Informalidade Urbana

Para uma epistemologia do planejamento

Ananya Roy
O estudo das cidades marcado hoje por um paradoxo: a maior parte do crescimento urbano
do sculo 21 est ocorrendo em lugares no mundo em desenvolvimento, mas muitas da teorias sobre o
funcionamento das cidades continuam enraizadas no mundo desenvolvido.
H muita discusso no meio acadmico sobre se chegou o momento para mover a partir da
escola de Chicago de sociologia urbana escola de Los Angeles da geografia ps-moderna (Dear, 2002), e
ainda, como sociloga urbana Douglas Massey (2001) comentou recentemente, o futuro urbano no est nem
em Chicago nem Los Angeles; em vez disso encontra-se em cidades do "Terceiro Mundo", como Rio de
Janeiro, Mumbai, Hong Kong. Alm deste fato mundano de crescimento urbano tambm a questo premente
do que pode ser aprendido por prestar ateno s transformaes urbanas do mundo em desenvolvimento. Isto
no simplesmente uma questo da inadequao de ideias Euro-americanas para cidades do Terceiro Mundo.
Prticas de planejamento esto constantemente sendo emprestadas e replicadas atravs das fronteiras. Para
tentar conter esta onda bastante intil e na verdade, em algumas circunstncias pode marcar uma volta ao
isolacionismo. Em vez disso, eu estou interessado no que isso significa para localizar a produo de teoria e
poltica na cidades do mundo em desenvolvimento.
Em um artigo importante, Jennifer Robinson (2002) mostra como o campo de estudos urbanos constituda
atravs de uma dualidade: cidades globais contra megacidades. Cidades globais so conceituados como
comando do Primeiro Mundo de um sistema global do capitalismo informacional, "modelos" para o resto do
mundo (Robinson, 2002, pp. 547-548). Em contraste, megacidades, localizados principalmente no Terceiro
Mundo, so conceituadas em termos de crises "grande, mas no poderosa" (Robinson, 2002, p. 540). H uma
urgncia para estudos urbanos e planejamento para ir alm da dicotomia dos modelos Primeiro Mundo e dos
"problemas" Terceiro Mundo. Uma possvel rota atravs de abordagens polticas que buscam aprender com
cidades do Terceiro Mundo (Roy, 2003b; Sanyal, 1990).
Neste artigo, eu trao uma via, discutindo um tema-chave da pesquisa de Terceiro Mundo: informalidade
urbana e polticas em respostas informalidade, tais como urbanizao de favelas e regularizao fundiria.
Meu objetivo no tanto de avaliar essas polticas como ela , para destacar alguns dos desafios e paradoxos
distintivos que apresentam para os planejadores. Trs so de particular importncia: Como modelos de
plenajamento podem produzir a informalidade "no planejvel" - informalidade como um estado de exceo da
ordem formal de urbanizao; como este estado de excepo pode por sua vez ser estrategicamente usado por
planejadores para mitigar algumas das vulnerabilidades da pobreza urbana; e como lidar com a informalidade
que exige o reconhecimento ao "direito cidade" - reivindicaes e apropriaes que no se encaixam
perfeitamente no modelo de propriedade dos bens. Eu argumento que estas questes so de relevncia no
apenas em contextos de Terceiro Mundo, mas tambm para os planejadores norte-americanos preocupados com
a justia distributiva.
Quadro conceptual
A informalidade est de volta agenda de desenvolvimento internacional e planejamento urbano. No s no
existe crescente reconhecimento de que o trabalho informal e da habitao constituem significativas propores
de economias urbanas, mas h tambm um turbilho de polticas de alto perfil a ser perseguido por agncias
internacionais e prefeituras do Terceiro Mundo para gerir informalidade. Dois quadros contrastantes dominam a
atual discusso de informalidade.
O primeiro vem do relatrio da 21 Urban, um exclusivo grupo designado como uma Comisso Mundial no ano
2000 e publicada por Sir Peter Hall e Ulrich Pfeiffer(2000) como um livro intitulado Futuro Urbano 21: A
Agenda Global para cidades do sculo 21. Hall e Pfeiffer prestaram especial ateno a uma categoria de
urbanizao, que eles chamam de "hipercrescimento informal" das cidades. Expressando grande preocupao
para estas exploses e cidades inchadas, eles argumentam que este fenmeno no simplesmente restrito s
cidades globais do sul mas que atravs da migrao, "algumas cidades de pases do mundo desenvolvido esto
sendo invadidos pelo mundo em desenvolvimento "(p. 129) tornando-os ingovernveis. Em contraste com esta

