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SO PAULO
2010
1
AGRADECIMENTOS
Enfim, termino a minha dissertao. Protelei ao mximo redigir esses
agradecimentos, que realmente o ltimo item que fao. Explico. Tenho a felicidade de ter
em minha vida pessoas to valiosas que sintetizar em poucas palavras o carinho que tenho
por elas uma tarefa dificlima para mim. Apesar do peso, vale mencionar todos aqueles
que estiveram ao meu lado durante a realizao deste trabalho.
2
Ao querido Professor Carlos Ari Sundfeld, agradeo fraternalmente. Quando
terminei a Escola de Formao da SBDP em 2004, fui convidada pelo Professor Carlos Ari
a estagiar na Direito GV e acompanh-lo nas disciplinas Oficina de Jurisprudncia, Oficina
de Legislao e depois no Curso de Direito Administrativo, no qual at hoje tenho o
orgulho (e imenso prazer) de monitorar. Com ele participei da primeira aula da recente
histria da Direito GV, realizei pesquisas, debati temas inimaginveis, experimentei uma
outra forma de pensar o Direito Administrativo, vivi a academia. No por acaso o tema do
mestrado veio em uma dessas aulas, quando discutimos o caso Operao Fanta. Fiquei
embasbacada com a consensualidade, o que se deve no apenas ao tema em si, mas em
muito forma pela qual ele me foi apresentado. No poderia ter sido melhor. Professor
Carlos Ari, muito obrigada por isso e mais.
minha famlia Toninho, Marisa, Joyce e Beto (em memria) , todo o meu
amor. Mesmo sem entenderem ao certo minhas escolhas, sempre me apoiaram em
absolutamente tudo. Obrigada pelo porto seguro. Sem vocs, nada disso teria graa.
3
Para Augusto Bonacorsi (em memria).
4
SUMRIO
RESUMO ............................................................................................................................................8
ABSTRACT ........................................................................................................................................9
INTRODUO ................................................................................................................................11
MATERIAIS E MTODO ...............................................................................................................20
5
2.4.1. O caso paradigmtico da arbitragem .................................................................................... 138
2.4.2. Anlise crtica dos princpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico .. 148
2.4.2.1. Do princpio da supremacia do interesse pblico composio de interesses.................. 148
2.4.2.2. Princpio da indisponibilidade do interesse pblico: sobre o qu a Administrao Pblica
pode transacionar?.......................................................................................................................... 155
6
4.4. Efeitos do compromisso de cessao: incentivos consensualidade no processo sancionador
antitruste ......................................................................................................................................... 248
4.4.1. Celeridade processual........................................................................................................... 249
4.4.2. Eficincia da deciso administrativa: disciplina do mercado por meio de cominaes ....... 251
4.4.3. Imediata resposta sociedade .............................................................................................. 257
4.4.4. Cumprimento espontneo das decises: restries judicializao .................................... 259
4.4.5. Critrio conseqencialista de deciso: o valor presente da sano esperada .................... 260
4.4.6. Incentivos celebrao de compromissos de cessao por parte do representado .............. 262
4.4.2. Anlise crtica da dinmica consensual por meio dos compromissos de cessao .............. 264
7
RESUMO
Esta dissertao se prope a analisar a atuao administrativa consensual, com enfoque nos
acordos substitutivos no processo administrativo sancionador. A questo que se pretende
responder consiste em verificar se h necessrio relacionamento entre prerrogativas
pblicas e desenvolvimento das atividades administrativas. Para respond-la, a
consensualidade administrativa trabalhada em trs frentes: normativa, terica e prtica.
Na primeira parte, realiza-se a reconstruo do modelo de atuao administrativa tpica,
formalizada em atos unilaterais e imperativos, a fim de estabelecer o paradigma com o qual
a atuao administrativa consensual dialoga. Na seqncia, h a anlise do modelo de
atuao administrativa consensual, repartida em dois captulos. No primeiro, so mapeados
os debates doutrinrios a respeito do tema, indicados os pressupostos tericos da
consensualidade no Direito Administrativo e enfrentada a questo da viabilidade de a
Administrao Pblica transacionar pela anlise crtica dos princpios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse pblico. No segundo captulo, identificado o modelo de
consensualidade adotado pelo Direito Administrativo brasileiro com base na apreciao
das normas que prevem instrumentos consensuais levantadas. A terceira parte da
dissertao destina-se a avaliar o plano prtico da atuao administrativa consensual por
meio do estudo emprico do compromisso de cessao, na qualidade de acordo substitutivo
no processo administrativo sancionador do CADE. Neste captulo, so depreendidos os
principais impasses relacionados atividade sancionatria e a forma de emprego do
referido acordo administrativo pela autoridade antitruste a fim de verificar os efeitos da
consensualidade na prtica do Direito Administrativo. Ao final, so analisados os
principais vetores dos acordos substitutivos, quais sejam, legalidade, negociao das
prerrogativas pblicas, controle judicial e cultura repressiva prevalecente na Administrao
Pblica. Na concluso, a questo retomada e as hipteses lanadas viabilidade da
negociao das prerrogativas pblicas e preferncia dos acordos substitutivos pelo Poder
Pblico em razo dos expressivos efeitos positivos que detm testadas.
8
ABSTRACT
This essay intends to analyze the consensual administrative action, approaching to the
substitutive agreements in the administrative process for imposition of sanctions. The
question to be answered herein is to verify if there is a necessary relation between public
prerogatives and development of administrative activities. To answer it, the administrative
consensus is worked in three perspectives: normative, theoretical and practical. In the first
part, it is done the reconstruction of the typical administrative actions model, formalized
in unilateral and imperative acts, in order to establish the paradigm to which the consensual
administrative action dialogues. After that, it is done the analysis of the consensual
administrative action, distributed in two chapters. In the first, doutrinariess debates
involving the theme are identified, consensuss theoretical premises in Administrative Law
are indicated and the issue of availability of transaction in Public Administration is faced
by the principles of supremacy and non-availability of public interests critical analysis. In
the second chapter, it is identified the model of consensus adopted by brazilian
Administrative Law through appreciation of the norms that dispose about consensual
instruments. The essays third part intends to evaluate the practical field of the consensual
administrative action through empirical study of the consent decree, as a substitutive
agreement, in the CADEs administrative process for imposition of sanctions. In this
chapter, it is recognized the main problems with the imposition of sanctions and the use of
that administrative agreement by the antitrust authority, in order to discover the consensus
effect in Administrative Law. Finally, substitutive agreements main guides are analyzed,
which are: legality, public prerogatives negotiation, judicial control and repressive culture
that prevails into Public Administration. In the conclusion, the question is retaken and the
hypotheses exposed negotiation of the public prerogatives availability and preference of
the substitutive agreements bi Public Power because of its expressive positive effects
tested.
9
LISTA DE ABREVIATURAS
10
INTRODUO
1
Cf. Norberto BOBBIO, Da Estrutura Funo, p. 13 e ss.
2
Ordenao setorial por meio de Agncias Reguladoras, especializao de microsistemas dentro do Direito
Administrativo, crescente demanda por participao administrativa, sofisticados arranjos contratuais
administrativos, edio de leis de parcerias pblico-privadas envolvendo o mercado e o setor pblico no-
estatal, imploso da dicotomia pblico-privado e processualizao da atividade administrativa so alguns
exemplos que explicitam bem o cenrio marcadamente complexo que se constri em torno do Direito
Administrativo brasileiro. Cf. Floriano de Azevedo MARQUES NETO, Regulao Estatal e Interesses
Pblicos, p. 194 e ss., e Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, Mutaes do Direito Administrativo, p. 7
e ss.
3
Jos Eduardo FARIA denomina de norma procedimental ou processual a norma destinada a assegurar a
interao entre organismos em um cenrio complexo. Segundo o autor, por causa de seu baixo grau de
11
administrado no desenvolvimento das atividades administrativas, fator que propicia a
ascenso da consensualidade4.
12
Decorre da exposta abertura consensualidade a seguinte constatao: integra a
esfera de discricionariedade da Administrao Pblica a eleio pela forma de atuao
administrativa em determinadas situaes, ora imperativa, ora consensual. Embora o ato
imperativo e unilateral seja um mecanismo de indiscutvel utilidade ordem pblica9, cujo
enforcement viabiliza a imposio das decises administrativas aos administrados em uma
relao verticalizada travada com a Administrao Pblica, os efeitos positivos dos
acordos passam a ser reconhecidos10 e, assim, ensejam um proceder administrativo por
vezes sem recurso imperatividade. Em suma, ao lado da atuao administrativa tpica
coloca-se a atuao administrativa consensual11.
9
Jacqueline MORAND-DEVILLER, Poder Pblico, Servio Pblico: crise e conciliao, p. 391.
10
Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 3. Cf., ainda,
Jacques CHEVALLIER, que traa interessante paralelo entre a consensualidade e a governana pblica. A
Governana e o Direito, p. 129 e ss.
11
Necessrio advertir, conforme Franco Gaetano SCOCA, que assim como a imperatividade no deve ser
compreendida como atributo inafastvel do ato administrativo, tambm a consensualidade no , de per se,
sinnimo de boa gesto pblica (Autorit e Consenso, p. 21). Ambos os institutos possuem aspectos
positivos e negativos determinantes eleio de um ou de outro quando do desenvolvimento da atividade
administrativa.
12
Ressalte-se que a disponibilidade das prerrogativas pblicas relativamente assente na doutrina brasileira
de Direito Administrativo. O que se questiona com maior profundidade o estreito relacionamento entre o
poder pblico e as atividades administrativas.
13
especfico instrumento consensual em um determinado tipo de processo administrativo: o
acordo substitutivo no mbito do processo administrativo sancionador.
13
Adota-se, ento, a teoria dos antagonismos como matriz de anlise da dissertao de mestrado, conforme
exposio de Carlos Ari SUNDFELD: conhec-lo [o Direito Administrativo] entender as constantes de
seu movimento, dos fluxos e refluxos, enfim, dos contrrios batendo-se e convivendo. Teoria dos
antagonismos o nome dessa matriz de anlise, que foca no jogo das oposies e circunda as leis, as regras,
as prticas, os casos, as decises, os princpios, os institutos. O Direito Administrativo entre os Clips e
os Negcios, p. 34.
14
Segundo Celso Antnio Bandeira de MELLO, uma vez identificada a ocorrncia de infrao
administrativa, a autoridade no pode deixar de aplicar a sano. Com efeito, h um dever de sancionar, e
no uma possibilidade discricionria de praticar ou no tal ato. A doutrina brasileira, mesmo em obras
gerais, costuma enfatizar tal fato em relao ao dever disciplinar, invocando o art. 320 do Cdigo Penal,
que tipifica a condescendncia criminosa, mas o dever de sancionar tanto existe em relao s infraes
internas quanto em relao s externas. Curso de Direito Administrativo, p. 850.
14
que denomino como processo regulatrio sancionador. Diferentes funcionalidades so
cometidas sano administrativa: represso do infrator, recomposio da legalidade,
preveno de infraes, revestimento de eficcia s medidas regulatrias, afirmao do
regulador perante os regulados15 e fator persuasivo nos acordos substitutivos.
15
Segundo Floriano de Azevedo MARQUES NETO, o exerccio da funo punitiva possui grande
importncia. Isso no s por constituir a punio um requisito da atividade reguladora, mas tambm porque
primacialmente pelo poder de sano que o rgo regulador se afirma frente aos atores privados
regulados (concessionrios, permissionrios, autorizatrios etc.) e perante os administrados (consumidores).
Sem a ameaa potencial de sano, resta fragilizada a autoridade regulatria. Sem perceber a capacidade
coercitiva do regulador, sente-se o administrado desamparado. Aspectos Jurdicos do Exerccio do Poder
de Sano por rgo Regulador do Setor de Energia Eltrica, p. 354.
16
Relatrio de Gesto (exerccio de 2007), p. 70.
15
instrumentos viveis? Todas essas so questes adjacentes principal sero enfrentadas na
dissertao de mestrado.
16
(ii) Os acordos substitutivos possuem expressivos efeitos positivos que levam sua
preferncia na prtica do processo administrativo sancionador.
Uma das finalidades das pesquisas acadmicas em Direito, talvez a maior delas,
reside no aprimoramento da funcionalidade de instituies e de seus correspondentes
instrumentos jurdicos. Para tanto, imprescindvel que o pesquisador se volte anlise
crtica dos efeitos prticos da aplicao do instrumento ou do raciocnio jurdico, mais
precisamente, de suas potencialidades e fragilidades. Pretende-se uma dissertao de
mestrado til, cujos resultados alcanados possam, ainda que limitadamente, contribuir aos
debates sobre o tema da consensualidade na teoria do Direito Administrativo, bem como
prpria prtica dos acordos administrativos.
17
Esses motivos que levam celebrao dos acordos substitutivos foram extrados de artigos favorveis
consensualidade, cuja listagem delimita o que ser denominado na dissertao de mestrado de elogio ao
consenso. Cf. Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, Novos Institutos Consensuais da Ao
Administrativa, p. 145.
17
anlises particularizadas, em um especfico setor e com base em um certo instrumento
consensual. o momento de verificar como os dois modelos de atuao administrativa
interagem no plano concreto. O estudo de caso mostra-se, assim, mais adequado para lidar
com a prtica da consensualidade. O Captulo IV tem por finalidade expor a dinmica do
instrumento consensual termo de compromisso de cessao (TCC) no mbito do processo
administrativo sancionador do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e,
assim, reconhecer os possveis efeitos da celebrao de acordos administrativos. A partir
deste paradigma de anlise dos acordos substitutivos, ser possvel depreender
consideraes cabveis para o Direito Administrativo como um todo na medida em que o
estudo se concentra no processo administrativo e em determinadas variveis institucionais.
