Metrpoles desgovernadas

Erminia Maricato

Introduo

O
gigantismo que marca as metrpoles dos pases capitalistas no desen-
volvidos inspirou teorias que, ao tentarem explicar as especificidades desse
processo, lanaram mo de conceitos como inchamento, macrocefa-
lia, desequilbrio, utilizando, como mais comum na produo acadmica,
a comparao com a situao apresentada pela rede de cidades dos pases capita-
listas centrais. Nos anos 1970, uma coletnea de textos organizada por Manuel
Castells que levava o ttulo de Imperialismo y urbanizacin en America Latina
reunia autores latino-americanos, alm do organizador, espanhol, para pensar
as caractersticas desse processo de urbanizao. Esse esforo seguia o caminho
aberto pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
que buscava pensar as condies do subdesenvolvimento no subcontinente e as
formas de super-las.1 Uma das questes centrais do livro se refere diferena
entre a importncia do setor industrial e do setor servios nas metrpoles dos
dois conjuntos de pases, centrais e latino-americanos. Segundo alguns dos in-
trpretes, nas metrpoles da Amrica Latina, o setor servio absorvia (ou nele
se depositava) uma fora de trabalho muito maior, sendo, por isso, caracterizado
de inchado e relacionado s atividades marginais ou atrasadas, desvinculadas do
ncleo hegemnico que, nesse perodo, passava a ser liderado por capitais inter-
nacionais produtores de bens de consumo durvel (cf. Arantes, 2009).
Contrapondo-se a uma viso dualista e esquemtica desse processo de urba-
nizao concentrado, um bem-sucedido esforo intelectual, do qual participaram
inmeros pesquisadores brasileiros, logrou avanar na explicao que contem-
plasse a totalidade do processo social, econmico, poltico e cultural, como uma
unidade contraditria, que seria produto de um processo desigual e combina-
do, ou do desenvolvimento moderno do atraso ou ainda da modernizao
conservadora. Baseados nos principais intrpretes da sociedade brasileira Caio
Prado, Sergio Buarque de Holanda, Raimundo Faoro, Celso Furtado, Francisco
de Oliveira, Roberto Schwarz, Florestan Fernandes, entre outros , urbanistas,
gegrafos, socilogos, advogados, engenheiros, engajados na transformao do
ambiente construdo, incorporaram o territrio a essa abordagem, analisando a
produo da cidade e, em especial, a funcionalidade da cidade informal, ilegal
ou perifrica para o processo de acumulao de capital nos pases no hege-
mnicos. A questo da renda imobiliria, que central nos processos gerais de
urbanizao capitalista, ganha aspectos particulares e uma centralidade absoluta
no universo perifrico (Maricato, 2011). O patrimonialismo, a privatizao da

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esfera pblica, o clientelismo e a poltica do favor, alm da herana escravocrata,
do desprestgio do trabalho e da incorporao de avanos sem o abandono das
formas atrasadas, ainda esto na base da metrpole brasileira que passa por trans-
formaes significativas a partir das mudanas que levaram o pas a se tornar
um player de importncia internacional , mas sem modificar suas caractersticas
de desigualdade profunda, como veremos adiante.
A tarefa de elaborar uma teoria da urbanizao na periferia do capitalismo
est longe de apresentar resultado satisfatrio, e a prova disso so os indefect-
veis e onipresentes modelos de projetos urbansticos e arquitetnicos buscados
no exterior por qualquer governante de planto ou pela mdia local, fortemente
submetidos ao mimetismo cultural. Mas preciso reconhecer que a academia
fez avanos contra a corrente e que a formao do pensamento crtico sobre a
cidade perifrica acumulou uma certa produo intelectual vinculada a um en-
gajamento na busca por alternativas de polticas pblicas.2
A acelerao e a concentrao da urbanizao em algumas grandes aglo-
meraes, que no se restringiram Amrica Latina, eram um fenmeno mun-
dial que se aprofundaria nas dcadas seguintes. Dentre as 49 maiores cidades
do mundo em 1890, 42 estavam no chamado Primeiro Mundo, enquanto sete
estavam no Terceiro Mundo. Dentre as 50 maiores cidades do mundo no ano
2000, 11 estavam no Primeiro Mundo e as demais, no mundo no desenvolvido
ou emergente. Essa tendncia se acentua, especialmente com a urbanizao tar-
dia de pases da sia e da frica, notadamente China e ndia. Em 2025 estima-se
que a sia poder ter de 10 a 11 cidades com mais de 20 milhes de habitantes
(Davis, 2006).
Ainda que a pobreza medida por indicadores nacionais diminua com a ur-
banizao, de um modo geral, o nmero absoluto de moradores de favelas cresce
mais do que o crescimento da populao urbana (Un-Habitat, 2010). A concen-
trao de pobres em gigantescas favelas que contam com domiclios conges-
tionados e insalubres, sem gua potvel, sem esgotos, sem coleta de lixo , com
baixa taxa de emprego, com elevados ndices de violncia, apresenta um aspecto
qualitativo que a difere da dispersa pobreza rural. So verdadeiras bombas so-
cioecolgicas. Em 2005 havia pelo menos 13 favelas com mais de um milho de
habitantes em cidades do mundo no desenvolvido (ibidem).
O contraponto urbanizao da pobreza periferizao ou favelizao
est na chamada urbanizao dispersa (urban sprawl), responsvel pela forma-
o dos caractersticos subrbios americanos, que podem ser vistos tambm nas
cidades dos pases da periferia do capitalismo, dividindo o entorno das cidades
regies com a ocupao irregular de baixa renda. O impacto da globalizao nas
cidades de todo o mundo em decorrncia da nova pobreza e, por que no,
da nova riqueza foi responsvel por algumas mudanas no carter da segrega-
o com a ocorrncia das gated communities, guetos, cidadelas, condomnios fe-
chados (Marcuse, 1997; Matos, 2004; Ribeiro, 2004; Cceres & Sabatini, 2004;
Cobos & Lpez, 2007; Reis Filho & Tanaka, 2007).