linguagem de crise, Hernando De Soto (2000), em seu super vendido livro O Mistrio do Capital, apresenta
uma imagem da informalidade como "o empreendedorismo herico". Com o ouvido de muitos dos lderes
polticos do Terceiro Mundo, ele continua um tema que soou em seu primeiro livro. O outro caminho (1989):
que a "economia informal o povo com resposta espontnea e criativa incapacidade do Estado para satisfazer
a necessidades bsicas para as massas empobrecidas "(p.14).
primeira vista, estes dois quadros - um de crise e o outro de herosmo - parecem ser fortemente em desacordo
com um outro. No entanto, um olhar mais atento revela algumas semelhanas marcantes. Por exemplo, ambos
veem informalidade como fundamentalmente separada da formalidade. Hall e Pfeiffer (2000) argumentam que
os pobres urbanos dos anos 2000 tem "construdo a sua prpria cidade sem qualquer referncia toda a
burocracia do aparelho de planejamento e controle na cidade formal prxima door "(p. 15). De Soto v o sector
informal como fechado do sector formal atravs de um "apartheid legal", com os pobres incapazes de negociar
seus ativos no sistema formal de transaes capitalistas. Implcito nesta noo a promessa que o sector
informal acabar por ser integrada em uma economia moderna e gerencivel. Tal a garantia de De Soto de
pedir a legalizao que, quando os ativos do setor informal so formalmente e legalmente reconhecida,
prosperidade capitalista fluir em todos os cantos do mundo.
Esses quadros rendem muitas corolrias problemticas proposies. A primeira a equao da informalidade
com pobreza. Nem quadro reconhece a informalidade pode ser um processo diferenciado que contm vrios
graus de poder e excluso. Em segundo lugar, ambos os quadros concebem informalidade e a pobreza de modo
mais geral, como a causada pelo isolamento do capitalismo global. Hall e Pfeiffer (2000), por exemplo,
descreve o sector informal como totalmente localizado na economia de subsistncia coletiva, deixando de notar
que alguns dos estudos de caso que eles citam, como o trabalho de Seabrook na Dharavi favela de Bombaim,
mostram que a fabricao de produtos de moradores de favelas para os mercados globais. Em terceiro lugar,
dentro de tal quadros torna-se possvel devolver a responsabilidade para pobreza aos prprios pobres. Hall e
Pfeiffer e De Soto convergem na ideia de capacitao, ajudar os pobres ajudar a si mesmos. Esta celebrao da
auto-ajuda obscurece a papel do Estado e at mesmo torna desnecessrio. Como Jessop (2002) argumenta, em
um momento de neoliberalismo, quando os estados esto a prosseguir polticas de austeridade, tais modelos de
neo-comunitarianismo legtima a agenda de privatizao.
H muitos argumentos que podem ser mobilizados contra os quadros de crise e de herosmo. No entanto, eu
seguro que essas crticas devem ser includas dentro de uma mais substancial discordncia conceitual, que
rejeita a noo de um sector informal e em vez disso v a informalidade como uma Modo de urbanizao. Junto
com Nezar AlSayyad, tenho usado o termo da informalidade urbana para indicar uma organizao lgica, um
sistema de normas que rege o processo de transformao urbana em si (Roy & AlSayyad, 2004). Contra a
dicotomia padro de dois setores, formal e informal, sugerimos que a informalidade no um sector separado,
mas sim uma srie de transaes que conectam diferentes economias e espaos uma para uma outra '. O termo
modo, derivado do modus Latina, que curiosamente tambm a raiz de outras palavras-chave como moderna e
modelo, significa forma, formulrio ou mtodo. Na metafsica, uma maneira de ser. Dentro lgica, ela
expressa como modalidade ou a forma de uma proposio. Deixe-me descrever brevemente como esta noo de
informalidade como um modo, em vez de um sector, ajuda a revelar algumas chaves contemporneas das
tendncias de urbanizao.
Informalidade como um modo de Urbanizao Metropolitana
Est bem estabelecido que a habitao informal, no s tem valor de uso, mas tambm o valor de troca (Ward,
1982). Em outras palavras, a habitao informal um tipo distinto de mercado onde a acessibilidade acumulada
pela ausncia de planejamento formal e regulao (Baross, 1990; Dowall, 1991). Nos ltimos anos, tornou-se
bvio que mercados de habitao informal e de terras no so apenas o domnio do pobre, mas que eles tambm
so importantes para a classe mdia, at mesmo a elite, das cidades do segundo mundo e do Terceiro Mundo
(Roy & AJSayyad, 2004). Tais tendncias que apontam para um complexo continuum de legalidade e
ilegalidade, onde os assentamentos precrios formados atravs da invaso de terra e habitao auto-ajuda pode
coexistir com loteamentos de alto nvel formados atravs de participao legal e operao de mercado, mas em
violao dos regulamentos de uso da terra. Ambas as formas de habitao so informais, mas incorporam muito
diferentes concretizaes de legitimidade. A diviso aqui no entre formalidade e informalidade, mas sim uma
diferenciao dentro da informalidade.

Em muitas partes do mundo, o local da nova informalidade a interface rural / urbana. Na verdade, pode-se
argumentar que expanso metropolitana est sendo impulsionada pela urbanizao informal. No contexto do
Mxico, Aguilar e Ward (2003) faz nota de uma "expanso policntrico" (p. 3) -a incorporao de pequenas
cidades e periferias rurais em uma dispersa regio metropolitana. No sudeste da sia, McGee (1991) etiquetas
tais regies metropolitanas desakota (uma combinao dos palavras indonsias para a cidade e o campo),
sinalizando um hibridismo complexo de funes e formas urbanas e rurais. No caso do Egipto, Bayat e Denis
(2000) sugerem que um termo mais apropriado a urbanizao ps-metropolitana (P. 195), uma difuso de
urbanidade sobre uma vasta rea. Estas Interfaces rurais / urbanas dinmicas so constitudos atravs de formas
diferenciadas de informalidade, incluindo os fluxos de trabalho e tipos de habitao que constituem o que
Breman (2003) chama vida "na parte inferior da economia urbana." Tais processos levam pelo menos trs
formas distintas: a "corona" ou "halo", que se estende para alm das fronteiras metropolitanas atravs de um
hinterland dos fluxos pendulares (Aguilar & Ward, 2003; Roy, 2003a); migrao rural-urbana para os agrocidades, aldeias urbanas e novas cidades industriais que esto na zona da regio metropolitana, ao invs de
cidades centrais (Bayat & Denis, 2000); e a deslocalizao de posseiros do centro da cidade para locais de
reassentamento na periferia urbana patrocinadas pelo estado (Roy, 2003a).
Ao mesmo tempo, as franjas metropolitanas se tornaram um local chave para as prticas de habitao informais
da elite. Aqui as comunidades no so fechadas, o "hermeticamente selados espaos de secesso "(Graham &
Marvin de 2001, p. 222) que lasca a paisagem urbana, mas muitos deles acontecer de ser loteamentos
irregulares tambm. Ao contrrio assentamentos precrios (favelas), tais formas de informalidade de alta
qualidade normalmente desfrutam de prmio de infraestrutura e segurana garantida de posse. De fato, em
muitos casos, eles so promovidos e incentivados pelo Estado, como o caso do Cairo, onde um investimento
transnacional em habitao de luxo foi subsidiado atravs da disponibilizao de vias expressas e vendas
baratas de terras pblicas (T. Mitchell, 2003). Tais espacialidades metropolitanas indicam, como Smith (2002)
observa que, com a globalizao "A escala do urbano reformulada... O velho contentores conceituais - nossos
1970s suposies sobre o que "o urbano" ou foi - no retem a gua "(p. 431).
Urbanizao Metropolitana informal possvel atravs das lgicas de regulao particulares de terras agrcolas
que existem na interface rural / urbano de muitas cidades do Terceiro Mundo: a privatizao dos ejidos no
Mxico (Jones & Ward, 1998); a terra "no mapeada" nos arredores rurais de Calcut (Roy, 2003a); as leis de
herana do Egito que criaram fina, linear, e, finalmente, incultivveis parcelas agrcola (Soliman, 2004); a
queda nos registrado direitos terra para a periferia em Jacarta (Leaf, 1993). Isto por sua vez significa que a
informalidade deve ser entendida no como objeto de regulao estatal, mas sim como so produzidas pelo
prprio Estado. "* Aqui o conceito de estado de exceo til. Na sequncia de Carl Schmitt, filsofo italiano
Ciorgio Agamben (1998) v soberania como o poder de determinar o estado de exceo. Para ele, o paradoxo
da soberania
o facto de o soberano , ao mesmo tempo, fora e no interior do ordenamento jurdico. Se o soberano
verdadeiramente aquele a quem a ordem jurdica concede o poder de proclamar um estado de
exceo, e, portanto, de suspender a prpria validade da ordem, em seguida, o soberano est fora da
ordem jurdica e, no entanto, lhe pertence. . . Isto significa que o paradoxo pode tambm ser
formulado da seguinte maneira: "Eu, o soberano, que estou fora a lei, declaro que no h nada fora
da lei ".(P. 15)
A informalidade pode ser vista como a expresso de tal soberania. No , para usar uma vez terminologia de
Agamben (1998), o "caos que precede fim, mas sim o situao que resulta da sua suspenso "(p. 18). O
planejamento e aparato legal do estado tem o poder para determinar quando ir promulgar esta suspenso, para
determinar o que informal e que no , e para determinar quais formas de informalidade iro prosperar e qual
vai desaparecer. O poder do Estado reproduzido atravs da capacidade de construir e reconstruir categorias de
legitimidade e ilegitimidade - tal como nos esforos de bem-estar americanos para resolver o "merecedor" dos
pobres "indignos".
Tais concepes quebram a fantasia mgica de Hernando De Soto em que o Estado simultaneamente o criador
de "apartheid legal", deixando de fora os informais e tambm o promotor benevolente da legalizao. Em vez
disso, torna-se evidente que a legalizao dos sistemas de propriedades informais no simplesmente um
problema burocrtico ou tcnico, mas sim uma luta poltica complexa.