O Captulo V encerra o trabalho com o enfrentamento de trs questes tericas revisitadas
luz da concertao administrativa, quais sejam, legalidade, negociao das prerrogativas
pblicas e controle dos acordos administrativos. Aproveita-se para discorrer sobre a cultura
repressiva na Administrao Pblica, cujos os efeitos sobre a consensualidade podem ser
deletrios.
18
administrativa. Objetiva, tambm, precisar a aludida abertura consensualidade pela
anlise de fontes normativas que permitam constatar os instrumentos consensuais
amparados no Direito Administrativo brasileiro e traar o atual estgio da consensualidade
no plano nacional.
19
MATERIAIS E MTODO
18
Os estudos procedidos pelos administrativistas italianos e espanhis figuram dentre os de maior utilidade,
dada a existncia nesses pases de leis gerais de processo administrativo com preceito que prev
genericamente a celebrao de acordos administrativos. Trata-se de permissivo genrico dos acordos
administrativos, sem equivalente no Direito Administrativo brasileiro, embora o Decreto paulista 52.201, de
26 de setembro de 2007, discipline e preveja a possibilidade de a Administrao Pblica do Estado de So
Paulo celebrar termos de ajustamento de conduta. No caso italiano, a Lei 15, de 11 de maio de 2005, alterou
o artigo 11 da lei geral de processo administrativo italiano (Lei 241/90) para prever os acordos
administrativos. No caso espanhol, a previso consta no art. 88 da Lei 30/92, a LrjAPyPAc.
20
prtico de imperatividade, alm de viabilizar o mapeamento mais detido dos argumentos
de resistncia aos mdulos consensuais.
19
Os diplomas normativos foram pesquisados no stio eletrnico http://www.planalto.gov.br/legislacao, no
perodo de novembro de 2008 a maio de 2009. O item foi devidamente revisto no ms de dezembro de 2009,
antes do depsito desta dissertao.
20
Foram analisadas as seguintes agncias reguladoras: ANATEL, ANEEL, ANP, ANTT, ANTAQ, ANA,
ANS, ANVISA, ANAC e ANCINE.
21
medidas provisrias21, duas leis complementares22, 39 leis federais23, 24 decretos24 e 62
atos normativos.
21
MP 144/03 e MP 131/03.
22
Lei complementar 76/93 e lei complementar 101/2000.
23
Lei 4.771/65, Lei 6.385/76, Lei 7.347/85, Lei 8.197/91, Lei 8.630/93, Lei 8.884/94, Lei 8.987/95, Lei
9.307/96, Lei 9.427/96, Lei 9.469/97, Lei 9.472/97, Lei 9.478/97, Lei 9.605/98, Lei 9.611/98, Lei 9.613/98,
Lei 9.782/99, Lei 9.847/99, Lei 9.873/99, Lei 9.984/00, Lei 9.961/00, Lei 9.985/00, Lei 10.520/02, Lei
10.438/02, Lei 10.453/02, Lei 10.637/02, Lei 10.233/03, Lei 10.667/03, Lei 11.079/04, Lei 10.814/04, Lei
10.848/04, Lei 11.107/05, Lei 11.182/05, Lei 11.196/05, Lei 11.441/07, Lei 11.442/07, Lei 11.445/07, Lei
11.727/08, Lei 11.668/08 e Lei 11.909/09.
24
Decreto-Lei 3.365/41, Decreto 62.934/68, Decreto 94.764/87, Decreto 99.274/90, Decreto 2.256/97,
Decreto 2.335/97, Decreto 2.455/98, Decreto 2.338/97, Decreto 3.029/99, Decreto 3.179/99, Decreto
3.327/00, Decreto 4.112/02, Decreto 4.130/02, Decreto 4.136/02, Decreto 4.340/02, Decreto 4.553/02,
Decreto 4.846/03, Decreto 4.942/03, Decreto 5.459/05, Decreto 5.731/06, Decreto 5.746/06, Decreto
6.063/07 e Decreto 6.514/08.
25
Sabino CASSESE, As Transformaes do Direito Administrativo do Sculo IXI ao XXI, p. 22.
26
O termo de compromisso de cessao especificado no art. 53, caput, da Lei 8.884/94, de seguinte redao
conferida pela Lei 11.482/2007: [e]m qualquer das espcies de processo administrativo, o CADE poder
tomar do representado compromisso de cessao da prtica sob investigao ou dos seus efeitos lesivos,
sempre que, em juzo de convenincia e oportunidade, entender que atende aos requisitos protegidos por lei.
Sero analisados os TCC firmados nos seguintes processos sancionadores antitruste: PA 08000.012720/94;
PA 08000.016384/94-11; PA 49/92; PA 61/92; PA 08000.020849/96-18; PA 08012.003303/98-25; PA
08012.002028/2002-24; PA 53500.004151/2000; PA 53500.002287/2001; PA 53500.006875/2001; PA
08700.003431/01-31; PA 53500.005770/2002; PA 08012.007667/2004-48; PA 08012.003048/2001-31; PA
08012.006805/2004-71; PA 53500.002286/2001; PA 53500.002284/2001; PA 08012.002493/2005-16; PA
08012.011142/2006-79; PA 08700.005281/2007-96; PA 08012.008678/2007-98; PA 08700.005216/2007-61;
PA 08700.004221/2007-56; PA 08012.010932/2007-18; PA 08012.004674/2006-50; PA
08700.001882/2008-19; PA 08012.07238/2006-32; PA 08012.006808/2000-81; PA 08700.005281/2007-96.
22
Oportuno um esclarecimento acerca da escolha do CADE e dos TCC para efetuar a
anlise emprica. Apesar de outras significativas aplicaes dos acordos substitutivos, a
eleio do processo sancionador antitruste e o instrumento consensual TCC27 justifica-se
na medida em que o CADE possui larga experincia no trato dos acordos substitutivos,
cujos casos foram amplamente divulgados e debatidos 28 . Ademais, mencione-se a
confiabilidade dos dados objeto de anlise, uma vez que os TCC encontram-se
integralmente divulgados e os relatrios de atividades do CADE conferem relevante
instrumental de estudo. Dessa forma, o relato da experincia do CADE em torno do
emprego do acordo substitutivo de sano administrativa TCC pode ser de grande proveito
para o aprimoramento do modelo e aos demais rgos e entes da Administrao Pblica.
A avaliao da segunda hiptese dar-se- por meio de estudo dos referidos TCC,
contemplando o teor dos documentos de compromisso e dos relatrios de atividades
disponibilizados pelo CADE, no qual consta o andamento pormenorizado dos TCC
firmados anualmente. Desta anlise documental ser avaliada a segunda hiptese, ou seja,
ser constatada a dinmica deste especfico acordo substitutivo e seus efeitos (positivos e
negativos).
27
Sobre a considerao do TCC como instrumento consensual, vale a transcrio de Srgio GUERRA: aps
a deciso reguladora judicante, em que houver sido imposta uma penalidade ao agente regulado, justo
concluir pela possibilidade de adoo pela Agncia Reguladora de um acordo substitutivo da sano, de
modo que se satisfaam, com igual modo de contentamento, os interesses envolvidos. Vale dizer, a Agncia
Reguladora deve perseguir a consensualidade em vez da imperatividade. Controle Judicial dos Atos
Regulatrios, p. 137-138.
28
Mencione-se a Operao Fanta que ganhou destaque no apenas entre os estudiosos do Direito
Administrativo Econmico, mas pela comunidade como um todo.
23
PARTE I ATUAO ADMINISTRATIVA IMPERATIVA
24
Captulo I PODER ADMINISTRATIVO E PRERROGATIVAS
PBLICAS: A ATUAO ADMINISTRATIVA IMPERATIVA
29
Cf. Sabino CASSESE, Las Bases Del Derecho Administrativo, p. 80.
25
A abertura de um captulo destinado ao estudo da teoria geral das prerrogativas
pblicas justifica-se duplamente. Primeiramente, por meio deste estudo depreendem-se as
caractersticas essenciais das prerrogativas imperativa e sancionadora, ambas trabalhadas
na dissertao, enquanto espcies do gnero prerrogativas pblicas, bem como o contedo
dos argumentos de resistncia aos mdulos consensuais (supremacia do interesse pblico e
indisponibilidade do interesse pblico) pela perspectiva do poder administrativo. Ademais,
a incurso sobre as bases das prerrogativas pblicas no Direito Administrativo, que enseja
a anlise da Escola da Puissance Publique a partir da produo acadmica de Maurice
HAURIOU, propicia melhor compreenso das caractersticas das prerrogativas, alm de
assinalar a influncia dessa corrente terica na construo do Direito Administrativo
brasileiro.
30
O poder poltico relaciona-se diretamente ao conceito de soberania, por meio da qual o poder disperso na
sociedade concentra-se e se reveste de legitimidade, constituindo, ento, poder de direito. Reconhecido como
poder soberano, o poder poltico apresenta como nota peculiar a manuteno do monoplio da coero, fator
indispensvel ordenao da sociedade na medida em que termina por se situar em posio de supremacia
sobre os demais poderes sociais. Cf. Carlos Ari SUNDFELD, Fundamentos de Direito Pblico, p. 20 e ss.
Cf., ainda, Floriano de Azevedo MARQUES NETO, para quem a soberania encerra a inoponibilidade do
poder frente aos outros Estados e aos demais plos de poder existentes na sociedade. Regulao Estatal e
Interesses Pblicos, p. 33.
31
Estado, Governo, Sociedade. Para uma teoria geral da poltica, p. 84.
26
se a condio de supremacia do detentor do poder poltico, ou, mais especificamente, do
poder administrativo, em relao aos destinatrios do exerccio deste poder. Ademais, o
fato de o poder administrativo decorrer da soberania estatal, cuja principal caracterstica
reside em determinar a superioridade estatal32, corrobora para a compreenso da autoridade
a partir do poder administrativo.
32
Desde el punto de vista etimolgico, el concepto de soberana implica el de superioridade, vale decir,
preeminencia jerrquica, lo que equivale al derecho de dar rdenes y al deber de obedecerlas. Es soberano
un poder que est supra-ordenado respecto de los dems. Por ello se ha dicho que es soberana, la
superioridad absoluta de un poder del Estado con relacin a todos los dems poderes del mismo. Manuel
Maria DIEZ, Derecho Administrativo, p. 36-37.
33
A autoridade atrela-se diretamente ao poder, podendo ser compreendida como uma relao de poder
estabilizado e institucionalizado em que os sditos prestam uma obedincia incondicional. Esta concepo
se manifesta sobretudo no mbito da cincia da Administrao. Mario STOPPINO, Dicionrio de Poltica,
p. 88.
34
Cf. Vasco Pereira da SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 64 e ss. Nesse sentido,
Floriano de Azevedo MARQUES NETO pontua: [o] atrelamento da atividade do Estado e, por
conseguinte, da Administrao Pblica aos limites e autorizaes ditados pela Constituio e pela lei no
afasta a realidade de que a ao estatal pressupe prerrogativas e restries aos direitos dos particulares,
decorrentes fundamentalmente da centralizao da autoridade. Ou, de outro modo, da supremacia do
pblico sobre o privado. Regulao Estatal e Interesses Pblicos, p. 71.
35
Derecho Administrativo, p. 214. Tambm no cenrio nacional verifica-se a relao entre soberania, poder
poltico e prerrogativas pblicas: pelas prerrogativas pblicas revela-se a presena do poder na ao
administrativa, bem como por sses privilgios que o direito administrativo se articula com os demais
ramos do direito pblico e, em especial, com o direito constitucional, visto que as prerrogativas so a
expresso da parte da soberania do Estado atribuda ao poder governamental. Jos CRETELLA JR.,
Curso de Direito Administrativo, p. 32. Segundo Miguel S. MARIENHOFF, el poder es atributo del
Estado lato sensu , en tanto que la potestad, en lo que respecta a su ejercicio, puede ser prerrogativa
27
Por essa linha de exposio, as prerrogativas pblicas consistem em privilgios
conferidos Administrao Pblica para exerccio da funo pblica que, oriundos do
poder administrativo, terminam por situ-la em posio de superioridade em relao ao
administrado.
28
1.1.1. A Escola da Puissance Publique
37
Jos Fernando de Castro FARIAS, A Teoria do Estado no Fim do Sculo XIX e no Incio do Sculo XX,
p. 5-6.
38
Precursor da Escola do Poder Pblico (cole de la Puissance Publique), tambm denominada Escola de
Toulouse, a contribuio do publicista ao desenvolvimento do Direito Pblico como um todo notria,
podendo ser considerada como uma das bases filosficas do Direito Administrativo dos pases filiados ao
sistema do civil law. Os exemplos da teoria da instituio e do regime administrativo, suas duas maiores
formulaes tericas, bastam para demonstrar a magnitude da projeo da doutrina de HAURIOU.
39
Odete MEDAUAR informa que a idia de puissance publique foi antes defendida por LAFERRIRE e
AUCOC, ambos publicistas da primeira gerao francesa. Cf. O Direito Administrativo em Evoluo, p. 37.
29
administrativas em um Poder nico (Poder Executivo centralizado) e (ii) pela natureza
executiva do poder (jurdico autnomo) conferido Administrao Pblica. Da conjugao
de ambas as caractersticas no regime administrativo decorreriam os direitos exorbitantes, a
hierarquia entre agentes e a jurisdio administrativa apartada da ordinria. Separao dos
Poderes, submisso da Administrao Pblica lei e existncia de poder administrativo no
mbito da Administrao Pblica so, portanto, elementos estruturantes do regime
administrativo40.
30
HAURIOU de interveno do Estado (intervention de ltat) ou estatismo (estatisme),
marca, portanto, a centralizao econmica42.
42
Principes de Droit Public, p. 571-576; p. 596-595.
43
Et, pour la garantie de la continuit des services, les citoyens laissent sorganiser au profit de
ladministration centralise des privilges de puissance publique qui, les regarder de prs, sont
surprenants. Prcis de Droit Administratif et de Droit Public Gnral, p. 3.
