Lquido da Margem de Expanso. Cabe, aqui, por razes de objetividade, clareza e
simplicidade, apenas o termo Margem de Expanso. A terminologia saldo, na
verdade, vem reforar a idia da Margem de Expanso utilizada equivocadamente
31
Esse modelo foi ratificado com a Edio do 6 Manual de Elaborao do Anexo de Metas Fiscais e do
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, aprovado pela Portaria n 633, da STN.
45
como mecanismo de compensao, discutida na subseo 4.4. Se j h previso de

quaisquer despesas obrigatrias de carter continuado, derivadas de legislao em
tramitao no Congresso ou nas Cmaras e Assemblias Legislativas ou outros atos
administrativos normativos, essas despesas j deveriam estar includas antes do
resultado da Margem de Expanso.
Isso posto, no significa que Saldo Lquido da Margem de Expanso seja
incorreto ou inutilizvel de alguma forma. Haveria sentido em se determinar Saldo
Lquido se houvesse um controle peridico, consolidando os efeitos das legislaes
e atos que criassem ou aumentassem os gastos com despesas obrigatrias
continuadas, como aquele proposto por Wder Oliveira (2004).
Segundo sugesto do autor, a margem de expanso constituiria uma reserva
no oramento (tal como a reserva de contingncia), em programao especfica, que
seria deduzida medida que fosse sendo necessria a alocao de recursos para
aes novas ou j existentes, em decorrncia de legislaes aprovadas no decorrer
do ano. Poderia, ainda, ser alocada parte dessas reservas diretamente s Casas do
Poder Legislativo, aos Tribunais do Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, e ao
Tribunal de Contas, que tm autonomia para elaborar e executar seus oramentos,
em consonncia com os parmetros fixados na LDO, para aumentos de despesas
obrigatrias derivados da edio de atos administrativos normativos desses rgos.
A cada dois meses, na mesma poca em que o Poder Executivo promovesse a
avaliao de receitas e despesas, em cumprimento ao que dispe o art. 9 da LRF, a
margem de expanso seria tambm reavaliada. Assim, haveria sentido a
discriminao de um Saldo Lquido.
Retomando a anlise do modelo de demonstrativo sugerido pela 5a Edio do
Manual, no obstante a Portaria n 587, da STN, estabelea a utilizao do modelo
32
Ver anlise na Seo 5.1
46
para todas as esferas do governo, aplicvel a partir do exerccio financeiro de 2006,

a Unio ignorou a determinao e no o empregou na LDO/2007. Ao contrrio,
serviu-se de um modelo que parece ter sido consolidado a partir da LDO/2003,
apresentado a seguir:
Saldo da Margem de Expanso (R$ milhes)
DISCRIMINAO
<ANO>
1. Arrecadao efeitos quantidade e legislao

2. Transferncias Constitucionais
3. Saldo (1-2)
Impacto do aumento real do salrio-mnimo
4. Saldo j utilizado
Crescimento vegetativo dos gastos sociais
5. Margem de Expanso (3-4)
As mesmas consideraes feitas anteriormente para o modelo de

demonstrativo proposto pela STN, com relao aos equvocos na terminologia
empregada, certamente so vlidas para aqueles apresentados pela Unio no
Anexo de Metas Fiscais da LDO/2007. Ressalta-se, ainda, a discriminao do
Impacto do aumento real do salrio-mnimo e do Crescimento vegetativo dos
gastos sociais. Ainda, que no se saibam exatamente os valores a serem
aprovados pelo Congresso, as estimativas desses impactos j so conhecidas,
sendo injustificveis seus descontos separados de uma Margem Bruta, ou pior, de
um Saldo j Utilizado. Trata-se de aumento de despesa permanente previsvel e
devem ser descontados para obteno da Margem de Expanso.
Se o sentido exato da margem no claramente compreendido, nem
tampouco sua utilidade, haver sempre um demonstrativo, j que a lei o determina,
mas sem base slida ou comprometimento para sua real utilizao. Faz-se
necessrio, assim, o delineamento das variveis e parmetros envolvidos no clculo
da estimativa da Margem de Expanso, anlise desenvolvida na prxima seo,
47
para que o modelo de apresentao dessas informaes seja claro e transparente,

como determinam os fundamentos e princpios da LRF.
6.4. MARGEM DE EXPANSO: VARIVEIS ENVOLVIDAS
A anlise apresentada a seguir, com o objetivo de identificar as variveis
envolvidas no clculo da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado, forma a base para a apresentao posterior de um novo modelo para o
demonstrativo constante no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes
Oramentrias como determina o art. 4 da LRF. A relao dessas variveis baseiase nos estgios propostos por Wder de Oliveira (2004) para o clculo da margem
de expanso.
Primeiramente, algumas consideraes devem ser realizadas:
As fontes que constituem a margem de expanso devem ser aquelas indicadas

no artigo 17 como fontes de compensao (reduo permanente de despesas,
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, criao ou majorao de
tributos) no caso de despesas obrigatrias.
Deve-se, ainda, para a concesso de benefcios tributrios, levar em

