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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Instituto de Economia
UNICAMP

AMAP: PRINCIPAIS TRANSFORMAES ECO NMICAS


E INSTITUCIONAIS (1943-2000)

Jadson Lus Rebelo Porto

Tese de Doutoramento apresentada ao


Instituto de Economia da UNICAMP para
obteno do ttulo de Doutor em Economia
Aplicada
rea
de
concentrao:
Desenvolvimento Econmico, Espao e
Meio Ambiente, sob a orientao do Prof.
Dr. Wilson Cano.

Este exemplar corresponde ao original


da tese defendida por Jadson Lus
Rebelo Porto em I 211212002 e orientada
pelo Prof. Dr. Wilson Cano.
CPG,

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Campinas, 2002

UNICAMP
BIBLIOTECA CENTRAl

UNICAMP
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DATA
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CM0018138i-1

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELO


CENTRO DE DOCUMENTAO DO INSTITUTO DE ECONOMIA

P838a

Porto, Jadson Luis Rabelo.


Amap : principais transformaes economicas e institucionais (1943-2000) I Jadson Luis Rabelo Porto. -Campinas, SP :

(s.n.J, 2002.
Orientador: Wilson Cano
Tese (Doutorado) - Universidade Estadual de Campinas.
Instituto de Economia.
1. Federalismo. 2. Amazonia. 3. Amap - Poltica e governo.
4. Territorios federais. I. Cano, Wilson. 11. Universidade Estadual
de Campinas. Instituto de Economia. 111. Ttulo.

iii

A Eunice Rebelo Porto, Jairo Martins, Jnia Carolina, Jorge


Porto, Eliana Feldberg, Genylton Rocha e Adriana e Beatriz
Girassol, pela presena constante e amiga e por tudo que
fizeram para que eu pudesse chegar a este momento.

AGRADECIMENTOS

A DEUS, pelas benos a mim cedidas.


Ao Prof. Dr. Wilson Cano, pela orientao, pela amizade, boa vontade, ateno, pacincia
e disponibilidade cedida ao longo deste trabalho;
Aos professores do Instituto de Economia da UNICAMP, pelos conhecimentos repartidos;
Aos ilustres membros Banca Examinadora, por sua disposio em fazer parte da mesma;
A Odete Silveira, Valdenira Ferreira, Mrcio Sousa, Wagner Costa, Admilson Torres e
Arnaldo Queiroz, pela constante luta em aprimorar as pesquisas no Amap;
A Cristiane Cardoso, Maria J aqueline Elicher, Luprcio, Rogrio e Ren de Sousa e Slvia
Fachini pela confiana e constante incentivo na minha vida acadmica;
Aos amigos de Campinas Carolina Barbieri, Francisleo Santos, Daniel Moreira, lvaro
Azevedo, Camila Lopes, ngela Borges, Daniel Paglia, Daniel Martins, Ana Carolina Garcia,
Carlos Ghamem, Priscila Souza, Major Adauto, pela companhia nos momentos difceis desta
labuta acadmica;
Aos colegas das turmas de Mestrado e de Doutorado em Economia Aplicada do Instituto
de Economia da UNICAMP, em especial a Mnica Schroeder, Antnio Carlos Galvo, Darlene
Dias, Rosendo Dias, Maria Abadia Silva, Paulo Sinisgalli e Wilson Cabral Jr.;
Ao Dr. Jos Antnio Costa, Rosinha, Daniel e Eduardo, pelos conselhos, pacincia e

companhia nos momentos difceis;


A Roberval de Souza Nascimento e Eyrnerson Queiroz (SUFRAMA/AM) e Manuel
Costa, pelas informaes esclarecedoras sobre a dinmica da rea de Livre Comrcio de Macap
e Santana;
Ao Diretor do Departamento de Estatstica e Informao da SEPLAN/AP Cludio Bahia
da Silva, pela confiana na cesso de informaes estatsticas sobre o Estado do Amap;
Aos colegas do Colegiado de Geografia e da administrao da Fundao Universidade
Federal do Amap, pela compreenso e sensibilidade quando da autorizao de minha licena
para prosseguir o curso de Doutorado.
A todos que, direta ou indiretamente, contriburam para que este trabalho pudesse ter
comeo, meio e fim.

que fique registrado o meu profundo agradecimento.

vii

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Taxa mdia geomtrica de crescimento anual, por unidades da federao da
Regio Norte(%)

03

Tabela 2- Fluxo de emigrao e imigrao lquida acumulada, por Unidade da Federao


da Regio Norte(%)

52

Tabela 3- Taxa de urbanizao por unidades da federao da Regio Norte(%)

64

Tabela 4 - Total de valores de notas fiscais ingressadas nas ALC (R$1.000)

66

Tabela 5 - PEA segundo ramo de atividade principal nos Territrios Federais (1950-1980)

80

Tabela 6 - Quantidade de municpios no Brasil, por Unidade da Federao da Regio


Norte (1940-2000)

96

Tabela 7- Participao da estrutura produtiva do Territrio do Amap no Brasil(% sobre


total dos valores- Cr$ 1.000)

114

Tabela 8 - Participao da estrutura produtiva do Territrio do Amap na Regio Norte


(% sobre total dos valores- Cr$ 1.000)

115

Tabela 9 - Participao da estrutura produtiva do Territrio do Amap por setores (%


sobre total dos valores- Cr$ 1.000)

115

Tabela 10 - Participao da pecuria do Territrio do Amap na Regio Norte (1.000


cabeas)

117

Tabela 11 - Participao do Amap na exportao mineral nacional (% sobre as mdias


qinqenais em toneladas)

120

Tabela 12 - Mdias qinqenais do total da produo de pescado na Regio Norte (em


toneladas)

122

Tabela 13- Madeira exportada pela BRUMASA (Toneladas)

124

Tabela 14- Consumo de energia eltrica no Amap por categoria (MW/h)

131

Tabela 15 - Participao relativa do PIB por municpios amapaenses e do Amap na


Regio Norte(%)

133

Tabela 16- Produo aurifera industrial no Amap (Tonelada)

140

Tabela 17 -Balana comercial da Regio Norte e do Territrio do Amap (US$ 1.000 FOB)

141

vii

Tabela 18- Resultado fiscal lquido da Unio no Territrio do Amap (Cz$ milho)

143

Tabela 19- Despesas do Territrio do Amap nas TLFU (Cr$ 1.000)

143

Tabela 20- Estrutura do consumo de energia eltrica no Estado dos Amap(% sobre M\V/h)

153

Tabela 21 -Participao dos principais produtos no valor das exportaes amapaenses (%)

160

Tabela 22- Balana comercial da Regio Norte e do Amap (US$ 1.000 FOB)

168

Tabela 23 - Total de empresas cadastradas e recadastradas nas ALC brasileiras

I 74

Tabela 24- Volume de importaes nas ALC brasileiras (US$ 1.000)

175

Tabela 25 - Resultado fiscal lquido da Unio no Estado do Amap (R$ milho)

178

Tabela 26 - Participao das despesas do Estado do Amap nas TLFU (R$ milho)

179

Tabela 27- Total de Servidores ativos admitidos e nomeados no Estado do Amap

180

LISTA DE QUADROS

Quadro OI - Evoluo do processo poltico dos Territrios Federais e seus reflexos nas
estratgias econmicas do i\map

25

Quadro 02 -Principais aes para a organizao espacial do Amap (1943-1974)

113

Quadro 03 - Principais aes para a organizao espacial do Amap ( 1975-1987)

128

Quadro 04 -Principais aes para a organizao espacial do Amap (1988-2002)

145

Quadro 05 - Situao das terras indgenas no Estado do Amap

148

Quadro 06 - reas de conservao, documento de criao, rea total e municpios


abrangidos no Estado do Amap

150

Quadro 07 - Inventrio hidreltrico no Estado do Amap

154

Quadro 08 - Destino dos principais produtos pesqueiros do Estado do Amap

163

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Participao da populao residente por sub-regies do Amap

I 09

Grfico 2 - Participao da urbana residente por sub-regies do Amap

li O

Grfico 3 - Participao do Amap na balana comercial da Regio Norte (1953-1974) Exportao (%)

121

ix

Grfico 4 - Participao relativa do total dos valores exportados do extrativismo vegetal


no PIB do Estado do Amap(%)
Grfico 5 -Participao da exportao mineral no PIB do Estado do Amap(%)

158
165

Grfico 6 - Participao do ingresso de notas fiscais da ALCMS no PIB do Estado do


Amap(%)

176

xi

SUMRIO
INTRODUO

PARTE 1- FEDERALISMO E AMAZNIA

CAPTULO I - FEDERALISMO: CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO


E ESTADUALIZAO

11

1.1) O federalismo no contexto brasileiro

14

1.2) Federalismo e os Territrios Federais no Brasil

23

CAPTULO 2- TRANSFORMAES NA AMAZNIA NO SCULO XX

55

2.1) Transformaes econmicas

55

2.2) Transformaes institucionais: A atuao do Estado na Amaznia e nos


Territrios Federais

78

2.3) Transformaes poltico-administrativas

95

PARTE 2 - ORGANIZAO DO ESPAO AMAPAENSE NO SCULO XX

99

CAPTULO 3- TRANSFORMAES DO ESPAO AMAPAENSE E SEUS

REFLEXOS NO FEDERALISMO BRASILEIRO

101

3.1) Antecedentes

101

3.2) Gnese, estruturao produtiva e organizao espacial (1943-1974)

112

3.3) Planejamento estatal e diversificao produtiva (1975-1987)

1:27

3.3.1) Planejamento estatal no Amap

129

3.3.2) Diversificao produtiva no Amap

130

3.4) Estadualizao e e sustentabilidade econmica (ps 1988)

144

3.4.1) Transformao do Amap em Estado

146

3.4.2) O Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap

147

3.4.3) Dcada de 1990: os primeiros passos do novo Estado

151

CONCLUSES

183

REFERNCIA BffiLIOGRFICA

189

xi

RESUMO

A experincia dos Territrios Federais deve ser abordada no somente como experincia
administrativa, mas tambm deve-se considerar suas relaes polticas, econmicas e sociais, sob
a tutela direta da Unio, a fim de defin-los juridicamente e identificar suas funes na Federao
sob uma evoluo poltica que envolve trs etapas: centralizao (1904-1969); descentralizao
(1969-1988) e; estadualizao (1962, 1981, 1988). A formao do Amap baseou-se em gestes
institucionais do Governo Federal na defesa do espao amaznico, desde sua constituio como
Territrio Federal (1943 a 1988) e nas expectativas como nova Unidade da Federao, em trs
perodos econmicos locais: gnese, estruturao produtiva e organizao espacial (1943-1974);
planejamento estatal e diversificao produtiva (1975-1987); estadualizao e sustentabilidade
econmica (ps 1988).
O presente estudo parte do pressuposto de que a estadualizao do Amap foi
fundamentada na falncia de um modelo de administrao incompatvel com o perodo de
redemocratizao brasileira e nas expectativas polticas e econmicas deste novo Estado da
Federao. Objetiva-se, com isso, analisar as transformaes polticas e econmicas do Amap e
a sua participao no federalismo brasileiro enquanto Territrio Federal e Estado, a fim de
responder as seguintes questes orientadoras: Quais foram os determinantes do processo de
estadualizao do Amap? Quais foram os impactos que essa transformao gerou em sua
economia?

XV

" As polticas pblicas, que so aes polticas


executadas a partir do Estado, ganharam um grande
valor

no

decorrer

deste

sculo.

Elas

foram

responsveis por um novo enquadramento do sistema


de acumulao do capitalismo industrial. Mas, para
isso, surgiu uma srie de instituies estatais com um
objetivo definido: regular e coordenar o processo de
acelerao do desenvolvimento econmico."
(Daniel Chaves de Brito)

INTRODUO
Esta Tese tem por objetivo geral analisar a evoluo poltica e econmica do Amap e a
sua participao no federalismo brasileiro enquanto Territrio Federal e Estado. Especificamente,
almeja-se aqui identificar os determinantes polticos e econmicos do processo de estadualizao do
Amap e analisar os impactos da transformao do Amap em Estado para sua Economia.
O presente estudo parte da hiptese de que a estadualizao do Amap foi fundamentada
nas expectativas polticas, econmicas e administrativas que um novo Estado da Federao
provocaria com esta nova realidade. 1) As expectativas polticas dos Territrios Federais foram
estimuladas com as propostas de suas estadualizaes, a medida em que se criava novos
elementos polticos representativos (Assemblia Legislativa e Senado Federal); ampliava sua
representatividade na Cmara dos Deputados; e estimulavo o sufrgio para escolha do seu
legislativo e executivo. 2) A econmica, resultante das novas relaes econmicas criadas
enquanto Territrio, que envolveram o extrativismo, atividades industriais, servios urbanos,
atividades mercantis e a forte participao da administrao e servio pblicos. Com a
estadualizao, ocorre o trmino da tutela poltica do Governo Central aos Territrios Federais em
um perodo de crise federativa, contudo a dependncia econmica aos recursos federais permanece. 3)
A expectativa administrativa est relacionada falncia de um modelo de administrao centralizadora
e tutelada pelo Governo Federal sobre os Territrios, e incompatvel com o perodo de
redemocratizao brasileira na dcada de 1980.
A implantao do federalismo no Brasil ocorreu com a Constituio de 1891, embasada
na experincia norte-americana, e visou possibilitar maior liberdade poltica das suas unidades
federativas mediante a descentralizao, sua prpria concepo de poder (nas unidades
federadas e na relao dessas com a Unio) e a uma concepo de Estado institucionalizado na
democracia liberal.
O desafio da convivncia entre entes federativos brasileiros, decorre no somente do
desequilbrio entre um poder central pr-existente e as novas unidades estaduais, criadas a partir
das Provncias do tempo da Colnia e do Imprio, mas tambm dos problemas das relaes interfederativas, no plano da convivncia inter-estadual e inter-municipal. Essas disparidades so
determinantes na histria do federalismo nacional. Ao verificar-se a atuao da Amaznia nesse

tema, observa-se a necessidade de estudos mais profundos sobre essa regio, em funo das
transformaes econmicas, poltico-administrativas e institucionais no sculo XX; assim como
pela participao dos Territrios Federais por 84 anos (1904-1988) como integrantes sui generis
da Federao brasileira.
A evoluo poltica dos Territrios Federais no cenrio nacional percorreu trs etapas:
centralizao, descentralizao e estadualizao. A distino entre estas baseia-se na gradao de
responsabilidade que o Governo Central exerceu no interior e nas diretrizes das organizaes
espacial, econmica, poltica, social e administrativa dos Territrios.
O primeiro autor a analisar os Territrios Federais no Brasil foi MEDEIROS (1944 e
1946), que abordou a temtica pelo Direito Administrativo, buscando a sua natureza jurdica e a
sua organizao poltico-administrativa, mostrando sua elevada dependncia ao Governo Central,
aqui identificado como a etapa da centralizao. Na etapa da descentralizao, trs autores
discutiram esses entes federativos: TEMER (1975), MAYER (1976) e FREITAS (1991).
Enquanto o primeiro enfatizou o ponto de vista jurdico, o segundo ressaltou a necessidade de

superar a confuso ou a indistino geralmente cometida entre Territrio e a administrao do


mesmo. FREITAS, por sua vez, os analisou a partir das especificidades das polticas pblicas no
planejamento regional.
As transformaes na Amaznia, a partir da dcada de 1940, somente foram possveis
com a participao do Estado na ocupao e na integrao da economia amaznica ao contexto
nacional, a partir da ocorrncia dos seguintes atos: investimentos diretos em infra-estrutura;
implantao de polticas e instrumentos de fomento como elementos de atrao do capital privado
ou estatal regio; oferta de incentivos notadamente fiscais; incorporao ao mercado de reas
economicamente ociosas ou subutilizadas, mediante a criao de reas tuteladas pelo Governo
Federal, com subsdios que privilegiaram a apropriao de terras por empresas.
Isso contribuiu, tambm, na reorganizao da estrutura poltico-administrativa amaznica
com a diviso do espao e no crescimento demogrfico desta regio (Tabela 1), com destaque aos
ex-Territrios, estimulando movimentos autonomistas internos, que levaram efetivao e
sugesto de criao de novas Unidades Federativas e a multiplicao de municpios na regio.

TABELA 1 -TAXA MDIA GEOMTRICA DE CRESCIMENTO ANUAL, POR UNIDADES DA


FEDERAO DA REGIO NORTE(%)

UNIDADES DA
FEDERAO

1940/1950

1950/1960

1960/1970

1970/1980

1980/1991

1991/2000

BRASIL

2,39

2,99

2,89

2,48

1,93

1,63

NORTE

2,29

3,34

3,47

5,02

3,85

2,88

Acre

3,77

3,20

3,13

3,42

3,01

3.29

Amap

1,83

6,14

5,37

4,36

4,67

5,74

Amazonas

1,98

3,33

3,03

4,12

3,57

3,43

Par

2,09

3,11

3,55

4,62

3,46

2,54

Rondma

10,20

6,39

4,76

16,03

7,89

2,22

Rorama

5,49

4,65

3,75

6,83

9,63

4,57

2,01

2,59

Tocantms
Fonte. IBGE. Censo Demogrfico 2000- Resultados prelimtnares

A experincia dos Territrios Federais no federalismo brasileiro deve ser abordada no


somente em termos administrativos, mas, tambm, considerando-se as relaes polticas,
econmicas e sociais exercidas em uma rea geogrfica, poltica e juridicamente delimitada, sob a
tutela direta da Unio. Tais aspectos devem ser abordados porque esses entes federativos
apresentaram como escopo o empreendimento de medidas, servios e obras destinados a
preservar o pas das ameaas de toda ordem, defender a zona de fronteira, salvaguardar as
riquezas e assegurar a sade da sua populao com polticas de saneamento, no sentido de
melhorar os padres econmicos e sociais de seus habitantes e da expanso da riqueza do pas.
As transformaes ocorridas nessas Unidades ao longo do sculo XX contriburam para o
questionamento sobre a convivncia entre os entes federativos brasileiros e o desequilbrio existente
nas suas relaes econmicas e polticas. Neste sentido, o presente estudo enfoca a experincia do
Amap no perodo de 1943 a 2000, quando as relaes polticas, econmicas e sociais sofreram
profundas transformaes embasadas na forte presena do Poder Central na formao de pactos, nas
novas estruturas polticas, desde quando Territrio at a sua estadualizao.
Este Territrio foi criado por desmembramento dos Municpios paraenses de Almerim
(com parte do Distrito de Arumanduba), Mazago, Macap e Amap e sua formao jurdica,

econmica, poltica, administrativa e social foi organizada por gestes institucionais do Governo
Federal na defesa do espao amaznico.
A partir dos referidos Municpios formadores, esta Unidade Administrativa passou pelas
seguintes reestruturaes territoriais municipais: a) do Amap, originaram: Oiapoque (por
preocupaes geopolticas), Caloene (pela explorao aurfera) e Tartarugalzinho (por
movimentos polticos locais); b) de Macap, foram criados: Ferreira Gomes (influenciado pela
construo da Usina Hidreltrica de Coaracy Nunes), Itaubal, Cutias, Pracuba (por movimentos
polticos locais), Porto Grande, Pedra Branca do Arnapari, Serra do Navio e Santana (ambas
originadas por atuao de empresas nas suas reas); c) de Mazago, nasceu Laranjal do Jari ; e d)
deste municpio, originou-se Vitria do Jari. Estes dois ltimos municpios so da rea de
influncia imediata do complexo industrial do Jari.
Situado na Amaznia Oriental, o Amap limita-se ao sul (pelo rio Amazonas) e a oeste
(pelo rio Jari) com o Estado do Par, a leste com o Oceano Atlntico, ao norte com a Guiana
Francesa (pelo rio Oiapoque e Serra do Tumucumaque) e a Noroeste com Suriname (pela Serra
do Tumucumaque). Possui 1.691 km de fronteira nacional e 707 km de estrangeira. atravessado
pela linha do Equador e ocupa uma rea de 143.453,7 Krn 2 , que corresponde a 3,71% da Regio
Norte e 1,68% da rea nacional.
A defesa da fronteira setentrional, tem sido uma preocupao constante na histria
brasileira, cujas manifestaes podem ser observadas nas assinaturas de acordos diplomticos,
assim como na explorao de seu potencial natural, explicitando-se os interesses por sua
ocupao desde o perodo colonial. O Amap um exemplo tpico disso, tanto pela influncia de
Macap, a construo de seus fortes, a implantao do Territrio Federal, a instalao do Projeto
Calha Norte, como tambm pelas propostas de proteo e monitoramento do Sistema de
Vigilncia da Amaznia (SIV AM).
No mbito poltico, povoados foram elevados categoria de vilas e cidades por
determinao rgia e de sede administrativa de uma Unidade Federativa, dentre as quais se
destacou uma das aglomeraes humanas desta regio: Macap. No econmico, confirmou-se a
necessidade de ocupar e explorar as terras a fim de proteger as jazidas ali encontradas
(especialmente as aurferas), da expanso pecuria da Guiana Francesa, como tambm para

garantir a explorao da borracha e da castanha existentes no Rio Jari. No diplomtico, culminou


com as ltimas delimitaes fronteirias amaznicas, no incio do sculo XX.
At a dcada de 1940, a economia da rea que corresponde ao atual Estado do Amap
caracterizava-se pela indstria extrativa da borracha, da castanha, do pau-rosa, da madeira, das
sementes oleaginosas, pela explorao das minas de ouro e pela criao de gado, notadamente nos
Municpios do Amap e Mazago, cujo mercado consumidor destes produtos se encontrava em
Belm ou Caiena. Some-se a isso, a ocorrncia do latifndio pecuarista, principalmente no
Municpio do Amap, fornecendo alimento base area americana.
A justificativa do "interesse da defesa nacional" para a criao do Territrio Federal do
Amap est inserida no contexto da Segunda Guerra Mundial e, com isso, visou proteger a
fronteira brasileira, juntamente com os demais Territrios de Guapor, Rio Branco, Igua e
Ponta Por. Em 1941 foi construda uma base area no municpio do Amap, e a sua funo era
abastecer os avies norte americanos que se destinavam frica e Europa, bem como auxiliar as
Marinhas norte-americana e brasileira, no patrulhamento da costa norte do Brasil. Esta base
funcionou at 1948.
Com a exportao do mangans no Amap no perodo de 1957 a 1997, pela empresa
Indstria e Comrcio de Minrios S.A.- ICOMI, esta atividade serviu de alavanca na implantao
de infra-estruturas locais (estrada de ferro, porto, rodovias e uma usina hidreltrica), as quais
tiveram forte participao do Estado, via incentivos fiscais e aquisio de financiamento externo.
Isso contribuiu para a criao de mecanismos visando a explorao das potencialidades
minerais da Amazra, sob a ao do capital internacional, bem como a ampliao das discusses
sobre a participao desta regio no mercado mundial como fornecedora de matrias-primas no psguerra. A retirada antecipada da empresa, em funo do esgotamento daquele minrio, aumentou as
preocupaes locais em relao necessidade de se propor novas atividades econmicas, afunde
reorganizar a economia amapaense.
Aps a instalao da !COMI, o crescimento demogrfico do Amap e a sua organizao
espacial, estiveram intimamente relacionados ao processo de exportao do mangans, at a
dcada de 1980. A partir de ento, novos elementos foram inseridos, tais como: a implantao do
Complexo Industrial do Jari, a construo da BR-156, a explorao de novos garimpos aurferos,
usando o processo mecanizado, a criao de novos municpios e a sua estadualizao. Na dcada

de 1990, destacaram-se a implantao da rea de Livre Comrcio de Macap e Santana e a


atuao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap como diretriz para o seu
crescimento econmico e amadurecimento poltico. Tais fatores refletiram-se na distribuio da
populao urbana e rural amapaense, destacando os Municpios de Macap e Santana, que juntos
possuem a rea mais populosa e a mais urbanizada do Estado, e de Laranjal do Jari.
A implantao de empresas com participao do capital internacional no Amap foi
favorecida pelo seu isolamento, facilitando a criao de mecanismos que permitissem uma
relao mais prxima entre a ao do capital internacional e a economia local. Um desses
mecanismos ocorreu com o empresrio Azevedo Antunes, via ICOMI e a Companhia Auxiliadora
de Empresa de Minerao (CAEMI) 1, e o outro, com a implantao do Projeto Jari em terras
paraenses e amapaenses por Daniel K. Ludwig, ao implantar uma fbrica de celulose e explorar
uma das maiores jazidas de caulim do mundo.
Outro aspecto a ser considerado nas transformaes dos Territrios Federais foi a sano
do Decreto-Lei 411, em 1969, definindo que as administraes dos Territrios Federais seriam
exercidas por programas plurianuais, concordantes em objetivos e etapas com planos gerais do
Governo Federal. Os Territrios, contudo, permaneceram sem autonomia, porm seriam
descentralizados e os seus municpios continuavam a possuir autonomia constitucionaL Um
municpio podia elaborar leis, o que no era facultado ao Territrio. Por outro lado, segundo este
diploma legal, essas Unidades foram integradas s orientaes de planejamento; foram definidas
as funes do seu poder executivo, sendo os Governadores ainda nomeados pelo Presidente da
Repblica, todavia com a aprovao do Senado; foi orientada a primeira eleio de Vereadores; e
foram regulamentadas as funes dos Vereadores e da administrao municipal.
A partir de ento, os Territrios Federais apresentariam uma dinmica prpria quanto
sua atuao poltica e econmica no cenrio nacional. Contudo, o que se viu na prtica, a respeito
do planejamento nessas Unidades, foi uma srie de intenes elaboradas pelo Governo Federal, a
fim de dar respostas ao que a legislao impunha. No Amap, tal situao ocorreu com os
1

A partir da dcada de 1960, este grupo diversifica suas atividades no Amap, com as seguintes institUies e
empresas: Instiruto Reg1onal de Desenvolvimento do Amap, Companhta Progresso do Amap, as empresas
Bruynzeel de Madeira S.A., Companhia Dend do Amap S.A., Amap Florestal Celulose S.A., a aquisio da
maioria das aes do Complexo Industrial do Jan (Jari Celulose S.A, Caulim da Amaznia e a Minerao Santa
Lucrcia) e a implantao da Companhia de Ferro-Liga do Amap (CF A).

seguintes planos: I Plano de Desenvolvimento do Amap ( 1975-1979), 11 Plano de


Desenvolvimento do Amap (1980-1985) e o Plano de Desenvolvimento Integrado do Amap
(1986-1989).
Em meados da dcada de 1970, houve um acrscimo no fornecimento e na distribuio de
energia eltrica com o funcionamento da Usina Hidreltrica do Paredo, posteriormente
denominada de Coaracy Nunes (UHCN), cuja produo direciona-se principalmente para Macap
e Santana, devido ao fato destes Municpios possurem maior nmero de consumidores
residenciais e industriais. Entretanto, o consumo do setor industrial teve participao relativa
decrescente nos 24 anos de funcionamento da usina, em funo do no investimento de atividades
industriais no Amap e da sada do Grupo CAEMI, ao passo que o setor residencial obteve um
considervel aumento, devido ao seu crescimento populacional.
Na dcada de 1980 houve um conjunto de aes polticas e econmicas nesta Unidade
Federativa que contriburam para a sua reorganizao espacial, dentre as quais se destacam: a
proteo ao seu patrimnio natural (demarcao de Parque Nacional, Estaes Ecolgicas,
Reservas Biolgicas, Reservas Extrativistas, Floresta Nacional), industrializao de sua
explorao mineral (caulim, ouro); a implantao de um Distrito Industrial, bem como os reflexos
econmicos e sociais do Complexo Industrial do Jari e a sua transformao em Estado.
Embora houvesse essa diversificao produtiva, o desempenho industrial do Amap bastante
restrito, e seus reflexos influenciaram no declnio de seu consumo energtico e no comportamento do
PIB amapaense no decnio compreendido entre 1985 e 1995, que apresentou as seguintes
caractersticas (CRUZ e OLNEIRA, 1999, p. 9): pouca participao na formao do PIB do Pas e da
Regio Norte; pequena participao do setor industrial na sua formao; significativo peso da
administrao pblica na sua composio; e grandes flutuaes nas suas taxas de crescimento anuais.
A dcada de 1990 foi de intensas transformaes

poltica~

econmica e poltico-

administrativa no Estado do Amap. As principais caractersticas econmicas para esta dcada


neste Estado so: a continuidade da dependncia s transferncias federais; a retirada da !COMI,
pela exausto do mangans; e a busca por alternativas embasadas na preocupao com o meio
ambiente e com as comunidades da floresta, exigindo outra reflexo sobre o processo de

desenvolvimento econmico local; e a excuo do Programa Governamental de Desenvolvimento


Sustentvel no espao amapaense.
Este Programa foi o de maior tempo de execuo, 8 anos, tendo como resultados:
realizao de novos pactos para a sua implantao; levantamento aprimorado das potencialidades
naturais, incentivados por agncias de fomento; ampliao de movimentos socais (inexistentes
enquanto Territrio Federal); retomada do planejamento e da ao do Estado como principal
incentivador ao desenvolvimento local; ampliao do comrcio de produtos regionais para o
mercado internacional; e o maior controle de suas contas pblicas, embasado na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Para melhor compreender a participao dos Territrios e do Amap no federalismo
brasileiro, este estudo est dividido em duas partes, sendo que a primeira abrange os dois
captulos iniciais, conforme descrio a seguir.
O primeiro captulo discute o federalismo,

CUJOS

enfoques adotados sero de RIK.ER

(1987) e RAMOS (2000). RlKER (1987), ao analisar a experincia americana, indica o


centralized federalism como um dos momentos da Federao Americana, o qual pode ser adotado
em relao experincia brasileira. O modelo de R..A.MOS (2000) chamado de federalismo
assimtrico e caracteriza-se pela heterogeneidade e desigualdade scio-econmica, demogrfica e
espacial brasileira. Debate-se tambm os Territrios Federais no Brasil, a partir das discusses
realizadas por MEDEIROS (1944 e 1946), TEMER (1975), MAYER (1976) e FREITAS (1991 ),
indicando como evoluo poltica a esses Territrios, trs etapas: centralizao (1904-1969),
descentralizao (1969-1988) e estadualiz~o (1962, 1982, 1988).
O segundo captulo analisa as principais transformaes ocorridas na Amaznia no sculo
XX, sob os nveis econmico, institucional e poltico-administrativo, destacando a relao de
complementariedade entre essa regio e as demais do centro produtivo, seja nacional ou
internacional, bem como a atuao do Estado na Amaznia e nos Territrios Federais.
A segunda parte corresponde ao terceiro captulo e analisa o ex-Territrio Federal do
Amap em trs perodos econmicos: Gnese, Estruturao Produtiva e Organizao Espacial
(1943-1974); Planejamento Estatal e Diversificao Produtiva (1975-1987) e; Estadualizao e
Sustentabilidade Econmica (aps 1988).

PARTE 1
A

FEDERALISMO E AMAZONIA

ll

CAPTULO 1 - FEDERALISMO: CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E


ESTADUALIZAO

O federalismo um termo prestigiado tanto na doutrina jurdica quanto no enfoque da


poltica, pois encerra a idia de unio (joedus, foederis = unio, aliana) simultaneamente com a
de liberdade (autonomia). constitudo de agentes sociais multivariados e autnticos que se
interligam e interagem, dinamizando atividades diferenciadas, em reas geogrficas especficas,
que operam em campo prprio, mas sem estar divorciadas da regio e da Nao. Alm desses
aspectos, tambm deve ser considerado no plano das relaes entre o Estado e a sociedade, e no
no plano exclusivo do Estado. O uso do referido termo, contudo, tem padecido de unilateralismo,
pois quase sempre se atm ao sentido tcnico-jurdico especfico: a aglutinao de Estados que,
mantendo poderes autnomos, convencionam a existncia de uma nica entidade poltica
soberana, ou a questes relacionadas com os aspectos fiscais entre Unio e os Estados.
Dois enfoques sero abordados nesta Tese: o de RIKER (1987) e o de RAMOS (2000).
Willian Riker (1987), ao estudar a experincia norte-americana de federalismo, sugere como uma
das suas etapas o centralized federalism como forma de organizao do Estado, na qual o poder
pblico soberano concentra atribuies da centralizao que podem ser de natureza poltica,
administrativa ou social. Considerando-se que no caso brasileiro observou-se tambm a adoo
da centralizao na criao e evoluo dos Territrios Federais, o enfoque de RIKER pode ser
tomado como uma linha de anlise adequada.
A idia federal se refere a formas especficas de associao humana, envolvendo
discusses sobre autoridade e poder polticos, bem como sobre formas de acomodar, preservar e
promover distintas identidades (BURGUES, 1993, p.3). O federalismo pode ser concebido como
um artifcio poltico para estabelecer instituies viveis e relaes flexveis capazes de facilitar
as relaes inter-estaduais, as ligaes inter-estaduais e as cooperaes inter-comunitrias
(GAGNON, 1993, p. 15). Um dos elementos constituidores do federalismo afederao.
Para que haja uma federao necessria a existncia dos seguintes elementos: base
territorial, agentes polticos, pactuao e sistemas reguladores e normativos. A base territorial
condio para que a barganha federal seja efetivada, pois no h expanso, seja militar,

12

econmica ou territorial, sem estar a mesma situada no espao. Sob a administrao de um poder
central, que incorpora unidades regjonais, se houver a pactuao visando a expanso territorial,
expandem-se tambm suas barganhas militar e de mercado (o interno), sob a regulamentao de
um sistema normativo.
Para BURGUES (1993, p. 04), afederao a essncia do sistema poltico centralizado, com
amplo governo constitucional. Para o autor, "as unidades constituintes da Federao no so meras
autoridades locais subordinadas a um dominante, {...)ao contrrio, eles so(.) unidades constituintes
que possuem um direito, constitucionalmente dotados de existncia, j unto com o direito de uma rea com
autonomia legislativa e administrativa". E acrescenta ainda "a capacidade das federaes de ajustar e
adaptar as novas foras que adquirem destaque poltico" (p.07).

Considerando que a pactuao envolve necessariamente novos ritmos locais com as


entradas de novos agentes e o territrio (as relaes de poder, de dominao) se transforma e se
reorganiza; que o federalismo uma barganha e resultado de acordos entre vrios nveis de
Governo, entre vrios Governos e na esfera das instituies; e que visa agregar territrio e
ampliar suas relaes de poder, o federalismo analisado por RIKER (1987) enfoca as seguintes
diretrizes:
- Refora a idia de pacto federativo referenciado ao exterior, ou seja, tudo se passa como
se as divises internas da base territorial no existissem, se no houvesse dominao
poltica, social e econmica no seu interior, sendo um desses dominadores internos o
conjunto de partidos polticos, representantes regionais no governo central.
- Considera que o sistema partidrio uma varivel central na articulao entre as condies
scio-econmicas e a natureza especifica do Estado federal. Isso se deve porque se o
federalismo uma pactuao de interesses, quem faz a intermediao de interesses junto ao
governo central so os partidos. Com isso, a estruturao dos partidos vai interferir
fortemente no tipo de Estado federal existente, pois so os partidos que criam um sistema
normativo e regulador que rege a dinmica interna do Estado, as relaes exgenas (politicas
e, sobretudo, econmicas) do Estado, da regio ou de um pas.
- Para identificar uma figura federal, h dois ou mais nveis de governo que regem o
mesmo povo e a mesma terra e h alguma garantia de autonomia de cada nvel de

13

governo, o que indica um grau de descentralizao para as decises tomadas. Com isso,
o grau de pactuao depende do grau de homogeneidade que h na regio, sendo
municpio, Estado ou Nao. A capacidade da autonomia produz legitimidade poltica,
ideolgica, militar e pode propor pactos que possuem dupla face: para fora e para dentro,
a desagregao ou a agregao.
Outro aspecto a ser considerado a descentralizao. Descentralizar tirar do centro e, sob este
aspecto, pode ser entendido como sendo a mera distribuio de atribuies de duas espcies dentro do
aparelhamento do Estado: poltica e administrativa. A primeira, vista sob o enfoque de organizao
poltica, entende-se por tirar do poder central e diz respeito a funes de governo exercidas em esferas
inferiores da estrutura estatal - provncias e municpios - mediante competncias e poderes prprios. No
Estado federal, a autonomia poltica se manifesta pela auto-organizao constitucional e governamental
dos Estados-membro. Essa descentralizao ser maior ou menor, dependendo da maneira como se
distriburem as competncias que, se ficarem em maior nmero na rbita federal, tornaro o poder
centralizado. A segunda, que ocorre tanto no Estado federal como tambm no unitrio, consiste no fato
de os Governos regionais ou locais terem atribuies prprias para a gesto de servios. PIETRO (2000,
p. 337-340) identifica trs modalidades da descentralizao administrativa: territorial ou geogrfica; por
servios, funcional ou tcnica e por colaborao.
O reflexo dessa descentralizao do poder s tem condies de ser devidamente
apropriado a partir da prvia distino entre sociedade e Estado. A sociedade tem vida prpria,
onde se desenvolvem as cincias, as artes, a religio, a indstria e o comrcio. constituda de
variados grupos sociais detentores de um direito prprio, auto-regulamentao, auto-direo e
auto-administrao. Quando o Estado surge, confere uma estrutura legal vida social, com vistas
a assegurar-lhe um desenvolvimento apesar dos seus conflitos internos. Assim, o ordenamento
jurdico geral do Estado deve coexistir com os ordenamentos jurdicos dos Estados e Municpios.
O modelo de RAMOS (2000) chamado de federalismo assimtrico e baseia-se na
profunda heterogeneidade scio-econmica, demogrfica e territorial da estrutura federativa
brasileira. Identifica vrios dispositivos na Constituio de 1988, reconhecendo as diferenas,
visando diminuir as desigualdades e ampliar o equilbrio federativo. Este autor analisa os
conceitos de simetria e assimetria na rea do Direto Constitucional e reconhece que tais
abordagens podem ser aplicadas em outras atividades e estudos.

14

1.1. O federalismo no contexto brasileiro

O federalismo uma alternativa ao imprio (RIKER, 1987, p. 09). um sistema baseado na


distribuio territorial de poder e autoridade entre instncias de governo, constitucionalmente definidas
e asseguradas, de tal fonna que os Governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua
esfera prpria de ao. Caracteriza-se pela no-centralizao, isto , pela difuso dos poderes de
governo, entre vrios subcentros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder, mas
conferida por sufrgio popular; pela maneira como so gerados e distribudos os recursos fiscais e
parafiscais entre esferas de governo, cujas feies e operao efetiva dos arranjos federativos so
condicionadas pelas caractersticas das instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e
eleitorais e as organizaes de interesse (ALMEIDA, 1996, p.14).
Com a implantao do federalismo no Brasil, a partir da Constituio de 1891, embasada
na experincia norte-americana, pretendeu-se possibilitar maior liberdade poltica das suas
unidades federativas mediante a descentralizao, sua prpria concepo de poder (com pactos
nas/entre as unidades federadas e na relao dessas unidades com a Unio) e tendo uma
concepo de Estado institucionalizado na democracia liberaL
Entretanto, h distines entre a fonnao do Estado Federal brasileiro e a dos EUA Enquanto
neste houve uma "agregao" de Estados pr-existentes e independentes, no Brasil ocorreu uma
"segregao", com um Estado unitrio que se descentralizou e gerou Estados-membro2 . A nica
experincia por agregao no Brasil ocorreu com o atual Estado do Acre, incorporado ao Brasil por um
acordo internacional e organizado como Territrio Federal, com inspirao no modelo norte-americano
(apesar de ser uma experincia centralizadora em um perodo descentralizador).
Outro aspecto a ser considerado se refere implantao do Estado democrtico no Brasil.
Segundo SILVEIRA (1978, p. 58), "o Estado democrtico foi uma criao do liberalismo, em

atendimento s necessidades de uma sociedade capitalista, competitiva (...). A forma proposta


para organizar este Estado Liberal, o esquema federalista, representava a fragmentao do
poder em contra-posio ao Es1ado absolutista. em que o poder se concentrava na realeza e
impedta a expanso de outras foras sociais ". Os Estados passaram a possuir competncia

Segundo RAMOS (2000, p.57) "em uma Federao por agregao. como a amencana, os Estados j possuam suas
organizaes e cederam poderes Unio. No Brasil. cuja Federao ocon-eu por segregao, a Unio pr-existia e criou os
Estados que receberam da Constituio Federal, dentro de /imites, o poder de auto-organizao".

15

prpria, autonomia e a participao do Estado Federal foi institucionalizada no poder legislativo,


exigindo duas ordens jurdicas, sendo uma estadual e outra federal.
Segundo AFFONSO (1997), ao longo da histria republicana, o federalismo brasileiro
passou por diversos perodos de centralizao e descentralizao poltica e financeira, com o
decorrente impacto sobre as esferas estaduais de governo. Ao contrrio da americana, em que j
existiam unidades territoriais autnomas antes do surgimento da Unio, a Federao Brasileira
nasce como uma reao ao centralismo do Imprio, sob a marca da descentralizao e da
autonomia frente ao Governo Central. De uma forma geral, o autor diferencia seis perodos,
marcados pelas grandes transformaes poltico-institucionais: primeira Repblica ( 1889 a 1930);
Estado Novo (1930-1945); restaurao democrtica (1945-1964); regime militar (1964-1985); e
Nova Repblica (institucionalizado plenamente com a Constituio de 1988 e as eleies diretas
para a Presidncia da Repblica em 1989).
A Repblica Federativa do Brasil composta por trs nveis de governo: federal, estadual
e municipal. Existem atualmente 26 Estados, um Distrito Federal e 5.507 Municpios. A estrutura
dos Governos Estaduais se assemelha do Federal, mas varia segundo as Constituies daqueles.
1

digna de destaque a importncia, embora com diferenas regionais, das empresas estatais e do

sistema financeiro estadual para a formao e organizao espaciais brasileiras e para as relaes
federativas entre os Governos subnacionais at a dcada de 1990.
A abordagem do federalismo nas Constituies brasileiras variou de acordo com o perodo
histrico em que foram elaboradas, como reflexo de inmeras condies nacionais e
internacionais.
A Constituio de 1891 apresenta o Brasil corno Repblica Federativa e estabelece as
normas pelas quais se regiam os Estados Federais. Vigorou at a revoluo de 1930, sendo objeto
de apenas urna reviso, em 1926 (que restringiu a autonomia dos Estados-membro, fortalecendo o
Poder Central). Foi fortemente influenciada pela Constituio norte-americana, absorvendo seus
princpios, a democracia republicana, o liberalismo e o federalismo, bem como mantendo a
diviso de poderes daquele pas (legislativo, executivo e judicirio). A Unio podia garantir,
coercetivamente, seu predomnio e sua integridade, atravs da interveno federal. Dotou os
Estados-membro de autonomia e, com a influncia do liberalismo, implicou no comportamento

constitucional das unidades da Federao (RUSSOMANO, 1965, p. 47-48).

16

Com o advento da Primeira Guerra e da crise de 1929, a Constituio de 1891 no mais


garantia solues para os novos problemas, cujos reflexos no Brasil resultaram na Revoluo de
1930. Enquanto que na primeira Carta Magna o federalismo se apresentava como uma questo
jurdica, aps a de 1934 passou a se constituir um problema com predomnio do fator econmico,
com influncias na representatividade poltica nacional. Sua novidade foi a insero dos
Territrios como um novo elemento configurao administrativa do federalismo brasileiro, com
representatividade na Cmara Federal. Embora j existisse esse ente federativo no Brasil desde
1904, seu reconhecimento jurdico ainda era uma incgnita, chegando a serem classificados, por
MEDEIROS(1944, p. 516; e 1946, p. 15), como "Estados em embrio". Surgiu o Estado
Intervencionista, limitando a autonomia dos Estados-membro, ampliando a competncia
legislativa da Unio e intensificando a autonomia dos municpios.
De 1937 a 1945, ocorreu o periodo ditadorial de Getlio Vargas, chamado de "Estado Novo",
orientado pela Constituio promulgada em 1937, que cerceou as reivindicaes democrticas e
hipertrofi.ou o poder executivo. A estrutura do Estado brasileiro foi organizada em Estados-membro
como coletividades descentralizadas, entretanto sob o controle e fiscalizao do Presidente da Repblica,
preterindo os direitos do indivduo. O Congresso foi dissolvido; os partidos politicos foram extintos; as
eleies governamentais foram substitudas por nomeaes de interventores; foi extinta a autonomia
municipal; os Prefeitos foram nomeados pelos interventores de cada Estado; os Territrios Federais
tiveram uma justificativa para sua criao (visando a defesa nacional), entretanto a autonomia de seus
Municpios era superior dessas unidades e no havia representantes legislativos locais

0'ereadores,

''Deputados do Territrio Federal") ou Senadores nessas Unidades Federativas.


A Constituio de 1946 deliminou a estrutura do Estado Novo e retomou a linha da Constituio
de 1934. Determinou a proporo dos Deputados na Cmara Federal (1 para os Territrios e no mnimo 7
para os Estados) e estabeleceu 3 Senadores para cada Estado (os Territrios continuaram a no possuir tal
elemento politico); retomou a autonomia dos Estados e dos Municpios; extinguiu os Territrios de Ponta
Por e Iguau; e manteve a tendncia da centralizao intervencionista e dirigente. Sob sua orientao,
ocorreram iniciativas de planejamento e de grandes investimentos estatais (SPVEA, SUDENE), visando
reduzir as desigualdades regionais, ocorrendo o que RUSSOMANO (1 965, p. 53) chamou de
federalzsmo cooperativo; no mesmo sentido o fez RAMOS (2000, p. 169).
A Carta Magna de 1967 acentuou a tendncia centralista, inaugurando o federalismo de
integrao (RAMOS, 2000, p.170). Manteve a autonomia estadual e a sua representatividade,

17

sendo que em 1973 houve mudanas na quantidade de Deputados na Cmara Federal (4 para os
Territrios Federais - exceto para Fernando de Noronha, que no possua representantes - no
mnimo 8 e no mximo 60 para os Estados), porm, mantendo 3 Senadores para cada Estado
(exceto para os Territrios).
Desde o regime autoritrio-militar, e avanando atravs do processo de redemocratizao,
a Federao vem tendendo multipolarizao e a um maior equilbrio poltico-econmico entre
os Estados. Esta multipolaridade resultou, em primeiro lugar, da desconcentrao econmica
regional realizada na dcada de 1970 atravs do TI Plano Nacional de Desenvolvimento, apesar da
centralizao poltica do poder no nvel federal.
AFFONSO (1999, p.30) afirma que os processos de descentralizao na Amrica Latina tm sido
acompanhados da adoo, ou readoo, de eleies diretas para Prefeitos e/ou Governadores. Com isso,
foram estabelecidas tendncias federalistas no sentido da criao ou recriao de autonomias
compartilhadas em vez da simples delegao de poder. Segundo este autor, a abrangncia conceitual,
bem como as implicaes do processo de descentralizao, tm sofrido transformaes recentes.
Primeiramente houve a "descoberta" da descentralizao como novo paradigma para a eficincia do setor
pblico. Posteriormente, identificou-se uma srie de problemas, tais como; a inadequao do desenho
e/ou estratgia de implementao dos processos de descentralizao; o excesso ou insuficincia de
controle e acompanhamento das polticas sociais descentralizadas; as dificuldades de estruturar ou manter
coalises polticas pr-descentralizao; a incongruncia entre a descentralizao e a poltica de
estabilizao microeconmica; e as dificuldades para articular a descentralizao com as polticas
redistributivas interpessoais e inter-regionais. Paralelamente, passou a ganhar novos contedos,
abrangendo uma rea antes reservada exclusivamente ao planejamento nacional centralizado: o
desenvolvimento econmico.
A crise do regime autoritrio e a transio para a democracia tambm criaram fortes correntes
descentralizadoras, dentre as quais se destacam (ALMEIDA, 1996): a) a transio para a democracia
conferiu preeminncia aos dirigentes polticos estaduais, reforou a liderana poltica dos Governadores a
partir de 1982 e o impulso pela redefinio descentralizadora do pacto federativo foi, em larga medida,
conseqncia da importncia da poltica estadual e da liderana poltica dos Governadores no
restabelecimento da democracia; b) no contexto da luta contra o excesso de autoritarismo de fortes traos
centralizadores, a descentralizao tomou-se, para oposies, sinnimo de democracia e de devoluo
cidadania de autonomia usurpada pelos Governos Militares; c) a proposta descentralizadora brotou da

18

crtica ao padro de proteo social construdo pelos Governos autoritrios: hipercentralizado,


institucionalmente fragmentado e irquo do ponto de vista dos servios e bene.ficios distribudos.
Aps a dcada de 1960, no Brasil, as discusses sobre centralizao e descentralizao
trouxeram tona debates sobre a Federao, dentre os quais se destaca a sua crise. Assim,
questiona-se: Quais foram os fatores que contriburam para o aparecimento da crise federativa?
AFFONSO & SIT..,VA (1995, p. 59) indica os seguintes:
- a globalizao da economia mundial, sob o comando das empresas transnacionais, aliada
"financeirizao" da economia subtrai a capacidade regulatria dos Estados, dificultando
- ou impedindo - a operao das polticas monetria, cambial ou mesmo fiscal nos
moldes estabelecidos a partir da Segunda Guerra Mundial, diluindo as fronteiras
econmicas nacionais, e emergindo os regional states (regies de determinados pases que
se articulam em diferentes planos- principalmente econmico- margem dos Estados).
- a prolongada crise da economia brasileira, com indcios de um aumento da importncia
relativa dos mercados externos para todas as regies, com elevadas disparidades inter e intraregionais.
- a elevada heterogeneidade regional, agravada pela cnse econmica, exigiria maior
disponibilidade de recursos pblicos capazes de soldar as alianas federativas. Contudo,
desde o final da dcada de 1970, verificou-se a ruptura do padro de fmanciamento
pblico e uma profunda e progressiva crise fiscal, diminuindo sobremaneira a capacidade
da Unio de articular as esferas subnacionais de governos e costurar pactos inter-regionais
de poder.
Quais so as caractersticas do conflito federativo no cenrio brasileiro? De acordo com
AFFONSO & SILVA (1995, p.l0-2), trs se destacam: a horizontalizao da disputa, a sua
generalizao e a forma como vem ocorrendo o processo de descentralizao.
A primeira analisada pelos autores enfocando o perodo de 1977 a 1988, a qual foi
caracterizada por progressiva descentralizao fiscal e poltica, culminando com a nova
Constituio, bem como pela disputa por recursos tributrios do Governo Federal entre Estados e
Municpios, ganhando importncia atravs da generalizao da guerra fiscal na dcada de 1990
(atrao de investimentos atravs de incentivos fiscais, existncia de diferenas entre as alquotas
internas, entre estas e as alquotas interestaduais, propiciando brechas para a sonegao fiscal). As

19

conseqncias dessa guerra tm sido a sangria do ICMS, principal tributo nacional e base de
sustentao da arrecadao estadual e a acentuao da perda de acelerao relativa do Estado de
So Paulo na arrecadao de ICMS do conjunto de Estados, cuja causa mais estrutural a
desconcentrao industrial (observada desde o fim da dcada de 1970, e ampliada na dcada de 1990).
A segunda, a generalizao, centrou-se na disputa por recursos tributrios, alcanando
hoje, vrias outras dimenses no mbito do aparelho estatal e da representao poltica, tanto na
sua dimenso vertical (relao entre a Unio e os Estados e Municpios) quanto na sua dimenso
horizontal (relao entre Estados e Municpios de diferentes regies). No campo do setor
produtivo estatal proliferam os atritos entre as holdings federais e as concessionrias estaduais,
dentre os quais cabe destacar o que envolve a tarifao das empresas eltricas. No plano cultural e
ideolgico, a explicitao do separatismo como alternativa crise federativa deixa de ser
encarada como um tabu e passa a assumir manifestaes variadas.
A terceira decorre do processo de descentralizao em curso. A Constituio de 1988 promoveu
uma significativa distribuio de recursos fiscais aos Estados e, principalmente, aos Municpios. Estes
ltimos, aumentaram a sua participao na receita disporvel (consideradas as transferncias
intergovemamentais) de 8,6%, no comeo da dcada de 1980, para 15,8%, em 1993. Os Estados tambm
aumentaram a sua participao, de 22,2% para 26,4%, no mesmo perodo, enquanto o Governo Federal
reduziu sua participao na receita disporvel de 69,2% para 57,8% (AFONSO, 1997). Esse movimento
de descentralizao das receitas tributrias comea bem antes da Constituio, sendo determinado pela
conjuno da crise econmica com abertura poltica processada no pas a partir do final da dcada de
1970. Ainda assim o Governo Federal aumentou as alquotas tributrias, porm caso "os Governos
estaduais ou municipais no pagarem as parcelas de suas dvidas para com a Unio, esta passar a
reter os recursos transferveis queles (. .)" (CANO, 2000, p. 242).

AFFONSO (1999, p.36) observa que a extenso da crise pode ser percebida por quatro
aspectos centrais:
a) a persistncia do conflito vertical, ou seja, pela disputa entre a Unio e os Governos
subnacionais, tanto no que esse refere s competncias sobre o gasto pblico quanto s
receitas;
b) a horizontalizao do interno Federao, isto , pela ampliao da disputa entre
Estados e municpios, evidenciada basicamente pela guerra fiscal e pela emancipao

20

desenfreada de municpios, muitos dos quais sem base econmica ou fiscal prpria,
beneficiados pela possibilidade de acesso ao Fundo de Participao dos Municpios
com o municpio original;
c) as dificuldades para a reviso das competncias, considerando-se a enorme
heterogeneidade scio-econmica regional que, aliada expanso desordenada do
nmero de municpios, impede um tratamento uniforme dos entes de um mesmo nvel
de governo; e o fato da estruturao do poder poltico no pas apoiar-se em um sistema
eleitoral e partidrio com reproduo condicionada intermediao de recursos
federais para os nveis estadual e municipal;
d) a crise fiscal dos Estados.
A caracterstica principal da descentralizao brasileira a sua descoordenao. Segundo
AFFONSO ( 1999), ao contrrio de outros pases da Amrica Latina, a descentralizao brasileira
no foi obra do Governo Federal, mas dos Estados e, principalmente, dos Municpios. Quanto
redemocratizao, ocorreu primeiro nos Governos subnacionais, com a

eleio para

Governadores e Prefeitos no incio dos anos 80, e somente depois chegou ao ncleo central do
Estado (em 1988,- com a Constituinte e, em 1989, com a eleio. direta para Presidente da
Repblica) . Tal situao no ocorreu com os Territrios Federais existentes at 1988, pois os seus
Prefeitos somente foram eleitos a partir de 1986 e os Governadores aps as suas estadualizaes.
Assim, ocorreu uma identificao entre as lutas contra o autoritarismo e pela descentralizao.
A Unio ficou sem defensores durante a elaborao da Constituio de 1988 e a descentralizao se
processou de forma desordenada por no existir um projeto articulador. O resultado deste processo foi,
do ponto de vista das receitas, a recorrente elevao, por parte da Unio, das alquotas e a criao de
impostos no partilhados com Estados e municpios e, do ponto de vista das despesas, a indefinio de
competncias, implicando vazios e superposio de responsabilidades. Tal indefinio quanto ao gasto

particularmente intensa no caso dos Estados. O debate da descentralizao identifica apenas duas
posies polares no arranjo federativo: municipalizao, sinnimo por excelncia da descentralizao,
e coordenao das polticas gerais a qual caberia Unio. O nvel intermedirio de governo no
aparece no debate com qualquer delimitao prpria de atribuies.
A descentralizao entre poderes da Repblica verificada no plano do Governo Federal,
com o conseqente fortalecimento dos Poderes Legislativo e Judicirio no teve correspondncia

21

no mbito dos Estados. De fato, o Poder Executivo estadual possui um amplo controle sobre as
Assemblias Legislativas e sobre o Tribunal de Contas do Estado, ao qual, em tese, caberia
fiscalizar as contas e os atos administrativos do Poder Executivo. So duas as caractersticas do
conflito federativo atualmente: a sua generalizao e a sua horizontalizao. Em primeiro lugar, a
disputa entre os trs nveis de governo transcende o campo fiscal e alcana o controle e o futuro
das estatais, a gesto dos bancos estaduais e a destinao regional dos gastos federais. Em
segundo lugar, a tentativa de atrair investimentos produtivos atravs da concesso de incentivos
fiscais desencadeou uma intensa guerra fiscal entre Estados e entre Municpios.
H de se destacar, tambm, duas tendncias quanto ao desenho das unidades intermedirias de
governo. Em primeiro lugar, a dinmica scio-econmica dos ltimos quinze anos diferenciou os
espaos inter-regional e intra-estadual, redefinindo as ligaes entre os Estados e redesenhando as
fronteiras econmicas internas (AFFONSO, 1997). Este movimento, aliado ao aumento das
disparidades intra-regionais e intra-estaduais, crise do planejamento regional e crise fmanceira do
setor pblico, tem levado ao aparecimento de propostas especulativas sobre o redesenho de Estados e
emergncia de manifestaes separatistas.
Em segundo lugar, impulsionados pela possibilidade de ampliao de seus recursos fiscais,
Estados optaram pelo desmembramento (MT, GO), Territrios Federais se estadualizaram e foram
criados mais de 1.000 novos municpios, sobretudo aps a Constituio de 1988. Esse
desmembramento de Municpios no correspondeu a qualquer planejamento de ocupao territorial do
espao nacional ou a uma eventual necessidade de ampliao gerencial pblica. Acrescente-se que
uma parcela sigrfi.cativa dos novos municpios de pequeno porte, com escassa capacidade
econmico-fiscal e dependncia intregral de transferncias da Unio e dos Estados.
A

Assemblia Nacional

Constituinte (1987-88)

foi

esturio

das

correntes

descentralizadoras geradas na luta pela democratizao. A Constituio de 1988 defmiu um novo


arranjo federativo brasileiro, retirando os Territrios Federais como formadores da Repblica
Federativa do Brasil (artigo 1), mas os reconhecendo como integrantes da Unio, permitindo novas
criaes (artigo 18), bem como admitindo-os na sua ad.nllnistrao e sua existncia jurdica e a
possibilidade de neles executar intervenes (artigo 33). Acrescente-se ainda a significativa
transferncia de capacidade decisria, ftmes e recursos do Governo nacional para Estados e,
principalmente, para Municpios.

22

RAMOS (2000, p. 173-189), por sua vez, identifica em vrios dispositivos da


Constituio de 1988, a inteno pela diminuio das desigualdades regionais, estabelecendo
preceitos de cooperao (distribuio da receita, incentivos fiscais e tributrios) gerando a guerra
fiscal; prevendo regies de desenvolvimento e as regies metropolitanas. Esta Constituio deu
mais autonomia aos Estados, buscando um reequilbrio federativo, estadualizando os ltimos
Territrios Federais e criando um novo Estado, Tocantins.
A principal caracterstica do federalismo brasileiro a desigualdade existente nas diversas
escalas, tais como: reas dos Estados, densidade demogrfica estadual e regional, distribuio da
riqueza e disparidade econmica regional. Neste sentido, h necessidade de corrigir tal situao,
buscando o equilbrio, onde a diviso regional por grupos de Estados, a diviso de tributos e a
criao de incentivos fiscais, bem como a redistribuio de receitas so arranjos que RAMOS
(2000, p. 59) chama de federalismo assimtrico.
Este autor analisa os conceitos de simetria e assimetria na rea do Direto Constitucional e
reconhece que tais abordagens podem ser aplicadas em outras atividades e estudos. T ARLTON
( 1965) apud RAMOS (2000, p. 62) indica que os termos simetria e assimetria so aplicados para
os relacionamentos dentro de um sistema federal, cujos relacionamentos, "so os meios pelos
quais um Estado-Membro no sistema poltico federal relaciona-se com o sistema como um todo,
com a autoridade federal e com cada outro Estado-Membro".

Para RAMOS (2000, p. 62), o ideal no sistema federal simtrico "que cada Estado
mantenha, essenciamente, o mesmo relacionamento para com a autoridade central; a diviso de
poderes entre Governos Central e dos Estados seja virtualmente a mesma em cada caso; a
representao no Governo central esteja na mesma base para cada componente poltico e o
suporte das atividades do Governo central seja igualmente distribudo". Esta idia possui muita

semelhana com a inteno dos "Estados equipotentes" de BACKHEUSER (1933), que serviu de
base para a implantao dos Territrios Federais no Brasil aps a dcada de 1940.
Quanto assimetria, ainda segundo RAMOS (2000, p. 63), "refere-se a uma situao
onde as diversidades dentro de uma sociedade maior encontra expresso poltica atravs dos
governos componentes. Estes possuem vrios graus de autonomia e poder. A unidade
componente teria sob esses aspectos uma nica caracteristica ou conjunto de caractersticas que

23

distingue seu relacionamento para com o sistema como um todo. para com a autoridade federal e para
com outro Estado".
Sob essa orientao, para se entender a simetria e a asstmetria, devem ser considerados os
seguintes aspectos (RAMOS, 2000, p. 63): a populao; o territrio, a riqueza de cada componente
que afeta o poder, sua influncia e a necessidade de ateno a ser dada ao mesmo; o grau de
autonomia e poderes conferidos ou exercidos; a representao nas instituies federais (o peso e a
influncia de cada Unidade); o grau de uniformidade na aplicao de uma Declarao de Direitos; e
a participao do Estado-Membro no processo de Emenda Constitucional e o grau de uniformidade
nas Constituies Estaduais.
Esse arranjo verificado, tambm, na estadualizao dos ltimos Territrios Federais, onde se
observaram movimentos politicos para que tal processo fosse efetivado. Como conseqncias dessa
atitude, houve o aumento de representantes no Congresso Nacional e a criao da Assemblia Legislativa
com os seus Deputados Estaduais e de 3 cadeiras no Senado (essas duas ltimas categorias eram
inexistentes enquanto Territrio Federal); a escolha de seus Governadores e Prefeitos passou a ser
realizada via sufrgio; houve a saida gradativa (1O anos, por orientao constitucional) das
responsabilidades administrativas do Governo Federal, a fim de que o estadual as assumisse; e os exTerritrios deixam de ser organizados por diplomas legais federais para ser orientados pelas suas prprias
Constituies.