44
Cf. Odete MEDAUAR, O Direito Administrativo em Evoluo, p. 71.
31
a polcia do regime civil da Nao, organizando os servios pblicos sobre a base dos
quais a vida civil se estabelece45. (traduo livre)
45
Principes de Droit Public, p. 571. No original: Le rgime administratif est un prolongement et une
modalit du rgime civil; il consiste en ce que la Puissance publique du governement centrall assume la
police du rgime civil de la nation, en organisant des services publiques sur la base desquels la vie civile
stablit. Idem, ibidem.
46
Prcis de Droit Administratif et e Droit Public Gnral, p. 126 e ss.
47
Idem, p. 133. No original: La puissance publique serait ainsi, tont simplement, la contrainte concentre
entre les mains du gouvernement de ltat pour tre employe des fins publiques, spcialement
lexcution des dcisions, et nous avons dej vu, en effet, que cette concentration de la contrainte tait un des
lments essentiels du rgime public et de la centralisation administrative. La puissance publique serait donc
le pouvoir que donne au gouvernement d ltat la concentration de la force publique. Idem, ibidem.
48
Na obra Principes de Droit Public, vantagens e desvantagens da existncia do regime administrativo
foram sopesadas por HAURIOU. No que tange s vantagens, o regime administrativo primeiramente
garantiria significativas comodidades vida civil na medida em que viabilizaria a prestao coordenada dos
servios de interesse geral pela Administrao Pblica centralizada. Ainda, o regime administrativo
aumentaria a segurana jurdica, pois os servios pblicos seriam prestados de forma regular e contnua, alm
de constiturem medidas de polcia preventivas no entendimento de HAURIOU. Demais disso, a prestao
universal dos servios pblicos sem privilegiar certas classes sociais, em especial a classe burguesa, faria do
32
da coao, a noo de regime administrativo remeteria imediatamente puissance publique
e aos correspondentes direitos de puissance publique. Disciplinada pelo regime
administrativo, a Administrao Pblica disporia, portanto, da puissance publique para
desenvolver suas atividades de tutela e satisfao do interesse geral49.
regime administrativo uma condio de existncia da democracia no regime de Estado. Quanto aos
inconvenientes do regime administrativo, HAURIOU constata serem todos decorrentes dos descompassos da
centralizao administrativa, ganhando evidncia a dificuldade de gesto da populao local (p. 588-594).
49
Cest cette administration centrale qui amne le rgime administratif, cest--dire qui entrane, avec le
pouvoir prpondrant de ladministration, de grosses modifications constitutionnelles et des restrictions
nombreuses pour les liberts prives. Prcis de Droit Administratif et de Droit Public Gnral, p. 3.
50
Principes de Droit Public, p. 592. No original: le rgime administratif a engendr un type de droit trs
diffrent du droit civil, certains gards plus souple et plous avantageux. Il est fond sur la prrogative,
cest--dire que le adinistrations y sont considres comme des personnages puissants placs au-dessus des
administrs; cest un droit qui progresse par les dcisions unilatrales de la puissance publique plutt que
par des relations. Dans ces conditions, il nest pas limit par la strite justice des relations synallagmatiques.
Idem, ibidem. Apesar da exposta conformao autoritria, HAURIOU reconhece o Direito Administrativo
mais humano, pois Administraes Pblicas e juzes administrativos teriam conscincia do dever
superior de satisfao do interesse geral, o que terminaria por humanizar as relaes jurdico-
administrativas travadas com os administrados. Idem, ibidem.
33
conceitos, centrais cincia do Direito Administrativo conforme a linha terica adotada: o
servio pblico e a puissance publique. Guardadas as particularidades materiais, haveria
ainda outra diferena entre ambos os conceitos quanto dicotomia meios fins, pois
enquanto o servio pblico corresponderia prestao administrativa concreta, a puissance
publique seria o meio de promoo do mesmo.
51
Compem a primeira gerao de publicistas franceses AUCOC, BATBIE, DUCROCQ e LAFERRIRE.
Cf. Jos Fernando de Castro FARIAS, A Teoria do Estado no Fim do Sculo XIX e no Incio do Sculo
XX, p. 6.
52
En somme, le droit traditionnel, dans ses objectives, place les pouvoirs de volont, qui sont les moyens
daction avant les buts. Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, p. 1.
53
Idem, p. 7. No original: le droit administratif, qui est le droit de lactivit administrative, ne sexplique
que comme une rglementation des pouvoirs de ladministration, devenus droits de puissance publique, ou
de lexercise de ces pouvoirs par des artes dadministration ou par des opertions administratives, le tout em
conflict avec les droits de particuliers, qui sont pouvoirs priv. Idem, ibidem. Mais adiante, HAURIOU
especifica sua concepo de Direito Administrativo: le droit administratif est cette branche du droit public
que rgle: 1. lorganisation de lenterprise de ladministration public et des diverses personnes
administratives en lequelles elle sest encarne; 2. les pouvoirs et les droits que possdent ces personnes
administratives pour actioner les services publics; 3. lexercise de ces pouvoirs et de ces droits par la
prrogative, spcialement par la procdure daction doffice, et les consquences contientieuses qui
sensuievent. Idem, p. 23-24.
54
Les droits de puissance publique, qui se justifient par des considrations particulirement pressantes
dutilit publique, et qui ont pour caractristique dimposer aux citoyens des obligations, la proprit
prive des servitudes exceptionnelles. Prcis de Droit Administratif et de Droit Public Gnral, p. 121.
34
fora para desenvolver seus correspondentes deveres de interesse geral. Trata-se, portanto,
de medida de eficcia dos provimentos administrativos, o meio de satisfao dos fins de
interesse geral que terminaria por situar a puissance publique no protagonismo do Direito
Administrativo.
55
No original: la puissance publique est un pouvoir administratif charg de assurer le maintien de lordre
public et la gestion du services publics dans la mesure des affaires courantes du public, le tout galement pas
une action doffice. Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, p. 8-9.
35
Administrao central se situaria em posio de superioridade face aos administrados, com
os quais estabeleceria relaes marcadamente verticalizadas.
Dessa forma, para bem prestar os servios pblicos de interesse geral cometidos ao
Estado, a Administrao central disporia de poder administrativo, consistente no resultado
da juno da prerrogativa de coao ou de requisio (pouvoir de contrainte ou de
rquisition) e da prerrogativa de ao direta (procdure de laction directe) no
mbito do regime administrativo 56 . Conforme j analisado, o poder de coao, ou de
requisio, a prpria puissance publique. Por sua vez, a prerrogativa de ao direta
concerne aos procedimentos extrajudiciais que viabilizam uma atuao administrativa
direta, sem necessidade de homologao judicial 57 . So exemplos deste tipo de
prerrogativa pblica a prrogative de laction doffice e a prrogative de la procdure
par dcision excutoire (auto-executoriedade).
56
Prcis de Droit Administratif et de Droit Public Gnral, p. 21-22.
57
A prerrogativa de ao direta confere celeridade atuao administrativa, caracterizando procedimentos
administrativos rpidos e vantajosos, segundo HAURIOU, na medida em que as decises administrativas
no se submetem ao crivo do Poder Judicirio. Contudo, com o incremento do papel de controle dos atos
administrativos desempenhado pelo Judicirio, o publicista anota a relativa perda de importncia dos
procedimentos de ao direta. Idem, p. 25.
36
exemplos de direitos de puissance publique os direitos de polcia e os direitos de
expropriao.
58
Idem, p. 503.
59
Idem, ibidem.
60
Idem, p. 504. No original: [m]me les contrats administratifs, tels que les marchs de travaux publics ou
les marchs de fournitures, sont fortement influencs par la situation de gestion pubique dans laquelle ils
interviennent et cela entrane des clauses exorbitantes. Idem, i bidem.
37
Uma vez que o regime administrativo e, no mais, a prpria puissance publique
fundamenta-se na prestao de servios pblicos de interesse geral pela Administrao
central, tambm os direitos de puissance publique guardam efetiva relao com os servios
pblicos, inclusive relao de legitimidade. Alm de garantir a ordem pblica, os direitos
de puissance publique existem para viabilizar a prestao de servios pblicos de interesse
geral pelo Estado segundo a doutrina de HAURIOU, de tal forma que dois estgios
superpostos desses direitos so identificados pelo autor. No primeiro estgio, os direitos
em virtude dos quais so organizados os servios pblicos (droits en vertu desquels sont
organiss les services publics) se coadunam com funes tcnicas e destinam-se a prestar
efetivamente os servios pblicos61. No segundo estgio, os meios de gesto dos servios
pblicos afastam-se das contingncias tcnicas e se atrelam administrao do servio
prestado, razo pela qual so evidenciados nos direitos sobre os agentes pblicos, nos
direitos que recaem sobre o domnio pblico e, ainda, nos direitos de expropriao.
61
Idem, p. 505.
38
6. Para tutela do interesse geral, a Administrao central detm direitos de puissance
publique e direitos de Direito Privado.
62
Cf. Floriano de Azevedo MARQUES NETO, Regulao Estatal e Interesses Pblicos, p. 63 e ss.
63
Bernardo Giorgio MATTARELLA, Il Rapporto Autorit-Libert e Il Diritto Amministrativo Europeo,
p. 910-911.
39
puissance publique e da prerrogativa exorbitante, e daquele alemo, no
qual Otto Mayer individualizava uma rechtlichen Ungleichheit entre
Estado e sdito64. (traduo livre)
64
Idem, p. 991 No original: Nella prima fase del suo sviluppo, quindi, lenfase fu posta su quello Che
Giannini chiamava Il momento dellautorit. Da ci la concezione della supremazia della pubblica
amministrazione sui privati. Concezione non necessaria, come mostrato dai precedenti storici (le diverse
impostazioni degli studiosi preorlandiani) e dalle esperienze straiere (dei paesi anglosassoni). Ma
concezione propria del diritto amministrativo continentale: di quello francese, che Maurice Hauriou
descriveva come il diritto della puissance publique e delle prerogative esorbitanti, e di quello tedesco, nel
quale Otto Mayer individuava una rechtlichen Ungleichheit tra Stato e suddito. Idem, ibidem.
65
Cf. Maria Paula Dallari BUCCI, Direito Administrativo e Polticas Pblicas, p.125.
66
Direito Administrativo de Espetculo, p. 67.
40
funcionalidade de centralizao do poder administrativo na Administrao Pblica
piramidal.
41
do Direito Administrativo em relao ao Direito Comum, notadamente por voltar-se
realizao do interesse pblico.
67
Segundo Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, sabe-se que o regime jurdico-administrativo caracteriza-se
por prerrogativas e sujeies; as primeiras conferem poderes Administrao, que a colocam em posio
de supremacia sobre o particular; as sujeies so impostas como limites atuao administrativa,
necessrios para garantir o respeito s finalidades pblicas e aos direitos dos cidados. Direito
Administrativo, p. 256. Nesse sentido, Jos CRETELLA JR. pontua: as prerrogativas e sujeies, que
regem a atividade da Administrao, formam um quadro singular, com ndices tpicos e inconfundveis o
regime jurdico exorbitante do direito comum, que se coloca na base das pessoas jurdicas pblicas. Curso
de Direito Administrativo, p. 32.
68
Em relao ao direito comum, ele [Direito Administrativo] derrogatrio. Ele no se contenta em
considerar problemas no propostos em direito privado, mas ele os resolve fazendo apelo a noes que o
direito privado ignora (utilidade pblica, potestade pblica) (grifei). Maria Sylvia Zanella DI PIETRO,
Direito Administrativo, 19 ed., p. 58.
69
Observe-se, a final, que no gozam de qualquer privilgio os atos da Administrao Pblica praticados
sob a gide de outros regimes jurdicos, a exemplo da permuta ou da adoo, que so regidas pelo Direito
Civil, e do contrato de trabalho, regulado pelo Direito do Trabalho. Digenes GASPARINI, Direito
Administrativo, p. 26-27. Por outra linha, Odete MEDAUAR salienta a impossibilidade de submisso
completa dos vnculos contratuais firmados pela Administrao ao regime de Direito Privado ante a presena
orgnica da Administrao Pblica na relao, razo pela qual as regras atinentes s clusulas necessrias, s
prerrogativas pblicas e formalizao devem incidir nos contratos de Direito Privado celebrados pela
Administrao. Direito Administrativo Moderno, p. 225.
70
Segundo Manoel de Oliveira FRANCO SOBRINHO, [n]a prtica, Executivo e poder administrativo se
confundem e interpenetram. Principalmente em se tratando hoje de gesto da economia e dos
desenvolvimento econmico que serve sempre de motivo para a extenso freqente das funes executivas.
Do poder administrativo, o poder entre poderes, p. 20.
42
(ii) to somente o ente pblico possuiria o dever de consecuo do interesse pblico, ao
contrrio do particular, que detm a mera faculdade de defesa do interesse pblico71.
71
Parte do Estado ou, o prprio Estado , uma pessoa jurdica pblica ocupa na relao jurdico-
administrativa um lugar todo especial e privilegiado, detentora que de prerrogativas e privilgios de
potestade pblica, inexistentes nas conotaes que defluem de personalidade jurdica de direito privado.
Jos CRETELLA JR., Prerrogativas e sujeies da Administrao Pblica, p. 17.
72
Cf. Jos CRETELLA JR., As clusulas de privilgio nos contratos administrativos, p. 9.
73
Cf. Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 116, e Digenes GASPARINI,
Direito Administrativo, p. 142.
43
Analisar a instrumentalidade das prerrogativas pblicas remete verificao da
funcionalidade que as mesmas desempenam no mbito do Direito Administrativo. Por
meio desse proceder, podem ser depreendidos os contornos dos efeitos concretos da
ingerncia das prerrogativas exorbitantes na atuao administrativa assinalados pela
doutrina administrativista, adotando-se, para tanto, uma viso pela perspectiva da
conseqncia (conseqencialismo).