Epistemologias polticas
A relao entre informalidade e planejadores complicada. Por um lado, os espaos informais tm sido
percebidos como no planejados; ^ por outro lado, tem havido uma srie de tentativas para melhorar e integrar
esses espaos. Esses mandatos de melhoria e integrao bear semelhana com esforos no contexto americano
para gerenciar espaos da pobreza. Quadro I uma representao esquemtica das congruncias entre a poltica
e a informalidade do Terceiro Mundo e poltica de pobreza do Primeiro Mundo. Ele mostra como existem temas
importantes que atravessam os geralmente separados domnios de "desenvolvimento internacional" e
"comunidade em desenvolvimento". Ao fazer isso, ele faz o argumento de que o estudo da poltica de
informalidade e informalidade pode ser de considervel relevncia para os planejadores norte-americanos.
Poltica de Epistemologia I: A Poltica da Merda (droga)
Na dcada de 1990, a retrica dura de austeridade e privatizaes deu lugar a uma nova gerao de reduo da
pobreza programas que reciclava as ideias populistas de uma poca anterior: habitao, microempresas,
iniciativas da comunidade de auto-ajuda. H, no entanto, uma assinatura distinta para as polticas de hoje: eles
enfatizam a capacidade moral dos pobres. A trope de De Soto v pobres Terceiro Mundo como "empresrios
hericos", pode ser visto como a imagem espelhada de discursos americanos sobre o pobre "dependente". Este
ltimo diagnsticos da pobreza como a ausncia de uma tica de trabalho; o antigo representa a soluo do
empreendedorismo facilitado atravs da participao no mercado.
O elemento-chave do paradigma de hoje de "Desenvolvimento Humano Sustentvel" a ideia de capacitao,
ajudando os pobres a se ajudarem. Para este fim, tem havido considervel nfase em estratgias de urbanizao.
Melhoramento uma mudana bem-vinda polticas anteriores que buscaram para erradicar os assentamentos
informais ou realoc-los para o urbano periferias. Tal como o programa Favela-Bairro do Brasil, eles so
baseadas na noo de que a prestao de servios no local muito mais barata do que realocando moradores de
assentamentos informais para novas habitaes na periferia. Iniciada em meados da dcada 1990 com
financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento, o programa Favela-Bairro visa transformar
assentamentos precrios (favelas) em bairros oficialmente reconhecidos (bairros) atravs da melhoria fsica. No
entanto, Tambm importante observar as limitaes de requalificao urbana. Em um estudo recente do
rastreamento de favelas do Rio de Janeiro moradores dos assentamentos informais que estudaram em incio dos
anos 1970, Janice Perlman (2004) mostra que, enquanto houve melhorias fsicas considerveis, outros
dimenses da vida na favela foram drasticamente agravados. As favelas tm sido tomadas por chefes de drogas
internacionais que criaram um estado de dominao pela violncia. Moradores de favelas tambm so o alvo da
violncia militarizada do Estado. Com efeito, como Zaverucha (2000) nota, a polcia do Rio de Janeiro, o
Grupo Especial de Controle Urbano, treinados pelo exrcito e usando armamento militar , repetidamente, foi
implantado contra invasores e vendedores de rua. O que significa democracia em face desse controle militarista
das cidades? O que faz cidadania mdia democrtica em face do desemprego sistmico quando, como Perlman
observa, a tigela de frutas sobre a mesa que j foi sempre cheio agora sempre vazio? O que dizer das
melhorias fsicas quando a maioria dos moradores de favelas se sentem marginalizados, um mundo alm do
asfalto ou cidade formal? O trabalho de Perlman ressoa com a de Auyero (1999) que faz nota da excluso
estrutural que marca assentamentos informais em Buenos Aires. Ele discute que a prestao de servios e
modernizao, embora talvez bem significatvia, um pouco como reorganizar as cadeiras no convs do Titanic.
As limitaes de requalificao urbana so as limitaes da ideologia do espao. Em tais abordagens polticas,
que reconstrudo o espao, o ambiente construdo e as comodidades fsicas, ao invs das capacidades ou dos
meios de subsistncia das pessoas. Eu j argumentei que tal nfase no ambiente fsico uma "estetizao da
pobreza" (Roy, 2004), que equivale a atualizao com a atualizao esttica em vez de a modernizao de
meios de vida, salrios, poltica capacidades. uma expresso de que Scott (1998) chama alto modernismo: a
busca da ordem racional em termos estticos, a crena de que uma cidade eficiente aquele que parece
arregimentada e ordenada em um sentido geomtrico. Citando Jane Jacobs, ele alerta os planejadores urbanos
no inferir ordem funcional com ordem puramente visual (Scott, 199S, p. 183). A ideologia do espao no
exclusivo para as polticas do Terceiro Mundo. Como Modarres (2003) aponta, a guerra americana contra a
pobreza pode ser entendido como um projeto que equipara a pobreza com a falha de comunidades
geograficamente definidos. No foram s estes espaos vistos como lugares de desordem, mas tambm uma
srie de polticas baseadas em rea foram introduzidos na tentativa para "melhorar" e "integrar" esses espaos