considerao o aumento de receita derivado da elevao de alquotas, ampliao
da base de clculo, criao ou majorao de tributos.
A margem de expanso seria composta pelo montante de recursos passvel de

ser disponibilizado por atos legislativos (e tambm atos administrativos
normativos emitidos por autoridades do Poder Executivo) relacionados
reduo permanente de despesas e
aumentos permanentes de receita,
derivados de aumento de alquotas, ampliao da base de clculo ou criao ou

majorao de tributos.
48
Mantm-se o entendimento de que a margem equivale a uma proviso, ou seja,

um fundo de reserva para fazer face antecipao de perdas de receita e/ou a
aumentos de despesas obrigatrias derivados de legislao ainda no aprovada
pelo Congresso.
Disponibilidade Real de Recursos _ Inicial (DRRI)
Entende-se a DRRI como o montante resultante do confronto das projees
de receitas permanentes (RP) e despesas obrigatrias (DO) em sentido amplo, ou

seja, no apenas as despesas obrigatrias de carter continuado. Segue-se que o
ponto inicial para o clculo da margem de expanso seria a Disponibilidade Real de
Recursos Inicial definida pela equao:
DRRI = RP DO
Relevante salientar que as projees tanto das RPs e das DOs dependero
de algumas variveis.
Considerando os modelos economtricos de projeo, pode-se afirmar que as
RPs sero funo do aumento de receitas a partir das estimativas de crescimento
real do PIB (RPPIB) deduzidos da projeo de aumentos dos benefcios tributrios
derivados do crescimento da economia ou de outros fatores que afetem a
elegibilidade dos pleiteantes (BT) e dos montantes das receitas coletadas pelo
Governo Federal e transferidas aos Estados, Distrito Federal e aos Municpios
(TCL), em decorrncia de determinaes constitucionais ou legais. Importante
lembrar que receitas sazonais e receitas de comportamento aleatrio devem ser
excludas dos clculos das RPs. Assim:
RP = RPPIB - BT - TCL
Quanto s DOs, as projees devem tomar em conta os fatores que lhes
provocam aumento real: crescimento demogrfico; aumento do nmero de pessoas
49
com direito aos benefcios da seguridade social; projees de taxas de desemprego;

efeitos progressivos de legislaes aprovadas nos anos recentes; os mandamentos
constitucionais de aplicao de montantes mnimos nas reas de educao e sade;
previses de pagamento regulares de sentena judiciais; incremento no nmero de
beneficirios dos demais programas rotulados como obrigatrios e includos no
anexo Obrigaes Constitucionais e Legais da Unio da lei de diretrizes
oramentrias33.
Disponibilidade Real de Recursos Aps o Supervit Primrio (DRRas)
O Supervit Primrio (SP), estabelecido na Lei de Diretrizes Oramentrias
a mais importante meta fiscal. Obviamente a margem de expanso ser influenciada
pela parte consumida da DRRi para fazer face aos recursos necessrios
manuteno deste Supervit.
Sendo assim:
DRRas = DRRi - SP
Disponibilidade Real de Recursos Final (DRRf)
Parte da Disponibilidade Real de Recursos Aps Supervit Primrio
poder ser alocada em despesas discricionrias (DD). Essa deciso deve ser
explicitada na lei de diretrizes oramentrias, que o instrumento constitucional
onde o Congresso Nacional e o Poder Executivo definem as diretrizes para
elaborao dos oramentos. Pode-se denominar o montante remanescente de
Disponibilidade Real de Recursos Final.
Assim:
DRRf = DRRas - DD
33
Veja a Seo Anexo deste trabalho.
50
Resultado Final da Margem de Expanso (MEX)

Da disponibilidade de recursos final restam, ainda, algumas dedues: as
variaes de margem de expanso relativas ao ano anterior, o efeito das parcerias
pblico-privadas e de legislaes que ainda tramitam no Congresso Nacional, mas
para as quais j se conhea uma estimativa de seu impacto financeiro-oramentrio.
Variao da Margem de Expanso do Ano Anterior
O art. 4 da LRF, ao determinar a incluso de um demonstrativo de estimativa
de margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado no Anexo
de Metas Fiscais, no determina que este seja avaliado regularmente ou que haja
alguma previso para exerccios financeiros posteriores34.
Ao se considerar o objetivo final da margem de expanso, qual seja o seu
controle efetivo sobre o aumento das despesas obrigatrias de carter continuado,
conclui-se que uma margem de expanso no pode estar restrita apenas a um
exerccio financeiro. Um controle efetivo implica a avaliao da evoluo real dessas
despesas. Uma forma de apreciao do efeito da evoluo real das despesas
obrigatrias seria a incluso nessa varivel, do impacto da evoluo real, no ano
anterior, no clculo da margem de expanso para o ano seguinte.
Portanto, do montante calculado em DRRf deve-se deduzir a eventual falta de
margem verificada no exerccio anterior (MEXant). Ou seja, ao final do exerccio
financeiro, deve-se apurar a margem de expanso que se concretizou (MEXRant):
identificar o aumento real de receita (RRant) permanente havido no ano e a
utilizao das autorizaes para aumento da despesa com pessoal, (DPant)
quantificar os efeitos reais de mudanas na legislao, aprovadas com respaldo na
34
Talvez pelo carter geral da LRF, o legislador tenha optado por deixar implcita a necessidade de um controle
peridico.
51
margem de expanso, que acarretaram aumento de despesas obrigatrias (DOant),

