Parecer n __/2014

Processo n 0502153055672/2013
Interessada: FB Locaes e Servios Ltda.
Assunto: Reconhecimento de dvida referente a uso de imvel aps a
vigncia do competente contrato.

DIREITO
ADMINISTRATIVO

RECONHECIMENTO DE DVIDA CONTRATO DE LOCAO EXPIRADO

IMPOSSIBILIDADE
DE
PRORROGAO TCITA - BOA-F
DA CONTRATADA BENEFCIOS
AUFERIDOS PELO MUNICPIO
NECESSIDADE
DE
RECONHECIMENTO DA DVIDA
PELA AUTORIDADE COMPETENTE
INTELIGNCIA DO ART. 55, INC. III,
DA LEI N 8.666/93.

Trata-se de consulta formulada pela Secretaria Executiva

Regional I SER I, com base em reconhecimento de dvida por utilizao de
imvel de particular, pelo perodo de 01 de janeiro de 2013 9 de dezembro do
mesmo ano, aps expirado o prazo de vigncia do contrato de locao inicial.
fl. 02 apresenta-se proposta de prorrogao do contrato
de locao inicialmente firmado entre o Municpio de Fortaleza, por meio da
Secretaria Municipal de Cidadania e Direitos Humanos - SCDH, na posio de
locatria, e FB Locadora e Servios Ltda, locadora. Seguida de avaliao do
imvel (fls. 03/14) feita por profissional contratado pela locadora em janeiro de
2013.
Entretanto, o contrato supracitado j no estava mais
vigente, o que levou a Administrao Pblica iniciar processo de dispensa de
licitao para locao de imvel, cujo objetivo abrigar o Conselho Tutelar I.
Durante este perodo, contudo, o Conselho Tutelar I
manteve suas atividades no imvel em que estava, mesmo com a ausncia de
contrato de locao que formalizasse a sua permanncia naquele bem
particular, usufruindo deste sem qualquer contraprestao.

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Aps o trmite legal da contratao direta retromencionada

foi firmado nova avena para que a Administrao Pblica Municipal utilize o
mesmo imvel para continuidade das atividades prestadas naquela localidade.
Desta forma, buscando o fiel cumprimento da Lei, a SER I
formula esta consulta quanto possibilidade de reconhecimento de dvida de
aluguel, por permanecer no citado bem pelo perodo compreendido por
01/01/2013 a 09/12/2013. Este pleito foi ratificado pela Assessoria Jurdica desta
Secretaria, por meio do Parecer de fls. 57/62.
Os autos foram instrudos com os seguintes documentos:
1.
2.
3.
4.

Laudo Tcnico elaborado pela Secretaria Municipal de

Infraestrutura SEINF, no ms de junho de 2013(fls.
19/21);
Matrcula incompleta do Imvel locado (fl. 22)
Relatrio do Conselho Tutelar I, expondo o perodo de
funcionamento e as atividades desenvolvidas naquela
unidade;
Documentos atinentes ao processo de dispensa de
licitao que culminou no contrato de locao n
08/2013 SCDH, notadamente o Termo de
Referncia, o parecer jurdico da entidade consulente
e desta Procuradoria Geral do Municpio e o Contrato
em comento (fls. 28/56)

Eis o que havia a relatar. Passo agora ao exame jurdico do

requerimento.
Pretende a empresa interessada o reconhecimento de
dvida por parte do Municpio de Fortaleza, tendo em vista o uso do imvel
situado a Avenida Bezerra de Meneses n 480, durante o ano de 2013,
notadamente o perodo em que no havia contrato referente a locao de tal
bem.
Conforme foi mencionado e destacado no relatrio, durante
o ano de 2013, a Administrao Pblica Municipal usufruiu do citado imvel sem
previso contratual para tal e, portanto, nenhuma contraprestao foi
materializada em face daquele que detm o poder de gozo sobre este bem.
Questiona-se primeiramente quanto a possibilidade de
prorrogao do pacto locacional anteriormente formalizado e expirado durante o
perodo acima, uma vez que a diante est um contrato firmado pela
Administrao Pblica que ser regido em paralelo pelas normas de direito
privado e de direito pblico.