para a cidade (Modarres, 2003).

A questo em jogo aqui no simplesmente os limites da modernizao estratgias, mas sim a questo de quem
define a agenda de modernizao. Um exemplo fornecido por provocador a Aliana, um grupo de
organizaes no-governamentais (ONG) em Bombaim, que se organizaram em torno da posse da terra, direito
habitao e servios urbanos para moradores de favelas. A Alliance encoraja os pobres para projetar e
conduzir seu prprio censo. Ela tambm detm festivais de habitao e festivais de higiene onde o design
pobre, seus prprios modelos de casas e modelos de banheiros pblicos e onde estes projetos so ento passadas
para os profissionais. Embora seja importante no romantizar tais esforos de auto-ajuda, isto , no obstante
um modelo intrigante. Designando isto como uma forma de "profunda democracia ", Arjun Appadurai (2001)
chama de" poltica de merda":
Quando um funcionrio do Banco Mundial tem de examinar as virtudes de um banheiro
pblico e discutir os mritos de gesto de fezes com os prprios defecadores, os pobres no
so mais vtimas abjetas (desprezveis), tornam-se sujeitos falantes, eles se tornam atores
polticos, (p. 37).
A mudana de consideraes estticas para a poltica de merda, eu diria, uma epistemologia poltica til. Isto
reconhece a importncia da infraestrutura, mas indica que o fornecimento e distribuio de infraestrutura no
um problema tcnico, mas sim um processo poltico. A poltica de merda tambm perturba os modelos de
especializao, tornando possvel para gerar conhecimento sobre a modernizao e infraestrutura a partir de um
conjunto diferente de especialistas: os moradores dos assentamentos informais.

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Poltica de informalidade do Terceiro Mundo

Poltica de pobreza americana
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Termos chave
Favela
Gueto/ Favela/dentro da cidade
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Congruncias:
Concentra-se em concentrao espacial da pobreza por meio de modelos de ecologia ou enclaves
humanos. O gueto ou favela torna-se o culpado, em vez de as foras estruturais do racismo e da pobreza
que levam segregao (para mais informaes, consulte WACQUANT, 1997).
O argumento sobre a cultura da pobreza, seja no sentido negativo de um "emaranhado de patologias"
Americanas ou no sentimento otimista de Terceiro Mundo "empreendedorismo heroico".
nfase em "integrar" os pobres, melhorando o seu ambiente, tais como os projetos HOPE-VI de estilo
nos EUA ou urbanizao de favelas no Terceiro Mundo.
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As principais polticas
Renovao urbana / desenvolvimento
Renovao urbana / redesenvolvimento
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Congruncias:
Essas polticas eram populares na dcada de 1950. Eles tornam-se populares, mais uma vez na dcada
de 1980, no contexto de polticas empresariais da cidade.
Modernizao do tecido cidade atravs de grande escala projectos "Hausmannization".
Gentrificao dos bairros "arruinados", causando o deslocamento. H, no entanto, diferentes
abordagens polticas a lidar com este deslocamento. Na Amrica, a habitao pblica / nexo renovao
urbana se mostrou bastante desastrosa para oferta de habitao geral e qualidade para os pobres
urbanos. No entanto, em configuraes, tais como Singapura e Hong Kong, renovao urbana foi
imediatamente seguida por habitao pblica com quase uma transferncia completa dos deslocados
para habitao subsidiada (para o estado de exceo no caso de Hong Kong, consulte Inteligente, 2003).
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Programas de base comunitria
Desenvolvimento comunitrio e revitalizao de bairros
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Congruncias:
Essas polticas eram populares no final dos anos 1960 e incio dos anos 1970. Eles tornou-se popular
mais uma vez na dcada de 1990, na contexto das polticas de reduo da pobreza que procuram dar um
rosto "mais amvel e gentil" sobre o desmantelamento do bem-estar Estado.
Polticas baseadas no lugar que incidem sobre inteiras "comunidades" e sua capacidade; equidade
muitas vezes entendida nesta escala da comunidade ou bairro.
Importante papel das organizaes da sociedade civil na negociao de coalizes frgeis de interesses
(ver Castells, 1983). Mas tambm agora em cidades do Terceiro Mundo h uma nfase sobre as
coligaes transnacionais e multiscaled (ver Appadurai, 2001;Evans, 2002).
Visto como atividades de base, mas na verdade os esforos da poltica de cima para baixo liderados
por especialistas e profissionais para promover mudanas de base.
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Tabela I. Comparao das polticas de informalidade e de pobreza.