(iii) Para melhor consecuo dos seus fins (eficincia), o ordenamento jurdico
confere Administrao Pblica prerrogativas pblicas.
44
finalidade pblica propulsora da atuao administrativa. Em relao ao fim pblico,
portanto, tem-se a instrumentalidade-fim das prerrogativas pblicas74.
74
Segundo Odete MEDAUAR, a referibilidade a um fim mostra o carter instrumental do poder. Os limites
postos pelo ordenamento ao exerccio do poder administrativo correspondem exigncia de garantir o
vnculo do poder ao fim para o qual foi atribudo. Mediante a idia de funo o poder administrativo
apresenta, portanto, conotao peculiar, pois se canaliza a um fim, implicando, alm de prerrogativas,
deveres, nus, sujeies. Direito Administrativo Moderno, p. 107.
75
Curso de Direito Administrativo, p. 210.
45
[n]a construo terico-jurdica do Direito Administrativo o interesse
pblico assume ainda maior relevo, pois que vai emparelhar com a
noo de autoridade na estruturao de todo o arcabouo terico em
apreo76.
46
comando legal. Trata-se da vertente de maior sofisticao argumentativa, sustentada
principalmente por Celso Antnio Bandeira de MELLO, administrativista que mais se
dedicou construo e lapidagem do princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
concebido pelo mesmo como uma das pedras de toque do regime jurdico-
administrativo ao lado do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado79.
79
A indisponibilidade dos interesses pblicos significa que, sendo interesses qualificados como prprios da
coletividade internos ao setor pblico , no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por
inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no
sentido de que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que
dispuser a intentio legis. Idem, p. 11.
80
Idem, p. 12. Mais adiante, o administrativista ainda salienta: [a] atividade administrativa subordinada
lei, e firmando que a Administrao, assim como as pessoas administrativas (autarquias), no tm
disponibilidade sobre os interesses pblicos, mas apenas o dever de cur-los nos termos das finalidades
predeterminadas legalmente. Idem. ibidem.
81
Ao avaliar o contedo jurdico do princpio da indisponibilidade do interesse pblico e sua aplicao
prtica para o Direito Administrativo, Edmir Netto de ARAJO assim coloca: [n]a realidade, como os
interesses pblicos da Administrao no se acham entregues livre disposio do administrador, o que
decorre com relao a tais valores no simples poder, mas dever, obrigao, para o agente deles curar,
objetivando o cumprimento da finalidade pblica, como efeito da existncia do interesse pblico do qual
parmetro. A conseqncia imediata da indisponibilidade que os direitos concernentes a interesses
47
Conforme a segunda acepo, (ii) o princpio da indisponibilidade do interesse
pblico vedaria a inrcia da Administrao Pblica, ou seja, haveria o inescusvel dever de
a Administrao desenvolver atividades administrativas determinadas em regra de
competncia para satisfao do interesse pblico82.
48
devendo ser obrigatoriamente utilizadas no desenvolvimento da atividade administrativa
para satisfao do interesse pblico.
86
A expresso interesse pblico pode ser associada a bem de toda a coletividade, e percepo geral das
exigncias da vida na sociedade. Esse princpio vem apresentado tradicionalmente como fundamento de
vrios institutos e normas do direito administrativo e, tambm, de prerrogativas e decises, por vezes
arbitrrias, da Administrao Pblica, Direito Administrativo Moderno, p. 128-129. Cf. tambm Gustavo
BINENBOJM, Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, Democracia e
Constitucionalizao, p. 113. Segundo Edmir Netto de ARAJO, [o] princpio da supremacia do interesse
pblico relaciona-se com a noo de puissance publique (potestade pblica), e fundamenta-se nas prprias
idias iniciais da entidade Estado, em que os membros de certa coletividade, como dizia Hobbes em sua
obra, Leviat, abdicam de parte de sua liberdade integral em favor de um comando disciplinador para a
vida nessa mesma comunidade, que tomar medidas para sua defesa, segurana e progresso. Curso de
Direito Administrativo, p. 49.
87
Cf. Floriano de Azevedo MARQUES NETO, Regulao Estatal e Interesses Pblicos, p. 157 e ss..
88
Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado, p. 178.
89
Cf., por todos, Fbio Medina OSRIO, Existe uma Supremacia do Interesse Pblico sobre o Interesse
Privado no Direito Administrativo Brasileiro?, Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, O Princpio da
Supremacia do Interesse Pblico: sobrevivncia diante dos ideais do neoliberalismo, Celso Antnio
Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, Edmir Netto de ARAJO, Curso de Direito
Administrativo, Digenes GASPARINI, Direito Administrativo, e Lcia Valle FIGUEIREDO, Curso de
Direito Administrativo. Cf., ainda, Alice Gonzalez BORGES que, embora se posicione favoravelmente ao
49
Partindo das caractersticas fundantes do princpio da supremacia considerao do
postulado como princpio jurdico e carter relacional que o mesmo assume ao conectar
conflituosamente o Estado e o particular Humberto VILA desenvolve sua anlise
crtica com respaldo na Filosofia Poltica em viso eminentemente crtica do principal
problema constatado: o problema (...) no propriamente a descrio e a explicao da
importncia do interesse pblico no ordenamento jurdico brasileiro, mas o modo como
isso feito91. Em outros termos, o autor no se compadece com a explicao doutrinria
do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado fornecida pelas
doutrinas de Direito Administrativo e de Direito Tributrio.
Uma das reaes mais contundentes tese desenvolvida por Humberto VILA foi
apresentada por Fbio Medina OSRIO, em seu artigo Existe uma Supremacia do
Interesse Pblico sobre o Privado no Direito Administrativo Brasileiro? Sua anlise
pautada diretamente pelo artigo supracitado de Humberto VILA: [c]oncentrarei a minha
anlise no discurso de VILA e sua adequao ou inadequao ao que a doutrina
dever de ponderao, corrobora o valor metodolgico do princpio da supremacia do interesse pblico sobre
o privado. Supremacia do Interesse Pblico: Desconstruo ou Reconstruo?
90
Cf., por todos, Humberto VILA, Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre
o Privado, Gustavo BINENBOJM, Da Supremacia do Interesse Pblico ao Dever de Proporcionalidade:
um novo paradigma para o Direito Administrativo, Floriano Azevedo MARQUES NETO, Regulao
Estatal e Interesses Pblicos, p. 165 e ss., Odete MEDAUAR, p. 128, Direito Administrativo Moderno,
Patrcia BAPTISTA, Transformaes do Direito Administrativo, Maral Justen Filho, Curso de Direito
Administrativo, p. 56-57, e Alexandre Santos ARAGO, A Supremacia do Interesse Pblico no
Advento do Estado de Direito e na Hermenutica do Direito Pblico Contemporneo.
91
Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado, p. 160.
92
Idem, p. 175.
50
administrativista ptria costuma entender como princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o privado93.
O exposto dilogo terico sintetiza as duas linhas percebidas com bastante nitidez
no Direito Administrativo brasileiro em torno do princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o privado: a corrente que confere valor metodolgico ao aludido princpio e
aquela que repudia qualquer praticidade intrnseca ao princpio da supremacia, razo pela
qual a Administrao Pblica deve se socorrer do mecanismo da ponderao.
93
Idem, p. 79.
94
Existe um Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado no Direito Administrativo
Brasileiro?, p. 81.
95
E nesses termos o administrativista finaliza o seu artigo, dando prosseguimento ao debate acadmico
relatado: [d]e qualquer modo, no poderia ser mais apropriado, em meu juzo, o debate em torno ao papel e
funcionalidade do interesse pblico no Direito Administrativo brasileiro, na medida em que a terminologia
empregada princpio da superioridade do interesse pblico sobre o privado , a indeterminao do termo
(interesse pblico), a importncia e a atualidade do tema, recomendam, sem dvida, o aprofundamento de
estudos e de polmicas. Estas modestas reflexes se inserem nessa perspectiva: buscam apenas colaborar
para uma intensificao do debate doutrinrio, o qual foi brilhantemente (re)instaurado na comunidade
jurdica pelo oportuno e srio trabalho de Humberto VILA, merecedor, por certo, da ateno dos
operadores jurdicos. Idem, p. 107.
51
Assenta-se o princpio da supremacia, para os administrativistas que concebem
valor metodolgico ao referido princpio, na premissa de existncia de uma dualidade
conflituosa protagonizada pelo embate pblico x privado, o que implica na dualidade de
regimes jurdicos e de interesses, cada qual capitaneado por representantes especficos96. O
interesse pblico seria originalmente disciplinado pelo regime administrativo e tutelado
pela Administrao Pblica. De forma oposta, o interesse privado seria prprio dos
particulares, sendo regido por normas privatsticas. Assim, o plo pblico da dualidade
seria formado por Administrao Pblica, interesse pblico e regime administrativo, ao
passo que particulares, interesse privado e regime de Direito Comum constituiriam o plo
privado contraposto97.
96
Cf. Carlos Ari SUNDFELD & Jacintho Arruda CMARA, Os Helipontos e o Direito de Construir na
Vizinhana, p. 4.
97
Em seu estudo sobre a trajetria das doutrinas de Direito Administrativo brasileiras em torno dos poderes
administrativos, Adilson Abreu DALLARI enuncia a clssica noo de Direito Administrativo, a qual
exprime a idia de plo pblico: [n]esse texto, o Direito Administrativo ainda aprece como um direito
excepcional, quando comparado ao direito comum, o Direito Civil. O foco est centrado na Administrao
Pblica, que dispe de prerrogativas excepcionais (que lhe so inerentes, indispensveis), as quais so
compreendidas por sujeies tambm excepcionais, tolhendo sua liberdade de atuao. Os Poderes
Administrativos e as Relaes Jurdico-Administrativas, p. 65.
98
Hely Lopes MEIRELLES apresenta trs critrios interpretativos do Direito Administrativo: desigualdade
jurdica entre a Administrao Pblica e os administrados, presuno de legitimidade dos atos da
Administrao e necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender ao interesse pblico.
No que tange ao primeiro deles, assim dispe o autor: dessa desigualdade originria entre a Administrao
e os particulares resultam inegveis privilgios e prerrogativas para o Poder Pblico sobre os cidados,
dada a prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais. Sempre que entrarem em conflito o direito
do indivduo e o interesse da comunidade, h de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da
Administrao o bem comum. As leis administrativistas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do
Poder Pblico sobre os indivduos, enquanto necessria consecuo dos fins da Administrao. Direito
Administrativo Brasileiro, p. 44. Nesse sentido, cf. Digenes GASPARINI, Direito Administrativo, p. 20.
52
fonte das prerrogativas pblicas. Se o princpio da supremacia do interesse pblico
concebido como fonte das prerrogativas pblicas pelos administrativistas que reconhecem
valor metodolgico ao primado, exatamente porque o mesmo reveste-se de contedo
objetivamente determinvel, os administrativistas que se valem da ponderao para
suplantar a respectiva ausncia de valor metodolgico defendida entendem serem as
normas jurdicas as fontes das prerrogativas pblicas. Para Celso Antnio Bandeira de
MELLO, decorrem do princpio da supremacia do interesse pblico a) a posio
privilegiada do rgo encarregado de zelar pelo interesse pblico e de exprimi-lo, nas
relaes com os particulares; b) posio de supremacia do rgo nas mesmas relaes 99
100
.
99
Elementos de Direito Administrativo, p. 70.
100
Para Fbio Medina OSRIO, as prerrogativas pblicas decorreriam do princpio implcito da supremacia
do interesse pblico sobre o interesse privado constante no art. 37, caput, da Constituio Federal. Segundo o
autor, [d] os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica decorre a superioridade do
interesse pblico em detrimento do particular, como direo teleolgica da atuao administrativa. Resulta
clara, na seqncia, a relao entre o imperativo contedo finalstico da ao administrativa (consecuo
do interesse pblico) e a existncia de meios materiais e jurdicos que retratam a supremacia do interesse
pblico sobre o interesse privado, dizer, as situaes de vantagens da Administrao em detrimento do
particular encontram razes na existncia de fins de utilidade pblica perseguveis pelo Poder Pblico.
Existe um Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado no Direito Administrativo
Brasileiro?, p. 86-87.
101
Discricionariedade e Regulao Setorial o caso do controle dos atos de concentrao por
regulador setorial, p. 571 e ss.
53
finalidade de interesse pblico; ii) d-se nos estritos lindes do necessrio
para a consecuo dessa finalidade102.
Clara resta, portanto, a preocupao desses administrativista para com uma preciso
mais racional da origem das prerrogativas conferidas de forma exorbitante Administrao
Pblica. Alm do questionamento acerca da construo terica do quase transcendental
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, esta segunda vertente do
Direito Administrativo nega valor metodolgico do mesmo, cuja frmula da supremacia do
interesse pblico no mais se coadunaria com a complexidade das recentes questes que o
Direito Administrativo lida, bem como com as demandas por democratizao da
Administrao Pblica.
54
evidencia e outra que busca diferentes solues para constatar o interesse a prevalecer no
caso concreto, dado o entendimento de ausncia de valor metodolgico no princpio da
supremacia do interesse pblico. Conseqentemente, o reconhecimento de valor
metodolgico no princpio em pauta implica na fundamentao das prerrogativas pblicas
e na construo de argumento de resistncia aos acordos administrativos. Por sua vez, a
segunda corrente terica exige legitimao outra que no o primado da supremacia do
interesse pblico sobre o privado, especialmente a previso normativa, alm de no o
conceber como bice celebrao de acordos entre a Administrao Pblica e os
administrados.
55
concomitantemente identificados. Nesse sentido, a eficincia da atuao administrativa
praticamente sempre exposta em complementao ao enunciado mais forte, como o
interesse pblico ou o princpio da supremacia do interesse pblico105.