e a reduo nas receitas pela concesso de benefcios tributrios (BTant).
Assim tem-se:
MEXRant = RRant (DP ant + DO ant + BT ant)
Se os efeitos quantificados forem superiores margem de expanso efetiva,
ou seja, quela calculada para o exerccio financeiro anterior (MEXant), essa
diferena dever ser considerada com um redutor da DRRi, ao se calcular a margem
de expanso a ser includa na proposta da prxima lei de diretrizes oramentrias.
Assim tomando-se MEXant como a diferena entre MEXant e MEXRant, ou
seja:
MEXant = MEXant MEXRant
chega-se expresso geral da margem de expanso:
Se MEXant<0 tem-se MEX = DRRas (DD + MEXant)
Se MEXant >0 tem-se MEX = DRRas DD 35
Efeito das Parcerias Pblico-Privadas
Recentemente, um novo instrumento de gerao de despesas obrigatrias de
carter continuado e operaes de crdito surgiu no cenrio brasileiro, com a
aprovao da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas para
licitao e contratao de parceria pblico-privada (PPPs) no mbito da
administrao pblica.
A definio de despesas obrigatrias de carter continuado no art. 17 ressalta
a natureza dessas despesas, qual seja, despesa corrente. Embora aparentemente
35
No considerar um possvel saldo positivo da margem de expanso do ano anterior objetiva apenas
controle mais rigoroso das despesas obrigatrias de carter continuado. Evidentemente, se houver
controle adequado e peridico do aumento e reduo dessas despesas, possibilitando fazer meno a
saldo, caberia ao legislativo decidir quanto ao destino desse saldo: se para novas DOCCs
investimentos, por exemplo.
um
um
um
ou
52
as despesas provenientes das PPPs visem, na maioria das vezes, ampliar a

capacidade de investimento pblico, o que caracterizaria tais despesas, como
despesas de capital, fugindo ao conceito original, ainda assim, h a possibilidade de
gerao de despesas obrigatrias de carter continuado, desde que no envolvam
investimentos, nem sejam classificadas como despesas de capital.
Ao apresentar a possibilidade de pagamento por ordem bancria, no inciso I
do art. 6 da Lei n 11.079, como forma de contrapr estao da Administrao pblica
nos contratos, refora-se a idia de que h possibilidade de gerao de despesas
obrigatrias de carter continuado, caso a natureza destes instrumentos envolva a
prestao de servios que no caracterizem investimentos.
Observa-se que o art. 2, da Lei 11.079, define a parceria pblicoprivada
como contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa. A concesso patrocinada, por sua vez, definida como a concesso
de servios pblicos ou de obras pblicas que envolva contraprestao pecuniria
do parceiro pblico ao parceiro privado36. H, portanto, a possibilidade de concesso
de servios pblicos. Ao estabelecer o limite mnimo de cinco anos para os contratos
de PPPs, a efetiva realizao dessas parcerias pode gerar, na verdade, uma
despesa obrigatria de carter continuado, se tais despesas forem correntes, pois
ultrapassar os dois exerccios financeiros, exigidos para caracteriz-las como tal,
conforme determinao do art. 17 da LRF. 37
36
O 1 do art. 2 define: Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de

que trata a Lei n 8.937, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos
usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. A Concesso administrativa,
possibilidade descrita no caput do art. 2 definida no 2: Concesso administrativa o contrato de
prestao de servios de que a Administrao Pblica seja usuria direta ou indireta, ainda que envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
37
Art. 2 4: vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
I cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais);
II cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de
equipamentos ou a execuo de obra pblica.
53
Nota-se, ainda, que a contraprestao pecuniria da Administrao Pblica

nos contratos de PPP poder ser feita por meio da cesso de crditos no
tributrios,38 o que pode caracterizar uma renncia de receita, devendo ser
considerados seus efeitos no clculo da Margem de Expanso, obviamente desde
que no sejam sazonais ou de efeitos aleatrios.
Pode-se chegar, assim, equao que define a Margem de Expanso,
incluindo-se os efeitos das PPPs, isto , deduzindo-se as despesas obrigatrias
continuadas derivadas dos contratos de PPP (DOPPP) e a cesso de crditos no
tributrios concedidos (BNTPPP):
Se MEXant<0 tem-se MEX = DRRas (DD + MEXant + DOPPP - BNTPPP)
Se MEXant>0 tem-se MEX = DRRas (DD + DOPPP - BNTPPP)
Aumentos Estimados para Novas DOCCs (NDOCC)
Durante o processo de elaborao da lei de diretrizes oramentrias j se
estimam aumentos para algumas despesas que, se j conhecidas, devem ser
deduzidas da margem de expanso, ainda que dependam de aprovao pelo
Legislativo. Dos demonstrativos apresentados nos anexos a partir da LDO/2001
podem ser evidenciados os aumentos relativos a novas despesas com pessoal e
crescimento vegetativo de gastos sociais.
Entretanto, se o conhecimento do impacto financeiro-oramentrio constitui a
razo para deduzi-los, devem-se deduzir da Disponibilidade Real de Recursos
Final quaisquer valores que derivem de legislaes, ainda a serem aprovadas, mas
cuja estimativa de impacto financeiro-oramentrio j seja conhecida (ODOCC).
38
Art. 6, inciso II.
54
Quanto s novas despesas com pessoal (NDP), desde 1988, a Constituio