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 Com a reestruturao produtiva do capitalismo, que tem incio nos anos
1970, h mudanas nos processos de produo do ambiente construdo (Har-
vey, 1992; Benko & Lipietz, 1992; Diniz, 1993; Cano, 1995; Brando, 2007;
Moura, 2010). Metropolizao expandida, fragmentao, disperso, cidades re-
gies, corredores urbanos, urbanizao do arquiplago, espaos ps-urbanos
so conceitos que tentam definir a ampliao da ocupao urbana no territrio
(Un-Habitat, 2010; Ribeiro, 2004; Veltz, 1996). Alguns estudos buscam eviden-
ciar um novo papel para as metrpoles no mundo globalizado, dominado pela
financeirizao e pelas novas tecnologias de informao e comunicao: cidades
globais, metpoles, cidades informacionais (Sassen, 1998; Ascher, 1995; Castells,
1999). H mudanas nas relaes intraurbanas, especialmente nas articulaes do
mercado imobilirio com a esfera financeira, fenmeno mais caracterstico dos
pases centrais, que serviu para detonar a crise mundial de 2008 (Harvey, 2005).
Essas teorias que, seguindo tradio histrica de subordinao cultural,
influem na produo acadmica sobre as cidades na periferia do capitalismo no
resistem observao emprica e exigem maior precauo em sua aplicao. A
urbanizao da humanidade, prevista por Henri Lefbvre em seu livro A revolu-
o urbana, lanado em 1970, no admite mais ver o urbano como um lugar
relativamente limitado e distinto, pois, diante das circunstncias, trata-se de
uma condio planetria generalizada, que est a exigir uma reviso terica
(apud Brenner, 2010, p.26). No entanto, embora haja evidncias de mudanas
nas cidades e metrpoles da periferia do capitalismo, tambm no se pode dizer
que elas so estruturais ou profundas, ainda que o capitalismo global e brasilei-
ro apresente mudanas significativas (Ferreira, 2007; Moura, 2010; Holanda,
2010). Novas estratgias de localizao e logstica, atividades industriais inova-
doras, ampliao dos servios relacionados comunicao, finanas e educao,
arranjos urbanos regionais ligados produo e exportao de commodities so
algumas das caractersticas que favorecem as regies ganhadoras no conceito
de Benko & Lipietz (1992). As mudanas que Diniz (2001) chamou de des-
concentrao concentrada no evitaram o aprofundamento da concentrao
e o crescimento das desigualdades e disparidades regionais.
As transformaes capitalistas, que se combinaram s dcadas orientadas
pelo pensamento neoliberal (no Brasil, em 1980, 1990 e 2000) tiveram forte
impacto sobre as cidades. A desregulamentao do que j no era muito re-
gulamentado, como o mercado imobilirio , o desemprego, a competitivida-
de, a guerra fiscal, o abandono de polticas sociais, como o transporte coletivo,
as privatizaes de servios pblicos, o planejamento estratgico, o marketing
urbano, entre outros, se combinaram a uma tradio histrica de falta de con-
trole sobre o uso do solo e de segregao territorial e urbana. A desigualdade
continua a reinar soberana embasada num padro ambguo de aplicao das leis
relativas propriedade fundiria em que pese o novo arcabouo legal federal
e de investimentos, ambos profundamente regressivos nos seus aspectos sociais e
orientados por interesses do capital de incorporao, no caso dos edifcios, e do