Epistelmologia poltica 2: Subscrevendo o Direito de participar do mercado

Na dcada de 1990 houve interesse poltico na formalizao dos direitos da terra. Pesquisadores do Banco
Mundial afirmam que numerosos beneficirios acumularam direitos de propriedade executveis - do uso

sustentvel dos recursos naturais para uso domstico segurana alimentar para a estabilidade poltica. Mas o
argumento que encabea a lista bastante semelhante ao que colocado por De Soto: que tais direitos
viabilizam a possibilidade de transferncia de propriedade e, assim, a participao dos pobres no crdito e nos
mercados financeiros (Deininger & Binswanger, 1999). Este um argumento poderoso poltico e sedutor, que
apela para os interessados em eficincia do mercado, bem como aos interessados na distribuio de recursos.
baseado em duas auras: a comunidade e o mercado.
A aura da comunidade sugere que as instituies locais so entidades harmoniosas e no hierrquicas onde pode
haver consenso sobre recursos. Mas no solo, geralmente no possuem tais pressupostos. O processo
de formalizao no to simples como simplesmente converter a documentao informal em ttulos formais.
Geralmente existem inmeros tipos de documentao informal, de variando legitimidade, e muitas vezes h
vrias reivindicaes a um lote nico de terra. No meu trabalho em Calcut (2003a), eu tenho
documentado em detalhe como o momento de formalizao pode ser um dos grande conflito internos para os
assentamentos irregulares, uma triagem sangrenta e brutal das reivindicaes "legtimas". A formalizao
tambm podem desencadear conflitos no seio das famlias. A maioria dos programas de titulao de terras
investe de direitos de propriedade o cabea da famlia, que assumido como sendo do sexo masculino. A
poltica fundiria pode, portanto, consolidar e formalizar as divises de gnero e hierarquias, aprofundando a
insegurana de membros femininos das famlias. No estou sugerindo que os sistemas de propriedade informal
incorporem valores de igualdade e harmonia e, portanto, deve ser mantida intactas. Antes, eu estou
argumentando que sistemas de propriedade formal tambm podem ser repleta de poder patriarcal e de classe.
Mas talvez a aura mais duradoura a do mercado. Como De Soto, os pesquisadores do Banco Mundial
apresentaram as desigualdades de propriedade como criada por foras "fora do mercado". Isto, naturalmente,
ignora o fato de que a informalidade j um domnio de transaes de mercado intensos. A questo ento
como formalizao no ocorre em um vcuo, mas sim no meio de um complexo sistema de "interesses de
propriedade" (Razzaz, 1997) existentes.
primeira vista, o chamado de De Soto para a formalizao parece para ser um convite apresentao de
direitos de propriedade, possivelmente, at mesmo para a redistribuio da propriedade. No entanto, um olhar
mais atento mostra que a abordagem no tanto sobre os direitos de propriedade, mas sobre o direito de
participar nos mercados imobilirios. Isso ficou claro em um debate que colocado recentemente neste jornal.
Em uma reviso de De Soto O Mistrio do Capital, Keyes (2003) argumentou que seu regime era invivel
porque "capitalistas com fome de acumulao, pela lgica do capital, no desejam diluir sua riqueza, e a
distribuio de capital para o mundo pobres faria exatamente isso "(p. 104).
Em uma resposta, Schaefer (2003), diretor do Washington, DC, filial do Instituto de Liberdade e Democracia de
De Soto, ressaltou que Keyes tinha confundido os esforos de De Soto com programas de reforma agrria
tradicionais:
A proposta de De Soto no transferncia de riqueza, mas legalizao da riqueza. Os pobres
do mundo j detm trilhes em ativos agora. De Soto no est distribuindo o capital para
ningum. Fazendo-os lquidos, a capital de todos cresce dramaticamente. (p. 316)
Eu no vai assumir o ponto ridculo de que os pobres j possuem trilhes em ativos e que o fim da pobreza
apenas uma questo de reconhecer legalmente esses ativos. Mas vou ressaltar declarao contundente de
Schaefer sobre a diferena entre a transferncia de riqueza e legalizao riqueza. As ideias de De Soto so
sedutoras precisamente porque s garantem o ltimo, mas ao faz-lo prometer o primeiro.
Esta abordagem pode ser criticada por pelo menos, duas maneiras diferentes. Um nmero de estudos puseram
em evidncia os limites de legalizao. Gilbert (2002), por exemplo, argumenta que De Soto perpetua um mito
do capitalismo popular, na qual os formuladores de polticas podem acreditar que "todos eles tm de fazer
oferecer ttulos de propriedade, e que eles podem deixar o mercado fazer tudo o mais "(p. 16). Usando o caso
dos assentamentos informais em Bogot, ele mostra o quo pouco financiamento formal iminente, aps a
legalizao e, assim, lana dvidas sobre a noo de que acabar com a informalidade pode acabar com a
pobreza. Da mesma forma, no caso do Peru, territrio de origem de De Soto, a pesquisa indica que os pobres,
apesar de mars terrestres, enfrentam oportunidades limitadas de emprego e, portanto, continuam a ser um risco

de crdito (Kagawa & Tukstra, 2002).