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Entretanto, pacfico na doutrina e jurisprudncia a

impossibilidade de prorrogao tcita destes contratos, haja vista ser este
instituto de direito privado incompatvel com os princpios e normas de direito
pblico, notadamente o que dispe a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 e a Lei 8.666/93. Sobre o tema destaca-se o Acrdo n 1121 de
2009 do Tribunal de Contas da Unio1, veja:
CONSULTA. DURAO DOS CONTRATOS DE LOCAO DE
IMVEL
PARA
A
ADMINISTRAO
PBLICA.
CONHECIMENTO.
1. Pelo disposto no art. 62, 3, inciso I, da Lei n 8.666/1993,
no se aplicam aos contratos de locao em que o Poder
Pblico for locatrio as restries constantes do art. 57 da Lei.
2. No se aplica a possibilidade de ajustes verbais e
prorrogaes automticas por prazo indeterminado,
condio prevista no artigo 47 da Lei n 8.245/91, tendo em
vista que (i) o pargrafo nico do art. 60 da Lei n 8.666/93,
aplicado a esses contratos conforme dispe o 3 do art. 62
da mesma Lei, considera nulo e de nenhum efeito o contrato
verbal com a Administrao e (ii) o interesse pblico,
princpio basilar para o desempenho da Administrao
Pblica, que visa atender aos interesses e necessidades da
coletividade, impede a prorrogao desses contratos por
prazo indeterminado. (Destacou-se)

Portanto, uma vez impossibilitada a prorrogao

automtica, tcita, da locao em que a Administrao Pblica figura como
locatria, estaramos diante de uma situao em que o particular no seria
acobertado do direito de exigir o cumprimento desta prestao.
Contudo, no h como se admitir esta prtica, de forma
que o Cdigo Civil Brasileiro disciplina a situao em destaque, conforme pode
ser observado no artigo 884 deste diploma, in verbis:
Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer custa
de outrem, ser obrigado a restituir o indevidamente
auferido, feita a atualizao dos valores monetrios.
Pargrafo nico. Se o enriquecimento tiver por objeto coisa
determinada, quem a recebeu obrigado a restitu-la, e, se a
coisa no mais subsistir, a restituio se far pelo valor do bem
na poca em que foi exigido. (grifou-se)

Aqui fica caracterizado a vedao legal as prticas sociais

que culminam na obteno de benefcio por uma pessoa, seja jurdica ou fsica,
em face de outra que no auferiu a contraprestao devida pelo seu trabalho,
empenho ou pelas circunstncias do caso concreto. Este instituto conhecido
no Cdigo Civil como Enriquecimento Sem Causa, tambm difundido no mbito
1

TCU. AC-1127-20/09-P. Plenrio. Rel. BENJAMIN ZYMLER. Ac de 27/5/2009.

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jurdico como Enriquecimento Ilcito, que tem como fundamento o Princpio da

Igualdade.
Sobre o tema destaca-se o trecho constante na Tese de
Doutorado de MARIA CANDIDA DO AMARAL KROETZ 2, com base nos
ensinamentos de Orlando Gomes:
Grosso
modo,
pode-se
dizer
que
o
enriquecimento sem causa um instituto que cria
para o enriquecido a obrigao de devolver a
parcela do patrimnio de outrem, que foi retirada
sem uma causa justificativa. Considerando que a
principal conseqncia do enriquecimento sem
causa criar uma obrigao de restituir, muito
difundida na doutrina moderna a linha de
pensamento de que o enriquecimento sem causa
uma fonte de obrigaes.

A obrigao evidenciada no caso em tela decorrente da

utilizao do imvel descrito nos autos para abrigo do Conselho Tutelar I durante
o perodo de 2013 em que no houve avena entre a administrao e locador
sobre o relacionamento descrito.
Destacamos agora que os pagamentos efetuados pela
Administrao Pblica a ttulo de indenizao demandam a existncia de trs
pressupostos essenciais: se o objeto prestado pela empresa interessada era
lcito, se das prestaes executadas derivou benefcio Administrao Pblica e
se o administrado estava de boa-f quando da execuo do servio.
Outrossim, a Consultoria Znite citando ainda a doutrina de
J. M. CARVALHO SANTOS, enumera os quatro requisitos essenciais que
caracterizam o enriquecimento sem causa em favor da Administrao:
a) locupletamento: enriquecimento material, intelectual ou moral
direto (aumento do patrimnio etc) ou indireto (liberao de uma
servido, uma perda evitada etc);
b) empobrecimento correlato da outra parte: positivo (perda
material) ou negativo (servio, trabalho ou esforo realizado). Ou
seja, toda diminuio efetiva do patrimnio ou a frustrao de
vantagem legtima;

M A R I A C A N D I D A D O A M A RA L K R O E T Z . E n r i q u e c i m e n t o
Sem Causa no Direito Civil Brasileiro
C o n t e m p o r n e o e R e c o m p o s i o Pa t r i m o n i a l ,
2 0 0 5 . 2 0 4 f. Te s e ( D o u t o r a d o e m D i r e i t o ) - S e t o r d e
C i n c i a s J u r d i c a s e S o c i a i s d a U n i v e r s i d a d e Fe d e r a l d o
Pa r a n , C o r i t i b a 2 7 d e j u n h o d e 2 0 0 5 .
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c) falta de justa causa: sem razo jurdica, ou seja, sem amparo

no Direito, na lei ou em obrigao, exigindo-se, ainda, que
inexista vontade ou culpa do credor empobrecido, isto , o
empobrecimento no deve decorrer de culpa sua. Reclama-se,
assim, ausncia de causa que justifique o enriquecimento, quer
porque falte, quer porque seja reprovado pelo Direito. Para se
saber se houve enriquecimento sem causa indagar o intrprete
se a vantagem patrimonial obtida atribuda por uma razo
justa, por um ttulo legtimo, por um motivo lcito (Obrigaes,
ORLANDO GOMES, 8a edio, Forense, 1986, p. 303);
d) relao de causalidade entre o enriquecimento e o
empobrecimento.

Acerca do atendimento dos requisitos supraelencados,

note:

Percebe-se que a locao de imvel no residencial

para abrigo do Conselho Tutelar I constitui objeto lcito, de atendimento a
interesse pblico.

Verifica-se tambm que a Administrao Pblica

Municipal auferiu benefcios em decorrncia desta locao, que atendeu a um
de seus deveres bsicos e constitucionalmente erigidos, alm de beneficiar
diretamente a populao atendida.

O empobrecimento correlato da outra parte

manifesta-se atravs da frustao da vantagem legtima a que faz direito o
locador, qual seja o valor locatcio do imvel.

E, por fim, comprova-se a boa-f do particular na

prestao devida, j que houve interesse tempestivo do particular em firmar
contrato com o Municpio a fim de regularizar a situao locatcia e no
apresentou bice a permanncia do Conselho Tutelar naquela localidade,
permitindo o atendimento a uma necessidade dos muncipes.
Adiante nos deparamos com ausncia de contrato
regulador para uso de bem imvel de terceiro por parte desta pessoa jurdica de
direito pblico. Reporte-se o leitor ao incio desta anlise jurdica, onde foi
abordado tal assunto. Com base nisso questiona-se, a ausncia de contrato
representa impedimento ao reconhecimento da dvida e, portanto, estaria o
Municpio de Fortaleza desobrigado do pagamento dos aluguis requeridos?
Este no parece ser o entendimento difundido pela
jurisprudncia ptria como pode ser observado no seguinte julgado da 21
Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul 3:
APELAO
CVEL
LICITAO
E
CONTRATO
ADMINISTRATIVO - AO DE COBRANA POR SERVIOS
PRESTADOS AO MUNICPIO.
3

TJRS - 21 Cm. Cvel; ACi n 70022243737-Sobradinho-RS; Rel. Des. Genaro Jos Baroni
Borges; j. 5/3/2008; v.u.

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Alegao de inexistncia da prova de realizao dos mesmos.

Impossibilidade.
Documentos
juntados
pela
prpria
Administrao Pblica que do conta da contratao. Ainda que
a Administrao Pblica no tenha observado os princpios
que regem os contratos administrativos para a contratao,
no pode o contratante ser penalizado pela falta do
administrador, uma vez que no lhe compete a observncia
de tais princpios. Assim, a causa do pagamento no o
contrato nulo ou inexistente, mas sim a vantagem auferida
pelo Municpio com o servio prestado pelo particular de
boa-f, sob pena de locupletamento sem causa pela
Administrao. Apelo provido. Unnime. (Destacou-se)

Sendo assim, inobstante a ausncia de contrato, faz-se

mister que o pagamento pleiteado seja realizado, sob pena de enriquecimento
sem causa (ilcito) da Administrao. Nesse sentido a lio de MRCIO
CAMMAROSANO, citada no Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), editado
pela consultoria Znite, na seo de CONSULTA EM DESTAQUE
140/84/FEV/2001:
cedio na doutrina que terceiros contratados pela
Administrao Pblica e que tenham efetivamente prestado os
servios, efetuados os fornecimentos ou executado a obra a que
se obrigara, tendo agido de boa-f fazem jus ao preo
estipulado, desde que compatvel com os de mercado. Deixar a
Administrao de pagar o contratado sob alegao de vcios na
contratao, especialmente quando de natureza meramente
formal, inadmissvel, pois caracteriza enriquecimento sem
causa da Contratante e prejuzo para o Contratado.

Por fim, com relao obedincia do princpio da boa-f

objetiva, ALICE GONZALEZ BORGES, tambm citada na referida CONSULTA EM
DESTAQUE, aduz o seguinte:
4. Obrigar o administrado a recorrer via judicial para obter o
pagamento de seus crditos, embora a legitimidade das
importncias a serem cobradas esteja amplamente reconhecida
pelos rgos tcnicos administrativos competentes.
Esse procedimento danoso e violador do princpio da boa-f ,
s vezes, vigorosamente sustentado, at, por certos
representantes da Fazenda Pblica, que mostram servio, como
se estivessem sendo extremamente zelosos na defesa dos
interesses pblicos. Com isso, obriga-se o administrado a
enfrentar a difcil e morosa via sacra de quem quer que pretenda
enfrentar a Fazenda, carregada de privilgios processuais, na
arena da Justia.
No que o Judicirio deixe de acolher pretenses justas,
copiosamente documentadas, carregadas de veracidade. Pois
dificilmente o particular ir enfrentar a Justia, se no se sentir
carregado de razes. Mas, infelizmente, fato notrio e sabido,

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por causas mltiplas que no cabe aqui analisar, que uma

demanda judicial pode levar anos para chegar soluo final.
Usando desse expediente, as Administraes inadimplentes,
escudadas em seus privilgios processuais, vo ganhando
tempo, at que o contratado, cansado e desiludido, acabe por
desistir de prosseguir no feito e aceite um mau acordo, no qual
nunca deixa de renunciar a boa parcela de seus efetivos direitos.
Estes so apenas alguns exemplos, que se multiplicam e
diversificam extremamente na prtica.
O pior que nem sempre as violaes do princpio da boa-f
so cometidas intencionalmente com m-f, se se permite o
trocadilho. Pessoas altamente bem intencionadas, imbudas dos
mais honestos propsitos, julgam estar, assim, servindo melhor
ao interesse pblico. Convencem-se, sinceramente, de que foi
para isso que o ordenamento jurdico-constitucional adornou o
exerccio de suas funes com tal massa de prerrogativas de
potestade pblica.
Por outro lado, nestes tempos em que se levanta com tanto
vigor a bandeira da luta contra a corrupo administrativa,
muitos administradores receiam ser tachados, pela mdia, de
coniventes, de conluiados com os particulares, se a estes
reconhecerem os legtimos direitos pela via administrativa, se
adotarem os procedimentos que um mnimo de boa-f
aconselha: a conduta comumente seguida por um homem
medianamente honesto, enfim, o que tradicionalmente se
considera a prudncia do bom pai de famlia.

Assim, o particular faz jus ao pagamento dos valores

locatcios requeridos, mas to-somente no que tange ao perodo em que a
relao locacional no foi devidamente regularizada, mormente a ausncia de
contrato, interregno compreendido entre 01 de janeiro de 2013 9 de dezembro
do mesmo ano. Os valores a serem despendidos por esta Administrao Pblica
Municipal correspondem ao valor locatcio pactuado em 2012 com as devidas
atualizaes, de acordo com os ndices oficiais notadamente o INPC.
Cumpre ressaltar que o presente parecer pea
meramente opinativa, no vinculando o administrador em sua deciso (MS n.
24.073, relator Ministro Carlos Velloso, STF).
Diante de todo o exposto, afigura-se juridicamente possvel
o pagamento perquirido, haja vista ser a relao em destaque locao objeto
lcito, a existncia de vantagem auferida pelo Municpio de Fortaleza, bem como
a boa-f com que agiu a interessada, atendendo necessidade pblica, sem
descurar da necessidade essencial de verificar a existncia de disponibilidade
financeira e oramentria para o atendimento da solicitao.
o parecer, salvo melhor juzo.
considerao do Excelentssimo Procurador Geral do
Municpio.
Fortaleza(CE), 15 de junho de 2011.

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Joo Paulo de Souza Barbosa Nogueira

PROCURADOR ASSISTENTE
OAB-CE n 16.970

Poder-se-ia questionar se a administrao pblica, por

no ter pago o valor locatcio tenha enriquecido a custa do locador,
causando-lhe empobrecimento. Note, contudo, que no esse o intuito
normativo de acordo com o melhor entendimento deste artigo, veja: A
expresso enriquecer a custa de outrem no significa, necessariamente, que
dever haver empobrecimento (Enunciado n. 35, aprovado na Jornada de
Direito Civil de setembro de 2002, celebrada pelo Centro de Estudos
Jurdicos do Conselho da Justia Federal).

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