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capital de construo pesada, no caso da infraestrutura urbana, cuja prioridade
absoluta a matriz rodoviarista e mais exatamente o automvel.
A violncia nas metrpoles se consolida no perodo aludido de forma in-
dita, evidenciada pelo aumento da taxa de homicdios, que mostra tendncia a
reverso ainda que cercada de controvrsia apenas no final da primeira d-
cada do sculo XXI. Tragdias causadas por enchentes e desmoronamentos se
banalizam e tornam-se mais frequentes a cada ano (Saldiva et al., 2010). A ocu-
pao irregular de beira de crregos, encostas instveis desmatadas, mangues,
dunas, reas de proteo de mananciais testemunha o abandono de uma grande
parcela da populao ao seu prprio engenho e recursos precrios.
O Brasil tinha, em 2010, cerca de 14 metrpoles com mais de um milho
de habitantes, e So Paulo tinha mais de 19 milhes e Rio de Janeiro, mais de
11 milhes. E ainda, 80% dos brasileiros, moradores de favelas, esto nas me-
trpoles, segundo o IBGE (2000). A coleta e a destinao de resduos slidos
mostram-se pfias se levarmos em conta o cenrio de poluio das guas e dos
terrenos. O servio de coleta de esgoto deixa muito a desejar no pas atende
52,2% dos municpios e 33,5% dos domiclios, segundo o IBGE (2000) e algu-
mas das epidemias j erradicadas voltaram a se consolidar (Saldiva et al., 2010).
O padro de investimentos em obras metropolitanas mostra a falta de integra-
o entre as aes de cada municpio que compem as metrpoles, e alguns
governos estaduais apresentam apenas planos metropolitanos setoriais e, mesmo
assim, raramente so implementados. No raro a orientao urbanstica de um
municpio prejudicar os demais. Macrodrenagem, coleta e distribuio de gua
tratada, transporte de cargas e passageiros, coleta e tratamento de esgoto, habi-
tao, uso e ocupao do solo so temas que exigem um tratamento integrado
na metrpole. Apesar desse quadro, a questo metropolitana est numa espcie
de limbo no Brasil. No h integrao administrativa e, o que pior, parece
que ningum se interessa pelo assunto.
Regies Metropolitanas: da centralizao autoritria do regime
militar descentralizao liberal da constituio federal de 1988
Existe praticamente um consenso entre estudiosos, tcnicos e profissio-
nais, sobre a precariedade do quadro legal de Regies Metropolitanas (RM) no
Brasil, que advm da diversidade de critrios convencionados em cada Estado
da federao, aps a Constituio Federal de 1988 para a definio dessas re-
gies. Se durante o perodo ditatorial essa definio foi feita de forma autoritria
por imposio de lei federal (Lei Complementar n.14), que seguiu a Constitui-
o de 1967, com a Constituio de 1988 a prerrogativa passa para o mbito
das diversas Constituies Estaduais. As 35 Regies Metropolitanas definidas
legalmente em 2010, s quais se somam trs Regies Integradas de Desenvol-
vimento Econmico (Rides) que abrangem mais de um Estado, constituem um
conjunto heterogneo dentro do qual figuram aglomeraes urbanas com im-
portncia demogrfica, econmica, social e poltica bastante diferenciada.

10 estudos avanados 25 (71), 2011

 A Constituio de 1988 seguiu orientao democrtica e descentralizado-
ra afirmando a autonomia municipal, especialmente em relao ao desenvol-
vimento urbano como resposta para o descontentamento que gerou a forma
autoritria de impor as RM, adotadas pelo regime militar. Mas o fato que
nenhuma das duas formas nos conduziu a resultados satisfatrios, embora essa
dificuldade se localize mais na esfera da poltica ou das relaes de poder que
propriamente na falta de aperfeioamento do aparato legal. Durante os anos
1970, o governo federal definiu nove RM, cuja gesto ficou a cargo de um
Conselho Deliberativo, formado majoritariamente por representantes indicados
pelos governos federal e estadual (cujos governadores eram indicados pelo go-
verno federal). Os prefeitos que faziam parte das RM podiam eleger, para com-
por esse Conselho, apenas um representante ou compor o Conselho Consultivo,
tambm institudo pela mesma lei. Essa iniciativa, apesar de antidemocrtica,
formou alguns dos mais importantes organismos de planejamento metropolita-
no devido, em grande parte, existncia de fundos destinados a obras de habi-
tao e infraestrutura urbana (Klink, 2009).
Vamos lembrar como o Estado brasileiro tratou a questo metropolitana
durante o regime autoritrio at para entender por que ela foi to minimizada
na Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade de 2001.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) de 1974 instituiu a cria-
o do Servio Federal de Habitao e Urbanismo, gestor do Fundo de Finan-
ciamento ao Planejamento. Esses organismos foram sucedidos pela Comisso de
Poltica Urbana e Regies Metropolitanas, administradora do Fundo de Desen-
volvimento Urbano e do Fundo de Transporte Urbano, mais tarde transferido
para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano. Os metrs de So Paulo e Rio
de Janeiro, por exemplo, tiveram origem nesse perodo. O Planejamento Urba-
no ganhou muito prestgio e os Planos Diretores se multiplicaram, fomentados
por incentivos do governo federal, assim como se multiplicaram estudos sobre
a rede urbana brasileira e sobre a necessidade do papel forte do governo federal
na orientao do processo de urbanizao, como mostra trabalho pioneiro do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea, 1974) sobre a Poltica Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano.3
Apesar da produo significativa de Planos Nacionais, Metropolitanos e
Municipais, bem como do arcabouo institucional criado pelo governo ditato-
rial, o destino das cidades pouco se alterou. Ainda assim, a atuao do Estado
nesse perodo mostrou-se mais efetiva do que nas dcadas seguintes, marcadas
pela desregulamentao das polticas pblicas e pelo recuo nos investimentos p-
blicos. O Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e seu gestor, o Banco Nacional
da Habitao (BNH), foram, na verdade, os organismos que mais impactaram o
crescimento e o padro de urbanizao brasileira, disseminando o apartamento
de classe mdia, fortalecendo os negcios de incorporao imobiliria e a inds-
tria da construo. Com a habitao social localizada fora do tecido urbano, de
um modo geral, o BNH e seu sistema financeiro no s contriburam para se-