Mas essas crticas dos limites de mercados imobilirios ignoram uma questo mais fundamental: O direito de
participar nos mercados imobilirios a mesma coisa que a participao nos mercados imobilirios? A riqueza
legalizao pode ter qualquer impacto significativo, se no h nenhuma conversa de transferncia de riqueza?
Se situar essas questes no no espao abstrato do livre mercado, mas sim no espao real das cidades desiguais,
torna-se claro que a questo da propriedade bastante pegajosa. Krueckeberg (1995) corretamente observa que
a propriedade no apenas um objeto, mas sim um conjunto de relaes entre o proprietrio de alguma coisa e
reivindicaes de toda a gente para a mesma coisa. Em outras palavras, a propriedade um "conjunto de regras
e sanes que determinam o poder de um indivduo de dispor de um objeto no ato de troca. As regras tambm
determinam a sua competncia para excluir ou limitar as reivindicaes que outros podem fazer sobre esse
objeto "(T. Mitchell, 2003, p. 11). Neste sentido, sistemas de propriedade so monopolistas. Com efeito, aps
Braudel (1982), pode-se argumentar que o prprio capitalismo um sistema de monoplios, em vez de uma
circulao livre fluxo de capitais, um ponto que De Soto perde apesar de sua afinidade declarado Braudel. No
o suficiente, ento, neste contexto, simplesmente afirmar o direito de participar nos mercados imobilirios.
Dada a natureza monopolista da propriedade, imperativo para os decisores polticos para subscrever o direito
de participar no mercado, abordando diretamente a desigualdade.
Epistemologia poltica 3: Estrategicamente Usando O estado de exceo
Um dos grandes desafios da formalizao que ela pode deslocar os moradores mais vulnerveis de um
assentamento informal. Os grupos de renda mais elevada podem "invadir" assentamentos regularizados,
deslocando moradores originais (Burgess, 1982). Ou a formalizao pode fazer os mercados de terras menos
acessveis (Payne, 2002). Com efeito, se a informalidade uma estrutura diferenciada, ento formalizao pode
ser um momento em que a desigualdade aprofundada. Tomemos por exemplo o caso do Programa
Comunidade Mortgage (CMP), uma poltica inovadora lanado em Manila em 1989, que oferece a posseiros a
oportunidade de comprar a terra que ocupam. O CMP opera atravs de emprstimos coletivos em que
comunidades inteiras aplicam para o crdito, com o processo gerido por associaes de moradores e
supervisionado pela ONG. No entanto, como discutido por Berner (2000), existem algumas limitaes
importantes. Por exemplo, o CMP parece ter trabalhado principalmente em terras pblicas, onde os moradores
pagaram apenas 15-20% do preo de mercado. Mas talvez o mais significativo a descoberta de Berner que os
mais pobres de um tero dos posseiros, incapaz de fazer pagamentos de hipoteca regulares, so deslocadas pelo
programa. O CMP, em seguida, serve principalmente as fileiras superior e mdio das comunidades de posseiros.
Tais resultados levantam a questo: Como os formuladores de polticas podem prosseguir com a tarefa de
formalizao, mantendo um olho em acessibilidade e preveno gentrificao e deslocamento? Alguns deste
deslocamentos podem, claro, envolver capitalizar posseiros sobre o aumento dos valores de propriedade
(Eckstein, 1990). Esse empreendimento inevitvel, e na minha opinio, bem-vindo. Se o argumento
apresentado pelo Banco Mundial, De Soto, e outros que os ttulos de terra permitem a compra e venda de
bens, ento certamente tais formas de mobilidade indicam o sucesso destas polticas? Mas, em muitos casos a
mobilidade indica o deslocamento dos moradores mais pobres. Tais questes podem ser contempladas em
relao ao estado de exceo. Tenho anteriormente argumentado que a informalidade o estado de exceo
determinado pelo poder soberano do aparato de planejamento. Agora estou argumentando que possvel utilizar
estrategicamente o estado de exceo para enquadrar a poltica. H duas formas de exceo que valem a pena
nota: excees regulamentares e excees reguladoras.
A necessidade de excees reguladoras cuidadosamente articulada por Peter Ward (1999), no caso das
colonias de Texas. As colnias so subdivises informais, esculpidas por desenvolvedores em jurisdies
extraterritoriais. Os lotes so depois vendidos aos que no podem pagar a habitao em bairros formais, muitas
vezes atravs do contrato de escritura, hipoteca de um homem pobre que permite o acesso ao crdito, mas
oferece poucas protees. As colonias geralmente carecem de servios, e na maioria das casas so construdas
pelos moradores. Ward aponta a ironia cruel de como os servios de gua e esgoto foram estendidas para
algumas das colonias atravs de uma demonstrao EPA subveno, mas que esta infra-estrutura foi at as
colonias e no para as casas. Uma vez que a habitao no era um cdigo compatvel, o municpio no
autorizaria conexes individuais para a infraestrutura EPA. No entanto, se tivesse sido cdigo compatvel com
ele no teria sido acessvel. Olhando atravs da fronteira nas colonias do Mxico, onde os servios muitas vezes