105
A ttulo exemplificativo, transcreve-se a elucidativa passagem de Maria Sylvia Zanella Di PIETRO:
[p]or isso mesmo, o direito administrativo se caracteriza pelo binmio autoridade/liberdade. A
Administrao Pblica tem que ter prerrogativas que lhe garantam a autoridade necessria para a
consecuo do interesse pblico. Ao mesmo tempo, o cidado tem que ter garantias de obsrvncia de seus
direitos fundamentais contra os abusos do poder. Direito Administrativo, 37-38.
56
Sem o propsito de simplificar farto debate acerca da atuao administrativa, o
presente captulo se volta ao relato da atuao administrativa autoritria, substancialmente
calcada no trip imperatividade unilateralidade ato administrativo, referendada pela
doutrina administrativista brasileira. Para tanto, os elementos estruturantes da atuao
administrativa autoritria prerrogativa imperativa e ato administrativo sero
verificados, conferindo importantes subsdios identificao da atuao autoritria e, mais
especificamente, regulao autoritria. Ao final, a regulao sancionatria, na qual se
evidencia a prerrogativa sancionatria, ser estudada como modelo de atuao
administrativa autoritria.
57
prerrogativas pblicas na conformao desta mesma prerrogativa, preferiu-se adentrar em
ambos os temas.
107
Via de regra a potestade de mando e a potestade executiva so tomadas como sinnimos pela doutrina de
Direito Administrativo, como realiza Manuel Maria DIEZ, Derecho Administrativo, p. 216. H, porm,
doutrinadores que apartam a potestade de mando da potestade executiva, a exemplo de Hctor Jorge
ESCOLA, para quem a potestade executiva, ou de gesto, consiste na prerrogativa de cumprimento dos atos
administrativos. Sobre a especfica diferenciao entre potestade de mando e potestade executiva, o
administrativa assim reporta: [s]i bien la potestad ejecutiva aparece, a veces, en virtud de la emisin de
rdenes o mandatos, con lo que errneamente puede ser asimilada a la potestad de mando o imperativa, se
diferencia de sta en que puede consistir, adems, en actos de otro carter y naturaleza, como todas
aquellas formas de actividad que se desarrolan para concretar un cometido, o sea, para efectuar la gestin y
desarrollo de l. Compedio de Derecho Administrativo, p. 202.
108
Representativa das definies verificadas no Direito Comparado a formulada por Fritz FLEINER, para
quem el Estado, en la mayora de sus negocios administrativos de carter pblico disfruta de un medio, a
saber, la potestad imperativa o imperio (imperium), que no est al alcance de los particulares. La potestad
imperativa significa la facultad de dictar ordenes a los hombres libres, y de obligarles a cumplir estas
ordenes. Instituciones de Derecho Administrativo, p. 5.
109
Cf. Maral JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo, p. 278.
58
construda no percurso do processo administrativo, subordinando-se a regras formais
estabelecidas em normas especiais e nas leis gerais de processo administrativo (estaduais
ou federal, a Lei 9.784/99).
110
Se ha dicho, con razn, que e lacto administrativo debe ser siempre una decisin, una expresin de
voluntad de la autoridad administrativa, manifestada por el rgano competente para ello. Hctos Jorge
ESCOLA, Compendio de Derecho Administrativo, p. 494.
111
Per le caratteristiche suindicate la potest suprema dello stato potesta dimperio, come quella, che ha
il potere, dal punto di vista giuridico incondizionato di impore la propria volont ad altri, cio il potere di
comandare incondizionatamente e di costringere direttamente e con propri mezzi gli obbligati alla
esecuzione del comando. Oreste RANELETTI, Principii di Diritto Amministrativo, p.121.
112
Cf. Odete MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, p. 141.
113
Sobre a relao entre a prerrogativa imperativa e a unilateralidade, Vincenzo Cerulli IRELLI assim dispe:
[i]n ci consiste la c.d. imperativit del potere amministrativo: il contenuto dispositivo dei relativi atti
desercizio (e perci gli effetti da questi prodotti nel mondo esterno) non il risultado della convergente
volont di tutti i soggetti interessati o almeno di tutti quelli nella cui sfera soggettiva gli effetti sono destinati
a prodursi (secondo lo schema negoziale; art. 1321 c.c) ma il risultato della unilaterale volont dellautorit
amministrativa titolare del potere, che a sua volta tenuta a determinarsi in funzione esclusiva del
soddisfacimento dellinteresse pubblico. Corso di Diritto Amministrativo, p. 381-382.
114
Na qualidade de ente estatal, a Administrao Pblica deteria monopolisticamente a prerrogativa
imperativa. Essa assertiva praticamente pacfica na doutrina italiana de Direito Administrativo, conforme
noticia Feliciano BENVENUTI: (...) queste stesse forze, concepite astrattamente, si chiamano, in termini
giuridici, potere di impero o potere privato, e il primo, se sai proprio dello Stato anzich degli Enti che la cui
ricevono autorit, si chiama potere (dimpero) sovrano. Appunti di Diritto Amministrativo, p. 29-30.
115
Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 411.
59
sua deciso unilateralmente tomada ao particular, com o qual termina por firmar relao de
sujeio especial116, faculdade essa exclusiva do ente administrativo.
116
Emprega-se a expresso relao de sujeio especial para expressar um determinado relacionamento
travado entre a Administrao Pblica e o administrado regido por normas especiais que caracterizam a
particularidade deste perante as demais relaes jurdico-administrativas travadas pela Administrao com os
administrados em geral.
117
A exorbitncia da prerrogativa imperativa resta clara na passagem de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO
correspondente s clusulas exorbitantes dos contratos administrativos: [o]utras clusulas seriam lcitas nos
contratos entre os particulares, porque do a uma das partes o poder de imprio, autoridade, que
detentora apenas a Administrao. Direito Administrativo, p. 257. Tambm Digenes GASPARINI
reporta trecho bastante elucidativo quando da conceituao de imperatividade: [] a qualidade que certos
atos administrativos tm para constituir situaes de observncia obrigatria em relao aos seus
destinatrios, independentemente da respectiva concordncia ou aquiescncia. Direito Administrativo, p.
75.
118
Cf. Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 60.
60
No entanto, a incidncia da teoria geral das prerrogativas pblicas identificada no
captulo anterior no se restringe nota de exorbitncia; a instrumentalidade tambm
comparece para legitimar a imperatividade dos atos administrativos e a previso de
clusulas exorbitantes nos contratos administrativos119.
119
As clusulas exorbitantes dos contratos administrativos encontram-se previstas no art. 58 da Lei 8.666/93,
quais sejam: alterao e resciso unilateral dos contratos administrativos (incisos I e II), aplicao de sanes
administrativas (inciso III) e ocupao provisria de bens mveis e imveis, pessoal e servios vinculados ao
objeto do contrato nos casos de resciso unilateral e de necessidade de acautelar apurao administrativa de
faltas contratuais (inciso IV). Embora haja expressa conferncia normativa das referidas prerrogativas
contratuais, desdobramento da prerrogativa imperativa, constata-se significativo esforo doutrinrio de
legitimao das mesmas guiado pelas trs vertentes da instrumentalidade traadas pela teoria geral das
prerrogativas pblicas.
120
Segundo Digenes GASPARINI, [o]s contratos administrativos observam um regime jurdico prprio,
estatudo pelo Direito Administrativo e indicado em clusulas exorbitantes. Dito regime marcado, na sua
essncia, pela possibilidade que tem a Administrao Pblica contratante, em razo do interesse pblico, de,
em relao ao ajuste celebrado, modificar a execuo a cargo do contratado, de rescindir o ajuste antes do
termo fixado, de aplicar sanes e de intervir provisoriamente na execuo do ajuste nos casos em que seu
objeto a prestao de servios essenciais. Direito Administrativo, p. 641.
121
Cf. Maria Joo ESTORNINHO, Rquiem pelo Contrato Administrativo, p. 115 e ss. No Direito
Administrativo brasileiro, por todos cf. Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, O Futuro das Clusulas
Exorbitantes nos Contratos Administrativos.
61
pela mxima do interesse pblico e ganhou corpo em expressiva parcela da doutrina de
Direito Administrativo brasileiro122.
122
Clusulas exorbitantes so, pois, as que excedem o Direito Comum para consignar uma vantagem ou
restrio Administrao ou ao contratado. A clusula exorbitante no seria lcita num contrato privado,
porque desigualaria as partes na execuo do avenado, mas absolutamente vlida no contrato
administrativo, desde que decorrente da lei ou dos princpios que regem a atividade administrativa, porque
visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das partes para o perfeito atendimento do interesse
pblico, que se sobrepe sempre aos interesses particulares. Hely Lopes MEIRELLES, Direito
Administrativo Brasileiro, p. 213.
123
Da sua caracterstica essencial, consubstanciada na participao da Administrao com supremacia de
poder, resultam para o contrato administrativo certas peculiaridades que os contratos comuns, sujeitos s
normas de Direito Privado, no ostentam. Tais peculiaridades consistem, genericamente, as chamadas
clusulas exorbitantes, explcitas ou implcitas em todo o contrato administrativo. Hely Lopes
MEIRELLES, Idem, ibidem.
124
Cf. Edmir Netto de ARAJO, [e]sses fatores, que alguns denominam atributos (e realmente o so),
configuram-se principalmente pela imperatividade, pela presuno de legitimidade e pela auto-
executoriedade dos atos administrativos, todos decorrentes do princpio da supremacia do interesse pblico.
Curso de Direito Administrativo, p. 452.
62
qualquer materialidade especfica, a prerrogativa imperativa confere Administrao
Pblica instrumental coativo em prol da efetividade das decises administrativas, incidindo
amplamente em todas as atividades. Conseqentemente, a prerrogativa imperativa (i)
fundamenta em abstrato a autoridade das atividades administrativas em geral e (ii)
prescinde da atividade administrativa para se efetivar.
63
prerrogativa imperativa matizada pela necessidade de manifestao da Administrao no
mbito da atividade administrativa para que sua funcionalidade seja de fato concretizada.
A generalidade da prerrogativa imperativa implica na destituio de fora imediata sobre a
esfera subjetiva do particular; apenas com manifestaes unilaterais de vontade a
prerrogativa imperativa se aperfeioa e constitui o particular em obrigao inescusvel128.
128
En virtud de esta potestad que la administracin pblica puede imponer a otros sujetos obligaciones
inmediatas, como resultado de um acto de decisin y voluntad, y cuyo contenido puede ser tan diverso, como
lo son los fines de inters pblico que directa o indirectamente las originan. Hctor Jorge ESCOLA,
Compendio de Derecho Administrativo, p. 200.
64
mecanismos teis garantia do interesse pblico pela via da autoridade, eficientes,
portanto.
65
assume no quadro de desenvolvimento das atividades administrativas firmadas sobre o
elemento da autoridade.
129
Nesse sentido, Odete MEDAUAR: o ato administrativo constitui um dos elementos fundamentais da
elaborao sistemtica do Direito Administrativo realizada no sculo XIX. Direito Administrativo em
Evoluo, p. 202. Sabino CASSESE ainda mais enftico ao situar o ato administrativo no centro do Direito
Administrativo. Trata-se, na sua viso, de uma decorrncia da perspectiva jurisdicional da Administrao
Pblica e do vis privatista da considerao dos institutos de Direito Administrativo. Cf. Las Bases del
Derecho Administrativo, p. e ss.
130
Na doutrina de Direito Administrativo brasileiro, podem ser relacionados os seguintes trabalhos atinentes
ao estudo da teoria do ato administrativo: Jos CRETELLA JR, Do Ato Administrativo (1972), Eduardo
Lobo Botelho GUALAZZI, Ato Administrativo Inexistente (1980), Celso Antnio Bandeira de MELLO,
Ato Administrativo dos Direitos dos Administrados (1981), Rgis Fernandes de OLIVEIRA, Ato
Administrativo (2 ed., 1980), Antnio Carlos Cintra do AMARAL, Extino do Ato Administrativo
(1978), Miguel REALE, Revogao e Anulamento do Ato Administrativo (1980), Jos CRETELLA JR,
Controle Jurisdicional do Ato Administrativo (1984), Carlos Ari SUNDFELD, Ato Administrativo
Invlido (1990), Edmir Netto de ARAJO, Da Convalidao do Ato Administrativo Ilegtimo (1993),
Clvis de CARVALHO JR, Mrito do Ato Administrativo (1978), Odete MEDAUAR, Da Retroatividade
do Ato Administrativo (1978), Antnio Carlos Cintra do AMARAL, Motivo e Motivao do Ato
Administrativo (1979) e Jos CRETELLA JR, Dos Atos Administrativos Especiais (1995). Ao lado dessas
obras, a farta bibliografia assinalada reflete a centralidade do ato administrativo no plano terico do Direito
Administrativo brasileiro, cujo impacto mais significativo consiste na restrio dos debates sobre o agir
administrativo validade do ato administrativo, com forte nfase aos correspondentes elementos e requisitos,
controle e efeitos da invalidao dos atos administrativos.
66
temtico, procura-se viabilizar juridicamente o desenvolvimento das atividades
administrativas pela via do ato administrativo.
131
Segundo Roberto DAMONTE, [s]i pu efficacemente rapportare latto alla stregua della concreta
manfestazione del potere amministrativo, quale mezzo mediante cui lazione amministrativa viene esercitata.
Atti, Accordi, Convenzione nella Giustizia Amministrativa, p. 5.
132
Direito Administrativo Moderno, p. 141.
133
Cf. Bernardo Giorgio MATTARELLA, LAttivit, p. 702-704. Remete-se ao item anterior, em que se
procedeu a anlise da imperatividade.
67
Muito embora o ato administrativo no se resuma s relaes administrativas
travadas entre Administrao e administrado, pois que tambm se dirige s relaes
internas Administrao Pblica134, exatamente a primeira particularidade que importa
significativamente aos administrativistas. O ato administrativo a forma predominante de
contato entre Administrao e administrado.