estudos avanados 25 (71), 2011 11

gregar as camadas sociais de menor ren-
da, como impediram o mercado de terras
urbanas, potencializado pelos recursos
do financiamento residencial oriundos
da poupana privada (Sistema Brasileiro
de Poupana e Emprstimo SBPE) e da
poupana compulsria (Fundo de Garan-
tia por Tempo de Servio FGTS), de
operar de forma sustentvel. Como r-
go central de investimento habitacional
e urbano, o BNH, em geral, no seguia
o planejamento urbano financiado pelo
prprio governo federal.
Mas preciso reconhecer que o
saneamento, a habitao e o transporte
urbano nunca recuperaram o patamar de
investimento dos anos 1970 at a data em
que este texto escrito. A Poltica Na-
cional de Saneamento foi orientada pelo
Plano Nacional do Saneamento (Planasa)
e sustentada pelo Sistema Financeiro do
Saneamento (SFS), cuja principal fonte
era o FGTS. O regime militar conduziu
a concentrao dos servios de gua e es-
gotos nas empresas estaduais, induzindo
a formao de empresas pblicas fortes e
enfraquecendo a autonomia municipal.
Emprstimos federais foram usados de
forma at coercitiva para quebrar a resis-
tncia de municpios entrega da con-
cesso dos servios para as empresas es-
taduais (Maricato, 1984). A extenso da
rede de gua tratada nas periferias metro-
politanas promovida pelo Planasa logrou
acelerar a tendncia de queda da mortali-
dade infantil, mostrando que em parcelas
das polticas pblicas algum planejamen-
to foi elaborado e aplicado ainda que de
forma autoritria , o que no comum
na histria do Brasil urbano. Faziam par-
te do SFH e do SFS os agentes da poltica
habitacional, as Companhias Habitacio-
nais (Cohab) e as empresas ou autarquias,

12 estudos avanados 25 (71), 2011

 Foto Jorge Maruta/Jornal da USP
agentes responsveis pela implementa-
o da poltica de saneamento. O papel
desses agentes era definido centralmente
pelo governo federal. Portanto, tratava-
se de uma estrutura concentrada e cen-
tralizada, que operava segundo regras
definidas pelo governo federal. At mes-
mo o desenho de conjuntos habitacio-
nais era repetido em diferentes regies
do pas, independentemente do clima e
da cultura local (Maricato, 1984).
Em que pese a concentrao da
renda promovida pelo governo ditato-
rial, as periferias metropolitanas continu-
avam a constituir um espao de oportu-
nidades de assentamento para as massas
que migravam para as cidades, j que
o significativo crescimento econmico
assegurava oportunidades de trabalho
formal ou informal. Durante mais de
quatro dcadas de industrializao tar-
dia de 1940 a 1980 , o Produto Inter-
no Bruto (PIB) brasileiro cresceu mais
de 7% ao ano. Ao mesmo tempo, o pas
viveu altas taxas de urbanizao, con-
centrada especialmente nas metrpoles,
que asseguraram oferta abundante de
fora de trabalho barata. industriali-
zao com baixos salrios correspondeu
a urbanizao dos baixos salrios: auto-
construo da casa, ocupao irregular
da terra, extenso horizontal de bairros
sem urbanizao cuja ocupao era via-
bilizada pelo precrio transporte sobre
rodas, indispensvel para transportar a
fora de trabalho.
No incio dos anos 1980, os inves-
timentos em obras de habitao e sanea-
mento, bem como em obras de infraes-

Vista da Raia Olmpica da USP (dir.),

da Marginal e do Rio Pinheiros ( esq.).