requer prvia alocao de recursos e autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias para concesso de aumentos de remunerao e contratao de
servidores. Em reforo a essa determinao, o artigo 21 da LRF estipula que
aumentos aprovados de despesa com pessoal esto submetidos s mesmas
condies de gerao de despesas obrigatrias de carter continuado definidas no
art. 17. Assim, parte da Disponibilidade Real de Recursos Aps o Supervit
Primrio poder ser alocada para aumentos de despesas de pessoal.
Certamente, o que j vem ocorrendo a incluso de Novas Despesas com
Pessoal e Crescimento vegetativo de gastos sociais (CVGS) no Demonstrativo de
Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter Continuado. Observouse na seo 4.2, em que se apresentou a evoluo histrica da margem de
expanso, que as novas despesas de pessoal so deduzidas da margem de
expanso bruta, por exemplo, no item do demonstrativo relativo a Despesas39 ou
Saldo Utilizado40.
Assim, o resultado final da margem de expanso, ou seja, o montante de
recursos disponvel, a ser estabelecido em anexo da LDO, para fazer face aos
aumentos de despesas obrigatrias de carter continuado derivados de propostas a
serem aprovadas pelo Congresso, ou de medidas provisrias ser:
Se MEXant < 0 tem-se
MEX = DRRas (DD + MEXant + DOPPP - BNTPPP + NDOCC )
Se MEXant > 0 tem-se
MEX = DRRas (DD + DOPPP - BNTPPP + NDOCC )
Onde, NDOCC = NDP + CVGS + ODOCC
39
Demonstrativo de margem de expanso, Anexo de Metas Fiscais, Lei de Diretrizes Oramentrias de 2002.
55
7. DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS

OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: UM NOVO MODELO
7.1. APRESENTAO
A prpria Lei de Responsabilidade Fiscal esclarece, no art. 48, que para se
obter a transparncia fiscal, um dos seus objetivos fundamentais, deve-se dar ampla
divulgao aos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, bem como s
prestaes de contas, Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria, Relatrios
de Gesto Fiscal e verses simplificadas desses documentos. Alm disso, ao
incentivar a participao popular durante os processos de elaborao e de
discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos, assume-se que
esses documentos sejam elaborados de tal forma que sejam fceis e objetivamente
compreendidos. Como parte integrante do Anexo de Metas Fiscais da lei de
diretrizes oramentrias, no mesmo sentido, o Demonstrativo de Margem de
Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter Continuado deve ser capaz de
refletir com simplicidade, clareza, objetividade e conciso as variveis que
possibilitem o controle dessas despesas.
Sendo assim, o modelo sugerido fundamenta-se nas seguintes premissas:
Observncia dos princpios de clareza, objetividade e transparncia

que devem nortear a elaborao de quaisquer demonstrativos,
relatrios ou instrumentos que visem divulgar informaes importantes
sobre a gesto fiscal. Assim, as informaes fornecidas por tais
instrumentos
devem
ser
facilmente
compreendidas,
tanto
por
especialistas como pela populao em geral, sem, no entanto,

comprometer seu contedo.
40
Demonstrativo de margem de expanso, Anexo de Metas Fiscais, Lei de Diretrizes Oramentrias de 2003.
56
Utilizao de uma terminologia adequada que impossibilite a viso

equivocada da margem de expanso como um saldo que possa ser
utilizado como mecanismo de compensao.
Identificao das fontes dos valores utilizados como estimativa,

principalmente se tais valores se originarem de demonstrativos e
quadros j constantes dos anexos da Lei de Diretrizes Oramentrias.
Deduo de despesas, cujo impacto financeiro-oramentrio j seja

conhecido e estimado, ainda que originrios de leis ou medidasprovisrias em tramitao no Congresso Nacional.
Utilizao da terminologia empregada na anlise das variveis

envolvidas no clculo da margem de expanso apresentada na Seo
5.4.
Integrao do modelo proposto no Manual de Elaborao do Anexo de

Metas Fiscais e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
aprovado pela portaria n 633, da STN, no que no contradisser as
discusses apresentadas nas sees anteriores.
Incluso de uma previso para a evoluo da estimativa da margem de

expanso para os prximos dois exerccios financeiros.
O quadro, a seguir, sugere o novo modelo para o Demonstrativo de

Estimativa de Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter
Continuado.
57
DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO EM R$ BILHES