134
Convm destacar que a dicotomia estabelecida entre atos administrativos revestidos de imperatividade
daqueles que no detm tal atributo segue unicamente o critrio da constncia da prerrogativa imperativa, que
no se confunde com a notria diferenciao to forte na primeira metade do sculo XIX de atos de
autoridade e de atos de gesto. Por essa distino, pautada em critrio material, os atos de autoridade
corresponderiam aos atos em que a Administrao se imporia sobre a esfera particular, ao contrrio dos atos
de gesto, concernentes administrao do patrimnio pblico e organizao interna do aparato
administrativo. Ela for especialmente til para os pases com dualidade de jurisdio, pois a classificao
permitia, no sem falhas e tropeos, identificar os funcionrios de autoridade e de gesto e, assim,
determinar a competncia jurisdicional.
135
Cf. Carlos Ari SUNDFELD, Direto Administrativo Ordenador, p.38 e ss.
136
A expresso autoritria do poder administrativo fica clara no ato administrativo com os atributos
(presuno de legitimidade, imperatividade e auto-executoriedade). Cf. Maral JUSTEN FILHO, Curso de
Direito Administrativo, p. 300 e ss
68
Pblica. Pela via da legalidade, a atuao administrativa deveria necessariamente estar
amparada em lei formal oriunda do Parlamento e qualquer objeo a tal dever seria
passvel de correo pela via jurisdicional (administrativa ou judicial, conforme o sistema
de jurisdio adotado).
137
A conceituao de unilateralidade e imperatividade dos atos administrativos apresentada por Hely Lopes
MEIRELLES bem traduz a concepo hodierna desses atributos no Direito Administrativo brasileiro.
Segundo o jurista, ato administrativo unilateral corresponde quele que se forma com a vontade nica da
Administrao, e que o ato administrativo tpico (Direito Administrativo Brasileiro, p. 132), ao passo
que a imperatividade deve ser entendido como o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade
para seu cumprimento ou execuo (Idem, p. 141).
138
Nesse sentido, cf. Maria Sylvia Zanella Di PIETRO, Direito Administrativo, p. 200.
69
permitindo a defesa dos privados relativamente s acusaes
administrativas lesivas dos seus direitos139.
139
Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 45-46.
140
Las Bases del Derecho Administrativo, p. 91.
141
O conceito de regulao certamente figura dentre os mais controversos na literatura econmica e jurdica.
Especialmente no caso do Direito brasileiro, seu enfrentamento conceitual coloca-se com notvel relevncia
na medida em que o termo regulamentao, tradicional nos escritos de Direito Administrativo. O sentido de
regulao empregado neste trabalho perfilha o apresentado por Vital MOREIRA, segundo o qual o conceito
de regulao deve abranger todas as medidas de condicionamento da actividade econmica, revistam ou
no de forma normativa. Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, p. 36.
70
competncias, negligenciar o estudo da incidncia da imperatividade sobre a regulao
seria fatal ao reconhecimento do cenrio no qual a consensualidade se coloca.
142
Cf. Egon Bockmann MOREIRA, Agncias Reguladoras Independentes, Poder Econmico e Sanes
Administrativas, p. 180-181.
71
das infraes e sanes administrativas em razo do carter genrico e abstrato que
assumem. A fiscalizao dos servios tambm no demonstrou ser o elemento primeiro de
anlise, pois destinada a apenas instruir o processo administrativo sancionador e, assim,
fundamentar a eventual aplicao da sano administrativa pela autoridade reguladora.
Justifica-se, portanto, a anlise da prerrogativa sancionatria pela faculdade de aplicao
de sanes administrativas, ncleo essencial do poder sancionador em que a autoridade
externada pela Administrao Pblica incide concretamente na esfera particular por meio
de ato administrativo final (sano administrativa).
143
Heraldo Garcia VITTA, A Sano no Direito Administrativo, p.63.
144
Sano Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia, p. 37.
145
O certo que vigora, fortemente, a idia de que o Estado possui um nico e unitrio poder punitivo, que
estaria submerso em normas de direito pblico. Esta caracterizao terica do poder punitivo estatal tem
mltiplas conseqncias, e, paradoxalmente, parcelas das situaes que lhe servem de premissa so
extremamente problemticas. A mais importante e fundamental conseqncia da suposta unidade do ius
puniendi do Estado a aplicao de princpios comuns ao Direito Penal e ao Direito Administrativo
Sancionador, reforando-se, nesse passo, as garantias individuais. Fbio Medina OSRIO, Direito
Administrativo Sancionador, p. 120.
72
tantos 146 , o princpio da legalidade estrita, que mesmo no Direito Penal encontra-se
atenuada com a presena de normas penais em branco e de conceitos indeterminados a
delimitar o tipo legal.
146
Embora discorde da importao de institutos do Direito Penal para a esfera do Direito Administrativo,
Daniel FERREIRA reconhece a existncia de um mnimo regime jurdico sancionador atravs do qual,
independentemente da natureza da sano (penal ou administrativa), reconhecem-se alguns princpios como
sendo de cogente aplicao. Sanes Administrativas, p. 86.
147
El enorme xito de tal postura elevada ya a la categora de dogma incuestionable se debe en parte a
razones ideolgicas, ya que as se atempera el rechazo que suelen producir las actuaciones sancionadoras
de la Administracin, de corte autoritario, y, en parte, a razone tcnicas, en cuanto que gracias a este
entronque con el Derecho pblico estatal se proporciona al Derecho Administrativo Sancionador un soporte
conceptual y operativo que antes carecia. Derecho Administrativo Sancionador, p. 20.
73
Dessa forma, a prerrogativa sancionadora conforma a atuao administrativa
sancionatria, pois de seu exerccio resultam atos administrativos especficos as sanes
administrativas imperativos e unilaterais. Lastreada pela imperatividade atinente ao
poder sancionador, a sano administrativa incide independentemente da aquiescncia de
seu destinatrio. o exerccio da prerrogativa sancionatria por meio da aplicao de
sano administrativa que afirma a autoridade da Administrao frente ao administrado,
razo pela qual so reconhecidos os seguintes efeitos: represso do infrator, recomposio
da legalidade e preveno de infraes dado o efeito simblico da sano sociedade.
74
tem sido satisfeita com a ameaa ou a efetiva imposio de sanes administrativas pela
autoridade administrativa.
151
Em sua tese de doutorado (Direito Administrativo Ordenador), Carlos Ari SUNDFELD coloca em
questionamento a utilidade de empregar a locuo poder de polcia na medida em que esta remete (i) a um
amplo poder de disciplinar autonomamente as atividades privadas, (ii) ao modelo de Estado Liberal, cuja
interveno sobre a esfera particular restringe-se a impor deveres negativos e (iii) existncia de poderes
implcitos deferidos pelo ordenamento jurdico ao administrador. Para o autor, o efeito maior da ascenso da
ordenao consiste na substituio da postura metodolgica da ingerncia estatal sobre os particulares: ao
invs de adotar como pressuposto de interveno uma faculdade genrica e peculiar (poder de polcia),
impe-se, na ordenao, a necessidade de fundamento legal do poder de regular. No se trata, portanto, de
mera troca de rtulos no mbito da interveno estatal sobre os particulares, mas sim de uma sistemtica
mais racional de interveno estatal em que a respectiva medida destacada. p. 17-18.
152
Oportuno indicar nesse momento o conceito de sano administrativa empregado na dissertao de
mestrado: ato unilateral decorrente do exerccio imperativo do poder sancionador. Cf. Hctor Jorge
ESCOLA, Compendio de Derecho Administrativo, vol. II, p. 930. Na qualidade de instrumento regulatrio,
a sano administrativa ser assim compreendida: ato unilateral decorrente do exerccio imperativo do poder
sancionador por meio do qual h alterao direta ou indireta do comportamento dos administrados (agentes
regulados).
153
Cf. Floriano de Azevedo MARQUES NETO, Aspectos Jurdicos do Exerccio do Poder de Sano por
rgo Regulador do Setor de Energia Eltrica, p. 7.
154
Na linha exposta por Alejandro NIETO, o Direito Administrativo Sancionador o sistema autnomo do
Direito Penal compreendido pela prerrogativa sancionadora e pelas normas que orientam o exerccio da
75
prtica da atividade de regulao155. Todavia, a atual produo acadmica sobre o Direito
Administrativo Sancionador volta-se sobre o relevante tema dos princpios protetivos do
particular156, principalmente os de ordem constitucional, ou delimitao terica da sano
administrativa. Apenas incidentalmente aspectos mais especficos do Direito
Administrativo Sancionador tm sido analisados. Assim, na prtica da regulao pela via
da sano que as grandes questes do Direito Administrativo Sancionador se colocam.
mesma: cabalmente porque existen una potestad administrativa sancionadora y un ordenamiento jurdico
administrativo sancionador es por lo que puede hablarse con propriedad de un Derecho Administrativo
Sancionador. Derecho Administrativo Sancionador, p. 74.
155
Cf. Alejandro NIETO, Idem, p. 90.
156
Destacam-se os seguintes princpios nas anlises doutrinrias: devido processo legal, proporcionalidade,
tipicidade, proibio do bis in idem, culpabilidade e irretroatividade da lei mais gravosa. Cf., por todos,
Rafael Munhoz de MELLO, Princpios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador. As
sanes administrativas luz da Constituio Federal de 1988.
157
Nesse sentido podem ser indicadas a CP 489/ANATEL (2004), que colocou em apreciao proposta de
alterao do Regulamento de Fiscalizao, e a CP 595/ANATEL (2005), cujo objeto correspondia alterao
do Regimento Interno da ANATEL, no qual se encontram ritos procedimentais especficos, dentre eles o
processo administrativo sancionador.
158
Foram ao todo 191 contribuies e 444 propostas provindas de 26 contribuidores representantes de
diversas categorias (prestadores de servio, cidados, associaes de consumidores e prestadores, escritrios
de advocacia e consultoria, bem como a prpria ANATEL). Em termos de representatividade, os prestadores
de servio e as associaes de prestadores foram os mais ativos ao apresentarem, respectivamente, 70% e
20% das 444 propostas. Os cidados e a associao de consumidores apresentaram 4% e 0,5% das propostas,
na ordem.
76
tambm surgem do cotidiano da regulao sancionadora, na interao entre regulador e
regulado no ciclo regulatrio e nos processos administrativos sancionadores instaurados.
Ademais, a macia previso de poderes sancionatrios s Agncias Reguladoras associada
ao fenmeno da despenalizao corrobora para a valorizao do Direito Administrativo
Sancionador.
77
administrativa ou possuem significativa impreciso conceitual, que naturalmente determina
a atividade completiva da Administrao Pblica159. Alm de conferir poder sancionador
s autoridades administrativas, as leis formais analisadas desempenham a funo de
estabelecer standards de observncia obrigatria pela Administrao quando da atividade
de regulamentao, embora alguns preceitos indiquem especificamente pontuais sanes e
infraes administrativas.
Dessa forma, na seara regulamentar que se procede a efetiva reduo das margens
de discricionariedade para delimitao e aplicao de sanes. So basicamente trs os
objetos de regulamentao que atenuam a discricionariedade atinente ao exerccio do poder
sancionador: (i) regulamentao das normas procedimentais atinentes ao processo
administrativo sancionador, (ii) regulamentao da aplicao de sanes administrativas e
(iii) celebrao de contratos ou atos de outorga.
159
Exceo a essa tendncia a Lei 8.884/94, que prev de forma mais pormenorizada que as demais leis
gerais, as infraes, sanes e procedimentos administrativos em matria antitruste. Mesmo com maior grau
de detalhamento, o CADE dispe de Regimento Interno (aprovado pela Resoluo 45/07), no qual esto
previstas regras atinentes aos poderes instrutrios, aos autos de infrao e sano administrativa, bem como
de resolues que dispem sobre a dosimetria de multas pecunirias, como a Resoluo 36/04 e a Resoluo
44/07.
78
Quanto a este especfico ponto, necessrio esclarecer a viabilidade de especificao
das infraes administrativas em sede regulamentar assim como da discriminao das
sanes administrativas em relao s possveis infraes percebidas no setor regulado160.
Por fim, os contratos e atos de outorga de servios pblicos tambm reduzem a margem de
discricionariedade detida pela Administrao Pblica ao esmiuar as infraes e as sanes
administrativas peculiares relao de sujeio especial firmada entre as partes da avena.
O raciocnio segue aquele verificado no regramento de critrios para a aplicao de
sanes administrativas, diferenciando-se to somente quanto ao mbito de incidncia, na
medida em que o disposto nas clusulas contratuais ou no teor dos atos de outorga
restringe-se relao travada entre Administrao Pblica e administrado.
160
Cf. Marcelo Madureira PRATES, Sano Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia, p. 107.
79
PARTE II ATUAO ADMINISTRATIVA CONSENSUAL
80
Captulo II A ATUAO ADMINISTRATIVA CONSENSUAL
161
Autorit e Consenso, p. 31.
162
Nessa medida, o art. 11 da lei de processo administrativo italiano, concretizao da reforma administrativa,
resulta destes debates doutrinrios que pautaram sensivelmente a Comisso Nigro. Cf. Stefano COGNETTI,
Normative sul Procedimento, Regole di Garanzia ed Efficienza, p. 125-130.
81
Primeiramente, a consensualidade colocada no cenrio do Direito
Administrativo brasileiro pelo trabalho da doutrina aps o contato com a farta produo
acadmica no Direito Administrativo italiano e, em menor medida, no Direito
Administrativo espanhol 163 . Embora o regime administrativo contemple instrumentos
consensuais h longa data mencione-se o exemplo da desapropriao amigvel ,
somente a partir da segunda metade dos anos 1990 o tema passou a ser discutido no Brasil
de forma tcnica e sistematizada em torno do conceito de consensualidade. No contexto
de limitao da autoridade do Estado por meio de estudos sobre a participao
administrativa e a forma de exerccio do poder de autoridade pelo Estado, os
administrativistas brasileiros entraram em contato com o desenvolvimento terico da
consensualidade nos pases europeus filiados ao civil law e inseriram o tema da
consensualidade na pauta da agenda terica nacional.