estudos avanados 25 (71), 2011 13

trutura urbana, tiveram uma queda abrupta em razo da crise fiscal. As polticas
pblicas de transporte, saneamento e habitao seguiram um rumo errtico a
partir de ento. No governo Collor, as empresas de saneamento entraram em
declnio por falta de recursos financeiros e, mais tarde (por ocasio do acordo do
governo federal com Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 1998), foram
orientadas para a privatizao.4 A Resoluo n. 2.521 do Conselho Monetrio
Nacional subordinou os emprstimos do FGTS para a rea do saneamento
orientao do Ministrio da Fazenda. Emprstimos seriam feitos apenas com
a contrapartida da privatizao dos servios. Uma tentativa de constituir um
marco regulatrio para o setor foi a Lei Federal n.199, acordada pelas entidades
envolvidas com o assunto, mas vetada na ntegra pelo presidente da Repblica
Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1997. A queda de brao que opunha
interesses pr e contra a privatizao do setor do saneamento impediu que se
aprovasse um novo marco regulatrio o que aconteceu finalmente em 2007 e
essa rea to fundamental para a sade, para o meio ambiente, para a economia,
ficou indefinida por mais de duas dcadas.
No incio de 2003, apenas seis dentre as 27 companhias estaduais de sane-
amento no estavam falidas ou extintas: SP, PR, DF, MG, ES e CE. O mesmo
destino tiveram as Cohab, que foram orientadas para extino durante o gover-
no de FHC. A poltica dos transportes urbanos seguiu a mesma via-crcis com
o agravante de que no foram retomados os investimentos na mesma medida
que no saneamento e na habitao, com a criao do Ministrio das Cidades em
2003. O governo Collor extinguiu a Empresa Brasileira de Transportes Urba-
nos (EBTU), esvaziando as aes federais sobre o assunto. Outros organismos
com a mesma atribuio foram criados e esvaziados enquanto o setor entrava
em crise, evidenciada pelo aumento da proporo da renda familiar destinada
ao transporte nas cidades brasileiras e pela queda no nmero de usurios nos
veculos coletivos.5
Apesar de apresentar uma das maiores taxas de urbanizao do mundo
84% em 2005, segundo o IBGE , o Estado brasileiro praticamente ignorou a
poltica urbana e metropolitana, desde o declnio do BNH na dcada de 1980
at a criao do Ministrio das Cidades em 2003. Se com o BNH havia mui-
ta construo que no seguia qualquer planejamento urbano explcito, com o
Ministrio das Cidades no podemos dizer que essa orientao mudou e que a
tragdia urbana brasileira esteja sendo enfrentada (Maricato, 2011).6
Regies Metropolitanas e metrpoles em 2010:
mudanas e permanncias
A partir da Constituio Federal de 1988, os Estados passaram a definir,
com seus prprios critrios, as RM e Rides. Em 2010, eram 38 aglomeraes
compostas por 444 municpios, envolvendo 21 Estados, alm do DF. So elas:
Belm (PA), Macap (AP), Manaus (AM), Aracaju (SE), Agreste (AL), Cariri
(CE), Fortaleza (CE), Grande So Lus (MA), Joo Pessoa (PB), Macei (AL),

14 estudos avanados 25 (71), 2011

Natal (RN), Recife (PE), Ride Petrolina /Juazeiro (BA/PE), Ride Teresina/
Timon (PI/MA), Salvador (BA), Sudoeste Maranhense (MA), Baixada Santista
(SP), Belo Horizonte (MG), Campinas (SP), Grande Vitria (ES), Rio de Janei-
ro (RJ), So Paulo (SP), Vale do Ao (MG), Carbonfera (SC), Chapec (SC),
Curitiba (PR), Florianpolis (SC), Foz do Rio Itaja (SC), Lages (SC), Londrina
(PR), Maring (PR), Norte/nordeste Catarinense (SC), Porto Alegre (RS), Tu-
baro (SC), Vale do Itaja (SC), Goinia (GO), Ride DF (DF, GO e MG), Vale
do Rio Cuiab (MT). (Observatrio das Metrpoles, 2010). Dificilmente uma
poltica pblica para as RM poderia ter uma formulao satisfatria se conside-
rarmos a discrepncia existente entre essas aglomeraes definidas oficialmente
a partir de critrios to dspares.
Na busca de um conceito mais homogneo que desse conta de fornecer
um quadro mais coerente, o Observatrio das Metrpoles (2004, 2010) elabo-
rou, em 2004, um estudo, a pedido do Ministrio das Cidades, com a finalidade
de contribuir para a definio de uma poltica para as RM. Partindo de critrios
relacionados integrao entre os municpios das RM, foram definidos 15 aglo-
merados considerados metrpoles por essa metodologia. So elas:

Quadro 1 Metrpoles brasileiras populao IBGE/2010

Metrpoles Habitantes
So Paulo 19.672.582
Rio de Janeiro 11.602.070
Belo Horizonte 4.882.977
Porto Alegre 3.960.068
Braslia 3.716.996
Curitiba 3.168.980
Salvador 3.353.704
Recife 3.688.428
Fortaleza 3.525.564
Campinas 2.798.477
Manaus 2.021.722
Goinia 2.091.335
Belm 2.040.843
Vitria 1.685.384
Florianpolis 877.706
Total de metrpoles 69.086.836
Fonte: Observatrio das Metrpoles (2004, 2010).

Algumas mudanas observadas no processo de urbanizao no Brasil, a

partir dos anos 1980, alimentam uma reflexo sobre as transformaes que esta-
riam ocorrendo nas metrpoles e seu papel na sociedade brasileira (Carvalho et
al., 2010; Observatrio das Metrpoles, 2010). So elas: a) as cidades de porte

estudos avanados 25 (71), 2011 15

mdio, cuja populao est entre 100 mil e 500 mil, e as cidades com popula-
o acima dessa faixa passaram a crescer a taxas mais altas do que as metrpoles
ou do que a mdia nacional; b) por sua vez, aps sculos de concentrao do
crescimento urbano nas faixas litorneas, nota-se tambm, nesse perodo, uma
relativa reorientao do processo de migrao/urbanizao, e as mais altas taxas
se apresentam nas cidades do Norte e do Centro-Oeste o esvaziamento eco-
nmico e demogrfico das metrpoles e at mesmo a possibilidade de um fen-
meno de desmetropolizao so mencionados ; c) algumas evidncias apontam
para a emigrao nos ncleos metropolitanos em favor de municpios da prpria
periferia da metrpole; d) a Regio Sudeste perde posio em relao ao Valor
da Transformao Industrial (VTI) no pas de 80,7% em 1970, para 61,8% em
2005 e isso impacta especialmente a principal metrpole paulista, cujo VTI cai
de 43,5% em 1970 para 22,0% em 2005, enquanto todas as demais regies do
pas so ganhadoras. O mesmo acontece com o emprego formal.7
Embora reconhea essas mudanas algumas das quais se devem s trans-
formaes ocorridas no capitalismo brasileiro que impactam a maior parte do
territrio, alm das metrpoles , o Observatrio das Metrpoles reafirma a
concentrao do poder nos centros mencionados. A considerao da comple-
xidade do conjunto da rede urbana brasileira o que pode incluir as polariza-
es das metrpoles sobre as cidades mdias e dos Censos de 1991, 2000 e
2010 mostra que as 15 metrpoles citadas esto ampliando sua participao no
total da populao brasileira, embora algumas delas apresentem perda relativa
de participao na populao total, como o caso de So Paulo, Rio de Janei-
ro, Porto Alegre e Recife (Observatrio das Metrpoles, 2010). Em 2010, elas
concentravam pouco mais de 69 milhes de pessoas, o que representava 36,2%
da populao total (em 1991, 34,9% e em 2000, 36,0%) e 56,5% da populao
urbana. E ainda, eram responsveis por 50,3% do PIB brasileiro e 55% do valor
da transformao industrial.
Algumas tentativas de cooperao administrativa
nas metrpoles: um quadro incipiente
No bojo da luta social que se ops ao regime de exceo e conquistou as
instituies democrticas, construiu-se uma proposta para as cidades, reunida
em uma agenda que ficou conhecida como Reforma Urbana. A promulgao
do Estatuto da Cidade, Lei Federal n.10.257, talvez tenha sido o ponto alto das
conquistas desse movimento social. Como j foi mencionado, as metrpoles no
mereceram maior ateno ou detalhamento no texto constitucional e nem no
Estatuto da Cidade, em razo da pesada herana centralizadora que impactava
negativamente o debate. No entanto, as foras sociais mobilizadas durante esse
ascenso da participao poltica, especialmente nos anos 1980 e 1990, buscaram
abrir caminhos cooperativos nos cotidianos dos governos. Diversas aes que ti-
veram destaque nesse perodo assumiram a forma de consrcios entidades que
se organizaram voluntariamente para dar soluo a problemas comuns, como a