chegam bem antes de formalizao e bem antes de habitao atender aos padres regulamentares. Ward sugere
um estado de exceo. Sua recomendao de poltica ter uma moratria de 5 anos sobre os cdigos enquanto a
infraestrutura estendido para as colonias e, ao mesmo tempo, proporcionar mecanismos de financiamento para
esses assentamentos para atualizar para o cdigo. Cada componente da presente recomendao poltica
importante, que se trata de uma moratria limitada e que os recursos institucionais so fornecidos para permitir
a atualizao. Isso garante que o estado de exceo reconhece incrementalismo mas no se torna uma condio
generalizada em que os que no podem pagar a habitao formal, esto condenados a um segundo conjunto de
nveis de padres e cdigos.
O incrementalismo tambm torna possveis excees de regularidade. Uma razo importante para o
deslocamento que a formalizao regulariza a irregularidade dos pagamentos e transaes. Sem empregos
formais, tal hipoteca regular ou pagamentos de juros so difceis de sustentar. Ao longo dos anos, muitos
estudos tm mostrado que, quando posseiros so realocados da habitao pblica subsidiada, eles vendem os
seus direitos a esta habitao a fim de lucrar na transao e para evitar uma sistema em que o fracasso em fazer
pagamentos regulares resulta em despejos (Eckstein, 1990, p 173;. HoUnsteiner, 1977, p. 311). Como Hardoy e
Sattherwaite (1986, p. 247) nota, esta no apenas uma questo de acessibilidade, mas em vez do ritmo
temporal dos pagamentos. uma incompatibilidade entre a irregularidade sistmica do emprego e da
institucionalizada regularidade de pagamento. Assim, em um episdio revelador, Varley (2002, p. 455) mostra
como na Cidade do Mxico pobres urbanos referem-se a reembolsar um emprstimo formal ou fazendo aluguel
mensal ou pagamentos de hipoteca, tal como viciar - prazo que no significa apenas que pedir emprestado, mas
tambm se refere ao consumo de drogas.
Existem diferentes formas de mitigar a implacvel regularidade das rendas mensais, hipotecas e pagamentos de
servios. uma maneira de reduzir as penas de expulso (Eckstein, 1990). No entanto, outro instituir
baseados na comunidade confianas de terra em que a carga de lidar no cai simplesmente em um indivduo,
mas em grupos e comunidades. Uma terceira opo fornecer microcrdito para a habitao, e tais polticas de
microfinanas, por vezes, adotar modelos de comunidade emprstimos. No entanto, microemprstimos so
geralmente dadas para investimento na melhoria da habitao e infraestrutura (Ferguson & Navarrete, 2003), e,
geralmente, no para fazer hipotecrios ou servio de pagamentos. Alm disso, pode ser solicitado se tais
programas de incentivar os pobres a tirar emprstimos para atender dvidas antigas, perpetuando ciclos de
endividamento. A quarta rota para pagar uma ateno mais sria para a segurana das polticas de posse. Ao
contrrio dos programas de titulao de terras, segurana da posse no uma condio absoluta, mas sim uma
continuum de direitos e reivindicaes que podem incluir o direito para permanecer, a pretenso de servios e
de crdito, bem como a aplicao dos valores de mercado de propriedade (McAuslan, 2002; Sims, 2002). Estes
direitos de nvel mdio e reclamaes podem ser bastante poderosos. De fato, como Varley (2002) aponta,
melhoria habitacional muitas vezes no ocorre com a legalizao e formalizao mas sim com alta segurana de
fato da posse. possvel para a poltica do reconhecimento, de forma incremental, nos vrios estgios de posse
segura sem implementar a condio formal e absoluta de titulao de terras com pagamentos regulares. Tais
formas de incrementalism se baseiam no reconhecimento de que para os segmentos mais pobres dos
assentamentos informais, direitos seguros podem ser mais inseguros do que reivindicaes informais.
Como precauo, note que importante acrescentar que, por vezes, essas excepes de regularidade devem ser
aplicadas no s para a titulao de terras, mas tambm para a prestao de servios. O programa Favela-Bairro
do Brasil vem mente. Aqui, para alm da prestao de servios, os moradores so fornecidos a segurana da
posse atravs da concesso de direitos de uso (Pamuk & CavaJlieri, 1998, p. 456), um sistema que busca manter
a propriedade da terra em domnio pblico e evitar a mercantilizao e deslocamento. No entanto, parece que a
formalizao cria presso sobre os moradores mais pobres das favelas, que so muitas vezes incapazes de fazer
pagamentos regulares para os novos servios, levando a sua deslocao (Guimares, 2002).
Poltica de Epistemologia 4: Escala de salto
Em um momento de intensa globalizao, um pouco de formulao de polticas articulada a nvel local. A
globalizao vista como incapacitante, enquanto as comunidades locais so vistos como uma fora de
mudana. Tais estruturas incorporam uma falsa dicotomia em que o global e o local so apresentadas como
categorias mutuamente exclusivas. mais til para contemplar a ao e agncia como multi escalada, gil o
suficiente para saltar escalas e trabalho em vrios teatros de ao (Harvey, 2000). Trabalhando em mltiplas

escalas tambm significa trabalhar com mltiplas formas de soberania. Em seu livro muito discutido Imprio,
Hardt e Negri (2000) argumentam que esse momento de globalizao governado por uma mistura de
soberanias: a soberania monrquica exercido pela Organizao Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio
Internacional e do Banco Mundial; soberania aristocrtica exercido por corporaes multinacionais; e soberania
democrtica implantado pela ONG. Esse quadro bastante til para pensar sobre a informalidade e, mais
geralmente sobre a poltica urbana. A informalidade muitas vezes visto como uma questo local, a ser
resolvido a nvel local. Mas se as localidades no podem ser entendidas como unidades limitadas, e se a
soberania exercida no s pelo Estado, mas por este aparelho hbrido, como devemos proceder? Uma resposta
comum a esta pergunta que deve ser dada ateno aos actores transnacionais, particularmente ONG. Evans
(2002), por exemplo, argumenta que "as ONGs... So a mais promissora fonte dos recursos organizacionais e
ideolgicas translocais necessrias para a ampliao" (p. 18). No entanto, esse otimismo deve ser temperado.
Muitas ONGs esto precisando de recursos, suas agendas conduzidos por fundaes e doadores. As ONGs
tambm so organizaes semipblicas com responsabilidade limitada e transparncia.
Gostaria de sugerir que a questo do salto escala menos sobre determinados atores institucionais, como ONGs
e mais cerca de um engajamento estratgico com mltiplas soberanias. Como um exemplo, deixe-me voltar
para a aliana de ONGs em Bombaim. A ONG central nessa configurao SPARC, um grupo ativista
agressivo que reivindica crdito para a reinstalao bem-sucedida de posseiros e moradores de favelas. No
entanto, pesquisas recentes indicam que tais reassentamento foi parcialmente ditada pelo Banco Mundial como
condio de sua emprstimo para projetos de transporte urbano de Mumbai (Jamdar, 2003). O que parecia ser o
ativismo local acaba por ser uma poltica do Banco Mundial implementado atravs da condicionalidade da
ajuda internacional. Tais resultados no prejudicar o trabalho extremamente importante de ONGs como o
SPARC. No entanto, eles apontam para os recursos polticos e ferramentas disponveis em escala global. O
Banco Mundial uma instituio com graves deficincias de prestao de contas e governana. No entanto,
talvez a nica organizao global com um quadro de regulamentos para reassentamentos e compensao.
Ativistas so, portanto, alavancar polticas do Banco Mundial para desafiar os governos nacionais e regionais.
Tais estratgias tm recentemente se tornado evidente nas lutas pela Narmada Dam. Este projeto megadam na
ndia Central foi inicialmente financiado pelo Banco Mundial. Mas confrontados por protestos amargos e
confrontado com um terrvel relatrio pela comisso Morse independente, o Banco Mundial retirou do projeto
em 1993. Na verdade, esta experincia levou o Banco Mundial a implementar uma srie de medidas de
responsabilizao, incluindo a formao de painis de inspeo. Ao mesmo tempo, o governo indiano comeou
com a barragem, apesar de seus custos humanos e ambientais enormes. Recentemente, ativistas de barragens da
Narmada vm pressionando o Banco Mundial, em vez de simplesmente o governo indiano, para a prestao de
contas. Em uma carta aberta ao Banco Mundial (Clark, 2003), o projeto Accountability International, com sede
em Berkeley, chama o Banco a reter todos os outros emprstimos da ndia, a menos que sejam cumpridos os
padres de reassentamento do Banco Mundial para o projeto Narmada. Estas normas so consideravelmente
mais elevados do que os eminentes regulamentos de domnio da ndia, que so um resqucio dos tempos
coloniais. Esta uma curva bastante incomum de eventos. As coligaes de protesto que uma vez viu a
condicionalidade como o poder imperial de instituies supranacionais agora v-lo como uma ferramenta
estratgica que pode ser usado para gerenciar a soberania do Estado-nao. Tais negociaes indicam que o
global pode ser uma arena de transformao, com a possibilidade de perseguir questes que so frustrados e
silenciadas no nvel local.
Devemos fazer tais usos estratgicos da soberania supranacional com instituies legtimas, como o Banco
Mundial? Sim. Talvez este um preo alto, mas o que vrios grupos de ativistas parecem estar dispostos a
pagar. Muitos anos atrs, Manuel Castells (1983) escreveu que os processos de informalidade, como de ccoras
indicou a dependncia em vez de revoluo: "... Produzido por seus moradores como se eles fossem os
construtores temporrias da fazenda de seu mestre" que este era um espao (p. 212). Suas palavras so uma
reminiscncia de uma linha muito citado da poeta feminista Audre Lorde: Ferramentas do mestre nunca vai
desmontar a casa do mestre. Este talvez o dilema de muitas das epistemologias polticas que eu descrevi neste
artigo. cada um deles requer trabalhar com, e no contra instituies de poder, seja ele o mercado, ou o estado
de exceo, ou organizaes supranacionais que substituem as soberanias nacionais. possvel ser subversivo
quando h tal cumplicidade com o sistema? Esta uma pergunta que o planejamento tem lutado muito com o
que no pode ser totalmente resolvido. Ferramentas do mestre no pode desmontar a casa do mestre, mas talvez
quando usado estrategicamente, eles podem permitir que aqueles do lado de fora ocupem a casa do mestre.