163
Dentre as principais obras mencionadas por esses administrativistas ao tratar do tema da consensualidade
esto Curso de Derecho Administrativo, de Toms-Ramn FERNNDEZ & Eduardo Garca de
ENTERRA, e Ernesto Sticchi DAMIANI, Attivit Amministrativa Consensuale e Accordi di Programa.
164
Cf. Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, Participao Popular na Administrao Pblica, p. 87.
82
consensualidade apontada como uma decorrncia natural do atual estgio de organizao
constitucional da Administrao Pblica.
Por fim, a eficincia consiste no terceiro fator indicado pela doutrina168. No entanto,
na maior parte das vezes a eficincia no explicitada nos textos, que, ao invs, expem
genericamente as potencialidades dos instrumentos consensuais no que se convencionou
denominar de elogio ao consenso. Com o elogio ao consenso, as externalidades positivas
dos acordos administrativos so enaltecidas e apresentadas abstratamente, sem atentar s
especificidades atinentes a cada tipo de instrumento consensual e sem respaldo de estudos
de caso. A seguinte passagem de Diogo Figueiredo MOREIRA NETO sistematicamente
reproduzida entre os administrativistas para descrever os efeitos positivos dos acordos
administrativos:
165
Cf. Caio TCITO, Direito Administrativo Participativo, p. 134. Nessa linha, tambm Lcia Valle
FIGUEIREDO, Instrumentos da Administrao Consensual. A audincia pblica e sua finalidade, p.
383 e ss.
166
Para uma exposio mais aprofundada sobre a relao consensualidade e participao administrativa, cf.
item 2.2.2. desta dissertao.
167
Cf. Gustavo Henrique Justino de OLIVEIRA, O Contrato de Gesto na Administrao Pblica
Brasileira, p. 323 e ss.
168
Cf. Alexandre ARAGO, A Consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulatrios e
contratos administrativos, p. 66.
83
inegvel que a renovada preocupao com o consenso, como forma
alternativa de ao estatal, representa para a Poltica e para o Direito
uma benfica renovao, pois contribui para aprimorar a
governabilidade (eficincia), propicia mais freios contra os abusos
(legalidade), garante a juno de todos os interesses (justia),
proporciona deciso mais sbia e concedente (legitimidade), evita os
desvios morais (licitude), desenvolve a responsabilidade das pessoas
(civismo) e torna os comandos estatais mais estveis e facilmente
169
obedecidos (ordem) .
169
Novas Tendncias da Democracia: consenso e Direito Pblico na virada do sculo o caso brasileiro,
p. 36.
170
(...) um dos vetores da evoluo na aplicao de mecanismos de consenso mecanismos que propiciem
o acordo entre os sujeitos envolvidos na ao administrativa, tanto os governantes, como os governados,
sobre as bases da ordem a que esto submetidos, naturalmente respeitando-se os limites da legalidade
situa-se na matria dos contratos administrativos, a concebido contrato em seu sentido estrito. Fernando
Dias Menezes de ALMEIDA, Mecanismos de Consenso no Direito Administrativo, p. 343-344.
84
Administrao Pblica, dotada de personalidade jurdica, satisfaz suas competncias por
meio de instrumentos tipicamente privados, assim entendidos por remeterem ao princpio
da autonomia privada. Por essa razo, a consensualidade via de regra apresentada no
contexto de aumento do emprego de mecanismos privados pela Administrao para
satisfao do interesse pblico171, sendo a contratualizao sua forma mais evidente.
171
A dita fuga para o Direito Privado, que corresponde ao recurso cada vez maior pela Administrao
Pblica de instrumentos de direito privado para satisfao de suas competncias, exposta
pormenorizadamente por Maria Joo ESTORNINHO. A Fuga para o Direito Privado, p.121 e ss
172
Cf. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
173
Gustavo Henrique Justino e OLIVEIRA & Cristiane SCHWANKA, A Administrao Consensual como
a Nova Face da Administrao Pblica no Sc. XXI: fundamentos dogmticos, formas de expresso e
instrumentos de ao, p. 273.
174
Diogo Figueiredo MOREIRA NETO, Novas Tendncias da Democracia: consenso e Direito Pblico
na virada do sculo o caso brasileiro, p. 38. A definio apresentada por Patrcia BAPTISTA tambm
caracteriza a consensualidade como a sobreposio de relaes administrativas concertadas sobre a atuao
imperativa da Administrao Pblica, nos seguintes termos: consenso quer dizer acordo, concordncia de
opinies, harmonizao. Por Administrao consensual, assim, entende-se aquela que vai pautar a sua
atuao na busca do consenso e da harmonia com a sociedade, como alternativa s imposies unilaterais
que marcavam o Direito Administrativo clssico. Transformaes do Direito Administrativo, 272. Nesse
85
textos pesquisados se apiam recorrentemente na contraposio administrao consensual
administrao imperativa para delimitar o conceito de consensualidade, o que enfatiza o
carter do instituto como tcnica de gesto alternativa atuao administrativa tpica.
sentido, ainda, Gustavo Henrique Justino de OLIVEIRA apresenta sua definio de consensualidade nos
termos das j explicitadas: entende-se como formas de expresso da Administrao Consensual o modo de
atuao dos rgos e entidades administrativas a partir de bases e de procedimentos que privilegiam o
emprego de tcnicas, mtodos e instrumentos negociais, visando atingir resultados que normalmente
poderiam ser alcanados por meio da ao impositiva e unilateral da Administrao Pblica. O Contrato
de Gesto a Administrao Pblica Brasileira, p. 281.
175
Novas Tendncias da Democracia: consenso e Direito Pblico na virada do sculo o caso
brasileiro,, p. 41 e ss.
176
Transformaes do Direito Administrativo, p. 271.
177
Acordo para Recebimento de Crdito Perante a Fazenda Pblica, p. 23 e ss.
178
Assim sendo, parece ser pertinente apontar a existncia de um mdulo consensual da Administrao
Pblica, como gnero que abrange todos os ajustes negociais e pr-negociais, formais e informais,
vinculantes e no-vinculantes, tais como protocolos de inteno, protocolos administrativos, os acordos
administrativos, os contratos administrativos, os convnios, os consrcios pblicos, os contratos de gesto,
os contratos de parceria pblico-privada, entre diversas outras figuras de base consensual passveis de
86
Para alguns autores, ainda, o contrato administrativo e consensualidade convergem, sendo
o contrato celebrado pela Administrao Pblica efetivamente um instrumento
consensual179.
Com relao listagem dos instrumentos consensuais, esta varia conforme a leitura
da consensualidade. Concebida como qualquer forma de acordo de vontades envolvendo a
Administrao Pblica, abrange: (i) contratos intragovernamentais; (ii) contratos
administrativos para prestao de servio pblico ou social; (iii) acordos mediados; e (iv)
ajustes de conduta.
serem empregadas pela Administrao Pblica brasileira na consecuo de suas atividades e atingimento de
seus fins. O Contrato de Gesto a Administrao Pblica Brasileira , p. 285.
179
Esse o posicionamento de Nelson de Freitas PORFIRIO JR., Acordos Ambientais, p. 47. Cf. tambm
Rodrigo FERNANDES, Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, p. 82-83.
180
Art. 37, 8, CF. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da
administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou
entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de
avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do
pessoal.
181
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO aparta os mencionados instrumentos em duas categorias. Para o
autor, no rol da (i) execuo associada no-contratual por coordenao estariam abrangidos os convnios, os
acordos de programa, as joint ventures pblicas e as conferncias de servios. No campo dos (ii) vnculos
no-contratuais por colaborao esto os convnios, os acordos de programa as joint ventures. Novas
Tendncias da Democracia: consenso e Direito Pblico na virada do sculo o caso brasileiro, p. 49.
87
contratos de concesso indicados182. Tambm so inseridos no mbito da consensualidade
os contratos de parceria com entes de colaborao, como o contrato de gesto celebrado
com as organizaes sociais (Lei 9.637/98) e os termos de parceria (Lei 9.790/99) no caso
de a relao de parceria se estabelecer com as sociedades civis de interesse pblico183.
Outros instrumentos contratuais relacionados s atividades de fomento, regulao e
interveno do Estado na economia so apresentados por Floriano de Azevedo MARQUES
NETO, como os contratos de parceria previstos na lei de inovao tecnolgica (Lei
10.973/04), os acordos regulatrios e os contratos de joint ventures184.
182
A Administrao Consensual como a Nova Face da Administrao Pblica no Sc. XXI:
fundamentos dogmticos, formas de expresso e instrumentos de ao, p. 284.
183
Alm dos instrumentos relacionados, Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO indica as seguintes
modalidades contratuais: concesso de uso de bem pblico, permisso de servio pblico, arrendamento
porturio, arrendamento operacional, franquia pblica, gerenciamento privado de entidade pblica, venda de
bilheteria e contrato de risco. Novas Tendncias da Democracia: consenso e Direito Pblico na virada do
sculo o caso brasileiro, p. 46 e ss.
184
Na funo de fomento, tambm so inumerveis as modalidades de contratos aptos a incrementar a
atividade dos particulares, como nos do notcias os contratos de incentivo, os contratos de inovao, os
consrcios de desenvolvimento de pesquisas ou os contratos de condomnio em parques ou clusters
tecnolgicos. Na atividade de regulao, temos alm dos compromissos de desempenho e dos acordos
regulatrios, as contrataes hbridas e os modelos contratuais de regulao positiva, em que o regulado
obtm acessos a mercados mediante o atendimento de metas de atendimento a grupos de usurios social ou
geograficamente desatendidos. Por fim, na funo de interveno na economia, h ainda mais campo para o
desenvolvimento destes arranjos, mediante contratos de joint ventures, consrcios empresariais, ou mesmo
parcerias institucionais em que o poder pblico participa como minoritrio de uma sociedade, no mbito da
qual pactua mediante acordo de acionistas (que no deixa de ser uma espcie de contrato, vale dizer)
garantias de governana e mecanismos de proteo de seu investimento. Do Contrato Administrativo
Administrao Contratual, p. 76.
185
Cf. item 3.4.
88
administrativa, quanto na esfera judicial. Dessa forma, os termos de ajustamento de
conduta e os termos de compromisso para substituio de sano so alguns dos exemplos
na seara administrativa colecionados. O termo de ajuste de conduta (TAC) celebrado pela
Administrao em ao civil pblica (art. 5, 6, Lei 7.347/85) 186 consiste em outro
instrumento consensual bastante lembrado, ao lado da desapropriao amigvel (Decreto-
Lei 3.365/41) 187 . Adilson Abreu DALLARI indica ser o acordo para recebimento de
crdito perante a Fazenda Pblica formalizado em TAC um eficaz instrumento consensual
para superao da questo dos precatrios188.
No entanto, o elemento nuclear que termina por aproxima todas as anlises sobre a
consensualidade no Direito Administrativo brasileiro corresponde desautorizao da
Administrao Pblica, que paulatinamente se abre ao emprego de tcnicas negociadas
186
Art. 5, 6, Lei 7.347/85. Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo
extrajudicial.
187
Art. 22, Decreto-Lei 3.365/41. Havendo concordncia sobre o preo, o juiz o homologar por sentena
no despacho saneador.
188
Acordo para Recebimento de Crdito Perante a Fazenda Pblica , p. 25.
189
Cf. Patrcia BAPTISTA, Transformaes do Direito Administrativo, p. 272. Nesse sentido tambm
Lcia Vale FIGUEIREDO, Instrumentos da Administrao Consensual. A audincia pblica e sua
finalidade, p. 383 e ss.
190
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO indica como mecanismos de consenso coadjuvante da deciso
administrativa a coleta de opinio, o debate pblico, a audincia pblica e a assessoria externa. Quanto ao
consenso determinante na formao da vontade administrativa, o autor indica o plebiscito, o referendo, a
audincia pblica, a cogesto e as delegaes atpicas. Acordo para Recebimento de Crdito Perante a
Fazenda Pblica, p. 48 e ss.
89
para atingir as finalidades pblicas. Invariavelmente, os textos pesquisados informam o
momento de transio de um modelo autoritrio de Administrao para um novo estgio
matizado pelo consenso, no qual a Administrao se colocaria em um posicionamento mais
horizontalizado, seja para recolher informaes previamente tomada de alguma deciso
unilateral, seja para celebrar acordos que a vinculem soluo negociada. Como
conseqncia, comum a exposio por esses autores do modelo de atuao administrativa
unilateral, ou autoritria, assim como de uma nova ordem de relacionamento entre
Administrao e administrado, marcada pelo influxo da autoridade191.
191
(...) a instrumentalizao do Direito Administrativo Econmico s finalidades constitucionais e legais se
associa com a sua preferencial consensualizao; no sentido de que, via de regra, a adoo de uma medida
por consenso mais eficiente que se adotada unilateral e coercitivamente, j que tem maiores chances de ser
efetivada na prtica e gera menos riscos de externalidades (efeitos colaterais) negativas, com a
conseqncia da transformao de elementos basais da arquitetura estabelecida do Direito Administrativo e
a necessidade, portanto, de uma verdadeira mudana na sua construo dogmtica, que deve passar a
incluir os acordos com os administrados entre as fontes do Direito Administrativo. Alexandre Santos
ARAGO, A Consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulatrios e contratos
administrativos, p. 157.
90
2.2. Pressupostos tericos da consensualidade
192
Art. 37, caput, Constituio Federal. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:.
91
De acordo com a primeira interpretao conferida ao princpio da eficincia, este
estaria compreendido no dever de boa administrao que a Administrao Pblica deve
obrigatoriamente se orientar 193 . Assim, a eficincia no seria uma inovao e sua
constitucionalizao no art. 37, caput, da Constituio Federal no geraria qualquer diretriz
de gesto pblica Administrao, pois destitudo de valor metodolgico enquanto mero
desdobramento do dever de boa administrao que sempre orientou o Poder Pblico.