DISCRIMINAO
VALORES PREVISTOS
Ano( t )* Ano (t+1)* Ano (t+2)*
Receita Permanente
(-) Transferncias Constitucionais1
Disponibilidade Real de Recursos Inicial
(-) Supervit Primrio2
Disponibilidade Real de Recursos aps Supervit
(-) Despesas Discricionrias3
Disponibilidade Final de Recursos (I)
Aumento Estimado de Despesas Obrigatrias (II)
(-) Novas Despesas de Pessoal4
(-) Impacto do aumento real do salrio-mnimo5
(-) Crescimento vegetativo dos gastos sociais6
(-) DOCCs e BNTs gerados por PPPs7
(-) Novas DOCCs a serem aprovadas8
(-) Variao negativa da margem de expanso exerccio anterior9
Margem de Expanso (I-II)
Fontes:
1
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
<(...)>
3
4
5
6
7
8
9
* t = ano a que se refere a LDO
Importante, ainda, tecer duas observaes sobre o modelo apresentado

quanto s discriminaes Fontes e Novas DOCCs a serem aprovadas. Quanto
s fontes, far-se-iam necessrias as indicaes das origens dos valores
demonstrados e ndices considerados nos clculos das estimativas. As fontes e
observaes seriam descritas nas ltimas linhas do demonstrativo, fazendo-se
indicaes numricas aos termos a que se referissem. Com relao s novas
despesas obrigatrias de carter continuado a serem aprovadas, seria interessante
o detalhamento, na indicao numrica 8, dos projetos de lei em tramitao no
Congresso Nacional a que se referissem.
58
O texto explicativo que antecede o quadro demonstrativo deve se restringir,

portanto, a informaes estritamente necessrias que no possam ser claramente
evidenciadas na discriminao das fontes e parmetros empregados para clculo
dos valores estimados. Sugere-se, ainda, que, ao invs de comentar sobre
parmetros - j mencionados na LDO - como previso de crescimento da economia,
e supervit primrio, o texto apresente uma avaliao comparativa entre os valores
estimados e aqueles efetivamente executados em exerccios anteriores.
Essa discusso poderia ser complementada com o demonstrativo de
avaliao da margem de expanso, acompanhado de um quadro comparativo que
evidenciasse as diferenas entre as estimativas dos parmetros e ndices utilizados
e seus valores reais, como apresentado a seguir:
DEMONSTRATIVO DE AVALIAO DA MARGEM DE EXPANSO EM R$ BILHES

DISCRIMINAO
Exerccio
<t-2>*
Exerccio
<t-2>*
Exerccio
<t-1>*
Exerccio
<t-1>*
ESTIMADO
REALIZADO
ESTIMADO
REALIZADO
Receita Permanente
(-) Transferncias Constitucionais1
Disponibilidade Real de Recursos Inicial
(-) Supervit Primrio2
Disponibilidade Real de Recursos aps Supervit
(-) Despesas Discricionrias3
Disponibilidade Final de Recursos (I)
Aumento Estimado de Despesas Obrigatrias (II)
(-) Novas Despesas de Pessoal4
(-) Impacto do aumento real do salrio-mnimo5
(-) Crescimento vegetativo dos gastos sociais6
(-)DOCCs e BNTs gerados por PPPs7
(-) Novas DOCCs a serem aprovadas8
(-) Variao negativa da margem de expanso exerccio
anterior9
Margem de Expanso (I-II)
ANLISE DAS FONTES
PARMETRO
Exerccio
<t-2>*
1
2
3
4
(...) * t = ano a que se refere a LDO.
Exerccio
<t-2>*
Exerccio
<t-1>*
Exerccio
<t-1>*
59
7.2. CONSIDERAES QUANTO IMPLEMENTAO DO NOVO MODELO