1.2. Federalismo e os Territrios Federais no Brasil

Para analisar-se a experincia dos Territrios Federais no federalismo brasileiro, deve-se


inicialmente ressaltar que essas Unidades no se resumem somente s suas experincias
administrativas, mas, tambm devem ser consideradas as relaes polticas (a fim de defini-los
juridicamente e identificar as suas funes na Federao), econmicas (para entender suas finanas
pblicas, condies de investimentos locais e daquelas definidas diretamente pelo Governo Federal por
diplomas legais) e sociais (para analisar a evoluo das desigualdades sociais, legalizao do uso da
terra, urbanizao, a migrao) exercidas em uma rea geogrfica, poltica e juridicamente delimitada,
sob a tutela direta da Unio.
A evoluo poltica dos Territrios Federais no cenrio nacional envolve trs etapas:
centralizao, descentralizao e estadualizao. A distino entre elas baseia-se na gradao de

24

responsabilidade que o Governo Central exerceu no interior e nas diretrizes das organizaes espacial,
econmica, poltica, social e administrativa dos Tenitrios (Quadro 01 ).
A primeira etapa, no Brasil, compreendeu o perodo de 1904 a 1969. Caracterizou-se pela elevada
participao do poder central sobre os Tenitrios Federais nas decises e organizaes administrativas e
econmicas locais. As diretrizes se originavam na Capital Federal, via Ministrio do Interior, e
implantadas pelo Governador, que era nomeado pelo Presidente da Repblica, justificando a viso dos
Territrios como uma extenso da organizao federal. Nesta etapa, foram realizados debates sobre a
natureza jurdica e as especificidades desses Territrios nas polticas pblicas e no planejamento regional,
em duas fases: 1943-1964, com a ocupao militar nas fronteiras; e aps 1964, com a poltica do
desenvolvimento e integrao (FREITAS, 1991).
A segunda etapa ocorreu no perodo de 1969 a 1988. Caraterizou-se por estar sob as orientaes
do Decreto-Lei n 411/69, que definiu juridicamente os Territrios Federais, suas funes, o processo de
escolha e a funo de seus representantes, e que seriam adotadas orientaes desvinculadas do poder
central. Nesta, o Acre no participou em funo de sua estadualizao ter ocorrido em 1962. A
descentralizao, contudo, ficou somente no papel, pois essas unidades administrativas continuaram a
possuir caractersticas centralizadoras por permanecerem vinculadas ao Ministrio do Interior e os seus
Governadores continuavam sendo nomeados pelo Presidente da Repblica, indicados pelo Ministro do
Interior e aprovados pelo Senado Federal.
A terceira etapa voltada para os Estados recm criados, sejam eles oriundos de ex-Territrio, de
um desmembramento de um Estado pr-existente ou da fuso com outro. Para atingir esta etapa, foram
indicadas as seguintes diretrizes aos Territrios Federais: demogrficas e econmicas (Constituio de
1934, artigo 16, 2 ), legislao especfica ou complementar (Constituies de 1934, 1937, 1946 e de
1967) e orientao constitucional (1988). Este processo implica a criao ou aperfeioamentos de
condies polticas, jurdicas e econmicas para essas unidades se auto-administrarem. Tal situao foi
colocada em prtica com os ex-Territrios do Acre (1962), Rondnia (1981), Roraima e Amap (1988).
H tambm a criao de novos Estados que no passaram pela experincia de Territrios, os quais foram
originados por desmembramento (Guanabara, 1960; Mato Grosso do Sul, 1977; e Tocantins, 1988); e por
a fuso (Rio de Janeiro com Guanabara, 1974).

ProetSsos
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Eslralfglas econmicas
Nos Tnrltrlos Federais
NoAmapA
Periodo de vtgtlCta do Decreto n f 181, de 2510211904 c d3 Lct n 366, - lnexistrncia de planoo cconmicoo parn os Tertrios federais;
a) Gnese. exrtando protluliva c organizao I'Spaclal
- Periodo urro daex.ploraAod:l borracha at 1912;
de JOI12119Jo e do Dctrtto-Lti n 5.839, de 21109/1943;
-A nancrnllo e exportallodo tlllllfl;lt~s;
- Aes cconnucas t.,lantadas por DecRtosLet a exp~odo ncnptis no -A inllbnt:IAode mfra~ (rodovw, feml\'u c porto);
ElcvadJ 3tUJllodo GoveniO federal:
AnDpa;
Go\'Cnl3dorts e Sec~tno Geral nomeados pelo ~idente da Rcpblica,
-A cnak> <b Colnia Ag,icola do Matapi,
- lnsblaode mfra-estnJtur:l rodovina, feno\'ila c ~a,
Pltfettos 110mcados pelo GO\tntador, sem eleies;
A inlllantaoda 13RUMASA,
- lndefirullo judtea e DlSbtucional,
- lnexisttlCia do cargo de Senador.
- Eleto para ()('pulados Federais.
CaraclcriSIIcas polticas dos Territrios Federais amadnicos

- AJo aJministrlluVl norteada pela Refomu Administmtiva estJbelcci<b 110


Doc~to200, de 15.1>211967
- Pfflodode Vlg<'ncia do 0ecR(O.Lttn' 411, de0Mll/1969e d:a Lei n'6448, de
11 deOUiubmde 19n.
- $ao tDIKbdes dtscentrllliz.adas da admntiSllaio fcdttal, com autorona
administrativa c finalJCCira. equiparados aos 6rpos de administrnilo,
-$ao vincul~dos ao Mlnisttrio do lntcnor,
- Defini<lo <ti natureza e finah<bdes dos Tcmtrios Federais,
- Ele1o ~ra Vc~adon:s c Deputados Fcdcr.us,
- Sccretinos de Go,-eniO e PltfeiiOS sAo non~ pelo Go,'tm:ldor.
- Gonmtadon:s 110nlel\dos pelo f'l'esidtntc d:a Repooha nledianlc teheailo do
Mmistrodo lntcnoreaprovailodo Senado Federal
- E~ics p;~ra p~fettos. em 1986
-Territrios f'cdcrais sllo tnmsfomcdos em Estados;
- Pfflodo de Y1&~tlCia das Constituies dostiO''OS Estados,
-Cargos do C\CClrti\'0 e legisfato\'0 ratificados porsufrg10s,
- Conqw.~ta das au10nomias adninistr.ariva e pofuica;
-An.,hao<b representatiVIdade te Cmara dos Dcpulados,
-Callo do cargo de Senador.
-Caoo d3 Asscn'blia Legislativa Estadual:
- Retuada do Poder Ccntrlll, sendo substituldo pelo l'odcr Estadual

- lnlli:lntallo dos planos de govenlO p~vianltnte subn~ttidos aprovallo do


Muustrio do lntcnor;
-Aes econmicas mpbnudas por Decretos-Lei;
- lnpblllallo de planos de desenvolvimento qumqllems.
- Pro8'lll'OS oftetais de colottir.:.llo: Polanmnia e l'olonoroestr.;
- hiSblaAoe an\)ba!ode infra-estrutura rodovi;\na, ponwia e energtica;
- hJCCnti\'015 pela SUDAM na explorallo de suas potCI'lCtalidades: a minera~o.
-()('pendente sdas Transfernctas d3 Unio

b) Pllntjamento Estalai e divtnl0ca5o produliva


-As inllu!nctaS do Conlllcxo lndustml do Jari,

-Os assentamet~os pelo Polanmcua;


-O fiuteK>tllntemo d3 Usma Hid~ltnca de Coaracy Nunes.
-A diversifaoo das atividades doGR4JO CAEMI no Ancp.
- A inplantlao do DISirito Industrial de Santana;
-Os ilntivos fiscais;
- A t.ljJOinsAo das rodovias;
-Os I' e 2' P~110sde Desenvolvuncnto do Ancp.
-O Pbno de Desenvolvimento Integrado do Ancp.
- E~lorallo aunfm nlCCanu:ada.

Os PlatiOS de Govemo Fcdcrnl desrinadoo aos Temtnos Fcdernis foram c) Estadualll.lliJo e desrnvoh hnw to suslentn l
substituiclos por Progrnmas de Go' cmo Estaduais
-Ttansfoma2o em f'.stado(l988),

f-:-:-:-:-;;::-;:-:--------------------__.j
--OExplornJoaurifera
nl<.~nizad:l,
Acre(l96l)
Pbno de A~oGo\'eman~tntal (1992-1995),
- Acnalloda Arca de LtvreComen::lOdeMacapa e Samana (1992),
- S31da parao Pacl6co,
- A rnplantalo do P!opna de Deserl\'olvun~nto Susrcnt:\vel do
-CotlStnJoo e p;l\'itrnta~od:a BR-364;
Caoo e consolidallo de ~rvas elltrdli>istas. de lDlldadcs de cott<oervalo, de
Annp (199S):
pm,JCtOS de asscntanrntos agJOCKtrati,is~'IS e demarcaoo de terras indlgcnas;
-A CXf>!ornAo de polenciahdades alunenticias ~g10nai5 (pesca.
En.,~ndimcntos agropecurios. ncdeireii'Os e turisticos.
cupwu. casta~1-do-Pani, aal),
-Zoneamento Econmico e &:ol o 2000 ,
- A intcgrollo com o Canbe;
- DenurcaAo de Reservas Extrativtsta c de Desen\'Oivunento
Rondftnla ( 198 1)
- O Pbnafloro (Pbno Agropecurio e Florestal do Estado de Rondnia),
Susten~\'el:
- ~vin~tntaodl BR-364 e de estradas vic'QS.
- A ampha;'lo e melhona de mfra-estnJtura rodoviria.
-Caoo c cousolida.lo de ~MS extrativislas. de unidades de 001~10. de
pol1u~ e energtica;
corredores ecolgicos. de pmJ~tOIS de assentan'-'"IOS agroeKtrativisw c
- A ~tirad.l do Gn~ CAEM I ( 1997),
llcnal\."aAode terras indlgenas;
- O Zoneantento &oltnaco c Ecolgico do Vale <lo Ja
- S31d:a para o Pacli<:o,
(2001)
- An.,h;,!oe melhoria de mfra-eslrulura rodoVliJ, pol1ta e energtica,
- En..,m:ndmten!OS agropccurios, nndeireims e turist1001:
- Matlt.JO tlon:stal com rendm~tnto sustenlado:
- Zonean~n10 EcoonliCO elico16gico (2000}
Roraima (1988)
-lntcgrallocomoCanbe;
- ZotJCamcnto Econmico c Ecolgico (2000).

v.

26

A origem espacial dos Tenitrios no Brasil est no desmembramento de Unidades


Federativas existentes (com exceo do Acre, que foi por anexao), que apresentavam grandes
extenses, inclusas no contexto do discurso de "vazio demogrfico" e em reas fronteirias que
correspondiam quelas que outrora foram conflituosas ou de posicionamento estratgico3 . Apesar
da idia da criao dessas entidades no Brasil ter sido discutida desde a Constituinte do Imprio,
com 3 anteprojetos para sua criao e uma emenda constitucional (REIS, 1963), foram efetivadas
somente a partir do incio do sculo XX.
As diretrizes constitucionais para a diviso do espao brasileiro foram adotadas por
planejadores, tanto para a formao de novos Estados, como tambm para a instalao dos
Tenitrios Federais, a partir da dcada de 1930, com exceo do Acre. Tais situaes vm sendo
abordadas desde a 1a Constituio Republicana, dispondo a mesma em seu artigo 4, que seria
permitido aos Estados "incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se, para se anexar a
outros, ou formar novos Estados (. ..)". Segundo PONTES DE MIRANDA (1947, p. 244), a

distino entre essas trs possibilidades pode ser assim enfocada:


- Incorporao - Os Estados-membro A e B passam a ser um s: A ou B. Desaparecem
dois ou mais Estados para formar-se um. Essa diretriz ocorreu quando houve a juno dos
Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro (1974) e do retomo de Iguau, Ponta Por
( 1946) e Fernando de Noronha (1988) aos seus Estados de origem.
-Subdiviso- O Estado-membro A passa a formar dois outros ou mais (A', A", A"'), e
assim desaparece o antigo nome, dando-se sucesso a respeito de cada parte. Verifica-se
tanto o desaparecimento de um Estado, como a criao ou a formao de outros novos.
- Desmembramento - ocorre com a separao de parte a ou b do Estado-membro A, para
anexar-se a outro (a+B ou b+B) ou para formao de um novo (A continua A, mas a ou b
faz-se novo Estado-membro: A', A"). Esta a diretriz constantemente adotada no Brasil.
Como exemplos, citam-se: a criao da Provncia de So Jos do Rio Negro (1850),
desmembrado da Provncia do Gro Par, atualmente denominado de Estado do
Amazonas; os Territrios Federais, com exceo do Acre; e os Estados de Guanabara,
Mato Grosso do Sul e Tocantins.

Vide MEDEIROS (1944 e 1946); MORTARA (1944); BENEVIDES (1946); CAPES (1957); ROSA (1972);
TEMER (1975) e FREITAS (1991).

27

Apesar da existncia das referidas diretrizes constitucionais, houve um domnio de terras


que corresponde ao atual Estado do Acre, fruto da expanso do territrio brasileiro em mais de
2

150.000 km

que fugia s mesmas. De acordo com a Carta Magna de 1891, no seu artigo 88,

Ttulo V, Disposies Gerais, "os Estados Unidos do Brasil, em caso algum se empenharo em

guerra de conquista, direta ou indiretamente, por si ou em aliana com outra nao". Entretanto,
a regio acreana foi anexada ao espao brasileiro, sendo transformada na primeira experincia de
Territrio Federal no Brasil

A partir de ento, novos rumos para a organizao territorial

brasileira estavam traados.


O Acre foi incorporado ao Brasil em 1903, adotando o princpio do uti possidetis (SANfANA,
1974, p. 4), e transformado em Territrio Federal pela Lei n 1.181, de 24 de fevereiro de 1904. A
questo do Acre teve como ponto de conflito a explorao e a ocupao por brasileiros em reas
bolivianas, na busca da borracha, produto este que apresentava-se como o principal recurso econmico
regional, durante o chamado "perodo ureo da borracha" (1870-1912). Esta ocupao conflituosa trouxe
como conseqncia a sua anexao ao espao brasileiro, mediante acordos internacionais entre Brasil e
Bolvia (1903) e Brasil e Peru (1909). A aquisio das terras bolivianas foi acordada pelo Tratado de
Petrpolis, que dentre outras clusulas, estipulava que essas terras seriam compradas da Bolvia por um
montante de 2 milhes de Libras Esterlinas e a construo da Estrada de Ferro Madeira-Mamor, para
escoar os seus produtos pela calha do Rio Amazonas.
TEMER (1975, p. 14), ao analisar a origem jurdica do Territrio Federal do Acre, relata que a
Constituio de 1891, no vedava a criao da entidade jurdica ''Territrio", mesmo considerando que a
constituinte no previsse este modelo de organizao poltico-administrativa Assim mesmo e embora
no houvesse uma experincia poltica nos moldes ocorridos naquela rea fronteiria, foram iniciados os
primeiros passos para a execuo deste modelo de Unidade Federativa no Brasil.
As expectativas polticas e administrativas criadas para o Acre aps a assinatura do referido

Tratado, envolveram as escalas local e nacional, com debates polticos acirrados, que indicaram trs
destinos ao novo ente federativo (RICARDO, 1954, p. 131-148; COSTA, 1998, p. 122-140):

Para maiores detalhes, sobre a criao do Terntrio Federal do Acre, vide MEDEIROS (1944), RICARDO (1954),
TOCANTINS (1961), FIGUEIREDO (1965), SANTANA (1974), BARBOSA (1986) e COSTA (1998).

28

a) ser um novo Estado;


b) pertencer ao Estado do Amazonas;
c) formar um Territrio diretamente administrado pela Unio.
No primeiro caso, os partidrios foram aqueles que participaram diretamente no
movimento de sua anexao. Considerando que a concepo de Estado da Constituio de 1891
foi de democracia libera15, e que, nas discusses sobre o federalismo no Brasil, os debates contra
a centralizao escondiam posies contra um Estado que envolvia todas as esferas da vida
nacional, a criao do Estado do Acre estaria dentro das discusses polticas da poca. Entretanto,
essa proposta foi impugnada pelas seguintes justificativas a respeito da regio acreana: falta de
organizao social; dificuldade de comunicao; falta de capacidade econmica, baixa densidade
demogrfica; e considerao da superfcie como insignificante (COSTA, 1998, p. 130).
Apesar dessas colocaes, o referido autor (p. 137-140) enumera uma srie de
informaes econmicas que poderiam subsidiar a solicitao para formar um novo Estado. Os
partidrios dessa proposta no aceitaram aquelas justificativas e chegaram a decretar o Acre como
Estado Independente em 1903 (BENCHIM:OL, 1977, p. 405-6). FIGUEIREDO (1965, p. 10), por
sua vez, afirma que, em 1905, o Deputado cearense Francisco de S apresentou Cmara um
projeto criando o Estado do Acre.
No segundo, houve o interesse do Estado do Amazonas em continuar recebendo a
arrecadao oriunda da borracha da regio acreana6 . COSTA (1998, p. 140) mostra que em nove
anos de administrao federal, o Acre pagou todas as despesas decorrentes do Tratado de
Petrpolis com a venda do ltex. Em defesa do Amazonas estava Rui Barbosa, alegando, "dentre
outras coisas, a adjudicao do Amap e das Misses aos Escados do Par e do Paran como
prova de que. ipso facto, o ACRE deveria pertencer ao Amazonas" (RICARDO, 1954, p. 144).

Esse Estado no conseguiu anexar o espao acreano, mas conseguiu, juntamente com o Mato
Grosso, conforme disposto na Constituio de 1934, no seu artigo 5, das Disposies

Segundo Nelson Werneck Sodr (1961 , p. 125) a monarqwa caiu exatamente porque se mosnava incapaz de fomrular uma
poltica que levasse acumulao de capital, o que introduzina o Bras!l na etapa do desenvolvunento industrial Nesse sentido,
as classes econmicas comprometidas com esta fase de superao do capitalismo viram na Repblica a possibilidade de ter essa
polinca 1D1plantada
6

Segundo RICARDO (1945, p. 147) "desde /859. o Amazonas tinha predomnio, de direito e de fato. estabelecido no
Temrno chamado Acre(...). (. ..) o Amazonas arrecadava, sem a menor contestao. as rendas provenientes dsse Tem.tno,
estendendo a sua jurisdio at a Bolvia (..). "

29

Transitrias, uma indenizao, que mais tarde (em 1936) foi estipulada em 426.453.222$262
(RICARDO, 1954, p . 147). A proposta de se anexar ao Amazonas no foi aceita pelos habitantes
do Acre (COSTA, 1998, p . 126).
O terceiro, foi a alternativa criada para garantir a sua posse integral ao Brasil e impedir
qualquer investida estrangeira, bem como para resolver o impasse de quem iria administrar os
recursos advindos do ltex. Com essa proposta, o Governo Federal criou uma rea de
administrao direta, dele dependente, apesar da recm instalao de um regime descentralizado,
com unidades autnomas. Segundo COSTA (1998, p. 123), o Presidente Rodrigues Alves,
baseando-se na semelhana com a Carta Magna norte-americana, afirmou que a mesma poderia
ser considerada como subsidiria para se implantar no Brasil a figura poltico-administrativa do
Territrio. Quanto populao local, bastava a promessa de que, um dia, o Acre organizar-se-ia
em Estado. MAYER (1976, p. 16-7), por sua vez, entendia que "o Brasil no podia acrescer

novos territrios por meio de conquista, podendo, no entanto, a Unio obt-/os mediante
tratados. e (..), sendo estrangeiras, as terras assim adquiridas no pertenciam a Estados, mas
Unio, e sobre elas poderia legislar como entendesse, poderia ser constituda em Territrio".
Ao ser adotada esta opo, as primeiras criticas ao Decreto de criao do Territrio
Federal comearam a aparecer, dentre os quais se destacaram: o no exerccio do voto; ausncia
completa de cargos eletivos (para um regime republicano recm-nascido, isso era uma novidade);
necessidade de melhores organizaes e orientaes poltico-administrativas e judicirias; e,
acima de tudo, definir jurdico e institucionalmente o conceito de Territrio Federal no Brasil.
A partir de ento, o Governo Central preocupou-se em criar condies jurdicas para a
implantao e a organizao do Territrio Federal no espao brasileiro (MEDEIROS, 1944; ROSA,
1972; TEMER 1975). Essa preocupao com os aspectos legais tentou ser levado em considerao com
a Refonna Constitucional de 1926, (MELO, 1948, p. 1129; RICARDO, 1954, p.146), porm, somente
foi expresso a partir da Constituio de 1934 e ratificado pelas Constituies posteriores at a suas
transformaes em Estados ou a(s) sua(s) reintegrao(es) ao(s) Estado(s) de origem.
Na primeira metade do sculo XX, possvel delimitar a diviso territorial brasileira em 2
momentos: antes e depois do Decreto-Lei n 311, de 02 de maro de 19387 . No primeiro caso, as
propostas de redelimitao dos Estados brasileiros foram embasadas nas orientaes do

Esta legislao regulamentou o processo de criao de novos municpios e a reviso espacial das unidades
federativas existentes.

30

expansionismo das teorias geopolticas de fundamental importncia para as suas demarcaes,


cujos autores brasileiros de maior destaque neste perodo, so Mrio Travasses e Everardo
Backheuser. O primeiro, com a obra Projeo Continental do Brasil, na dcada de 1930,
lanou os fundamentos basilares da geopoltica brasileira para a primeira metade do sculo
XX. O segundo, sugeriu a diviso territorial do Brasil a partir de Estados equipotentes 8
(BACKHEUSER, 1933) e produziu a poltica de fortalecimento das regies limtrofes do
Brasil. A viso deste ltimo foi decisiva para a criao dos Territrios Federais na dcada
de 1940 (MEIRA MATTOS, 1979, p. 53).
Tambm no incio da dcada de 1930, foi realizado pela Comisso Nacional de Rediviso
Territorial, um estudo preocupado em rever a diviso territorial do Brasil, sugerindo a criao de
Territrios Nacionais como justificativas de povoamento adequado, nacionalizao e defesa da
fronteira. Esta Comisso indicou a seguinte proposta de novas entidades administrativas federais:
Iguau (SC); Maracaju, Guapor e Jauru (MT); Rio Branco, Rio Negro, Acre e Solimes (AM); e
bidos e Amap (P A).
At a Constituio de 1937, o Territrio Federal caracterizava-se como uma adio ao

espao nacional, submetido diretamente Unio, com a vocao de se converter em Estadomembro da Federao, cuja nica experincia de estrutura administrativa fora o Acre (MAYER,
1976, p. 24). A novidade dessa Carta Magna reside na sua substancial mudana na concepo
poltica e jurdica deste ente federativo por trs motivos: 1) por definir o Brasil como um Estado
Federal, constitudo pela Unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios
Federais; 2) porque foi a primeira e a nica que os implantou efetivamente, sob a orientao de
um processo legal; e 3) por apresentar melhores justificativas e diretrizes que a anterior, assim

expressas no seu artigo 6: a) apresentou uma justificativa para a sua criao, "no interesse da
defesa naczonal "; b) determinou que as suas reas seriam oriundas de "partes desmembradas dos
Estados"; c) a sua administrao seria regulada por Lei especial 9.
8

Unidade que apresentaria uma certa 1gualdade espacial nas reas entre os Estados, cujas dimenses variariam entre
80 a 200 mil km2, esta unidade no se baseava somente nas igualdades espaciais, mas tambm no equilbrio poltico e
econrruco de todos os Estados.
9

Sobre essa organizao administrativa e judiciria dos Territrios Federais, as legislaes sancionadas foram:
Decreto-Lei n 5.839, de 21/09/ 1943; Decreto-Lei n 6.887, de 21109/ 1944; Decreto-Le1 n 7.192, de 23/ 12/1944;
Decreto-Lei n 7.037, de 08/02/ 1945; Decreto-Lei n 7.360, de 06/03/ 1945; Decreto-Lei n 7.470, de 17/04/1945;
Decreto-Lei n 7.578, de 23/05/1945; Decreto-Lei n 7.775, de 24/07/ 1945; Decreto-Lei n 7.770, de 23/07/1945;
Decreto-Lei n 7.771, de 23/0711945; Decreto-Lei no 7.772, de 23/07/ 1945; Decreto-Lei n 7.773, de 23/0711945;
Decreto-Lei 88, de 28/ 12/ 1966; Decreto-Lei n 411, de 08/01/ 1969; Lei 6.448, de 11110/1977.

31

No que se refere justificativa de serem criados por "interesse da defesa nacional",


primeiramente deve-se entender o seu conceito para os Territrios Federais. MEDEIROS (1946,
p. 507-8) entendeu que "defesa nacional"
"no significa, somente, realizar atos com objetivos militares, mas sim empreender medidas
com fim de preservar o pas de ameaas de toda ordem; defender as fontes de tnbutao nas
zonas de fronteira; salvaguardar riquezas contra a ao dispeiSiva das populaes rurais;
guardar as rrnas contra a obra inescrupulosa dos contrabandistas estrangeiros e sabotadores
nacionais; enfim, assegurar a sade das massas rurais pela realizao de uma poltica de
saneamento(...). Povoar, organizar, sanear, educar significam, por isso mesmo (desde que
compreendam um programa a ser vencido, sob a mais estreita afinidade, pela Unio em
cooperao com os Estados), obras de defesa nacional, capazes de justificar o interesse que
levaria o Governo Central a criar ncleos administrativos federais em partes desmembradas
ou no dos Estados."

REIS (1949, p. 123), acrescentou ainda, os perigos advindos do abandono em que se achavam
aquelas regies, sugerindo que fossem criadas polticas para que "procedesse a recuperao humana,

cultural e econmica da fronteira, vivificando-a, vitalizando-a. '


O conceito de defesa nacional foi revisto por TEMER (1975, p. 28), que o entendeu como "a

adoo de medidas cujo objetivo seria o de preservar o pas de ameaas de toda ordem; salvaguardar
riquezas contra a ao dispersiva das populaes rurais; realizar atos objetivos militares, enfim, tudo
que, subjetivamente, a Unio pudesse entender como relevante preservao da unidade nacionaf'. A
viso nacionalista de MEDEIROS substituida pelo enfoque mais flexvel de TE1v1ER, devido aos
distintos momentos histricos por eles vivenciados.
Enquanto MEDEIROS abordou o tema em um periodo de ebulio blica, TEMER encontravase num momento de expanso do capital internacional sobre o espao brasileiro. Na dcada de 1970, nas
reas de fronteira, houve avanos no mbito da sade, com a implantao de hospitais nos Territrios
Federais; na instalao de projetos incentivados por parte da SUDAM, na integrao da Amaznia com
as demais regies brasileiras por rodovias; e na atuao de empresas com capital estrangeiro na regio,
(por exemplo a !COMI no Amap, aps a dcada de 1950, e o Projeto Jari, aps o final de 1960).
No segundo momento, aps o Decreto-Lei n 311 / 1938, as criaes e revises territoriais
deveriam estar vinculadas elaborao de planos qinqenais, nos quais os Estados brasileiros
no poderiam modificar as reas dos seus Municpios por 5 anos, exceto nos casos especficos
previstos pelo diploma legal.

32

Para MEDEIROS (1946, p. 94), o desmembramento foi seguido do processo de


centralizao administrativa (entendida pelo autor como extenso da vontade do Estado sobre a
administrao local), no garantindo sua autonomia (embora seus Municpios a possussem),
competendo Unio governar e administrar as reas por ela transformadas em Territrio.
Saliente-se, contudo, que no foram manifestados protestos posteriores de representantes
polticos locais em relao referida tutela do Governo Federal, nem tampouco s implantaes
dessas Unidades Federativas, pois foram criados em wn perodo ditadorial, com Estados-membro
governados por interventores.
Os Territrios Federais criados foram Fernando de Noronha 10 (arquiplago desmembrado do
Estado de Pernambuco), Amap, Rio Branco (hoje se constitui no Estado de Roraima), Guapor
(atualmente conhecido como Estado de Rondnia), Ponta Por e Iguau 11 . Segundo JACQUES (1977,
p. 188) a expectativa dos Territrios Federais como ndeos de civilizao nesses recantos longnquos do
territrio nacional era prestar grandes se!1Jios ao pas no s em assunto de defesa nacional, como
tambm em matria econmica e social.
As crticas aos Territrios criados na dcada de 1940 somente ocorreram na Constituinte de 1946,
as quais foram expostas por SANTANA (1981, p. 1-96), que descreveu as discusses sobre os Territrios
Federais e relatou a insatisfao da bancada do Estado do Amazonas sobre a no anexao do Acre s
terras amazonenses e pela perda de suas terras para formar os Territrios de Guapor e Rio Branco.
Dentre essas crticas, as que mais se destacaram foram:
I) Os diplomas legais que criaram os Territrios no apresentam consideraes
introdutrias justificando o porqu da sano.
2) No se poderia criticar a sano dos Decretos-Lei, porque o Brasil encontrava-se em
um perodo de ditadura e os Governadores dos Estados eram interventores do Governo
Federal.
3) Os Territrios foram criados por desmembramento de Estados existentes, por ato unilateral
do Governo Federal, sem a consulta prvia s Assemblias Legislativas dos Estados afetados,
ferindo o direito patrimonial dos Estados em relao rea territorial que compe a sua

JO

Decreto-Lei n 4.102, de 09 de fevereiro de 1942.

11

Lei n 5.812, de 13 de setembro de 1943.

estrutura fisica e delinta sua jurisdio. Foi considerado como uma desfigurao do regime
federativo pelo Deputado Pereira da Silva, em discurso no plenrio em 1946 (op. cit., p. 13).
4) A justificativa do "interesse da defesa nacional", foi questionada porque a Unio
dispunha de uma faixa de 150 km ao longo da fronteira sob o controle do Conselho
Superior de Segurana Nacional e, nela, o Estado Maior do Exrcito poderia executar
qualquer plano de defesa 12 .
Enquanto havia discusses sobre a defesa ou segurana nacionais na Amaznia, na prtica
houve uma abertura internacional das potencialidades amaznicas desde a dcada de 1950.
SAATTANA (1974, p. 16) j identificara que em nome da segurana nacional foram criados os
Territrios Federais, entretanto, as riquezas ali encontradas (mangans no Amap e cassiterita em
Rondnia) estiveram sob o controle de capitais estrangeiros. Hoje, pode-se acrescentar a essa
disparidade entre o discurso e a prtica, fatos como: o contrabando de outros minrios, assim
como o da fauna; a expanso do trfico de drogas; e a instalao de novas empresas de capital
estrangeiro detentoras de grande extenso territorial.
A diferena entre a criao do Territrio Federal do Acre e os demais que o primeiro foi

fruto de uma relao internacional, por terras compradas e incorporadas ao territrio nacional, e
que no possua origem e organizao jurdicas, suas relaes polticas e administrativas
deveriam ser criadas sem ter um modelo nacional e importando as diretrizes do exemplo norteamericano. Quanto queles criados na dcada de 1940, h uma diretriz jurdica (Decreto n 1.181,
de 25/02/1904; Lei n 366, de 30/12/1936 e na Constituio de 1937), assim como a definio
constitucional da existncia dessas unidades no territrio brasileiro (o que no ocorreu em 1891 );
foram originados por desmembramentos de Estados-membro j existentes e h a experincia de
39 anos do primeiro exemplo deste tipo de Unidade Federativa: o Acre.
As origens econmica e poltica do Acre e Guapor (Rondnia) estiveram vinculados
explorao da borracha: no primeiro Territrio, ocorreu em virtude da anexao das terras
adquiridas da Bolvia e do Peru no incio do sculo XX; e no segundo, deu-se como reflexo da
implantao da estrada de ferro Madeira-Mamor, pelo abaixo-assinado da populao de GuajarMirim e Porto Velho solicitando ao Presidente Getlio Vargas a criao do Territrio Zona

12

A atuao governamental sob um programa especfico para essa faixa da fronterra somente foi colocada em prtica em 1985
com o Programa Calha Norte.

34

Madeira-Mamor (em 1938), dos acordos de Washington de 1942 e da perda dos seringais da
Malsia pelos aliados (SANTANA, 1974, p. 6; SILVA, 1999, p. 112-3).
Quanto ao Amap, h registros de movimentos polticos para a criao do Territrio
Federal desde a dcada de 1920 13 , como reflexo do diploma legal que visou a organizao da
regio acreana, o Decreto no 4.058 de 15 de janeiro de 1920 (SANTOS, 1998, p. 20). O interesse
econmico baseou-se na explorao mineral, notadamente o ouro, embora haja autores que
vinculem a sua criao explorao do mangans (LEONELI, 2000, p. 51-2); e na considervel
produo de borracha e de castanha-do-Par no Vale do Rio Jari, cujo personagem de maior
destaque o Coronel Jos Jlio de Andrade 14 No aspecto estratgico-militar, ressalta-se a sua
importncia no contexto da Segunda Guerra, com a atuao da fora militar norte-americana no
Municpio do Amap no periodo de 1941 a 1948, mediante a construo de uma base area, que
juntamente com a base de Vai de Cans, em Belm, e nas Guianas, serviam de pontos estratgicos
para defender o Atlntico Norte de uma possvel invaso alem na Amaznia (SANTOS, 1998, p.
25; e BARRETO, 2000).
Saliente-se, contudo, que ao cumprir o Decreto-Lei n 311/ 1938, o Interventor do Estado
do Par, Magalhes Barata, sancionou .o Decreto-Lei n 3.131, de 31 outubro de 1938,

q~e

identificou os Municpios e distritos e os seus limites no Estado do Par, bem como, determinou
que no deveria haver alterao dos limites municipais descritos desde 1 de janeiro de 1939 at
31 de dezembro de 1943. Assim sendo, a criao do Territrio Federal do Amap no foi uma
atividade planejada, mas sim poltica, pois o seu desmembramento do Estado do Par no poderia
ser realizado em setembro de 1943, conforme a legislao que o criou.
Quanto a Roraima, segundo Aimber Freitas 15 , foi transformado em Territrio Federal
"por uma razo puramente de segurana nacional. Estvamos em plena Segunda
Guerra Mundial e o Presidente Vargas em dvida se apoiava ou no os EUA.
Poderia, inclusive ter apoiado a Alemanha. Os EUA pressionaram e ele se definiu
pelos EUA quando foi detemnado a criar a SPVEA e o Banco da Borracha. Em
contrapartida, Vargas criou os Territrios Federais para se antepor a possveis
fragilidades dos Estados quanto a uma invaso do Brasil, pelo Norte. No caso de
Roraima o temor era uma penetrao da Inglaterra, via Guiana Inglesa."

13

Vide correspondncia sobre esta proposta enviada ao Presidente da Repblica em REIS ( 1949, p. 178-180).

14
Sobre os aspectos histricos e econmicos do Vale do Rio Jari e ao poder poltico do Coronel Jos Jlio de
Andrade no cenrio regional no perodo de 1928-1948, vide PINTO ( 1987) e LINS ( 1997).

15

Professor de Administrao da Universidade Federal de Roraima, em entrevista.

35

Dos objetivos traados a esses Territrios, trs se destacaram: proteger as regies


fronteirias de vazio demogrfico; garantir a atuao do Governo em regies longnquas e criar
condies jurdicas e econmicas para reorganizar o espao brasileiro.
No primeiro objetivo, as questes internacionais que outrora ocorreram nas fronteiras do
Brasil e a escassez populacional foram considerados como fatores fundamentais para a criao
dos Territrios Federais e fortalec-los poltica e economicamente. FREITAS (1991, p. 21), ressalta os
seguintes conflitos internacionais como contribuidores para a instalao dos Territrios Federais:
"a questo com a Frana resultou no Territrio Federal do Amap; a questo com a
Inglaterra, no Territrio Federal de Roraima; a questo com a Bolvia, nos
Territrios Federais do Acre e de Rondnia, e a questo com a Argentina e a Guerra
com o Paraguai, resultaram nos Territrios Federais de Ponta Por e Iguau.
Poderiam ter sido criados outros Territrios para completar o anel lindeiro com o
desenho ficando mais prximo das capitanias hereditrias; mas no constam na
histria, questes relevantes de limites do Brasil com a Holanda, com a Venezuela,
Colmbia ou Peru."

A anexao do Acre trouxe como conseqncia o receio dos pases lindeiros Amaznia
de que fosse adotado o princpio expansionista e que evolusse militarmente em direo aos seus
espaos. Com isso, tanto esses pases como o Brasil, efetuaram constantes exerccios militares em
suas respectivas faixas limtrofes, para evitar uma possvel invaso (BOLETIM GEOGRFICO,
1946, p. 707-710). SANTANA (1981, p. 6) descreve um discurso do Deputado amazonense
Severino Nunes, em 1946, onde o mesmo afirma que com a criao do Territrio de Rio Branco,
a Venezuela fortaleceu sua fronteira, alarmada com os propsitos da ditadura brasileira.
O segundo objetivo, teve por princpio a ao do Estado sobre regies distantes da "rea

core " nacional, seja para minimizar as disparidades regionais (a desigual distribuio
populacional e os distintos nveis de investimentos no territrio nacional), seja para explicar as
dificuldades de administrao das suas potencialidades. Para minimizar tais problemas, aps a
dcada de 1930, o Estado se apresentou como centralizador das decises, planejador, legislador e
executor de propostas de crescimento econmico sobre os mais variados pontos do Brasil, e com
isso, iniciou uma gama de execues de obras e de determinaes legais, que influenciaram na
ocupao dessas parcelas do espao brasileiro 16
16

Neste contexto, destacaram-se vrios autores, que discutiram e sugeriram propostas de criao de novas unidades
federativas no Brasil, tais como: Lysias Rodrigues (na dcada de 1940, em cujas obras possvel notar a preocupao
com as frontetras do Norte); Lcio Castro Soares, na dcada de 1950; Teixeira Guerra, em 1960; e Samuel
Benchtmol analisando especificamente o contexto amaznico nas dcadas de 1960 e 1970. Nas dcadas de 1980 e
1990, os debates foram mais intensos no Congresso Nacional, principalmente na Constituinte de 1988.

36

Essas atitudes visaram o fortalecimento poltico e econmico e o crescimento nos limites


territoriais para coincidir as fronteiras econmicas com as fronteiras polticas (BRASIL, 1944, p.
386), cujo programa de organizao e desenvolvimento para esses Territrios foi sanear, educar e
povoar, como partes integrantes de obras de defesa nacional (MEDEIROS, 1946, p. 508).
O Governo Central, ento, assumiu a responsabilidade de orientar as estratgias dos
Territrios Federais a partir de Decretos-Lei, Portarias ou Medidas Provisrias, bem como de
administrar, planejar e garantir a infra-estrutura nas reas fronteirias. Entretanto, a indefinio
jurdica dessas Unidades Administrativas no acompanhou essa responsabilidade de se organizar
o espao, apesar da existncia da entidade Territrio desde 1904, como parte constitutiva do
Estado Federal brasileiro, de fisionomia tpica, regida por uma legislao orgnica.
MEDEIROS (1944) foi o primeiro autor a discutir os Territrios Federais no Brasil,
afirmando que:
"o Territrio, ao contrrio dos Estados, no possui autonomia e s lhe foi atribudo
um certo grau de auto-administrao, por motivo de enfraquecimento natural da
linha de subordinao, sendo portanto, a rigor da tcnica, urna forma centralizada,
significando, do ponto de vista externo, um fenmeno de concentrao do poder
presidencial, e do ponto de vista interno, um tipo de organizao departamental
desconcentrado .
Trata-se, portanto, de urna centralizao desconcentrada , que obedece todas as
etapas do processo centralizador." (p. I 00-1)

Por desconcentrao, o autor entende como "fenmeno que se verifica quando aos rgos
locais de administrao nacional ou estadual se atribui certa competncia, poder de deciso ou
faculdades discrecionais para tomar iniciativas sem aprovao prvia dos rgos centrais. "

(1944, p. 107)
MEDEIROS (1944, p. 107), ao analisar a experincia acreana, administrado diretamente
pela Unio 17, entedeu a administrao territorial fora "uma administrao centralizada
desconcentrada; uma forma sui generis de administrao descentralizada". Essa caracterstica

administrativa observada pelo autor reflexo da relao entre os Territrios e a Unio, pois os

17

Considerando esse aspecto, MEDEIROS (1944, p. 108) entende que houve uma impropriedade da Lei ao se falar
em governo territorial. Como o Territrio no um auto-governo, o governador um delegado da Unio com funo
ad.nnistrativa. Neste sentido, o mesmo no deveria ser chamado de Governador, mas sim de Administrador do
Territrio.

37

Territrios no dispunham de auton~mia, de suficincia fmanceira e de capacidade de autodeterminao. Neste sentido, para o autor (p.l20), os Territrios, como entidades do Direito
Pblico interno, situavam-se num plano inferior e de certo modo, intermedirio dos Estadosmembro. No possuam as prerrogativas dos Estados-membro, no arrecadavam, no dispunham
de capacidades de organizao poltica e detinham uma estreita ribita de atribuies fixadas
pelo Governo Federal.
Em funo do papel centralizador do Governo, dois aspectos se destacaram para se
conceituar o Territrio Federal, segundo MEDEIROS (1944): a sua integrao ao Estado Federal
e a sua autonomia. No primeiro caso, Territrio Federal "uma entidade constitutiva do Estado
Federal, administrado diretamente pela Unio, que a regulamenta. fzxando a sua administrao,
nas atribuies de seu preposto, uma estreita rbita de competncia a ser exercida dentro da
rea desmembrada do territrio dos Estados-membro "(p. 72). No segundo, o autor interpreta o
termo como "uma entidade constitutiva do Estado Federal brasileiro, que no possui nem
competncia definida nem capaczdade de auto-determinao, considerando-se ainda que seu
poder de organizao promana da burocracia central e no da prpria comunidade, como
acontece com as entidades autnomas " (p. 517).
Depreende-se das citadas defmies, que o referido autor entendeu os Territrios Federais
como entidades precrias. Acrescente-se a isso, um outro enfoque que os interpretou como
"Estados em embrio" (FERREIRA FILHO, 1975, p. 57). A conjugao dessas duas vises
incentiva a reflexo sobre a necessidade de uma estadualizao desses espaos, a fim de que a
precariedade deixe de existir para que estes entes federativos tomem-se autnomos e o embrio
cresa e se desenvolva. Para isso, todas as diretrizes se originavam da capital federal, via
Ministrio do Interior, e eram implantadas pelo Governador, que era nomeado pelo Presidente da
Repblica, justificando a viso de que os Territrios eram uma extenso da organizao federal.
O terceiro objetivo foi atribudo necessidade de organizar os Territrios Federais em
todos os seus nveis para que fossem formuladas diretrizes de funcionamento, principalmente no
que se referia s atividades econmicas que iriam ser executadas em seus espaos. Neste sentido,
dois diplomas legais foram os que direcionaram as administraes dos Territrios: O Decreto-Lei
n 5.839, de 21 de setembro de 1943 e o Decreto-Lei n 411, de 08 de janeiro de 1969.

38

O primeiro extremamente centralizador, cujas aes dos Governadores (nomeados e


demitidos pelo Presidente) estavam vinculados s diretrizes do Poder Federal, no havendo crime
de responsabilidade para Prefeitos (que eram nomeados pelo Governador) e havendo a
participao das Foras Armadas na administrao dessas Unidades Federativas. MEDEIROS
(1946, p.l41) teceu uma crtica sobre o no levantamento formal do aspecto jurdico da
administrao dos Territrios Federais, afirmando que esse diploma legal, referente ao assunto da
administrao, no partiu de "pressupostos jurdicos a respeito da conceituao e da natureza de
tais entidades, suas funes e seus fins, sua posio na estrutura do Estado Federal e ainda sem
obedecer a um trabalho de anlise que envolve, alm de observaes sobre o Territrio do Acre,
com todas as suas experincias e fracassos, o estudo das realizaes de outros pases em matria
da administrao territorial".
Tendo por base que a indefinio jurdica dos Territrios Federais foi um dos fatores que
influenciaram na caracterstica peculiar desses entes federativos, restava, ento, defin-los. Houve
a interpretao, por exemplo, de que os mesmos seriam autarquias territoriais (TEMER, 1975,
p.71), e no eram nem Estados, nem Municpios. Os debates deste contexto permaneceram
constantes at a dcada de 1960, estando entre as causas da demora para a incluso desses entes
federativos na Reforma Administrativa do Governo Federal em 1967, quando foi institudo o
Sistema Federal de Planejamento pelo Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967.
A referida Reforma apresentou, como uma das suas propostas, a organizao econmica
regional baseada em planejamentos, pois a partir de ento, toda ao governamental do Estado
brasileiro passou obrigatoriamente a obedecer uma ao de planejamento, que tinha como
parmetro fundamental a promoo do desenvolvimento econmico-social e a segurana nacional
do pas. Os rgos integrantes do Sistema Nacional de Planejamento deveriam elaborar um Plano
Geral de Governo, desdobrado em programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual e,
mais do que isto, obedeceria a um oramento-programa anual e a uma programao financeira de
desembolso (FREITAS, 1991 , p. 62-3).
No caso dos Territrios Federais, foi definido que suas administraes seriam exercidas
por programas plurianuais, concordantes em objetivos e etapas com planos gerais do Governo
Federal (D.L. 200/67, artigol71), cujas diretrizes jurdicas somente se deram com a sano do
Decreto-Lei n 41111969 quando o mesmo trouxe discusses, entre juristas da poca, sobre o

39

processo de centralizao e descentralizao das decises, as divises dos recursos financeiros


entre o poder central e essas entidades (por serem sustentados pelo oramento Federal).
Segundo SANTANA (1981 , p. 107) o Decreto-Lei 411 /69 no teve, na sua elaborao, a
participao legislativa do Congresso, e uma cpia imperfeita do Projeto de Lei Orgnica n 608
de 1947, de autoria do Deputado amapaense Coaracy Nunes. SANTANA (1978, p. 73-8) relata as
movimentaes polticas deste parlamentar no Congresso Nacional e a recepo de como tal
Projeto foi tratado por indiferena pelos seus pares. Com isso, aquela proposta tramitou pelo
Congresso por mais de 20 anos, recebendo um substitutivo que lhe ofereceu o Senado, pelo
Projeto n 158/50 e do Projeto de Lei 2.047/64. A no participao do Congresso Nacional nos
debates sobre o futuro dos Territrios foi severamente criticada por esse parlamentar em seu
discurso pronunciado na plenria em 19 de setembro de 1979.
"Chega de elaboraes tecnocrticas de leis para os Terntnos! Os tcnicos que
elaboraram os anteprojetos de Lei, nunca vtveram nos Territrios. Esses
anteprojetos, se convertidos em Mensagem, chegaro a modo de pacotes. Aqui no
se admite emendas aprimorando os Projetos.
Os Projetos so elaborados em gabinetes fechados, so segredos at a leitura da
Mensagem no Congresso. Lida esta, os parlamentares tem otto dias para oferecer
emendas. Imaginem as distncias entre os Territrios e Braslia Como o congressista ir
em oito chas colher subsdios na rea para, neste curto prazo, apresentar emendas
aprimoradas? Nessa mecnica, sem se colherem sugestes aprimoradas dos prOJetos, o
Congresso vem tendo apenas papel simblico e homologador na elaborao legislatva
sobre os territrios. ( ...)Esses Projetos, antes de serem envtados a esta Casa, deveriam ser
amplamente debatidos na imprensa e rgos de classe, deveriam ser publicados na
imprensa para se colherem subsdios que os aprimorassem Nenhum desses cuidados se
tem ao elaborar, hoje, um Projeto de Lei Orgnica dos Territrios que , na verdade, a
Constituio dessas unidades da Federao.
(...)
O Governo quando se trata de editar leis que dizem respeito ao centro-sul do pas,
promove o debate antecipado para depots enviar proJetos ao Congresso. Foi assim a
fuso de Guanabara, com a anistia e agora com a refonnulao partidria. Porque em
relao aos Territnos tudo se faz em segredo?" (SANTANA, 1981 , p. 222)

Quanto ao problema oramentrio dos Territrios, muito h para ser trabalhado e levantado,
pois este tema era tratado com sigilo. Segundo SANTANA (1978, p. 223), o Congresso no legislava
sobre a receita e despesa dos Territrios, mas somente homologava o destino de recursos globais para
os territrios; e no vinculava o destino destes recursos aos projetos a serem executados. Isso dificulta,
ainda mais, uma anlise mais profunda sobre as administraes dessas Unidades Federativas.

40

Outro fator que pretendeu mu<;Jar a viso do que' seria um Territrio Federal, ocorreu com a
sano do Decreto-Lei n 411/69. Neste diploma legal, essas Unidades so equiparadas aos rgos de
administrao indireta

18

(no definindo se autarquia, empresa pblica ou sociedade de economia

mista); foram integrados s orientaes de planejamento (artigo 7~; foram definidas as funes do seu
poder executivo (artigos 14 a 24, 63 a 67), sendo os Governadores ainda nomeados pelo Presidente da
Repblica, porm com a aprovao do Senado (artigo 15); foi orientada a primeira eleio de
vereadores; foram regulamentadas as suas funes (artigos 48 e 51 a 62) e da administrao municipal
(artigos 69 a 74). A Unio os administrou com objetivos mais claros e definidos, tais como: a) o
desenvolvimento econmico, social, poltico e administrativo, visando a criao de condies que
possibilitassem a sua ascenso categoria de Estado; b) a sua ocupao efetiva, notadamente dos
espaos vazios e zonas de fronteira, mediante o povoamento orientado e a colonizao; c) os
incentivos agricultura, pecuria, silvicultura; piscicultura e industrializao, atravs de planos
integrados com os rgos de desenvolvimento regional atuantes nas reas respectivas; d) a garantia
autonomia dos municpios que os integravam e assistncia tcnica s respectivas administraes.
Contudo, este Decreto-Lei no se preocupou com o regime de terras dessas Unidades (o
Projeto 608/47 fazia aluso ao tema); os Territrios permaneceram sem autonomia, porm seriam
descentralizados e os seus municpios continuavam a possuir autonomia constitucional. Um Municpio
podia elaborar leis, o que no era facultado ao Territrio; e os Governadores e os Prefeitos no
cometiam crimes de responsabilidade.
A partir de ento, os Territrios Federais apresentariam uma dinmica prpria para a
sua atuao poltica e econmica. A descentralizao prevista corresponderia ao aspecto
administrativo, contudo, na prtica no foi executada. Contnuas foram as execues do
poder central nesses Territrios, ratificando a no ruptura da sua ampla dependncia s
decises do Governo Federal. Tal situao pode ser ilustrada com os seguintes fatos : 1) os
seus Governadores continuavam assumindo a direo administrativa mediante nomeao
pelo Presidente da Repblica, indicao do Ministrio do Interior e aprovao do Senado

19

18

PIETRO (2000, p. 348) entende por "adnnistrao indireta" corno "o conjunto de pessoas j urdicas, de direito
pblico ou privado. Criadas por lei, para desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja como servio
pblico, seja a ttulo de interveno no domnio econmico ". Esta modalidade no Brasil composta por autarquia,
fundaes governamentais, sociedade de econona mista e empresas pblicas.
19

Ressalte-se, contudo, que os Territrios no possuam Assemblias Legislativas, no tinham representantes no


Senado Federal e no havia eleies para Prefeitos, pois os mesmos continuavam sendo nomeados pelo Governador.

41.

2) eram vinculados ao Ministrio do Interior (artigo 3); e 3) a ao administrativa dos


Territrios obedeceria a planos de governo, previamente submetidos aprovao do
Ministrio do Interior com a possibilidade de representar juridicamente o Territrio nos
assuntos de interesse da administrao (artigo 18, ill).
Aos 11 de outubro de 1977, foi sancionada a Lei n 6.448, garantindo a autonomia
dos Territrios Federais, a fim de organizar poltica e administrativamente os seus
municpios. Porm, essa garantia no foi executada e nada foi alterado no que tange
continuidade da no aluso sobre os crimes de responsabilidade dos Prefeitos, que
continuavam sendo nomeados pelos governadores e estes pelo Presidente; como tambm
permaneceu a dependncia dos Territrios em relao ao Governo Federal. Merece destaque
o artigo 47 da referida Lei, ao dispor que "independentemente da comprovao de

requisitos previstos nesta Lei, ficam criados, no Territrio Federal de Rondnia, os

seguintes municpios: Ariquemes, Ji-Paran, Cacoal, Pimenta Bueno e Vilhena" (destaque


nosso). Este artigo mais uma explcita influncia do interesse poltico sobrepondo a
capacidade de manuteno dos novos municpios, a fim de aumentar a representatividade das
organizaes partidrias dominantes nas organizaes espacial e administrativa dos
Territrios Federais.
Tanto no Decreto-Lei 5.839/1943, quanto no Decreto-Lei 411/1969 e na Lei
6.44811977, no houveram consideraes introdutrias, que justificassem suas diretrizes.
TEMER (1975, p. 64-76), ao discutir a natureza jurdica dos Territrios aps a sano do
Decreto-Lei 411169, indica as seguintes consideraes:
- o Territrio Federal no parte integrante da Federao e no pessoa fsica dotada de
capacidade poltica Quando foram criados, foi adotado apenas o critrio fsico para se
determinar que este ente se integrava na conformao geogrfica brasileira e que poderiam
existir independentemente dos Estados. A Federao formada por compartimentos com
capacidade poltica (Estados), e o

desaparecimento dos

mesmos

implicar o

desaparecimento da Federao. Se os Territrios desaparecerem, o mesmo no ocorrer,


pois no so pessoas dotadas de autonomia politica, embora estejam corporificadas na
Federao. No possuam representantes no Senado (rgo representativo das unidades

42

federadas), apesar do povo ser representado pelos Deputados Federais (exceto Fernando
de Noronha).
- no rgo da administraco centralizada e nem mera desconcentraco da Unio. Se
fosse rgo componente da administrao direta da Unio, no teria negcios e interesses
prprios, e os defenderia em seu nome. TEMER (p.66-8) fundamenta essa afirmao em
artigos da Constituo de 1967, com a distino entre membros do Ministrio Pblico da
Unio e dos Territrios (artigo 95, 1), a situao dos funcionrios pblicos (artigo 108),
a competncia do Supremo Tribunal Federal (artigo 119, n. I, letra d) e a organizao de
sistemas de ensino prprio (artigo 177).
- parte da administrao descentralizada federal; portanto, uma pessoa jurdica. Vrios
so os artigos constitucionais que distinguem os Territrios Federais de rgos
administrativos federais e da Unio. Essas distines somente podem ser justificadas se
forem considerados como entes personificados juridicamente.
- urna autarquia, porm este termo no suficiente. em rigor cientfico, para exprimir a
compreenso da natureza jurdica do Territrio. O Territrio no uma mera prestao de
servios da prpria administrao central, ao contrrio de todas as demais autarquias (de
servio), criado por mecanismo legislativo especial. A designao "autarquia" a eles
conferida no exprime com exata perfeio a grandeza do instituto tratado em nvel
constitucional e nem suficiente para fornecer seu sistema orgnico20 . Neste sentido, para
o autor (p. 71), o Territrio uma autarquia territorial, por possuir competncias
definidas em funo de um territrio, como parte de sua substncia.
- a anlise do substrato da entidade intil para a apreciao do seu regime jurdico;
irrelevante juridicamente. As linhas mestras do seu regime jurdico so fornecidas pela
Constituio, ao contrrio das autarquias que so tratadas por legislao ordinria. O
regime jurdico dos Territrios sempre o mesmo, seja de base fundacional, seja de base
corporativa.
20

Segundo PIETRO (2000, p. 353), a autarquia formada por dois elementos: autos (=prprio) e arquia (= comando,
governo, direo), significando etrnologicamente comando prprio, direo prpria. auto-governo, e surgiu para designar as
formas de descentralizaco territorial, prprias do Estado Urtrio. Para a autora, a descentralizao territorial ocorre
"quando uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria. de direito pblico,
com capacidade genrica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse da coletividade e
SuJeito a controle pelo poder central" (p.337). A autora identifica os Territrios Federais brasileiros como exemplos desta
modalidade, mesmo que eles no fizessem parte da Federao.

43

-trata-se de instituto de natureza fundacional. Os Territrios brasileiros recebiam dotaes


oramentrias, que eram aplicados por seus administradores para conduzir prosperidade
dada regio ou visando a defesa nacional, para cumprir as finalidades estabelecidas no
artigo 2 do Decreto-Lei 411169. A tendncia natural levar aquela poro territorial a tal
desenvolvimento que possa atingir a condio de Estado federado.
- o autor, com essas consideraes, conceitua os Territrios Federais, aps as
orientaes do Decreto-Lei 411/1969 como "pessoa do direito pblico, de capacidade
administrativa e de nvel constitucional, geneticamente ligada Unio, tendo, nesta, a
parte fonte do seu regime jurdico infraconstitucional" (p. 73).
Para MAYER (1976, p. 35-6), necessrio superar a confuso ou a indistino, que se faz
entre Territrio e administrao do mesmo. No primeiro caso, os Territrios Federais integraram
a nao brasileira como realidades fisicas e populacionais agregadas diretamente Unio.
Entretanto, sua organizao administrativa poderia apresentar formas variadas. No segundo, eram
dependentes da administrao central, apresentando-se como entidades polticas no autnomas,
carentes de personalidade jurdica prpria e que no passavam de dependncias da administrao
central, ainda que revertidos de caractersticas de descentralizao, incapazes de se auto-governar

e auto-administrar mediante um poder normativo prprio.


Sob as diretrizes definidas pelo artigo 3, do Decreto-Lei 41 1169 (como unidades
descentralizadas da administrao, com autonomia administrativa e financeira equiparados, para
os efeitos legais, aos rgo de administrao indireta), MAYER (1976, p. 37) conceitua os
Territrios Federais como:
"espaos delimitados do territrio nacional subtrados ao dorrnio dos Estados e sob
o domnio eminente da Unio, esta que o administra, em carter de descentralizao
ou desconcentrao mediante a nstituio de um governo local, sem a nterseo de
uma personalidade jurdica. Nem autonomia poltica, nem ente autrquico, os
Territrios Federais devem ser entendidos (...) como entidades sui generis, bem
delineadas pelas caractersticas de um vr a ser, de uma parcela ou de uma
circunscrio submetida Unio que se destina e se encaminha a ser um Estadomembro da Federao, circunstncia que impregna a sua organizao administrativa
e o seu aspecto jurdico."