Concluso
Alguns anos atrs, Donald Krueckeberg (1995) publicou um artigo provocador neste jornal, argumentando que,
embora o uso da terra seja um conceito central no planejamento, a questo da propriedade merece igual
ateno. Ele ressaltou que, incidindo sobre a questo utilitria de onde as coisas pertencem, os planejadores se
esquea de perguntar a quem as coisas pertencem. Informalidade, primeira vista parece ser um problema do
uso da terra e , portanto, muitas vezes geridos atravs de tentativas de restaurar a "ordem" para a paisagem
urbana ou para traz-lo para o rebanho de mercados formais. No entanto, tomando de emprstimo uma viso
importante de Krueckeberg, pode-se argumentar que a questo mais fundamental em jogo na informalidade o
da distribuio da riqueza e propriedade desigual, de que tipos de mercados esto no trabalho em nossas cidades
e como eles moldam ou limitam a acessibilidade. Neste sentido, o estudo da informalidade fornece uma
importante lio para os planejadores nos dilemas difceis de justia social.
A informalidade tambm indica que a questo de a quem as coisas pertencem podem ter vrios e contestadas
respostas. Em seu trabalho mais recente, Blomley (2004) observa que, embora o dominante modelo de
propriedade de bens tem como premissa o "direito de excluir", ele constantemente desafiado por aqueles que
reivindicam o "direito de no ser excludo" (pp. Xiv, xix) . Estes so dotaes e afirma que o urbanista francs
Henri Lefebvre (1974) denominou "o direito cidade" e contrastou com o "direito de propriedade". o direito
cidade que est em jogo na informalidade urbana. Tambm est em jogo, como nas notas Don Mitchell
(2003), nas lutas pelo espao pblico nas cidades americanas. Neste contexto, os planejadores no podem ser
simplesmente preocupados com o ordenamento do uso do solo e valor de troca do direito de propriedade. Eles
tambm tm de prestar ateno s reivindicaes valor de uso que constituem o direito cidade.
O envolvimento com a informalidade , em muitos aspectos bastante difcil para os planejadores. Espaos
informais parecem ser a exceo para o planejamento, encontrando-se fora do seu mbito de controle. Dentro
Neste sentido, a informalidade se assemelha ao que Timothy Mitchell (2003, p. 210) chama o objeto do
desenvolvimento, um fenmeno aparentemente natural que externo a quem est estudando-o e administrandoo. No entanto, como j argumentei neste artigo, a informalidade e o estado de exceo que ela encarna,
produzido pelo Estado. Isto evidente em todas as suas vrias formas, desde os loteamentos informais fechados
de ponta at os assentamentos precrios. Planejamento est implicado neste empreendimento. Para lidar com a
informalidade, em parte, significa confrontar como o aparelho de planejamento produz o no planejado e o no
planejvel.
Finalmente, o planejamento internacional de hoje constitudo por meio de melhores modelos e prticas. Estas
Utopias de impresso azuis so vistos como a chave para a replicabilidade universal de "bom" planejamento.
Neste artigo, eu avancei a crtica como uma importante epistemologia poltica, argumentando que h tambm
um pouco para ser aprendido com o que est errado. Confrontando as falhas e limitaes dos modelos nos
proporciona uma sensao mais realista da poltica e conflitos e tambm das foras que pretendem enfrentar as
consequncias da sua prpria boa ao. Tais resultados devem ser vistos como algo mais do que simplesmente
"consequncias inesperadas." Este vocabulrio do planejamento no s tem o sabor de um encolher de ombros
casual, mas tambm implica a incapacidade de pensar sobre os sistemas sociais complexos, atravs do qual os
planos devem ser implementados.
Estas trs questes prementes - que se deslocam de uso da terra justia distributiva, repensando o objeto do
desenvolvimento, e substituio de modelos de melhores prticas com a crtica realista - no so apenas
epistemologias polticas para lidar com a informalidade. Em vez disso, eles indicam que a informalidade uma
epistemologia importante para o planejamento.