A elaborao de um demonstrativo de estimativa de margem de expanso,
como a prpria terminologia indica, implica previses de receitas e despesas. Sendo
assim, as principais dificuldades envolvidas na utilizao ou implementao de
qualquer modelo, inclusive daqueles j existentes, esto fortemente relacionadas
qualidade das metodologias de previso empregadas. As dificuldades se ampliam
quando se tratam das estimativas de despesas discricionrias e do impacto das
parcerias pblico-privadas. Acrescenta-se, ainda, o fato de que o aprofundamento
do conceito e objetivo da margem de expanso evoca a necessidade de mudana
em alguns entendimentos j consolidados.
Embora a anlise da efetividade e qualidade das previses oramentrias no
seja objeto principal desse trabalho, alguns aspectos das estimativas de receitas e
despesas devem ser considerados.
Quanto ao processo de previso e estimativa de receitas, apesar de sujeita a
um constante aperfeioamento, a metodologia parece j estar consolidada. Eugnio
Greggianin (2005), em uma discusso sobre a Gesto Fiscal e Oramentria,
analisa alguns dados comparativos, apresentando as diferenas entre receitas e
despesas oramentrias estimadas nas Leis Oramentrias Anuais e aquelas
realmente executadas. Para os exerccios entre 2000 e 2005, essas diferenas
variaram entre -0,5 % a 3,0 %41 para as receitas primrias administradas, o que
pode ser considerado, devido complexidade das variveis envolvidas, uma
aproximao razovel.
Entretanto, o mesmo no pode ser afirmado com relao previso das
despesas obrigatrias de carter continuado, ainda que este processo venha sendo
60
gradativamente melhorado nos ltimos anos. O mesmo trabalho registra que essas
diferenas, que vm sendo reduzidas progressivamente, variaram 11,7% em 2000,
chegando a 6,3% em 2005 para despesas de pessoal. Por sua vez, as imprecises
com relao estimativa das despesas de Benefcios Previdencirios chegaram a
12,4% em 2003, estabilizando-se em aproximadamente 3 % em 2005.
Conclui-se, assim, que os valores apresentados nos demonstrativos de
margem de expanso no refletem o real comportamento das despesas obrigatrias.
As razes para tal fato so diversas. Assumindo-se que as metodologias de
estimao de receitas, apesar de estarem sujeitas a constante aperfeioamento,
estejam consolidadas, as causas principais estariam relacionadas, impreciso na
previso de despesas obrigatrias de carter continuado.
As previses impem-se ainda mais trabalhosas no caso das despesas
discricionrias. Conquanto a LDO explicite alguns direcionamentos quanto aos
gastos discricionrios, uma previso mais adequada, s se realiza nas discusses
do projeto da Lei Oramentria Anual. Evidentemente que, ao se encerrar as
discusses sobre a LDO, aproximadamente seis meses antes do incio das
discusses da LOA, a ausncia de um processo dinmico de reavaliao das
estimativas para essas despesas pode refletir-se de forma aprecivel no resultado
proposto como estimativa da margem de expanso.
O processo legislativo evolui constantemente, procurando adaptar-se s
necessidades da sociedade e do pas. Assim, instrumentos inovadores, provindos de
legislaes modernas que busquem essa adaptao, constantemente surgiro no
contexto nacional. A parceria pblico-privada se apresenta como exemplo desses
novos instrumentos. Uma vez que a maior parte das metodologias de previso
41
Os resultados destas variaes percentuais foram calculados como (Valor Executado Valor Estimado)/Valor
Executado. Variaes percentuais negativas significam, portanto, que o Valor Estimado foi maior que o
61
baseia-se em dados de sries histricas, a inexistncia de experincia anterior e de

gastos conhecidos dificultam sua estimativa.
As despesas discricionrias e aquelas derivadas das parcerias pblicoprivadas42 deveriam ser, portanto, objeto de controle comparativo peridico, ainda
mais rigoroso, entre os valores previstos e aqueles realmente executados. Esse
controle constitui um instrumento essencial que permitiria uma avaliao constante
das metodologias empregadas no processo de previso, possibilitando alteraes
adequadas que reduzam as imprecises. De fato, para que o mecanismo de controle
das
DOCCs,
introduzido
pela
Lei
de
Responsabilidade
Fiscal,
funcione
efetivamente, o ideal seria determinar uma reviso da estimativa de margem de

expanso, por ocasio, das discusses e formatao final dos valores constantes da
respectiva lei oramentria anual, alm do controle peridico mencionado na Seo
5.3 e do demonstrativo de avaliao da margem de expanso sugerido na seo
6.1.
A no compreenso efetiva do significado e dos objetivos da existncia de
uma margem de expanso, por sua vez, sugere uma dificuldade possvel para a
implementao do modelo sugerido, que indica a necessidade de uma mudana
cultural e a busca de um consenso entre os atores envolvidos no processo
oramentrio. Por razes que, acredita-se, visavam facilitar sua compreenso, o
termo Margem de Expanso teve que ser categorizado em Bruta, Lquida,43
sugerindo-se, ainda, um Saldo Lquido e um Saldo j Utilizado. Entender os
significados desses termos tarefa difcil, j que so alterados ano aps ano, sem
qualquer definio precisa. De forma oposta, a terminologia empregada nos atuais
Executado e vice-versa.
Nota-se, ainda, que as dificuldades podem ser ampliadas pela necessidade de se isolarem apenas as despesas
primrias pelas questes discutidas na subseo sobre parcerias pblico-privadas, Seo 5.4.
43
A terminologia utilizada pode ser verificada na Seo Anexo, deste trabalho e nas Sees 5.2 e 5.3.
42
62
demonstrativos e nos textos explicativos que os antecedem, indica o desconto de