Para MA YER (1976, p.41 ), a natureza jurdica desses Territrios assim definida:
a) os Territrios Federais so unidades da Federao privadas de auto-governo e autoadministrao e so espaos de soberania territorial do pas integrados diretamente Unio;

44

b) no tm, nem podem ter o atributo de pessoa jurdica de Direito Pblico, caracterizada
como autarquia territorial, pois carece necessariamente de autonomia, que a nota
essencial do conceito na doutrina jurdica que o construiu;
c) feita a distino entre o Territrio e a administrao do Territrio, no juridicamente
impossvel a constituio de uma autarquia institucional, ou outra entidade de
administrao indireta, com a incumbncia precpua de administrar o Territrio,
embora se deva reconhecer que tal instituio no bem condizente com a sistemtica
e a natureza dele;
d) o propsito de autarquizar o Territrio no parece compatvel com os desgnios da
criao deste, nem significa a estrutura mais apta para dinamizar a sua administrao,
posto que a descentralizao vigente, em forma de delegao, permite ampliaes e
flexibilidades bem mais propcias que a rigidez de um tipo pr-determinado;
e) os Territrios Federais e as respectivas administraes devem ser compreendidos luz
de conceitos que apreendam sua singularidade e especificidade, sem a preocupao de
reduz-los a tipos e classificaes estabelecidos a que, na realidade, no se acomodam.
Dois aspectos devem ser destacados na anlise de MAYER. O primeiro o seu equvoco
ao afirmar que os Territrios Federais so unidades da Federao. Para serem unidades da
Federao, deveriam possuir no mnimo auto-governo, auto-administrao e autonomia, fatores
ento inexistentes nos Territrios. Acrescente-se ainda, o fato dos cargos executivos locais,
Prefeito e Governador, no terem sido ocupados por sufrgio mas por nomeaes pelo
Governador e pelo Presidente da Repblica, respectivamente; no havia representantes no Senado
Federal; no existia a instituio Assemblia Legislativa; mas existia o cargo de Deputado
Federal (o nico ocupado por eleies). Eles eram Unidades Federativas, por serem reconhecidos
constituicionalmente como integrantes do corpo federal brasileiro, porm a experincia brasileira
estava mais voltada para uma Unidade Administrativa, o que se explica pela sua elevada
dependncia ao Governo Federal, e o cargo de Governador deveria ser identificado como
Administrador (MEDEIROS, 1944 e 1946), pois com a inexistncia de autonomia, havia somente
a administrao das diretrizes indicadas (polticas, econmicas, legais) pelo Poder Central.
O segundo est no seu silncio sobre a condio institucional que a entidade Territrio
representava para as relaes polticas locais. Este aspecto se deve aos seguintes fatores: 1) pela
definio jurdica, ainda que limitada, que o Decreto-Lei 411/69 ensaiou estabelecer; 2) pela no

45

mudana nas estruturas polticas e institucionais dos Territrios; e 3) pela permanncia da tutela
do Governo Federal sobre essas Unidades
Os Territrios no Brasil existiram por 84 anos, e no conseguiram estabelecer urna viso
clara sobre o que significou esta experincia para a a organizao espacial da regio e muito
menos sobre as suas atuaes no federalismo brasileiro. Vrias foram as explicaes que
pretenderam esclarecer os objetivos dessas entidades, dentre as quais se destacavam as militares
de cunho estratgico e geopoltico, mas a anlise dos reflexos espaciais, scio-econmicos,
polticos e culturais que tais Unidades Federativas exerceram na regio amaznica e na escala
local, ainda necessita de maiores investigaes, idia esta reforada por questionamentos como o
porqu dos Territrios Federais se terem estadualizado em perodos distintos da histria poltica e
econmica do Brasil e como se deu a estadualizao de cada Territrio Federal amaznico.
O ltimo estgio a ser alcanado pelos Territrios Federais, no que tange ao aspecto da
sua autonomia, se d com a sua transformao em Estados. Contudo, em funo da forte
dependncia das decises do Governo Federal, essa mudana permaneceu intimamente ligada s
indicaes polticas de seus representantes no Congresso Nacional, com a anuncia
governamental.
A primeira proposta constitucional de transformao em Estado ocorreu na Constituio
de 1934, artigo 16, 2, o qual, direcionando-a especificamente ao Acre, determinou o aspecto
demogrfico (assim que atingisse 300.000 habitantes), a situao econmica (que possusse

recursos suficientes para a manuteno dos servios pblicos) ou a vigorao de uma Lei
especial, sendo estas justificativas para essa mudana.
Segundo TEMER (1971 , p. 31 ), a partir da queda da ditadura Vargas, uma nova fisionomia ao
Estado foi conferida, originando a necessidade da elaborao de uma nova Carta Magna, a qual foi
efetivada em 1946. Com a onda democratizante, vrios constituintes objetaram contra a manuteno
dos Territrios Federais e at contra a permisso constitucional para a sua criao, pois essas Unidades
Federativas eram fruto de esprito colonialista, incornpativel com as aspiraes de liberdade do povo
ao negar-llies o direito de escolher seus dirigentes, apesar dos seus municpios possurem maior
autonomia para definir sua atuao poltico-administrativa local (mesmo com Prefeitos nomeados
pelos Governadoresi

21

Vide debate em SANTANA {1978); Jornal Amap, 27/ 1011945, p.02 ; PRAZERES (1947) e MEDEIROS (1947).

46

Outro debate ocorrido na poca dessa constituinte sobre os Territrios Federais, foi
descrito por SANTANA (1981, p. 1-96), que destacou a insatisfao da bancada do Amazonas
pela no anexao do Acre s terras amazonenses e pela perda de suas terras para formar os
2

Territrios de Guapor e Rio Branco (31.353 e 225.116 km , respectivamente). A insatisfao do


Amazonas foi tanta, que propostas foram sugeridas no Congresso Nacional, para que esse Estado
fosse indenizado pelas perdas das terras, extinguindo os Territrios criados e reincorporando-os
aos Estados do Amazonas e Mato Grosso (Projeto 2.764/46).
Em 1946, houve um plebiscito naquele Estado, sendo dada vitria ao candidato da UDN
presidncia, Brigadeiro Eduardo Gomes, que prometia em seu programa partidrio a reintegrao
daqueles Territrios que foram desmembrados, aos Estados de origem, que no interessassem
diretamente defesa da fronteira22 . Em resposta a essa proposta, os Governadores dos Territrios
criticaram-no severamente, afirmando que essas Unidades foram criadas em faixa de fronteira, por
imperativos militares, econmicos e sociais e, com isso, de interesse direto da segurana naconal23 .
A Constituio de 1946, no artigo 3, atribuiu a uma Lei especial a sua transformao em
Estado, para subdividir em novos Territrios, ou ento retornar aos Estados dos quais foram
desmembrados, a exemplo do que ocorreu com Ponta Por e Iguau (tal situao foi explcita no
artigo 8 do Ato das Disposies Gerais desta Carta Magna). O retorno de Iguau aos Estados de
origem foi sugerida por uma emenda constitucional apresentada por Bento Munhoz, que
qualificou de abuso monstruoso a criao desse Territrio e tambm afirmou que sua extino
no prejudicou, mas sim, favoreceu o crescimento da regio Oeste do Paran24 . Quanto

estadualizao dos Territrios Federais, ocorreria assim que suas rendas se igualassem ao Estado
de menor arrecadao.
REIS (1963) apud TEMER (1975, p. 33), por sua vez, afirmou que essas extines no
representaram a proclamao pblica do fracasso do regime territorial, pois eles haviam atingido
um elevado grau de desenvolvimento e foram os que mais arrecadaram no perodo de 1944-1945
(SANTANA, 1978). Ponta Por era favorecido pela sua comunicao com o mercado platino,
localizava-se prximo aos centros de So Paulo e Rio de Janeiro, com ligao ferroviria ao porto
de Santos (E.F. Noroeste do Brasil) e ao Paran (E.F.Sorocabana), com destaque econmico
22

SANTANA, 1981, p. 7.; EXTINO dos Terrtnos. Jornal Amap, 23/05/ 1945. p. 1.

23

CRTICA ao Programa da UDN para reintegrao dos Territrios. Jornal Amap, 30/0611945. p. 1.

24

http://www.fozdoiguacu.pr.gov.br/turismo/cidade/historia.honl.

47

indstria do mate, criao de gado e minerao. Iguau tambm recebia influncia do mercado
platino, aproveitando a navegabilidade do Rio Paran, com a economia baseada na pecuria e
extrao madeireira (mate, peroba, ip, cedro e pinheiro).
SANTOS (1998, p. 72), ao relatar um perodo da histria do Amap referente atuao
poltica e administrativa do Governador Janary Nunes, o ')anarismo" (1943-1970), identifica que a
primeira manifestao pblica pela elevao do Amap a Estado ocorreu em 13/0811947, pelo
Deputado Eduardo Duvivier (PSD-RJ). Quanto manifestao pblica de uma autoridade do Amap,
sobre estadualizao, foi feita pelo Deputado Federal Coaracy Nunes, em 1949 (op. cit. p. 76).
Em 1951, o Deputado Lcio Borralho (PTB-MT) apresentou uma Emenda Constitucional
restaurando o Territrio de Ponta Por, o qual foi extinto por interesses meramente polticos, prridos

regionalistas e intentos eleitorais (JACQUES, 1977, p. 186-9) e pelas presses dos representantes dos
Estados de onde se originaram (BENCIDMOL, 1977, p. 612). SANTANA (1981, p. 90) refora esta
posio ao transcrever um telegrama do Territrio de Iguau com os seguintes dizeres "a idia de

extino Territrio no consulta altos interesses coletividade, fruto somente irreflexo do vcio de
ambies e do desconhecimento situao populaes zonas fronteirias ".
Em 1957, o Deputado Jos Guiomard dos Santos (PSD-AC) pleiteou o cumprimento do
dispositivo constitucional para transformar o Acre em Estado, apresentando o Projeto n 2.654.
Este parlamentar demonstrou que o Acre j satisfazia a exigncia legal, pois sua arrecadao j era
igual do Estado de Sergipe, e props que os recursos complementares seriam obtidos pela ajuda
da Unio, por 1O anos consecutivos. O Projeto foi aprovado em 1961, com crticas do Senador
Cunha Melo (PTB-AM), sendo sancionado pela Lei n 4.070, de 15 de junho de 1962, com dois
vetos, ambos voltados para o processo eleitoral (FIGUEIREDO, 1965, p. 10-5). Esta
estadualizao no passou pela fase de descentralizao regulamentada pelo Decreto-Lei 411/69.
Sua transformao em Estado foi baseada em justificativa eminentemente poltica.
Como repercusso dessa iniciativa, em 1963 Rondnia e Amap tambm se movimentaram
para que fossem estadualizados (FIGUEIREDO, 1965, p. 21-30). Para Rondnia, dois Projetos de Lei
foram sugeridos: o primeiro teve no Senador do Acre, Jos Kairala, a proposio do Projeto de Lei do
Senado n 128, de 07 de outubro. Este Projeto teve o parecer contrrio da Comisso de Constituio e
Justia, pelo seu relator, Senador Aloysio de Carvalho (ARENA-BA). O segundo foi sugerido pelo
Deputado Federal Eurico de Oliveira, sendo o Projeto n 2.958/65 autorizando o Poder Executivo a
criar uma comisso especial para proceder estudos no sentido de elevar a Estado o Territrio de

48

Rondnia. Quanto ao Amap, dois projetos foram sugeridos, sendo um de autoria do Senador Moura
Palha (Projeto de Lei do Senado n 132, de 10 de outubro de 1963) e o outro, de autoria do Deputado
Federal Eurico de Oliveira em 1965.
Eurico de Oliveira, em 1966, retomou o tema da transformao dos Tenitrios em
Estados, pelo Projeto n 3.407, que justificou-o com a advertncia do Delegado do Brasil na
Assemblia Geral das Naes Unidas, em 1961, ao expor a necessidade de transform-los em
Estados sob a pena de enfrentar polticas internacionais em defesa da integridade nacional, e na
possvel internacionalizao da Amaznia.
Na Carta Magna de 1967, a orientao do artigo 30 indicava que a criao de novos Estados
e Tenitrios dependia de Lei Complementar, atribuindo ao poder legislativo a competncia da
aprovao da incorporao ou desmembramento de reas das Unidades Federativas (Item V,
artigo 47). Tal legislao foi colocada em prtica em trs casos: na fuso dos Estados do Rio de
Janeiro com o da Guanabara, em 197425 ; com a criao do Estado de Mato Grosso do Sul, em
1977; e na transformao de Rondnia em Estado, em 1982.
Rondnia, na dcada de 1970, teve um amplo movimento de atrao migratria, justificada
pela implantao das BR-364 e 319, pela colonizao dirigida e pela explorao mineral (ouro e
cassiterita). Essa expanso demogrfica contribuiu para a agitao poltica visando a sa
estadualizao. Desde a dcada de 1960 houve movimentos polticos no Congresso Nacional que

intencionaram estadualiz-lo26, sendo o seu principal defensor na Cmara dos Deputados, o Deputado
Federal Jernimo Santana, que levantou os seguintes fatores como justificativas de tal proposta
(SANTANA, 1974, 1978 e 1981):
ineficincia administrativa e poltica do Decreto n 5.839, de 21 de setembro de 1943,
dispondo sobre o regime administrativo e poltico dos Territrios Federais;
cerceamento dos direitos polticos da populao, pois o executivo no era eleito;
falta de uma imprensa independente;
at 1974, no havia sido instalado o Conselho Territorial nos Territrios, indicado pelo
Decreto-Lei 411/69;

25
26

Sobre este caso, vide estudo de EVANGELISTA ( 1998) e MOTTA (2000).

Projetos de Lei que sugeriram a criao do Estado de Rondnia: Projeto de Lei 4.821162, Projeto de Lei. 128/63, Emenda
677/67, de autoria do Deputado Hegel Mohry; e as propostas do Deputado Jernimo Santana (tviDB-RO): Projeto de Lei 543,
de 2711 1/1971, a Emenda Constitucional n 237 e do PLC n In 4, PLC 64n 6, Emenda 04n7 e Emenda 08n7.

49

ocorrncia de irregularidade~ e arbitrariedades de toda ordem, como corrupo permanente


e administrao viciada e burocratizada devido falta de fiscalizao financeira pelas
Assemblias Legislativas e de prestao de contas ao Tribunal de Contas;
isolamento dos Territrios Federais;

estadualizao do Acre (1962) e de Mato Grosso do Sul (1977) e a fuso de Guanabara ao


Rio de Janeiro (1974);
instabilidade administrativa, onde os Governadores e Prefeitos eram escolhidos e
dispensados por injues polticas

27

entre 1943 e 1969, os Territrios Federais foram administrados sem uma Lei Orgnica;
bem como a insatisfao pelo Decreto-Lei n 411169;
a inexistncia de autonomia dos Territrios, ao passo que os seus municpios a possuam;
a indefinio institucional dos Territrios;
a desatualizao da organizao judiciria de Rondnia;
a estadualizao como programa eleitoral da ARENA;
Sob essas justificativas, Rondnia somente conseguiu estadualizar-se pela Lei Complementar n
41, de 22 de dezembro de 1981. Este fato ocorreu sob a administrao do Coronel Jorge Teixeira de
Oliveira (1979-1985). Ao assumir o cargo de Governador do Territrio Federal de Rondnia, deixou
explcito que a "sua misso" consistia em transformar esta Unidade Administrativa em Estado, embasado
no plano de trabalho de asfaltar a BR-364, construir a Usina Hidreltrica de Samuel e criar novos
Municpios (SILVA 1999, p. 136-142). Este Governador, ao assumir que possua uma "misso" e que os
governadores dos Territrios Federais executavam as ordens do Governo Federal, pode-se afirmar que a
estadualizao de Rondnia j estava programada, restando apenas para sua efetivao, as negociaes
polticas na Cmara dos Deputados, as quais foram realizadas pelo Deputado Federal Jernimo Santana

27

At 2000, Roraima teve 28 Governadores (25 nomeados, 02 elettos e 01 reeleito) e sua capital 43 Prefeitos (38
nomeados e 05 eleitos); Rondma teve 32 Governadores (27 nomeados e 05 elettos), 39 Prefeitos de Porto Velho (33
nomeados, 04 eleitos, 02 vices assumiram por renncia dos titulares) e 27 de Guajar-Mmm (22 nomeados e 05
eleitos); o Amap teve 19 Governadores (16 nomeados, 02 eleitos e OI reeleito) e sua Capital 41 Prefeitos (36
nomeados e 5 eleitos). O primeiro Governador do Amap (Janary Nunes) assumiu o cargo por 12 anos. O Acre teve:
I) de 1889-1904: 04 Presidentes do Governo Provisrio, 02 Comandantes do Exrcito Acreano, 1 Presidente e I
Governador; 2) 1904-1962: 22 Governadores nomeados; 3) 1962-2000: 15 Governadores eleitos.

50

Sob a influncia do Projeto de Lei n 543, de 27 de novembro de 1971, o Deputado Antnio


Pontes (MDB-AP), sugeriu tambm a elevao do Amap a Estado pelo Projeto de Lei Complementar n
11/72. Em discurso no plenrio em 1974, este Deputado justificou a proposta de estadualizao mediante
os seguintes argumentos (PONTES, 1974, p. 3-21):
as perspectativas da Perimetral Norte como instrumento de colonizao e integrao;
a experincia acreana;
a descontinuidade administrativa, onde Governadores e Prefeitos eram nomeados ad
nutum28 ,
nenhwn Territrio foi criado para persistir indeterminadamente;
teor essencial segurana nacional;
a permanncia da diviso poltica com princpios da era das Capitanias Hereditrias do
Brasil Colnia (reas gigantescas e dirigentes nomeados) deveria ser revista;
o comrcio extra-regional e internacional de seus recursos naturais, sobretudo o mineral;
a contribuio amapaense para o balano de pagamento do pas era superior dos Estados do
Acre, Amazonas, Cear, Maranho, Par, Paraiba, Piau e Rio Grande do Norte;
as perspectivas de ser wna das mais progressistas Unidades da Federao com a
estadualizao;
o aproveitamento do potencial energtico e as expectativas de um processo industrial
mineralgico, alimentcio e madeireiro;
a importncia da sua posio geogrfica no panorama nacional e internacional.
At 1977, aquele Projeto no havia sido aprovado, embora houvesse pareceres favorveis das
Comisses de Constituio e Justia, de Finanas e da Amaznia (PONTES, 1977, p. 47-59).
Na dcada de 1980, aps a elevao de Rondnia a Estado, as classes polticas do Amap e de
Roraima se mobilizaram para que o mesmo ocorresse com essas Unidades Federativas, aproveitando dois

28

Em 1977, este Deputado, em cbscurso no plenrio, relata a falm de compromisso de governadores nomeados e menciona o
caso das declaJaes do Governador do Amap Capito de Mar e Guerra Arthur de Azevedo Henning, revista Manchete,
quando afirmou que "o Amap no tem Histria. Tem piada". Antro Pontes criticou esta declarao e obteve o apoio e a
solidariedade da Crnara dos Depumdos. A mensagem que melhor exprime a critica ao ento Governador de autoria do
Deputado Joo Gilberto: "no o Amap que no tem Histria, o Sr. Governador que no est fazendo Histria, mas sim.
estna" (PONTES, 1977, p.ll-32).

51

fatos polticos: a elevao de 4 para 5 anos do mandato do Presidente Jos Sarney e a Constituinte. No
caso do Amap, os Deputados Federais Geovani Borges (PFL) e Eraldo Trindade (PFL) votaram
favorveis elevao do mandato de 5 anos, enquanto que Raquel Capiberibe (P'MDB), votou contra

Outra proposta sugerida, em 1980, foi a do Deputado Ruy Codo (MDB-SP), visando a criao do Estado
do Jari, com reas desmembradas do Par e do Amap (DlfiRA, 1999, p. 284).
Alm da estadualizao dos ltimos Territrios Federais, foi sugerida, na Constituinte, a
criao de mais 6 Estados (Tocantins, Maranho do Sul, Tapajs, Santa Cruz, Juru e Tringulo).
A distino entre esses Estados e os Territrios, reside no fato destes no necessitarem de
aprovao de Assemblia Legislativa (porque no existia em sua jurisdio), nem de plebiscitos
(pqis eram amplamente dependentes do Governo Federal). Nos Territrios, as decises eram
impostas hierarquicamente, enquanto que nos Estados, havia a necessidade de plebiscitos e
discusses na Assemblia Legislativa nos Estados de origem.
Os projetos de transformao dos Territrios Federais em Estados foram sugeridos pelo
Deputado Federal Mozarildo Cavalcante (PFL-RR), iniciadas pelo Projeto de Lei Complementar
n 56/83, cujas discusses evidenciaram que no seria em uma Lei Especial ou Complementar
que se iria realizar tal indicao, mas sim por um diploma legal de maior peso poltico: a
Constituio. Tal transformao foi indicada no artigo 2 das Disposies Gerais e Transitrias
do Anteprojeto Constitucional, elaborado pela Comisso Provisria de Estudos Constitucionais
(Comisso Afonso Arinos), aos 18 de julho 1985, cuja aprovao da estadualizao por parte da
Comisso de Sistematizao, ocorreu no dia 15 de novembro de 1987, com 90 votos a favor e 02
contra, como resultados de um acordo entre os Deputados amapaenses e roraimenses 29 .
Com a Constituio de 1988, os Territrios Federais de Roraima, Amap e Fernando de
Noronha foram extintos, tendo os dois primeiros tomado-se Estados e o ltimo reintegrado ao Estado
de Pernambuco. Esta Carta Magna tambm definiu um novo arranjo federativo com significativa
transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do Governo Federal para os Estados e,
principalmente, para os Municpios (sobre este aspecto, pouco mudou nos ex-Territrios, pois os seus
Municpios possuam mais autonomia que aquelas entidades federativas); e criou mais um Estado na
diviso poltico-administrativo do Brasil, o de Tocantins.

29

CRIADOS os Estados de Roraima e Amap. Jornal o Globo. 16 de novembro de 1987, p.7.

52

Com a estadualizao, os ex-Territrios Federais passaram por um perodo de transio


de transferncia de 1O (dez) anos de responsabilidades dos atos administrativos federais para
estaduais, de acordo com o artigo 235, Inciso IX da referida Constituio; a maior parte de seus
municpios passaram a depender dos Fundos de Participao dos Municpios; houve a criao de
reas indgenas, de proteo ambiental e de influncia militar; foram implantados incentivos a
programas e atividades agrcolas, industriais e comerciais; os novos Estados criaram estratgias
para garantir seus prprios recursos, com a ampla reestruturao de seus espaos com a
implantao e/ou expanso de infra-estruturas com investimento do Governo Federal, acessando
as potencialidades naturais e atraindo o fluxo migratrio para a rea de fronteira (Tabela 2).

TABELA 2 - FLUXO DE EMIGRAO E IMIGRAO LQUIDA ACUMULADA


POR UNIDADE DA FEDERAO DA REGIO NORTE(%)

Unidades
1950
1960
1970
1980
1991
1999
da
Federaio Emigniollmigra:lo Emigra:lojlmigrao Emigraiol l migrallo Emigra:loll migrao Emigraojlmigraio Emigraiojlmigra:lo
'\ORTE
Acre
Amap
Amazonas

8 ,49

12,12

6,72

9,72

7,21

9,90

7,35

18.16

8,44

34,59

IIJS

40,78

13.65

25.54

12,66

12.35

13.31

11.67

13.46

11.41

14.73

24,1 3

13.05

35.20

1.67

80.22

3.19

31.32

8.40

32,79

10.25

27.65

3,34

31.95

9.02

38,82

10,42

9.65

7.50

7.49

7.88

6.88

7.21

8.1 3

4,83

18.23

6,36

28.07

Par~

7.25

6.39

5.86

7,90

6.14

7.90

6,51

15.29

9, 10

32.72

14,00

38,97

Rondma

4,98

78.68

5.84

45.21

8,86

43,67

9.65

66.16

11.54

67,62

I 1,29

63,36

Roratma

5.81

76.42

6,53

20,62

8,81

20.36

9,00

30.33

9,60

43.1 I

20,26

52,19

12.21

44.98

13.57

51 ,56

Tocanttns
Fonte IBGE Anuano Estatsnco Brastletro- 1999

OBS I) Para o clculo do fluxo de emigrao lquida fot dtvtdtdo o total de naturats nlio residentes pelo total da sua populao natural. multiplicado por
100.
2) Para o cilculo do fluxo de Tmtgralo liqutda fot dividido o total de no naturats residentes pelo total da SU3 populao residente, multiplicado por 100.

Quanto a Roraima (antigo Rio Branco) e ao Amap, no houve um Decreto-Lei ou um


Governador que objetivasse a garantia da execuo do processo de estadualizao, mas houve,
sim, questes polticas e reflexos de uma Federao em crise. O que se pretendia daqueles, era
aumentar o nmero de representantes da bancada federal do poder conservador regional, aliado
aos interesses do poder local, com mais Senadores e Deputados Federais. Ressalte-se , tambm, a
evidente falncia do modelo de gesto do Territrio Federal, num momento em que a populao

53

j respirava os ares da redemocratizao e observava-se o aumento exagerado do fluxo migratrio


para a regio amaznica (dcada de 1980).
Hoje j no h Territrios Federais no Brasil, embora haja propostas para a criao destes
na Amaznia (Maraj, Tapajs, Xing, Rio Negro, Alto Solimes, Araguaia, Juru e Oiapoque).
Uma dessas propostas afeta diretamente o espao amapaense. Trata-se do Projeto SF PDS 00274
de 06/ 12/2000, aprovado em 14 de agosto de 2001, de autoria do Senador Sebastio Rocha
(PDT/AP), que prope um plebiscito para a criao do Territrio Federal de Oiapoque. Tal
projeto justificado, pelo Senador, pela localizao estratgica do Municpio de Oiapoque, que
referncia de contato entre o Mercosul e a Unio Europia; pela garantia de maior proteo das
fronteiras nacionais e da Amaznia; pelo seu isolamento e contato fronteirio com a Guiana
Francesa, intensificado a partir de 1996, quando foi assinado o Acordo-Quadro de Cooperao
entre Brasil e Frana.
A rea pretendida para este Territrio Federal corresponde aos limites atuais daquele
Municpio, apresentando-se como uma rea isolada, de baixa densidade demogrfica, que
poderia, de acordo com esse parlamentar, receber maior suporte de recursos a fim de ser
implementado o pretendido desenvolvimento.

55

CAPTULO 2- TR~SFORMAES NA AMAZNIA NO SCULO XX

As transformaes na Amaznia no sculo XX avultaram-se a partir da dcada de 1940,


motivados por interesses geopolticos de controle da fronteira, pela atratividade do seu potencial
de recursos naturais, como tambm por intervenes governamentais mediante investimentos
diretos em infra-estrutura, com polticas e instrumentos de fomento participao de capital
privado ou estatal e a oferta de incentivos, notadamente fiscais.
Neste captulo, sero analisadas essas transformaes sob trs nveis: econmico,
institucional e poltico-administrativo.

O que h de comum neles a relao de

complementariedade entre a Amaznia e as demais regies do centro produtivo, seja nacional ou


internacional. Esta relao teve como combustvel a diversificada potencialidade natural
explorada desde a sua colonizao, acrescida das alianas entre as elites regionais e as nacionais,
mediante suas representaes polticas e ao seu territrio.
Os temas aqui identificados foram aqueles que apresentaram maiores reflexos no exTerritrio Federal do Amap e contriburam para a construo de suas relaes econmicas,
polticas e sociais, conforme se dissertar no Captulo 3.

2.1. Transformaes econmicas

As transformaes econmicas na Amaznia podem ser associadas atividade do


extrativismo da regio, formando ncleos de povoamento, ligados s cheias do rio, distribuio
e aos ciclos de produo das plantas (drogas do serto como o cacau, cravo-do-maranho, a
canela, o leo de copaba, a salsaparrilha, a baunilha, castanha-do-par), extrao mineral,
implantao de rodovias e expanso agrcola.
Um destaque desse extrativismo foi a explorao da borracha no final do sculo XIX.
Com a descoberta do processo de vulcanizao da borracha por Goodyear, em 1839, iniciou-se a
explorao da resina elstica com larga aplicao em revestimentos, como isolantes, matriaprima para sapatos e capas. As indstrias nascentes dos pneumticos e automobilstica
contriburam, tambm, para uma maior demanda de borracha com sua explorao por produtores

UNICAMP
BIBLIOTECA CENiRAL

56

autnomos j instalados na Amaznia, aos quais se somavam grandes levas de migrantes


nordestinos, ocupando rios, igaraps e estruturando os seringais, entre 1870 e 1912 (SANTOS,
1988).
Na ocasio da "crise amaznica da borracha", em 1912, devido transferncia da cultura
do ltex para as colnias inglesas no sudeste asitico, o Governo Federal criou a Superintendncia
de Defesa da Borracha. Entretanto, a regio ainda continuou circunscrita ao extrativismo, no
indo alm da explorao de outros produtos primrios (madeiras, leos e fibras vegetais,
castanha, pescado e peles de animais silvestres), exportados a baixos preos e em grau menor de
beneficiamento, devido escassez de capital e de recursos tecnolgicos.
A economia amaznica mergulhou numa profunda decadncia e estagnao que
permaneceu at a dcada de 1940, quando ocorreram novas articulaes de sua economia, agora,
mais vinculada ao mercado nacional. Dessa forma, procurou encontrar, em primeiro lugar, um
mercado substituto para a borracha, e, depois, diversificar as vendas a partir de outros produtos
oriundos da regio, tais como guaxima, malva e juta (fibras duras) para o centro-sul do pas, em
especial em direo ao mercado paulista, que absorveu cerca de 2/3 da produo de borracha e de
fibras duras da Amaznia.
Com a ecloso da Segunda Guerra Mundial e o bloqueio japons no extremo oriente,
afetou-se o acesso produo da borracha asitica e, com isso, empresas, notadamente
americanas, investiram nesta regio com o objetivo de reexplorar a Hevea brasiliensis, podendose citar como exemplo desses investimentos as experincias em Fordlndia na dcada de 1930
(prximo a Santarm-PA). Visando minimizar este perodo de crise regional, foi proferido por
Getlio Vargas o Discurso do Rio Amazonas, em 1940, marcando o incio de uma nova diretriz a
esta regio: a incorporao amaznica ao processo produtivo da regio Sudeste. Assumindo o
compromisso explcito de "conquistar e dominar os vales das grandes torrentes equatoriais,

transformando a sua fora cega e sua fertilidade extraordinria em energia disciplinada".


Uma tentativa de recuperar e valorizar a economia regional veio atravs da assinatura de
contratos de cooperao, com o Acordo de Washington, em maro de 1942, visando a
recuperao da borracha para atender aos interesses dos pases aliados, durante a Segunda Guerra.
Por este Acordo, os EUA se comprometiam a investir na produo de borracha natural. Em troca,
o Brasil deveria fixar um preo-teto para a venda deste produto, abaixo da cotao internacional,
de modo a garantir a continuidade das exportaes. Um dos atos do Acordo foi a remessa de

57

recursos pelos norte-americanos, que originaram o Banco de Crdito da Borracha, cuja existncia
foi garantida at a diminuio de tais recursos no incio da dcada de 1950 (MIRANDA NETO,
1986, p. 42).
Com o trmino da Guerra, houve, novamente, a reduo das exportaes do ltex aos
EUA e esgotou-se o seu interesse pela borracha amaznica, ocorrendo a sada dos investimentos
americanos, diminuindo, tambm, o envio de recursos quele banco pelo capital americano. O
Governo brasileiro, ento, passou a financiar este banco. Como conseqncia disso, o Banco de
Crdito da Borracha foi transformado em Banco de Crdito da Amaznia, cujo maior
incentivador passou a ser o Governo Federal

30

Uma proposta governamental para contribuir no planejamento econmico regional foi a


criao da Superintendncia do Plano de Valorizao da Amaznia (SPVEA), em 1953, rgo
este que visava o incentivo ampliao de infra-estruturas na Amaznia, sendo a explorao do
mangans no Amap a primeira atividade a receber tais incentivos, com a construo da estrada de
ferro Serra do Navio-Macap e a implantao do porto da ICOMI, a fim de garantir o fornecimento
desse minrio siderurgia norte-americana. Tal extrao deu-se por essa empresa, que, financiada pela
multinacional Bethlehem Steel, venceu o processo de licitao internacional para explorar o recurso
manganesfero, como tambm teve apoio do Governo Federal na obteno de emprstimos
internacionais para a efetivao de tal extrao (SILVA, 1988).
No que tange sua demografia, segundo o IBGE, na dcada de 1940 a Regio Norte detinha,
3,5% da populao nacional, sendo que 27,7% habitavam em rea urbana Em 1950, tais indices
apresentaram os seguintes valores: representava 3,5% da nacional e 31,5% era urbana. Sua taxa mdia
de incremento demogrfico anual no decnio 1940/ 1950 registrou 2,3%, ao passo que a nacional
registrou 2,4%; Aps 1950, os ndices dessa taxa da Regio Norte foram superiores aos nacionais. Eis
os valores: entre 1950/ 1960 foi de 3,3%, e a nacional , 3,0%, ficando abaixo somente da Regio
Centro-Oeste. Entre 1960/1970, foi de 3,5% e a nacional, de 2,9%. Entre 1970/1980, foi registrado
5,0% para a regio e a nacional, 2,5%. Entre 198011991, foi de 3,8% regional e 1,9% nacional. Entre
1991/2000, correspondeu a 2,9% regional e 1,6% nacional.
Quanto ao processo de integrao do mercado nacional, o mesmo pode ser visualizado em dois
momentos: o primeiro, que vai da crise de 1929 at fins da dcada de 1950, sob o comando do capital

30

JORNAL FOLHA DE SO PAULO, 12 de ma10 1967. p. 118-121. Suplemento Especial: Amaznia.

58

industrial, principalmente sediado em So Paulo, dominando o mercado nacional. No segundo, a partir


da dcada de 1960, verifica-se um profundo domnio e avano do capital industrial, estabelecendo os
determinantes da acumulao de capital escala nacional, refletindo em maiores relaes de
complementariedade inter-regional entre o plo industrial dominante (So Paulo) e as demais regies
brasileiras. Na primeira metade do sculo XX, a Amaznia permaneceu no industrializada,
fundamentando sua economia no extrativismo.
A ocupao pela populao desta regio no contexto nacional cresceu, dada a participao do
Estado na Amaznia aps a dcada de 1960, investindo em infra-estruturas (usinas hidreltricas,
rodovias, portos) e equipamentos, bem como oferecendo incentivos fiscais e financeiros; e
incentivando a migrao31 , tendo sido esta ltima incentivada por outros fatores, tais como: descoberta
de novos garimpos e de grandes jazidas minerlicas; extrativismo madeireiro; implantao de
montadoras na Zona Franca de Manaus; e a instalao de Grandes Projetos. Com isso, a proporo da
populao residente regional em relao nacional, aumentou de 3,7 % em 1960, para 7,6 % em 2000.
Por outro lado, a participao da populao urbana no contexto regional, registrou um aumento de
37,4% para 69,9% no mesmo perodo.

a) A implantao da Zona Franca de Manaus e das reas de Livre Comrcio na Amaznia


Para MAHAR ( 1978), houve trs modelos de industrializao organizados pelo Estado
para a Amaznia: substituio de importaes regionais; enclave de importao e enclave de
exportao. A abordagem da substituio de importaes regionais atingiu o auge na dcada de
1960. Postulava-se neste enfoque, transplantar o modelo da SUDENE para a Amaznia. A lgica
implcita a de que pela substituio de importaes, uma regio perifrica (um exportador
lquido de produtos primrios) pode reduzir sua dependncia em relao aos interesses industriais
dos centros dinmicos. Ao faz-lo, a regio que substitui importaes espera alterar em seu favor
as relaes de troca regionais e aumentar de renda.

31

A Amazma a ltuna fronteira a ser ocupada. Essa caractensuca tem sido amplamente discutida pelos
movimentos ambientalistas e constantemente reivmdicada para expanso agrcola. Segundo o IBGE, a participao
dos Estados da Regio Norte na produo agrcola reduzido. Em 1950, a participao regional representava 1,3%
da produo agrcola nac1onal; em 1960, detinha 1,2%; em 1970, possua 1,4%, em 1980 correspondeu a 1,2% e em
1990, alcanou 1,9%.

59

Ressalte-se que este enfoque baseia-se numa falsa analogia com o modelo de substituio
de importaes nacional, que pressupe a existncia de barreiras tarifrias e no tarifrias.
Quando estas barreiras so inexistentes (como em geral ocorre dentro de um pas), a indstria das
regies perifricas no tm meios de se proteger frente indstria mais eficiente dos centros
dinmicos. Para MAHAR (1978), este modelo foi eficaz at a dcada de 1960, poca em que
havia um isolamento fisico regional, consubstanciando-se numa barreira comercial de fato. Aps
a concluso da Rodovia Belm-Braslia, o isolamento se desfez e muitas empresas do ramo de
alimento da regio foram fechadas por no se apresentarem competitivas vis--vis empresas
situadas no Centro-Sul.
O segundo modelo de industrializao entrou em vigor a partir da criao da Zona
Franca de Manaus (ZFM). Embora haja viabilidade de tal modelo de pas para pas, no
necessariamente adequado em nvel interregional. Esta proposta, por exemplo, no
permitiu criar efeitos de encadeamentos para trs com a economia regional, pois os
beneficios auferidos pela compra de insumos nacwna1s tendem a estar sob poder de
fabricantes no Centro-Sul do pas, em especial So Paulo.
A terceira abordagem baseia-se na exportao de produtos primrios. Neste modelo, os
projetos de minerao, produtos de madeira, txtil (juta) e projetos pecurios tm preponderncia.
As mais importantes indstrias deste modelo so ou foram controladas por grandes companhias
nacionais e/ou multinacionais (Minerao Rio do Norte, ICOMI, CVRD). No entanto, este
modelo no elimina a dependncia regional dos mercados internacionais no que se refere a
produtos primrios, nem reduz a influncia dos interesses econmicos externos.
Embora a proposta de criao da ZFM j houvesse sido indicada na dcada de 1950,
somente ao final da dcada 1960 foi implantado este tipo de Regime Aduaneiro Especial (RAE)
no interior da Amaznia, cuja dinmica esteve atrelada ao processo de desenvolvimento brasileiro
pela via do modelo de substituio de importaes, objetivando promover o desenvolvimento
regional, a integrao econmica da regio aos centros mais desenvolvidos e, principalmente, a
ocupao regional como fundamento geopoltico.
A ZFM basea-se numa poltica de incentivos fiscais que criou vantagens comparativas na
regio, para a fabricao de bens que: a) utilizassem insumos, peas e componentes importados;

60

b) tivessem elevada proteo alfandegria e c) apresentassem reduzido custo de transporte versus


preo de venda, visando reduzir os custos em funo das longas distncias que separam a regio
dos centros dinmicos do pas32 . Contudo, o que se pode observar nesta experincia, foi a
transferncia para a Amaznia de plantas industriais, sediadas em So Paulo e no Rio de Janeiro,
sem qualquer relao com o setor produtivo local, que continuou importando peas para
montagem de equipamentos, elevando, com isso, o dficit da balana comercial brasileira.
A constituio de reas com condies fiscais especiais no nova nas relaes de comrcio
internacional (COSTA, 1984). Os RAE so referenciados a "qualquer tratamento especial, sustentado
por legislao especifica, seja aduaneiro, fiscal, jurdico ou assemelhado, concedido a reas. zonas
ou regies geograficamente delimitadas ou no, (PEREIRA & ROMANO, 1992, p.09). De acordo

com os citados autores, a poltica econmica possui implicaes e possveis tendncias para atuao
desses RAE nas regies em que forem criadas, objetivando a ocupao estratgica de territrios
fronteirios, a comercializao favorecida de produtos importados ou de fabricao nacional e o
fomento industrializao de regies menos desenvolvidas no territrio nacional de cada pas, atravs
de integrao direta com o mercado interno.
No primeiro objetivo, "trata-se de territrios isolados dos centros econmicos dos
respectivos pases, submetidos a condies climticas adversas, com baixssima densidade
demogrfica, e que, impulsionados por circunstncias histricas especificas e questes de
segurana nacional foram objetos de fortes incentivos para a instalao de empresas, em uma
estratgia de ocupao baseada na industrializao da regio" (PEREIRA & ROMANO, 1992,

p. 10). No Brasil, tal situao se deu atravs da ZFM.


No segundo, "abrigam-se as iniciativas de criao de novas reas favorecidas - ou
atualizao j urdica das j existentes - que incorporam uma poltica ativa de promoo
industrial" (PEREIRA & ROMANO, 1992, p. 11 ). No cenrio brasileiro, este referencial pode

ser encontrado nas experincias de reas de Livre Comrcio (ALC) criadas e implantadas na
Amaznia a partir do final da dcada de 1980.

~ A Zona Franca de Manaus foi criada pela Lei n. 3.173 de 6 de junho de 1957 , mas sua estrutura arual foi implantada pelo
Decreto-Lei n.0 228, de 28 de fevereiro de 1967.
3

61

O terceiro, corresponde, no Brasil, s propostas de execues e atuaes que as Zonas de


Processamento de Exportao (ZPE) sugeriam no final da dcada de 1980 e incio de 199033 .
Esses RAE so classificados em trs tipos:
-Zona Franca: rea geogrfica delimitada, onde incentivos fiscais e industriais objetivam
criar condies bsicas industrializao de regies isoladas dos grandes centros
produtores e consumidores do pas. As empresas instaladas tm iseno fiscal para os
produtos importados ou provenientes do prprio pas, de forma a se equalizar os custos de
produo nessa regio em relao s de maior eficincia, permitindo algum grau de
descentralizao industrial. Os produtos industrializados podem ser internados, desde que
sejam considerados produtos de um terceiro pas, para todos os efeitos fiscais
(SUDAM!PROVAM, 1995, p. 4);
- Zona ou rea de Livre Comrcio: rea geogrfica delimitada onde a iseno fiscal
favorece, principalmente, comercializao de bens importados de terceiros ou do prprio
pas. Essas reas funcionariam, basicamente, como entreposto comercial no tendo como
objetivo bsico o favorecimento de uma poltica de promoo industrial, mas a permisso
do acesso ao comrcio de importados em reas isoladas, gerando uma alternativa de
desenvolvimento regional (SUDAM/ PROVAM, 1995, p. 4);
- Zona de Processamento de Exportao:

rea delimitada, com caractersticas de

extraterritorialidade, na qual podero se instalar, mediante a observncia de alguns requisitos


mnimos, empresas nacionais ou estrangeiras, voltadas para a industrializao dos bens cuja
produo ser obrigatoriamente exportada na sua totalidade, sendo totalmente vedada a sua
internao ao territrio nacional (PEREIRA & ROMANO, 1992, p. 13). So verdadeiros
enclaves fabris que permitem a importao de equipamentos e matrias-primas sem a incidncia
de tarifas e sua transformao em produtos manufaturados se d sem a cobrana de impostos e a

33

As ZPE criadas no Brasil foram: Joo Pessoa (PB) (Decreto-Lei 97.580, de 20/03/88; tendo sua rea inicial alterada pelo
Decreto 1.275, de 13/10/94); So Lus (MA) (Decreto-Lei 97.581, de 20/03/88; tendo sua rea liUCia1 alterada pelo Decreto 899,
de 17/08/93); Barcarena (PA) (Decreto 97.663, de 14/04/89; disposto pelo Decreto 898, de 17/08/93); Ilhus (BA) (Decreto
97.703, de 28/04/89); Nossa Senhora do Socorro (SE) (Decreto 97.664, de 14/04/89; tendo sua rea irucial alterada pelo Decreto
1.277, de 13110/94); Araguana (TO) (Decreto 98.123, de 06109189); Rio Grande (RS) e Corumb (MS) (Lei 8.015, de
07/04/90; ratificado pelo Decreto 997, de 30/11/93); Cceres (MT) (Decreto 99.043, de 06/03/90); Barra de Coqueiros (SE)
(Decreto 897, de 17/08/93); lrnbituba (SC) (Decreto 1.122, de 28/04/94); Vila Velha (ES) (Decreto 1.118, de 22/04/94); Itaqui
(RJ) (Decreto 1.278, de 13/1 0/94); e Tefilo Otoni (MG)(Decreto 1.276, de 13/10/94).

62

posterior exportao sem restries cambiais (EGLER. 1993, p. ll-2). SERRA (1988, p. 89)
acrescenta a esses dados que as exportaes so isentas de quaisquer impostos e as remessas de
divisas absolutamente livres; as compras das empresas das ZPE no mercado interno brasileiro
obedecem a regras idnticas s vigentes para as exportaes; o mesmo ocorre com as vendas de
produtos dessas zonas ao mercado interno.
EGLER (1993, p. 11-2), analisando o papel do Estado nas crises fiscal e financeira dos
pases de industrializao tardia, tambm identifica as ALC como extraterritorialidade, inserida
em um contexto de globalizao, cujas relaes esto contidas em uma economia-mundo

34

Inicialmente, tais reas foram utilizadas como portos-livres pelos mercantilistas, visando ativar as
trocas comerciais em pontos determinados do territrio. Em meados de 1930, as ALC foram
retomadas pelos norte-americanos, a fim de que estes se pudessem beneficiar com a circulao
internacional de mercadorias, controlando rigidamente o mercado domstico.
Ao menos trs escalas de interpretao podem ser identificadas como conceito desse
RAE: a) so includas.zonas francas de importao, do tipo de Manaus, b) duty-free de aeroportos
e no interior de vos internacionais e dos navios transatlnticos; e c) associao comercial de

vrios pases, entre os quais so extintas todas as tarifas e cotas de importao, subsdios de
exportao e outras medidas governamentais semelhantes (SANDRONI, 1994, p. 16), tais como o
NAFTA, MERCOSUL, APEC e, mais recentemente, pelas propostas da criao de uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
A opo feita por indstrias de montagem que fabricassem bens de consumo durveis, em
especial, bens eletrnicos, no foi arbitrria. Com a instituio da ZFM, viabilizava-se o acesso
da

Amaznia

ao

mercado

do

Centro-Sul,

e,

reforava-se

ass1m,

as

relaes

de

complementariedade com o plo dinmico situado em So Paulo. O fechamento da economia


brasileira ao exterior aplicando elevadas alquotas de Imposto de Importao, somados poltica
de incentivos fiscais na Amaznia, constituram-se em mecanismos de atratividade para a
instalao de filiais e subsidirias de multinacionais e empresas do Sudeste com tecnologia de

"Uma economia-mundo constituda por uma rede de processos produtivos interligados, que podemos denominar
de cadeias de mercadorias, de tal forma que, para qualquer processo de produo na cadeia, h certo nmero de
vnculos para adiante e para trs. dos quas o processo em causa e as pessoas envolvidas dependem (. . .). Nesta
cadeia de mercadorias, articuladas por laos que se cruzam, a produo est baseada no princpio da maximizao
da acumulao do capital" (WALLERSTEIN, 1988, p. 02-3 apud IANNI, 1995, p. 32).
H

63

fora na ZFM. A administrao deste modelo ficou a cargo de um rgo Federal, a


Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA).
Ressalte-se, contudo, que do total dos investimentos industriais realizados na Zona
Franca, 41% referiam-se indstria de txteis sintticos e de eletrnicos, nada ou muito
pouco que ver, evidentemente, com a oferta e a demanda da regio (MAHAR, 1978, p. 1878), como tambm no tinham qualquer encadeamento com as atividades primrias originrias
da regio Amaznica.
A partir da dcada de 1970, a interveno estatal mudou radicalmente a face scioeconmica e ambiental da regio Norte ao promover a reestruturao de seu espao devido ao
fluxo migratrio, da sua urbanizao (Tabela 3), da sua diversificao produtiva e da sua
integrao economia nacional. Nesta dcada, houve a ampliao das atividades industriais em
Belm e Manaus, a implantao do Projeto Jari, do Plano de Integrao Nacional, do Projeto
Trombetas, do Polamaznia, as propagandas governamentais para atrair migrantes para a regio e
da extrao de cassiterita (RO).
Na dcada de 1980, apesar da instabilidade e da crise brasileira do perodo, houve um
crescimento da economia da regio Norte (o nacional foi de 1,2%, enquanto que o regional foi de
5,8%) (BUARQUE, 1995, p. 99). Tal situao explicada pela maturao dos investimentos do li
PND da dcada anterior, como tambm pelos investimentos e transferncias de capital para o
Programa Grande Carajs; a construo da UHE de Tucuru; a implantao da ALUNORTE; a
extrao de ouro em Serra Pelada, Itaituba, Tucum (PA), Rio Madeira (RO), nas terras dos
ndios Ianomarnis ao norte de Roraima, em Caloene (extrao mecanizada) e Oiapoque (AP); na
exportao do caulim, da cassiteria e tantalita amapaenses; e a explorao madeireira no sul do Par.

64

TABELA 3 -TAXA DE URBANIZAO POR UNIDADES DA FEDERAO DA REGIO NORTE (%)

UNIDADES DA FEDERAO

1950

1960

1970

1980

1991

2000

BRASIL

36,2

44,7

55,9

67,6

75,6

81.2

NORTE

31,5

37,4

45, 1

51,6

59,0

69,7

Acre

18,5

20,7

27,5

43,9

61,9

66,4

Amap

37,0

51,4

54,6

59,2

80,9

89,0

Amazonas

27,8

32,9

42,5

59,9

71,4

74,2

Par

34,6

40,2

47,2

49,0

52,4

66,5

Rondnia

37,4

43,2

53,6

46,5

58,2

64, 1

Roraima

28,3

42,9

42,8

61 ,6

64,7

76, 1

39,7

57,7

74,3

Tocantins
Fonte: IBGE

A dcada de 1990 inicia-se com uma profunda crise na economia da ZFM, sobretudo no setor
industrial, que reflexo da desacelerao da economia nacional nos anos 80 (FONSECA et. ali. 1996a, p.
06), com um cenrio que busca a estabilidade na economia pela abertura econmica, que afetou
fortemente a economia industrial de Manaus. O modelo de substituio de importaes cede espao para
o paradigma da integrao competitiva com o mercado internacional. Com isso, a desmontagem do
aparato legal protecionista expe as distores do modelo ZFM e, neste momento, o Governo Federal
intervm propondo novas regras para as empresas se beneficiarem dos incentivos fiscais.
A SUDAM-PNUD (1995), ao analisar os dados sobre os incentivos fiscais na Amaznia,
verificou que tais incentivos foram efetivados nos projetos agropecurios localizados nos Estados
do P A, MT e AM. Alm disso, informou ainda, que os projetos que recebem os menores
montantes de incentivos so aqueles que apresentam maior retomo tributrio.
A conseqncia de tal interveno na ZFM traduziu-se no processo de reestruturao
industrial das empresas aliada a investimentos em mquinas e equipamentos. As empresas ali
instaladas comearam a exigir maior qualificao da mo-de-obra, porm, reduziram o nmero de
pessoas empregadas na indstria, devido aos investimentos em automao. Decorridos mais de 30
anos, o modelo ZFM ainda basicamente uma zona de processamento de importaes, ou seja,
traz insumos do exterior e processa-os para revenda no mercado domstico. Concentra sua
produo industrial em apenas dois setores: o eletroletrnico e o de duas rodas (responsveis por

65

cerca de 73% do faturamento do distrito industrial), sendo que somente trs produtos (televisores
em cores, aparelhos de vdeo-cassete e motorcicletas) so responsveis por 38% do faturamento
total do Distrito Industrial de Manaus.
O problema deste modelo em Manaus reside no fato de que a competitividade dos
produtos Made in ZFM no resulta da presena de eficincia tcnica, mas sim, da existncia de
, incentivos fiscais destinados regio. Segundo FONSECA et. ali. (l996b), as dificuldades de
integrao entre C&T com as polticas de desenvolvimento regional fruto da dissociao das
polticas industrial e de desenvolvimento social, motivadas por aes autnomas e no h uma
articulao entre as polticas governamentais e de desenvolvimento e capacitao cientfica e
tecnolgica disponvel sobre a Amaznia em diversas regies do pas e do exterior. A
permanncia do modelo, entretanto, estar seriamente comprometida caso se realize a eliminao
de tais incentivos em 2013.
A partir do final da dcada de 1980, a SUFRAMA ampliou sua rea de atuao para fora
do Distrito Industrial de Manaus, envolvendo, tambm, as reas de Livre Comrcio (ALC)
criadas e implantadas na Amaznia35 (SUDAMIPROVAM, 1995; PORTO e COSTA, 1999). A
criao das ALC representou a seqncia de um modelo direcionado para a Amaznia Ocidental
(Amazonas, Roraima, Rondnia e Acre) e ampliado ao Amap, visando estabelecer condies
favorveis para quebrar o desequilbrio regional que perceptivelmente se observa, bem como
incentivar a concorrncia entre produtos, comparar tecnologias, servios e proporcionar a reviso
das relaes trabalhistas, sociais, polticas e econmicas internas, assim como incrementar as
relaes bilaterais com os pases vizinhos, segundo a poltica de integrao latino-americana.
As ALC seriam distribuidoras dos produtos das indstrias instaladas na ZFM, que
funciona como referencial prximo aprendizagem de comrcio exterior, porm as ALC de
maior movimentao (Guajar-Mirim e Macap e Santana) buscaram fornecedores externos,
embora continuassem sob a administrao da SUFRAMA. A importncia deste rgo para este
RAE reside no fato de que o primeiro responsvel pela organizao administrativa e pela
regulamentao do segundo. Neste sentido, at que se adquira experincia suficiente no mercado

As reas de Livre ComrCIO cnadas no territrio nacional situam-se em: Tabatinga (AM) (Lei n 7.965 de
2211 2/89); Guajar-Mirim (RO) (Lei n 8.212 de 19/07/91, regulamentada pelo Decreto n 843 de 23/06/93): Bonfim
e Pacaraima (RR) (Lei n 8.256, de 25/ 11/91); Macap e Santana (AP) (Lei n 8.387, de 30/ 12/91 , regulamentada
pelo Decreto no 517, de 08/05/92); Brasilia, Cruzeiro do Sul e Epitaciolndia (AC) (Lei n 8.857 de 08/03/94,
sendo que as duas primeiras foram regulamentadas pelo Decreto n 1.357, de 30/12/1994).
JS

66

dos importados por tais reas e se amplie o seu grau de autonomia, aquele rgo ter elevada
influncia nas decises polticas e econmicas dessas reas.
Atualmente, h seis ALC em funcionamento na Amaznia. A primeira a surgir foi a de
Tabatinga (AM), em 1989, com implantao em meados de 1990, a qual faz fronteira com a
cidade de Letcia (Colmbia). Esta ALC tem uma superfcie de 20 km 2 no permetro da cidade.
A segunda foi a de Macap!Santana (AP), criada em 1991, por insero de Emenda de
iniciativa do Senador Jos Sarney (PMDB), regulamentada em 1992, tendo, no entanto, sido
implantada oficialmente em maro de 1993. Abrange parte dos Municpios de Macap e Santana
no Estado do Amap, ocupando uma rea de 85 Km2 . a que possui maior rea delimitada,
maior volume de movimentao de notas fiscais ingressadas (Tabela 4)36, de importaes e de
empresas cadastradas na Amaznia. Esta ser melhor analisada no Captulo 3.

TABELA 4- TOTAL DE VALORES DE NOTAS FISCAIS INGRESSADAS NAS ALC (R$1.000)

ALC

1994

1995

ALCT

1996
78 1,72

ALCP

1997

1998

1.258,28

775,85

1.619.80

2.332,84

48,42

151 ,49

459,94

838,34

0,28

27,46

ALCB
ALCCS

2000

1999

3.892,6 1

2.788,68

6.680,50

10.219,20

11.292,77

ALCGM

6.656,00

4.955,80

16.070,29

23.886,24

44.689,61

71.885,26

155.088,1 1

ALCMS

458.668, 19

13.97 1,28

105. 163,34

165.454,28

2 17.084,70

252.212,74

321.312,66

465.324,20

18.927,07

125.907,96

193.435,90

269.382,16

346.397,23

490.892,18

TOTAL

Fonte. SUFRAMA Perodo: JUU94 A DEZ/2000


ALCB rea de Livre Comrcio de Bonfim; ALCCS: Cruzeiro do Sul, ALCP Pacara1ma; ALCGM: Guajar-Mirim; ALCT: Tabating a; ALCMS:
Macap e Santana

A terceira, foi a de Guajar-Mirim (RO), criada em 1991, regulamentada em 1993 e


implantada em maio de 1994. O movimento para a criao desta ALC data de 1987, por iniciativa
da associao comercial local, tendo o mesmo tomado impulso a partir do trabalho elaborado pela
Comisso de Comrcio Fronteirio Brasil/Bolvia, at a viabilidade de sua implantao. Possui a
segunda maior movimentao comercial e de empresas cadastradas das ALC em funcionamento,
sendo que o fluxo de mercadorias da Zona Franca de !quique, no Chile, para esta ALC, foi o
responsvel inicial pelo abastecimento de 90% das mercadorias. Estabeleceu, para isso, uma linha
36

Segundo a SUFR.AJ\..1A, o total de valores de notas fisca1s ingressadas corresponde ao total de produtos importados,
envolvendo vendas de podutos internados e produtos no direcionados ao comrcio (como por exemplo,
equipamentos hospitalares e instrumentos de persquisa universitria).

67

regular de transporte de carga, com cerca de 1O carretas semanais e utilizou o embarque nos
portos chilenos de Iquique ou Arica, ou Do, no Peru (FIERO, 1987, p. 265-6). Abrange uma
superficie de 82,5 km 2, incluindo o permetro urbano da cidade de Guajar-Mirim. um
Municpio que possui fronteira com a cidade de Guayara Mirim (Bolvia).
A quarta, Pacaraima (RR), criada em 1991, somente teve sua movimentao comercial a
partir de 1997. Localiza-se na fronteira com a Venezuela, na sada da BR-174, em uma posio
estratgica com o Caribe e com um Pas integrante da OPEP.
A quinta, Bonfim (RR), criada em 1991, a mais recente em movimentao de
mercadorias. Localiza-se na fronteira com a Guiana, na sada da BR-401, tambm possuindo uma
posio estratgica com o Caribe.
A sexta, Cruzeiro do Sul (AC), localiza-se na fronteira com o Peru e se destaca pela sua
sada para o Pacfico. Criada em 1991, somente teve sua regulamentao em 1994 e a
movimentao de importados comeou a ser registrada a partir de 1996.

b) A implantao dos Grandes Projetos


No perodo desenvolvimentista nacional (dcadas de 1960 e 1970), o principal papel
exportador da Amaznia foi de fornecer recursos minerais s indstrias dos centros econmicos
mundiais (EUA, Japo, Alemanha), com projetos de grande porte e com elevado investimento
estrangeiro atuando na regio, reforando a posio de ALTVATER (1989, p.l 00) apud BRITO
(2001, p.156) ao afirmar que o objetivo dos Grandes Projetos amaznicos para o Governo, no
era o desenvolvimento regional, mas a captao de recursos. Esses Grandes Projetos foram o
Complexo Industrial do Jari, Programa Grande Carajs, Trombetas e Albrs-Alunorte.
O Complexo Industrial do Jari abrange parte dos Municpios de Almerim (PA) e Laranjal
do Jari (AP) e a totalidade de Vitria do Jari (AP), ocupa urna rea de 1,682 milho de hectares, o
que representa 0,3% da Amaznia. Foi implantado pelo milionrio norte-americano Daniel
Ludwig na dcada de 1970, visando fornecer celulose para o mercado mundial e atuar na rea de
alimentos. Mandou construir no Japo duas plataformas flutuantes o fabrico da celulose,
trazendo-as rebocadas e implantando-as em Munguba (Almerim-PA). Implantou em So
Raimundo (Almerirn) o cultivo de arroz e a criao de bubalinos (Almerim, Mazago, atual
Laranjal do Jari), cuja maior consumidora inicial foi a prpria populao regional. Possui uma

ferrovia de 70 km, usada para transportar madeira para a fbrica de celulose; 02 companies towns
(Monte Dourado, Munguba) e 03 silvivilas37 (Planalto, So Miguel e Bananal). Explora uma das
maiores jazidas de caulim, localizada nas terras do lado amapaense. Na dcada de 1980, foi
encontrada uma jazida de bauxita refratria, escoada da mina de Caracuru para beneficiamento na
usina de calcinao em Munguba pela ferrovia da empresa. A empresa responsvel pela extrao,
beneficiamento e exportao do caulim a CADAM - Caulim da Amaznia S.A., cuja
distribuio entre os mercados consumidores de 90% para o internacional (Japo, Alemanha,
Holanda, EUA) e 10% para o mercado interno. A bauxita explorada pela minerao Santa
Lucrcia, integrante do Grupo CAEM! e exportada para o Japo. A atuao deste complexo no
Amap ser tratado no Captulo 3.
O Projeto Trombetas localiza-se no Municpio de Oriximin (P A) e possui um potencial
estimado em 1,2 bilho de toneladas de bauxita, minrio este explorado pela Minerao Rio do
Norte, ALCOA e Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e beneficiada em Barcarena (PA) pela
ALBRAS/ALUNORTE, e em So Lus (MA), pela ALUMAR. Foram elaborados estudos para a
construo da UHE de Cachoeira Porteira, no Rio Trombetas, a 500 krn de Manaus, a qual teria
potncia de seis vezes a de Balbina e seria capaz de, sozinha, atender plenamente demanda de
energia eltrica de Manaus (FEARNSIDE, 1992).
Outra atividade que atuou na transformao econmica da Amaznia, notadamente pela
ao do Estado e pelos investimentos externos nele aplicados, na dcada de 1980, foi a
explorao mineral, destacando-se a explorao da bauxita, petrleo, gs natural, mangans,
caulim, ouro, ferro e cassiterita, principalmente na rea influenciada pelo Programa Grande
Carajs. Este Programa impactuou, tanto pela dimenso de sua rea (entre os rios Xingu,
Amazonas, Parnaba e o paralelo 8 S), quanto pelas atividades nele estabelecidos: o Projeto
Carajs, a Usina Hidreltrica de Tucuru, o complexo ALBRS/ALUNORTE, o Projeto
Trombetas e as siderurgias implantadas no Sul do Par e do Maranho.

37

AloJamentos implantados no meio da floresta a ser ocupada pelo plantio de espcimes voltados para a celulose,
inicialmente com a gmelia arborea (no mais plantada) e posteriormente com Pinus caribea, Var. hondurensis e
Eucaliptus urograndis. Foram construdas residncias, escolas, supermercados, centros de sade, termoeltricas,
providenciando abastecimento de gua para os trabalhadores que iriam aruar nas redondezas das silvivilas. Destaque
seja feito para a silvivila de Bananal, com cerca de 800 residncias construdas e a infra-estrutura citada acima, que
foi abandonada no incio da dcada de I 980 por no ser prioridade da empresa na poca.

69

O Programa Grande Carajs foi criado em 1980. Possui uma rea de 895.265 km2 (10,6%
da rea total do pas). Localiza-se na Amaznia Oriental, entre os rios Amazonas, Xing e
Parnaba ao norte do paralelo 8 S e o Oceano Atlntico (ALMEIDA JR., 1986). Essa reg1ao
- e,
uma das maiores provncias minerais do p laneta e sua potencialidade explorada pela ex-empresa
estatal CVRD, que detm a concesso de uma rea com 412 mil hectares nesta regio. Esta rea

envolve quatro Estados (MT, PA, MA e TO), onde o Governo Federal detm urna ateno
especial com investimentos, principalmente no sudeste paraense e no Maranho. O Estado
justificou sua interveno para explorar, ordenada e sistematicamente, as riquezas naturais da
regio, de modo a contribuir ao desenvolvimento regional e eliminao das desigualdades
regionais (CVRD,1980).
O Projeto de Carajs surgiu com o objetivo de explorar um potencial de 18 bilhes de
toneladas de ferro, lO milhes de toneladas de cobre, 45 milhes de toneladas de bauxita e outros
minerais, necessitando-se da implantao de uma infra-estrutura especial para a explorao desse
potencial. Como parte desta infra-estrutura o Governo Federal, em 1978, inicia a construo da
Usina Hidreltrica de Tucuru (PA) para fornecer energia aos plos de alumnio em Barcarena
(ALBRAS/ALUNORTE)38 e em So Lus (ALUMAR); construiu-se a estrada de ferro que liga

Carajs a Itaqu (MA), por onde feito o transporte do minrio de ferro at o Porto da Madeir~,
em So Lus (MA), sendo a CVRD a controladora da mina de ferro e da ferrovia.
Como impactos negativos, alm dos danos ambientais decorrentes da minerao, h a
40

poluio causada pelas siderrgicas e guseras nos Municpios paraenses de Marab39, Tucuru
42

nos Municpios maranhenses de Aailndia41 e Rosrio

que usam o carvo vegetal como fonte

energtica. Destaque seja feito, tambm, aos impactos sociais negativos que ocorrem no "corredor
de influncia da Estrada de Ferro Carajs", em cerca de 15 grupos tribais e nos lavradores ali

38

Iniciadas as atividades do complexo industnal de alumnio, a ALBRAS chegou a ganhar o titulo de maior
consumidora particular de energia de todo o Brasil, num total de 5% em nvel nacional. Assim tomou-se explicita a
razo da UHE de Tucuru, pois com as taxas subsidiadas de energta eltrica - e esta corresponde a cerca de 40% do
total do custo da produo do alumimo - toma-se exphctto o interesse do Brastl, que ficaria sem a matria-prima
(bawnta), a alumina e o alumnio e ainda pagaria a conta da energia eltrica. A construo da Usina de Tucuru
viabihzou os projetos de Plos Amaznicos de alunno.
39
4

Companrua Stderrgca do Par (COSIPAR) e Siderrgica Marab (SIMARA).

Camargo Correa Metais (CCM).

41

Companhia Siderrgtca Vale do Pindar, Viena Siderrgica, Gusa Nordeste e Sidetrgtca Maranho (SIMASA).

42

Maranho Gusa (MARGUSA).

70

localizados, bem como na reestruturao social nas localidades Municpios de Parauapebas) Rio
Verde, Marab, Xinguara, Curionpolis, Serra Pelada, Cana de Carajs e Eldorado de Carajs
(COELHO & COTA, 1997).
A ALBRAS/ALUNORTE est ligada s descobertas de bauxita no Rio Trombetas (1967)
e em Paragominas ( 1970), ambas no Estado do Par, as quais esto estimadas em cerca de 4
bilhes de toneladas e que aliadas ao potencial hidreltrico da regio amaznica, estimado em 70
mil MW, apresentaram-se como vantagens locacionais para a implantao da indstria de
alumnio nesta regio (PINTO, 1997). No mbito internacional, as crises do petrleo na dcada de
1970 contriburam para a entrada do capital japons na Amaznia, pois que as fbricas de
alumnio localizadas no Japo foram fechadas por ser este um dos produtos industriais mais
eletrointensivos que h. Com o elevado custo da energia, a no ocorrncia de fontes energticas
suficientes no Japo para esta atividade, a inexistncia de matria prima suficiente para o seu
beneficiamento, fez com que os seus empresrios investissem na Amaznia em duas fbricas para
beneficiamento da bauxita paraense: a ALBRS, com investimento de US$ 1.289 milhes, e a
ALUNORTE, com investimento deUS$ 572 milhes. Hoje, o ciclo de bauxita-alumina-alumnio
j registra o mon.tante de US$ 3 bilhes, sendo a CVRD a principal acionista desses
empreendimentos, tendo o capital japons retirado-se no fmal da dcada de 1980 e o
fornecimento energtico para essas fbricas feito pela UHE de Tucuru, com subsdios em
mdia de US$ 203,00 a tonelada (LOBO, 1996 e PINTO, 1997).
H ainda o ouro na Amaznia, que explorado tanto por ganmpe1ros quanto por
companhias de minerao. O impacto ambiental que esta atividade causa envolve a degradao
do solo; o assoreamento dos rios; a poluio mercurial; os problemas sanitrios e de sade,
sociais e culturais existentes no garimpo; invases de terras indgenas e de territrios vizinhos;
prostituio; violncia; exploso demogrfica; entre outros. Como exemplos de reas garimpeiras
na Amaznia, podem ser citadas as terras dos ndios Ianomamis (RR), as Regies Norte e Centro
do Estado do Amap, Itaituba (PA) e Rio Madeira (RO).

c) A construo de usinas hidreltricas (Coaracy Nunes, Tucuru e Balbina)


Objetivando

fornecimento

de

energia

mineradoras

(ICOMI,

Carajs,

ALBRS/ALUNORTE e ALUMAR) e montadoras (ZFM), as usinas foram contempladas no

71

programa de expanso da infra-estrutura (transporte e energia) do II PND (ALBUQUERQUE e


CAVALCANTI, 1978). Neste contexto, alm da construo da Usina Hidreltrica de Tucuru,
houve a ampliao das Usinas de Curu-Una e Coaracy Nunes e das termoeltricas de Belm,
Manaus e Rio Branco.
A UHE de Tucuru, construda pela ELETRONORTE no perodo compreendido entre
1975 e 1985, est localizada a 13 krn da cidade de Tucuru, no Rio Tocantins. O seu lago possui
urna rea inundada de 250.000 hectares. Sua construo integrava um acordo nipo-brasileiro, que
objetivou a produo de alumnio e alurnina na regio pela ALBRAS/ALUNORTE, que
posteriormente foi includa no Programa Grande Carajs. Possui 12 turbinas em funcionamento,
cada uma com potncia de 350 MW43, e tambm est sendo construdo o "linho" chamado
Tramoeste, com aproximadamente 1.000 krn, que consiste na transmisso de energia eltrica da
Usina para os Municpios de Altamira, Itaituba, Santarm, Vitria do Xingu, Senador Jos
Porfirio e Medicilndia. Com a construo da barragem de Tucuru, foram inundadas cidades
(Jacund e Itupiranga), expropriaram-se mais de cinco mil famlias e povos indgenas (Gavio, e
Parakan) perderam suas terras, suas casas e seu meio de produo, alm do aumento da
proliferao de mosquitos na regio, causando danos sade das populaes residentes s
margens do lago.
A UHE Balbina, localiza-se no Rio Uatum a 146 krn a nordeste da cidade de Manaus,
entre as divisas dos Municpios de Urucar e Itapiranga (AM). Seu reservatrio tem 1.580 krn2,
sendo o dcimo quinto maior lago artificial do Mundo. Foi construdo em uma rea plana, sendo
o seu lago raso, com 800 km2 abaixo de quatro metros de profundidade, que se precariza com a
chegada da poca da estiagem, o que diminui a gerao de energia consumida na ZFM (at a
construo desta UHE, Manaus era suprida por termoeltricas a diesel). Quando Balbina foi
projetada, correspondia ao perodo de crise do petrleo, o que encarecia o fornecimento _
energtico para a capital amazonense. Essa obra pretendeu gerar 250 MW, porm isso no ocorre
porque o volume de gua insuficiente e no atende a 40% da populao de Manaus, causando os
seguintes impactos: inundou 2.360 km 2 de floresta tropical mida, (rea equivalente a 2.360
mdulos rurais do INCRA), afetando terras de lavradores tradicionais e dos ndios

43

A capacidade de uma turbina seria suficiente para atender s necessidades de energia eltrica durante um perodo de trinta
anos da populao residente na parte oeste do Estado do Par, que consome energia oriunda de tennoeltncas das Centrais
Eltncas do Par e enfrenta constantes perodos de racionamento.

72

Waimiri/Atroari com a diviso de suas terras pela ELETRONORTE; provocou modificaes


ambientais irreversveis que inviabilizaram uma utilizao econmica mais racional da rea
afetada; e contribuiu para o empobrecimento florstico, faunstico e gentico (FEARNSIDE, 1992).
Os impactos ambientais que ocorreram com a construo dessas duas UHE, fizeram com
que os investimentos destinados para novas usinas fossem paralisados e realizassem-se debates
sobre o papel das UHE na Amaznia, como por exemplo, o Encontro em Altamira (1989),
questionando a construo de Karara, redenominada de Belo Monte, no Rio Xing.
A busca pela energia alternativa, desencadeada durante a crise do petrleo nos anos 70,
tambm atingiu a regio amaznica. Depois de uma tmida iniciativa no sentido de produzir
lcool de cana-de-acar, a prioridade para a regio passou a ser a hidreltrica. A principal meta
do Governo Federal era ter, at o ano de 201 O, um conjunto de hidreltricas na regio,
envolvendo uma superfcie de 100.000 km 2 de lagos. Destaque-se que as hidreltricas so fontes
potenciais para o desmatamento e para alteraes no ecossistema natural.
Hoje, com problemas de recursos para financiar as outras hidreltricas projetadas para a
Amaznia, a meta 201 O da ELETRONORTE est momentaneamente, suspensa.

Al~

disso, os

altos custos da energia produzida em hidreltricas da Amaznia, associados estabilizao do


preo do petrleo no mercado internacional, concomitantemente ao aumento da produo das
reservas petrolferas do Brasil, que contriburam para a desacelerao desta meta.

d) Os Eixos Nacionais de Desenvolvimento


Sob o cenrio da globalizao da economia, o Governo Federal, no ltimo decnio do
sculo XX, sugeriu o Programa Avana Brasil, visando o investimento de infra-estrutura pelo
Plano Eixos Nacionais de Transporte e Desenvolvimento, para incentivar a produo nacional e
integrar nacional e internacionalmente o Brasil, mediante rodovias, hidrovias e ferrovias, a fim de
criar condies de atrao para a indstria, agropecuria e o comrcio. BRANDO & GALVO
(2001, p . 02) relatam os antecedentes e as razes dessa estratgia e observam que esses Eixos no
podem ser compreendidos sem consider-los no contexto das funes de planejamento que cabem
ao Governo Federal.

73

De acordo com os referidos autores (p. 06), com o PPA (2000/2003), procurou-se

"delimitar uma nova carteira de mega projetos relevantes, que interessasse s foras polticas
atzvas, e tambm redefinir, com maior acuidade, os "eixos" estabelecidos anteriormente de
maneira vaga". Alm disso, outros fatores tambm devem ser considerados para entender o real
interesse da implementao dos "Eixos" , tais como:
"o planejamento indicado no foi democratizado, mas sim, teve uma natureza como
tarefa burocrtica ligada aos quadros do Governo e tendente a ficar restrita apenas
aos contumazes interessados diretos. Resguardou-se seu espao mais tcnico e pouco
afeito ao debate pblico. Em contrapartida, evitou-se constituir uma sistemtica que
propiciasse a discusso aberta de seus pontos fundamentais e possibilitasse um
engajamento adequado das vrias foras sociais na discusso dos rumos e caminhos
principais da sociedade brasileira. Dessa forma, o planejamento assumiu, na
sociedade que se democratiza, traos que apresentava no seu momento de maior
visibilidade na ditadura. Faltaram as liturgias, os processos mediante os quais a
populao. de uma maneua mais abrangente, poderia participar do processo de sua
concepo e acompanhar sua implementao, para alm do papel J atnbudo ao
Legislativo enquanto seu representante nessa arena." (BRANDO &

GALVO 2001, p. 07)

A Amaznia, com isso, tornou-se em uma pea chave dentro dos planos do Governo, pois
seus rios e rodovias formam caminhos essenciais para o escoamento da produo e para a
diminuio de custos, alm do que os empreendimentos passam por reas ricas em minerais
(ouro), em terras indgenas, em reas de conservao e h expectativas de se ampliar o fluxo
migratrio desenfreado s terras situadas na parte centro-meridional da regio, principalmente,
afetando reas de cerrado, florestas e campos naturais, apesar das campanhas de conservao e
preservao da Amaznia organizadas e estimuladas pelo prprio Governo Federal e por ONG44 .
Esta regio seria influenciada por quatro grandes Eixos de Desenvolvimento (Arco Norte,
Madeira - Amazonas, Araguaia- Tocantins e o Oeste)45 , para formar corredores de transporte e
produo, encurtando, assim, o caminho das exportaes de grandes culturas (soja e milho) e da
pecuria do Centro-Oeste, madeira e a produo das usinas siderrgicas na regio de Carajs
visando os mercados americano, europeu e asitico.
Algumas consideraes a respeito dos Eixos propostos pelo Governo Federal se tomam
necessrias. Segundo o IPEA (1998, p. 244), essa proposta "no leva em considerao as

44

45

Vide propostas do Seminrio de Macap (1999) no site www.socioambJental.org.br.


Para maiores detalhes da obras sugeridas, vide www eixos.gov.br.

74

limitaes de investimento, os distintos potenciais de cada uma das reas, as limitaes de


insero de produtos brasileiros no mercado internacional e s caractersticas e atributos dos
mercados atuais e potenciais". Sua concepo levou em conta os aspectos estritamente logsticos
nacionais, sem levar em considerao o aspecto urbano e as estratgias regionais de insero na
estrutura produtiva nacional e na economia global. Neste sentido, os Eixos so "descolados" da
diviso regional oficial do IBGE, e no representam os diversos agentes sociais envolvidos nos
territrios contemplados nos Eixos. Conformam, portanto, uma nova diviso territorial do Brasil.
Com relao s dimenses ambiental e demogrfica, a questo pouco clara, alm do que
devero ser elaborados Estudos e Relatrios de hnpacto Ambiental das obras. Esses Estudos e
Relatrios, na dcada de 1990, foram fortes inibidores de investimento na regio.
Nesta forma de ocupao, a Amaznia passaria por profundas modificaes em sua
estrutura produtiva, desarticulando e desativando o antigo padro de ocupao - tradicional para ampliar a lgica da diviso inter-regional de trabalho, gestada e moldada de acordo com a
rea nacional mais desenvolvida, em sintonia com a evoluo e o aprofundamento da
industrializao brasileira. Embora a globalizao da economia tenha restringido a capacidade do
Estado-nao de regular/coordenar a atividade econmica do seu territrio, a ao pblica tomase fundamental, seja para diminuir os desequilbrios regionais, seja na consecuo de medidas
que representem investimentos em infra-estrutura, a fim de amparar a competitividade das
estruturas regionais especializadas.
Quanto integrao com o Caribe, vta participao dos Eixos, deve-se considerar a
localizao do Amap e Roraima. O Amap se destaca pela sua posio litornea e pela
vizinhana com a Guiana Francesa (interpretado por alguns polticos locais como um brao da
Unio Europia na Amrica do Sul). Neste departamento ultramarino francs h recursos
minerais (ouro e bauxita) e a base espacial de Kuru. Este contato ser mais intenso com a juno
da rodovia que liga Caiena a Saint-George (concluda em 1999) rodovia Macap-Oiapoque,
atravs da construo da ponte sobre o Rio Oiapoque; pela ampliao do Porto de Macap, que
possui melhores condies de receber navios de maior calado, comparado aos de Caiena e
Paramaribo (Suriname); como tambm, pelas propostas de integrao cultural e econmica com o
Estado do Amap. Quanto a Roraima, o que se obsenra hoje o amplo contato comercial com a
Venezuela, em funo da sua vizinhana com um pas membro da OPEP e pela proximidade do

75

Canal do Panam. Entretanto, por s~ localizar no interior do continente o seu contato com

Caribe feito principalmente por via rodoviria.

e) Os Programas Ambientais: Reservas Extrativistas, ZEE o GERCO


Na dcada de 1990 tambm foi evidenciado o interesse pelos recursos vegetais
amaznicos. No entanto, visava-se no somente a extrao madeireira, mas tambm as plantas
medicinais com destaque biotecnologia, informao gentica da sua biodiversidade e
preocupao com o meio ambiente, sendo que este ltimo promoveu reorientaes polticas e
econmicas sobre a organizao espacial da Amaznia, mediante a incluso da questo ambiental
em polticas de Governos Estaduais, nos planos de desenvolvimento regional, na exigncia de
Relatrios de Impacto Ambiental para as obras destinadas Amaznia e da forte presso
ambientalista nacional e internacional, notadamente aps a reunio da EC0-92.
As RESEX tm sido apresentadas como modelos alternativos explorao aos recursos
naturais da Amaznia. Este modelo baseia-se na regularizao fundiria de reas historicamente
ocupadas por populaes tradicionais que se utilizam de produtos florestais para subsistncia e
comecializao, de forma compatvel com as caractersticas do ecossistema amaznico.
Como justificativas para a no evoluo da agropecuria na regio, tem-se a falta de
escoamento da produo, a falta de orientao tcnica, a m qualidade do solo aps o
desmatamento, influenciada pela sua lixiviao e laterizao (da rea total desmatada,
aproximadamente 20 milhes de hectares so pastagens abandonadas). Alm do que, dos
incentivos fiscais destinados a investir em projetos industriais utilizados para aquisio de terras
por empresas, nas dcadas de 1970 e 1980, dava-se maior importncia ao cumprimento do
cronograma de execuo do financiamento, no lugar de planejar racionalmente o uso do solo.
Aquele desmate significava tambm benfeitoria, que ajudava renovar financiamentos e garantir os
subsdios fiscais. Ainda hoje, no contexto da especulao sobre a terra, vale mais a rea
desmatada do que rea coberta por floresta virgem.
Um aspecto fundamental da RESEX o fato de que tal proposta no consiste em um
projeto de assentamento, nem sua rea seria dividida em lotes individuais. Ao contrrio, pretendese a regularizao da forma atual de ocupao de floresta, a partir das unidades de produo por

76

eles denominadas de "colocaes", mediante contratos de concesso de uso, sujeitos a um Plano


de Utilizao

46

A populao local utiliza, portanto, um territrio pblico (da Unio) e sob um

regime de concesso coletiva (da Associao), sobre o qual grupos familiares possuem direitos
individualizados.
Em resumo, a propriedade da terra inclui trs agentes detentores de direitos: O Estado
(pelo IBAMA), a coletividade (pela Associao de Moradores) e as Unidades Domsticas (pelos
de chefes de domiclios cadastrados). As aes prioritrias para as comunidades extrativistas so a
implementao de polticas adequadas de incentivo e apoio ao transporte, escoamento e
comercializao, para produtos agro-extrativistas. Observam-se, ainda, iniciativas de valorizao,
conservao e melhoramento dos sistemas tradicionais de produo em todas as polticas para o setor,
com destaque para a assistncia tcnica, ensino agrcola e extenso rural-ambiental (ISA, 1999).
Reservas extrativistas, terras indgenas, reservas de desenvolvimento sustentvel e demais
unidades de conservao de uso direto - habitadas por populaes humanas - devem ser vistas como
''partes complementares de uma politica de reforma agrria para a regio amaznica" (AB'SABER

1992). A implementa.o de projetos de desenvolvimento sustentvel (gerao de renda com a


conservao da floresta), assegurando-se a participao das populaes locais parece, configurar-se
como eixo de criao de novos estilos de desenvolvimento para a regio. Como exemplos de Reservas
Extrativistas na Amaznia h: Alto Juru e Chico Mendes (Acre) e do Cajari (Amap).
Como proposta para melhor explorar as potencialidades regionais, dois programas esto
sendo adotados na Poltica Nacional de Meio Ambiente, na busca de uma organizao econmica
regional no Brasil a partir da dcada de 1990: o ZEE e o GERCO.
O ZEE, na sua concepo atual, fundamenta-se na necessidade de identificar e delimitar
pelo menos trs reas conforme sua categoria de interveno, a saber: a) reas de produo,
capazes de assegurar a produtividade em nvel comercial ou de subsistncia, utilizando
adequadamente os recursos naturais e levando em conta a melhoria da qualidade de vida das
populaes residentes e a conservao do ambiente; b) reas desaconselhadas para usos
produtivos a curto prazo, que apresentem srias limitaes ao uso, carecendo de tcnicas

46

A diviso da floresta em lotes individuais poderia resultar em enorme fracasso se fosse realizada, de acordo com a
Le1 vigente, que prev um mdulo mximo de 100 hectares para o caso da Amaznia em assentamentos rurais. Em
1987, o INCRA cnou por portaria interna a modalidade de "assentamento extrativista", prevendo um mdulo de 300
hectares, procurando assim reconhecer a reivindicao dos seringueiros.

77

complexas de maneJo, requerendo investimentos incompatveis com os rendimentos ou


provocando srios prejuzos ambientais; e c) reas especiais, que incluem unidades de
conservao de uso indireto, reas de preservao permanente, reas indgenas e stios de
relevante interesse histrico, paisagstico e cultural.
Para agilizar a execuo do ZEE da Amaznia Legal, foram propostos trs nveis de
detalhamento dos estudos para o conhecimento da regio, visando a promoo de sua ordenao:
diagnstico ambiental de toda a Amaznia, em escala macrorregional; zoneamento ecolgicoeconmico, em escala regional, das reas identificadas e priorizadas pelo diagnstico; e estudos
especficos de reas criticas e reconhecidamente significativas. Esta estratgia est sendo um
instrumento (de Governos, do setor produtivo e da sociedade) adotado para: organizar o processo
de ocupao scio-econmica da floresta amaznica; servir como subsdio ao planejamento
regional, gesto territorial e orientar os investimentos do Governo para que sejam feitos de
acordo com a vocao natural de cada sub-regio; definir sistemas de produo e beneficiamento
de produtos agroflorestais; criar e consoldar reservas extrativistas e florestas de manejo
sustentvel; e defmir reas criticas para a conservao do meio ambiente e da biodiversidade. Seu
foco micro-regional e participativo parece indicar novas modalidades de gesto do Territrio,
sendo usados como parte de programa de Governos Estaduais, tais como, nas experincias do
Amap, Acre, Rondnia, Roraima e Tocantins.
O GERCO um programa nacional criado em 1988 atravs do PNGC. coordenado em
nvel nacional pelo MMA e executado pelos 17 Estados litorneos brasileiros. O seu principal
objetivo estabelecer critrios que visem a gesto ambiental integrada, participativa e
descentralizada da Zona Costeira, lanando as bases para a formulao de polticas, planos e
programas estaduais e municipais de gerenciamento costeiro.
Como se pode observar, vrios foram os fatores que incentivaram as intensas
transformaes econmicas na Amaznia, dentre os que foram identificados neste tpico como: a
explorao dos recursos naturais, a ao de rgos de planejamento, a implantao de RAE, a
ampliao de infra-estruturas, os investimentos do capital estrangeiro na economia regional, a
atuao dos incentivos fiscais e, mais recentemente, a incluso da questo ambiental nos
processos de instalao de empreendimentos. Tais fatores foram abordados suscintamente e ainda
h muito o que estudar-se para que se tenha uma anlise mais precisa sobre essas transformaes.

78

2.2. Transformaes institucionais: A atuao do Estado na Amaznia e nos Territrios


Federais

Com a queda da produo do ltex, em 1912, foi elaborado o primeiro plano de interveno do
Governo Central nesta regio, com a criao da Superintendncia de Defesa da Borracha, a qual se
propunha a assegurar condies de retomo da gomfera ao mercado internacional, protegendo-a contra a
concorrncia da goma oriental; estimular a colonizao na regio; promover a defesa deste produto; e
47

criar um mercado de consumo pelo seu aproveitamento industrial no local

Sob a denominao de

''Defesa da Borracha", essa proposta no se reduzia ao poltica do poder pblico sobre aquele
prOduto, mas consubstanciava um programa que visava tirar a regio de mera produtora de matria prima
florestal. No entanto, sua ao prtica no foi efetivada.
Como a crise econmica regional j perdurava desde a implementao desse Plano, outras
manifestaes governamentais foram acrescidas ao progresso econmico regional no perodo
anterior e contemporneo Segunda Guerra, dentre as quais so destaques: projetos de integrao
nacional (ferrovias e navegabilidade contnua pelos rios amaznicos); projetos de colonizao,
cuja destinatria seria a populao nordestina; programao de mecanismos que viessem garantir
a sua recuperao econmica48; melhoria dos meios de transporte; criao e conhecimento
sistematizado das suas vias de acesso ao contexto amaznico, a fim de garantir o meio mais
apropriado de escoamento e acessibilidade s potencialidades regionais; e incentivo instalao
do capital internacional, posteriormente efetivado com a !COMI, o Complexo Industrial do Jari, o
Programa Grande Carajs e o Complexo Albrs/Alunorte.
A participao do Estado para a ocupao e a integrao da economa da Amaznia ao
contexto nacional ocorreu com os seguintes atos: criao de rgos de planejamento, como um
instrumento para atrair investimentos e explorar as potencialidades locais; abertura de novos espaos
penetrao efetiva do capital; incorporao ao mercado de reas economicamente ociosas ou
subutilizadas, mediante a criao de reas tuteladas pelo Governo Federal (Territrios Federais) com

47

Segundo REIS ( 1983, p. 59) essas diretnzes foram orientadas pelos Decretos nos 2.543-A e 9.521 , em 05 de janeiro
e 17 de abnl de 1912.
48

Dentre as quais pode-se destacar a instalao do Instituto Agronmico do Norte ( 1939), a criao e evoluo de um
sistema bancrio que visasse o atendimento das at1v1dades econmicas regionais (Banco da Borracha, 1912, Banco
de Crdito da Borracha, 1942, Banco de Crdito da Amaznia, 1952 e Banco da Amaznia, 1966).

79

subsdios que privilegiaram a apropriao de terras por empresas e com induo de fluxos migratrios;
criao de reas de influncia do Exrcito; e a demarcao de terras indgenas.

a) Os Territrios Federais
Uma das atitudes do Governo Federal dentro do contexto da Segunda Guerra, foi a
assinatura dos chamados Acordos de Washington, em 1942, os quais visavam montar um
dispositivo institucional para recuperar a produo da borracha e, com isso, reforar o poder das
elites detentoras das reas onde havia a presena do ltex. A diminuio da produo e da
comercializao da borracha e a preocupao com a proteo das regies fronteirias que
apresentassem o chamado vazio demogrfico, levaram criao de um mecanismo, em 1943,
visando a ocupao dessas regies e que permitisse ao Governo Central atuar com amplos
poderes de deciso, luz da Constituio de 1937: os Territrios Federais.
Nessas Unidades Federativas foram incentivados os setores econmicos, criando
atividades com ampla participao do Governo Central na sua implantao e regulados por
Decretos-Lei federais, at a sua transformao em Estados. Segundo o IBGE, houve uma
evoluo positiva da participao relativa dos valores de produo do setor industrial dos
Territrios na Regio Norte no perodo de 1950 a 1980, que cresceu de 0,6%, em 1960, para 2,8%
em 1980, sendo que as atividades que mais se destacaram nessas Unidades foram aquelas ligadas
ao extrativismo de produtos minerais (notadamente em Rondnia, com a cassiterita, e Amap,
com o mangans), e indstria de transformao.
No Setor de Servios, a participao dos valores de receita no contexto regional foi
bastante reduzida e seus ndices pouco variaram (0,7% em 1950, para 0,9% em 1980). Por outro
lado, a participao das vendas do Setor do Comrcio foram os que registraram maiores ndices,
de 6,0% em 1950 e 6,6% em 1980, destacando-se o Varejista (5,2% e 4,3%, respectivamente),
embora o Atacadista apresente um crescimento (0,8% e 2,3%, respectivamente).
Essas Unidades serviram como instrumentos de induo organizao do espao
econmico regional com incentivos fiscais, financeiros e cambiais, com programas de pesquisas
de revelao de recursos e com investimentos pblicos em obras infra-estruturais de grande porte,
destinadas criao de economias externas e materializao de vantagens competitivas.

80

Quanto ao seu aspecto demogrfico, verifica-se que a populao residente no pnmerro


Territrio Federal brasileiro, o Acre, correspondeu a 6,4% da Regio Norte em 1920. Com a instalao
de novos Territrios na Amaznia em 1943, a populao dessas Unidades representou 1O, 1% em
1950; correspondeu a 11,1% em 1960 e registrou 7,2% da populao regional em 1970.
Aps a dcada de 1970, a ocupao dos Territrios Federais foi baseada em trs aspectos:
incentivos governamentais de atrao migratria (Polamaznia e Poronoroeste); construo de
rodovias ligando a Amaznia s demais regies brasileiras; e interpretao da Amaznia como a
ltima fronteira agrcola brasileira. Em 1980, a populao dos Territrios corespondeu a 11,2% da
Regio Norte, com destaque para Rondnia, que chegou a representar 7,4% da populao regional.
Observando-se o comportamento da PEA nos diferentes ramos de atividade dos Territrios
(Tabela 5), verifica-se que a maior parte da populao encontrava-se no setor primrio da Economia.
No perodo de 1950 a 1980, a PEA da atividade agrcola aumentou de 25,7 % para 42,6%, embora
houvesse um comportamento inverso nas atividades extrativas. Quanto s indstrias, sua evoluo foi
reduzida, considerando que este perodo foi de elevados ndices na escala nacional.

TABELA 5- PEA SEGUNDO RAMO DE ATIVIDADE PRINCIPAL DOS TERRITRIOS FEDERAIS(%)


TERRITRIOS FEDERAIS

1980

Agricultura, pecuria e silvicultura

25,66

23,17

31,92

42,61

Attvtdades extrativas

47,82

45,34

18,52

7,64

Indstrias de transfonna. o

5,51

5,71

10,20

11.14

ComrciO de mercadorias

3,48

5,14

7,10

7,97

Comrcto de Imveis e Valores Imobil irios, Crdito, Seguros e Capitalizao

0,11

0.00

0,35

0,83

Servios tndustrais de utildade pblica

0,00

0,00

0.22

0,82

Prestao de servios

5,97

7,46

8,43

10,28

Transportes, comunicaes e armazenagem

4,20

5,12

4,70

4,08

Atividades sociais

2,84

3,31

5,99

7,46

Admimstrao Pbhca, legislativo. justia

2.47

2.46

8,44

4,63

Defesa nacional e segurana pbl ica

1,94

2,28

4,12

2,53

Fonte: IBGE. Censos Demogrficos, 1950, 1960, 1970, 1980

A elevada dependncia dessas unidades administrativas ao Governo Federal foi a principal


caracterstica institucional e poltico-administrativa dos Territrios Federais, conforme visto no
Captulo I . Essa situao trouxe discusses sobre o processo de centralizao e descentralizao

81

das decises de investimentos e de implementao de polticas sociais e econmicas, como


tambm sobre as divises dos recursos financeiros entre o poder central, os Territrios Federais e
os Estados. A rea sob essa tutela governamental, de 1904 a 1943, foi de 152.522 Ian2 ; de 1943 a
2

1946, foi ampliada para 931.070,7 k.m ; de 1946 a 1962, diminuiu para 757.045,5 k.m2 ; de 1963 a
1982, correspondeu a de 604.523,5 km

2
;

e de 1982 a 1988, abrangeu 366.933,8 km2 Com as

estadualizaes, foram ampliadas as suas representaes no Congresso Nacional, foi criado o


poder legislativo estadual, Governadores foram eleitos (no mais indicados) e foi extinta aquela
presena efetiva do poder central na indicao das suas estratgias de desenvolvimento.
Quanto sua administrao fiscal, o primeiro diploma legal a tratar do assunto de
49

1944

No entanto, a regulao do Sistema Tributrio nesses entes federativos somente ocorreu

22 anos mais tarde

50

J em relao s finanas pblicas, os Territrios Federais foram supridos

pelo Oramento da Unio, principalmente pelas Transferncias Federais, sendo que, a partir de
1969, foram includos na distribuio do FPE51 .
Muito h para se explorar em trabalhos futuros, pois do atual acervo nacional de obras
relativas questo oramentria e fiscal brasileira, no consta qualquer anlise dos Territrios
Federais, assim como no h avaliaes

~obre

os impactos das Estadualizaes dessas

Unidad~s

nas suas finanas pblicas.

b) Superintendncia do Plano de Valorizao da Amaznia


Com o trmino da Segunda Guerra e do Acordo de Washington de 1942, juntamente com
a reabertura da produo da borracha asitica ao mercado internacional, caiu a demanda do ltex
amaznico, forando o Governo Central a criar novos estmulos para reverter a crise regional.
Dentre os incentivos criados, foram delimitados recursos (3% da renda tributria nacional) para
viabilizar os planos de valorizao econmica e social da Amaznia por duas dcadas
(Constituio de 1946, artigo 199). Para garantir a execuo do Plano de Valorizao Econmica

49

Decreto-Lei n 7192, de 2311211944.


Decre[o-Lei no 88, de 28112/1966.
51
Emenda Constitucional n I, artigo 25.

50

da Amaznia52 , delimitou-se a rea do tem trio nacional5 3, onde o mesmo sena executado
(SOARES, 1948, p. 163-205). Esta nova atuao estatal, tambm contribuiu, na dcada de 1950,
para o Banco de Crdito da Borracha transformar-se em Banco de Crdito da Amaznia (esse fato
indica a passagem de um banco de um produto para banco de toda uma regio).
Esses recursos seriam destinados implantao de infra-estruturas locais, a fim de
contribuir com uma poltica de ocupao tenitorial e o uso do potencial de seus recursos naturais
sob uma nova diretriz, a valorizao54 (valorizar o que j existe e o que est por fazer).
Neste perodo histrico, o Brasil est inserido no contexto de recuperao do ps-Guerra,
sob a hegemonia Norte-Americana, mediante as aes de suas empresas que ampliaram suas
atividades no espao brasileiro. Na Amaznia, o primeiro empreendimento de grande porte deuse com a explorao do mangans do Amap, atravs da ICOMI, notadamente ao se associar com
a mineradora BethJehem Steel, na dcada de 1950.
Para garantir a execuo dos objetivos traados pela SPVEA, foi elaborado o seu 1
Plano Qinqenal (1955), o qual apresentou como escopos: assegurar a ocupao deste espao
brasileiro; construir uma sociedade economicamente estvel e progressista que fosse capaz de,
com seus prprios recursos, prover a execuo de suas tarefas sociais; e desenvolv-la num
sentido paralelo e complementar ao da economia brasileira. Para isso, foram sugeridas duas

52

O PVEA constituiu-se em um sistema de medidas, servios, empreendimentos e obras, destinados a incrementar o


desenvolvimento da produo extrativa e agrcola, pecuria, mineral, industrial e o das relaes de troca, no sentido
de melhores padres sociais de vida e bem estar econmico das populaes da regio e da expanso da riqueza do
pas.
53

Proposto pela Sociedade dos Amigos de Alberto Torres, esta rea ficou assim estabelecida: Em Mato Grosso, pelo
paralelo de 16; em Gois, pelo paralelo de 12 e no Maranho, pelo meridiano de 45. Do paralelo de 16 ao de 12,
o limite seguina pelo Rio Araguaia (limite entre Gois e Mato Grosso), e deste ltimo paralelo at o meridiano de
45, pela linha divisria entre Gois e Bahia e Maranho e Piau. Esta proposta originou a delimitao da "Amaznia
Brasileira", em 1953, como rea da SPVEA, e a "Amaznia Legal", em 1966, como a rea de atuao da SUDAM.
Tal rea foi expandida para compreender a totalidade do Estado de Mato Grosso, em 1977, e de Tocantins, em 1988.
54

Para ALTVATER (1989, p. 110-111), "Valorizao necessariamente a integrao da regio no espaofimcional do


mercado mundial; paradoxalmente a integrao nacional pretendida como valorizao estratgica s pode ser atingida
atravs da integrao global. Pois. com a transferncia dos recursos (matrias primas minerais. produtos agrcolas, silvcolas e
agropecurios) em mercadorias, os centros de produo da regio so includas na circulao nacional e internacional de
capital. ( ..) Valorizao capitalista no exige apenas (grandes) projetos de aproveitamento econmico dos recursos, mas uma
articulao especfica da economia e da poltica. portanto tambm a criao de instituies polticas para a prpria regio ".

83

diretrizes: a econmica e a poltica, com distintas zonas prioritrias55, as quais pretendiam


identificar sistemas de valores e de interesses para formar uma identidade coletiva e com isso

'

'

gerar atitudes e afeio pelos seus habitantes.


Visando a manuteno da populao nesta regio durante esse perodo, o Estado iniciou a
execuo de programas, incluindo polticas de ocupao, de dotao de infra-estruturas e de
incentivos para atrair empresas com o intuito de explorar o potencial existente nas reas
destinadas s suas atividades. neste momento que h uma transferncia gradativa das decises
polticas das elites tradicionais locais (pecuaristas e extrativistas) para industriais extra-regionais,
em funo desta classe expandir suas atividades a terras amaznicas, como ocorreu com a
implantao da ICOMI, bem como o fortalecimento da emergente classe comercial.
Segundo BRITO (2001, p.135), a adoo da idia de "valorizao" era "uma estratgia para
impor uma outra estrutura scio-econmica, isto , uma modernizao, sem, no entanto, provocar
rupturas radicais e profundas no ordenamento social. Quanto a isso, basta notar que a poltica
recebeu a incumbncia de incentivar a valorizao econmica, em detrimento de uma poltica de
transformaes sociais. Sob a tica dessa poltica de valorizao econmica para a Amaznia,

NUNES (1951, p. 140) entendeu que a criao dos Territrios Federais seria a etapa inicial e a
primeira execuo de tal poltica, pois a partir deles se desenvolveu
"uma poltica-piloto de valorizao do grande Vale, com emprego de medidas que
serviriam de base para uma poltica territorial brasileira. Essas medidas, entre outras,
devem ser: maiores recursos; ao planificada; rediviso territorial; imigrao e
colonizao econmica atuante e esclarecida ao longo das fronteiras; compensao
e interligao econmica com as reas internacionais vizinhas; efetivo dorninio
e recuperao das reas mortas; formao de administradores territoriais; preparao
de ncleos civilizadores que mantenham os atuais limites e preparem as populaes
que se encontraro com os grupos vindos do litoral na ocupao dos desertos do
centro."

ss No primeiro caso, foram sugeridas as seguintes zonas: zonas com populaes densas (tais como a Zona Bragantina
e Maranho Oriental); zonas circunjacentes a ncleos importantes (capitais dos Estados e dos Territrios); zonas
onde haja dificuldades especiais de transporte (terras marginais do Rio Amazonas); zonas com bons ou medianos
solos agrcolas; zonas onde condies naturais permitem urna evoluo industrial (Belm, Manaus, Macap); zonas
marginais de estrada de ferro (antiga estrada de ferro de Bragana- PA, Madeira-Mamor, Tocantins e de MacapSerra do Navio); e zonas em condies favorveis criao de gado (campos naturais do Par e de Roraima, Norte
de Gois e Mato Grosso, Ilha do Maraj, litoral do Amap, vrzeas do Rio Amazonas e na zona oriental do
Maranho). No segundo caso, trs foram indicadas: zonas de fronteiras; zonas onde termina a navegao de primeira
linha, com populaes ativas a montante (Rio Madeira, Rio Purs, Rio Juru, Rio Negro, Rio Xing, Rio Tocantins,
Rio TapaJS e Rio Branco); zonas lirnitrofes com o Sul e Nordeste do Brasil e por onde avana uma penetrao
pioneira. (SPVEA, 1955, v. 1. p. 42-3.)

84

A partir de ento, os levantamentos das potencialidades regionais foram sistematicamente


realizados a fim de proporcionar uma avaliao mais organizada das comunidades empresariais
nacional e internacional. Mediante essas atitudes, pretendeu-se estimular a integrao econmica,
social e poltica da regio, iniciando pelas obras de infra-estrutura, e proporcionar a participao
das estratgias pela explorao das potencialidades naturais (D' ARAJO, 1992, p. 40-55).
Dessas, destacam-se a construo da rodovia Belm-Braslia; a organizao da infra-estrutura
energtica nos Estados do Par e Amazonas (Belm e Manaus); a implantao de urna refinaria de
petrleo em Manaus; no Amap, incio da construo da Usina Hidreltrica do Paredo,
posteriormente denominada de Coaracy Nunes, no Rio Araguari; e a criao da CEA.
At a criao da SPVEA, pouco se fez em termos de incentivo, aprimoramento e
movimentao econmica para a regio56 . Quando so observados os Territrios Federais, podese identificar a extrema dependncia em relao ao Governo Central e a constante troca de
Governadores, impedindo a continuidade de projetos, com exceo do Amap. Acrescente-se,
tambm, que este momento histrico representa o perodo de transio entre a ocupao
desordenada das reas de fronteira e a presena mais ativa do Governo Central nesses Territrios,
iniciando um perodo de investimentos infra-estruturais. Contudo, no que se refere ao incentivo e
aprimoramento de suas economias, pouco foi efetivado.
A partir da dcada de 1960, h o crescimento do enfoque da regionalizao no Brasil,
como uma prtica contnua. Foram identificadas deficincias de integrao interna que se
manifestavam na carncia ou dficit de infra-estrutura de transportes e comunicaes, a
inexistncia de mercados nacionais (prevalecendo mercados regionais segmentados) e a falta de
um marco poltico e institucional nico, aceito em todo o territrio. A recomendao para este
diagnstico foi a necessidade de haver a integrao (fsica, econmica e scio-poltica). Para
facilitar esta tarefa, considerava-se conveniente deslocar a velha diviso poltico-administrativa
(que refletia uma organizao do territrio prpria do passado colonial) por urna nova diviso
territorial: as regies. Tais regies cobririam todo o territrio nacional configurando um
verdadeiro sistema regional57 .

56

Para uma anlise mais aprimorada sobre a atuao da SPVEA, vide BRITO (2001 , p. 131-146).

8.5

Segundo CANO (1998, p.283-4)


"Ao fmal da dcada de 50, a concentrao de grandes investimentos do Programa de
Metas em So Paulo e a seca nordestina de I 958 contriburam fortemente para a
tomada de conscincia dos desequilibrios regionais da economia brasilera. A
questo regional passou a ser tema de destaque no cenrio poltico nacional e foi
objeto de uma especfica poltica econmica. Essa poltica de desenvolvimento
regional, inicialmente para o Nordeste, postulava criar um 'centro autnomo' de
industrializao substantiva de importaes regionais e urna reestruturao agrria
naquela regio. Tinha como objetivo central o combate misria e ao desemprego
regionais".

Para a realizao de tal poltica de desenvolvimento regional, foram criados diversos


organismos institucionais para coordenar e supervisionar cada regio de acordo com as diretrizes
programadas pelo Estado apoiados pelo sistema de incentivos fiscais, tais como a SPVEA,
transformada na Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM), em 1966, e a
SUFRAMA, em 1967.

c) Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM)


Com a transformao da SPVEA em SUDAM, um novo direcionamento para a Amaznia
foi estruturado, baseando-se no planejamento regional e na poltica de incentivos fiscais 58 , sendo
as atividades da pecuria e minerao as principais organizadoras deste espao e se integrando s
demais pelas rodovias (Belm-Braslia, Transamaznica, Santarm-Cuiab, Cuiab-Porto Velho,
Manaus-Boa Vista). Essas vias de circulao tiveram como escopo o acesso aos produtos
regionais. Os modelos de desenvolvimento adotados na Amaznia apresentaram forte presena do
Estado nas definies de prioridades, atravs de seus planos de desenvolvimento, superando
gradativamente os obstculos do isolamento regional, tornando-se mais articulado no cenrio
nacional.
A elaborao de Planos de Desenvolvimento para a Amaznia (PDA), visou agilizar a
integrao desta regio com as demais. Os primeiros Planos, a partir do final da dcada de 1960,
foram elaborados em condies scio-polticas e institucionais diversas, tendo como
conseqncia concepes estratgicas, objetivos e prioridades especficas, alm do que refletem
as diretrizes regionais dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) implantados no pas.
57

Para maiores detalhes vide BOISER ( 1994).

58

Sobre a poltica de financiamento para a Amaznia, vide BRITO (200 I, p. 159-177) e TURA e COSTA (2000).

86

Assim, o I PND objetivou para a Amaznia a integrao (fisica, econmica e cultural), a


ocupao humana e o desenvolvimento econmico. A partir da adoo do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND), na segunda metade da dcada de 1970, a implantao de Grandes
Projetos passou a ser o mecanismo mais importante de transformao econmico-espacial
regional (COSTA, 1992).
Tanto o I quanto o II PDA, que direcionaram os investimentos na Amaznia nos perodos
de 1972 a 1974 e 197 5 a 1979, respectivamente, tm ntida orientao integracionista,
incorporando-se estratgia do planejamento do desenvolvimento nacional. O primeiro
caracterizou-se como um instrumento de integrao ao projeto brasileiro. Definiu, a partir de
1972, uma reviso completa no princpio de substituies de importaes, ressaltando, como
prioridade central, a integrao da Amaznia59 . Ressaltava a importncia do processamento de
produtos primrios regionais demandados nos mercados internacionais, bem como a necessidade
do levantamento dos recursos naturais. O mapeamento areo de toda regio foi executado pelo
"Projeto RADAM" (Radar da Amaznia), com recursos financiados pelo Programa de Integrao
Nacional (PIN), a fim de nortear os atos do Governo, mediante um levantamento das
potencialidades da Amaznia.
O segundo, a exemplo do anterior, apresentou-se como um plano de integrao nacional.
Definiu os critrios espaciais da Amaznia, com base em trs segmentaes: as reas de
desenvolvimento setorial, os centros urbanos de apoio e o ao POLAMAZNIA, com 15 reas
que seriam objetos de planos de desenvolvimento integrado. A nfase na estratgia de "integrao
nacional" constitui-se no foco principal do II PND em relao Amaznia. Verificou-se tambm,
neste plano a preocupao com o melhoramento e funcionamento das colnias existentes e a
regulamentao da distribuio de ttulos de propriedade nas zonas de migrao espontnea.
O III PDA teve como base o estabelecimento de princpios e recomendaes gerais,
ecolgicas e conservacionistas, dando grande nfase aos aspectos sociais. O POLAMAZNIA foi
mantido durante a vigncia do plano, convivendo com o Programa Grande Carajs e extinguindose com o 1 PDA da Nova Repblica-1985/1989. O Plano teve como objetivo do ponto de vista

59

Segundo as observaes de CANO ( 1998, p. 284) a respeito dessa poltica de substituio regional de importaes
no teriam levado em considerao as diversas caractersticas da forma como o processo de industrializao pesada,
implantada atravs do Plano de Metas em So Paulo foi predomnantemente oligopolizado, com forte presena do
capital estrangeiro, e , portanto, este "processo de acumulao de capal na indstria tinha agora determinantes
mazores que no se submeteriam a uma poltica de interesses especificamente regionais. "

87

espacial a reduo das

desiguald~des

intra-regionis, incluindo o PROVAM e visando

desenvolver os estudos de natureza global, espacial e setorial, com vistas a revelar as


potencialidades geoeconmicas, passveis de aproveitamento imediato e de forma integrada, bem
como estabelecer formas de ocupao de sub-reas potenciais ou mesmo de reconverso de
formas de ocupao inadequadas.
A verso do PDA para o perodo 1994 a 1997 props a implantao de um modelo de
desenvolvimento sustentvel que contemplasse o crescimento econmico, gerao de renda e
melhoria das condies de vida da populao, assegurando a conservao dos recursos naturais e
a sustentabilidade, a longo prazo, da utilizao econmica desses recursos (SUDAM, 1999).
Um dos principais atrativos adotados para que fossem realizados investimentos na
Amaznia foi o mecanismo dos incentivos fiscais, adotado pelos administradores federais,
estaduais e municipais e pelos rgos de planejamento. Essas
"polticas de incentivos fiscais e de plos de crescimento servem apenas para criar
condies necessrias para que o capital nacional e internacional assente suas bases
materiais na busca de auferir grandes lucros em futuro bem prximo. Para isso, so
redefinidas funes em que o capital internacional assume novas atitudes, estratgias
de se lanar, com apoio do Estado, produo de mercadorias agrcolas, pecurias,
florestais e minerais para o mercado mundial. Por outro lado, o capital nacional de
menor porte fmanceiro, adquire um carter mais especulativo, dadas as suas
necessidades defensivas em relao ao capital internacional, com vistas a melhorar
sua condio do campo da competitividade intercapitalista da produo de
mercadorias." (CARVALHO, 1987, p. 6)

Neste sentido, a partir da dcada de 1960, a integrao da Amaznia incorporou


explicitamente a dimenso espacial do desenvolvimento econmico, visando "...possibilitar a
ocupao demogrfica e econmica da regio de forma racionalmente hierarquizada"

(CARVALHO, 1987, p. 81). Com isso, intensificou-se a integrao aos mercados interno e
60

externo, pelo interesse das grandes potncias nas matrias-primas regionais


60

CARVALHO (1987, p. 108-110) identifica como princpios bsicos da integrao nacional :

a) o princpio do equilbrio poltico-econmico intra e inter-regional, tendo a regio Centro-Sul como unidade focal
desse processo. Ao lado disso, configurava-se a idia da criao de um ou dois plos de importante ocupao
perifrica no sub-continente amaznico-centro-oeste.
b) o princpio geopoltico da interao entre a utilizao econmica e social do resto do Brasil com o centro
polanzador. Amaznia foi atribuda a funo de geradora de divisas, via exportao de matrias primas regionais,
e de mercado receptor para os produtos industriais produzidos no centro polarizador.
c) diviso nacional do trabalho com a poltica de migrao que, em ltima anlise, visava o deslocamento do
excedente populacional do nordeste da Amaznia.

88

Segundo GOMES & VERGOLINO (1997), a regio Norte cresceu economicamente 12


vezes no perodo de 1960 a 1995, impulsionada pela instalao de rodovias e ferrovias, ampliao
porturia, construo de hidrelticas, abertura da fronteira agrcola e pecuria, explorao
madeireira e mineral, instalao de plantas industriais, apoio de incentivos fiscais e ampliao do
movimento migratrio regio.
A SUDAM por quase 35 anos foi o rgo que pretendia garantir o acesso de investimentos
estrangeiros, com incentivos fiscais para a Amaznia Legal. Contudo, houve constantes
denncias de desvios desses incentivos e de elaboraes de "projetos-fantasma", que receberam
vultosos recursos para sua implantao, embora jamais houvessem sido efetivados. Em 2001
houve uma crise poltica envolvendo os Senadores Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA) e Jader
Barbalho (PMDB-PA), com denncias ao primeiro sobre os desvios da SUDAM (chegando a
comprovao de um desvio de R$ 1,6 bilho), dos quais o segundo seria beneficirio. A partir de
ento, foi elaborada uma Comisso Parlamentar de Inqurito e os resultados por ela apontados
refletiram na renncia do parlamentar paraense, na abertura de um processo jurdico contra o
mesmo, na exonerao do primeiro escalo do rgo e na sua extino para ser substituda pela
Agncia de Desenvolvimento da Amaznia- ADA 61 .

d) Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA)


Criada em 1957 e compondo uma das fases de substituio de importao da economia
nacional, a ZFM somente obteve maiores ritmos aps a criao da SUFRAMA, dada em 1967. A
administrao do modelo ZFM ficou a cargo deste rgo federal, com a funo de ajustar tal
modelo poltica industrial e de comrcio exterior do pas. Isto explica, por um lado, a
viabilizao, em nveis cada vez mais elevados, da nacionalizao dos bens, atravs da
substituio de componentes importados por nacionais, durante os anos 70 e 80, levando a
distores nos custos relativos, sem a preocupao com a competitividade dos produtos Made in
ZFM. No final da dcada de 1980, sob a administrao daquele rgo, foram criadas as reas de

Livre Comrcio, objetivando o incremento de comrcio bilateral entre os pases lindeiros, a


ocupao da fronteira e a maior insero do Brasil no processo de globalizao.

61

Sobre o assunto, vide relatrio sntese no site \vww.sudam.gov.br.

89

Esta estratgia adota o mecanismo de incentivos fiscais para atrair investimentos a esta
regio que apresenta-se distante do centro poltico e econmico nacional (regio Sudeste), esses
incentivos so fornecidos e/ou administrados pela SUFRAMA, bem como h casos de incentivos
garantidos pelo Governo do Estado do Amazonas, pelas prefeituras de Manaus e dos Municpios
abrangidos pelas ALC, bem como, pela SUDAM (com a extino desta, os projetos esto sendo
reavaliados, com casos de aquivamento e de cancelamento).

e) Execuo Programa de Integrao Nacional - PlN


A integrao e a ocupao humana na Amaznia foram orientadas pela ao
governamental atravs de programas como o PlN e PROTERRA, pela colonizao das rodovias
Transamaznica, Cuib-Porto Velho e Santarm-Cuiab.
O PIN objetivou garantir o acesso a terras a migrantes de diversas partes do pas, atravs
da colonizao privada e oficial, a fim de minimizar o movimento migratrio direcionado
regio Sudeste. A Amaznia assumiu uma posio-chave frente s prioridades econmicas e
geopolticas, tanto de ordem interna quanto externa pelos Governos Militares. No mbito interno,
representaria a soluo para os problemas de tenso social do Nordeste e para dar continuidade do
crescimento do centro dinmico do Sudeste, abrindo a possibilidade de novos investimentos,
recursos e mercados em pouco tempo. No externo, visualiza-se a vulnerabilidade e isolamento da
regio quanto organizao de focos revolucionrios; o dinamismo interno dos pases vizinhos, e
somando-se a essas preocupaes, a necessidade de assegurar ao Brasil a explorao dos recursos
da Amaznia.
O PROTERRA, institudo em 1971, veio somar-se ao PIN para prover o acesso
terra a migrantes de diversas partes do pas, atravs da colonizao privada e oficial62
(LNA & OLIVEIRA, 1991), melhorar as condies de emprego de mo-de-obra e
fomentar a agroindstria nas reas da SUDAM e SUDENE. Esses dois programas

"deveriam preencher a funo de expandir a fronteira econmica nacional do pas,

62

Segundo o PROTER.RA, uma faixa de terra de I 00 km de extenso, em cada lado da Transamaznica, passaria ao
domnio pblico e seria distribuda para colonizao. A responsabilidade pela administrao dos projetos de
colonizao foi dado ao INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - criado na mesma poca
para executar a estratgia de distribujo controlada de terra.

90

ampliando o mercado interno, pela, incorporao de novas reas e, simultaneamente, pela


melhor utilizao de mo-de-obra" (ALBUQUERQUE & CAVALCANTI, 1978).
Os seus reflexos na Amaznia foram a construo de rodovias (Transamaznica,
Cuiab/Porto Velho) e a criao dos Plos Agropecurios e Agrominerais na Amaznia
(POLAMAZNIA) e o POLONOROESTE.
O POLAMAZNIA visou promover o aproveitamento integrado das potencialidades
agropecurias, agrominerais, florestais e minerais em reas prioritrias da regio (15 plos foram
definidos para a Amaznia). Desses plos, o que mais se destacou foi o plo de Carajs, em
funo de sua provncia mineral (BUARQUE et ali., 1995, p. 112).
O POLONOROESTE destinava-se ao aproveitamento das reas de floresta e cerrado da
regio Centro-Oeste. Os Estados de Mato Grosso e Rondnia (includos em 1981 ), pertencentes
Amaznia Legal foram os mais beneficiados. Em Mato Grosso, houve um xito relativo na
aplicao dos recursos em atividades produtivas, onde predominou a colonizao privada, sendo
que muitos deles se autofinanciaram com os lucros da explorao do ouro e no da agricultura.
Quanto a Rondnia, ocorreu a colonizao oficial, com propaganda governamental de atrao de
colonos, pela explorao do ouro no Rio Madeira, madeira de lei e a extrao de cassiterita
(MACHADO, 1995, p. 195-6).
No af de transformar a Amaznia em "celeiro do mundo", associado a uma poltica de
ocupao da regio e sua integrao ao restante do Brasil, os anos 70 foram decisivos na
transformao da paisagem, de floresta virgem em grandes e contnuas reas desmatadas para
projetos agropecurios, notadamente na zona de transio da Amaznia com o Centro-Oeste e o
Nordeste, com investimentos elevados de recursos pblicos, porm com reduzida gerao de
emprego e retomo tributrio 63 .

63

Segundo a SUDAM (1990), de 617 projetos agropecurios incentivados no perodo de 1975 a 1985, apenas 10%
estavam em operao por ocasio da pesquisa, destes, 3/4 apresentavam rentabilidade negativa ou nula; o emprego
gerado pelos projetos agropecurios correspondia a 0,3% da mo-de-obra ocupada nas atividades agropecurias e
agro-mdustria1 de toda a regio; o retorno tributrio dos projetos no passou de 0,02%, ou seJa, cada unidade
monetria de incentivo resultou em 2 centavos apenas de retomo tributrio; e o tempo mdio que os projetos
pecurios gozavam dos incentivos, alcanou 20 anos.

91

f) Os Programas de Segurana Nacional na Amaznia

Quanto s polticas pblicas voltadas para a Amaznia aps 1964, que previam
desenvolvimento com segurana, sob a gide da Doutrina da Segurana Nacional, principalmente
pelos Governos Militares, foram explcitas nos Grandes Projetos, corno tambm em programas
visando a sua defesa, segurana e soberania nacionais na regio.
Sobre este ltimo, os fatores que explicam a ao do Governo para implant-los foram: a
busca pelo conhecimento do seu potencial econmico, que levou ao desenvolvimento de projetos
para a ocupao da faixa de fronteira; a sua grande extenso territorial; as manobras militares
americanas em pases da regio e a ao de ONG na Amaznia; o reduzido controle de
movimentao area; a biodiversidade; o fluxo do trfico de drogas; do contrabando de ouro dos
garimpos da regio; e o elevado nvel tecnolgico de radares, satlites e tcnicas de
sensoriamento remoto. Neste contexto, foram criados o Projeto Calha Norte (PCN), o Sistema de
Proteo da Amaznia (SIP AM) e o Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIV AM) para garantir o
controle e monitoramento da regio.
O PCN foi criado em 1985 para proteger a regio de fronteira ao norte das calhas dos rios
Solimes e Amazonas, que abrange 6.500 krn da faixa de fronteira, que vai de Tabatinga (AM),
at o Oiapoque (AP), envolvendo uma rea de 1.221 mil krn2 {14% do territrio nacional e 24%
da Amaznia Legal), 70 municpios, 38 dos quais ao longo dos 5.993 krn da faixa de fronteira,
em quatro Estados da Federao {Amazonas e Par, parcialmente; Roraima e Amap, totalmente),
onde habitam cerca de 2,3 milhes pessoas, entre as quais se integram 25% da populao
indgena do Brasil.
Este Projeto somente foi conhecido pela sociedade brasileira no final de 1987, quando foi
remetido ao Congresso Nacional, aps solicitao de uma CPI sobre denncias do Conselho
Indigenista Missionrio (CIMI), tendo o mesmo envolvido conflitos entre ndios, posseiros,
garimpeiros e empresas de minerao. O Projeto definiu 3 planos de ao: demarcar fronteiras e
estipular os limites do territrio nacional; solucionar conflitos na regio, buscando racionalizar o
fluxo do trfego areo, fluvial e migratrio nas fronteiras e combater o narcotrfico
(BRIGAGO, 1996, p. 19-27). Em razo do curto perodo de tempo decorrido entre a elaborao
e consecuo (dois anos), de se acreditar que a sua gestao antecede a poca oficialmente

divulgada como incio dos estudos do projeto, mesmo porque h de considerar-se que esse projeto
foi implantado seguindo o traado da rodovia Perimetral Norte (HEBETTE,1991).
Como resultados militares do PCN no binio 1999/2000, citam-se (MINISTRIO DA DEFESA,
2002, p. 10-13): ircio da implantao de mais 2 pelotes especiais de fronteira: Tunu-Cachoeira/AM
(fronteira com a Colmbia) e Uiramut/RR (fronteira com a Guiana); trmino da implantao da 163
brigada de infantaria de selva (Tef/AM); trmino da implantao do peloto de Pari-Cachoeira!AM
(fronteira com a Colmbia); edificao de 8 pelotes especiais de fronteira; manuteno de instalaes
militares na rea de fronteira (sistemas de abastecimento d'gua em proveito das populaes ribeirinhas,
manuteno de escolas, ancoradouros e infra-estrutura bsica); manuteno de aeroportos e pistas de
pouso na linha de fronteira (Colmbia, Venezuela, Guiana e Guiana francesa); e manuteno de
embarcaes da Marinha e do Exrcito na Amaznia que operam em proveito das populaes ribeirinhas
(alm da vigilncia da fronteira, prestam assistncia social e apoio de sade).
No aspecto civil, os resultados alcanados no mesmo binio foram a construo de
hospitais; de escolas; de poos tubulares para fornecimento de gua potvel; construo e
equipamento de 15 centros de sade em reas indgenas; criao e demarcao de 36 reas
indgenas; ampliao ou recuperao de aerdromos, aquisio de 4 unidades volantes de sade;
construo de 200 km da BR-307, ligando So Gabriel da Cachoeira a Cucu, na fronteira
Brasil/Colmbia/Venezuela; construo da BR-156, trecho Caloene-Oiapoque, no Amap;
construo do pier de atracao da base Naval de Vai-de-Ces (Belrn!PA); ligao do cais
flutuante da Estao Naval do Rio Negro; construo de 20 lanchas-patrulha para as capitanias
dos portos, aquisio de 16 agncias flutuantes para as capitanias dos portos; incio da construo
do porto de Camanaus, em So Gabriel da Cachoeira!AM; construo de 3 pontes metlicas na
BR-307 (So Gabriel da Cachoeira-Cucu); construo do pavilho de terceiros em Querari/AM
(fronteira com a Colmbia) para prover instalaes para rgos institucionais como: Receita
Federal, Policia Federal, Policia Militar e Civil, SUCAM e outros; implantao de uma central
hidroeltrica de pequeno porte em Pari-Cachoeira!AM (fronteira com a Colmbia); implantao
de infra-estrutura bsica nas reas indgenas de Maturac/AM (fronteira com a Venezuela);
conservao da BR-307 - So Gabriel da Cachoeira/Cucu (fronteira com a Colmbia e Venezuela),
manuteno de instalaes militares na rea de fronteira (sistemas de abastecimento d'gua em
proveito das populaes ribeirinhas, manuteno de escolas, ancoradouros e infra-estrutura bsica),
apoio areo s aes do PCN e comunidades mais afastadas, realizando misses de evacuao
aeromd.ica; apoio s comunidades carentes, distribuio de material escolar e equipamentos para

93

escolas isoladas; e convnio com 17 Prefeituras da Calha Norte para realizao de 52 obras (postos de
sade, escolas, sistemas de abastecimento d'gua, cais fluvial, eletrificao rural, dentre outras).
O Sistema de Proteo da Amaznia (SIP AM) um programa cuja fmalidade dar
suporte e zelar pela consolidao das aes do Governo dirigidas para o desenvolvimento
sustentvel da regio amaznica, por meio da participao cooperativa de rgos setoriais,
implementao de infra-estrutura e utilizao de conhecimentos organizados de modo a permitir a
atuao coordenada e convergente das instituies pblicas da Amaznia. composto de um
sistema de gerao e gesto de informaes atravs de sistemas de processamento de dados, aos
quais podero integrar-se e acess-lo instituies pblicas e privadas, e estar articulado ao banco
de dados do INPE, INPA, DNPM, EMBRAPA, IDGE, Centro de Cartografia Automatizada do
Exrcito, entre outros, alm de desenvolver atividades e trocar informaes com centros de
pesqutsa estrangeiros (BRIGAGO, 1996).
O Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIV AM) o instrumento atravs do qual ser feito
o monitoramento da regio, por sensoriamento remoto e por satlite, permitindo o controle do
trfego areo, mapeamento trmico e estudo de tenso trmica, controle de desflorestamento e
poluio de rios, identificao e controle de queimadas, suporte ao zoneamento econmicoecolgico, evoluo de ncleos urbanos, estimativas meteorolgicas, levantamento de recursos
hdricos, classificao e uso do solo, identificao de pistas de pouso clandestinas, alm de
viabilizar condies de combate ao narcotrfico, contrabando de madeira, minrios, produtos
farmacolgicos, incndios florestais, etc. O projeto inclui ainda uma rede de comunicao, por
onde circularo os dados do sistema entre os rgos participantes.
Para viabilizar estas atividades, o SIVAM ir dispor, de satlites meteorolgicos e
estaes meteorolgicas terrenas; satlites e avies de Sensoriamento remoto, aeronaves de
vigilncia, radares meteorolgicos e estaes meteorolgicas de altitude e superfcie, radares
fixos e transportveis, sensores de monitorao e comunicaes, estaes de recepo terrena e
equipamentos de radiodeterminao, alm de trs Centros Regionais de Vigilncia instalados em
Belm (PA), Manaus (AM) e Porto Velho (RO), que faro o processamento dos dados coletados,
e um Centro de Coordenao Geral, localizado em Braslia, que acessar as informaes dos
daqueles Centros Regionais. As atividades da SIVAM iniciaram-se em 2002.

94.

A abrangncia do SIVAM territorial e institucionaL A territorial abrange a Amaznia legal,


(61% do territrio nacional). A rea institucional atende a 15 ministrios, 50 instituies pblicas
federais, alm dos rgos estaduais, municipais, entidades de pesquisa e organizaes privadas.

g) As terras indgenas
Os conflitos fundirios envolvendo reas indgenas ampliaram-se no sculo XX,
principalmente com a construo de rodovias para a Amaznia. Esses conflitos compem a
principal causa para a necessidade de demarcao de suas terras. A questo indgena teve uma
ateno maior por parte do Governo Federal com a Constituio Federal de 1988, que detm um
captulo e outros dispositivos dispersos que garantem, aos ndios, direitos originrios sobre as
terras que ocupam tradicionalmente, e a legitimidade para ingressarem em juzo na defesa e
conquista desses direitos. Essas terras so bens da Unio, inalienveis e indisponveis,
reconhecidos aos ndios direitos originrios e imprescritveis sobre elas, isto , os de posse
permanente e usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
Contudo, o que se tem observado a continuidade das invases a essas terras, na busca de
ouro ou outras riquezas minerais, pela explorao madeireira, na construo de UHE ou de
rodovias. Com isso a cada etapa do avano das frentes de expanso da sociedade, sob
determinadas conjunturas polticas especficas, o Estado Nacional refaz suas contas com respeito
s terras indgenas e reduz seu territrio, gerando conflitos. reas Indgenas ocupam mais de 20%
da extenso da Amaznia brasileira. Os dados computados pelo Instituto Socioambiental (ISA),
ONG com sede em So Paulo, permitem dizer que a populao indgena total no Brasil hoje de
cerca de 300.000, isto , 0.2 % da populao nacional. A maior parte dos povos indgenas no
Brasil, do ponto de vista demogrfico, formada por microssociedades.
As diversidades tnicas e culturais existentes na Regio Norte so praticamante
desconsideradas pelos planejadores na elaborao de projetos de ocupao e desenvolvimento
regionaL Pode-se dizer, ento, que este processo no considera os conflitos scio-culturais internos, na
medida em que, na maioria das vezes, os povos indgenas so ignorados pelos referidos projetos
quando no frontalmente ameaados por eles. Como aes prioritrias para as terras indgenas, h a
necessidade da concluso do processo de identificao e demarcao, bem como que haja o fomento
tcnico e financeiro de projetos comunitrios para a sua sustentao econmica, o seu manejo
sustentvel e a conservao de recursos naturais nelas existentes (BECKER, 1994 e ISA, 1999).

95

2.3. Transformaes poltico-administrativas

Segundo BUARQUE ( 1995, p.ll5), trs processos so identificados na estrutura poltico


administrativa da regio Norte: a fragmentao do espao regional, que estimulou movimentos
autonomistas internos nas Unidades Federativas da regio; as preocupaes geopolticas,
principalmente entre militares, que levaram proposio da criao de novas Unidades
Federativas; e a multiplicao de Municpios.
A preocupao com o reconhecimento das fronteiras e o redimensionamento territorial das
capitanias e das provncias existentes na Amaznia64 , foram alvos de constantes discusses desde
o perodo imperial, nas quais esta regio obteve ateno especial, conforme as propostas feitas
por: Francisco Adolfo Varnhagen (1849); Cndido Mendes, na criao da Provncia de Oiapquia
(1853) e redenominada de Pinsnia (1855); e Fausto de Souza (1880). Destaques sejam feitos,
tambm, aos acordos internacionais que em muito influenciaram para a formao da fronteira
amaznica, tais como o Tratado de Madri, com a Espanha (1750), Tratados de Utrecht, com a
Guiana Francesa ( 1713 e 1900), o Tratado de Petrpolis, com a Bo livia ( 1903) e o Laudo do Rei
da Itlia sobre a questo de Essequibo, com a ex-Guiana Inglesa (1904).
No plano legal, somente aps a dcada de 1930, a temtica "Territrio Federal" tratada
constitucionalmente (1934) e a definio das estruturas orgnica e unitria do Acre (nico
Territrio existente) somente foram organizadas com a Lei n 366, de 30/12/1936. Contudo, a
despeito da Constituio de 1891, o caso do Acre se revestiu de uma excepcionalidade, ou seja,
surgiu diante de um conflito entre Brasil e Bolvia pela explorao da borracha e foi a alternativa
adotada pelo Governo Federal para garantir a sua integridade ao Brasil e resolver o impasse sobre
a administrao dos recursos advindos do ltex. Esse conflito foi resolvido em negociaes
diplomticas e a Unidade Administrativa e Federativa "Territrio Federal" passou a integrar o
espao brasileiro em 1904.

64

As terras demarcadas por cartas rgias, deram origem a 11 capitanias nos sculos XVII e XVIII, as qua1s foram
Identificadas por BENCHIMOL (1977, p. 615): Maranho (1633), Gro Par (1633), Cum (1634), Caet (1634),
Cabo Norte (1637), Cumat (1637), Maraj (1655), Xmgu (1681), Gois (1744), Mato Grosso (1748) e So Jos do
Javari/So Jos do Rio Negro (1755). Dessas, somente de Maranho, Par, Mato Grosso, Gois (1822) e So Jos do
Rio Negro (1850) obtiveram status provincial.

96

A atividade intervencionista do Estado, dando-se Unio a faculdade de penetrar nos


prprios Estados e Municpios para organizar e dirigir as colnias agrcolas, somente foi
efetivada com o Decreto-Lei n 3.059, de 14/02/ 1941, que disps sobre a criao das
colnias agrcolas como servio descentralizado, com territrio determinado e funo
especfica. Assim, uma vez institudos os novos Territrios, era natural que se lhe desse
funo colonizadora, ampliando-se, dessa forma, o plano inicial daquelas criaes.
A atuao desses Territrios foi a principal ao poltico-administrativa do Governo
Federal na fronteira amaznica, os quais tiveram participaes fundamentais em debates
geopolticos (MEIRA MATTOS, 1979 e 1980), polticos (RICARDO, 1954; COSTA, 1998),
jurdicos (MEDEIROS, 1944 e 1946; TEMER, 1975; MAYER, 1976) e econmicos
(FIGUEIREDO, 1965; SANTANA, 1974, 1978 e 1981 ; PORTO, 1998) at as suas
estadualizaes, pois visaram estimular a integrao das reas de fronteira e/ou do interior
amaznico com outras regies brasileiras, bem como, intensificar o comrcio com os pases
vizinhos. Acrescida a criao de novos Municpios (Tabela 6), a transformao polticaadministrativa tornou-se bastante complexa, seja porque vrios Municpios foram criados sem ter
condies econmicas de auto-sustento, dependendo exclusivamente de recursos federais, seja
porque com a crise da Federao, aps a dcada de 1980, o poder central no consegue absorver o
problema fiscal que hoje se evidencia.

TABELA 6- QUANTIDADE DE MUNICPIOS NO BRASIL, POR UNIDADES DA FEDERAO DA


REGIO NORTE- (1940-2000)

UNIDADES DA
FEDERAO

1940

1950

1960

1970

1980

1991

2000

BRASIL

1.574

1.889

2.766

3.952

3.974

4.491

5.507

NORTE

88

99

120

143

153

298

449

Acre

07

07

07

07

12

12

22

04

05

05

05

09

16

Amap
Amazonas

28

25

44

44

44

62

62

Par

53

59

60

83

83

105

143

Rondrua

02

02

02

07

23

52

Roraima

02

02

02

02

08

15

79

139

Tocantlns
Fonte. IBGE. Anurio Estatsuco do Brasil. 1998, 2000.

97

Alm desses entes federativos, desde a dcada de 1960, o Governo Federal vem planejando criar
novas unidades, sobretudo na Regio Norte. H diversas justificativas, dentre as quais se destacam a
necessidade de maior proteo s fronteiras (narcotr.fico e contrabando), fortalecimento do Programa

Calha Norte e o interesse na criao de novos postos de representantes na Assemblia Legislativa,


Cmara dos Deputados e Senado Federal. As propostas j indicadas no Congresso Nacional criao das
seguintes novas Unidades da Federao na Amaznia so (DUTRA, 1999, p.84-5; 284; Jornal o Estado
de So Paulo, 15 e 16/03/2001; FIGUEIREDO, 1965, p. 7):
"unidade territorial" : abrangendo parte do Estado do Acre (proposta esta invalidada
por falta de estudos a respeito).
Territrios Federais: Maraj, Tapajs, Xing, Rio Negro, Alto Solimes e Araguaia,
Juru, do Oiapoque, Foz do Iguau e Ponta Por.
Estados: Jari, Tapajs, Tocantins, Tringulo, Carajs e Mato Grosso do Norte, Solirnes,
Araguaia
A proposta de criao dos Territrios Federais de Alto Solimes e Rio Negro foi para
fortalecer o Programa Calha Norte e foi negociado com os votos no Congresso Nacional dos
Deputados Federais Euler Ribeiro e tila Lins (PFL), Paudemey Avelino (PPB) e Luiz Fernando
(PSDB) e do Senador Gilberto Miranda (PFL), todos do representantes do Estado do Amazonas,
para que os mesmos votassem favorveis proposta de reeleio presidencial65 .
O que de fato foi executado no Brasil sobre as Unidades Federativas, alm da criao de
novos municpios, foi a transformao dos Territrios Federais em Estados (Acre, 1962;
Rondnia, 1981; Roraima e Amap, 1988), a criao dos Estados de Guanabara ( 1960), Mato
Grosso do Sul (1977) e Tocantins (1988), e a fuso do Estado do Rio de Janeiro com o de
Guanabara (1974). Em 2001, o Senado aprovou, em plenrio, a convocao de um plebiscito para
decidir sobre a criao dos Estados de Tapajs, de Solimes e do Araguaia e do Territrio Federal
do Oiapoque. Saliente-se, contudo, que com a criao de novas Unidades Federativas, haver
implicaes financeiras para a Unio, alm de repercusso sobre o j precrio equilbrio
federativo.

65

FIGUEIREDO (1996); Jornal Folha de So Paulo, 30/01/ 1997, p. 6.

98

Essas transformaes envolvem um novo pacto federativo, principalmente nos exemplos


ocorridos na dcada de 1980, pois abrangem um "contexto de profunda reestruturao do

territrio brasileiro, especialmente o nortista. Alm disso, as mesmas acontecem em um momento


particularmente dficil da realidade brasileira, em que predomina a completa ausncia de
polticas e estratgias de desenvolvimento regional" (BUARQUE, et ali. 1995, p. 115).

99

PARTE2
ORGANIZAO DO ESPAO AMAPAENSE NO SCULO XX

101

CAPTULO 3- TRANSFORMAES DO ESPAO AMAPAENSE E SEUS REFLEXOS


NO FEDERALISMO BRASILEIRO

3.1. Antecedentes
As terras do atual Estado do Amap, na poca da vigncia do Tratado de Tordesilhas,
localizavam-se no lado espanhol, tendo sido concedidas pelo Rei Carlos V a Francisco Orellana
em 1544 sob a denominao de Adelantado de Nueva Andaluzia66 , nome que se passava a atribuir
a todo aquele espao onde inclua-se tambm a Guiana (REIS, 1949, p. 14). Este espanhol, no
entanto, no chegou a tomar posse, sendo a terra tambm abandonada pelos outros
concessionrios agraciados pela Coroa Espanhola (IBGE, 1957, p. 24). Nessa poca foi
desenvolvida pelos colonizadores uma poltica visando a ocupao, defesa e explorao das terras
recm descobertas, com a finalidade de impedir a expanso do domnio dos ingleses, franceses e
holandeses sobre as colnias ibricas na Amrica do Sul.
Os franceses investiram na regio quando, em 1605, Daniel de La Touche, Sieur de La
Ravardiere, por uma concesso do seu Rei, Enrique IV, assumiu o poder das terras localizadas
entre o Rio Amazonas e a ilha Trinidad, a fim de ocupar e explorar esta regio, iniciando, com
isso, os planos gauleses de extenso colonial sobre a Amrica do Sul. Sentindo-se ameaado por
inseres estrangeiras como essa, a Coroa Ibrica adotou as "expedies guarda-costas", que,
dentre outros feitos, expulsaram os franceses de So Lus (1615) e fundaram o Forte do Prespio,
originando a cidade de Santa Maria de Belm do Gro Par, em 1616, garantindo assim a posse
da foz do Rio Amazonas (Canal Sul). Em seguida, rumaram em direo ao Norte e expulsaram
ingleses e holandeses instalados na margem esquerda da foz do Rio Amazonas.
Ravardiere, ao que tudo indica, no deu a devida ateno a esta regio, pois holandeses
montaram em 1627, em pleno territrio pleiteado pelos franceses, um comrcio margem do Rio
Oiapoque, tendo criado ainda a Companhia do Cabo Norte, que funcionava nas guas "que
no estivessem sob o domnio espanhol", entre os rios Amazonas e o Orinoco, mediante a
permisso de navegao e comrcio aos holandeses. Em 1633, foi revista tal proposta pelo
66

Segundo AZEVEDO (1997, p.I8), "adelantado" significa etimologicamente, "o que est adiante", acrescentando-se
ainda: I- funciOnrio colocado frente de um distrito administrativo como autoridade mxima. 2 - Conquistador e
chefe de expedies militares encarregado da descoberta e tomada da posse de territrios conquistados sob o
patrocnio da Coroa Espanhola. embora resultantes da inicativa privada.

102

imperador francs Lus Xlli e pelo Cardeal Richelieu; priorizando a livre passagem pelo Rio
Amazonas aos navios franceses. Em resposta, a Coroa Ibrica criou a Capitania do Cabo Norte,
cedida a Bento Maciel Parente, em 1637, cuja rea estendia-se desde o Rio Oiapoque at o Rio
Amazonas, margeando o Oceano Atlntico e subindo o Rio Amazonas at seu afluente na
margem esquerda, Rio Tapuiussus, abrangendo os povoados de Gurupatuba e Surubi
(atualmente Monte Alegre e Alenquer) (REIS, 1949, p. 23).
Movido pelo interesse nos recursos minerais, notadamente pelas jazidas auriferas em
Oiapoque, Cassipor e Amap, foi reerguida pelos portugueses a fortaleza de Cuma (conquistada
dos ingleses), sendo denominada de "Santo Antnio de Macap" em 1688, garantindo a dominao
desta parcela amaznica pela defesa da foz do Rio Amazonas, no seu Canal Nort7. A fortificao
da fronteira e a fraca ocupao populacional lusa foram os principais fatores que incentivaram a
coroa portuguesa, atravs do Governador do Estado do Gro Par e Maranho, Francisco Xavier de
Mendona Furtado, a elevar, em 1751, categoria de vila o povoado de So Jos de Macap, o
ncleo circunjacente quele Forte que garantiria a continuidade da ocupao portuguesa na regio
(REIS, 1949, p. 33-4), cujo objetivo inicial foi de servir de base militar aos portugueses, a fim de
afastar o perigo de instalao de estrangeiros nas terras amapaenses, bem como reafirmar a
autoridade da Coroa sobre o espao mal integrado Colnia (ZANCHETI, 1986, p. 08). Com
isso, Macap tem fundamental importncia na ocupao da Amaznia, ao garantir, juntamente
com Belm, a defesa portuguesa sobre as duas entradas do Rio Amazonas.
A colonizao desta regio continuava sendo um problema para a Coroa, dadas as
condies ambientais, as reduzidas descobertas das potencialidades naturais e a falta de
atividades econmicas capazes de ali fixar a populao, no atraindo colonos para ocup-la,
apesar dos apelos e promessas reais na cesso das terras. Uma tentativa desse tipo de colonizao
ocorreu com a chegada de 136 famlias de Mazago, na frica, originando a Vila Nova de
Mazago (I 771 ), onde atualmente encontra-se o ncleo urbano do Municpio de Mazago Velho
(REIS, 1949; IBGE, 1957 e SANTOS, 1994).
Quanto rea limtrofe com a Guiana Francesa, CARDOSO (1984, p. 67) mostra que
entre 1794 e 1802 ocorreu a primeira abolio da escravido nesta Colnia Francesa. Este evento
provocou uma expanso da pequena produo de alimentos para exportao e uma das atividades

67

Sobre os fortes fimdados na margem esquerda da foz do Rio Amazonas, vide CASTRO (1999, p. l29-193).

103

que mais se destacou foi a pecuria, na regio do Macari, correspondendo rea do Municpio do
Amap do incio do sculo XX.
A ameaa de invaso pela expanso da pecuana francesa, a explorao do ouro em
Caloene, o interesse pela abertura da navegao do Amazonas e a reduzida ocupao demogrfica
pelos brasileiros, serviram de justificativa para, em 1853, o Senador da Provncia do Gro-Par,
Cndido Mendes de Almeida, propor um projeto de criao da Provncia de Oiapquia, cuja capital
seria Macap68 , a fim de garantir a atuao brasileira na parte setentrional do Rio Amazonas.
Contudo, esta proposta no obteve aprovao do Governo Central por ter sido amplamente
questionada, como tambm em funo da pouca fora poltica que as provncias do Norte do pas
detinham, permanecendo aquele espao sob a administrao da Provncia do Gro-Par.
As intenes gaulesas sobre o territrio amapaense continuaram a exigir ateno constante
dos poderes polticos e militares brasileiros, principalmente porque as exploraes aurferas ao
norte do Rio Araguari contriburam para atrair garimpeiros franceses69 . A produo do ouro de
Caloene era exportado por Caiena e contabilizada como se fosse um produto da Guiana Francesa
(DNPM, 1988, p. 582), originando contnuos conflitos diplomticos entre Brasil e Frana

70

Um dos destaques da histria amapaense originado dessa explorao aurfera foi a


instalao da Repblica do Cunani, em 1885, que se estendia do Rio Oiapoque at o Rio
Araguari. Esta experincia, apesar de sua brevidade (1885 a1887), criou ministrios (sediados em
Paris) e ttulos honorficos (muito valorizados e vendidos); emitiu moedas, notas (20, 50, 100 e
500 francos) e selos; editou um dirio oficial e criou armas e bandeiras (REIS, 1949, p. 95;
SARNEY e COSTA, 1998, p. 131-6; 231-3). Sua reduzida populao era composta por
quilombolas, desertores e aventureiros (QUEIROZ, 1999, p. 345).

68

Para REIS (1949, p. 89 e 120), a Provncia de Oiapquia proposta foi "um restabelecimento (ampliado) da capitania de
Bento Maciel Parente e uma das raizes do Territrio Federal do Amap" (destaque do autor), cuja rea foi delimitada pelos
rios Nharnund, Amazonas e Oiapoque, o Oceano Atlntico e os limites setentrionais do Imprio.
69
Sobre os conflitos decorrentes da explorao aurfera no Amap, vide MEIRA ( 1989) e SILVEIRA (2000). Esta
ltima, publica um mapa de concesses aurferas relacionado ao territrio do contestado pela Frana, no qual so
mostrados terrenos e uma referncia nominal das personalidades que receberiam os terrenos. Segundo SfLVEIRA,
em comunicao verbal, esses terrenos so hoje, na sua grande maioria, alvo de requisio para pesquisa ou lavra e
muitos j foram ou esto sendo explorados, como por exemplo as reas exploradas pelas mineraes Novo Astro,
Yuk.io Yoshidome e Itajobi.
70
O conflito pelas terras da margem esquerda do Rio Amazonas entre Portugal e Frana foi resolvido
diplomaticamente pelo Tratado de Utrecht, em 17 13. Os franceses afirmavam que o Rio que separava a colnia
francesa da portuguesa, o Rio Vicente Pinzn, ainda no demarcado, no seria o Rio Oiapoque, mas sim o R10
Araguari. Este acordo delimitou o Rio Oiapoque como a fronteira entre as terras portuguesas com as francesas .

104

Em 1855, aquele Senador retomava sua proposta, porm, mudando seu nome para Pinsnia,
em homenagem ao navegador Vicente Yafies Pinzn. Justificava-a por necessitar a regio de
considerveis atenes, em funo da mesma continuar praticamente abandonada em relao s
demais regies brasileiras (MEDEIROS, 1946, p.139). No entanto, este projeto contrariou interesses
da classe dominante que residia em Belm71 tendo sido novamente desaprovado pelo Senado.
Contudo, o hnprio adotou outro recurso para confirmar seu poder sobre este territrio, elevando
Macap categoria de cidade, pela Lei Provincial 281, de 6/9/1856.
Com as exploraes aurferas em Caloene, os franceses novamente tentaram expandir seu
espao at o Rio Araguari, na margem esquerda da foz do Amazonas, no final do sculo XIX. Em
1894, habitavam no Alto Caloene cerca de 6.000 pessoas e no perodo de 1894 a 1896, foram
extrados 2.646 kg de ouro. Com essa produo, instalou-se em Loureno a Socit Franoise de
L' Amerique, que posteriormente foi vendida The Carsewene Developments Anglo-French Gold
Mining Company (DNPM, 1988, p. 582).
O conflito entre brasileiros e franceses decorrente dessa extrao aurfera e da expanso da
pecuria da Guiana Francesa ficou conhecido como a "Questo do Amap", e foi solucionada por
acordo internacional a favor do Brasil, arbitrado pelo Presidente suo Walter Hauser e, na defesa
da proposta brasileira o Baro do Rio Branco, em 190072
Outra conseqncia desse conflito foi a criao do Municpio do Amap em 1901,
incorporando toda a rea do antigo Contestado do Amap, pelo Decreto 938, de 21 de janeiro, sob
a denominao de territrio de Aricari (IBGE, 1957, p. 19), para assegurar esta parte da fronteira
sob a responsabilidade brasileira. Embora a questo fronteiria houvesse sido resolvida
diplomaticamente no incio do sculo XX, o marco da trijuno das fronteiras Brasil-SurinameGuiana Francesa, s foi fixado pelas comisses brasileira, neerlandesa e francesa em 1938
(HERMES & BASTOS, 1940, p. 125; BENEVIDES, 1946, p.31). H divergncias nas
informaes existentes quanto demarcao completa da fronteira, entre 1955 (IBGE, 1966, p.
01) e 1962 (TEIXEIRA SOARES, 1973, p. 91).

71

Neste perodo, fazia-se a navegao do Rio Amazonas por navios a vapor, tendo sido criada a Companhia de
Navegao e Comrcio do Amazonas, destinada a comercializao da borracha e pertencente ao Baro de Mau.
72

Este episdio foi uma retomada de discusso, entre franceses e brasileiros, de que o Rio Vicente Pinzn no seria o
Rio Oapoque, mas sim o Rio Araguari. O Brasil, com a deciso do Presidente suo em 1900, obteve a ratificao do
Tratado de 17 13. Para maiores informaes sobre este fato histrico, vide SILVA (1893), RIO BRANCO (1945) e
REIS (1949 e 1993).

105

Destaca-se, ainda, na fronteira setentrional, a origem do atual Municpio de Oiapoque.


Como Distrito, foi criado em 1903, pela Lei Municipal n 15 do Amap (IBGE, 1957, p. 41).
Segundo SOARES (1995, p. 34-40), nele foi criada a Comisso Colonizadora do Oiapoque, em
1919, em resposta ao Senador paraense Justo Chermont, que no Congresso da Repblica pedira
maior ateno para esta rea de fronteira. Esta comisso foi uma das primeiras iniciativas federais
no sculo XX, relativas fronteira amapaense. Em 1922, foi estabelecida a Companhia Especial
de Fronteiras, do Exrcito Brasileiro, em Clevelndia do Norte, como uma colnia agrcola para
onde foram enviados prisioneiros de vrios crceres do pas73 Ao lugar foram chegando
comerciantes e, posteriormente, foi instalada uma usina para extrao de resina de pau-rosa, que
ali permaneceu por apenas 2 anos. Sua permanncia como Colnia Agrcola s durou at 1927.
Como justificativas para a criao desse municpio, tem-se: a extrao de ouro nas
cabeceiras do Cassipor e do Oiapoque, no perodo de 1932 a 1935; o surgimento de povoados no
Rio Oiapoque a montante da Vila de Esprito Santo (tanto do lado francs como do brasileiro); a
ocorrncia da Segunda Guerra Mundial; a transferncia de presidirios para Clevelndia, o que
teria demandado maior ateno das autoridades para a colnia ali instalada (que passou a ter a
fama de matadouro, pelas doenas que acometiam presos e colonos); e a criao do 3 Batalho
de Fronteira, sediado no Oiapoque, em 1942.
Apesar do conflito com a Guiana Francesa ter sido resolvido diplomaticamente, a demarcao
definitiva da fronteira ainda no estava devidamente reconhecida e isso foi primordial para a criao
do Municpio. Assim, em 1945, o mesmo foi criado pelo Decreto-Lei no 7.578 de 23 de maio, tendo
como sede a Vila de Esprito Santo

74

que passou categoria de cidade com o nome de Oiapoque.

No contexto regional, a partir da criao do Territrio Federal do Acre, novos Territrios


Federais foram sugeridos, dentre os quais aparece a primeira manifestao poltica local para a
implantao do Territrio Federal do Amap, em 1920 (REIS, 1949, p. 178-180; SANTOS,
1998, p. 20).
73

Em 1924, no governo Arthur Bernardes, com o saldo elevado de presos polticos, decorrente da revolta do Forte de
Copacabana ( 1922) e da Coluna Prestes e a detenninao de separar os presos polticos dos comuns, mais de 1.000
condenados foram deportados para Clevelndia, sendo a maioria de presos comuns. A colnia de Clevelndia foi
escolhida para a deportao porque, alm de apresentar vagas para alojamentos, situava-se na fronteira (portanto
constitucionalmente sob a jurisdio federal). Com a anistia aos ltimos presos em 1930, Clevelndia ficou por mais
de uma dcada sem qualquer ateno das autoridades federais (SOARES, 1995).
74

Anteriormente denominada de "Martinique", teve seu nome mudado para Vila do Esprito Santo em 1927, pelo
Marechal Cndido Rondon, em visita ao quartel de Clevelndia. Sua inteno era de tirar a conotao francesa da
denominao anterior daquela Vila (SOARES, 1995).

106

Na dcada de 1930, a Comisso Nacional de Rediviso Territorial props a seguinte


rea para formar o Territrio Federal do Amap, com sede no Municpio de Montenegro ou
Almerim: os limites compreendiam o litoral Atlntico com suas ilhas, o Rio Amazonas at a
foz do Maipuru e por este, acima at suas nascentes, o mais diretamente possvel pelo Rio
Paru ao marco divisrio das fronteiras do Brasil com as Guianas Inglesa e Holandesa,
correspondendo rea da antiga Capitania do Cabo Norte (MEDEIROS, 1946, p.l39-140).
Essa rea delimitada teria 327.875 km 2 , a partir dos seguintes municpios: Amap (69.066
km

),

Macap (27.912 km2 ), Mazago (22.947 km 2 ), Almerim (95.399 km2 ) , Alenquer

(18.884 km 2), Monte Alegre (29.191 krn 2), bidos (46.796 krn 2) e Prainha (17.680 km 2). Tal
proposta no foi efetivada pela sua extenso.
A atividade aurfera no Municpio do Amap ainda mostrava-se bastante atuante na
economia local em 1939, mas sua fiscalizao se apresentava deficiente75 . De acordo com o
DNPM (1988, p. 582), at a dcada de 1930, surtos espordicos de garimpagem ocorreram no Rio
Cassipor, ao norte de Loureno, quando a produo mensal mdia das minas de Caloene era de
20 kg de ouro (BRASIL, 1944, p. 391), atraindo para os rios Oiapoque e Araguari, mais de 2.500
faiscadores estrangeiros em 1937, que colhiam livremente o ouro, que era contrabandeado para os
seus pases de origem76 . At o final da dcada de 1940, o Rio Cassipor ainda chamava ateno
pela sua produo aurfera. Neste contexto, Joel Ferreira de Jesus ali se instalou77 .
Neste sentido, objetivando a proteo dessa riqueza, j se tinha a certeza da criao do
Territrio Federal do Amap, conforme foi divulgado pelo peridico paraense: "(..)falando
sobre a produo do ouro no Amap regio fronteiria das Guyanas em sua mr parte desviada
para o estrangeiro(..), S. Exc. (Getlo Vargas) afirmou que de accrdo com o Estado Maior do
Exrcito, em breve seria creado o territrio do Amap, com o devido aparelhamento, para evitar
o contrabando"78 .

75

AS FRONTEIRAS com as Guyanas: Sua fiscalizao e represso ao contrabando do ouro. Jornal Folha do Norte.
dia 08 de maro de 1939, p. 1 e 3.
76
O OURO do Amap no comentrio de umjornalista carioca. Jornal Amap. Macap, 17/ 11/1945. p. 01
7i Esta rea foi reexplorada no final da dcada de 1960, quando foi implantada uma lavra com desmonte hidrulico
no Rio Mutum, perto de Loureno, e chegou a extrair cerca de I tonelada de ouro da regio; como tambm foi
executada a explorao aurfera mecanizada na dcada de 1980 (DNPM, 1988, p. 582).
78
VAE ser criado o Territrio do Amap de acordo com o Estado Maior do Exrcito. Jornal Folha do Norte. 06 de
abril de 1939.

107

Outro aspecto a se considerar em relao sua criao, consiste na participao do


Coronel Jos Jlio de Andrade na vida econmica e poltica do Vale do Jari entre 1898 e 1948,
perodo denominado de "fase Jos Jlio" (LINS, 2001, p. 35-100), cujas atividades exercidas
foram a extrao da castanha e borracha e a criao de gados bovino e bubalino, sendo sua base
79

poltica o Distrito de Arumanduba (Almerim - PA). O poder poltico regional deste Coronel foi
forte, chegando a exercer os cargos de Intendente de Almerim, Deputado Estadual e Senador.
Possua aproximadamente 3 milhes de hectares (LINS, 2001, p. 37) nos municpios paraenses de
Almerim, Porto de Moz e Mazago, este no Territrio do Amap. Observe-se, com essa proposta,
a "coincidncia" desta delimitao da proposta daquela Comisso Nacional de Rediviso
Territorial com a rea de influncia poltica do Coronel Jos Jlio, principalmente quando se
indicou Almerim como capital.
O poder econmico deste Coronel foi ampliado no perodo do boom da borracha, quando
chegou a possuir uma frota de 13 embarcaes construdas na Inglaterra. No sentiu a crise da
borracha pois mantinha atividades diversificadas na pecuria (25 mil cabeas de bovino) e na coleta
de castanha80 (mdia de 70 mil hectolitros por safra, vendidos para Alemanha e Belm) (LINS,
1997, p.20-l). Vendeu suas terras a um grupo de portugueses em 1948.
A escolha do Rio Jari como limite do Territrio Federal do Amap, segundo estudo do
IBGE ( 1943) apud MEDEIROS (1946, p. 142), importou no desmembramento de 31.249 lan2 do
municpio de Almerim81 , correspondendo a parte do Distrito de Arumanduba. Como a sede deste
Distrito se encontrava distante do Rio Jari, no exercia grande influncia sobre o povoamento do
vale deste, pois a parte desmembrada detinha apenas 1.015 hababitantes, e uma densidade
demogrfica de 0,3 hablkm 2 , portanto, longe da sede poltica do Coronel Jos Jlio, embora ainda
dentro de sua rea de influncia. Alm do aspecto demogrfico, o Rio Jari bastante
encachoeirado e possui apenas 153 1an de navegabilidade, desde a sua foz at a base da Cachoeira
79

A origem do nome Arumanduba decorrente da existncia no local de grande quantidade de ervas chamadas
"arum" (lscnosphon ovatus) (LINS, 2001, p. 43). Na dcada de 1930, esse Distrito foi chamado, por Herui
Condreau, de "pequena sua amaznica". Era a sede da Empresa Jari do Coronel Jos Jlio, exibindo uma flotilha
de elegantes gaiolas ancoradas no porto, armazns, fbrica de roupas, farmcia, depsitos de gneros regionais, casas
de madeira de lei, cinema, gua encanada, luz eltrica, pequeno hospital, telefone, estao de radiofonia, telgrafo,
estaleiro, beneficiador de castanha, estao meteorolgica e agncias de correio. O municpio sede do distrito,
Almerim, no detinha nada do que foi citado acima (LINS, 1997, p. 31, 44).
80

LINS (1997, p. 98) informa que a regio do jari conhecida como uma das mais produtivas de castanha de toda a
Amaznia e o nome Jari, na linguagem dos Waypis, significa "o rio das castanhas" (NH = castanha; RIN = rio).

81

De acordo com o Censo de 1940 do IBGE, a populao total de Almerim era de 2.743 habitantes, sendo 499 na
zona urbana e 2.244 na rural em uma rea de 259.111 knl.

108

de Santo Antnio. Esses foram, na poca, os principais fatores para a delimitao do Amap por
esse Rio.
Para MEDEIROS (1946, p. 138-9), a criao deste Territrio possua duplo objetivo: um
administrativo e o outro militar. O primeiro visava organizar economicamente esta rea;
implantar ncleos govemativos estaduais para impedir a formao de focos de desnacionalizao;
e estimular uma poltica de ocupao. O segundo tinha o intuito de proteger militarmente esta
zona de fronteira de possveis invases, durante o da Segunda Guerra Mundial.
O Brasil teve urna importncia estratgica para a Fora Area norte-americana nesta
Guerra, pois a localizao do litoral nordestino apresentou-se como um trampolim para se chegar

frica e Europa. No perodo de 1941 a 1948, a empresa Pan Air do Brasil, subsidiria da Pan
Air Ways, aprimorou e aparelhou os aeroportos do Amap, Belm, So Luiz, Fortaleza, Natal,
Recife, Macei e Salvador. A construo da base area no Municpio do Amap foi efetivada em
1941, antes da adeso do Brasil Guerra, e a sua funo era abastecer os avies norte-americanos
que se destinavam frica e Europa. Essa base possua, alm da pista de pouso, uma torre de
blimps, os zepellins que estavam auxiliando as marinhas dos EUA e brasileira no patrulhamento

da costa norte do Brasil. O objetivo desses zepellins era

detect~

submarinos alemes s

proximidades do Atlntico Sul, o que foi alcanado em 1943, quando foram detectados e
destrudos 3 submarinos alemes na costa amapaense (BARRETO, 2000, p. 145-158).
Aps a dcada de 1940, trs reas geo-econmicas deste ex-Territrio se destacaram na
organizao espacial amapaense: o Norte, o Centro e o Sul. Suas delimitaes correspondem s
dos municpios originais do Territrio Federal: Amap, Macap e Mazago. A rea Norte
formada atualmente por Amap, Caloene, Oiapoque e Tartarugalzinho; a do Centro, por
Macap, Ferreira Gomes, Porto Grande, Itaubal, Cutias, Pedra Branca do Amapari, Pracuba,
Serra do Navio e Santana; e a Sul, por Mazago, Laranjal do Jari e Vitria do Jari.
O Norte Amapaense teve duas atividades econmicas em destaque na dcada de 1940: o
garimpo no Cassipor e a base area norte-americana. Esta atuou no perodo de 1941 a 1948, atraindo
5 mil trabalhadores, cujos salrios ajudaram a estimular um comrcio de mantimentos (com grande
variedade de enlatados vindos diretamente das indstrias norte-americanas). A base tambm estimulou
um intercmbio comercial e de entretenimento (cassino e bares) entre a companhia militar, os
fazendeiros amaparinos (com a venda de gado para alimentao da tropa) e os proprietrios de

109

embarcaes, para transporte de material de construo e de gneros alimentcios vindos de Belm.


Acrescente-se, a construo de vilas residenciais com esgoto, instalaes eltricas, gua encanada e
preveno de incndio (BARRETO, 2000, p. 155-169). Possivelmente a indicao desse Municpio
para a capital do Territrio Federal, em 1943, foi fundamentada na influncia dessa base area na
regio, que tem forte influncia do exrcito, por estar na rea de fronteira.
Esta sub-regio amapaense detentora dos menores ndices demogrficos do Estado (Grfico
1) e sua economia baseia-se no extrativismo e na pesca, em rea que corresponde a 36,9% do Estado.
Aps a dcada de 1980, comearam as demarcaes de terras indgenas (3,6% de sua rea) e de
unidades de conservao (16,4%) neste sub-espao, contribuindo para que este se apresente como o
mais protegido, seja por demarcaes institucionais, seja pela atuao militar na fronteira.

GRFICO I- PARTICIPAO DA POPULAO RESIDENTE POR SUB-REGIES DO ESTADO DO


AMAP (1940-2000)

83.31

79.50

5~1
~
~

84.08

83 .66

62 .6 2

------

52,80

......

36,6 7

26~4
7
20,93

-;~==::::;;~~--~1~1,6:6~====~10~,4~67=====~
1 0.28

~.17

20 73

1940

Centro Amapaense

15,53

1950

196 0

~ 9,1 8

1970

+Norte Amapaense

9 91
1980

8.81

1991

~7.10

2000

A Sul Amapaense

O Centro Amapaense possm os maiores ndices demogrficos e a maior urbanizao


(Grficos 1 e 2). Sua economia baseou-se na extrao mineral a partir da dcada de 1950, com o
garimpo da cassiterita no perodo de 1951 a 1966 (ANDRADE, 1989) e na explorao
manganesfera pela ICOMI (1957-1997). Aps a dcada de 1970, indstrias de transformao
foram implantadas, sendo algumas dessas instaladas na dcada seguinte, com a implantao do

I lO

Distrito Industrial em Santana. No incio da dcada de 1990, foi criada a rea de Livre Comrcio
de Macap e Santana, estimulando a comercializao de produtos importados.
Ressalte-se tambm a atuao do Grupo CAEMI, exercendo ampla participao na
poltica e na economia amapaenses at meados da dcada de 1990, seJa influenciando na
emancipao de municpios (Santana, em 1987 e Serra do Navio em 1992), seja pela
diversificao de suas atividades locais, ou ainda, investindo em infni-estrutura, como nos casos
das duas companies towns (Serra do Navio e a Vila Amazonas)82 ; da ferrovia ligando a mina, na
Serra do Navio, ao porto de Santana; da UHCN; da ampliao da rea porturia em Santana; e
da malha rodoviria.
GRFICO 2- PARTICIPAO DA POPULAO URBANA RESIDENTE POR SUB-REGIES DO
ESTADO DO AMAP (1940-2000)

92,81

93.78
87,86

20,45

9,62
2 ,71

7 29
1940

:: Centro Amapaense

1950

1960

O Norte Amapaense

1970

7,83
2 39
1980

7,78

85,36

9,33

62
1991

2000

b.. Sul Amapaense

No Sul, detentor de 32,6% da rea do do Estado, destacam-se as atividades do Coronel


Jos Jlio; de empresas extrativistas, como a Jari Indstria e Comrcio Ltda., pertencente a
um grupo de empresrios portugueses; bem como a implantao de um complexo industrial

82

Atualmente, Serra do Navio um municpio localizado a 190 Km da capital amapaense. Originou-se de uma
company town construda pela ICOMI para os seus funcionrios, responsveis pela explorao do mangans. Alm
da Serra do Navio, na Amaznia h outros casos desse modelo de disposio urbana, tais como: Carajs (Projeto
Carajs); Monte Dourado e Munguba (Complexo Industrial do Jari); Oriximin (Projeto Trombetas); Vila de Tucuru
(UHE de Tucuru); e Barcarena (Albrs-Aiunorte).

lll

na regio do Jari (uma fbrica de celulose, uma fbrica de beneficiamento de caulim e outra
de bauxita refratria).
Alm da importncia dos referidos empreendimentos, deve-se destacar ma1s dois
aspectos: a criao de um cinturo ecolgico ao redor da rea deste Complexo Industrial aps
a dcada de 1980 (Estao Ecolgica do Jari, Reserva Extrativista do Cajari e a Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel do Rio Iratapuru) e o beneficiamento e comercializao de
produtos vegetais, principalmente a castanha-do-Par.
O Amap um Estado em construo. Discorrer sobre o processo econmico no psguerra e suas conseqncias no Amap verificar a sua dependncia em relao ao Governo
Federal e uma das atuaes do capital internacional nesta parcela do territrio brasileiro.
Sobre este ltimo, ressaltam-se quatro aspectos:
a) a importncia da exportao mineral amapaense para a economia local, fornecendo matriaprima para o setor siderrgico norte-americano;
b) a diversificao empresarial do Grupo formador da ICOMI no espao amapaense, ampliando
sua influncia para o Sul do ex-Tenitrio na dcada de 1980;
c) a decadncia da explorao manganesfera e a intensificao da livre comercializao de bens
de consumo importados na sua capital, cujas negociaes vm atender s necessidades do capital
internacional, oriundas de indstrias estrangeiras;
d) a busca por um desenvolvimento sustentvel, mediante um programa de governo que envolve a
integrao com o Caribe, a agregao de valor aos produtos naturais do Estado e o estmulo ao
respeito biodiversidade no convvio com o processo econmico local.
Aps a criao deste ex-Territrio, aqueles aspectos constituem trs perodos
econmicos e indicam as aes dos setores privados e pblicos na aplicao de
investimentos, repercutindo no aumento do movimento migratrio, a sua urbanizao e a sua
reorganizao espacial. Esses perodos so: gnese, estruturao produtiva e organizao
espacial (1943-1974); planejamento estatal e diversificao produtiva (1975-1987);
estadualizao e sustentabilidade econmica (aps 1988).

112

3.2. Gnese, estruturao produtiva e organizao espacial (1943-1974)

A ocupao da rea fronteiria, sob a propaganda de defesa nacional, teve seu inkio na
dcada de 1940. No caso amapaense, essa ocupao foi estimulada pelo Decreto-Lei n 5.812, de
13/9/1943, tendo o mesmo estabelecido o Amap como uma nova Unidade Federativa su.i generis
denominada de Territrio Federal. Esse diploma legal, contudo, foi alvo de crticas por
MEDEIROS (1946, p.l40-1), tendo .este mostrado que formalidades de levantamentos
administrativo, poltico e econmico no foram feitos, apesar da importncia do assunto. Para o
autor, "tem-se a impresso de que um gegrafo, diante do mapa, foi riscando a regio em que
deveria implantar o Territrio do Amap, preocupado quase que exclusivamente com problemas
de geopolitica e, definida a rea, forneceu ao legislador o material geogrfico necessrio
corporificao do Decreto ".

O Decreto n 6.550, de 3115/1944, que retifica os limites e a diviso administrativa dos


Territrios Federais do Amap, Rio Branco, Guapor, Ponta Por e Iguau, veio ratificar essas
dedues. Neste diploma legal, alm da redefinio limtrofe do Territrio do Amap, sua capital
foi transferida do Municpio do Amap para Macap, por sugesto do Governador Jana.ry Nunes
(NUNES, 1946).
At a dcada de 1940, a economia da rea que corresponde ao atual Estado do Amap
caracterizava-se pelo extrativismo vegetal e mineral, a pecuria e a atuao do exrcito brasileiro.
Aps essa dcada, foram criadas diretrizes polticas e administrativas do Territrio Federal,
implantadas infra-estruturas e estimuladas atividades econmicas pelo Governo Federal,
principalmente no setor do extrativismo mineral, que em muito contriburam para a estruturao
econmica amapaense e para sua organizao espacial (Quadro 2).

113

QUADRO 2 -PRINCIPAIS AES PARA A ORGANIZAO ESPACIAL DO AMAP (1943-1974)


ANO

1943
1944
1945
1946

AES

OBJETIVOS
Ocupar as regies das reas frontc1rias e de baLU dens1dade demogrfica.

Criao do Temtno Federal do Amap.


Transfernc1a da capital amapaense: do Municip10 do Amap para Macap.

Dotar o Territno Federal do Amap de


cond1ces infra-estruturais.

111113

capital com melhores

Crialo do MunocipJO de Oiapoque. por desmembramento do Munocip10 do Ocupar e proteger a regio hmnrofe entre o Temtorio Federal do Amap e a
Ama~
Gurana Francesa.
O manpnes do Amap decreudo como reserva nactonaL
Garan11r a participa2o dtreta do Temtno Federal na e>;plorao do
II1II1Crio

1947
1948
1950
1953

Conlr.ltada a Sociedade lodstm e Comrcio de Minnos Ltda. para a Ltvantar a potencoahdade manpnesifera do Temtno Federal do Amapa
explorao das iazidas de mannns do Amap.
Cornpra das terras do Coronel Jose JJoo de Andrade, no Vale do Jari. por EJtplor:1r a castanha. bomcha. exportao de madeir:~s nobres e comrc1o de
um Grupo de Portugueses, originando a empresa Jan Indstria e Comrcoo.
mercadorias diversas all'avs dos entrepostos s margens dos rios Jan,
Paru. Caracuru. Caoan e Pacanan.
Reviso do conlr.lto da explora2o do mangans do Amap.
Garannr a explor.~lo do mangans pela !COMI.
- Cria.o da Superintendncia do Plano de Valonzao Econmica da - Incrementar o desenvolvtmento da produo extr2tow e agrcola. pecuria,
Amaznia (SPVEA).
mmeral. tnduslrial e das relaes de troca. vtSando melhores padres
SOCiais de vtda e bem estar econmico das popul3es da regio e da
expans3o da riqueza do pais. a partir de planeJamentos quinquenais para a
valonuo econrrnca da Amaznia.
- Cnao da Colma Agricola do Matapo. em Porto Grande.
Fornecer produtos alimenticios para M~p.
- lnsta.lao da !COMI- Indusma ComrciO de Mmerios S.A. em Sem do - Explorar e benefic1ar o mangans na Serra do Navio.
NaVIo.
- Criar um plo minero-metalrgico
madeireiro amapaenses.

~proveiundo

o potencial hidraulico e

1955

- Divulgado o Plano de lndusmahza!o do Temtono Federal do Amap.

1956

- CriaAo do Municpio de Caloenc, por desmembramento do Mun1cipio do - A Reorganozailo temtorial e polit1ca-administratova do Amap.
Amapa
- Construir e explonr sistemas de produ~o. transmiSSo e disb'lbu.io de
- Cna~o da Companhia de Ele1nc1dade do Amap CEA
energia eltrica e servios correlatos. promover a expans3o do mercado de
energta el~lnca no Territrio e estimular a cnailo de um parque mdustrial.

1957
1961

Inicio da prodUilvidade da !COMI

Produzir, escoar e comercializar o mangans.

Cnao da Reserva Aorestal do Twnucumaque

1966

Conservao da naturen. proteco e assostncoa as populaes indJgrnas. de


acnlo com o preceito constitucional e a legisbo especific~ em viaor
Coordenar e supervisionar programas e planos regoonais; decidir sobre a
rcdismbuio de incentivos fisca1s.
- Ltvantar os recW10S naturais e hwnanos e preparar pro~sms para o seu
aprovenamento.
Captar recursos e promover os investimentos no Territno Federal do
Amap.

Criao da Supenntendencoa do Desenvolvtmento da Amazrua


SUDAM.
Cnao do Insntuto Regtonal de Desenvolvtmento do Amap !ROA.

. Criailo da Companhoa Progresso do Amapi- COPRAM

1967

AquJSI<lo de terras nos Muncop1os de Almerim (PA) e Mazago (AP). por Irnpl:lntar o Projeto h.n.
Danoel Keith Ludwg.

1968

- SuperviSIOnar estudos de aproveitamento do potencoal energetico regional.


- PbntJo de g,neli11tl tJrbaretl e fabnco de celulose e planoo de arroz em So
Raimundo (Aimenm).
- Explorar e exportar a Vvola Sunname11su
- Instalailo da Bruyn:zeel Madeomra S A - BRUMASA. em Santana
- Protelio e assostncia as populaes ondJgenas. de acordo com o preceito
Cnao do Parque Nacionallndogena do Turnucumaque
eonslltucional e a le~lado ~ifica em VIgor
Organizar politico-admimstraovamente os Temt6nos Federa1s e institwr o
Sanilo do Decreto 411 /69
planeJamento nas suas admimstraes
PROTERRA - Programa de Redistribu1ilo de Terras e Estimulo Promover a cap1tahzail.o rural
Aj,;romdstria do None e Nordeste.
-Criao do Instituto Naciorol de Coloniz~.~o e Reforma Agraria (INCRA) Executlr ~estratgia de distn'bui~o controlada cb terra.

1969
1970

1974

- Cnao do Connt Organozador dos Estudos Energncos da AtmZn1a


- Instalao do Projeto Jan (Almenm- PA e Maza~o- AP)

Criao do Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Concentrar reCW10S em reas selecionadas vtSando o estimulo de fluxos
IT\Igr.u6nos. elevao do rebanho e melbona cb mfra-estrutura urbana.
Amaznia POL-\MAZNIA.
Garantir a concluso. o funcoonamento e a geno de energoa onunda da
cb
ELETRO!\ORTE
no
Amapa.
lnsulao
UHE de Coaracv Nunes

114

a) Comportamento dos setores econmicos

Para analisar o comportamento dos setores econmicos amapaenses, percorreu-se os seguintes


passos: 1) Levantou-se no IBGE os valores nos Censos Agrcola, Industrial, Servios e Comercial,
exceto na atividade da pesca, cujas fontes foram o Anurio Estatstico Brasileiro de 1952, 1961, 1971 e
1972) Na agricultura, extrativismo vegetal, pesca e na indstria, coletou-se total dos valores de
produo; no comrcio, o total dos valores de vendas; e em servios, o total dos valores das receitas.
Ressalte-se, contudo que esta anlise uma aproximao pelos seguintes motivos: o registro do
setor de servios encontra-se sub-estimado, o que pode ser observado se for comparado com a
participao da PEA amapaense; os dados so de fontes distintas; e os produtos so diferentes categorias.
Segundo o IBGE, o total dos valores de produo, vendas e das receitas dos setores agrcola,
industrial, comercial e de servios, no perodo de 1950 a 1970, mostra que a participao do Amap foi
pequena na economia nacional (Tabela 7). Em 1950, destacou-se o setor industrial, notadamente as
indstrias de transformao (madeireiras), que representou 4,3% do total do setor. O extrativismo vegetal,
por sua vez correspondeu a O,7%. Em 1970, este Territrio manteve sua baixa participao no contexto
nacional (0,1 %), porm cresceu o setor extrativismo vegetal para 6,5%.
TABELA 7- PARTICIPAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA DO TERRITRIO DO AMAP
NO BRASIL(% SOBRE TOTAL DOS VALORES- Cr$ 1.000)

Brasil

Setores
Agricultura
Extrati vtsmo vegetal

51.1 77. 150

0,01

118.080.395

118.304

0,10

15.289.067

7.646

0,05

1.613.946

0,70

12.138.585

163.107

1,34

1.640.018

106.465

6,49
0,12

Pesca (*)

570.876

1.301

0,23

8. 100.251

14.342

0,18

49 8.611

585

lndstna

118.605

5. 102

4,30 1. 194. 784.551

1.260.055

0,1 1

118.427.561

139.381

0,12

0,05 1.236.802.257

621.858

0,05

139.374.422

68.212

0,05

0,04

11 7.287

0 .1 0

12.0 30.563

6.962

0,06

0,09
287.260.242
130.076.691
57.450
0,04 2.691.105.371
2.294.953
T otal
Fonte: IBGE: Censos Agrcola. Industrial. Servios e Comerctal. ( ) Anurio Estatstico Bras1e tro- 1952. 1961 , 1971.

328.666

0,11

Comrcio

63.839.880

30.345

ServiOS

12.756.234

4.709

122. 199.332

No contexto regional norte, o Amap cresceu a sua participao de 1, 7% em 1950, para 6,8% em
1970 (Tabela 8). Sendo que em 1950, destacaram-se os setores extrativismo vegetal e pesca; em 1960,

115

foram o industrial (principalmente a "indstria extrativa de produtos minerais", representado pela


ICOMI, a partir de 19 57) e o de servios; e em 1970, o extrativismo vegetal e o industrial.
TABELA 8- PARTICIPAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA DO TERRITRIO DO AMAP
NA REGIO NORTE (% SOBRE TOTAL DOS VALORES -Cr$ 1.000)

Sttores

Regio Norte

Agricultura

282.762

4.774

1.69

Extr..1tiv1smo vegetal

447. 132
54.934

11.21 9
1.301

2,51
2,37

Pesca(' )
lndstn a

11 8.304

3,51

426.666

7.646

1,79

4.783.451
620.586

163. 107
14.342

3,41
2,31

200.221
39 24 8

106.465
585

53,1 7
1,49

765.678

5 . 102

0,67

10.359.079

1.260.055

12, 16

1.064.387

139.381

13,09

1.559.096

30.345

1,95

27.306 471

621 .858

2,28

2 992 999

68.212

2.28

256.600

4.709

1,84

1.730 301

117.287

6,78

157.361

6 .962

4,42

Total
3.311.268
56.149
1,70
47.550.882 2.280.611
4.80
4.841.634
Fonte IBGE: Censos Agrico1a . 1ndustrial. Serv1os e Comercial. (*) Anuno Estatstico Bras1IC1ro - 1952. 1961, 1971

328.666

6.79

Comrcio
Serv1os

Quanto ao contexto do Territrio, em 1950, o setor industrial participou com apenas 8,9% dos
valores de produo no total da economia amapaense, correspondendo ao total da categoria "indstria de
transformao", do valor de vendas do comrcio, houve os maiores ndices, com 52,8% (Tabela 9),
notadamente com o varejista.
TA BELA 9 - PARTICIPAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA DO TERRITRIO DO AMAP, POR SETORES
(% SOBRE TOTAL DOS VALORES - CrS l .000)
1960

1950
Setores
Agricultura
Extrauvismo vegetal

;.

Amap

Amap

1970

;.

Amap

4 774

8,31

11 8 304

5,15

7 .646

2,32

11.219

19,53

163. 107

7,11

106 465

32,34

Pesca (*)

1.301

2,26

14.342

0,62

585

0,18

1ndsma

5 102

8,88

1.260.055

54,91

139 381

42,33

Comrcio

30 345

52,82

621.858

27.10

68 212

20,72

4.709

8,20

117.287

5,1 1

6 962

2,11

57.450

100,00

2.294.953

100,00

329.251

100,00

Serv1os
Total

Fonte IBGE Censos Agricola, Industrial , Servios e Comercial. (*) Anuno Estatstico Brasileiro- 1952, 196 1, 197 1.

O setor primrio, por sua v~ apresentou o seguinte comportamento: a agricultura registrou pouca
diversidade de produtos nas lavouras permanentes e temporrias, com destaque para o plantio da
mandioca (representado 69,2% do setor). A pecuria do tipo extensiva e vem aproveitando os campos
naturais existentes nesta Unidade Federativa Quanto ao extrativismo vegetal, baseava-se na coleta da
castanha e da borracha e participou com 19,5% do total da estrutura produtiva amapaense. A pesca,
registrou reduzidssima participao (2,3%).

116

Com o incio da produo manganesfera em meados da dcada de 1950, a participao


dos valores de produo mostraram radical transformao na economia amapaense assim
registrada em 1960: o setor industrial teve a sua maior participao, com 54,9%, em meio aos
demais setores, destacando-se a categoria "indstria extrativa de produtos minerais" (87% deste
setor). O comrcio registrou caiu para 27,3%, no por retrao deste setor, mas sim pelo aumento
da participao industrial na economia amapaense. O setor primrio amapaense, caracterizou-se
pelo (a): declnio na participao dos valores de produo da agricultura (5,1%), do extrativismo
vegetal (7,1 %) e da pesca (0,6%)
Em 1970, a indstria, registrou 42,3% (sendo que a categoria "indstria extrativa de produtos
minerais" correspondeu a 32,1 %), o extrativismo vegetal, com 32,3% e o comrcio, com 20,7 %.
Quanto participao da PEAno Amap em 1950, concentrava 61,2% no setor primrio
(agricultura e extrativismo vegetal), sendo que a indstria detinha 11,9%; o comrcio 4,8%; os
servios 8,9%; e o setor pblico 13,1 %. O censo de 1960 mostrava um declnio do setor primrio
para 53,2%, ao passo que os demais setores aumentaram suas participaes relativas, tendo a
indstria registrado 12,9%; comrcio, 6,7%; servios, 13,7%; e setor pblico, 13,5%. Em 1970,
continuou o declnio do setor primrio (45,6%), acrescido dos servios (11,2%); e o crescimento
dos demais: a indstria com 14,0%; o comrcio, 7,8%; e o setor pblico, 21,3%.

b) Atividades Econmicas
Agropecuria

Entre 1950 e 1970, a atividade agrcola teve pouca diversidade de produtos nas lavouras
permanentes (banana, cacau, caf, cco-da-Bahia e laranja), como tambm na sua lavoura
temporria (abacaxi, arroz, batata-doce, cana de acar, feijo, fumo, mandioca, milho e tomate).
Contudo houve forte expanso de utilizao das terras tanto pela lavoura permanente (de 140 ha.
para 1.898 ha.) quanto pela lavoura temporria (de 517 ha. para 8.455 ha.).
Ao se verificar os dados do IBGE referentes participao da agricultura no total dos
valores de produo (vendas e das receitas dos setores agrcola, indstria, servios e comrcio)
percebe-se que ele caiu de 8,5% em 1950, para 2% em 1970. Esse comportamento explicado
pelo reduzido investimento no setor pela iniciativa privada, feito essencialmente pelo pequeno
agricultor, os quais tinham dificuldades de escoar seus produtos devido s ms condies do
sistema virio amapaense.

117

A pecuria apresentou a seguinte participao entre 1950 e 1970 houve um declnio na


participao do rebanho de bovinos do Amap na Regio Norte e o crescimento de outras
espcies, com destaque ao bubalino (Tabela 10). Ressalte-se, tambm que houve um crescimento
da rea utilizada pela pecuria de 124.749 ha. para 356.330 ha. de pasto natural e 2.790 para
14.442 ha. de pastagem plantada, principalmente nos Municpios de Amap e Macap. Esse
crescimento de rea e de rebanho explica-se pelo incio das atividades produtivas no Territrio
Federal do Amap, aumentado a sua populao, e a pecuria fornecendo alimento a esse
contingente.
Contudo, em 1970, houve o declnio das reas de uso de campos naturais e das pastagens
plantadas pela pecuria, para 308.247 ha. e 3.368 ha. respectivamente. Este fato ocorreu devido s
terras de campos naturais j estarem demarcadas e as reas com cerrado e floresta, ainda por
ocupar.
TABELA 10 - PARTICIPAO DA PECURIA DO TERRITRIO DO AMAP NA REGIO NORTE
(1.000 CABEAS)

Gnero
Bovmos
Equinos
Muares
Asminos
Caprinos
Ovmos
Bubalinos
Sunos

O/o

1.403

1.109

3,71

1.706

65

3,81

113

1,77

129

3,10

116

2,59

12

0,00

23

0,00

17

0,00

0,00

o
o

49

2,04

90

1,1 1

32

3,13

65

1,54

107

0,93

85
64

2,35

6,25

1,41

1.067

1,97

909

28

3,08

569

21

0,00

Fonte IBGE. Censos Agrcola

Minerao
No incio do sculo XX, a siderurgia apresentava-se como uma das mais importantes
atividades da economia mundial, principalmente a norte-americana. Durante a dcada de 1940, os
EUA necessitavam novos fornecedores de mangans de alto teor, a preos razoveis, pois com o
aumento do consumo de produtos elaborados pelo seu parque siderrgico, comearam a depender
do estrangeiro em mais de 50% dos minrios que consumiram em 1950 (URECH, 1955, p. 24).
Essa busca aumentou a partir do final da dcada de 1940, quando o maior fornecedor das
indstrias norte-americanas, a ex-URSS, suspendeu a exportao manganesfera, em funo do

118

embargo norte-americano de remessa de material estratgico quele pas (LEAL, 1988, p.158).
Tal minrio teve fundamental relevncia para a indstria, como um dos principais elementos para
a fabricao do ao e seu consumo definia o nvel industrial de um pas. Neste contexto, CUNHA
(1962, p. 29), ao analisar a influncia manganfera amapaense nos mercados nacional e
internacional, definiu-a como nobre, de procura inelstica e de considervel importncia poltica.
A partir de ento, o Brasil comeou a ter participao fimdamental no fornecimento desse
minrio aos EUA, com as exploraes da Serra de Urucu (Corumb, atuabnente no Estado de Mato
Grosso do Sul) e da Serra do Navio (AP). O interesse pela explorao no norte do Brasil, baseava-se
na distribuio desigual das reservas mangarferas no espao mundial, fazendo com que a
produtividade amapaense, considerando sua posio geogrfica prxima aos maiores centros
consumidores, notadamente o norte-americano, detivesse grande valor poltico e econmico para as
realidades regional e nacional, dando incio, assim, a pesquisas para se avaliar o potencial da jazida.
Verificada sua potencialidade, o Governo brasileiro sancionou o Decreto-Lei n 9.858, de
13/9/ 1946, que qualificava a jazida como reserva nacional, permitindo seu aproveitamento a
partir da contratao de empresas particulares e assegurando a participao direta do Territrio
Federal nos proventos auferidos dessas jazidas.
Cabe destacar, contudo, que doze dias aps a publicao daquele Decreto-Lei, um edital
do Governo convocava os interessados licitao de explorao, concorrendo as empresas:
Companhia Meridional de Minerao (subsidiria da U.S. Steel), Hanna Exploration Company,
de Pittsburgh (EUA) e a Sociedade Indstria e Comrcio de Minrios Ltda- ICOMl (Empresa de
Belo Horizonte), tendo esta sido vencedora83 .
A instalao da !COMI marcou o incio da produo industrial e extrativa mineral na
Amaznia, com a venda do minrio voltado ao mercado norte-americano, com apoio financeiro
da rede bancria e creditcia regional e emprstimos internacionais. Essa atividade foi a primeira
executada na Amaznia no ps-guerra, por mineradoras estrangeiras e em ritmo industrial.
Dois diplomas legais permitiram que emprstimos externos fossem destinados
explorao do mangans amapaense: a Lei n 1.235, de 1411111950 e o aditamento do contrato em
83

No pnmero contrato (Decreto n 24.156,de 04/ 12/ 1947), a !COMI apresentava-se como Sociedade Limitada.
Aps a sua reviso contratual (Decreto n 28.192,de 21/05/ 1950), a mesma foi identificada como Sociedade
Annrna. Para SILVA ( 1988), esta situao sugere a participao acionria da Bethlehem Steel na ICOMI.

119

29/411953. No primeiro, o poder executivo foi autorizado a dar garantias do Tesouro Nacional a
emprstimo de US$ 35 milhes ICOMI, para financiar o aproveitamento das jazidas
manganferas amapaenses, nas instalaes do porto, na construo e aparelhamento da estrada de
ferro e em outras conexas com a lavra, transporte e embarque de minrio.
Para obter tal emprstimo, o Governo brasileiro teria que garantir as seguintes
providncias preliminares e asseguradoras da indenizao (CUNHA, 1962, p. 91 ): declarao do
Ministro da Fazenda, considerando economicamente vantajoso, sob ponto de vista nacional, o
aproveitamento do mangans do Amap, bem como o plano de financiamento deste e da no
existncia de objees ao prosseguimento da execuo; autorizao para a ICOMI exportar as
quantidades de minrio de mangans que fossem necessrias ao pagamento integral das
prestaes programadas at 1965; autorizao antiga Superintendncia da Moeda e do Crdito
para acertar com o Eximbank, dos EUA, as medidas satisfatrias, no sentido de aplicar no servio
de emprstimo, uma parte das divisas resultantes da venda de minrio, equivalente a US$ 15
milhes aproximadamente.
O recurso solicitado referia-se importncia considerada pela !COMI, na poca, como
aquisio suficiente aos propsitos de financiamento de equipamentos para a explorao do
mangans e para a implantao de uma infra-estrutura adequada para a exportao do minrio. No
entanto, por ampliao da linha dos interesses comerciais da Empresa, tal recurso sequer foi
utilizado, pois que o estimado custo daquelas obras excederia em quase 200 % o emprstimo
autorizado pela Lei 1.23511950 (CUNHA, 1962, p. 90).
No segundo, o aditamento do contrato em 1953, permitia !COMI contratar no exterior,
com o Eximbank, o emprstimo de US$ 67,5 milhes, assegurando quela, o direito de exportar
as quantidades necessrias ao pagamento integral do volume financiado contrado at 1965
(CUNHA, 1962, p. 97-101; SILVA, 1988, p. 28-33). Esta relao dos bancos internacionais com
o Brasil, desde o perodo de 1949 at o final da dcada de 1960, expressou-se na nfase concedida
aos investimentos em infra-estrutura econmica, pois "quela poca argumentava-se que a

industrializao das economias subdesenvolvidas pressupunha a canalizao de recursos para a


expanso da capacidade de produo de energia e do sistema de transportes, como forma de
viabilizar a ampliao dos investimentos privados e a conseqente modernizao industrial"
(GONZALES et ali. , 1990, p. 35).
Neste contexto, BRITO (1995a, p. 02) assim distingue os deveres dos sujeitos do contrato

120

assinado em 1950: "ao Governo do Territrio Federal do Amap cabia a formulao de


polticas que viessem minimizar os impactos scio-econmicos sobre a rea de abrangncia do
Projeto. E empresa a incumbncia da produo econmica, sendo suas responsabilidades
sociais somente aquelas definidas no contrato e os encargos sociais com custos da fora de
trabalho". Este contrato foi o que teve maior participao na economia amapaense at meados da

dcada de 1990, quando a empresa encerrou suas atividades.


Outra conseqncia deste contrato foi a previso da criao de associaes com empresas
de origem estrangeira: a !COMI uniu-se com a norte-americana Bethlehem Steel Company, que
desde 1949 vinha dando apoio financeiro aos trabalhos de prospeces realizados em Serra do
Navio. Em decorrncia disso, surgiu a CAEM! em 1950, respondendo pelos interesses comerciais
das duas empresas (BRITO, 1994, p. 57), cujo acionista majoritrio era o prprio dono da
empresa mineradora de mangans no Amap, Augusto Antunes (SILVA, 1988).
A primeira remessa de mangans do Amap ao mercado internacional foi de 668.276
toneladas e correspondeu a 83,7% da exportao nacional deste minrio, em 1957, permanecendo
em posio de destaque na exportao mineral em escala nacional at a meados da dcada de
1980 (Tabela 11), quando a produo de Carajs comeou a ser exportada. A !COMI, ento,
apresentou-se como uma das maiores empresas no setor mineral do Brasil. Segundo a Revista
Gazeta Mercantil, a ICOMI, no perodo de 1977 a 1994, manteve-se entre as 11 maiores empresas
de minerao de ferrosos no Brasil e entre as 1O maiores por patrimnio lquido real.

TABELA 11- PARTICIPAO DO AMAP NA EXPORTAO MINERAL NACIONAL


(EM % SOBRE AS MDIAS QINQENAIS EM TONELADA)

Minrios

195 71961

19621966

19671971

19721976

19771981

Mangans

87,72

87,46

83,59

83,62

69,60

56,11

34,60

19,11

4,27

0,73

23,59

42,70

47,78

57,90

52,53

17, 13

35,69

66,70

5,56

4,00

0,44

22,76

Caulim

19821986

Cromo
0,52

1,27

2,97

0,98

0,23

0,06

0,02

9,24

0,36

5,41

1,96

Ouro
Cassiterita
Tantalta

8,58

2,91

19871991

19921996

19972000

Fonte: w\vw.desenvolvimento.gov.br/publica/SECEX/paglbalancaEstados200 I .html; BRITO (1995, p. 151 ); Anuno Mmeral Brastle1r0 ( 197 12000); GEA : Anuno Estatstico do Amap (19i2 -1 977, 1999-2000); IBGE: Anurio Estats tico do Brasil (1 960-1971 ).

121

Com a exportao do mangans, a balana comercial amapaense passou a ser positiva


durante o perodo de 1957 a 1974. Em 1956, o Amap era responsvel por somente 0,04% da
exportao da Regio Norte. No ano seguinte, passou para 60,4%. Em 1974, participou com
31,0% da exportao regional (Grfico 3), e essa queda foi decorrente do aumento da balana
comercial do Par e Amazonas (pela ampliao de sua industrializao) e de Rondnia (pela
exportao mineral) notadamente a partir da dcada anterior,

enqu~to

o Amap permanecia

somente na exportao do mangans e de madeira.

GRFICO 3- PARTICIPAO DO AMAP NA BALANA COMERCIAL DA REGIO NORTE


(1953-1974) - EXPORTAO(%)

60.43

58.66
5 4.24
53 .94

31.01

26.1 3

25.42
2 0 .46

0.5 9

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Sobre a atividade pesqueira, deve-se ressaltar a importncia do esturio do Rio Amazonas,


do seu canal norte (VERSSIMO, 1970; FURTADO, 1980; e ISAACK et. al., 1998), e a juno
deste com o Rio Tocantins, formando o canal ao sul. Devido enorme descarga destes rios, o
esturio principalmente de gua doce. O Rio Amazonas fornece nutrientes originados de matria
orgnica e as guas ocenicas transparentes permitem a penetrao de luz necessria para a intensa
produo de algas. Esta rea de alta produo primria serve como criadouro de alguns grandes
bagres, bem como de muitos outros animais marinhos (BARTHEM e GOULDING, 1997).
Do ponto de vista hidrogrfico, o Amap apresenta como particularidade mpar a sua
localizao margem esquerda do Canal do Norte, sendo este um dos que formam a foz do Rio

122

Amazonas. Por este canal passam cerca de 2/3 da gua e sedimentos despejados no Oceano Atlntico
por este Rio. Adjacente sua foz, o Amap possui uma faixa costeira de 598 km de extenso,
pertencente a uma plataforma continental de 24.542 km2, que representa 19% da plataforma
continental da regio e 7% da brasileira. No que se refere superficie de gua doce, o Estado possui
potencial hidrulico e ctio distribudos ao longo de sua farta rede fluvial (Jari, Cassipor, Oiapoque,
Araguari e o Amazonas) e lacustre (Pracuba, Comprido, Novo, Bom Nome e Piratuba).
A atividade pesqueira da foz do Rio Amazonas tem garantido o consumo da populao
amapaense, porm h precariedade nos levantamentos e anlises sobre a influncia pesqueira na
dinmica geo-econmica amapaense, como tambm, sobre as transformaes que esta atividade
proporciona aos seus municpios costeiros e lacustres. No Amap, destaca-se o sistema de
produo artesanal nas pescarias conduzidas em guas estuarinas e marinhas, sendo que a pesca
industrial s foi implantada na dcada de 1980.
Os dados disponveis sobre essa produo expressos nos Anurios Estatsticos do Brasil,
mostram que a participao regional do Amap no fornecimento de pescados foi bastante
reduzida, seja no valor de produo da economia amapaense (1,3%, em 1980), seja na quantidade
produzida em toneladas (Tabela 12). Entretanto, chame-se a ateno sobre o procedimento da
captura de pescado por embarcaes pesqueiras paraenses ter sido uma constante em guas
amapaenses, e computada como originria do Par. Alie-se, a isso, a deficiente fiscalizao no
litoral norte, seja pela falta de equipamentos, seja pelo reduzido contingente de fiscais na regio.

TABELA 12- MDIAS QINQENAIS DO TOTAL DA PRODUO DE PESCADO NA REGIO NORTE


(EM TONELADAS)

Rondnia

Acre

AmaQ

Par

Amazonas

Roraima

Total

1946-1950

91

337

267

7.726

5.361

37

13.818

1951-1955

88

336

403

8.869

6.077

63

15.836

1956-1960

267

296

440

12.250

8.504

90

21.847

1961-1965

223

227

621

26.395

11.021

53

38.541

1966-1970

462

256

619

38.813

18.344

103

58.597

197 1-1975

905

413

791

46.844

33.368

140

82.461

Qingenio

Fonte: IBGE: Anurio Estatstico do Brasil ( 1947-1976)

123

Extrativismo vegetal

O extrativismo vegetal, baseava-se na coleta da castanha e da borracha que, juntas,


representavam 20% do valor da produo da economia deste ex-Territrio em 1950. No Vale do
Jari. LINS (2001, p. 101-132) relata que, no perodo de 1948 a 1967, houve o que se denominou
de "fase portuguesa", correspondente ao perodo em que a empresa Jari Indstria e Comrcio
Ltda. ocupou-se do extrativismo vegetal e do comrcio de mercadorias diversas atravs dos
entrepostos s margens dos rios Jari, Paru, Caracuru, Cajari e Pacanari.
84

Essa empresa lidou com a comercializao de castanha-do-Par, ltex, caucho, peles de


animais silvestres, balata, madeiras nobres e sementes oleaginosas (LINS, 2001, p.83-88), e era
constituda por 1O scios (8 portugueses e 2 brasileiros), que compraram as terras do Coronel
Jos Jlio, objetivando "a explorao comercial e agropecuria das propriedades sediadas em

Arumanduba (..), compra e venda de produtos regionais da Amaznia e todas as demais


operaes gerais do comrcio que forem de interesse social. Posteriormente, tambm passou
navegao e criao de gado" (PINTO, 1987, p. 17).
Em 1968, Daniel K. Ludwig comprou as terras do grupo portugus no Vale do Jari85 .
Inicialmente, investiu na indstria madeireira, extrao de castanha (por arrendamento) e na
agropecuria. A Companhia recebeu incentivos fiscais da SPVEA para instalar usina de
beneficiamento de castanha em Jarilndia, mas o projeto foi considerado invivel pelos assessores
de Ludwig, encerrando essas atividades. Essa deciso foi um dos primeiros abalos de
relacionamento do empresrio americano com o Governo do Territrio, com a SUDAM e com os
acionistas da Companhia, em nome da qual a SUDAM aprovara o projeto em 1966.
Ludwig optou por implantar um empreendimento de celulose na regio do Jari,
influenciado pelos seguintes fatos: (PINTO, 1987, p.9-10; CARNEIRO, 1988, p. 37; LINS, 2001,
p. 259-263): atuao do ento Ministro do Planejamento, Roberto Campos, em 1964, encorajando
o milionrio americano a implantar um projeto florestal no Brasil (Ludwig havia recebido uma
proposta para investir em Belize); extenso contnua de terras, de um nico proprietrio, que

84

Empresa formada pela Companhia Jari Indstria e Comrcio, Companhia Industrial do Amap - CIA - e a
Navegao Jari S.A.
85

Sobre a aquisio das terras do Jan por Ludwg, vide PINTO (1987) e LINS (1997 e 2001).

124

podia ser adquirida em negcio privado; situao geogrfica em regio de ndice pluviomtrico e
intensidade de sol favorveis para o cultivo de Gmelina arbrea, primeira rvore destinada ao
fabrico da celulose no Projeto; proximidade de grandes mercados consumidores de polpa; acesso,
via Rio Amazonas, navegao internacional; apoio do Governo Federal; "estabilidade" do
regime militar brasileiro na poca; e indicao de Augusto T. A. Antunes a Ludwig, para investir
no Vale do Jari.
Em 1968, foi instalada em Santana a empresa Bruynzeel Madeira S.A. - BRUMASA. Tal
empreendimento, originado de um acordo entre a ICOMI e um grupo de empresrios holandeses,
teve como atividade principal a fabricao de compensados a partir dos recursos florestais locais,
como tambm a explorao da viro/a (Viro/a surinamensis). Com esses investimentos, em 1970 o
setor extrativismo vegetal correspondeu a 32,4% do valor de produo da economia amapaense.
A BRUMASA foi a segunda empresa, depois da ICOMI, a ter uma participao

fundamental no comrcio exterior do Amap no perodo de 1973 a 1982 (Tabela 13), chegando a
posicionar-se como a 11 a empresa de laminados no ranking nacional, em 197786 . Foi desativada
em 1988 devido ao esgotamento da viro/a no Amap e suas instalaes foram integradas s da
fbrica de cavacos da Amap Celulose S.A. (AMCEL).

TABELA 13 - MADEIRA EXPORTADA PELA BRUMASA (EM TONELADAS)


Empresa

BRUMASA

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

35 442

14.384

17.676

28.152

37.335

18.661

12.332

21.736

14.571

20.460

Fonte: Anuario Estatistico dos Transportes- 1974-1983

c) Infra-estrutura

Quanto ao investimento destinado ao fornecimento de energia, pode-se identificar duas


fases do desempenho deste setor no Estado do Amap: a Fase CEA ( 1947-1976) e a Fase
CENELETRONORTE (1976-2000).

86

Rev1sta Gazeta Mercantil: Balano Anual, 1977.

125

A primeira refere-se origem do investimento no setor eltrico, pela criao de uma


empresa de economia mista (a Companhia de Eletricidade do Amap- CEA) para gesto da sua
demanda, na implantao de termoeltricas visando atender a extrao manganesfera, no
primeiro levantamento do potencial hidreltrico da Amaznia, no Rio Araguari, e iniciando as
obras de uma usina hidreltrica neste Rio. A segunda, que ser analisada mais a frente, est
relacionada produo energtica da UHE do Paredo, ampliando sua demanda e sua distribuio
eltrica (direcionados principalmente ao Municpio de Macap) e instalao de novas usinas
termoeltricas no Estado.
O incio do setor energtico amapaense encontra-se na minuta do contrato para a
explorao do mangans

87
,

que em sua clusula 43, determinava ICOMI "aplicar no uso

pblico, para instalaes domiciliares, hospitalares. comerciais, industriais ou iluminao de


ruas, at trinta por cento (30%) da capacidade das instalaes de energia eltrica que
porventura viesse a montar para acionar as suas maquinarias de minerao".
Com a reviso deste contrato em 195088, foi retomada esta questo na clusula 38, sem
qualquer mudana. Para organizar esta situao, inicialmente promoveu-se um estudo para o
aproveitamento da fora hidrulica do Rio Araguari, para gerao de energia cujas condies
legais foram explcitas pelo Decreto n 35.701, de 23 de junho de 1954, o primeiro diploma
jurdico no aspecto regional a abordar a necessidade de conhecimento do potencial energtico na
Amaznia.
Posteriormente, foi criada a CEA, pela Lei n 2.740, de 2 de maio de 1956, como uma
sociedade de economia mista, com capital proveniente dos royalties da exportao do minrio de
mangans; das contribuies do Governo Federal, inicialmente fornecidas pela SPVEA. Sob a
responsabilidade daquela empresa, iniciou-se a construo de uma usina hidreltrica no Rio
Araguari, tendo sido responsvel pela administrao do fornecimento, pela concesso, realizao
de estudos, projetos, construo e operao de usinas produtoras e linha de transmisso e
distribuio de energia eltrica em todo o ex-Territrio Federal do Amap. Seu objetivo foi
estimular a criao de um parque industrial, atendendo, ainda, a outros empreendimentos que se

87
88

Decreto n 24.156, de 4 de dezembro de 1947.


Decreto n 28.162, de 31 de maio de 1950.

12-

fizessem necessrios (CEA, 1978) 89 .

Dado o conhecimento da potencialidade das jazidas do mangans e iniciada sua extrao,


o fornecimento de energia tomou-se fundamental. Com esta finalidade, iniciou-se a construo de
uma usina hidreltrica no Rio Araguari, na cachoeira do Paredo, em meados de 1950, cujo
fornecimento eltrico somente ficou disponvel em 1976. Com o beneficiamento manganesfero e
das expectativas energticas, chegou-se a elaborar um Plano de Industrializao do Amap
(URECH, 1955), assim como outras atividades econmicas foram incrementadas, tais como o
setor comercial e outras instalaes industriais, notadamente aps a dcada de 1970.
Para atender sua demanda, em 1958 a ICOMI foi autorizada a instalar uma usma
termoeltrica na mina da Serra do Navio e no Porto de Macap, para uso exclusivo90, enquanto a
UHE do Paredo no era concluda. A origem dos recursos para a construo desta UHE foi
(SUDAM,

1967, p. 223): SUDAM (20%); Ministrio das Minas e Energia (25%);

ELETROBRAS (25%); royalties oriundos da exportao do mangans, estabelecidos pelo


contrato (20%); e poupana privada ( 10%).
Com a expanso da demanda eltrica, causada pela produo da ICOMI e pelo aumento
populacional da capital, o Governo Federal autorizou a CEA a ampliar suas instalaes mediante
a montagem de 3 grupos geradores a diesel, pelo Decreto n 244, de 30/1111961 , a fim de garantir
o fornecimento de energia regio, sendo que os mesmos somente foram instalados em 1965. A
participao relativa do consumo de energia do setor residencial no perodo de 1966 a 1975 teve
um declnio, embora houvesse um crescimento em termos absolutos. Segundo dados da CEA, tal
declnio foi de 52,3% para 26,8%, ao passo que no setor industrial houve uma expanso de 33,9%
para 58,5% neste perodo, em funo da entrada da BRUMASA, em 1968.
A fim de ampliar a infra-estrutura de eletricidade nos Estados da "Amaznia Legal" e
favorecer o desenvolvimento regional, em 1973 foi criada a ELETRONORTE, empresa estatal
subsidiria da ELETROBRS. Instalada no Amap em 1974, foi incumbida pelo Governo
Federal de encampar as obras em andamento, concluir e colocar em operao a UHE do Paredo,
que passou a ser denominada de Coaracy Nunes (UHCN), tendo sido outrora gerenciada pela
CEA. A partir de ento, a administrao do fornecimento de energia no Amap composta por
89

A partir da dcada de 1980, esta empresa estatal comeou, tambm, a gerar energia com usinas termoeltricas (diesel).

127

duas reas, uma administrada pela CEA e a outra pela ELETRONORTE.


O Sistema ELETRONORTE comeou sua operao com a concluso das obras da UHCN
em 1976 e hoje garante energia de origem hidrulica para os Municpios de Macap, Ferreira
Gomes, Cutias, Serra do Navio, Santana, Mazago, Itaubal e Pedra Branca do A.mapari (com
previso de expanso para Caloene e Pracuba).
Essa obra teve um perodo de construo de aproximadamente vinte anos para iniciar a
gerao de energia. Esse longo perodo deve-se a vrios fatores, dentre os quais se destacam:
denncias de desvio de recursos a ela destinados; troca constante de dirigentes do Territrio e da
concessionria (CEA); e falta de recursos financeiros a este setor no contexto regional.

3.3. Planejamento estatal e diversificao produtiva (1975-1987)

Com a sano do Decreto-Lei n 41 1/69, definindo que as administraes dos Territrios


Federais seriam exercidas por programas plurianuais, concordantes em objetivos e etapas com
planos gerais do Governo Federal, esses entes federativos apresentariam uma dinmica prpria
para a sua atuao poltica e econmica. Com isso, aqueles programas plurianuais
corresponderam a uma srie de intenes elaboradas que no significavam programas de governo,
mas diretrizes do Governo Federal aos Territrios, que refletiram tambm na diversificao
produtiva local (Quadro 3).

90

Decretos no 44.997 e no 44.998, de 3 de dezembro de 1958.

!28.

QUADRO 3 -PRINCIPAIS AES PARA A ORGANIZAAO ESPACIAL DO AMAP (1975-1987)


OBJETIVOS

AES

ANO

lmroduo do planejamento no Temtrio Federal do Amap;l. Priorizar o


aproveitlmento das potencialidades naturais; fortalecer a agropecuaria:
diversificar o setor industrial; dese.nvolver o subsetor comrcio; proporcionar
condies de habitabilidades nos ncleos e aglomerados urbanos em
formao: intensificar o desenvolvimento de mfra-estrurura econmico-social:
modernizar e reaparelhar a estrutura organizacio!l<ll do Territrio ao nvel das
funes motoras do desenvoMmento

1975

I" Plano de Desenvolvimento do Amap

1976

Inicio da gerao de energia pela Usina Hidreltrica de Coaracy Nunes. em Fornecimento de energia eltrica para Macap e Serra do Navio.
Ferreira Gomes.

1978

Instalao da Amap:i Celulose S. A. - AMCEL. em Porto Grande.

Cultivo de pinhos destinada f.ibriea de celulose do Projeto Jari .

tnsta.la~o da Empresa Cauhm da Amaznia - CADAM. em Munguba Alrnenm (PA).

E:<.tr.ur, beneficiar e exportar do minrio de caulim. cuja mina localizava-se no


Municpio de Mazago (AP).
Instalao de aerdromo da Fora Area Brasileira.

. o

Demarcao de terras indgenas.

Parque Nactonal do Tumucurnaque redenominado


Parque Indgena de Turnucumaque e foi declarada sua inteNenllo.

para

1979

Construo da BRIS6 em direo ao Oiapoque

1980

A criao do Distrito lndustria I de Mae3pa.

Estabelecer empresas que se beneficiassem dos recursos naturais e fiScais do


Amap.

- 2" Plano de Desenvolvimento do Amap.

- Atender ao setor pnmario amapaense delimitando reas pnoritrias para a


agropecuria. pesca e extrao nneral e reas urbanas.
. A preservao permanente de rea natural que abrigava espcies da nora e
fauna, stios geomorfolgicos e paisagens naturais.

- Crialio do Parque Nacional do Cabo Orange.

1981

1982

Ampliar o acesso s reas com potenctal agrcola do norte amapaense e


incentivar o comrcio com a reJrio do Canbe.

Criao da Reserva Biolgica do Lago Piratuba

- A proteo dos Recursos Naturais para fins cientficos e educativos.

- Instalao da Companhia de Dend do Amap - CODEPA. em Porto


Grande .

C ulhvar dend.

. Criao da Estao Ecolgtca de Marac-Jpioca.

- Proteger amostras do ecossistema. possibilitlndo estudos co\'11)arativos entre


o meio ambiente natur.tl protegido e o que ja soma a.llo antrpica.

Venda da Jari Celulose S. A e da CADAM a wn grupo de 22 empresrios


brasileiros. cujo acionista majoririo foi Augusto Trajano de Az.e vedo
Antunes. p~oprietrio do Grupo CAEM!.

- Ampliao da produ~o de caulim: calcinao da bauxita. beneficiada pela


empresa M nera.o Santa Lucrcia: Intensificao da pesquisa florestal de
pmhos e eucaliptos para celulose; donnio btotecnolgico dessas espctes.

Demarcao da Reserva Indgena dos GaJibis.

- Regularizar tetra5 indgeii2S no Territrio Federal do Amap.

Criao da Estao Ecolgica do Jari.

A proteo de amostras do ecossistemas. possibilitando estudos comparativo


entre o meio ambiente natural e o que j sofreu ao antrpica.

1983
1984

Instalao da Minerao Novo AStro

A extrao aurfera mecanizada em Caloene.

Criao da Reserva Biolgica da Fazendinha

A preservao integral e pennanente dos ecossistemas e recursos naturais da


rea

1985

- Cnao da Estao Ecolgica da ilha do Paraz.inho.

Preservar os recursos naturais locais e da tartaruga da Amaznia.

- Plano de Desenvolvimento Integrado do Amapa.

- Gorantir o desenvolvimento pelo Planejamento Integrado. A deHmitaAo das


reas prioritrias deste Plano, a alocao de recursos pblicos e as aes de
planejamento seriam levadas em considerao s suas especificidad.es locais.
Fornm mdicadas as segumtes reas: Espaos com Progrart13S Especiais,
POLAMAZNlA Plo Amapa (Macapa. Mazago. Amapa e Caloene);
reas de reforma ogrria {Macap>. Mazago. Amapi. Ca.l.oene e Oinpoque):
rea de fronteira (Oiapoque); e cidade de porte mdio (Macap).

1986
1987

Instalao da Companhia Ferro Liga do Art13p - CFA. em Santana.

Beneficiar o mangans pelo processo de pelotiza~.o .

- Criao do Municpios de Laranjal do Jari. ferreira Gomes. Santana e


Tartarugalzmho. por desmembramento dos Municpios de Mazago.
Macap. e Amap.
- Promulgaiio do Decreto n 95. 518. de 18 de dezembro.

- A reorganizao territorial e politica-adnnistrativa do Amap.

Outorgar Jari Energtica S.A JESA concesso para o aprovettamento da


energia hidrulica no Ro Jari. na cachoeira de Santo Antnio. entre os
Municpios de Mazagli.o {AP). e Almeirim (PA).

129

3.3.1. Planejamento estatal no Amap

No final da dcada de 1960, tentou-se incluir os Tenitrios Federais na fase do planejamento


regional, mas o que se viu na prtica foi uma srie de intenes elaboradas pelos seus dirigentes, para
responder s imposies do Decreto-Lei no 411/69 e garantir o dinamismo poltico, jurdico e
econmico prprios, apesar de continuarem vinculados s decises do Governo Central, como se
fossem departamentos do Ministrio do Interior. No Amap, o planejamento foi executado pelos
planos: }0 Plano de Desenvolvimento do Amap (1975-1979), 2 Plano de Desenvolvimento do
Amap (1980-1985) e o Plano de Desenvolvimento Integrado do Amap (1986-1989).

a) 1 Plano de Desenvolvimento do Amap (1975- 1979)


Este Plano visou: concentrar esforos no aproveitamento das potencialidades naturais;
fortalecer a agropecuria; diversificar a indstria, notadamente a de transformao; desenvolver o
comrcio; diminuir a elevada participao do subsetor "Governo" e do setor tercirio da Economia
amapaense; proporcionar condies de habitabilidades nos ncleos e aglomerados urbanos em
formao; intensificar o desenvolvimento de infra-estrutura econmico-social; modernizar e
reaparelhar a estrutura organizacional do Territrio (GTFA, 1976, p. 115).

b) 2 Plano de Desenvolvimento do Amap (1980-1985)


Este teve como objetivo o atendimento ao setor primrio amapaense, notadamente a
agropecuria. Para isso, foram definidas as seguintes reas prioritrias, localizadas ao longo da
BR- 156, para incentivar o desenvolvimento agropecurio: a) as colnias agrcolas de Mazago, a
colnia agrcola do Matapi, no Municpio de Macap, e nas colnias de Cruzeiro, no Amap; b)
criao de sete ncleos colortiais (um em Mazago, cinco em Macap e um em Caloene); c)
previso da criao de uma floresta de rendimento, abrangendo parte dos Municpios de Amap e
Macap

91

d) preteno de incentivo extrao de minrio de ferro localizada entre a Serra do

Navio e a Cachoeira do Paredo; e) reconhecimento da importncia da explorao pesqueira na


costa do Amap, onde so encontradas reas camaroneiras de grande importncia para a

91

Hoje, a rea delimitada para esta floresta de rendimento conhecida como Floresta Nacional do Amap.

130

economia regional, estendendo-se em uma faixa varivel de 75 a 150 milhas do litoral, cuja
principal cidade de apoio seria Macap, atravs do Distrito de Santana; f) definio das reas
urbanas de Macap/Santana, Porto Grande e Laranjal do Jari como prioritrias para o
planejamento, decorrente dos seus crescimentos demogrficos (GTFA, 1979, p. 48).

c) Plano de Desenvolvimento Integrado do Amap (1986-1989)


Em funo dos limitados recursos destinados ao ento Territrio, foi sugerida uma
alternativa capaz de viabilizar e manter a retomada do processo de desenvolvimento, o
Planejamento Integrado, ou seja, "o Governo fundamenta sua estratgia de ao para detectar as

grandes necessidades setoriais, bem como definir as reas a serem atendidas prioritariamente,
levando em conta as potencialidades econmicas e aspiraes da populao e da dvida social
do Governo" (GTF A, 1986, p. 22). Assim, foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Integrado
do Amap. A delimitao das reas prioritrias deste Plano, a alocao de recursos pblicos e as
aes de planejamento seriam consideradas em relao s suas especificidades locais. Neste
sentido, foram sugeridas as seguintes reas de atuao: Espaos caracterizados por Programas
Especiais, POLAMAZNIA - Plo Amap (Macap, Mazago, Amap e Caloene); reas de
reforma agrria (Macap, Mazago, Amap, Caloene e Oiapoque); rea de fronteira (Oiapoque);
e cidade de porte mdio (Macap).

3.3.2. A diversificao produtiva

A diversificao produtiva amapaense teve um forte impulso com o aumento do


fornecimento energtico pela UHCN, em 1976, iniciando a "Fase CEAJELETRONORTE" no
setor energtico amapaense. Com esta UHE em funcionamento, a capacidade de gerao de
energia eltrica sofreu um incremento de 471,4% em relao termoeltrica existente, destinada
principalmente categoria industrial (61 ,2%) (Tabela 14), notadamente para a ICOMI e a
BRUMASA.

131

TABELA 14- CONSUMO DE ENERGIA ELTRICA NO AMAP POR CATEGORIA (MW/h)


Cat~oria

1976

/o

1980

1985

o/o

47.919

100,00

80.626

100,00

107.343

100,00

8.725

18,21

16.977

21,06

38.603

35,96

Industrial

29.339

61.23

41.273

51,19

18.068

16,83

Comercial

4.069

8,49

8.057

9,99

15.392

14,34

Outros

5.786

12,07

14.319

17,76

35.280

32,87

Total
Residenc ial

Fonte: GTFA: Anurio Estatstico do Amap - 1976/ 1977; 1981; Centrais Eltricas do Amap

Evidenciam-se dois perodos nesta fase: de 1976 a 1985, h contnua expanso de


consumo em todas as categorias, exceto na industrial; de 1985 a 2000, a CEA mudou a funo
original de distribuidora para assumir tambm a capacidade geradora por termoeltricas.
A participao relativa do consumo do setor industrial no perodo de 1976 a 1985
registrou declnio acentuado (de 61,2%, para 16,8%), devido ao crescimento do consumo em
outras categorias. (residencial e do setor pblico) e no ampliao do parque industrial no
Amap. Os principais consumidores do setor industrial foram a ICOMI, a BRUMASA (19681988); a AMCEL; a CODEPA; a Minerao Novo Astro (1983-1995); e as primeiras empresas no
Distrito Industrial em Santana.
O consumo na categoria "residencial" cresceu fortemente. Tal situao decorreu do
crescimento demogrfico amapaense, que registrou uma taxa geomtrica de 4,4%, para o perodo
de 1970 a 1980, e de 4, 7%, entre 1980 e 1990 (bastante acima dos dados referentes ao Brasil, de
2,5% e 1,9%, respectivamente). A participao desta categoria duplicou em dez anos, de 18,2%
para 36,0%, sendo que o quinqnio de 1980 a 1985 foi de maior expanso. Acompanhou-o de
perto o da categoria "outros" (corresponde principalmente ao setor pblico), passando de 12,1% para
32,9% do total, com a maior expanso do quinqunio de 1980 a 1985.
A categoria comercial praticamente quadruplicou o seu consumo absoluto entre 1976 e 1985,
cuja participao relativa cresceu de 8,5%, para 14,3%. acompanhando a residencial, com maior
expanso entre 1980 e 1985. Aps 1988, o fornecimento de energia passou a atender principalmente s
categorias "residencial" e "pblica", que conjuntamente correspondem a 68,8% do consumo do Estado.

13l.,_

a) Comportamento dos setores econmicos

O setor agrcola em 1980 permanece com reduzida produo e diversidade nas lavouras,
com destaque s de banana, pimenta do reino e mandioca, as quais, respectivamente, detinham
6,2%, 10,2% e 48,7% do valor da produo agrcola do Territrio. A elevada participao da
produo da mandioca indica que uma agricultura em grande parte de subsistncia e precria.
Ressalte-se, tambm a baixa tecnificao agrcola do Amap, ao se observar o registro de
somente 78 tratores, 1 arado animal, 51 arado mecnico, e mquinas de plantio, no Censo
Agrcola do IBGE deste ano.
Quanto ao extrativismo vegetal, os principais produtos foram a borracha, castanha, aa,
lenha, palmito e madeira. Esta ltima representou 57,8% do total do valor da produo deste
setor, a qual corresponde produo da BRUMASA e da AMCEL.
A pecuria continuou sendo extensiva, ocupando rea de 383.832 ha., correspondendo a
52,2% da terras utilizadas em 1980. Em 1980, os principais rebanhos em termos absolutos foram
o bovino, suno e bubalino (63 mil, 48 mil e 12 mil cabeas respectivamente). Contudo, a criao
de bfalo foi a que apresentou maior participao relativa regional (14,8%), cuja criao ocupa
reas alagadias dos Municpios de Macap e Amap.
Segundo o IBGE, os valores totais de produo agrcola e da indstria, das vendas do
comrcio, e de receita de servios do Amap mostram que, em 1980, este Territrio representa
com ndices nfimos na economia nacional (0,05%).
No contexto regional, o Amap correspondeu a 2,2% do total daqueles valores, sendo os
setores Comrcio e Servios os de maior participao relativa, com 2,5% e 2,6% respectivamente.
No Territrio, os setores comercial e industrial apresentaram os maiores ndices na
participao dos valores da produo da economia amapaense, com 36,1% e 55,2%,
respectivamente. Tal situao ocorreu em funo de seus baixos investimentos, apesar do
aumento da oferta de energia pela UHCN (1976) e da criao do Distrito Industrial em Santana
(1980). Esses investimentos no ocorreram devido a diversos fatores, tais como, questes
polticas do Territrio Federal, de infra-estrutura de transporte e do reduzido mercado consumidor
local. A expanso do comrcio acompanhou o crescimento demogrfico deste Territrio.
Por sua vez, a participao da PEA segundo os ramos de atividade, de acordo com os
Censos Demogrficos do IBGE de 1970 e 1980: mostraram um declnio do setor primrio da
economia (45,6% para 29, 7%) ~ tmido crescimento na participao nos setores industrial (14,0%

I "'"'
.:J>

para 18,5%) e comercial (7,8% para 8,9%); elevado crescimento do setor de servios (11,2% para
19,8%); enquanto que o setor pblico registrou 21,3% em 1970 e 23,1% em 1980.
Aps a instalao da !COMI, o crescimento demogrfico do Amap e a sua organizao
espacial estiveram intimamente relacionados explorao e exportao do mangans, bem como
refletiram na distribuio da populao urbana e rural. Tais mudanas foram mais sentidas em
Macap e Santana, que correspondiam rea mais populosa92 e mais urbanizada, que detinha
mais de 90% do PIB amapaense no perodo de 1970-1990 (Tabela 15).

TABELA 15- PARTICIPAO RELATIVA DO Pffi POR MUNICPIOS AMAP AENSES E


DO AMAP NA REGIO NORTE(%)

M unicEios/AmaE

1970

1975

1985

1980

Amap

2,80

3,16

Calone

0,96

0,85

1990

2,60

1,48

0,76

0,93

1, 19

0,54
0,42

Ferreira Gomes*
Laranjal do Jari*
Macap

0,98
91,64
3,35
1,25

Mazago
01apoque

89,32
4,57
2,10

89,73

92,83

84,4 1

4,93
1,80

2,96
1,53

1,17
0,68
10,84

Santana*
Tartarugalzinho*

0,21

AmaEiRegio Norte

4,84

2,70

2,44

2234

3,48

Fonte: http //www. ipea.gov.brlpub/PIBsM U/NorteP IBTotal. xis.

Muncip1os cnados em 1987

A queda da participao do PIB do municpio de Macap foi decorrente da emancipao


do Municpio de Santana, onde estavam localizados os principais empreendimentos industriais do
Amap (ICOMI, AMCEL e o Distrito Industrial). O declnio do PIB do Territrio do Amap no
contexto regional

en~e

1970 a 1990, explicado pela permanncia da reduzida diversificao da

economia, ao passo que no Par, Amazonas ampliaram-se suas atividades industriais, bem como
h o crescimento da explorao mineral em Carajs e Rondnia.

92

Segundo o Censo de 2000, o registro da populao urbana no Estado do Amap detm 89,02% da populao
estadual, sendo que Macap detm 59,42% e Santana, 16,85% e os residentes urbanos correspondem a 95,42% e
94,34%, respectivamente.

134

Quanto aos dados demogrficos, em 1970 a populao amapaense participou com 3,4% da
Regio Norte e em 1988, com 2,9%. Este declnio explica-se pelo crescimento demogrfico
absoluto do Amazonas, Par e Rondnia, neste periodo. Como fatores atrativos ao Amap nessas
dcadas tem-se: a implantao de colnias agrcolas pelo POLAMAZNIA, o garimpo de
Caloene e a implantao de atividades industriais (BRUMASA, Complexo Industrial do Jari,
AMCEL, CODEPA, CFA e a MNA).

b) Atividades econmicas
Industrial

As atividades industriais que mais se destacaram no Amap aps 1970 estavam vinculadas
ao Grupo CAEM!, tendo estas fundamental importncia na construo de infra-estruturas nesta
Unidade Federativ:a e receberam financiamento externo e apoio do Estado com incentivos fiscais
para a explorar as potencialidades amapaenses. Essa diversificao ocorreu com: a AMCEL, a
CODEPA e a CFA, bem como a aquisio da maioria das aes do Complexo Industrial do Jari
(Jari Celulose S.A, CADAM e MSL).

A AMCEL, criada em 1976, em Porto Grande, destinava-se plantao de pinheiros,


visando inicialmente fornecer cavaco de pinus para a fbrica de celulose do Complexo Industrial
do Jari e aps 1997 ampliou seu mercado para o Japo, Europa (Sucia, Portugal e Espanha) e
Estados Unidos. Em 1992, a Companhia Docas do Par arrendou para a aquela empresa 6,3
hectares no retroporto, para a instalao de uma indstria que produz cavacos e atualmente
representa 90% do volume das cargas movimentadas pelo porto, localizado em Santana.
Um dos fatos econmicos que tm trazido debates acirrados no Amap foi a compra do
patrimnio da AMCEL pela Champion Papel e Celulose Ltda.93 , em 1996, correspondendo a
equipamentos industriais localizados no Municpio de Santana, e de mais de 400 mil hectares nos

93

A Champ10n Papel e Celulose Ltda. comeou sua histna no Brasil em 1960. quando instalou uma fbrica de
celulose em Mogi Guau (SP). Em 2000, ocorreu a fuso entre a Intemational Paper e a Champion Intemational
Corp. A Champion brasileira passou a integrar o Grupo da Intemational Paper e em conseqncia dessa aquis1o, a
razo soc1al da Champion Papel e Celulose Ltda. foi alterada para Intemational Paper do Brasil Ltda. , surgindo a
rna1or empresa de papel e produtos florestais do mundo. Este Grupo formado atualmente pela Intemational Paper
do Bras1l Ltda., em Mogt Guau (SP); Inpacel - Indstria de Papel Arapott S.A., em Arapoti (PR); Amcel - Amap
Florestal e Celulose S.A., em Santana (AP); alm das subsidirias florestais: Chamflora Mogi Guau Agroflorestal
Ltda., Mog Guau (SP), Chamflora Trs Lagoas Agroflorestal Ltda., Trs Lagoas (MS), Chamflora Amap
Agroflorestal Ltda., Santana (AP), lnpacel Agroflorestal Ltda., Arapoti (PR).

1:35

Municpios de Porto Grande e Tartarugalzinho, com 44 mil hectares de pinus, 31 mil hectares de
eucalipto e 213 mil hectares de reserva legal e preservao permanente94 . Apesar das crticas no
contexto social, no ano de 2000, a AMCEL posicionou-se como a 673 maior empresa da Regio
Norte e a 2 na categoria florestamento e reflorestamento95, sendo ainda escolhida pelo Jornal
3

Gazeta Mercantil como a melhor empresa do Estado do Amap.


No Vale do Jari, houve a "fase Ludwig" (1 967-1982) (LINS, 2001, p. 133-220), que
iniciou-se com a aquisio de terras abrangendo os Municpios de Almerim (P A) e Mazago (AP)
por Daniel K. Ludwig, para a instalao do Projeto Jari. Em suas terras no lado amapaense,
encontra-se uma das maiores jazidas de caulim do mundo. Esta fase foi concluda com a venda do
Projeto a Augusto de Azevedo Antunes, em 1982, aliado a 21 outras empresas96 .
Nesta fase, o Vale do Jari recebeu os seguintes investimentos: foi importado do Japo um
conjunto industrial flutuante, compreendendo: uma fbrica de celulose e uma usina
termogeradora97, instalada em 1978, na margem direita do Rio Jari, em Almerim; plantao de
arroz em So Raimundo (Almerim), no Rio Amazonas; extrao de caulim e bauxita refratria
(esta ltima mina situa-se em Almerim); instalao de fbricas de beneficiamento para esses
minrios; importao de maquinrio para agilizar o desembarque de madeira para a fbrica de
celulose; implantao de uma ferrovia de 68 km, com locomotivas a diesel para o escoamento de
madeira at a fbrica de celulose, que atualmente tambm transport.am bauxita refratria da mina
de Caracuru at a fbrica de calcinao (da MSL) e o Porto de Munguba para exportao;
construo de silvivilas e companies towns. Saliente-se, contudo, que todos esses investimentos

~ At 2006, a AMCEL pretende plantar ma1s de 100 mil hectares de eucaliptos nas reas de cerrado do Amap. Tal
objetivo tem sido alvo de crticas por representantes governamentais, seja para defender o uso da terra no incentivo
agricultura local e manter a populao no campo, seja nas discusses sobre os impactos ambientais dessa cultura no
Estado.
95

Rev1sta Gazeta Mercantil: Balano Anual, 2000.

96

As empresas participantes da compra das aes da Companhia do Jari foram: Contrutora Andrade Gutierrez S.A.,
Atlntica Boa Vista Seguros, Banco Bamerindus, Bradesco, Banco de Crdito Nacional, Camargo Corra, Constran,
Banco Econmico, Eluma, Gomes de Almeida Fernandes, Refmaria de Petrleo Ipiranga, Banco Ita, Joo Fortes
Engenhana S.A., Mendes Jr., Banco Mercantil de So Paulo, Monteiro Aranha, Banco Nacional, Odebrecht S.A., Sul
Amrica Seguros e Usina da Barra S.A.

97

Ludwig pretendeu, na dcada de 1970, construir uma UHE no Rio Jari, na cachoeira de Santo Antnio, a qual em
1O anos passaria para o Governo Federal (LINS, 2001, p. 259). Contudo, a instalao desta usina no foi aprovada
pelo Governo Federal. A partir da noticia de que a UHE no poderia ser construda, foi tomada a deciso da
construo da fbrica de celulose e da unidade de gerao de energia sobre plataformas. Tais empreendimentos foram
construidos no Japo e transportados para o Jari por reboques martimos (LINS, 2001, p. 266).

136

(exceto a mina de caulim) encontravam-se no Estado do Par98 .


A CADAM foi implantada margem do Rjo Jari , no Distrito de Munguba (Almerim PA) em 1978. Seu controle acionrio foi transferido em 1982 para a Companhia do Jari (cujo
acionista majoritrio era o proprietrio da ICOMl, Azevedo Antunes) e adquirido em 1991 pelo
Grupo CAEMI. A mina de caulim, localiza-se no Morro do Felipe, no atual Municpio de Vitria
do Jari (AP) 99 . O transporte desse minrio feito por um mineroduto, sob o Rio Jari, at a fbrica
beneficiadora da empresa e posteriormente exportado. O Amap o maior exportador nacional
desse minrio (Tabela 8), porm o seu beneficiamento e os valores de exportao so registrados
como se fossem paraenses 100 .
De 1979 a 2000, a CADAM, exportando o caulim amapaense para a Blgica, Itlia, EUA
e Japo, fez com que o Brasil se destacasse no mercado mundial. Esta empresa, no perodo de
1984 a 2000, ficou na 33a posio das 100 maiores empresas minerais do Brasil, chegando a
situar-se em 123 lugar no binio de 1996 a 1997, segundo a Revista Brasil Mineral. De acordo
com a Revista Gazeta Mercantil, entre 1983 e 2000, ela tambm figurou: a) em escala nacional,
como a 63 maior mineradora de minerais no ferrosos, a 11 a em patrimnio lquido e a 19a mais
rentvel; b) no aspecto regional, entre as 34 maiores empresas da Regio Norte.
Com a venda da Jari Celulose S.A. e da mineradora CADAM ao Grupo CAEMl, o Vale
do Jari inicia uma nova fase: "a Fase Antunes" (1982-1999) (LINS, 2001, p. 221-288). Segundo a
Revista Gazeta Mercantil, a Jari Celulose, no perodo de 1983 a 1998, esteve entre as 39 maiores
empresas da Regio Norte, chegando a posicionar-se na 6a colocao geral (1984), na 8a em
termos de patrimnio lquido (alcanando a 33 colocao em 1987) e na 2oa no ramo de celulose
(posicionando-se na 4a no perodo de 1987 a 1997).
Nesta fase, foram ampliadas a produo de caulim e a calcinao da bauxita; foi
intensificada a pesquisa florestal de pinhos e eucaliptos, conseguindo o seu domnio
biotecnolgico, cujas plantaes se destinam ao consumo da fbrica de celulose do Complexo
98

Vrias so as obras que analisam a trajetria do Projeto Jan, dentre elas destacam-se: SAUTCHUCK (1980);
GARRlDO FILHA (1980); SILVEIRA (1981); PINTO (1987); CARNEIRO (1988); e LINS (1997 e 2001).

99

Esta rruna foi descoberta em 1967, e pesquisada pelas seguintes empresas do grupo Jan: Mmerao Santa Patricia
Ltda., Minerao Santa Mmca Ltda. e Minerao Santa Lucrc1a. A explorao de sua reserva de 260 milhes de
toneladas est estimada por aproximadamente 400 anos.
100

As reservas mundtats de caulim esto concentradas nos Estados Umdos, Brasil, Ucrnia e Remo Unido. No Brasil,
as Unidades de Federao que mats se destacam na sua produo so o Amap, Par, So Paulo, Rio Grande do Sul e
Minas Gerais. Somente os dois pnmeiros detm mais de 70% das reservas oficiais.

137

Industrial do Jari e obteve a certificao da Norma ISO 9003, integrando o rol de 251 empresas na
Amrica Latina certificadas pelas Normas ISO (LINS, 2001, p.258).
Com a experincia assinalada pelo Complexo do Jari (aquisio de grande extenso de terras
pelo setor privado, implantao de atividades industriais, influncia econmica no Sul do Territrio
Federal e a gerao de renda) e a atuao do Grupo Executivo para a Regio do Baixo Amazonas
(GEBAM) em Alrnerim (PA) e em Mazago (AP)lOl, o Deputado Federal do Amap Clarck Platon
chegou a propor o Projeto de Lei Complementar no 239/84, visando ampliar a rea do Amap do
Rio Jari at o Rio Paru, tendo a Unio compensado o Estado do Par pela perda do patrimnio e
reorganizado poltica e administrativamente os municpios daquele Territrio Federal. Por essa
proposta, aquele empreendimento estaria por completo em espao amapaense. Obviamente no
houve interesse da bancada paraense na perda daquela rea e esse Projeto no foi aprovado.
Sob a influncia desse complexo industrial, trs aspectos polticos foram de fundamental
importncia para se organizar o espao do Vale do Jari neste perodo: a criao do Distrito
Florestal-Industrial do Jari e a criao dos Municpios de Laranjal do Jari (1987) e Vitria do Jari
( 1994). O primeiro foi sancionado pelo Decreto n 88.607, de 09 de agosto de 1983, localizandose entre o Par e o Amap, tendo uma rea delimitada de 1, 7 milho hectares, pertencente a

Alrnerim e ao antigo Municpio de Mazago. Alm da importncia do setor comercial de Laranjal


do Jari para o Vale e dos seus produtos vegetais (castanha-do-Par), haveria tambm a mina de
caulim em Vitria do Jari. Acrescente-se a isso, a proposta de criao do Estado do Jari, em 1980,
pelo Deputado Federal Ruy Codo.
Outro empreendimento iniciado na CAEM! foi a CODEPA, instalada em Porto Grande
em 1981, visando a produo de leo de dend para o mercado nacional. Tal empresa foi
posteriormente vendida a um grupo talo-belga que mantm a produo do dend, sendo este
escoado pelo porto da ICOMI. Atualmente, a CODEPA integra o Grupo da Champion. Em 1990,
este produto participaria com 60,4% do total da produo agrcola amapaense.
Acrescente-se ainda, a criao do Distrito Industrial de Santana no incio da dcada de
1980, a qual j ustificou-se pelos seguintes fatores: variaes da exportao do mangans nas
dcadas de 1960 a 1970; necessidade de eliminar a dependncia do setor industrial ao processo
extrativo mineral; proximidade de fontes de matria prima (madeira pesca e minrios);

101

Sobre a atuao do GEBAM no Projeto Jari, vide PINTO (I 987).

138

facilidades de utilizao de vias navegveis (rios Amazonas e Matapi); proximidade ao Porto de


Santana; fornecimento de energia eltrica; e facilidades para captao de gua (GTFA, 1980). H
atualmente 32 empresas em funcionamento no Distrito Industrial, gerando 750 empregos diretos.
Para incentivar a vinda de empresas ao Distrito Industrial, foram destinados, sob a diretriz
do Decreto-Lei n 1.376, de 12 de dezembro de 1974, recursos oriundos do FINAM, assim como
o apoio oferecido pela prefeitura macapaense, ao ceder terrenos a empresas com preos
subsidiados. Ainda assim, no houve diversificao de atividades devido: s diretrizes
governamentais que estiveram mais voltadas para o processo de explorao mineral do mangans,
s questes polticas locais; ao reduzido mercado consumidor local. Essa no atratividade ao setor
industrial refletiu na diminuio da participao do setor industrial no consumo de energia do
Estado, que teve um brutal declnio, de 51 ,2, em 1980, para 13,4%, em 1990.
Alm desse Distrito, h 3 projetos em tramitao para a criao de Distritos Industriais
nos Municpios de Oiapoque (fronteira com a Guiana Francesa), Caloene (Zona Costeira Norte)
e Laranjal do Jari (divisa com o Par), visando desconcentrar e descentralizar as atividades
produtivas da capital rumo ao interior e s reas limtrofes do Estado 102

Minerao
Na exportao mineral amapaense, alm do mangans e do caulim, destacaram-se, o ouro,
cassiterita e tantalita
Alm da produo aurfera por garimpagem manual, iniciou-se no Amap a sua produo
industrial a partir de 1983 (MATHJS et. a!., 1997, p.196-201), sendo que entre 1987 e 1991 foi o
minrio que mais exportou em dlares, aumentando a receita amapaense das exportaes. Este
perodo corresponde ao da garimpagem industrial da Minerao Novo Astro S.A. e da Minerao
Yukio Yoshidome S.A. Trs empresas efetivamente se instalaram no Estado, com uma produo
bastante expressiva (Tabelas 11 e 16), chegando, duas delas, a se posicionar entre as 100 maiores
empresas do setor mineral, segundo a Revista Brasil Mineral ( 1987-1996). A quarta empresa,
encontra-se em processo de instalao. So estas:

102

http://www.amapa.gov.br/seicom/ind-distindustrial.htm.

139

a) Minerao Novo Astro S.A. (MNA): instalou-se na comwdade de So Loureno (Caloene), em


1983, a partir da compra dos direitos minerais de Joel Ferreira de Jesus pela Companhia de Minerao

e Participaes e por ela repassadas MNA, cuja participao acionria estava assim distribuda:
Companhia de Minerao do Amap (71%), TVX Participaes (19%) e DEGUSA S.A. (10%). Em
1991 encerrou sua produo de minrio seclUldrio devido aos elevados custos da relao

estrio/minrio. A partir de ento, passou a investir na produo de minrio primrio. Em 1995, esta
empresa encerrou suas atividades por definitivo, quando a mina por ela explorada esgotou-se. Sua
importncia deveu-se ao fato de ser a maior empresa em investimentos (US$ 53 milhes em plantas de
beneficiamento e em infra-estrutura), em absoro de mo de obra e em produo (MATillS, et. a/.
1?97, p. 173-185). No perodo de 1986 a 1995, esta empresa posicionou-se entre as 78 maiores
3

empresas do setor mineral brasileiro, chegando a estar na 25 posio, em 1989.


b) Minerao Yukio Yoshidome S.A.: instalou-se em Labourrie (Caloene) em 1989, encerrando suas
atividades em 1992. O processo de extrao ocorreu inicialmente atravs da minerao de material
seclUldrio e depois de material primrio pela lavra subterrnea. Sua composio acionria estava
assim distribuda: Yukio Yoshidome (30%), Jorge Tanaka Tsugu Nishimura (30%) e Paulo Seiji
Sakuma (40%). Uma das explicaes para seu encerramento consjste nos processos movidos na
Justia do Trabalho pelos funcionrios, em razo da falta de pagamento de salrio e condies de
trabalho (MATiilS, et. ai. 1997, p. 185-8). Nos anos de 1989 e 1992, esta empresa posicionou-se,
respectivamente, como a 98a e 99a das 100 maiores empresas do setor mineral brasileiro.
c) Minerao gua Boa Ltda.: situa-se na divisa dos Municpios de Mazago e Pedra Branca do
Amapari. Sua histria est relacionada s pesquisas de levantamento de cromo pela ICOMI no
incio da dcada de 1980. As empresas que integraram essa mineradora foram: Paulo Abib
Engenharia S.A. e a Construtora Centro-Oeste Minerao Ltda. Extrai o ouro do Rio Vila Nova
(Mazago) desde 1992 (MATHIS, et. al. 1997, p. 191-6) e sua lavra a cu aberto.
d) Minerao Itajobi Ltda.: Para explorao (estimada) de quatro toneladas de ouro por ano, num
investimento de cerca de US$ 60 milhes. Pertence ao grupo multinacional sul-africano
ANGLOGOLD. Em 1999, encaminhou um Estudo de Impacto Ambiental e o Relatrio de
Impacto Ambiental (ElA-RIMA) para obter a licena prvia ao seu projeto de explorao de ouro
em Pedra Branca do Amapari (Projeto Amapari), que no obteve aprovao no parecer tcnico da
Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMNAP), tanto por insuficincia de informaes seja
de carter tcnico ou geral, bem como por no ter includo o Plano de Recuperao de reas
Degradadas, documento fundamental para a liberao de atividades mineradoras no Estado.

140

TABELA 16- PRODUO AURFERA INDUSTRIAL NO AMAP (TONELADA)


EMPRESA
Novo Astro Ltda

1984
107

Yulao Yoshdome S.A.


gua Boa Ltda

1987
1.329

1988

1990

1991

1991

2.060

n.d

n.d

n.d

0,35

0,34

0,30

0,07

0,09

1993

1994

03

02

0,17

0,38

Fonte MATHIS et ai ( 1997)


lavra de material pnmrio + secundrio.

A cassiterita foi explorada pelas empresas Comrcio, Indstria e navegao Amap Ltda.
(CINAL) e a Minerao Cassiatam e tem-se registros de sua existncia no Amap desde a dcada
de 1950. Em 1957, o Amap exportou 61 toneladas, o que correspondeu a 12,2% da exportao
nacional. Encerrou suas atividades em 1985 devido ao esgotamento da sua mina.
A exportao da tantalita no Amap tem sido registrada desde 1964. Este minrio usado
na produo de artefatos eletrnicos, como capacitares, utilizados em telefones mveis, pagers,
computadores pessoais, cmeras de vdeo e eletrnica automotiva. Alm desses, outros usos
podem ser mencionados, como o de carbetos de tntalo em ferramentas de corte, superligas na
indstria aeronutica (na fabricao de turbinas especiais), produtos laminados e fios resistentes a
corroso e a altas temperaturas.

Comrcio Exterior
Conforme j se demonstrou, o Amap tem se destacado como fornecedor de matriasprimas, notadamente minerais. Neste sentido, questiona-se: quais foram os reflexos das atividades
produtivas citadas acima na balana comercial amapaense entre 1975 a 1987?
Deve-se destacar, inicialmente, que o saldo da balana comercial desta unidade federativa
foi positivo (tabela 17), embora tenha havido declnio, em termos absolutos, tanto da importao,
quanto da exportao amapaense no contexto regional nesse perodo. Nas importaes, at 1983
foram registradas a entrada de mercadorias, tais como: mveis, veculos, maquinas, aparelhos e
material eltricos, veculos e material para vias frreas, dentre outros. Entretanto, a brutal queda
observada entre 1984 e 1989 explica-se pelo registro das mercadorias importadas pelo Amap de
somente combustveis.

141

A queda na exportao explica-se por dois fatores: a diminuio da exportao


manganesfera, em funo do incio das exportaes deste minrio pelo Projeto Carajs; e a sada
da Bethlehem Steel da sociedade da ICOMI para investir em Carajs, em 1986.

TABELA 17- BALANA COMERCIAL DA REGIO NORTE E DO TERRITRIO DO AMAP


(US$ 1.000 FOB)

REGIO NORTE

Anos
Importao

Exportao

AMAP
Saldo

Importalo

Exportao

Saldo

% da
exportao do
Amap na
Regio Norte

1975

681 .803

206.625

-475.178

5.500

84.769

79.269

41,03

1976

431.102

207.330

-223.772

3.012

69.748

66.736

33,64

1977

381.28 1

222.897

-158.384

2.895

35.212

32.317

15,80

1978

758.440

280.477

-477.963

1.444

54.549

53. 105

19,45

1979

652.340

365.625

-286.715

1.763

65.148

63.385

17,82

3.971

71.880

67.909

12,07

1980

780.670

595.516

-185. 154

1981

680.188

660.608

-19.580

1.811

72.476

70.665

10,97

1982

773.291

517.939

-255.352

2.230

55.490

53.260

10,71

1983

632.522

562. 157

-70.365

1.624

46.354

44.730

8,25

1984

428.212

61 1.501

183.289

178

46.294

46. 116

7,57

1985
1986

518.413
861.926

538.845
829.258

20.432
-32.668

148
220

39.721
30.173

39.573
29.953

7,37
3,64

1987

822.689

1.209.153

386.464

289

36.282

35.993

3,00

Fonte: SECEX

Finanas Pblicas

Analisar as finanas pblicas dos Territrios Federais um desafio que ainda precisa ser
superado para que se possa ter maior entendimento sobre a economia desses entes federativos. A
especificidade da receita dos Territrios, por exemplo, encontra-se na sua dependncia s
Transferncias Governamentais, que representavam a maior parte da receita do Amap, pois

eram juridicamente classificados como autarquias. Os valores dessas receitas, contudo, devem
ser analisados com as seguintes ressalvas:

142

As informaes coletadas provieram de duas fontes distintas, cujos resultados totais no

so compatveis, e o nvel de detalhamento tributrio de urna superior ao da outra103 ;


O perodo escolhido ( 1986-1988) baseou-se no registro sistemtico do PIB amapaense
a partir de 1986 e na proximidade da estadualizao do Territrio Federal ( 1988);
O perodo de 1986 a 1988 fora de grande inflao e os valores esto em moeda corrente, no
defl.acionados, pois dos dados disponveis, no estavam registrados os valores mensais dos
impostos federais e estaduais isoladamente para que se fizessem a correo da moeda;
Os dados aqui apresentados devem ser considerados como uma aproximao, a fim de
mostrar a importncia das Transferncias Federais ao Amap;
Feitas essas consideraes, os valores apresentados reforam a idia da enorme dependncia do
Amap s Transferncias da Unio, cuja participao relativa das Transferncias Lquidas Fiscais da
Unio (TLFU) registrou um pequeno aumento na Receita Total deste Territrio entre 1986 e 1988
(Tabela 18).
Por outro lado, ao comparar-se tais TLFU ao PIB estadual, percebe-se um declnio da
participao das primeiras, de 39,5% para 30,1% no perodo. Este comportamento explicado pelo
contexto econmico nacional. O ano de 1986 foi um ano atpico para a economia brasileira, que
registrou uma taxa de crescimento elevado, e repercutiu na maior remessa das transferncias federais e
da arrecadao da Receita Tributria. A partir de ento, "entre 1987 e 1989, a carga tributria sofre

uma queda continuada tanto pela estagnao do crescimento combinada com o drive exportador,
como pela inusitada acelerao inflacionria" (CARNEIRO, 2002, p. 194).

103

As infonnaes contidas na obra "Finanas Pblicas do Brasil", da Secretaria do Tesouro Nacional, no reg1stra a
Receita Tributna no Territno Federal do Amap at 1988. Contudo, esses dados so encontrados na obra
"Arrecadao dos Tributos Naciona1s", da Secretaria da Fazenda Nacional. Ambas Secretarias so vinculadas ao
Ministrio da Fazenda. Para melhor expor o comportamento dos Recursos da Unio nesse Territrio, foi adotado o
segumte critno: a) cnou-se uma tabela com dados originais dessas duas fontes para os anos de 1986 a 1988; b)
somou-se as Transferncias Correntes com as de Capital, onginando as Transferncias Federais; c) Identificou-se a
Receita Tributria da Unio no Amap e a Receita Tributna Estadual Recolhida pela Unio neste Territrio no
perodo, subtraindo esta ltima do Total da Receita Tributria; por fim d) subtraiu-se este resultado das
Transferncras Federais, originando a Transferncia Lquida Fiscal da Unio para o Amap.

143

TABELA 18- RESULTADO FISCAL LQUIDO DA UNIO NO TERRITRIO DO AMAP


(Cz$ MILHO)

Es~ecifi ca~es

RECEITA TOTAL

1986

1987

1988

2.119

6.016

45.446

124

415

2.3 19

87

209

1.211

1.752

5.299

a - Transferncias Correntes (2)

1.123

3.361

38.032
2 1.1 67

b- Transferncias de Capital (2)

1.938

IV- Transf. Lquida Fiscal da Unio (TLFU) (ll-I-m

629
1.541

PIB
TLFU/PIB (%)

3.896
39,55

TLFU/RECEITA TOTAL{%}

72,73

I - Rece1ta Tnbutria da Unio no Amap (I)


ll - Receita T nbutria Estadual Recolhida pela Unio ( 1)
III - Transferncias da Unio

4.675

16.865
34.502

12.816

114.512

36,47
77,70

30,13
75,92

Fonte: I) Secretana da Faz.en<b Nacional Arrec3dallo dos Tnbutos Federais- 1986/1987/1988


2) STN Ministerio da Fazenda. Ftnanas do Brasil Rccena e Despesa dos Estados e Mun1cip10S (1985-1988).
OBS: A op~o de ser adotado o cilculo das TFLU justifica-se pelo retomo da receita dos impostos estaduais arrecadados ao Territorio Federal como pane das
Transfertncias Correntes;

Quanto s despesas, o Governo Federal as assumia quase por completo no Territrio do


Amap, ao repassar verbas pelas "Transferncias da Unio", ao passo que as despesas com Pessoal
eram completamente assumidas. A participao dessas na Despesa Total foi de 55,9%, em 1986;
42,9% em 1987 e 60,9% em 1988 (Tabela 19).

TABEL A 19 - DESPESAS DO TERRITRIO DO AMAP NAS TLF U (Cz$ 1.000)


Es~ecifica~es

Despesa Total
Despesa Pessoal
Transferncias Lquida Fiscal da Unio (TLFU)
TLFU I Despesa Total (%)
TLFU/ Despesa Pessoal(%)
Deseesa Pessoal I Des2esa Total{%)

1986

1987

1988

1.782.701

6.345.433

37.256.961

622.420

2.719.566

1.541.384

4.674.932

13.702.533
34.501.625

86,5
247,6

73,7
171,9

92,6
251,8

55,9

42!9

60,9

Fonte STN. M1msterio da Fazenda. F1n:mas do Bras1l: Rece1ta e Despesa dos Estados e Munic1pios (1985-1988)

144

3.4. Estadualizao e sustentabilidade econmica (ps 1988)

A partir do final da dcada de 1980, ocorreram intensas transformaes nos mbitos


poltico, econmico e poltico-administrativo nos novos Estados, conforme j discutido no
Captulo 1. No Amap, ocorreram as seguintes:
no aspecto poltico: Houve a criao da Assemblia Legislativa e de 3 vagas para o
Senado; o aumento de 4 para 8 representantes na Cmara Federal; a ampliao do seu
processo eleitoral para todos os nveis; e a implantao do PDSA que, por ser um
programa da esquerda, teve que realizar novos pactos polticos assegurando, ainda, a sua
continuidade por dois mandatos consecutivos (1995 a 1998 e 1999 a 2002) por reeleio.
no econmico: Os ex-Territrios permaneceram na dependncia das Transferncias
Federais, embora buscassem alternativas para sua sustentao econmica e politicamente
mais autnomas. No Amap, tal situao coincidiu com o esgotamento manganesfero
local, com a sada da !COMI, a instalao da ALCMS e a implantao do PDSA.
no poltico-administrativo: Destacam-se a prpria transformao do Territrio Federal
em Estado, implicando em uma nova relao dessa unidade autnoma com o
federalismo brasileiro, no mais subordinada s decises do Governo Central,
nas finanas pblicas: Com a estadualizao, o Amap comea arrecadar suas prprias
receitas, embora continue dependente das Transferncias da Unio. Acrescente-se a
isso, o controle fiscal, que tomou-se mais rgido com a promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, no final da dcada de 1990.
No uso e ocupao das terras: Enquanto Territrio, as terras do Amap eram da Unio,
embora houvesse reas de proteo ambiental e reas indgenas demarcadas desde a
dcada de 1960 e 1980 respectivamente. Atualmente h quatro esferas institucionais que
devem ser levadas em considerao sobre o uso e a ocupao dessas terras: INCRA
(terras da Unio), Estado, indgenas, e de proteo ambiental. A diferena entre esses
dois perodos o grau de fiscalizao nacional e internacional, por organizaes no
governamentais, bem como pela existncia de legislaes ambientais.
Essas mudanas influenciaram a organizao espacial amapaense (Quadro 4) e discusses
que envolveram trs temas: a transformao do Amap em Estado, referindo-se ao aspecto

145

institucional do novo Estado; os prunerros passos do novo Estado, ressaltando o seu


comportamento econmico; e o PDSA, enfatizando o uso
racional e ambiental das
potencialidades naturais locais.

QUADRO 04 -PRINCIPAIS AES PARA A ORGANIZAO ESPACIAL DO AMAP (1988-2002)

ANO

1988
1989

AES
Tr:msformallo do Territorio Federal do Amapa em Estado.
-Insta lao d<l Mmera~o Yukio Yoshidome S.A

A Extr.l3o awfera mecaniZada em Labounie (Caloene).

Cria~o da Floresta Nacional do Amap.

- Manter a diversidade ecolgica. amostr.IS de ecossistema.s em estado


natural e apo1ar o desenvolvimento florestal dos demais recursos naturais.

1990

- Cnao da Reserva Extr.ilivista do Rio Cajari.

1991

Cna~o da Area de Livre ComertiO de Maeap e Santana (ALCMS).

- Demarta~o da Reserva Indgena dos Ua~

1992

OBJETIVOS
Promover a roestruturalo polibca e administratiVa nac1onal.

Viabiliur a explorao auto-sustentavel de exemplares


-penenceote
a b10lll. sem preJufzo da conservaio ambiental.

naturais

- Promover o desenvolVImento das regies fronteirias e iocrementar as


relaes b1bter.ais com os paiSes Vlzinhos. segundo a politie3 de mtegrao
latino-amencana.
- Regulanzar terras ind1genas no Estado do Amapa

-Sada da Mmeralo Yul;~o Yosh1dome.


- Regulamentaio da ALCMS.

-OrganiZar e regulamentar a ALCMS

- Demartao da Reserva lnd1gena dos Jumini

- Regulmur terras md1genas no Estado.

lnstala~o da Miner.aio Agua Boa Ltcia.

- Promover a Extra3o aunfera em Ma.zsgao.

- Crialo da Area de Proteao Ambiental do Cuna..

Proteger e conservar os Recwws Amb1enta1s e os ecossistemas a h


existente
- Pnmetro Plano de Governo do Estado do Amapa Arlicub no aspecto
estadual as polticas regionais. segundo a idenlifica.o e explorao rae10nal
de suas potenc1ahd.1des. Neste Plano o destaque est no incentivo ao
tunsmo
- Realizar a reorpniuSo temtoriol e poliliea-administraliva do Amap.

- Plano de A~o Governamenal do Amapa.

- Cnaio do M W11Cip10S de Pedro Bronco do Arropari. Serra do Navio.


Cutms. Pracuuba. Pono Grande e ltaubal. por desmembramento do
MW11C1p1o de Mac~p .

Cna~o do M umcip10 de V1tna do Jari, por desmembramento do - Realizar a reorgamzaco temtonal e poliuca-administl'3tiva do Amap.
MW11Cp10 de Laranjal do Jari.

1994

1995

- lmplanta2o do Programa de Desenvol1mento Sustentvel do Amap POSA


- Sada da Minera~o Novo Astro

1997

- Sada da !comi

Red11ecion~r as estr.1tg1as de desenvoiVJmento paro o Estado do Amap.


sob a tica da ~ustentabihdade

- Demarca~o da Reserva lnd1gena Parque Tumucumaque.

- Regularinr terns indgenas no Estado

- Cria~o da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Rio lratapuru.

Exploror o potencial florestll da reserva no Vale do R10 Jan. nocodamente


a cast2nha-do-P~ra

1998

. ReVIso da Cna3o da rea de Pro~.lo Ambiental do Cuna.

- OlSCiplinar o processo de ocup;~lo das terras e promover a protelo dos


recursos ab10ticos e b16ncos dentro de seus hmites.. de modo a assegurar o
benH:star das populaes humanas que vivem nesta APA. resguardar ou
mcrementar as cond1es ecolog1cas locaiS e manter patSagens e atributos
culrur.us relevantes.

2000

Compra do Comple~o lndusmal do Jan pelo Grupo ORS.'\.

Amphar a produio de caulun. da blUXt2; apnmorar o dominto


b1otecnolgico do eucalipto. desonado fabnca de celulose da Jari;
constn111 a Usma H1drelemca de Santo Antnio. no Rio Jan

2002

Cnalo do Parque Nac1onal \1ont.anhas do Tumucumaque

- Assegurar a preservalo dos recursos naturaiS e da diversidade b10logica.


bem como proporcionar a reahzalo de pesqutSas c1enuficas e o
desenvolVImento de atJVIdades de educao,
recrealo e turismo
ecol~g1co.

146

3.4.1. Transformao do Amap em Estado

Enquanto Territrio Federal, o Amap criou estruturas polticas, econmicas, soc1a1s e


administrativas internas que em muito contriburam para a sua estadualizao. Essas estruturas
reforam a interpretao de FERREIRA FILHO (1975, p. 57), ao indicar que essas Unidades
Federativas so "Estados em embrio" .
Com a Constituio de 1988, o Amap passou a: adquirir autonomia e capacidade de se
auto-organizar; elaborar sua prpria constituio; se auto-governar; escolher seus representantes
do executivo e legislativo, estadual e federal 104 ; criar sua Assemblia Legislativa; e fazer seus
prprios planos de desenvolvimento (antes dirigidos pelo Governo Federal, passando a ser
elaborados por Programas de Governo Estadual).
Dois programas de governo foram implantados aps a estadualizao. O primeiro foi o
Plano de Ao Governamental (1992-1995), que procurou articular as polticas regionais com o
contexto estadual, buscando o desenvolvimento do Amap segundo a identificao e explorao
racional de suas potencialidades, compatibilizando-as com a necessidade de minimizao das
distores sociais existentes e a retomada do crescimento econmico, dando-se destaque ao
incentivo ao turismo. Este Plano apresentou poucos resultados prticos.
O segundo foi o PDSA, implantado em 1995, que apresentou as principais transformaes
polticas, econmicas e administrativas do Estado. Sua importncia est na sua continuidade por
dois perodos de Governo de Joo Alberto Capiberibe (PSB), pela sua preocupao com as
questes ambientais e sociais, pelo maior envolvimento dos movimentos sociais nas decises
administrativas locais, e pelo seu reconhecimento internacional.
As transformaes espaciais e polticas que este Programa efetuou no Amap podem ser
analisadas em duas etapas, correspondentes aos dois perodos desse governo:

104

Um fato poltico relevante sobre a escolha de representantes para o Senado Federal. Na primeira eleio para o
cargo de Senador, em 1991, foram realizados pactos com polticos locais para eleger Jos Sarney (PMDB), pelo
Amap. A histria poltica deste parlamentar foi construda no Maranho e no possua qualquer vnculo com este exTerritrio. Com este sufrgio, aumentou-se a representao partidria do PMDB em dois Estados (Amap e
Maranho) com um nico personagem, garantiu-se a sua pem1anncia na poltica nacional e foi estimulada a
migrao de eleitores maranhenses para as terras amapaenses.

147

PDSA- I (1994-1998). Por ter sido um governo de esquerda e oposio ao Prefeito


de Macap, Annibal Barcelos (PMDB), a implantao deste Programa foi lenta.
LEONELI (2000) retrata as dificuldades existentes em tal processo. Como
resultados, destacam-se: 1) discusses metodolgicas sobre um programa de
desenvolvimento embasadas na preocupao com o meio ambiente, na valorizao
do meio local e na utilizao da Agenda 21 (estabelecida na Eco-92); 2) realizao
de novos pactos com os setores produtivos e polticos locais; 3) ampliao da
divulgao do Amap nas escalas nacional e internacional, a partir de uma
administrao preocupada com o meio ambiente e na divulgao de produtos
regionais aos mercados interno e externo; e 4) retomada do planejamento e da
ao do Estado como principal incentivador ao desenvolvimento local.

O PDSA- II (1999-2002) teve como principais resultados: 1) maior conscientizao


poltica da sociedade local, com maior participao de movimentos sociais de ONG,
associaes e cooperativas (at ento inoperantes ou inexistentes no contexto local); 2)
incentivo s pesquisas, com levantamento das suas potencialidades, financiadas por
agncias de fomento nacionais e internacionais; 4) insero no contexto da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o que possibilitou maior controle das contas pblicas
amapaenses; e 5) ampliao do comrcio de produtos regionais para o exterior.

Por outro lado, a anlise dos avanos deste Programa nas reas mais urbanizadas,
evidencia deficincias, pois houve vrios conflitos poltico-partidrios entre o Governador e
Prefeitos, notadamente com o j referido ex-Prefeito de Macap. As principais melhorias na infraestrutura durante o Governo de Capiberibe foram: ampliao do fornecimento de energia eltrica,
com a instalao de mais uma turbina na UHCN;

ampliao do fornecimento de energia

termoeltrica de Oiapoque e Laranjal do Jari para 24 horas por dia; e ampliao do porto de
Macap (rea de conteiner e do cais).

3.4.2. O Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap

Este possui duas diretrizes gerais: maior agregao de valor aos produtos naturais do Estado e
esforo para que a atividade econmica respeite a biodiversidade, evitando sua predao. Busca ainda: a)

]48

valorizao das vantagens comparativas do Amap, considerando sua localizao litornea e


proximidade aos principais centros internacionais; b) sustentabilidade da economia, buscando o equillbrio
econmico, social e ambiental; c) busca pela eqidade social, propiciando condies de trabalho,
qualidade de vida e aprimoramento da cidadania; d) utilizao de parcerias nos projetos com a iniciativa
privada, sendo estes controlados pela definio de critrios governamentais, pretendendo-se apoiar as
cooperativas e associaes comunitrias existentes; e) desconcentrao das atividades, diversificando-as
no espao amapaense, a fim de equilibrar a distribuio demogrfica no Estado; f) municipalizao das
aes governamentais, estabelecendo parcerias com as Prefeituras na educao, sade e manuteno de
obras pblicas.
A principal caracterstica do Amap no aspecto ambiental a reduzida ao antrpica
disseminada nos ecossistemas ali existentes, bem como uma taxa de desmatamento de apenas
4%. Esta limitada ameaa cobertura vegetal do Estado no s resulta da fraca dinmica do setor
produtivo mas tambm da implementao do PDSA. um dos Estados mais preservados da
Amaznia, com 69.403,5 km2 de reas de conservao, correspondendo a 48,4% da rea total do
Estado. Acrescente-se, a isso, a demarcao de terras indgenas (14.965,39 km\ representando
10,4% do Estado (Quadro 5), totalizando 58,8% de rea protegida.

QUADRO 5 - SITUAO DAS TERRAS INDGENAS NO ESTADO DO AMAP

Terras lndigenas

Documento de cr iao

rea
(krn2)

Popu lao
Estimada

Situao

Muni cpios ab rangidos

1988
Galibi

Decreto n 87.844, de 2.211 111982

66.89

168 Demarcada

Oiapoque

Jumin
Ua.

Decreto de 2 I. de maio de I992

41 6,0 1

129 Demarcada

Oiapoque

Decreto n 298. de 29/10/ 1991

4.701.64

3.665 Demarcada

Oiapoque

Waipi

Decreto n I n

6.070,17

495 Demarcada

unnj al do Jari e Pedra Branca


do Amapari

3.710.68

I.OI 7 Demarcada

Almerim. bdos. Oriximin e


Alenqu.er ( PA);
1....3ranJal do
J ari (AP)

s, de 23/05/ 1996

Parque Indgena de Tumucumaque Decreto n 5 1.043, de 25/07/ 1961: Decreto n


62.998. de 16/07/ 1968: Decreto n 82.263. de
13109/ 1978; Deereto de 3/ 1111997. retificada
pelo Decreto de 27/07/2000.

TOTAL

14.965.39

5.474

Fonte: IBGE: Anuno EstatStiCO do Brasil - 1998; www.ibama.gov.br.

Obs O Parque lndigena do Tumucumaque tem sua rea tota l de 30.710 km2 Esta rea destinad a posse permanente dos grupos Apala i,
Wayna, Tiriy e Kaxuyn a e compreende terras para.e nses e amapaenses. No lado paraense. a sua rea COITesponde a 27 mil km2

Para melhor ordenar o uso racional de suas potencialidades, trs aes foram de
fundamental importncia: O GERCO, o ZEE e a Lei Estadual 388/97, que identificaram as reas
com potencial para investimentos, as que devem permanecer protegidas, as que dependem de

149

pesquisa para explorao e a norma~zao do uso da biodiversidade estadual. O potencial de


utilizao sustentvel destes recursos ser futuramente o resultado da combinao entre sua
localizao estratgica, a deciso governamental de adotar uma poltica voltada para o meio
ambiente e a fiscalizao adequada sobre seu uso racional.
O Estado do Amap iniciou suas atividades junto ao Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro (PNGC) em 1988, sob a coordenao inicial da Secretaria de
Planejamento - SEPLAN e, posteriormente, do Museu Costa Lima. De 1991 a 1996, esteve sob a
Coordenao da ex-CEMA, hoje Secretaria de Estado do Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia
(SEMA), perodo em que foi criado o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (Lei n
0188/94), regulamentada pelo Decreto 4.112/96. A partir de dezembro de 1997, o Programa
passou a ser coordenado pelo IEPA .
Em 1998, o PNGC iniciou o diagnstico do Setor Costeiro Estuarino amapaense, com
levantamento dos aspectos fisicos, naturais, antrpicos, ambientais e scio-econmico-culturais,
com levantamentos de campo e entrevistas com representantes de 171 comunidades que vivem no
litoral e adjacncias. Este diagnstico encontra-se em fase de concluso, com a realizao de
seminrios na rea estuarina, agrupando as comunidades, seus lderes e demais atores sociais
responsveis pela gesto desse espao costeiro, a fim de construir uma proposta de zoneamento
desse setor do litoral. Os projetos em execuo pelo gerenciamento costeiro no Amap so: a
videografia digital aerotransportada, o zoneamento costeiro do setor estuarino, a avaliao fisicoambiental da regio da Ilha do Bailique e, a hidrodinmica e morfodinmica da orla fluvial entre
o Rio Vila Nova e o canal do Jandi.
Outro programa que visa a organizao econmica regional no Brasil e tem envolvido a
Poltica Nacional de Meio Ambiente, o ZEE. Seu objetivo fornecer subsdios tcnicocientficos para elaborar planos de ordenao do territrio. Concretiza-se, pois, na setorizao de
um dado espao geogrfico em sub-espaos ou zonas de interveno, caracterizadas por
similaridades e contrastes internos, no tocante a seus atributos ecolgicos e socio-econmicos. Os
resultados dos estudos da estrutura e dinmica dessas reas fornecem os elementos para precisar
objetivos, selecionar critrios, normas e padres para a planificao das intervenes. No caso
amapaense, os principais resultados foram o ZEE da regio Sul do Estado (2001) e a cartografia
da floresta de terra firme (Amap/Guiana).
Quanto normatizao de controle do acesso biodiversidade do Amap, h a Lei
Estadual n 388, de 10/1211997, que disciplina o uso da biodiversidade, estabelece regras sobre o

150

emprego de biotecnologias e da bioprospeco sobre a coleta de germoplasma; acesso aos


recursos biolgicos e genticos continentais, costeiros, martimos e insulares presentes no
Amap; conservao dos recursos, os direitos de propriedade intelectual, inclusive coletivos;
participao das comunidades locais e dos povos indgenas nas decises que tenham por objetivo
os acessos aos recursos genticos nas reas que ocupam e nos beneficios econmicos e sociais
decorrentes dos trabalhos de acesso a recursos genticos localizados no Estado do Amap; e
proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-se os conhecimentos, inovaes e
prticas das comunidades locais sobre a conservao, uso, manejo e aproveitamento da
diversidade biolgica e gentica. Esta Lei foi regulamentada pelo Decreto no 1.624 de 25/6/1999.
Essa normatizao, aliada s reas de conservao existentes no Amap (Quadro 6) e ao
uso racional das potencialidades locais, reforam o debate sobre as expectativas econmicas do
novo Estado e a sua relao com o federalismo brasileiro, pois esta Unidade Federada continua
sendo exportadora de matrias-primas.
QUADRO 6 -REAS DE CONSERVAO, DOCUMENTO DE CRIAO, REA TOTAL E
MUNICPIOS ABRANGIDOS NO ESTADO DO AMAP

reas d e Conservao

Documento de c:ri:a. o

rea

Municpios :abr:angidos

(km2)
Parque Nacional do Cabo Orange

Decreto n 84.913 de IS/07/1980

Esta5o Ecologica de M arne-Jipioca

DecretO n 86.061. de 02/061 1981

6.190.00 Oiapoque e Caloene


720.00 Ilhas de Marnc do Norte. Marac do

Sul e J ipioc:a . no Canal de Carnpori, no


Mwticipto de Amapa
Estao Ecolgtca do Jari ( I )

Decreto n 87.092 de. 12/04/ 1982 e alterado pelo


Decreto n 89.440 de 13/03/ 19S4

Reserva Biolgtca do Lago Praruba

Decreto n 84.914. de 1610711980, allerndo pelo


Decreto N" 89.932, de 10/0711984

934,70 Laranjal do Jan e Amerim (PA)


3.570,00 Amap e Caloene

Reserv3 Biolgtca de Fazendinha (2)

Decreto N"020 de 14/ 12/1984

Reserva Biologtca da Ilha do Parazmho

Decreto n 005. em 1985

19.35 Ma.cap

Reserva Extrativtsta do Rio Cajari

Decreto n 99. 145. de 12/03/ 1990

4.816.50 LaranJal do Jari, Vitna do Jari e

Floresta Nactonal do Amap

Decreto n 97.630, de 10/04/ 1989

4. 120.00 Amap. Pracuba e Ferreira Gomes

Reserva de Desenvolvimento Sustenta vel do Rio lratapuru

Lei 392. de 11 / 12/1997

8.06 1,84 LaranJal do Jari, Mazago

Area de Proteo Ambtental do Curia

DecretO n 1417, de 1998

Parque Nacional Montanhas do Twnucumaque

A tos do Poder Executivo Decreto de 2210812002

1.11 Arquiplago do Bailique

Mango

2. 300,00 Macap
38.867.00 Laranjal do Jari, Pedra Branca do

Amapari. Serra do Navio. Caloene e


01ap0que (AP) (3)
TOTAL

69.403.50

Obs: (I) A rea total da Estao Ecolgica do Jari de 2.271,26 km2 e compreende terras paraenses e amapacnses: (2) Est em estudo a sua
tran sformao em APA. (3) A participao dos municpios neste Parque so: Laranjal do Jari (53%), Pedra Branca do Amapar (35%), Serra do
Nav1o (72%), Caloene (29%) e Oiapoque (39%.)

151

Dadas as observaes anteriores, questiona-se: quais foram os resultados da poltica do


PDSA na busca de alternativas econmicas para o Estado?
Os resultados conquistados foram: a) parceria com micro e pequenos empreendedores,
associaes e cooperativas, viabilizando o beneficiamento da coleta de produtos da floresta,
agregando valor ao produto, gerando emprego e renda atravs da introduo de tecnologia; b) a
busca pela qualificao e divulgao dos produtos amapaenses em encontros, seminrios, cursos
de capacitao e participao de eventos em outros Estados e pases; c) explorao e
comercializao de recursos naturais pela Reserva Extrativista do Cajari, pela Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel do Rio Iratapuru (RDSI) e pelo Mercado dos Produtos da
Floresta 105 , bem como pela comercializao de mobilirio feito com madeiras das florestas
amapaense em escalas local e internacional.

3.4.3. Dcada de 1990: os primeiros passos do novo Estado

Com a estadualizao, as expectativas criadas pelas novas relaes deste novo Estado com
o federalismo brasileiro estimularam reflexes sobre sua nova realidade em um perodo de crise
federativa, buscando ainda alternativas econmicas para seu sustento, preocupando-se com a
proteo ao seu patrimnio natural e com sua comunidade autctone.
A principal ao governamental adotada para garantir novas estratgias e atrair
investimentos ao Amap o mecanismo de incentivos fiscais, como os oferecidos pela SUDAM.
Em 1994, o Governo estadual implantou as diretrizes dos mecanismos da poltica de incentivo ao
desenvolvimento industrial do Amap106, como tambm iniciaram-se os incentivos fornecidos
pela SUFRAMA, com a ALCMS, ressaltando-se que todas as empresas instaladas no Distrito
Industrial tambm podem ser beneficiadas por tais incentivos.

105

Localizado em Macap, neste mercado so comerc1ahzados os produtos de cooperanvas de norte a sul do Estado,
como o biscoito e paoca de castanha, leo de castanha, palmito, polpa de frutas, Iogurtes, sorvetes com sabores
regionais, artesanato, cosmticos e medicamentos fitoterpicos, produzidos pelo IEP A, e a expanso do mercado
desses produtos para Frana e Inglaterra.
106

Lei n 144, de 28 de janeiro de 1994, regulamentado pelo Decreto n 2.530, de 3 1 de mato do mesmo ano e
posteriormente alterado pela Lei n 339, de 22 de abril de 1997.

]52

O crescimento deste Estado na dcada de 1990 dependeu dos seguintes fatores: melhoria
da infra-estrutura existente; do processo de diversificao das atividades econmicas; e dos
recursos da Unio, via Transferncias Federais.

a) Infra-estrutura

Dois aspectos devem ser levados em considerao na anlise sobre este tema: a questo
energtica e a viria.

Setor energtico

Apesar do aumento de oferta e distribuio de energia eltrica a partir de 1976,


principalmente para Macap, a participao relativa do consumo do setor industrial foi
decrescente em 24 anos de funcionamento da UHCN, quando se registrou 61,2% em 1976 e 4,2%
em 2000. Tal fato se explica pelo no investimento de atividades industriais no Amap e pelo
encerramento das atividades das empresas pertencentes ao Grupo CAEMI, sendo estas as maiores
consumidoras de energia eltrica do Estado (ICOMI, AMCEL e CFA). Tal situao culminou
com a exausto do mangans, em 1997.
Por outro lado, aumentou a participao das categorias comercial (de 8,5% para 18,3%) e
outros (de 12,1 % para 26,3%) para o mesmo perodo, comportamento semelhante ao do setor
residencial, porm com ndices mais elevados (18,2% para 51,1 %). Tal situao explicada pelo

crescimento demogrfico estadual, cuja taxa geomtrica foi de 4,7%, para o perodo de 1980 a
1991, e de 5,7%, entre 1991 e 2000 (enquanto os ndices brasileiros registravam, 1,9% e 1,6%,
respectivamente), e pela criao de 11 novos municpios.
Quanto ao setor rural, o seu consumo de energia bastante reduzido, sendo registrado
0,5% em 1988, e 0,3% em 2000, confirmando a tendncia de queda na taxa geomtrica de
crescimento demogrfico rural do Estado do Amap de -2,3 2 para o perodo de 1980 a 1991, e de
-2,47 entre 1991 e 1996, ou seja, refora-se o movimento de sada populacional da zona rural para
a urbana.
Ressalte-se, tambm a elevada taxa de perda energia eltrica do Estado do Amap
comparada as nacionais. Enquanto a mdia nacional entre 1988 e 1999 registrou -5,77%, no

Amap foi -1 7,44%. Segundo a CEA, a maior taxa dessas perdas no Estado foi de 42,02%, em
1995. Tal situao explica-se pelo (a): crescimento demogrfico do Estado; aumento da
urbanizao estadual; aparecimento de novos bairros em Macap, oriundos de ocupaes; a
instalao de novos relgios marcadores de consumo de energia no acompanhou o aumento da
quantidade de domiclios no Estado; e elevada ocorrncia de desvio de energia pelos chamados
"gatos", principalmente nas invases urbanas.
At julho de 1997, o fornecimento de energia para Macap e Santana encontrava-se em
tomo de 80 MW e o consumo foi registrado pela CEA em 78 MW. Isso significa que, caso
houvesse diminuio na quantidade pluviomtrica nas cabeceiras da bacia do Araguari ou a
parada de uma mquina geradora, seja para manuteno ou conserto, haveria racionamento de
energia para essas cidades. Como exemplo do primeiro caso, no final de 1991, houve falta de
energia nas reas atendidas por esta UHE. Como alternativa atenuante desses possveis
transtornos, foram comprados trs geradores russos que atualmente encontram-se no Oiapoque,
Santana e Laranjal do Jari, e em 1999, foi instalada a 33 turbina de 28 MW na UHCN.
A rea de atuao do sistema CEA atende a praticamente todo o Estado do Amap, sendo
que os municpios diretamente influenciados so os que possuem usinas termoeltricas que, em
alguns casos, funcionam 24 horas por dia. Tendo por ano-base 1988, com valor igual a 100, a
gerao de energia termoeltrica bruta para o perodo de 1988 a 2000 cresceu aproximadamente
7,5 vezes (Tabela 20). Isso no significa que a gerao de energia atenda plenamente ao Estado,
pois se for ampliado o setor industrial, esta demanda no atender s necessidades exigidas,
sobretudo se continuar o crescimento explosivo da categoria residencial.

TABELA 20 - ESTRUTURA DO CONSUMO DE ENERGIA NO ESTADO DO AMAP


(% SOBRE MW/b)
OISCRJ~IIJ\ACO

2000

- CONSUMO RESIDENCIAL

39,47

0.45

4 I,S8

4 1.$9

40,35

- CONSUMO INOUSTIUAL

13.16

13,55

13.42

1.83

15,43

40,73

~.08

4316

4S,09

13.26

14,()()

13,05

IO.H

49.69
9.H

52.98

52.16

51.1 4

5.$0

5,4 1

4,25

CONSU'-10 COMERCI,t.L

14 !>I

14.95

14,77

14,94

14,78

15,84

14,73

1M2

16.20

16.63

18.25

18,46

IS 30

- OUTROS CONSUMOS

32.7-a

31.05

29.94

28,64

Z9.44

30. 17

30 59

27.37

25, 18

24,46

23,27

23.87

26.31

CONSUMO TOTAl.

100,00

105,57

115.55

126,13

127.44

140.65

152,70

177.4

225,76

258.02

276,64

277.09

31 3.68

Gcroo Bruto - Tcrnuc

10000

75.32

135.8 1

201 .Q7

: 13.77

251,66

3 15.67

41>6.52

50 1.79

572 .38

613.63

699.43

747.36

Fonte CEA

154

O consumo eltrico no Estado triplicou entre 1988 e 2000. Essa expanso explicada pelo
crescimento demogrfico do Estado; e influncia da ALCMS (principalmente com o aumento
das vendas de eletro-eletrnicos e de aparelhos de ar-condicionado) que multiplicou em 2,5 vezes
este consumo em 1996;
Os principais investimentos do setor energtico amapaense na dcada de 1990 foram:
aquisio de relgios marcadores de consumo; melhoria dos equipamentos de distribuio
energtica e de fiscalizao pela CEA; a implantao de 3 geradores termeltricos russos, no
incio da dcada de 1990; expanso do funcionamento de UTE por 24 horas em alguns
municpios, como por exemplo, no Oiapoque e Laranjal do Jari; e a implantao da terceira
turbina da UHCN, em 1999.
O crescimento de consumo energtico no Amap, ex1gm a busca de alternativas para
garantir o atendimento da demanda. Dentre as sugeridas, destacam-se: a implantao de novas
UTE, readaptando-as ao consumo do gs natural vindo da bacia de Urucum, no Amazonas,
transportado por embarcaes criognicas; a ligao com a UHE de Tucuru; e a construo de
pequenas centrais hidreltricas (PCH). Sobre esta ltima, foram realizados estudos de
aproveitamento hidreltrico dos rios amapaenses, pela Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL, 1999

e Q), visando acrescentar 706,1 MW novos capacidade instalada, o que

equivale ao abastecimento de uma populao superior a 4 milhes de habitantes (Quadro 7). Este
estudo no abrange as informaes referentes aos rios Oiapoque e Jari.
QUADRO 7- INVENT RJO HIDRELTRICO DO ESTADO DO AMAP
Bacia do Rio

Aproveitamentos hidreltricos identificados

Potncia em

MW
529,0

Araguari

Porto da Serra I (54,0); Bambu I (84,0); Cachoeira Caldeiro ( 134,0); Coaracy Nunes I!
( I 04,0) e Ferreira Gomes ( 153,0)

Amap Grande

Coronel Eduardo Arlindo Correia

Amapari

gua Branca

73,0

Caloene

Paredo (I ,6); Camot (5,2); Trapiche (9,0); Travesso (3, I)

18,9

Cass1por

Sapucaia ( I ,3); Tracu (5,8); Cachoeira Grande (12,2); Varador ( 14,0); Franconim ( I ,4)

34,7

Jari

Santo Antnio

33,3

Oiapoque

Salto Cafesoca

7,5

3,9

Tartaruga] Grande Cachoeira Duas Irms (2,3); Cachoeira Grande (3, I)

5,4

Tartarugalzmho

0,4

Champion

Total
Fonte: WWY>'.aneel.gov.br.
OBS: Os valores ind1cados en!Te parnteses correspondem a potncia das PCH ' s individualmente.

706,1

155

Em 1987, o Governo Federal criou a Jari Energtica S.A. - JESA, empresa esta que
recebeu a concesso para o aproveitamento da energia hidrulica do Rio Jari, por um prazo de 30
anos

107
,

com a implantao de uma lnfE na Cachoeira de Santo Antnio, entre os Municpios de

Laranjal do Jari (AP) e Almeirim (PA). O aproveitamento destina-se ao uso exclusivo da


concessionria e suprimento aos seus acionistas-usurios, notadamente integrantes do Complexo
Industrial do Jari, e a energia excedente ser vendida para a ELETRONORTE. Com a nova
administrao do Complexo do Jari pelo Grupo ORSA, a construo dessa usina uma das suas
prioridades, pretendendo o Grupo investir R$ 100 milhes para efetivar esta obra, a fim de
substituir a termeltrica de 50 MW rebocada do Japo, pelo Oceano at o Amap, em 197i 08 .
Considerando-se que o levantamento da ANEEL indica o potencial hidreltrico da UHE
de Santo Antnio de 33,3 MW e o consumo energtico do Complexo Industrial do Jari superior
a 40 MW (sem a participao do consumo residencial de Monte Dourado, Munguba, Laranjal do
Jari e Vitria do Jari), pretende-se instalar trs turbinas de 33,3 MW nesta UHE, gerando energia
suficiente para as empresas e os municpios influenciados pelo complexo.

Setor de transportes

As vias de circulao amapaense necessitam de amplos investimentos para agilizar o


escoamento dos produtos do Estado. O sistema rodovirio apresenta-se bastante deficiente quanto

pavimentao. A BR-156, iniciada em 1979 e concluda em 1991, tem 855 krn. Ela
considerada o eixo central do setor de transporte no Amap, cortando o Estado de norte a sul,
ligando Laranjal do Jari ao Oiapoque e atingindo diretamente nove Municpios (Oiapoque,
Caloene, Amap, Tartarugalzinho, Ferreira Gomes, Macap, Santana, Mazago e Laranjal do
Jari). Contudo, do trecho entre Macap e Oiapoque com 590 lan de extenso, apenas 200 km so
pavimentados, o que inibe o transporte de produtos agrcolas do interior para a capital.
Para este problema, est prevista, pelo Programa dos Eixos, a pavimentao da BR-156 e
da AP-010 entre Oiapoque e Laranjal do Jari, bem como a construo de uma ponte binacional de
600m sobre o Rio Oiapoque, a fim de integrar o Amap de norte a sul, incentivando o comrcio
com a Guiana Francesa. O custo total dessas obras est estimado em US$ 274, 4 milhes para as
107
108

Decreto n 95. 518, de 18 de dezembro de 1987.

Segundo Cristvo Lins (em entrevista), este Grupo intenciona em investir neste setor no Amap, como por
exemplo, h a proposta da sede da JESA ser instalada em Laranjal do Jari.

156

rodovias e US$ 27,8 milhes para a ponte. As negociaes para a realizao este empreendimento
comearam em 1999, sendo ratificadas em 2001 (CAVALCANTE, 2001). A pavimentao
encontra-se em andamento e a construo da ponte est prevista para iniciar as obras em 2003.
O sistema ferrovirio necessita de maior ateno do setor pblico. Com a sada da !COMI
e o limitado programa de escoamento da produo agrcola do interior amapaense, a ferrovia
ligando Serra do Navio a Santana est muito subutilizada. No h referncias de investimentos
neste tipo de transporte no Amap pelo Programa dos Eixos.
O sistema aerovirio pode aumentar o comrcio externo e conectado com os sistemas
ferrovirio e porturio no Estado. Em 1994, havia somente 2 empresas ligando o Amap a outras
regies: a VARlG (3 vos dirios) e Transportes Areos da Bacia Amaznica - TABA, 2 vos
dirios e 1 para Caiena - Guiana Francesa (Esta ltima encontra-se inoperante); e "txis areos"
ligando Macap s outras cidades da Amaznia. Em 2000, as empresas que acessam ao Amap
so: VARIG (2 vos dirios), Nordeste (4), TAM (3), VASP (1), GOL (1), PENTA (11 vos, 6
vezes por semana, sendo desses 4 para Caiena), META (4 vos, 3 vezes por semana), alm dos
"txis areos".
Segundo PORTO {1998), as condies porturias de Macap e Santana, quanto sua
capacidade de movimentao de cargas, eram reduzidas at meados da dcada de 1990, o que
limitava o desembarque de contineres. Para desembarcar no Estado, as mercadorias
direcionavam-se para Belm ou Manaus, desembaraadas e redespachadas por balsas, demorando
de 30 a 40 dias para chegar s lojas macapaenses. Para resolver este problema, foi construdo, em
Santana, com recursos do Tesouro Nacional, o terminal de contineres, o qual se encontra em
funcionamento desde outubro de 1996.
Com esta obra, ampliaram-se as condies de infra-estrutura para o desembarao
aduaneiro pela ALCMS e para a exportao de produtos amapaenses; diminuiu-se o tempo de
viagem via martima para 8 dias do Canal do Panam ao Amap; e estimularam-se a navegao
fluvial, o comrcio local, o turismo e a comercializao de produtos brasileiros e estrangeiros
para o Norte da Amrica do Sul.

157

b) Atividades econmicas

Agricultura

Segundo ROMERO, KITAMUA E KAGEYAMA (1999), o Estado do Amap "no dispe


de estudos, diagnsticos e de estatsticas sistematizadas sobre a agricultura nem tampouco tem
um sistema de planeJamento ou acompanhamento da produo agrcola (alm dos dados de
levantamento sistemtico da produo agrcola do IBGE)".

Das informaes disponveis no IBGE, em 1996, a agricultura amapaense apresenta as


seguintes caractersticas: reduzida tecnificao, o cultivo da mandioca apresenta-se como
principal produto agrcola amapaense com 23,3% do total da rea colhida no Estado e 32, 1% do
total do valor de produo da agricultura; seguida do dend, com 37,8% e 20,2%; e da banana,
com 7,5% e 7%, respectivamente.

Madeireira

Dois aspectos devem ser ressaltados sobre o setor: o extrativismo vegetal e o seu
beneficiamento. At meados da dcada de 1990, a explorao era feita sem controle eficiente e sem
a conscientizao e "presso de movimentos ambientalistas" no contexto local, cujos produtos de
maior destaque foram o aa, a castanha, o palmito, borracha e principalmente a madeira em tora .
A participao do total de valores exportados do extrativismo vegetal I (aa, castanha-doPar e palmito) e do extrativismo vegetal II (borracha, lenha e madeira em tora) no PIB estadual
na dcada de 1990 apresentou um declnio de 2,4% para 1,4% (Grfico 4), tendo sido este um
reflexo do esgotamento dos produtos vegetais decorrente da sua explorao desenfreada e do
beneficiamento desses produtos no Par; da poltica de proteo, racionalizao e uso da
biodiversidade do PDSA; na maior fiscalizao sobre as madeireiras e sobre o transporte da
madeira em tora para as empresas localizadas no Par; no maior controle sobre a explorao do
aaizeiro e no fechamento de fbricas de palmito por questes sanitrias.

158

GRFICO 4- PARTICIPAO RELATIVA DO TOTAL DOS VALORES EXPORTADOS DO


EXTRATIVISMO VEGETAL NO Pm DO ESTADO DO AMAP(%)

3,2 3

0,09
1 99 0

1991

+ Extr:ltivsmo Vegetal I

1992

1993

Extrauvismo Vegetal li

1994

1995

1998

1996

1999

.&Extrauv1smo Vegetal I e 11

Por outro lado, o aproveitamento pelo Estado dos produtos do extrativismo vegetal I,
enriqueceu a merenda escolar amapaense e parte do programa de gerao de renda do Governo.
Segundo a Revista poca, somente com~ compra da merenda escolar, ficaram R$ 2,9 milhes na
economia do Estado em 1998 109. Com isso, comeou o processo de industrializao, triturao e
secagem da castanha, permitindo experimentos na fabricao de gelias, leo, sabo, sabonete e
farinha. Para consolidar o processo na regio, o Governo criou, em 1997, a Reserva de
Desenvolvimento

Sustentvel

do Iratapuru (RDSI),

com

objetivo

de

possibilitar o

desenvolvimento econmico sustentvel e humano dos extrativistas, atravs da produo de


derivados da castanha e de outros produtos da biodiversidade local.
Na RDSI, j foram financiados pelo PPG7 (Programa Piloto, financiado pelo G7, de
proteo das florestas tropicais), em parceria com o Banco Mundial e o Governo Federal, os
seguintes investimentos: oficina de 300 m2 e a compra de dois tratores para as cooperativas de
castanheiros daquela regio, no Municpio de Laranjal do Jari - COMARU (Cooperativa AgroExtrativista da Reserva do Rio Iratapuru) e COMAJA (Cooperativa Agro-Extravista de Laranjal
do Jari).
A COMARU produz quase 3 toneladas de biscoito de castanha por ms, dos quais a maior

109

http://www.epoca.globo.com/edic/ed220299/brasil5.htm

159

parte comprada pelo Governo do Amap e enviada para a merenda escolar. Este biscoito a
principal fonte de renda dos castanheiros do Iratapuru, com mais de 300 quilos produzidos
diariamente. Alm disso, fornecem leo indstria paulista Natura, que utiliza o produto em sua
linha de cosmticos Ekos, como tambm exportou, juntamente com a COMAJA, leo da castanha
para a empresa francesa Provance Regine, especializada em leos finos para alimentao 110.
A COMAJA fornece frutos secos para merenda escolar regionalizada e gerencia ao redor
de Laranjal do Jari, uma floresta de 486.000 hectares essencialmente destinada colheita
peridica da castanha-do-Par, produzindo, tambm, seu leo. Com o beneficiamento, a renda das
famlias associadas, cerca de 160 nas duas cooperativas, aumentou de R$100,00, em 1995, para
R$350,00, em 2001 (ALBANO, 2001).
Na Resex do Rio Cajari, a populao est organizada em torno da Associao dos
Trabalhadores Extrativistas do Rio Cajari (ASTEX-CA), fundada em 1991 , com objetivo
principal de preservar a floresta e garantir s populaes locais a auto sustentabilidade dos
recursos naturais, e melhorar a qualidade de vida das populaes tradicionais da reserva. Nela,
est sendo efetuado o processamento do palmito de aa in natura. Esta atividade executada
pela Cooperativa dos Produtores Agroextrativistas da Reserva do Rio Cajari (COOPER-CA) e
pela ASTEX-CA, com apoio do Centro Nacional de Populaes Tradicionais (CNPTIIBAMA) e
financiado pela: WWF, United States Agency for Intemational Development - USAID, BMZ,
Fundao Konrad Adenauer, Bankers Trust, PPG7 e IBAMA.
Como resultados dessas atividades, em 1996 foi oficialmente institucionalizada a
COOPER-CA, com a participao de 31 cooperados, visando administrar e gerenciar o manejo de
aaizais, o beneficiamento do palmito e a sua comercializao, e foi inventariada uma rea de
1.1 00 hectares de aaizais. A importncia do aa est na sua utilizao para a alimentao da
populao, tanto pelo seu fruto como pelo seu palmito. Segundo a Gazeta Mercantil de 4/2/2000,
o palmito do Amap o primeiro produto brasileiro a receber o certificado de integridade
ecolgica e biolgica da Unio Europia (UE): o selo AB (Agriculture Biologique) 111 . Hoje, 3
fbricas de palmito atuam no Estado: duas no Rio Ipixuna, Distrito de Bailique, Municpio do
Amap (Amazon Comercial Exportao e Importao S.A.) e uma no Municpio de Santana
(Amaznia Indstria Alimentcia S.A.).
Quanto ao setor industrial madeireiro, verifica-se um outro comportamento. De acordo com
110

http://amapa.gov.br/seicornlind-extraoleo.hun

160

o Departamento de Indstria da SEICOM, em 1995, das 32 empresas legalizadas na poca,


passou-se a 265 existentes em 1999, um crescimento de 828%, com um percentual de aumento
da gerao de emprego de 952%. Desde 1999 est sendo estimulado o setor moveleiro pela
indstria local, fomentada atravs da criao do Plo Moveleiro e de parcerias para repasse de
tecnologia, montando todo o mobilirio escolar e funcional estadual e exportando para a Guiana
Francesa.
Com a instalao da Chamflora, multinacional de papel e celulose, pertencente atualmente
ao Grupo International Paper do Brasil Ltda., estima-se que a empresa auxilie o Estado a tomar-se
um importante plo de tecnologia madeireira da Regio Norte. O cavaco de madeira proveniente
das conferas e de eucaliptos cultivados e beneficiados pela AMCEL tem se apresentado como o
principal produto de exportao do Estado (Tabela 21) desde 1996, cujo destino a fbrica de
celulose do Complexo Industrial do Jari .

2000

Produtos
25,31
12,49

23,57

56,08

4,04

34,55

Palmito
Camaro

Madeira de conferas
Cromo
Mangans

8,42

42,52
8,84

60,72
17,46

40,66

18,86

30,91

1,02

7,42

8,11

10,27

1,94

6,45

9,92

7,22
4,33

58,81

58,86

28, 12

25,68

11,65

7,66

2,32

Fonte: SECEX: Exportao Brasileira por regies- Estados Produtores ( 1995-2000)

O Governo do Estado tambm incentiva a biotecnologia e pretende atrair indstrias em


segmentos novos do mercado, como insumos para agricultura (inseticidas naturais), produo de
fitoterpicos para a rede pblica de sade e processamento de leos vegetais (copaba e andiroba),
para fins medicinais, cosmticos e alimentcios (castanha-do-Par). H, tambm, o estmulo para
o consumo de frutas regionais (cupua, aa, bacuri, muruci, castanha-do-Par, dentre outras)
exploradas pelas cooperativas, principalmente no Vale do Jari, na RDSI112 e na Resex do Cajari.
O V ale do Jari detm uma caracterstica mpar nos cenrios regional e nacional quanto
atividade madeireira. Possui reas de conservao ambiental (Estao Ecolgica do Jari, Resex do

111
112

http://www.amapa.gov.br/re-palmito.htm
http://www.prodap.org.br/Geracao-online/edicao 11, http://globoruraLglobo.com/mensaV_materias/

161

Rio Cajari e a RDSD no limite com o Estado do Par, sendo a Estao Ecolgica do Jari
possuidora de reas no Amap e no Par, e um complexo industrial com uma fbrica de celulose,
com plantio de eucalipto e pinhos em terras nos dois Estados para o consumo desta fbrica. No
lado amapaense, o complexo industrial detm reas de conservao e tambm est por elas
cercado. Tal caracterstica exige estudos mais aprofundados sobre como as relaes polticas,
sociais e econmicas desta rea se insere no federalismo brasileiro atual.
A dcada de 1990 apresentou as seguintes caractersticas para o Vale, alm das acima
citadas: ampliao da produo de caulim e calcinao da bauxita; aprimoramento da pesquisa
florestal, pela empresa Jari Celulose S.A., notadamente o eucalipto destinado sua fbrica de
celulose; realizao de estudos para a construo da UHE de Santo Antnio; e criao do
Municpio de Vitria do Jari.
Em 1997, houve um incndio que consumiu todos os cabos de comando e controle da
planta de gerao de vapor/energia eltrica e recuperao qumica. Ele paralisou inteiramente a
usina termeltrica que abastece a fbrica de celulose do Jari, por 6 meses, afetando
aproximadamente 2. 700 empregos diretos e os 8 mil indiretos e a exportao madeireira da
AMCEL, que registrou um declnio de 671.997 toneladas (1996) para 406.772 toneladas (1997).
Este acidente contribuiu para que houvesse a articulao entre a Jari Celulose S.A. e todos os
niveis das bancadas municipais (Almerim, Laranjal do Jari e Vitria do Jari), estaduais e federais
do Amap e Par.
Esta pactuao foi denominada de "Movimento SOS Jari", da qual participaram todos
acionistas do projeto, o BNDES, o Banco do Brasil e de alguns outros bancos credores e garantiu
Jari um emprstimo financeiro junto ao BNDES de R$ 50 milhes para a recuperao dos
equipamentos da indstria. O envolvimento da classe poltica dos dois Estados, do empresariado
e do BNDES demonstra a importncia deste empreendimento para o Vale do Jari.
No final de 1999, foi efetivada a aquisio de 33% da Jari Celulose pelo Grupo ORSA, de
Srgio Amoroso, iniciando uma nova fase ao contexto do Vale do Jari: a "fase Srgio Amoroso"
(LINS, 2001, p. 291-9). O Grupo ORSA organizou o pagamento da dvida com base no preo
histrico da celulose e na variao do custo de produo. O primeiro passo aps a concluso do
acordo com os credores ser a construo de uma usina hidreltrica, que j estava nos planos de
Ludwig desde 1974 (SANTIS e BALARlN, 2000).

162

Segundo LINS (2001, p. 291-9), o Grupo ORSA pretende atingir cinco objetivos neste
V ale: investir U$ 45 milhes em programas industriais; construir a UHE de Santo Antnio;
alcanar uma produo estvel de 300 mil toneladas/ano; implementar novos negcios,
principalmente no manejo florestal com certificao de madeira; e implementar um programa
social no Vale do Jari, pela Fundao ORSA, destinando 1% de seu faturamento bruto.
Atualmente esta Fundao possui programas sociais nos Municpios de Laranjal do Jari (AP),
Almerim e no Distrito de Monte Dourado (P A).
No plano da poltica regional para a regio centro-sul do Estado do Amap e o norte do
Par, encontra-se tramitando no Senado Federal, desde 18/8/ 1999, o PLS 0049711999, de autoria
do Senador Sebastio Rocha (PDT/AP), que autoriza o poder executivo a criar a Regio Integrada
de Desenvolvimento do Amap e Par - RlAPA e instituir o Programa Especial de
Desenvolvimento do Delta do Rio Amazonas, cuja rea de atuao envolve os Municpios de
Laranjal do Jari, Macap, Mazago, Santana e Vitria do Jari, no Estado do Amap. No lado
paraense, os Municpios envolvidos so: Afu, Almerim, Anajs, Belm, Breves, Chaves,
Gurup, Prainha e Monte Alegre.
A origem desse Projeto est baseada no reconhecimento da foz do Rio Amazonas pela
Secretaria de Polticas Regionais do Ministrio do Planejamento e Oramento e pela SUDAM,
como uma das mais promissoras da Amaznia; pela sua contemplao no Programa de
Desenvolvimento Integrado da Amaznia (Eixo Equatorial-Atlntico); e nas orientaes
constitucionais dos seus atigos 21, item IX, 43 1 , I e II, e 48, item IV. Foi inspirada na Lei
Complementar n 94/98, que autorizou o poder executivo a criar a Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE) e instituir o programa especial de
desenvolvimento do entorno do Distrito Federal.

Pesca
A abundncia, a variedade e a qualidade dos pe1xes da foz do Amazonas estimula
empresas a explorar o seu potencial ctio. As mesmas esto instaladas em Belm desde 1969
(1\tlELLO, 1985; LOUREIRO, 1985 e 1987; PAIV A, 1987) e em Macap (na dcada de 1980),
gerando conflitos entre as pescas artesanal e industrial. Essa rea tem se mostrado de fundamental
importncia para o mercado mundial de pescados, entretanto, o acompanhamento sobre esta

163

atividade no Estado do Amap ainda necessita de estudos mais aprofundados, a fim de


identificar-se e analisar-se a sua participao no cotidiano regional, nacional e internacional.
A falta de dados confiveis se deve constante visita de navios pesqueiros artesanais e
industriais oriundos do Par, Maranho, Frana e EUA, na foz do Rio Amazonas, cujo consumo
extra-regional (Quadro 8). Acrescente-se a isso, a fiscalizao deficitria neste setor litorneo e a
insuficincia de melhores equipamentos e de maior contingente de fiscais. Neste sentido, uma
anlise aprofundada sobre o fluxo de comercializao da fauna aqutica e seus impactos geoambientais na rea de estudo toma-se prejudicada.

QUADRO 8- DESTINO DOS PRINCIPAIS PRODUTOS PESQUEIROS DO ESTADO DO AMAP

PRODUTO
Peixes Silunformes (dourada. gurijuba.
bagre. tilhote)
Cn maro regJonal

DESTINO PRI NCIPAL


S~o Paulo,

Mnus Ger.ns. Par. Goiis.


Srnsiha
S~o

Paulo

FORMAS DE
COMERCIALIZAO

UTILIZAO

Eviscerado e sem ctbea. pOS13S. fil.


lombo
Congelado, descascado

Alimentao

Congelado

Alimenta~o

Camlr3o rosa

Estldos Umdos e Japilo

Grude de gunJuba

China. Hong Kong. Alemanh:J

Seco

CerveJaS. Vlnho. colas. filmes

Abas de rubuao

Japio

Secu

Ahmentlilo

Fonte Sec:relllria do Meo Ambiente. 1997. apud ISAACK e1 a/. 199S.

A extenso da costa do Amap de aproximadamente 650 Km e sua rea de 67.518 Km2,


caracterizada por grande biodiversidade, pelo seu elevado estoque piscoso e subdividida em 2
setores. O primeiro o costeiro atlntico ou ocenico, com 57.001 Km2, que representa 84% da
zona costeira arnapaense e com menos de 10% da populao do Estado. Compreende os
Municpos de Caloene, Amap, Oiapoque, Pracuba e Tartarugalzinho. O segundo, o
amaznico ou estuarino, com 10.5 17 Km2 , abrange os Municpios de Cutias, Itaubal, Macap,
Santana e Mazago.
No Estado, dominante o sistema de produo artesanal nas pescarias em guas estuarinas
e marinhas. A frota industrial baseada no Porto de Macap operava principalmente na pesca de
camaro, na dcada de 1980, com desembarques que chegaram a ultrapassar 600 toneladas/ano,
compreendendo capturas do camaro-rosa (Penaeus subtilis Prez-Farfante) e de outras espcies
em menor escala, entre elas o camaro-branco e o camaro-de-sete-barbas, ambos encontrados em
guas mais rasas e costeiras/estuarinas (ISAACK et. a!. 1998). As empresas que atuaram na pesca

164

industrial no Amap foram: Leal Santo:; Ltda, Equatorial Pesca e Exportao Ltda, Studart Pescados
e Associados Ltda. Na dcada de 1990, essas empresas se retiraram do Estado devido diminuio
da produo decorrente dos impactos ambientais da pesca de arrasto efetuadas pela frota.
Os mais importantes recursos camaroneiros da parte ocidental do oceano Atlntico se
encontram em guas costeiras do nordeste da Amrica do Sul, entre as desembocaduras dos rios
Orinoco e Parnaba. A explorao industrial do camaro-rosa, ao longo da costa norte do Brasil,
concentra-se em trs reas bem definidas: os litorais amapaense, paraense e maranhense. As
pescarias industriais de camaro-rosa, com frota baseada em Belm, tiveram incio em 1969,
objetivando a exportao de caudas de camaro congeladas. Posteriormente os camaroneiros
tambm passaram a ter base nos portos de Macap e Parnaba (P ANA, 1997, p.87 -89).
Alm do estoque camaroneiro, tambm so capturados no litoral amapaense, pela pesca
industrial, a piramutaba (Brachyplatystoma vaillantii Valenciennes) e o pargo (Lutjanus

purpureus Poey). A Piramutaba um dos grandes bagres neotropicais, habitando todo o sistema
fluvial da bacia amaznica, em especial os rios de guas barrentas, desde suas cabeceiras at a
zona estuarina dos rios Amazonas e Par, em tomo da ilha de Maraj. Sua industrializao em
Belm. A pesca do pargo teve incio na plataforma continental da Regio Norte (Par e Amap)
com exclusividade a partir de 1981. O seu beneficiamento ocorre em Bragana (PA) e sua
produo transportada para Fortaleza em caminhes frigorficos.
Outra rea piscosa a dos lagos localizados na faixa costeira estadual. Atualmente, esto
sendo direcionados investimentos em fbricas de gelo nos Municpios de Amap, Caloene e
Tartarugalzinho, objetivando o acondicionamento do peixe para venda em Macap e as empresas
pesqueiras ali instaladas .

Minerao
A minerao na dcada de 1990 se destacou, com forte declnio de sua participao no
PIB estadual (Grfico 5), decorrente da sada de empresas exploradoras de ouro e do mangans.
No entanto, ocorreram tambm fatos positivos: expanso da CADAM no Vale do Jari, como
exportadora nacional; extrao aurfera por processo mecanizado; e participao de destaque da
eremita na exportao nacional. Contudo, h que ressalvar que sua fbrica de beneficiamento de

165

caulim situa-se no Par, enquanto a mina localiza-se no Amap.


Computando-se os dados referentes exportao mineral desta dcada como amapaenses,
constata-se que, em 1990, este setor foi responsvel por 26,3% do PIB estadual e teve um
comportamento de queda para 11 % em 1999. At 1997, os minrios que participaram da
exportao amapaense foram mangans, caulim, ouro e cromita. Aps 1998, somente o caulim e a
cromita foram exportados. Embora haja garimpos aurferos, no foram registradas as quantidades
por eles exportadas. Por outro lado, considerando que a CADAM est em terras paraenses e que
seus registros se referem ao Par, o comportamento do setor mineral amapaense exceptuando-se o
caulim, apresentou declnio mais intenso para o perodo de 1990 a 1999, de 21, 12% para 1,3 8%
do PIB estadual (Grfico 5).

GRFICO 5- PARTICIPAO DA EXPORTAO MINERAL NO PIB DO ESTADO DO AMAP(%)

26.30

1990

Total

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Total menos cauhm

Tal situao mostra a importncia e as implicaes do beneficiamento desse minrio para


o Amap, se o mesmo de fato se desse em seu territrio. Comparando-se o grfico 4, com o total
da exportao mineral menos o cau1im do grfico 5, verifica-se que o intenso declnio do setor
mineral chega ao final da dcada com participao relativa inferior ao do extrativismo vegetal I e
II, que registrou 1,4%, para 1999.
Quanto cromita, suas reservas mundiais esto concentradas na frica do Sul, Zimbabwe,
Rssia, Casaquisto, Ir, ndia, Turquia e Brasil. As maiores reservas brasileiras localizam-se na

UNICAMP
BIBLIOTECA CENTRAL

166

Bahia (62,8%), Amap (32,1 %) e Minas Gerais (5 , 1%). Mas as reservas brasileiras representam
apenas 0,2% do total mundial

113

O uso fmal mais importante do cromo na produo do ao

inoxidvel e o de maior aplicao tecnolgica o das superligas, sendo que no Brasil, a utilizao
deste minrio destina-se s indstrias de metalurgia (ferro-ligas), qumica e refratrios.
Informaes sobre a ocorrncia de cromo so registradas em Mazago 114 , sendo prevista
sua industrializao desde 1950 (URECH, 1955). Sua produo, classificado como do tipo
metalrgico, encontra-se no Igarap do Breu, Municpio de Mazago, no extremo sul do Estado.
Contudo,

a primeira exportao amapaense deste minrio foi

de 29.951

toneladas,

correspondendo a 14,3% da nacional, em 1988. Em 2000, exportou 142.486 toneladas, sendo


responsvel por 99,97% da exportao nacional deste minrio, segundo o Anurio Mineral
Brasileiro. A participao mdia qinqenal de suas exportaes no total nacional foi (Tabela 9):
de 1988 a 1991, 17,1 %; de 1992 a 1996, 35,7% e de 1997 a 2000, 66,7%.
A explorao deste minrio foi realizada pela Companhia Ferro Liga do Amap (CFA)
desde 1988, instalada na mesma rea industrial da ICOMI. Devido a isso, esta empresa situou-se
entre as 35 maiores do setor mineral brasileiro entre 1990 e 1995 e como a 6a maior em 1993,
segundo a Revista Brasil Mineral. Na realidade este ranking corresponde CFA, pois
industrialmente, a cromita foi por ela beneficiada no Amap desde 1986, e exportado para a
Noruega e Sucia.
Esse empreendimento inicialmente foi responsvel pelo aproveitamento do minrio de
ferro explorado no Distrito de Vila Nova (Mazago), cuja produo da liga de ferro e cromo era
beneficiada atravs do processo de peletizao 11 5. No incio da dcada de 1990 esta fbrica foi
readaptada para o processo de sinterizao 116 do mangans, porm as dificuldades de mercado,
altos custos e pequena escala de produo levaram-na a paralisar suas atividades em 1996.

11"

www.dnpm.gov.br.

114

Decreto 30.485, de 30 de Janetro de 1952.


s Peletizao uma operao executada em dois tempos. Primerramenre o rrunrio pulverulento umedecido e
carregado num tambor inclinado. Com o movimento deste e em conseqncia da umidade, o minrio aglomera-se em
peletas cruas. Depots de sua formao, estas so submetidas a um tratamento trmico. que lhes d dureza necessria
de uma profundidade de 3 a 4 mm. (BOHOMELETZ,I964, p. 43)
11

116

Este processo utiliza uma grelha, sobre a qual se queima rapidamente uma rrustura umedecida formada de minrio
fino e combustvel pulverizado. A rpida combusto provoca uma srie de reaes em virtude das quais o xido de
ferro e os componentes da canga formam uma ligao de seus cristais, resultando um produto poroso, o sinter, que
aps um brusco resfnamento, recebe tambm uma resistncia suficiente (SOUSA, 1954 apud BOAS, 1967, p . 15).

167

A CFA posicionou o Estado do Amap como o segundo maior produtor brasileiro de


concentrado de minrio de cromo, chegando a ser a 133 maior empresa no Brasil no setor de
ferrolga em 1995

117

e a 773 maior empresa do setor mineral brasileiro em 1996, de acordo com a

Revista Brasil Mineral.


Em 1998, as operaes e os direitos minerrios da eremita foram arrendados pelo grupo
noruegus Elkem ASA, atravs da Minerao Vila Nova, aps constatar que a reserva mapeada
em mais de 2 milhes de toneladas garantiria, de forma estratgica, a matria-prima para as usinas
subsidirias desse grupo noruegus. Esse grupo escolheu como base as reservas amapaenses
devido associao entre reserva disponvel e seu alto teor de xido concentrado. Com a
exausto das minas cubanas, o Brasil se tomou o nico pas na Amrica com reservas descobertas
de cromo, que atualmente somam 6 milhes de toneladas - 63% delas na Bahia, 32% no Amap e
o resto em Minas Gerais e Gois.

Comrcio Exterior

A balana comercial amapaense foi positiva no perodo de 1988 a 2000 (Tabela 22), sendo
suas principais exportaes os cavacos de pinho (para o Complexo Industrial do Jari e ao
mercado externo), camares congelados, palmito e minrios (eremita e mangans com seus
derivados). Entretanto, a participao das exportaes deste Estado no contexto regional
apresenta declnio, de 3,4%, em 1988, para apenas 1,1% em 2000. Tal situao se explica pela
queda das exportaes dos referidos produtos e pela expanso das exportaes do Par e de
Rondnia.

11 7

Revista Gazeta Mercantil: Balano Anual, 1995 e 1996.

168

TABELA 22- BALANA COMERCIAL DA REGIO NORTE E DO AMAP (US$ 1.000 FOB)
Anos

REGIO NORTE

Importao

Exportao

AMAP

Saldo

Importao

Exp.ortao

%da
exportao do
Amap na
Regio Norte
Saldo

1988

827.194

1.558.690

731.496

259

52.348

52.089

3.36

1989

1.325.196

1.591.982

266.786

330

42.716

4 2.386

2,68

1990

1.393. 126

1.793.958

400.832

2.676

55.027

52.351

3,07

1991

1.393.606

1.757.1 16

363.510

26.888

53.314

26.426

3,03

1992

1.264.675

1.825.665

560.990

15.297

9.377

-5.920

0,51

1993

1.982.773

2 .022.870

40.097

8.895

55.891

46.996

2,76

1994

2.650.493

2.078.566

-571.927

7.473

73.815

66.342

3,55

1995

4.237.651

2.433. 137

-1.804.514

25.277

65.792

40.515

2,70

1996

4.662.037

2.40L378

-2.260.659

36.742

I O1.515

64.773

4,23

1997

4 .735.264

2.571.405

-2.163.859

48.522

64.11 7

15.595

2,49

1998

3 .392.066

2 .591.862

-800.204

17 .072

62.352

45.280

2,41

1999

3.098.382

2 .677. 109

-421.273

22.061

45.028

22.967

1,68

2000

4.275.936

3 .321 .836

-954.100

28.282

35.999

7.717

1,08

Fonte: http://www.desenvolvimento.gov.br/pub1icaiSECEX/paglba1ancaEstados200l .html

Segundo o Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, as importaes para o


Amap no binio 1988-1989 correspondiarn somente a combustveis. Por sua vez, o salto das
importaes aps 1990 foi decorrente dos seguintes fatores: entre 1990 e 1992 foram importados 3
geradores russos, a diesel, para fornecer energia eltrica para Macap, e 1 aparelho de Raio X; de
1995 a 2000, foram influenciados pela ALCMS, cuja evoluo ser melhor detalhada mais a frente.
Quanto queda das exportaes registradas na SECEX h algumas consideraes a se
fazer. De acordo com os seus dados, houve queda brutal nas exportaes deste Estado entre 1991
e 1992. Ao se identificar quais foram os produtos exportados, percebeu-se um declnio dos
seguintes: camares congelados (devido sua sobre-pesca),

mangans e

ligas de ferro-

mangans. Acrescente-se, tambm, que no foi registrada a exportao da eremita, em 1992.


Entretanto, segundo o Anurio Mineral Brasileiro, o Amap exportou, neste ano, 156.858
toneladas de eremita, correspondendo a US$ 10.005 miL Neste sentido, adicionando-se tal valor
ao indicado pela SECEX (US$ 9.877 mil), constata-se que o Estado exportou US$ 19.382 mil,
registrando um saldo positivo deUS$ 4.085 mil, correspondendo a 1,1% da Regio Norte.
Quanto ao pice das exportaes em 1996, explica-se pelo auge da comercializao da
AMCEL, que aumentou deUS$ 15.509 mil, em 1995, para US$ 56.933 mil no ano seguinte.

169

A diminuio do saldo aps 1997 foi decorrente de dois fatores: 1) do incndio ocorrido
na usina termeltrica que abastece a fbrica de celulose do Jari em maio de 1997, que afetou o
comrcio da AMCEL, que remetia para a Jari, cerca de 90% de sua produo de cavaco. 2) da
sada da ICOMI pelo esgotamento da mina de mangans.
Dois aspectos tambm devem ser considerados na participao do Amap no comrcio
exterior: a Rodada Internacional de Negcios do Setor de Mveis e Produtos de Madeira Tropical
(EQUINCIO) e a Agncia de Comrcio Internacional do Amap (ACIAP). O primeiro um
evento que possibilita empresrios locais dos setores moveleiro, madeireiro e artesanal
caractersticos da regio amaznica, realizar negociaes diretas externas. J houve 4 edies,
com a participao de empresas europias, norte-americanas e sul americanas, (apoiado pelo
Governo do Estado, via Secretaria de Estado da Indstria, Comrcio e Minerao (SEICOM),
pelo Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) no Amap e pela Agncia de
Promoo de Expmtaes (APEX) 118
Em 1997 foram negociados no EQUINCIO, R$ 2,5 milhes; 1998, R$ 8,6 milhes;
1999, R$ 9,8 milhes; e em 2000, R$11,4 milhes considerados os contratos fechados e as
propostas de negcio encaminhadas, incentivados pela crescente demanda do mercado

internacional com a Guiana Francesa 119. Em 1999 e 2000, este evento direcionou as rodadas de
negociaes para exportao moveleira.
A ACIAP, fundada no dia 11 de novembro de 1999, uma sociedade civil de direito
privado sem fins lucrativos, implantada com o apoio do Governo do Estado, e dever atender
atividade de comrcio internacional dos setores do Comrcio, da Indstria, dos Servios, do
Turismo e do Meio Ambiente, pretendendo, ainda, promover atividades da comunidade
empresarial de importadores e exportadores do Amap e da Guiana Francesa. Os seus principais
associados so supermercados; comrcio de importados, de alimentos e do Setor Grfico;
indstrias Moveleira e Alimentcia; cooperativas; rgos representativos do setor turstico e de
representao das indstrias e comrcios; e produtores de cosmticos naturais.
Com a pavimentao da BR-156 h expectativas da ampliao do comrcio com o interior

118

A APEX visa estimular as exportaes brasileiras especialmente das empresas de pequeno porte, comeou a
operar em abril de 1998, com o objetivo de implementar a poltica de promoo comercial das exportaes
estabelecida pela CAMEX - Cmara de Comrcio Exterior da Presidncia da Repblica.
119

http://www.amapa.gov.br/seicom/not-38.htm; SEBRAE (2000).

170.

do Estado e com a regio do Caribe, pela rodovia Panamericana Atlntica (tambm conhecida
como Transcaribenha), principalmente com a ampliao do sistema porturio de Santana. Esta
rodovia permitir, partindo de Macap e atravessando o Oiapoque at o planalto das Guianas
(Guiana Francesa, Suriname, Guiana), chegar a Caracas (Venezuela) e a todo o norte da Amrica
do SuL
H tambm a proposta de se implantar uma fbrica de processamento de peixes em SaintGeorges nas margens do Rio Oiapoque, um Distrito Industrial no Oiapoque e um "porto de
transbordamento" no litoral do Amap.

Regimes Aduaneiros Especiais

O Amap pode destacar-se no comrcio exterior, seja como um plo de distribuio de


bens industrializados via regime aduaneiro especial, seja de matria-primas para a regio do
Caribe, se for ampliado o investimento em infra-estrutura e se forem criadas condies de atrao
de novas empresas (fiscais, creditcias e de mercado). Os regimes aduaneiros indicados foram:

a) Zona Franca de Macap


Sugerida pelo ex-Deputado Federal Giovane Borges (PDS) no Projeto de Lei n 1.009, de
12/0511983 (BORGES, 1983, p. 53-61 ), previa: a possibilidade de instalao de indstrias em
qualquer grau em Macap, aproveitando a infra-estrutura do Distrito Industrial de Santana, criado
no incio da dcada de 1980; recebendo os incentivos fiscais ao modelo da ZFM; e a criao da
autarquia Superintendncia da Zona Franca de Macap - SUFRAPA, sob a qual seria
administrada, possuidora de personalidade jurdica e patrimnio prprios, com autonomia
financeira e administrativa, com sede e foro em Macap e vinculada ao Ministrio do Interior e
comercializando produtos importados.
Tal Projeto, no entanto, no foi aprovado pela Cmara dos Deputados, devido aos
seguintes fatores: a reduzida influncia poltica que o ento Territrio possua no contexto das
discusses em Braslia e porque feria os interesses da ZFM.
Outra sugesto, que no foi aprovada, foi relatada por TOLEDO ( 1997), quando o
Governo Federal props, em 1997, a criao de uma Zona Franca no Amap (abrangendo Macap

171

e Santana), que seria uma Zona Franca s avessas, onde produtos seriam fabricados no Estado e
embarcados semi-prontos para a Guiana Francesa, finalizados e vendidos com o selo" made in

France" para a Unio Europia.


Em 1999, o Senador Jos Sarney (PMDB-AP), em discurso no dia 17/8, incluiu na pauta
de votao da Comisso de Assuntos Econmicos a proposta de criao de uma ZF em Macap.
Esta proposta foi obstruda pelo Senador Jefferson Pres (PDT-AM), por entender que esta
criao coloca em perigo a sobrevivncia da ZFM e apresentou as seguintes justificativas para tal
ato

120

"com a concorrncia entre Manaus e Macap, os investimentos sero divididos entre os

dois programas de incentivos; a Zona Franca receberia mais resistncia ainda dos empresrios
de outras regies; e o Acre, Roraima e Rondnia tambm vo querer projeto semelhante". O que
se verifica nesta situao a insero do Estado do Amap na guerra fiscal com o Amazonas e a
resistncia dos representantes deste ltimo, por perceberem a vantagem da posio geogrfica
amapaense, como tambm do prestgio poltico atribudo ao ex-Presidente e Senador pelo Amap.
A outra proposta para se implantar uma ZF no Amap foi indicada pelo Projeto de Lei n
2.912, de 2000, do Deputado Benedito Dias (PPB/AP), o qual se encontra em tramitao no
Congresso Nacional. Segundo este projeto, esta ZF suceder a ALCMS; a entrada de mercadorias

estrangeiras ser feita com a suspenso do II e do IPI, que ser convertida em iseno e
beneficios, por um prazo de vinte e cinco anos, quando forem destinadas ao consumo e vendas
internas na ZF; haver beneficiamento de matrias-primas; ser feita a estocagem para
comercializao no mercado externo; haver industrializao de produtos em seu territrio; e ser
administrada pela SUFRAMA, como j ocorre com a ALCMS. Quanto s empresas j instaladas,
estariam assegurados os beneficios a que j faziam jus, bem como aqueles decorrentes do
tratamento institudo por esta Lei.

b) Zona de Processamento de Exportao de Santana


Sob a onentao do Decreto-Let n 2.452, de 29 de julho de 1988 (que regulava as ZPEs), sugeriu-se a
criao de uma rea destmada exportao de produtos no Municpio de Santana, em 303,36 hectares, no seu
Distrito Industrtal (GEA, 1989). A opo por este Municpio f01 JUstificada pela extstncia de uma mfra-estrurura
porturia capaz de pernutlr o acesso a navios de grande calado, de possuir uma posio geogrfica

privilegiada e energia eltrica.


120

http://amazorua .org.br/notictas/nottcta.cfm?id= 1721 .

172

Entretanto, tal proposta no foi implantada devido necessidade de serem alocados


recursos do Governo em infra-estrutura local, no previstos pelo oramento da Unio;
influncia da ZFM na vida econmica regional; reduzida influncia poltica do Amap no
Congresso Nacional para viabilizar esse tipo de investimento; e Resoluo no 16, de 28 de
setembro de 1993, cujo artigo lo, dispe sobre os Estados da Federao que j possuam uma ZPE
autorizada a se implantar, como tambm haja uma ALC em implantao, ou em andamento, no
seriam apreciados pelo Conselho da Zona de Processamento de Exportao.

c) reas de Livre Comrcio


A mais recente estratgia de grupos mercantis locais na Amaznia, deu-se com a
implantao das reas de Livre Comrcio, visando fugir das operaes comerciais normais
(interno e externo) e industriais, para favorecer regies que detm problemas de integrao,
recebendo incentivos em pontos distantes do territrio a fim de eliminar estrangulamentos
durante o perodo de sua maturao econmica, tais como a distncia dos centros dinmicos e a
reduzida influncia poltica ou econmica nacional. Para o Estado do Amap, trs ALC foram
sugeridas: rea de Livre Comrcio de Macap e Santana; de Oiapoque; e de Laranjal do Jari.

c.l) rea de Livre Comrcio de Macap e Santana (ALCMS)


Considerando a distncia aos centros da economia mundial, pode-se dizer que tem posio
geogrfica privilegiada, pois est prximo dos EUA, da Unio Europia, do Japo, China e
Sudeste Asitico, sendo que esses trs ltimos so mencionados em funo do Canal do Panam.
Esta posio, alm de permitir rpida acessibilidade aos grandes centros fornecedores de bens de
consumo estrangeiros, com preos competitivos, encontra-se na rota dos transatlnticos tursticos
e comerciais, o que permite criar condies para aperfeioar as infra-estruturas do Estado, tanto
para atender a atividade turstica como para o comrcio nacional e internacional.
A criao da ALCMS ocorreu pelo Decreto-Lei n 8.387, de 30/ 12/ 1991, e foi
regulamentada pelo Decreto n 517, de 08/05/ 1992. O modelo a ser desenvolvido nesta ALC est
voltado para comercializao, embora seja vivel somente instalao de indstrias de
beneficiamento de matrias primas da regio 121

121

Para maiores detalhes, v1de PORTO e COSTA (1999).

173

Essa ALC a que possui maior quantidade de empresas cadastradas na SUFRAMA


comparada s outras ALC na Amaznia (Tabela 23). Se forem consideradas somente as empresas
novas registradas neste rgo, observa-se uma queda no cadastro no perodo 1992 a 2000 (de 995
empresas para 123). Embora haja essa diminuio quantitativa, o interesse empresarial na
comercializao dos importados no Amap cresceu, o qual foi decorrente dos investimentos efetuados
pelas mesmas, com casos de total modificao de produtos comercializados do nacional para o
estrangeiro. De acordo com a SUFRAMA, este crescimento incentivou os importadores a solicitar
junto ao Governo Federal o aumento da suas quotas de importao impostas pelo contingenciamento
no perodo de maio de 1995 a abril de 1999122.
Este contingenciamento foi a primeira dificuldade operacional que os importadores
tiveram na ALCMS, pois houve queda brusca nos valores das notas fiscais ingressadas nessa
ALC (vide Tabela 4), levando a mesma a buscar alternativas para a sua manuteno. Uma dessas,
foi a organizao poltica da categoria dos comerciantes-importadores mediante associaes para
defender os seus interesses. No contexto amapaense, tal atitude foi colocada em prtica com a
criao da Associao dos Importadores do Amap - AIA 123 e na entrega de reivindicaes pela
categoria ao Ministro da Indstria e Comrcio, na sua visita a este Estado, em 1996124
A oscilao no cadastramento de empresas no perodo 1995 a 2000 foi decorrente dos
seguintes fatores:
aquisio de experincia tanto na comercializao dos produtos importados, quanto no
desembarao dos produtos e na resoluo dos problemas burocrticos deste tipo de
negociao;
insatisfao, por parte dos comerciantes, quanto ao valor percentual dos impostos
estaduais cobrados e ao seu reduzido prazo de recolhimento, comparados ZFM e
ALCGM;

122

Decreto 1.489, de 15 de maio de 1995; Decreto 1.894, de 03 de maio de 1996 e Decreto 2.218, de 30 de abril de
1997; Decreto n2.569, de 29 de abril de 1998.
123

Com a finalidade de defender os interesses da categoria dos importadores locais, notadamente aps o
contmgenciamento de 1995, foi criada a AIA, em 12 de junho deste ano. Essa Associao formada, principalmente
por empresrios que atuam somente com a importao estrangeira.
124
Dentre as reivindicaes, se destacaram: menor tributao por parte do Governo do Estado do Amap; maior
prazo para o pagamento dos impostos; a reviso dos decretos de contigenciamento; e o aumento de suas quotas.

174

contingenciamento das importaes, o qual inibiu os interesses dos empresrios em


criar novas empresas na ALCMS;
as empresas, em todos os casos comerciais, so de origem familiar, notadamente de
comerciantes naturais do Estado do Amap;
sano da Portaria n 21, de 06/02/1997, que restringiu a uma s vez, no ms, a sada
de visitantes (sacoleiros) da ZFM e das reas de Livre Comrcio de Macap e
Santana, Guajar Mirim e Tabatinga, com direito de bagagem dentro dos limites da
cota de iseno (U$4.000,00); e
instabilidade do Real frente ao dlar.

TABELA 23 - TOTAL DE EMPRESAS CADASTRADAS E RECADASTRADAS NAS ALC BRASILEIRAS

ALC'S
ALCB

1992

1993

Cadastro

03
03

Recadastro

ALCCS
Cadastro

1994

-
..

..

..

..

1995

1996

----

..

--

1997

OI
OI
-

1998

--

..

..
..

...

_,_

..

--

..

os
os

..

..

05

Cadastro

19
19

05

04
04

04
04

03
03

Rec.adastro

..

..

..

..

OI
OI
..

139
138
OI
1.007
995
12

200
89
111
1.325
307
1.018

252
102
150
597
139
458

167
97
70
317
121
196

167
45
122

Cadastro

23
23

Recadastro

52
30
22

26
14
12

09
05
04

145
218
20
08
12

129
37
92
454
ISS
299
17
07

1.sn

875
255
620

493
223
270

551
199
352

Recadastro
ALCP

ALCGM
Cadastro
Recadastro
ALCMS
Cadastro
Recadastro
ALCT

TOTAL
Cada stro
R~cada stro

1.172
1.159
13

426
1.151

1999

363

..

'2000

---

OI
OI
..

..

..
..

..

02
02

04
04

..

..

148

lO

140
40
100
490
150
340
14
03
11

600
199
401

644
193
451

147
57
90
4SS
123
327
18
07
11
621
188
433

44

104
479
122
357
19
06
13
646
172

474

Fonte SUFRAMA
ALCB Area de Livre Comercio de Bonfim; ALCCS: rea de Livre Comrco de Cruzeiro do Sul: ALCP: re:. de Livre Comrcio de Pacarairna ; ALCGM: rea de
Livre Comrcto de Guajar-Min m; ALCT: rea de Livre Comrcio de Tabatinga: ALCMS: rea de Livre Comrcio de Maeap e Santana.

Apesar da diminuio na movimentao de mercadorias nas ALC e no cadastramento de novas


empresasna SUFRAMA, o volume de importaes na ALCMS cresceu consideravelmente (Tabela 24).

175

Isso se deve diversificao dos setores. econmicos que utilizam os beneficios da ALC, diferentemente
das demais, que somente o setor comrcio utilizado. Ressalte-se, neste contexto, a participao do setor

governo aps 1997, quando adquiriu equipamentos para a melhoria das estruturas dos setores
administrativo, energtico, porturio, educacionais e de sade. Tal participao fez com que o Amap
apresentasse a maior movimentao de notas fiscais das ALC (Tabela 4).
TABELA 24- VOLUME DE IMPORTAES NAS ALC BRASILEIRAS (US$1.000)
ALC

1993

ALCGM
Comrcio

1994

1995

9.383,32

9.797,67

9.383,32

59,00

1996

1997

1998

1999

10.315,17

8.442,06

7.069,23

1.285,38

536,43

9.797,67

10.315,17

8.442,06

7.069.23

1.285,38

536,43

17,20

61.87

23,55

45,00

2000

Governo
Indstria
Minerao
Servio
Ent. sem fins luc

ALCT

41,35
Comrcio

2,20

41 ,35

Governo
Indstria
Mmerao
Servio
Ent. sem fins luc

ALCMS

27.008.65
2.882,50

6.047,98

19.712,04

32.441,19

Indstria

10,78

143,76

78,05

134,98

867,03

310,90

Minerao

72,69

13,14

29,47

1.886,60

21,31

Servio

5,18

91,46

11 7,00

1.844,25

Comrco

19.631,56

16.221 ,85

5-.500,85

4.361,91

15. 131,20

21 .573,65

222,28

714,83

28,52

20,55

150,54

543,18

200,69

207,72

20.274,12

Governo

Ent. sem fins luc

TOTAL
Comrcto

27.586,43
2.885,42

7.045,31

29.526,92

42.718,23

28.097,17

23.336,08

20.274,12

Governo

6.786,24

4.939,69

15.131,20

21.573,65

Indstria

10,78

143,76

78,05

134,98

867.03

310,90

222,28

714,83

Mmerao

72,69

13,14

29,47

1.886,60

21,31

28.52

20,55

150.54

Servio

5,18

91,46

ll7,00

1.844,25

543.18

200,69

207,72

Ent. sem fins luc


Fonte: SUFR...o.MA

176

Mediante esses dados, a ALCMS apresentou as seguintes caractersticas:

O crescimento quantitativo de empresas cadastradas e recadastradas no perodo de 1992 a


1993, foi decorrente da habilitao, da primeira importao e da implantao das primeiras
empresas para atuarem no comrcio de importados, quando, at ento, no havia
contingenciamentos regulados por legislaes federais. A partir de 1995, novas exigncias
burocrticas foram fixadas para instalao de novas empresas e para o seu recadastramento
(por exemplo, a certido negativa dos rgos federais), como tambm houve a implantao de
quotas por cada ALC para adquirir produtos importados;

A participao do volume de notas fiscais de importados na ALCMS correspondeu a 73,4%


do PIB estadual em 1994, porm com o contingenciamento de 1995, houve um forte declnio
para apenas 1,1% (Grfico 6). Esta queda foi decorrente dos reflexos do contingenciamento
de quotas das mercadorias importadas e da Portaria n 21/97.

GRFICO 6- PARTICIPAO DO INGRESSO DE NOTAS FISCAIS DA ALCMS NO PIB DO ESTADO


DO AMAP(%)

73,39

10,93

1994

1995

1996

1997

14,46

16,10

1998

1999

Essa ALC obteve maior volume e diversificao de produtos, devido aos seguintes fatores:
sua posio litornea; ampliao da infra-estrutura porturia; incentivos fiscais; criao de
uma entidade para defender os objetivos dos comerciantes importadores, a Associao dos
Importadores do Amap; e participao de setores do Governo e de servios na aquisio de

177

equipamentos importados, tais como: equipamentos hospitalares, para o INCOR e para o


Instituto Neurolgico do Amap; aquisio da 3a turbina de Coaracy Nunes; guindaste e
empilhadeiras para a Companhia das Docas do Par.

c.2) reas de Livre Comrcio de Oiapoque e de Laranjal do Jari


Houve ainda, a sugesto de implantao de mais duas ALC no Amap, sendo uma na
zona de fronteira entre Amap e Guiana Francesa, no Oiapoque e a outra, em Laranjal do
Jari, no sul do Estado, limite com o Par. Ambas as propostas encontram-se tramitando na
Cmara dos Deputados.
O Oiapoque foi o primeiro a receber uma proposta de criao de ALC no Estado do Amap, pelo
Projeto de Lei n 4.792/1990, ficando engavetada at 2001. Este municpio tambm foi o que recebeu
maior quantidade de sugestes para a criao deste tipo de regime aduaneiro no Estado. No Senado
Federal, foi sugerido pelo Senador Sebastio Rocha (PDT/AP), os Projetos de Lei do Senado 4711997 e o
48/1997, que foram arquivados em 29 de janeiro de 1999 e reapresentados pelo PIS 498/1999,
encontrando-se atualmente em tramitao no Senado. J na Cmara dos Deputados h em tramitao dois
projetos: wn de autoria do Deputado Benedito Dias, pelo Projeto de Lei n 1.504, de 1999; e o outro, pelo
Projeto de Lei n 2.866, de 2000, pelo Deputado Antnio Feijo (PSDB/AP).
Ao invs de concentrar esforos para a efetivao da instalao de uma ALC no Oiapoque,
o que se observa so trs partidos lutando pelo mesmo objetivo, porm separadamente. Isso
mostra a despreocupao de se defender uma proposta coesa voltada para o municpio envolvido,
cuidando apenas de "mostrar" que cada parlamentar est fazendo algo pela sua populao
eleitora, mesmo que seja a mesma proposta com caractersticas minimamente distintas.
Quanto a Laranjal do Jari, foi sugerido o Projeto de Lei do Senado n 49/1997, de autoria
do Senador Sebastio Rocha. Tal Projeto foi arquivado em 29/01/1999 e reapresentado o PLS
499/1999, encontrando-se em tramitao.

Finanas Pblicas

A transformao do Amap em Estado em 1988 seguiu a mesma orientao do exemplo


de Rondnia, em 1982. Os impostos, entretanto, foram arrecadados nos mesmos moldes da
Legislao Tributria do Distrito Federa], cuja administrao dos Tributos foi exercida pela Unio
(Lei 7736, de 22/02/1989).

178

Este perodo de transio, que culminou com a promulgao da Constituio Estadual, em


1991, merece uma ateno especial em pesquisas futuras, a fim de se perceber o impacto fiscal da
estadualizao amapaense enquanto Estado recm criado e ainda dependente do Governo Federal.
Com a estadualizao, pretendia-se tomar o Amap mais autnomo e descentralizado em
relao ao Governo Federal. De fato a autonomia e a descentralizao poltica foram
conquistadas, porm, quando se verifica as informaes referentes sua receita, percebe-se a
continuidade de sua dependncia econmica em relao s Transferncias da Unio,
principalmente ao FPE. Essa dependncia j havia sido identificada por GALVO et. ali. ( 1997)
e CRUZ & OLNEIR.A (1999) ao analisarem as finanas pblicas do Amap e Roraima.
O perodo aqui escolhido para anlise foi de 1995 a 1999 pelos seguintes motivos: o
acesso e disponibilidade dos dados sobre as finanas pblicas deste Estado; a estabilidade da
moeda; e a atuao do PDSA.
Segundo as informaes fornecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, as TLFU
representaram 81,8% da Receita Total e 47,9% do PIB estadual em 1995 e registrou 64,7% e 29,2%,
respectivamente, em 1999 (Tabela 25). Embora estivesse esgotada a jazida de mangans e encerrada
sua explorao em 1997, o Amap j apresentava uma certa diversificao de atividades
econmicas, paralelamente ao crescimento do PIB at o final da dcada de 1990, dentre as quais se
destacam: a extrao mineral (cromita, ouro e caulim), as empresas do Distrito Industrial de
Santana, o beneficiamento madeireiro (AMCEL, indstrias moveleiras), a pesca, e a pecuria.

TABELA 25- RESULTADO FISCAL LQUIDO DA UNIO NO ESTADO DO AMAP (R$ milho)
Especificaes

1995

1996

1998

1997

1999

549

529

437

486

537

46

56

60

68

74

502

471

369

4 10

449

a -Transferncias Correntes

448

397

368

409

362

b - Transferncias de Capital

54

74

456

415

309

342

375

1.235

1.340

1.526

1.500

1.567

TLFU/PTB

36,9

31,0

20,2

22,8

23,9

TLFU/Receita total

83,1

78,4

70,7

70,4

69,8

RECEITA TOTAL
I - Receita Tributria da Unio no Estado

li - Transferncias Federais

Jll- TLFU

PIB

Fonte: STN.Ministrio da Fuendll

87

179

As TLFU apresentaram-se como as principais fontes para saldar as Despesas do Amap no


perodo de 1995 a 1999, sendo a referente com Pessoal (fundamentalmente nas funes
administrao e planejamento, educao e cultura) a que possui maior participao relativa no
total dispendido, embora apresente um declnio de 68,5% para 45,5% no perodo (Tabela 26).

TABELA 26 - PARTICIPAO DAS DESPESAS DO ESTADO DO AMAP NAS TLFU (R$ milho)
1996

Especificaes

Transferncias Lqu1da F1scal da Unio (TLFU)


Despesa Pessoal/Despesa Total (%)
TLFU I Despesa Total(%)

1998

1999

478

434

467

508

398

270

233

256

231

456

415

309

342

375

68,50

56,49

53.69

54,82

45.47

78.49

86,82

71.20

73.23

73,82

DESPESA TOTAL
Despesa Pessoal

1997

Fonte. STN.Ministno da Fazenda

Enquanto Territrio, os servidores pblicos eram federais. Com a estadualizao foram criados
cargos estaduais, porm os servidores do ex-Territrio no foram assimilados pelo novo Estado, mas
continuaram a exercer suas atividades como federais.
Ao se confrontar os valores das TLFU com a Despesa com Pessoal, percebe-se a
continuidade do envio daquelas Transferncias para o pagamento dessas Despesas, cuja
participao da primeira apresentou-se acima dos valores dessas e crescente de 114,6%, em 1995,
para 162,3% em 1999. Esse comportamento deveu-se ao crescimento do quadro do funcionalismo
pblico no Estado. Entre 1989 a 1999, foram contratados 8.653 servidores, principalmente para as
funes Educao e Administrativa (Tabela 27).

180

TABELA 27- TOTAL DE SERVIDORES ATIVOS ADMITIDOS E NOMEADOS NO ESTADO DO


AMAP

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Educao

98

48

44

670

1.034

1.605

197

1.185

649

OI

5.531

Sa de

32

03

OI

08

OI

406

109

240

18

68

886

392

179

05

01

02

766

rea de
atuao

187

Segurana

1999

Total
Geral

Administrativo

353

45

06

127

18

618

260

31

02

lO

1.470

Total

483

96

SJ

992

1.053

3.021

745

1.461

670

81

8.653

Fonte. IPESAP

Dois episdios corroboraram para o aumento das despesas com pessoal no Amap: o
primeiro ocorreu em 1991, quando houve um concurso pblico, no qual, por manejo politi co do
Governador Annibal Barcelos, conseguiu-se que os selecionados fossem nomeados como
servidores pblicos federais. Em 1995, cerca de 5.000 desses foram exonerados do sistema
federal, pois aquele concurso foi realizado quando o Amap j era Estado. Esse episdio causou
movimentos polticos visando a manuteno desses servidores na folha de pagamento federal,
chegando a ser negociado com o voto favorvel reeleio de Fernando Henrique Cardoso 125 .
O segundo ocorreu em 1994. Com a eleio de Joo Alberto Capiberibe para o Governo
do Estado, o ento Governador A.nnibal Barcelos, antes de passar o cargo, contratou novos
servidores, concedendo reajuste salarial a estes e aos efetivos. Este episdio explica o elevado
ndice de participao de Despesa com Pessoal (61,5%) em 1995. Em 1998, Barcellos foi eleito
prefeito da capital amapaense e tentou fazer com que os servidores municipais tambm fossem
assimilados pelo sistema federal, no obtendo sucesso.
Em 1999, o Governo do Amap criou o Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento em
Administrao Pblica (IPESAP), a fim de prestar assistncia, fomento, execuo e pesquisa
cientfica nas reas de sade, educao, tecnologia da informao, meio ambiente, cincia e
tecnologia e servios pblicos, em parceria com o poder pblico, mediante Contrato de Gesto,
sob a forma de servio social autnomo.

125

Folha de So Paulo, 30 de janeiro de 1997.

181

Sob a responsabilidade deste Instituto foi realizado um concurso pblico em 2000, sendo
convocados 3.670 candidatos e destes, at fevereiro de 2001 foram contratados 2.245, atendendo,
inicialmente os setores Administrativo e de Educao. Todavia, em abril de 2002, por arranjo
poltico do ento Governador Joo Capiberibe, o IPESAP foi extinto e os seus funcionrios
assimilados pelo Estado, gerando novos conflitos com a oposio poltica deste Governador, e
exigida a imediata exonerao daqueles funcionrios. Este conflito foi transformado em processo
jurdico, o qual encontra-se em aberto, esperando julgamento.
Muito h ainda para se analisar no Amap, seja como Territrio Federal, seja sobre o seu
processo de estadualizao, ou como Estado j efetivado, principalmente no primeiro caso, sobre
o qual inexiste qualquer estudo sob a tica das finanas pblicas.

183

CONCLUSES

A principal caracterstica do federalismo brasileiro so as disparidades que se manifestam


entre as diferentes regies da federao, tanto entre seus municpios como entre suas unidades
federadas. Essas diferenas, s vezes muito profundas, envolvem vrios aspectos, tais como: a
representatividade poltica no Congresso Nacional, que na atual legislao eleitoral beneficia as
menores unidades em detrimento das maiores; os mais baixos graus de industrializao nas
unidades mais pobres, vis--vis as mais industrializadas, que estabelecem, quelas, estruturas de
comrcio onde predominam alimentos e matrias primas; a enorme distncia entre os nveis
mdios de renda por habitantes das regies mais pobres, vis--vis as mais industrializadas.
Nas reas de fronteira, tal caracterstica mais acentuada, devido sua menor participao
poltica e econmica na escala nacional. Entre 1904-1988, parte da administrao pblica do
territrio nacional deu-se via Territrios Federais, almejando objetivos estratgicos- notadamente
de fronteira internacional -, e, pelo menos no discurso de suas instituies, o "desenvolvimento
econmico e social" daquelas pores do territrio nacional.
Esses entes federativos, contudo, no se resumem somente s suas experincias
administrativas. H tambm outros fatores de analise. No poltico, destaque-se suas anteriores
desvantagens, como as de pouca ou nenhuma representatividade nos legislativos e na forma de
nomeao, por indicao, dos seus Governadores, e a dos prefeitos de seus municpios, nomeados por
indicao de seus respectivos governadores, s eliminadas com a estadualizao.
Dada a particular situao institucional que vigia nos Territrios Federais, a pactuao
poltica entre Estado e suas elites, situava-se na rbita federal, no apenas no sistema de _
nomeaes dos cargos polticos, mas tambm na economia, onde as principais atividades eram
implantadas mediante contratos que eram transformados em diplomas legais. Dessas forma, a
estadualizao, representava "nova pactuao entre as elites e o Estado", mas agora ampliando os
graus de liberdade aos interesses locais.
No plano jurdico, a definio mais ampla das caractersticas fundamentais de um Territrio
Federal no Brasil, s foram definidas a partir de 1969, quando passaram a ser tratados como
autarquias, a despeito de que em 1904 era institudo o do Acre, e na dcada de 1940 os demais.

184

Outra faceta dos Territrios Federais refere-se sua territorialidade, definida num
determinado recorte geogrfico, juridicamente definido, que possua relaes sociais, econmicas
e polticas pr-existentes, as quais foram modificadas aps a entrada de novos elementos ao seu
cotidiano, modificando o seu espao e suas relaes tradicionais.
No aspecto espacial, os recortes territoriais antes pertencentes a Estados, e ento
transformados em Territrios Federais, sofreram transformaes positivas, seja ampliando sua
urbanizao e sua infra estrutura, seja aumentando a explorao de seus recursos naturais. A nova
instituio estimulou e incentivou a criao de novas atividades econmicas. Contudo, algumas
dessas novas atividades, notadamente a de minerao e de madeira, promoveram crescente
processo de degradao ambiental, que s recentemente chamaram a ateno dos poderes
pblicos.
No social,_ressaltam-se as melhorias da qualidade de vida com o fornecimento de energia
eltrica, a construo de rodovias, a melhoria do setor Sade e da Educao, embora seja
consenso de que muito h ainda a ser feito nessas reas. Comparando-se o que existe atualmente
com o que havia no incio da dcada de 1940, constata-se que a melhoria foi substancial.
Esses entes existiram por 84 anos na realidade brasileira e no conseguiram estabelecer
uma viso clara sobre o que significou essa experincia na organizao espacial da regio e muito
menos sobre as suas atuaes no federalismo brasileiro. Mas ficou claro que esses Territrios
eram verdadeiros "Estados em embrio". A conjugao daquelas caractersticas incentivou a
reflexo sobre a necessidade da estadualizao desses espaos, visando o fun das precariedades
poltica, econmica, institucional e poltico-administrativo para que se tornassem autnomas,
estimulando o crescimento e o desenvolvimento do embrio.
Advirta-se, aqui, que as hipteses levantadas devem ser pesquisadas para constatao ou
refutao, pois h a necessidade de se estimular estudos mais aprofundados sobre os aspectos
econmicos, fiscais, geogrficos e sociais do Estado do Amap. Das informaes disponveis, as
que se referem a seu perodo como Territrio Federal, so bastante precrias, principalmente
devido falta de controle e fiscalizao da explorao dos produtos naturais encontrados na foz
do rio Amazonas (pesca, madeireira, palmito e aa); como tambm na precariedade de
fiscalizao sobre a exportao desses produtos e do minrio amapaense.

185

Com a estadualizao, o Amap passaria a apresentar novas caractersticas, dentre as quais


cabe ressaltar: polticas, econmicas e poltico-administrativos
Nas polticas, ocorreram os seguintes avanos: criou-se a Assemblia Legislativa e de 3
vagas para o Senado; aumentou-se o numero de representantes na Cmara Federal de 4 para 8;
ampliou-se o seu processo eleitoral para todos os nveis; e implantou-se um Programa de
Governo, o PDSA, cujos resultados foram: realizao de novos pactos com os setores produtivos
e polticos locais; retomada do planejamento e da ao do Estado como principal incentivador ao
desenvolvimento local; e maior participao de movimentos sociais de ONG, associaes e
cooperativas.
Dentre os principais avanos econmicos obtidos, cabe destacar:
Diversificao das atividades econmicas alm da extrao mineral: ampliao do
nmero de empresas no Distrito Industrial de Santana; beneficiamento madeireiro;
pesca industrial e artesanal (embarcaes, fbricas de gelo e de beneficiamento de
pescados); e a expanso de gado (notadamente bubalino) e da rea de pastagem da
pecuria.
Implantao do PDSA, cujos resultados prticos foram: discusses metodolgicas
sobre um programa de desenvolvimento embasadas na preocupao com o meio
ambiente; a valorizao do meio local aos mercados interno e externo; e a
ampliao do comrcio de produtos regionais (castanha, palmito e mveis) para os
mercados nacional e internacional;
Atuao do Estado no aproveitamento dos recursos florestais na merenda e na
movelaria escolar estadual, como tambm no incentivo exportao desses
recursos, os quais so realizados por cooperativas e associaes em eventos
empresariais nacionais e internacionais.
Implantao da ALCMS, que atua na comercializao de bens importados e
apresenta as seguintes caractersticas: maior registro de empresas cadastradas na
SUFRAMA; maior volume de importaes e de movimentao de notas fiscais
comparado s outras ALC na Amaznia; maior diversificao dos setores que
utilizam os beneficios da ALC/SUFRAMA; a nica com a participao do setor

186

governo usando os beneficios fiscais na aquisio de equipamentos, os quais foram


usados para melhoria das estruturas dos setores administrativo, energtico,
porturio, educacionais e de sade.
Contudo, permaneceram alguns problemas, como o da grande dependncia das
Transferncias da Unio: As TLFU, que entre 1986 e 1988 representaram cerca de 75% da
Receita Total e 30 % do PIB estadual, chegam, ao final da dcada de 1990, a, respectivamente,
cerca de 70% e de 24%. Parte dessa queda, contudo, gerada pelo aumento da participao da
arrecadao prpria estadual, que passa de cerca de 3% da Receita Total em 1988, para 14% e ao
final da dcada de 1990.
A continuidade dessa dependncia explicada pelos seguintes aspectos: atratividade
reduzida para a vinda de novas empresas e sua manuteno no Estado do Amap; a extensa rea
das Unidades de Conservao e reservas indgenas; e conflitos polticos internos, que envolveram
a Assemblia Legislativa e o Governador, principalmente a partir de 1994.
Na agricultura, a rarefao de polticas que estimulassem o setor, inibiu seus
investimentos, fazendo com que permanecesse com reduzida modernizao.
Os principais impactos negativos decorrem de que a principal caracterstica da atividade
mineral a de ser uma sua economia de enclave. Com a exausto do mangans, a herana
negativa deixada envolve problemas sociais, ambientais e econmicos. No Amap, o ciclo de
explorao mineral foi completo no caso manganesfero, cujo reflexo maior do seu encerramento
deu-se no Municpio de Serra do Navio, onde estava localizada a mina; como tambm em
algumas jazidas aurferas, como aquelas localizadas em Tartarugalzinho.
A atividade mineral continua a se destacar ainda hoje, notadamente na explorao
aurfera, da cromita e do caulim. Sobre este ltimo, deve-se ressaltar que a mina encontra-se no
Amap, no Municpio de Vitria do Jari, e a indstria de beneficiamento, em Almerim (PA).
Devido a isso, a balana comercial amapaense no registra a exportao do caulim, mas sim o
Par. Com isso, a participao do total da exportao mineral, menos o caulim, decresceu em
nmeros relativos no PIB estadual, de 21,1% em 1990 para 1,4% em 1999.
Na pecuria, o crescimento da rea de pastagem por queimada e do aumento da
quantidade do rebanho bubalino, aliado sua criao extensiva tem causado impactos ambientais

187

negativos principalmente no MunicP,io do Amap, onde se encontra a maior parte deste rebanho
no Estado. Como impactos desta atividade citam-se: assoreamento de igaraps, o pisoteio do
bfalo tem modificado a textura do leito de igaraps, tomando-os mais compactos e diminuindo o
seu grau de permeabilidade.
Destaque-se ainda que enquanto Territrio, as terras do Amap eram da Unio, e embora
houvessem reas de proteo ambiental e reas indgenas demarcadas desde a dcada de 1960 e
1980, houve reduzida fiscalizao na explorao de seus recursos, bem como sobre seu uso
desenfreado. A diferena entre os perodos pr e ps estadualizao do Amap que na dcada de
1990 h existncia mais ampla de legislaes ambientais e de maior grau de fiscalizao. A
governamental (lbama) ainda precria, o que estimulou a presena de ONGs nacionais e
internacionais. Atualmente, 58,8% do territrio do Estado protegido, seja pela demarcao de
terras indgenas (1 0,4%), seja pela criao de reas de conservao (48,4%).
Com a demarcao de terras indgenas, so necessrios novos pactos entre a comunidade
indgena, a FUNAI e qualquer agente investidor (pblico ou privado) que esteja interessado em
nelas investir. Sobre as reas de conservao, somente duas esto contribuindo para a economia
amapaense, as quais atuam na produo de castanha do Par: a Reserva Extrativista do Cajari e a
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Rio Iratapuru. As demais destinam-se preservao
e/ou estudos cientficos.
No que se refere aos avanos sociais, entre 1970 e 1999, segundo o IBGE, os ndices
apresentaram valores positivos para o Amap, tais como: a esperana de vida que subiu de 54,8
para 66,2 anos, acima da Regio Norte, cujos nmeros passam de 55,1 para 65,7 anos; a taxa de
mortalidade infantil caiu de 113,3 /oo para 31,7 /oo, acompanhando os ndices regional (113,3%
e 34,1%); a taxa de analfabetismo da populao acima de 15 anos, por sua vez, diminuiu de
33,6% para 9,5%, abaixo da Regio Norte (37% e 11,6%); a habitao, por sua vez aumentou de
33,5% dos domiclios amapaenses com abastecimento adequado de gua, para 76%, enquanto que
a regio do Norte apresentou 30,9% e 89,8% para os respectivos anos.
Sob o ponto de vista poltico e administrativos, deve-se ressaltar que a prpria
transformao do Territrio Federal em Estado implicou em nova relao dessa nova unidade
autnoma com o federalismo brasileiro. No poltico, tm-se a mudana nas suas orientaes
legais, fundamentalmente aps a promulgao de sua Constituio Estadual, em 1991 . No que

188

tange s finanas pblicas, as Despesas Oramentria deixaram de ser assumidas por completo
pelo Governo Federal, embora parcialmente, dado que o peso deste ainda continuaria elevados,
principalmente com relao aos gastos com pessoal.
Outro aspecto a se considerar a criao de municpios. Na dcada de 1990 foram criados
sete novos municpios, a saber: Pedra Branca do Amapari, Serra do Navio, Cutias, Pracuba,
Porto Grande e Itaubal, por desmembramento de Macap; e de Vitria do Jari desmembrado de
Laranjal do Jari. Os quais possuem como principal fonte de recursos o Fundo de Participao dos
Municpios, exceto Vitria do Jari, que possui em seu oramento, a arrecadao da Compensao
Financeira de Explorao Mineral (CFEM) pela explorao do caulim pela CADAM.
Embora no tenha sido objetivo da tese fazer prospeco sobre linhas possveis de
desenvolvimento para o Amap, poder-se-ia agendar algumas sugestes, tendo contudo, como
premissa de ordem geral, a preservao da especificidade ambiental amapaense:
Os setores industriais que seriam mais factveis de implantao so as indstrias leve, agroindstria e extrativa.
A localizao do Amap, em zona de fronteira amaznica, com baixa densidade demogrfica,
exige, por si s, maior envolvimento do Estado, no sentido de:
a) Maior controle e monitoramento sobre o trfico de drogas, o contrabando aurfero, os recursos
genticos de sua flora e fauna.
b) aprimoramento das relaes econmicas, tecnolgicas e cientficas com a Guiana Francesa,
por essa Colnia ser uma zona de contato com a regio Caribenha e a Unio Europia. Na
econmica, ressalta-se a importncia da ampliao porturia de Macap, da pavimentao de
Rodovia BR-156 e da construo da ponte Oiapoque-Saint George, que juntamente com a
Rodovia Transcaribenha, pode ampliar as relaes comercias entre o Amap e o Caribe e com
aquela colnia francesa.
Nas relaes tecnolgicas e cientficas, destaca-se a presena da Base Aero-espacial de
Kuru na Guiana Francesa que, juntamente com pesquisadores do IEPA e da Universidade Federal
do Amap, podero estabelecer convnios em estudos sobre a Foz do rio Amazonas
(oceanografia, potamografia, limnologia), astronomia (pela posio do Amap sobre a linha do
Equador), biotecnologia, climatologia, geologia e geografia.

189

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Territrio e d outras providncias.
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Amap a convencionar a reviso do contrato para estudos e aproveitamento de jazidas de
minrio de mangans existentes no mesmo Territrio celebrado na conformidade do
previsto no decreto nmero 24.156 de 4 de dezembro de 194 7.
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do Amapa a pesquisar minerios de cromo, no Municpio de Mazago.
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termoeltrica na mina "Serra do Navio", situada no Distrito de Porto Grande, do municpio
de Macap, Territrio Federal do Amap, para uso exclusivo.
_ _. Decreto n 44.998, de 3 de dezembro de 1958. Autoriza a !COMI a instalar uma nica
termoeltrica para uso exclusivo. no Porto de Macap, situado no municpio de Macap,
Territrio Federal do Amap.
- _ _.Decreto n 35.701, de 23 de junho de 1954. Atribui ao Territrio Federal do Amap a
incumbncia de promover o aproveitamento progressivo da energia hidrulica da cachoeira

192

do Paredo existente no rio Araguari.


_ _. Decreto n 244, de 30 de novembro de 1961. Autoriza a Companhia de Eletricidade do
Amap a ampliar suas instalaes.
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concesso para o aproveitamento da energia hidrulica de um trecho do Rio Jari, no local
denominado Cachoeira de Santo Antnio, entre os Municpios de Mazago no Territrio
Federal do Amap, e Almeirim, no Estado do Par.
_ __. Decreto n 517, de 08 de maio de 1992. Regulamenta a rea de Livre Comrcio de
Macap e Santana.
_ _ . Decreto n. 1.489, 15 de maio de 1995. Fixa para o perodo de OI de maio de 1995 a 30
abril de 1996, o limite global das importaes beneficiadas com os incentivos de que tratam
os Decretos-Lei n 5 288. de 28 de fevereiro de 1967 e 356, de 15 de agosto de 1968, bem
assim aos aplicveis s rea de Livre Comrcio.
_ _ . Decreto n. 1.894, 03 de maio de 1996. Fixa, para o perodo de 01 de maio de 1996 a 30
abril de 1997, o limite para as importaes realizadas pelas empresas comerciais da Zona
Franca de Manaus, beneficiadas com os incentivos de que trata o Decreto-Lei n 288. de 28
de fevereiro de 1967, bem assim os aplicveis s reas de Livre Comrcio.
_ _ . Decreto n 2.218, de 30 de abril de 1997. Fixa. para o perodo de 1 da maio de 1997 a
30 de abril de 1998. o limite para as importaes realizadas pelas empresas comerciais da
Zona Franca de Manaus, beneficiadas com os incentivos de que trata o decretos-Lei n. 288,
de 28 de fevereiro de 1967, bem assim os aplicveis s reas de Livre Comrcio.
_ _ .Decreto n 2.569, de 29 de abril de 1998. Fixa, para o perodo de 1 da maio de 1998 a
30 de abril de 1999, o limite para as importaes realizadas pelas empresas comerciais da
Zona Franca de Manaus. beneficiadas com os incentivos de que trata o Decreto-Lei n. 288,
de 28 de fevereiro de 1967, bem assim os aplicveis s reas de Livre Comrcio.
_ _ . Decreto de 22 de agosto de 2002. Atos do Poder Executivo. Cria o Parque Nacional
Montanhas do Tumucumaque. no Estado do Amap. e d outras providncias.
_ _ . Decreto-Lei n 2.543-A, de 05 de janeiro de 1912. Estabelece medidas destinadas a
facilitar e desenvolver a cultura seringueira, do caucho. da manicoba e da mangabeira e a
colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores e autoriza o poder executivo

193

no s a abrir os crditos precisos execuo de taes medidas, mas ainda a fazer as


operaes de crdito que para isso forem necessrias.
- _ _.Decreto-Lei n 9.521, de 02 de abril de 1912. Aprova o regulamento para a execuo das
medidas e servios previstos na Lei n 2543 - A, de 05 de janeiro de 1912, concernente
defesa econmica da borracha, exceptuados os accrdos com os Estados que a produzem, a
discriminao e legalizao das posses de terras no Territrio do Acre e a reviso e
consolidao dos regulamentos da marinha mercante de cabotagem.
- _ _. Decreto-Lei n 311, de 02 de Maro de 1938. Dispe sobre a diviso territorial do pas e
d outras providncias.
- _ _.Decreto-Lei n 3.131, de outubro de 1938. Fixa a diviso territorial do Estado do Par,
que vigorar, sem alterao, de OI de janeiro de 1939 a 31 de dezembro de 1943, e d
outras providncias.
- _ _ . Decreto-Lei n 4.1 02, de 09 de janeiro de 1942. Cria o Territrio Federal de Fernando de
Noronha.
- _ _. Decreto-Lei n 4.912, de 31 de outubro de 1942. Cria o 3 Batalho de Fronteira, com
sede em Oiapoque .
. Decreto-Lei no 5.812, de 13 de setembro de 1943. Cria os Territrios Federais do
Amap, Rio Branco. Guapor, Ponta Por, Iguassu.
- _ _. Decreto-Lei n 5.839, de 21 de setembro de 1943. Dispe sobre a administrao dos
Territrios Federais do Amap, Rio Branco, Guapor, Ponta Por, Iguassu.
_ _. Decreto-Lei n 6.550, de 31 de maio de 1944. Retifica os limites e a diviso
administrativa dos Territrios Federais do Amap, Rio Branco, Guapor. Ponta Por,
Iguassu.
- _ _ .Decreto-Lei n 9.858, de 10 de setembro de 1946. Dispe sobre as jazidas de minrio de
mangans existentes no Territrio Federal do Amap.
_ _. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da
administrao federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias.
- _ _ .Decreto-Lei n. 411,08 de janeiro de 1969. Dispe sobre a administrao dos Territrios

19-t

Federais, a organizao dos seus Municpios e d outras providncias.


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