16 estudos avanados 25 (71), 2011

gesto de recursos hdricos, a destinao final de resduos slidos, o enfrenta-
mento do desemprego e da evaso industrial, entre muitos temas.
Merece destaque o Consrcio da Regio do Grande ABC, que, duran-
te os anos 1990, reuniu sete prefeitos daquela regio da metrpole paulista.
O consrcio chegou a contar com uma estrutura administrativa relativamente
complexa para lidar com temticas especficas e gerais, e conseguiu, durante uma
parte do tempo, incorporar os representantes das entidades sindicais, empresa-
riais, lideranas sociais, alm de representantes do governo do Estado (Rolnik &
Somekh, 2004). O bem-sucedido Consrcio da Regio do Grande ABC parecia
no carecer de base legal e institucional, embora a falta de um desenho jurdi-
co claro para esse tipo de colaborao fosse apontada como obstculo para sua
consolidao, e acabou inspirando a aprovao de uma Lei Federal, em 2005, a
Lei dos Consrcios Pblicos. Quando o debate das Parcerias Pblico-Privadas
(PPP), oriundas do modelo neoliberal, ainda dominava a agenda nacional, foi
elaborada por iniciativa da Secretaria de Assuntos Institucionais da Presidncia
da Repblica, que reunia alguns dos antigos participantes de consrcios pbli-
cos, uma lei que logrou ser aprovada no Congresso Nacional com a finalidade
de fornecer base jurdica para os consrcios pblicos. Mas, a partir de meados
de 2005, a agenda da Reforma Urbana e o ativismo poltico que a acompanhou
comearam a perder importncia poltica (Maricato, 2011), e as experincias dos
consrcios, embora numerosas, no apresentaram muitos casos que extrapolas-
sem as polticas setoriais (Spink et al., 2009).
Com relao institucionalizao de entidades administrativas metropoli-
tanas, como na maior parte dos casos que so criadas e implementadas o so de
cima para baixo, o quadro no melhor; ao contrrio. Aps 30 anos da criao
das RM, apenas sete apresentam a existncia de estruturas especficas, institu-
cionalizadas e atuantes de gesto metropolitana que esto desenvolvendo algum
tipo de polticas pblicas (ibidem, p.463). Em geral, o formato utilizado o
de criar os rgos: Agncia de Desenvolvimento, Fundo Metropolitano e Con-
selho de Desenvolvimento. As RM que fazem parte desse quadro so: Baixada
Santista, Campinas, Recife, Belo Horizonte, Grande Vitria, Joo Pessoa, alm
de uma interrompida experincia em Natal. Nenhuma delas apresenta uma satis-
fatria experincia de integrao administrativa, especialmente se considerarmos
o tema central de controle sobre o uso e ocupao do solo que est relacionado
aos grandes problemas vividos pelas metrpoles: sociais, ambientais, de sanea-
mento, de transportes, de drenagem, de sade e de segurana.
Governabilidade das metrpoles: a urgncia social,
econmica e ambiental e sua desimportncia poltica
Christian Lefvre (2009) chama ateno para o paradoxo constitudo pela
importncia crescente das metrpoles no mundo todo e o seu esvaziamento
como territrio da poltica, evidenciado pelo fracasso da criao das instituies
metropolitanas. Portanto, no se trata de um fenmeno brasileiro, mas mundial,

estudos avanados 25 (71), 2011 17

como revela o autor com exemplos de vrias partes do mundo, notadamente
dos pases centrais do capitalismo. A rivalidade dos Estados Nacionais, com a
possvel importncia de autoridades metropolitanas e o prestgio da democracia
local ou das comunas so apontados pelo autor como fatores de deslegitimao
das metrpoles.
No Brasil, a tradio municipalista de razes coloniais, recuperada pela
Constituio de 1988, reafirmada pelas polticas paroquiais e clientelistas exerci-
das pelos executivos e legislativos, refora esse localismo que foi incentivado ain-
da durante os anos 1990, pelo Banco Mundial e congneres (Vainer, 2000). Go-
vernos estaduais e federal preferem no romper com as polticas paroquiais: em
vez da racionalizao dos investimentos baseados em planejamento territorial, as
negociaes de apoio poltico orientam os recursos a determinados municpios
e no a outros. H programas que priorizam os investimentos em RM como
o caso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), na rea da habitao
e do saneamento. H programas estaduais na rea do transporte metropolitano,
mas eles permanecem setoriais e obedecem a investimentos espordicos.
Ao complexo desenho federativo das competncias relativas ao desenvol-
vimento urbano e metropolitano, que implicaria cooperaes federal, estaduais
e municipais, soma-se a inexistncia de fontes perenes de investimento metropo-
litano. A est a impressionante condio dos transportes coletivos desprezados
em razo da prioridade dada ao automvel e s obras virias (Maricato, 2011).
Outros fatores tambm contribuem para inviabilizar a cooperao admi-
nistrativa nas metrpoles. A existncia de polos com significativa disparidade
econmica, poltica e cultural tambm funciona como obstculo para essa in-
tegrao, na medida em que municpios com maior arrecadao pouco se in-
teressam pela redistribuio de parte de sua receita. Enfim, essa lista poderia ir
longe para mostrar que, apesar da urgncia, nenhuma fora poltica que tenha
presena importante na cena brasileira est interessada em mudar o rumo das
metrpoles. A questo est no limbo.

Notas
1 Dentre os autores brasileiros que figuram no livro organizado por Manuel Castells
esto Paul Singer, Fernando Henrique Cardoso, Lucio Kowarick, Cndido Ferreira de
Camargo e Milton Santos. Dentre os estrangeiros que alimentaram a controversa est
Anbal Quijano, alm do prprio Castells.
2 Ver a respeito o captulo Formao e impasse do pensamento crtico sobre a cidade
perifrica em Maricato (2011). O texto chama a ateno para o avano nos estudos e
na prtica de parcela das prefeituras municipais e tambm para seu impasse, a partir de
meados dos anos 2000.
3 Esse estudo do Ipea, que prope uma poltica pblica sob o ttulo Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, faz parte de uma certa tradio de olhar a rede urbana brasi-
leira. Ele foi sucedido pelo documento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Ur-
bano (CNDU), Evoluo da Rede Urbana no Brasil 1970-1980 de 1985; pelo trabalho