despesas j estimadas. O emprego de tal terminologia evidencia a consolidao da
idia de utilizao da margem de expanso como um mecanismo de compensao.
O modelo proposto, por sua vez, refora a idia de que a margem de expanso,
apresentada no anexo LDO, seja uma espcie de proviso para a criao ou
aumento de despesas imprevistas.
63
8. CONCLUSO
Certamente que apenas um modelo de apresentao de um demonstrativo
no implicar a garantia de eficcia de um mecanismo de compensao ou de
controle sobre o aumento de despesas obrigatrias de carter continuado.
Entretanto, um novo demonstrativo onde se evidenciem, com uma terminologia
adequada, a origem dos montantes estimados e das variveis determinantes no
processo de previso, incontestavelmente permitir maior transparncia quanto
discriminao e direcionamento planejado para essas despesas.
Da evoluo histrica dos demonstrativos apresentados a partir da LDO/2001
depreende-se que os conceitos e funes da margem de expanso vm sendo
gradativamente amadurecidos. At a LDO/2007, no se demonstram claramente as
origens das estimativas, os parmetros empregados nas previses, tampouco uma
avaliao permanente entre os valores estimados e aqueles previstos. A
terminologia utilizada, por sua vez, refora funes equivocadas da margem de
expanso, dando-lhe uma idia de saldo que poderia ser empregado para
compensar aumentos de despesas obrigatrias de carter continuado j esperados.
Infelizmente, o que parece ocorrer, na verdade, o cumprimento da lei, com a
apresentao de um demonstrativo, sem se conhecer ao certo sua utilidade.
Assim, o demonstrativo proposto, ao padronizar a terminologia e
possibilitar o detalhamento das variveis envolvidas, e dos parmetros empregados,
permitiria o aprofundamento e a sedimentao dos conceitos e objetivos originais da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Se ocorrerem grandes discrepncias entre os
modelos de previso e os valores reais, sem que se discutam ou conheam as
razes para que isso ocorra, no h sentido em se aplicar qualquer mecanismo de
controle. Como os montantes discriminados no demonstrativo e, portanto, a eficcia
64
da margem de expanso depende de uma metodologia adequada de previso,

complementarmente, a proposio de uma comparao entre os valores previstos
para exerccios anteriores e aqueles efetivamente realizados, contribuiria para a
avaliao da preciso dessas metodologias.
Quanto eficcia do controle sobre o aumento de despesas obrigatrias
de carter continuado proveniente dos mecanismos de compensao, sejam
aqueles literalmente propostos na LRF ou os criados a partir de entendimentos
diversos, duas importantes consideraes devem ser feitas. Primeiramente, ao se
tomar, como parmetro de controle, o percentual dos gastos com despesas
obrigatrias de carter continuado em relao ao PIB, esses mecanismos parecem
ser efetivos, uma vez que, com exceo do ano de 2006, quando ocorreu um
aumento de 2% em relao a 2005, esses gastos permaneceram estveis entre 14 e
14,9%. No entanto, em termos absolutos, evidenciou-se um aumento de dispndio
de recursos com essa categoria de despesas em cerca de 54% acima da inflao
acumulada no mesmo perodo.
Resta, assim, determinar de que trata esse controle. No contexto atual,
indiscutvel a necessidade de viabilizao de recursos para investimentos em infraestrutura, educao, sade ou mesmo a reduo da carga tributria, todos esses,
com certeza, instrumentos que colocam o pas em uma situao favorvel de
desenvolvimento sustentvel. J notrio o entendimento de que, dado o grau das
vinculaes de receitas a despesas pr-definidas, cerca de 90% do Oramento j
de aplicao compulsria. A ao discricionria do Executivo recai sobre os 10%
restantes, onde ele faz poltica fiscal, promove o supervit primrio, investe em infraestrutura e atende s emendas dos deputados e senadores. O aumento
indiscriminado de despesas obrigatrias reduz, ainda mais, a capacidade dos
65
administradores pblicos de gerir recursos de forma mais eficaz, direcionando-os

para aplicaes e aes que proporcionem um retorno efetivo de longo prazo. O
controle deve ser, portanto, efetivo e ir alm de um mecanismo de compensao.
Infelizmente, a incompreenso da utilidade real da margem de expanso
compromete sua utilizao no controle do aumento de despesas obrigatrias,
levando criao, at mesmo, de limites na prpria LDO, como aquele de 17%
determinado na LDO/2006. Cabe lembrar tambm que o prprio Legislativo no
admitiu uma margem de expanso nula para a primeira LDO (LDO/2001) elaborada
sob as determinaes da LRF. Ora, ao analisar as peas oramentrias e comparar
a execuo efetiva das aes com aquelas propostas no PPA ou, ainda, por novas
demandas da sociedade, se houver interesse do governo e necessidade imperiosa
de reduo de despesas obrigatrias de carter continuado, em detrimento de
outros gastos, ainda que parea absurda a idia, pode ocorrer uma estimativa de
margem de expanso negativa. Isso significaria que, por iniciativa do Executivo ou
do Legislativo, seriam originados, no prximo exerccio, projetos de lei que
viabilizassem a reduo de despesas obrigatrias de carter continuado. A margem
de expanso, uma vez entendida corretamente, surge, assim, como uma
possibilidade concreta de controle, aliada ao mecanismo de compensao,
observando-se, evidentemente, que esse controle no pode ser um instrumento
inconsistente, isolado de outras determinaes do planejamento governamental,
notadamente o PPA, a LDO e a LOA.
No apenas o entendimento dos conceitos e finalidades da margem de
expanso deve ser reavaliado e compreendido sob as determinaes da LRF. Das
discusses sobre o significado das despesas obrigatrias de carter continuado,
conclui-se que muitos termos e expresses carecem de uma reviso profunda. Por
66
certo, a reviso da Lei 4.320, de 1964, que institui as normas gerais de direito
financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
proporciona uma oportunidade mpar de ampliar as discusses sobre termos e
conceitos que, entendem alguns, vagos ou imprecisos na Lei de Responsabilidade
Fiscal. O trabalho apresentado por Nunes (2006) confirma essa necessidade ao
reconhecer que a LRF solucionou apenas parte dos problemas de coordenao, j
que regras foram mais proibitivas de condutas relacionadas a excessos de gastos e
dvidas do que definidoras de polticas pblicas orientadas ao desenvolvimento.
Segundo a autora, em vez de dizer o que no se deve fazer, a nova gerao de
regras macro-fiscais dever dizer o que deve ser feito e como.
Por fim, definies devem ser claras o bastante, consenso de uma
discusso aberta e plena, a fim de se evitar, ao mximo, que as dvidas permitam
um processo dinmico e criativo de desvios das idias e objetivos originais. Se, j
so complexos os procedimentos de previso de valores, de estimativas e
planejamento, justamente por ser o futuro algo incerto, as dvidas originadas, por
ausncia de um entendimento preciso, restringiro ainda mais o cumprimento de
metas previamente estabelecidas.
67
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em: 12 mar. 2007.
70
ANEXO DEMONSTRATIVOS DE ESTIMATIVA DE MARGEM DE EXPANSO

DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO (2001 2007)
DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS
OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2001
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Margem de Expansão Das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

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Margem de Expansão Das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

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TEMA ESPECIAL LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A NECESSIDADE DE UNIFORMIZAO DE CONCEITOS E PROCEDIMENTOS

DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER

Retirado pela ESAF

DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF .............................7

CONTEXTO GERAL DA LRF ..................................................................................................7

3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE

NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS.................................19

6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER

ANEXO DEMONSTRATIVOS DE ESTIMATIVA DE MARGEM DE EXPANSO DE

necessidades da populao, obviamente, o aumento indiscriminado dessa categoria

mecanismos, no descritos na lei, foram criados para compensar o aumento de

despesas obrigatrias de carter continuado. A Seo 4 discute esses mecanismos,

2. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF

2.1. CONTEXTO GERAL DA LRF

Um de seus pilares , portanto, o equilbrio das contas pblicas. Com esse

despesas obrigatrias de carter continuado. A apresentao da margem de

2 Para efeito do atendimento do pargrafo anterior, o ato ser

Apesar de aparentemente clara, algumas consideraes prticas devem ser

Assim, no houve preocupao em

declarar significados completos de expresses e termos que a compem, a exemplo

de ato administrativo normativo, obrigao legal e atos que criem ou aumentem

Embora a redao das leis de diretrizes oramentrias

indique o dispositivo da LRF1 que disciplina a relao das despesas obrigatrias,

Desvia-se assim, do foco central da Lei, qual seja a responsabilidade fiscal e o

Devido s dificuldades apresentadas, geralmente, o que vem ocorrendo com

inovao, o conceito dessa categoria de despesas no suficientemente claro e

Lei de Responsabilidade Fiscal, Margem de Expanso e o Processo Legislativo Federal, IX Prmio

3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE

despesas obrigatrias, eles so determinados por leis permanentes, que no so

Importante ressaltar que a renncia de receita visa principalmente estimular o

Porquanto alguns analistas insistam em afirmar que parte do sucesso em

aspectos prticos relativos ao efetivo funcionamento do mecanismo PAYGO,

responsabilidades; c) com os prazos para emisso de relatrios; d) com as

Obviamente que Brasil e Estados Unidos apresentam realidades distintas,

4. NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS

inadequadas. A exigncia de que as medidas de compensao constassem do

Wder de Oliveira (2000) denomina a possibilidade de utilizao da

como a principal fonte de recursos para o clculo da margem de expanso12, h que

4.2. RESERVA DE CONTINGNCIA

Ver discusso apresentada na Seo 6.2, Margem de Expanso: Evoluo Histrica

mencionado art. 5 da LRF, que sero atendidos pela Reserva de Contingncia.

Observa-se que, com o emprego, no plural, da expresso crditos adicionais,

Conforme artigo 5, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

determinao da LRF quanto necessidade de serem estes aumentos, de fato,

J a Medida Provisria n 116, de 2003, tambm dispondo sobre o aumento

Observa-se, ainda, a utilizao indevida do art. 9 da LRF que, apesar

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o

4.4. MARGEM DE EXPANSO

8. Cabe registrar que o impacto adicional da implementao das

A funo, clculo e utilizao da margem de expanso de despesas

MP n 304, E.M.I. no 101 - MP/CCIVIL

5. EVOLUO DE GASTOS COM DESPESAS OBRIGATRIAS

intrinsecamente ligadas ao valor do salrio-mnimo, e, logicamente, tm sentido os

Figura 1 Evoluo das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

Uma anlise do grfico apresentado na figura 1 permite avaliar a expanso

verificado no grupo das demais despesas obrigatrias, cerca de 120%, embora, em

Utilizou-se o agrupamento apresentado nos Relatrios de Avaliao da Execuo Oramentria publicados

Ao se observar a evoluo das despesas de pessoal em % do PIB, de 2000 a

efeito da poltica de no concesso de revises salariais que vem reduzindo a

Figura 2 Evoluo Histrica de Receitas Administradas

Mantendo-se a relao despesas obrigatrias em % do PIB sob controle, de

6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER