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Estado Providência PDF
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Sociologia: Revista do Departamento de Sociologia da FLUP, Vol. XX, 2010, pg. 191-230
Resumo:
O surgimento e o desenvolvimento do Estado-Providncia e do debate sobre a
pobreza e as polticas sociais ficam marcados, em Portugal, como noutros contextos, por
um conjunto de dimenses sociais e econmicas, mas tambm ideolgicas e conceptuais.
Neste texto discute-se a emergncia das principais noes e autores que orientam muito
do debate produzido sobre esta temtica. Discute-se ainda o caso concreto portugus, em
termos histrico-jurdicos e em termos conceptuais, a partir de uma medida de poltica
social em particular, o Rendimento Mnimo Garantido, mais tarde Rendimento Social
de Insero. Finalmente, analisa-se o papel desta medida no reforo (ou no) do (quase)
Estado Providncia portugus, assim como os caminhos prospectivos que podem da ser
desenhados.
Palavras-chave: Rendimento Social de Insero; Poltica social; Estado- Providncia;
Pobreza; Excluso social; Incluso.
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Texto produzido a partir de parte do trabalho emprico (anlise documental e entrevistas) da investigao
sobre modos e dinmicas de excluso social de beneficirios de RMG/RSI, no mbito do Doutoramento do autor.
O referido trabalho encontra-se em fase de publicao pela editora Afrontamento, tendo obtido financiamento
da FCT (Projecto POCTI/42842/SOC/2001).
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Socilogo e Professor Auxiliar do Departamento de Sociologia da Faculdade de Letras do Porto (Email:
eduardor@letras.up.pt).
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Norberto Bobbio considera tambm que os direitos sociais (de segunda gerao)
so equiparados aos direitos fundamentais. Para o autor, os direitos individuais
tradicionais consistem em liberdades que exigem obrigaes negativas dos rgos
pblicos, ao passo que os direitos sociais consistem em poderes que s podem ser
realizados com um certo nmero de obrigaes positivas (Bobbio, 1992:21). Esta tese
est na linha da lgica da teologia poltica que caracterizou a Europa da Revoluo
Francesa (1789). Atributos divinos (potestas constituens, norma normans, creatio
ex nihilo, ou seja, poder de constituir, poder de editar normas, poder de criao a partir
do nada) aliceram-se na ideia de omnipotncia da Constituio.
Forma-se, assim, uma nova viso do homem: a do homem social, tendo como
base o direito de cada um e formando um conjunto solidrio. Esta ser retomada por
Karl Marx, que valorizar mais os aspectos sociais.
O direito normativo vigente comea a sofrer presso da sociedade, a qual pretende
impor a necessidade de elaborao de novas leis com aspectos sociais mais amplos.
Esta necessidade tem origem no grande distanciamento socioeconmico das classes
dominantes existentes e no empobrecimento de milhes, face ao enriquecimento de
poucos. Desse modo, comea a surgir campo para um direito social, o qual tem as
suas bases fundamentais nos aspectos sociais da nao e na proteco efectiva dos
direitos primordiais do ser humano, como a vida, a dignidade, a integridade fsica, a
conscincia, a liberdade, entre outros.
Como se compreende, a igualdade presumida uma igualdade de direito que visa
integrar, essencialmente pelo voto, o conjunto de pessoas na participao poltica.
ento uma igualdade formal, concebida em termos de cidadania, que no invalida as
desigualdades econmicas e sociais. Para Alexis de Tocqueville, esta igualdade constitui
o princpio fundador das democracias modernas (Tocqueville, 1981; Tocqueville,
1989). Este conceito de igualdade de cidadania ope-se ao conceito de equidade,
radicado nas correntes tericas dos anos 50, nos Estados Unidos, em particular do
filsofo americano John Rawls, e por referncia a uma postura de discriminao
positiva das minorias mais pobres (Rawls, 2000), numa lgica que muito dificilmente
se dissocia do assistencialismo mais bsico.
O sculo XIX foi favorvel ecloso das ideias socialistas, porque a
industrializao fez-se acompanhar de um maior (re)conhecimento da pobreza. Na
Gr-Bretanha, este fenmeno foi mais marcado do que em qualquer outro pas; a
se colocou a interrogao sobre as principais alternativas ao sistema capitalista: as
cooperativas e as mutualidades. Em Frana, mltiplas correntes socialistas aparecem
sobre a gide de Saint-Simon, Fourier, Proudhon e Marx.
Por seu turno, Marshall defendeu existir uma clara tendncia na sociedade
moderna em direco a uma igualdade social cada vez mais ampla, tendncia que viria
a desdobrar-se em diferentes geraes de direitos (Marshall, 1950). A primeira gerao
seria constituda pelos direitos civis, quer dizer, os direitos necessrios ao exerccio da
liberdade individual, surgidos sobretudo ao longo do sculo XVIII. A segunda gerao
seria constituda pelos direitos polticos, que dizem respeito ao exerccio do poder
poltico, emergentes no sculo XIX. Finalmente, a terceira gerao de direitos, os
direitos sociais, referentes ao bem-estar econmico e social, foram formulados j no
sculo XX (Marshall, 1950).
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Por sua vez, David Held defende que a crise da cidadania passa pela ausncia de
um modelo de direitos bsicos aplicvel a todas as sociedades (Held, 2000; 1994). De
facto, os direitos de cidadania s podem efectivar-se legitimamente numa sociedade
global se assumirem o desafio do multiculturalismo, ou seja, se forem definidos,
no como direitos abstractos e universais, de acordo com a tradio ocidental, mas
redefinidos a partir dos valores locais das diversas culturas. Assim, o elemento social
da cidadania no se refere capacidade de executar os direitos de cidadania, mas s
possibilidades de atribuio de recursos e capacidades necessrias ao exerccio desses
direitos (Mozzicafreddo, 1997:182).
Ora, os conceitos de igualdade e de democracia aparecem estreitamente
correlacionados. A noo de direitos sociais aparece mais tardiamente e tem mais
que ver com a emergncia do Estado-Providncia e dos encargos assumidos pela
sociedade. A democracia, por sua vez, caminha a par com o conceito de cidadania.
Assim, quando falamos de uma crise das sociedades democrticas, estamos tambm
a falar de uma crise de cidadania, pois apesar de os estados no atentarem de forma
directa contra os direitos do homem, a verdade que a liberdade no est presente
em todas as esferas da vida humana. H crise de cidadania quando est em causa a
dignidade igual para todos. Sem esta igualdade de dignidade e, consequentemente, de
direitos, no possvel pensar e viver a democracia (Fernandes, 1994:46).
De facto, o reconhecimento dos direitos sociais est ligado existncia de uma
participao activa na vida social, pois atravs do accionamento destes direitos que
se pode promover a efectiva insero social. Por outro lado, nem todos os indivduos
conseguem usufruir de igual modo dos direitos, isto , existe discriminao.
Finalmente, nem todos os indivduos tm a mesma capacidade para realizar os seus
direitos. Existem alguns grupos sociais que no tm capacidade de mobilizao social,
no conseguindo expressar as suas necessidades e reivindicar os seus direitos sociais.
Assim, os direitos do homem so, na verdade, uma funo da natureza humana e das
condies histricas da sociedade, na perspectiva de uma luta da humanidade pela sua
prpria emancipao (Fernandes, 1994:24).
Nesta linha, assume-se uma mudana nas modalidades de combate excluso
social e na (re)configurao da segurana social. As polticas sociais activas (como
o actual RSI) so praticadas no contexto de uma importante alterao estrutural
da segurana social, caracterizada pela passagem de um modelo dito tradicional
para um novo modelo. Nesta transio, o princpio do assistencialismo, em que
assenta a caridade exercida junto das famlias em situao socioeconmica vulnervel,
d lugar ao princpio da universalidade de direitos a todos os cidados. De facto, a
introduo dos direitos sociais nas sociedades capitalistas contribuiu para dar a cada
pessoa condies de vida independentes do mercado, o que permitiu evitar fazer de
cada cidado uma simples mercadoria sujeita a troca mercantil. Assim, cada sociedade
aplicou esta lgica de desmercadorizao de maneira especfica e possvel hoje
distinguir diferentes tipos de modelos (sociais europeus).
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Assistncia Learnfare/Workfare
Caridade Direitos
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Este conceito resulta da ideia segundo a qual para receber ajudas pblicas torna-se necessrio em
contrapartida fornecer um trabalho sociedade.
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Em Portugal, passou pela instituio das Redes Sociais (Resoluo do Conselho de Ministros n. 197/97,
de 18 de Novembro, e rectificada pela Declarao de Rectificao 10-O/98).
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A distino conceptual no aqui aprofundada, dado que neste contexto a abordagem inclui as duas
perspectivas. A anlise mais especfica sobre o assunto pode ser encontrada em Rodrigues, Eduardo Vtor
(2000), O Estado-Providncia e os processos de Excluso Social: consideraes tericas e estatsticas em
torno do caso portugus, in Sociologia, n. 10, Porto, FLUP, assim como, mais recentemente, em Rodrigues,
Eduardo Vtor, (2010), Escassos Caminhos: os processos de imobilizao social dos beneficirios do RMG/
RSI, Porto, Afrontamento.
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Ver Rodrigues, Eduardo Vtor, (2010), Escassos Caminhos: os processos de imobilizao social dos
beneficirios do RMG/RSI, Porto, Afrontamento.
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Deve notar-se, no entanto, que nem as mulheres, nem os escravos participavam nos debates e que tudo
era decidido, em ltima anlise, pelos cidados da polis.
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estado passa a ver garantidos os seus direitos, no sendo necessrio o uso da fora. A
ideia de uma constituio em harmonia com os direitos naturais do homem, a saber,
aquela em que os que obedecem lei, ao mesmo tempo, devem criar leis, torna-se a
base de todas as formas de Estado (Kant, 1981:113).
Na perspectiva de Kant, a Repblica o nico regime em que o poder exercido
segundo leis bem definidas e feitas de acordo com o consentimento de todos os
cidados que se encontram representados. A democracia , apesar disso, um regime
com riscos incorporados, podendo rapidamente degenerar em anarquia, na medida em
que no existe separao de poderes: se um soberano age erradamente, s a Repblica
o pode julgar, pois separa claramente os poderes legislativo e executivo, e s ela
capaz de garantir o direito universal j referido. O republicanismo o princpio da
separao do poder executivo o governo e do poder legislativo (Kant, 1933:23).
Kant aponta ento este regime como uma maneira de podermos aspirar paz perptua:
A constituio republicana, para alm da natureza da sua origem, que nasce da clara
fonte do conceito de direito, ... [tem] a vantagem de ser a mais propcia para chegar ao
desejado fim: a paz perptua (Kant, 1933:21).
No sculo XIX, Alexis de Tocqueville considerava que as sociedades viviam
numa desigualdade permanente, sendo dominadas pela hierarquia e pela tradio, pelo
que a posse da terra era ainda um factor determinante para a posio social (Boudon,
2005). O sistema de valores em vigor era na sua generalidade respeitado, no havendo
lugar para grandes tenses ou conflitos (Tocqueville, 2000).
A democracia surge numa perspectiva de negao da desigualdade permanente,
de luta contra os extremos da opulncia e da riqueza: imaginemos que existia um
corpo legislativo representante da maioria sem ser necessariamente o escravo das
paixes dessa mesma maioria, um poder executivo auto-suficiente, e um poder
judicial independente das outras duas autoridades; haver mesmo assim um governo
democrtico, mas j sem qualquer risco de tirania (Tocqueville, 2000:60 e 61).
Na democracia, as diferenas existentes de educao, riqueza ou outras j no so
suficientemente fortes, pelo que as relaes sociais baseiam-se numa nova comunidade
de indivduos iguais. A liberdade deixa ento de ser vivida como um privilgio de
alguns e passa a ser vivida como um direito de todos. Para que os indivduos possam
viver a sua liberdade, tm de se afirmar enquanto agentes responsveis, capazes de
aumentar progressivamente a sua esfera de aco.
Ao Estado cabe destruir a velha ordem hierrquica e suprir as necessidades
igualitrias dos indivduos. Por outro lado, Tocqueville sublinha o facto de o princpio
da centralizao da aristocracia aparecer como um aspecto dominante da democracia.
Este seria o maior perigo do sistema democrtico, havendo por isso um confronto
directo entre o governo e o indivduo. Esta anttese faz com que a principal preocupao
das sociedades democrticas seja restringir o poder do Estado por via da participao
colectiva. De facto, as naes dos dias de hoje no podem impedir o alastramento
das condies de igualdade. Mas depender delas se essa igualdade for sinnimo de
servido ou de liberdade, de sabedoria ou de barbrie, de prosperidade ou de misria
(Tocqueville, 2000:78).
Para alm da liberdade, existe ainda outra condio necessria para que se
verifique a passagem de um regime aristocrtico para um regime democrtico (a
existncia de uma ordem social, partindo uma vez mais da noo de igualdade). Se,
por um lado, para garantir a liberdade individual necessrio estabelecer uma ordem
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(garantindo espaos isentos de interferncias alheias), por outro lado, a ordem social
s pode ser garantida atravs de restries impostas aos cidados.
Alexis de Tocqueville props uma interpretao coerente da passagem da
sociedade do Antigo Regime, sociedade composta por ordens e de estados, para
a sociedade moderna, que ele designa por democrtica e que se caracteriza pela
mobilidade social dos indivduos. A sociedade democrtica cria condies favorveis
para o crescimento e para a igualdade, como mostra o exemplo da Amrica, mas
ameaa certos valores, especialmente a liberdade. Trata-se assim de estabelecer os
fundamentos de uma cincia nova da sociedade para prevenir esta ameaa.
Ainda na linha de Tocqueville, a democracia define-se pela igualdade de
condies e engloba trs processos: o movimento de igualizao dos direitos
individuais (polticos e cvicos), em que esta igualdade dos direitos inseparvel da
extenso das liberdades pblicas a todos os membros da sociedade; a difuso de um
certo bem-estar material a toda a populao, o que permite aceder s posies sociais
elevadas (num trajecto de mobilidade social ascendente), e a generalizao de uma
representao igualitria das relaes sociais. Esta tendncia pluridimensional para a
igualdade de condies assumida por uma vasta classe mdia. Assim, a democracia
no se caracteriza unicamente por um regime poltico que garante as liberdades. Ela
traduz tambm um Estado social marcado pela igualdade, a qual se entende tanto como
um estado de esprito, como um estado de facto. O Estado democrtico identifica-
se, assim, pela igualdade de direitos e pela igualizao das condies. No domnio
poltico, a igualdade dos direitos significa primordialmente a passagem da sociedade
monrquica, na qual os indivduos so considerados como sujeitos desigualmente
dotados de privilgios, para a sociedade democrtica, onde eles se tornam cidados e
onde todos olham a lei como elemento superveniente.
Para o autor, em democracia, as relaes de trabalho so fixadas mediante um
contrato que se baseia num acordo de vontades livres limitando de maneira temporria
os direitos e os deveres dos contratantes8. A democracia tende para a generalizao do
bem-estar, e a funo do governo democrtico a produo de bem-estar. O estado
de esprito democrtico significa que os indivduos se sentem e pensam como iguais.
Nas sociedades democrticas, a mobilidade social transforma as relaes entre os
homens; se as desigualdades reais subsistem, a opinio pblica cria uma igualdade
imaginria entre todos os homens, que repousa no facto de as posies sociais de
cada cidado se poderem inverter (Boudon, 2005).
Por seu lado, John Stuart Mill defende uma corrente utilitarista, que consiste
em transpor para o plano relativo aquilo que era at ento tido como absoluto e
transcendente. Deste modo, partindo do princpio de que os homens devem construir um
sistema baseado na lei e na razo passvel de garantir a felicidade, o autor entende que
todas as aces humanas so justas, quando buscam atingir essa felicidade, e injustas,
quando visam o contrrio. Como tal, as leis sociais devem colocar a felicidade de cada
indivduo em total harmonia com os interesses da comunidade. Por outras palavras,
uma sociedade entre seres semelhantes s pode existir baseada na compreenso de
que os interesses de todos devem ser igualmente respeitados (Mill, 1961:54). Para
8
Assim, para Tocqueville, uma sociedade democrtica tende a apagar progressivamente as distines de
classe e a uniformizar crescentemente as condies de vida. A sua preocupao principal ser sempre a do bem-
estar material. Esta sociedade ter paixo pela igualdade e gosto pela liberdade.
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A suposta liberdade individual controlada por uma ordem social estabelecida pela maioria que define
as regras de conduta da humanidade e que tem dificuldade em entender que essas regras no so do proveito e
do bem-estar de todos.
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de que eles sejam mais dceis instrumentos nas suas mos (...) ver que com pequenos
homens nenhuma coisa grande pode realmente efectuar-se (Mill, 1973:250).
No entanto, neste perodo, o proteccionismo de carcter assistencial acarretava
tambm alguns mecanismos de dependncia e de contrapartida. A par do esprito
de entreajuda que existia entre aquele que protegia e aquele que era protegido,
desenvolviam-se mecanismos de troca, coercivos e arbitrrios, que faziam do
protegido algum merc do protector. Por exemplo, em troca de ajudas materiais,
a sociedade ia exigindo como contrapartida que os grupos sociais mais fragilizados
interiorizassem os padres de vida tidos como dominantes. Criava-se, ento, uma
relao de inferioridade e de dependncia de uns em relao aos outros. Sendo assim,
aqueles que so alvo de polticas de ajuda acabam sendo aprisionados num estatuto
de pedintes e [...], em nome do amor do prximo, [...] institucionalizam-[se] formas
perversas de dependncia e sujeio (Queiroz e Gros, 1996:7).
Com o reforo de outras formas de dependncia, j no era possvel aos grupos
sociais desfavorecidos acederem a processos de mobilidade social ascendente. Assim,
eram de imediato encarados pelos grupos dominantes como indivduos sem capacidades
autnomas, o que vir sempre a dar origem a todo um processo de rotulagem e de
estigmatizao-
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Uma aco desta natureza, muitas vezes casustica e aleatria, acarreta riscos acrescidos
de acentuao das desigualdades. Surgem, assim, territrios de excluso, muitas vezes
ligados a relaes sociais endgenas, como as que se estabelecem em contextos
urbanos com a habitao social (Pala, 2005), e que tm que ver com o mercado de
trabalho (Hespanha e Carapinheiro, 2002).
importante acrescentar que a sociedade portuguesa se caracteriza cada
vez menos por uma forte rede de relaes sociais ou de solidariedade baseada em
trocas simblicas e materiais e em formas de interconhecimento que se traduzem em
prestaes e consumos de bens e servios desmercadorizados e fornecidos margem
do mercado capitalista. De outra forma, no seriam muito notadas as ausncias ou as
fragilidades da interveno estatal nos domnios das polticas sociais.
Mais: como consequncia do reconhecimento da existncia de um mercado
informal paralelo e de economia subterrnea, entendido enquanto uma caracterstica
intrnseca do Estado moderno (portugus), geraram-se alguns mecanismos de regulao
do mercado a partir do capital privado, que serviram basicamente para vulnerabilizar
os rendimentos salariais dos trabalhadores. Assim, se em 1976 os rendimentos
salariais representavam 56,6% do rendimento nacional, em 1983 representavam
j 42,3%. O Estado paralelo construiu, desta forma, um conjunto de mecanismos
atpicos de explorao dos trabalhadores e possibilitou a ampliao dos mecanismos
informais de assalariamento. Tal situao verificou-se paralelamente constituio
de uma sociedade onde os baixos salrios, os salrios em atraso e o emprego precrio
pareciam assumir-se como caractersticas inerentes ao prprio mercado laboral, com
carcter estrutural e duradouro.
Entre 1974 e 1976, tinha j sido instituda a Comisso de Conciliao e de
Julgamento, que resolvia pontualmente os conflitos de trabalho, contando, para tal,
com o apoio do Ministrio do Trabalho nos processos de negociao. Em 1984, esta
Comisso evoluiu para o Conselho Permanente de Concertao Social (CPCS) e s em
1989 que se passaria a denominar-se Conselho Econmico e Social (CES). Com a
instituio do Conselho Permanente de Concertao Social, extinguem-se as comisses
de conciliao e de julgamento, criadas como respostas imediatas multiplicao dos
conflitos laborais do perodo anterior (Mozzicafreddo, 2000:104). O que distingue o
Conselho Permanente de Concertao Social do Conselho Econmico e Social que
este ltimo, para alm de contar com a presena do governo, dos agentes econmicos
e dos agentes sindicais, conta com novos parceiros sociais, como as Instituies de
Particulares de Solidariedade Social, associaes mutualistas, entre outros.
As alteraes iniciais verificadas aps a implementao da democracia no sentido
da criao de um Estado-Providncia em Portugal foram as seguintes:
- aumento das despesas com a proteco social por parte do Estado;
- aumento do montante das prestaes sociais e respectivo alargamento a toda a
sociedade civil;
- criao da penso social, abrangendo os beneficirios do regime contributivo e
do regime no-contributivo;
- implementao de transferncias monetrias complementares ao salrio do tra-
balhador (como, por exemplo, o subsdio de frias);
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Comea por ser afirmado como gratuito, nos preceitos constitucionais, evoluindo depois para a definio
do carcter tendencialmente gratuito.
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Para tal, foram criados em 1990 os Comissariados Regionais do Norte e do Sul de Luta
contra a Pobreza sob a tutela do Ministrio do Emprego e da Segurana Social.
A problemtica da toxicodependncia levou criao, em 1990, do Servio de
Preveno e Tratamento de Toxicodependncia e regulamentao, em 1994, da Lei
Orgnica do servio de preveno e tratamento da toxicodependncia.
Em 1991, implementado o 14 ms para todos os pensionistas, pago em Julho.
Dois anos depois, adoptado um conjunto de medidas que visa reduzir o peso crescente
das penses sobre o oramento da Segurana Social e tornar o sistema mais equitativo.
Ainda neste ano, o regime dos funcionrios pblicos integrado no regime geral, sem
efeitos de retroactividade: todos aqueles que forem admitidos na funo pblica a
partir da data em que o regime entre em vigor passam a ser includos no regime geral
dos funcionrios por conta de outrem. Os que j eram funcionrios pblicos antes
desta data continuam abrangidos pelas regras anteriores.
Ainda em 1993, verifica-se a transio do Sistema da Segurana Social de nvel
distrital para um nvel regional, mais adequado s necessidades locais de cada regio.
Nestes nove anos observam-se algumas alteraes significativas na rea do emprego:
- criao do seguro social voluntrio como mecanismo alternativo de proteco
social; o Estado deixa assim de ser a nica entidade responsvel pela proteco
social: o alargamento do mbito da Segurana Social faz-se com dois objec-
tivos: por um lado, no sentido de abranger um maior nmero de pessoas e, por
outro, com a inteno de aumentar a eficcia na atribuio dos benefcios e dos
direitos (Rodrigues et al., 1999b:47);
- maior apoio concedido ao emprego, atravs de um co-financiamento reestru-
turao das empresas com mais dificuldade de sobrevivncia;
- maior apoio concedido aos desempregados, com o aumento das prestaes; ape-
sar de Portugal defender polticas de diminuio do desemprego, a maioria das
empresas continua a despedir os seus trabalhadores por razes de encerramen-
tos, falncias ou reestruturaes internas de empresas;
- atribuio de benefcios fiscais s empresas que contratam jovens procura do
primeiro emprego, desempregados de longa durao ou trabalhadores portado-
res de deficincias.
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Grupo de pessoas activas que, apesar de estarem empregadas, no conseguem auferir um rendimento
suficiente para as manter fora das linhas da pobreza. a nova pobreza ps-fordista, onde a precarizao dos
mercados e a fragilizao dos vnculos atenua o lao social.
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prestao se aceitar trabalhar naquilo que lhe ofeream. Mas no h muitas formas
de penalizao das instituies por no trabalharem ou por trabalharem mal nesses
mesmos programas de insero, tornando-os pouco atraentes, ineficientes ou at
contraproducentes.
Esta perspectiva justifica a definio clara de competncias locais na rea da
aco social, seja ao nvel municipal, seja ao nvel de freguesia. Trata-se de fazer
integrar na avaliao do trabalho autrquico a vertente social, como aspecto central e
factor de qualidade do desempenho autrquico. Torna-se fundamental deslocar o eixo
de avaliao (eleitoral) do trabalho institucional (sobretudo do trabalho autrquico),
enfim, transferir o eixo das avaliaes das obras pblicas para a incluso social. Assim,
passam a ficar no campo de competio poltica/estratgica os diferentes territrios
no mercado eleitoral das polticas sociais para a insero. Mobiliza-se tambm, desta
forma, um dos recursos remanescentes das classes mais despojadas, ou seja a sua
capacidade de deciso (eleitoral), que se torna uma efectiva capacidade de mobilizao
poltica e de mudana social (local e nacional).
Tratar-se- de defender a avaliao do trabalho institucional percebendo que
a carga burocrtica e o insucesso de interveno institucional so, eles prprios,
fortssimos motivos para explicar a falta de atractividade e a falta de sucesso de
muitos dos programas de insero, assim como a falta de motivao de muitos dos
beneficirios para serem includos nesses mesmos programas de insero. No pode,
assim, servir de argumento de contestao s polticas sociais redistributivas o facto
de ser possvel vislumbrar o insucesso imediato da interveno. A persistncia dos
aparentes insucessos uma componente inerente s caractersticas estruturais dos
problemas sociais, sem poder ser redutvel s vontades ou s predisposies dos
sujeitos beneficirios.
Na nossa perspectiva, pode assumir-se que o Rendimento Mnimo Garantido
(RMG), mais tarde Rendimento Social de Insero (RSI)12, ao aplicar uma nova
metodologia de interveno e a construo de uma rede de apoio social num trabalho
activo e preventivo, est a introduzir em Portugal novas modalidades de funcionamento
do Estado-Providncia, diferenciando os apoios em funo das necessidades dos
beneficirios, regendo-se por uma conteno das despesas pblicas e incrementando
a participao activa de muitos dos que tenderiam a reduzir-se condio de
assistidos. Estas tendncias s podero consolidar-se atravs do desenvolvimento
de medidas (como o RSI) com tempo de maturao e articuladas com o princpio
da territorializao da aplicao das polticas sociais e da coordenao aberta. Por
outro lado, a mera prestao pecuniria oferece j alguma noo de estabilidade
de rendimentos e de possibilidade de criao de um projecto de vida minimamente
sedimentado, para alm das possibilidades do programa de insero.
A avaliao da importncia do surgimento do RMG, em Portugal, relativamente
aceite como positiva. No entanto, percebe-se no discurso dos tcnicos um relativo
desapontamento face medida, uma vez que o RMG no conseguiu, no seu tempo
de durao (quer nos moldes da medida original, quer com as alteraes produzidas
pelo RSI), lograr as alteraes burocrticas, administrativas e institucionais que j
12
O Rendimento Mnimo Garantido, previsto na Lei n. 19-A/96, de 29 de Junho, foi substitudo pelo
Rendimento Social de Insero, enquadrado pela Lei n. 13/2003, de 21 de Maio, com a primeira alterao
produzida pela Lei n. 45/2005, de 29 de Agosto.
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13
Desenvolvem-se aqui alguns dos principais eixos das entrevistas efectuadas no mbito do trabalho
emprico do estudo sobre beneficirios de RMG/RSI, no contexto do projecto de Doutoramento concludo e
em fase de publicao.
14
Ncleo Local de Insero, estrutura dirigente da medida, a nvel local.
15
Ver Ferrera, Maurizio; Hemerijck, Anton; Rhodes, Martin (2000b), O Futuro da Europa Social:
Repensar o Trabalho e a Proteco Social na Nova Economia, Oeiras, Celta; Rodrigues, Maria Joo (2004), A
Agenda Econmica e Social da Unio Europeia, Lisboa, Dom Quixote.
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Que, assim, beneficiam mais dos efeitos perversos do que dos objectivos iniciais e pronunciados.
17
Aspecto j atrs enunciado e explicado.
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Mais recentemente Contrato Emprego-Insero e Contrato Emprego-Insero Mais.
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19
Pressuposto que a administrao pblica j adoptou noutros sectores, nomeadamente nas Finanas,
alterando o sistema de declarao de rendimentos e os seus meios e momentos de prova.
20
As prprias autarquias, as empresas municipais do sector social, etc.
21
Apesar de ser obrigatria a presena e participao institucional, essa pode no ser mais do que uma
formalidade vazia de mobilizao para o trabalho reticular e para o envolvimento institucional.