18 estudos avanados 25 (71), 2011

 realizado por Ipea-Nesur/Unicamp-IBGE, Tendncias e perspectivas da rede urbana do
Brasil de 1999; pelo A nova geografia econmica do Brasil: uma proposta de regionaliza-
o com base nos polos econmicos e suas reas de influncia, Cedeplar/UFMG, 2000. Em
2004, o MCidades contratou vrios estudos com a finalidade elaborar a Poltica Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e a Poltica Nacional para Regies Metropo-
litanas. Eles esto reunidos em MCidades, 2005 e MCidades/Fase/Observatrio das
Metrpoles, 2005 (verso digital). Outras edies parciais ou complementadas desse
material foram feitas pelo Ministrio das Cidades em 2008 (Cunha & Pedreira, 2008)
e pelo Observatrio das Metrpoles/CNPq (2009) Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
(Org.) Hierarquizao e identidade dos espaos urbanos. Rio de Janeiro: Letra Capital,
2009. Ver especialmente o primeiro e o segundo volumes organizados por Rosa Moura
e outros e Jean Bitoun e outros. Com a sada de Olvio Dutra do MCidades, a elabora-
o dessas polticas nacionais urbana e metropolitana foi paralisada.
4 Sobre a determinao de centralizao dos servios de saneamento nas mos de com-
panhias estaduais, ver tese de doutoramento apresentada FAUUSP (Maricato, 1984).
Sobre a presso governamental, nos anos 1990, para privatizao, ver: A crise do setor
de saneamento no Brasil. Oficina de Informaes. Reportagem, edio especial, Osas-
co, ano 2, n.15, nov. 2000.
5 Ver a respeito pesquisa IBGE/CNTU para perodo 1995/2002.
6 Uma anlise da poltica urbana institucionalizada pelo governo FHC pode ser encontra-
da em Maricato (2003). Para um balano da poltica urbana e habitacional do perodo
citado, ver Azevedo & Mares Guia (2007).
7 Conforme apresentao Globalizao e territrio: leitura a partir do Brasil proferida
pela Profa. Tnia Bacelar na Cmara Municipal de So Paulo, em maio 2008.

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resumo Apesar de sua importncia econmica, poltica, social, demogrfica, cultural,
territorial e ambiental, h, nas metrpoles brasileiras, uma significativa falta de governo,
evidenciada pelas incipientes iniciativas de cooperao administrativa intermunicipal e
federativa. Este artigo aborda as mudanas estruturais no processo de urbanizao/
metropolizao devidas reestruturao produtiva do capitalismo global, e, na escala
nacional, trata da mudana no marco institucional jurdico/poltico que passou de
concentrador e centralizador, durante o regime militar, para descentralizador e esva-
ziado, aps a Constituio de 1988. O recuo verificado nas polticas sociais durante os
anos 1980 e 1990, notadamente em transporte, habitao e saneamento, alm do des-
monte dos organismos metropolitanos, conduziu nossas metrpoles a um destino de
banalizao das tragdias urbanas. Em que pese sua urgncia, a questo metropolitana
no sensibiliza nenhuma fora poltica ou instituio que lhe atribua lugar de destaque
na agenda nacional.
palavras-chave: Regies metropolitanas, Metrpoles, Questo metropolitana, Colabo-
rao governamental, Desgoverno.
abstract Despite its economic, political, social, demographic, cultural, territorial and
environmental importance, there is a significant lack of government in the brazilian
metropolises, evidenced by the incipient initiatives of intermunicipal and federative ad-
ministrative cooperation. This article analyses the structural changes in the process of
urbanization/metropolization due to the productive restructuring of global capita-
lism, and, in a national scale, analyses the change in the institutional mark legal/po-
litical which passed from concentrator and centralizer, during the Military Regimen,
to decentralized and emptied, after 1988 Constitution. The downturn verified in social
policies during the years 1980 and 1990, notably in transport, housing and sanitation,
besides the dismantling of the metropolitan agencies, has led our cities to the trivializa-
tion of urban tragedies. Despite its urgency, the metropolitan issue does not sensitize any
political force or institution which assigns it a prominent place on the national agenda.
keywords: Metropolitan areas, Metropolises, Metropolitan issue, Government collabo-
ration, Misrule.

Erminia Maricato professora titular em Planejamento Urbano da USP, membro dos

conselhos editoriais das revistas Justice spatiale/ Spatial Justice, Universit de Nanterre;
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (Anpur); Cadernos da Metrpole; Ob-
servatrio das Metrpoles/Educ/Ippur UFRJ; Revista Urbe- PUCPR; e Key Speaker, do
Social Architecture Frum. Ankara, Turquia, 2010. @ erminia@usp.br
Recebido em 11.2.2011 e aceito em 23.2.2011.

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