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22
H um domnio ideolgico e mesmo partidrio na deciso quanto ao envolvimento de instituies que
se manifestam em oposio ao RMG e tm, a posteriori, que participar na sua gesto. Consequncia: tendem
a no participar.
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23
Veja-se o caso do Porto, segunda cidade do pas e s muito recentemente mobilizada para a criao
da Rede Social. Atente-se igualmente ao funcionamento das Redes Sociais, cujas reunies e plenrios so
mais mobilizados para a atribuio dos pareceres s candidaturas a financiamento, do que ao trabalho reticular
efectivo.
24
Ao nvel educativo, social, de segurana, etc.
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Esta trade de receios exige, na percepo dos entrevistados, uma forte mobilizao
institucional (nacional, regional e local) tendente ao aumento das perspectivas
de sucesso da medida, naquilo que diz respeito efectiva insero social dos mais
desfavorecidos.
No que diz respeito s necessidades de acompanhamento da situao social dos
agregados beneficirios do RSI, clara a defesa, por parte de todos os entrevistados, de
um necessrio envolvimento dos tcnicos numa lgica de acompanhamento familiar,
com o objectivo de assegurar mais-valias da atribuio do RSI, mas, ao mesmo
tempo, de encontrar outras respostas para problemas que existam paralelamente
no prprio agregado (sejam problemas ao nvel da habitao, ao nvel da sade, da
formao, do acompanhamento de crianas em idade escolar, de prevenir situaes
de trabalho infantil, etc.). Este acompanhamento tendencialmente individualizado25
necessitaria de um conjunto de condies tcnicas e logsticas claramente inexistentes
no momento presente. Note-se, alis, que o maior envolvimento tcnico junto dos
problemas sociais tambm sentido pelo eleito local (entrevista 3), que defende que
esse acompanhamento deve ir aos locais onde vivem os agregados, nomeadamente
quando estes se inscrevem em zonas problemticas, como bairros de habitao social
ou territrios degradados. Alis, esse acompanhamento parece garantir, na opinio
dos entrevistados (entrevista 2), um efectivo mecanismo de impedimento a processos
de reproduo social e de situaes de vulnerabilizao.
Quando questionados sobre as principais vulnerabilidades do funcionamento da
medida, h uma certa reincidncia na identificao dos mecanismos de combate
fraude, da demora na atribuio e do prprio valor atribudo (muitas vezes escasso
face s necessidades efectivas), assim como a insuficincia de outros instrumentos
no mbito da Segurana Social para complementar a atribuio da prestao. Alis,
a fraude parece preocupar mais os entrevistados representantes da instituio poltica
local, porventura por se encontrar alheado do prprio funcionamento mais interno da
medida. Ao invs, os tcnicos parecem aceitar a fraude como uma consequncia
menos da medida e mais do sistema fiscal que enquadra parcialmente a execuo
da medida. Por outro lado, a fraude no Rendimento Mnimo no entendida pelos
tcnicos como um aspecto mais preocupante do que a fraude verificada em vrias
outras medidas de poltica social (como o subsdio de desemprego ou as baixas
mdicas). Ora, mesmo convico dos tcnicos entrevistados (entrevista 1) que o
Rendimento Mnimo a medida de poltica social menos propensa fraude que tem o
sistema de proteco social portugus.
Ainda assim, para os tcnicos, a identificao da fraude como uma debilidade do
funcionamento da medida serve para abordar e justificar uma problemtica a montante
da prpria fraude, que tem que ver com a ausncia de recursos (humanos e logsticos)
para a aplicao integral da medida e tambm com os ataques ideolgicos de que a
medida alvo.
Do ponto de vista da eficcia da medida, o envolvimento dos prprios beneficirios
num projecto de insero seguramente um aspecto central. Mas este tambm um
factor fundamental para identificar alguma apatia cvica verificvel numa grande
maioria dos beneficirios (entrevista 3). Esta apatia cvica definida (entrevista 3)
25
Numa lgica de acompanhamento do agregado como um caso especfico.
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Notas finais
O alargamento da interveno nos domnios da proteco social a outras
entidades que no o Estado (o poder local ou as IPSS, por exemplo), teve a ver com
a necessidade de conceder uma maior eficcia e proximidade interveno pblica e
sobretudo com a necessidade de compensar os entraves financeiros com que o Estado se
debate. O desenvolvimento do poder local e das redes de parceria que vo procedendo
ao planeamento estratgico conseguem obter uma perspectiva mais aproximada das
realidades locais. Os vrios parceiros locais definem estratgias de aco e envolvem a
prpria populao na procura das solues mais adequadas aos problemas de pobreza
e excluso social. A problemtica da territorializao no deve, portanto, ser entendida
como um conjunto esttico de indivduos, infra-estruturas e habitaes, mas como um
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elo de mediao entre estes elementos fsicos e o conjunto de relaes sociais que a se
estabelecem (Fangueiro, 2002:21). Alis, como defende Lus Capucha, tem sido a
interveno poltica a estar na base de boa parte dos estudos que colocaram a questo
dos territrios da pobreza no centro da anlise, realizados ou no quadro de processos
de avaliao de programas, ou como instrumentos de diagnstico em projectos locais
(...). Muitas medidas e programas da ltima dcada tiveram como eixo de interveno
o prprio territrio. A lgica de aproximao s pessoas no feita em funo de
problemticas especficas, mas das zonas onde elas se encontram concentradas e onde
tais problemticas se cruzam (Capucha, 2000a:13).
Alis, quando no se verifica a existncia de um planeamento estratgico territorial,
as aces desenvolvidas pelos vrios parceiros sociais so aces descontnuas, que
muitas vezes rivalizam entre si, no conseguindo encontrar uma necessria articulao
das iniciativas em curso. Assim sendo, e subsistindo ento uma grande disperso de
medidas e pouca clareza nas competncias (prprias ou delegadas), muitos locais
acabam por ter uma sobreposio de respostas, enquanto outros locais ficam pela
escassez de aces concretas e rpidas, acentuando-se as disparidades regionais.
Por outro lado, a diminuta presena de pessoal tcnico, situao dificultada
pelo alheamento de algumas instituies com recursos tcnicos disponveis (o que
seria interessante numa lgica de adicionalidade e de coordenao das respostas),
impede a possibilidade de acordos de insero vocacionados para uma abordagem
direccionada para os indivduos e para os agregados familiares (entrevista 1).
Restam os tratamentos e as respostas generalistas, burocrticas e nada assentes nas
especificidades das situaes e dos problemas (entrevista 3).
verdade que a situao tende a evoluir, embora com muita lentido. Essa evoluo
induzida directamente pela medida, mas no seu longo caminho vai permitindo a
criao de mltiplas dimenses de contestao medida (Entrevista 3), desde logo
pela ausncia de resultados rpidos. Alis, interessante verificar que aqueles que
menos acreditam nas virtualidades da medida nos processos de insero so, ao mesmo
tempo, aqueles que mais rapidamente querem identificar os resultados26.
Os envolvimentos tcnicos so, assim, meramente casusticos e assentes na
necessidade de cobertura de situaes sociais que ultrapassam as possibilidades tcnicas.
Aos objectivos iniciais de forte acompanhamento dos beneficirios, sucede uma lgica
de crescente abandono ou de mero acompanhamento burocrtico, o que no favorece
o envolvimento cmplice entre o tcnico e o beneficirio (indivduo e agregado) no
projecto de insero. Para esses, ao princpio da activao dos beneficirios sucede
a prevalncia da subsidiao dos beneficirios. Ora, como sustentam Lus Capucha
e Maria das Dores Guerreiro, o desenho de cada programa de insero, construdo
numa base local e de grande proximidade, deve estar adaptado a cada situao concreta
de cada pessoa e famlia (Capucha e Guerreiro, 1997).
Ora, mais do que instalados na medida, os beneficirios tendem a ficar
espera de vez para serem mobilizados para a insero.
A prpria noo de activao institucional fica amputada em detrimento da
dependncia e do possvel fortalecimento dos seus mecanismos. As instituies
manifestam dificuldades em ultrapassar a tendncia para uma abordagem assente
26
Ou no querem, porque uma das formas de contestar a medida exigir resultados imediatos, quando se
percebe que ela s pode agir numa lgica processual e de prazo mais alargado.
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27
E resultado do reconhecimento de um processo utilitarista e instrumental definido em prol da manuteno
dos protagonismos das instncias polticas locais. O poder local criou inmeras expectativas face ao seu
desempenho nos domnios da aco social, que parece resistir a cumprir.
28
o caso j referido dos Programas Ocupacionais.
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Bibliografia
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Abstract:
The emergence and development of the Portuguese welfare state
and the debate on poverty and social policies are marked in Portugal,
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Keywords:
Social Integration Income; Social policy; Welfare-State; Poverty; Social Exclusion;
Inclusion.
Rsum:
Lmergence et le dveloppement de ltat-providence, ainsi que le dbat sur la pauvret
et les politiques sociales sont marques au Portugal, comme ailleurs, par des dimensions
sociales et conomiques, mais aussi idologiques et conceptuelles. Ce texte essaie danalyser
lmergence de concepts et dauteurs autour du dbat sur cette question. Nous discutons
galement le cas portugais, dans le cadre historique, juridique et conceptuel, partir dune
politique sociale en particulier, le RMG (revenu minimum garanti), plus tard, RSI (revenu
sociale dinsertion). Enfin, le texte explore le rle de cette politique au renforcement du
(presque) ltat-providence portugais, ainsi que les chemins potentiels qui peuvent en tre
trouvs.
Mots-cls:
Revenu dIntgration Sociale; Politique sociale; tat-Providence; Pauvret; Exclusion
sociale; Inclusion.
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