Conforme se verifica, esta corrente minimiza a funcionalidade da eficincia194.
193
Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 122.
194
Ao discorrer sobre o princpio da eficincia, Lcia Valle FIGUEIREDO assim aduz: ao que nos parece,
pretendeu o legislador da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administrao deveria agir com eficcia.
Todavia, que podemos afirmar que sempre a Administrao deveria agir eficazmente. isso o esperado
dos administradores. A autora indica, porm, que a positivao do princpio da eficincia determina um
controle mais amplo da Administrao Pblica, abarcando tambm o controle da eficcia dos atos
administrativos. Curso de Direito Administrativo, p. 64-65.
195
Cf. Odete MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, p. 128; Hely Lopes MEIRELLES, Direito
Administrativo Brasileiro, p. 96-97; Digenes GASPARINI, Direito Administrativo, p. 21-22.
196
A passagem a seguir de Odete MEDAUAR exemplifica o exposto: o vocbulo eficincia liga-se idia
de ao que leve ocorrncia de resultados de modo rpido e preciso; significa obter o mximo de
resultado de um programa a ser realizado, como expresso de produtividade no exerccio de atribuies.
Eficincia ope-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso. Como princpio da Administrao
Pblica, determina que esta deva agir de modo gil e preciso, para produzir resultados que atendam s
necessidades da populao. O Direito Administrativo em Evoluo, p. 242.
197
Ao analisar essa terceira corrente interpretativa do princpio da eficincia, Mateus Piva ADAMI indica ser
a diferena entre esta e a anterior, respectivamente denominadas de faceta da eficcia administrativa e
faceta da economicidade pelo autor, o parmetro de comparao. Enquanto na primeira o parmetro de
comparao o resultado ideal, nesta os meios so comparados. A Discricionariedade Administrativa em
Face do Princpio da Eficincia, p. 24.
92
de interesse pblico. A escolha do meio tanto incide sobre a seleo do instrumento
jurdico a ser adotado para satisfao das competncias administrativas quanto sobre a
conformao do instrumento elegido, especialmente sua intensidade. Dessa forma, a
deciso eficiente seria aquela cujos meios se mostrem os mais adequados, ou simplesmente
adequados198, para a promoo de uma determinada finalidade.
198
Humberto VILA, Moralidade, Razoabilidade e Eficincia na Atividade Administrativa, p. 5.
199
Essa a linha perfilhada por Maral JUSTEN FILHO que, todavia, prefere se referir ao princpio da
eficincia como princpio da eficcia administrativa para, assim, evitar a indevida confuso entre eficincia
administrativa e eficincia econmica. Segundo o administrativista, a eficcia administrativa significa que
os fins buscados pela Administrao devem ser realizados segundo o menor custo econmico possvel, o que
no sinnimo de obteno de lucro. Curso de Direito Administrativo, p. 120. Cf., ainda, Alexandre
Santos de ARAGO, O Princpio da Eficincia, para quem [a] eficincia no pode ser entendida apenas
como maximizao do lucro, mas sim como um melhor exerccio das misses de interesse coletivo que
incumbe ao Estado, que deve obter a realizao prtica possvel das finalidades do ordenamento jurdico,
com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado, especialmente de ndole financeira, como para
as liberdades dos cidados. p. 1.
200
Alm da adequao e da proporcionalidade em sentido estrito, o princpio da proporcionalidade
composto pelo postulado da necessidade de acordo com a teoria proposta por ALEXY, adotada por
Humberto VILA. Para avaliar a adequao, que significa a exigncia de relao emprica entre meio e fim,
o autor prope a considerao de aspectos quantitativos, qualitativos e probabilsticos: [e]m termos
93
de adotar a deciso tima ao caso concreto, o que tanto seria incuo ante a inviabilidade
prtica de precisar o meio mais intenso, melhor e seguro entre todas as opes quanto
poderia tolher a prerrogativa de avaliao do Legislativo ou, ainda, desconsiderar os
demais argumentos que poderiam justificar a escolha de um meio excludo por no ser to
intenso, melhor ou seguro. Assim, a Administrao Pblica dever escolher um meio que
promova minimamente o fim, mesmo que no seja o mais intenso, o melhor nem o mais
seguro 201 . Dessa forma, a deciso eficiente segundo o critrio de proporcionalidade
proposto por Humberto VILA consiste na escolha do meio adequado que atenda
exigncia mnima de promoo dos fins em termos quantitativos, qualitativos ou
probabilsticos. De acordo com essa perspectiva de anlise, a eficincia administrativa no
se encerra na anlise dos meios, embora esta seja uma etapa imprescindvel ponderao,
mas considera em igual medida o efeito concreto da deciso tida por eficiente.
quantitativos, um meio pode promover menos, igualmente ou mais o fim do que outro meio. Em termos
qualitativos, um meio pode promover pior, igualmente ou melhor o fim do que outro meio. E em termos
probilsticos, um meio pode promover com menos, igual ou mais certeza o fim do que outro meio.
Moralidade, Razoabilidade e Eficincia na Atividade Administrativa, p. 22.
201
Idem, p. 23.
94
Dentre os debates na teoria do Direito, de se apontar a anlise funcional do
Direito proposta por Noberto BOBBIO. Em 1971 o autor publicou o artigo Verso una
teoria funzionalistica del diritto no qual demonstrou a tendncia de anlise do Direito
sobre o ponto de vista funcional em detrimento do ponto de vista estrutural, ento
prevalecente. Essa idia inicial foi destrinchada no livro Da Estrutura Funo202 a partir
da crtica concepo funcionalista do direito formulada por KELSEN.
95
Por muito tempo o entendimento da atuao administrativa se resumia mxima
administrar aplicar a lei de ofcio205. O tradicional brocardo bem sintetiza a concepo
de uma Administrao simplesmente reprodutora da vontade do Parlamento, nos termos da
legalidade formal. No entanto, constata-se a tendncia de no limitar a funo
administrativa mera realizao concreta da prescrio normativa, i.e., no limitar a
funo administrativa a seu aspecto estrutural, mas a condicionar satisfao concreta de
finalidades pblicas. Nessa medida, os efeitos prticos da atuao administrativa importam
ao Direito Administrativo funcionalizado, ditado pela legalidade material, eminentemente
finalstica206. A funo do Direito Administrativo cada vez mais corresponde prestao
eficaz das competncias administrativas por meio de instrumentos jurdicos adequados e
com resultados concretos satisfatrios ao desenvolvimento econmico-social207.
Uma vez que o foco de anlise ensejada pela terceira vertente de interpretao da
eficincia administrativa se desloca para a funo, tambm a atuao administrativa
consensual passa a ser considerada um efetivo instrumento de realizao das finalidades
pblicas. De fato, a maior previso de instrumentos consensuais deve-se em muito a uma
necessidade pragmtica de superar certos impasses burocrticos, mais notadamente a
205
Seabra FAGUNDES, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, p. 180.
206
Cf. Alexandre Santos de ARAGO, O Princpio da Eficincia, p. 4.
207
Para Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, [c]omo o Estado tem como razo de existir e como misso
constitucional servir proteo e realizao dos direitos fundamentais, evidente que a teoria funcional
do Direito Pblico se volta obteno de resultados que efetivamente e no apenas intencional ou
retoricamente satisfaam a essa vocao. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Ps-Moderno.
Legitimidade, finalidade, eficincia, resultados, p. 111.
208
[A] instrumentalizao do Direito Administrativo Econmico s finalidades constitucionais e legais se
associa com a sua preferencial consensualizao; no sentido de que, via de regra, a adoo de uma medida
por consenso mais eficiente que se adota unilateral e coercitivamente (...). Alexandre dos Santos
ARAGO, A Consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulatrios e contratos
administrativos, p. 157.
96
demora da tramitao do processo administrativo ou a baixa execuo das multas aplicadas
pela autoridade administrativa.
A indicao dos efeitos positivos assinalados nos textos que versam sobre a
consensualidade denota a relevncia da eficincia para a afirmao dos acordos
administrativos como instrumento de ao administrativa. Pela listagem dos benefcios
decorrentes da adoo de esquemas concertados acima mencionados, esta corrente de
pensamento favorvel consensualidade objetiva inserir os acordos administrativos no
jogo de ponderao dos meios que a Administrao Pblica deve proceder para tomar a
deciso tima ao caso concreto. O elogio ao consenso possui, assim, a funo primeira
de evidenciar a consensualidade como instrumento de ao administrativa que
necessariamente deve ser considerado na anlise dos meios determinada pela terceira
interpretao da eficincia, dado seus significativos efeitos positivos. Como conseqncia,
a enumerao das benesses dos acordos administrativos serve de estmulo adoo de
frmulas concertadas pela Administrao Pblica e sua legitimao como forma vlida e
eficaz de desenvolvimento das atividades administrativas.
97
proposta de anlise, a consensualidade inaugura um terceiro critrio de determinao da
deciso administrativa eficiente: a escolha do meio pelos efeitos210.
Isso no quer dizer que a consensualidade seja incompatvel com ambos os critrios
previamente mencionados. Os acordos administrativos podem perfeitamente ser objeto de
anlise de custo-benefcio uma vez que mensurveis, principalmente quanto s variveis
tempo e custos, assim como admitem figurar no jogo de proporcionalidade. No entanto,
de se verificar que a consensualidade remete evidente dualidade ato imperativo ato
consensual, de forma que os efeitos de ambas as medidas de desenvolvimento da funo
administrativa levam inevitvel comparao entre imperatividade e consensualidade para
satisfao das finalidades pblicas. Dessa forma, ato imperativo e ato consensual passam a
ser preferencialmente escolhidos em razo dos efeitos especficos que geram no caso
concreto.
210
CORREIA, Jos Manuel Srvulo, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos,
p. 312.
211
A fungibilidade entre a atuao administrativa tpica e mecanismos consensuais se procede nos termos da
legalidade. Cf. item 5.2.
98
preferidos em um determinado caso. No h que se afirmar o acordo administrativo como
um mecanismo alternativo atuao administrativa tpica e nem como a forma preferencial
de satisfao das competncias pela Administrao no limiar do sculo XXI em detrimento
da atuao imperativa. So, indistintamente, instrumentos disposio da Administrao
Pblica quando do cumprimento de suas competncias que predicam a anlise racional
concreta, considerando todos os elementos que compem o contexto no qual se inserem.
212
Segundo Odete MEDAUAR, a participao liga-se identificao do interesse pblico de modo
compartilhado com a populao; associa-se ao decrscimo da discricionariedade; propicia atenuao da
unilateralidade na formao dos atos administrativos; liga-se tambm s prticas contratuais baseadas no
consenso, na negociao, na conciliao de interesses (grifei). O Direito Administrativo em Evoluo, p.
230.
99
crescente aproximao dos cidados mquina pblica, embora a categoria de pessoas
com voz ativa e a qualidade das participaes ainda sejam questionveis213.
213
Cf. Paulo Todescan Lessa MATTOS, O Novo Estado Regulador no Brasil. Eficincia e Legitimidade.
214
Cf. Maria Sylvia Zanella Di PIETRO, Participao Popular na Administrao Pblica.
215
Cf. Rogrio Gesta LEAL, Esfera Pblica e Participao Social: possveis dimenses jurdico-polticas
dos direitos civis de participao social no mbito da gesto de interesses pblicos no Brasil.
216
Cf. Patrcia BAPTISTA, Transformaes do Direito Administrativo, p. 127.
217
Sobre o influxo da cidadania na participao administrativa, Gustavo Justino de OLIVEIRA assim expe:
eis a figura do cidado que manifesta a sua vontade em fazer parte de procedimentos passveis de culminar
em decises estatais que afetem direitos seus, no somente de natureza individual, mas de ordem coletiva ou
difusa. Participao Administrativa, p. 9.
100
sociais), enquanto a participao administrativa o Estado Democrtico de Direito se
manifestaria pela atuao particular diretamente na gesto e no controle da
Administrao Pblica218. Somente com a presena do componente democrtico haveria,
ento, a participao mais efetiva do administrado a participao popular219 ora de
forma direta, com o exerccio do direito de defesa e da enquete, ora de forma indireta,
mediante a participao popular em rgos de consulta ou de deciso, por meio do
ombudsman ou, ainda, por via do Poder Judicirio.
218
Participao Popular na Administrao Pblica, p. 32.
219
A expresso participao popular parece a mais oportuna, no momento presente, por ser inerente ao
princpio democrtico em que se inspira o Estado de Direito sob a frmula adotada a partir do prembulo
da Constituio de 1988: Estado Democrtico de Direito. Idem, p. 26.
220
So preceitos constitucionais mencionados nos artigos consultados: prembulo, art. 5, incs. XIV, XXXIII,
XXXV, XXXIV, a, LIV, LV, LXIX, LXX, LXXI, LXXII, LXXIII, LXXVII, art. 10, art. 37, 3, art. 58, inc.
II, art. 74, 2 , art. 132, art. 198, III, art. 204, II, e art. 216, 1.
221
Participao Popular na Administrao Pblica: mecanismos de operacionalizao, p. 7.
101
marcou o estgio inicial de construo terica do Direito Administrativo, estruturada e
direcionada ao manejo do poder de autoridade estatal. Pela afirmao da democracia
participativa e, principalmente, pela demonstrao dos diversos canais de participao que
o administrado pode-se valer para se aproximar do exerccio das funes pblicas,
pretende-se enfatizar o dever de a Administrao se abrir participao administrativa e,
nessa medida, fomentar o exerccio do direito participativo pelos administrados.
Este item do trabalho no dar conta da ampla discusso que se constri na teoria
do Direito Administrativo acerca dos fundamentos da participao administrativa e nem
dos correspondentes mecanismos de aperfeioamento. A proposta do item mais restrita,
focada na relao entre participao administrativa e consensualidade, que concebe a
participao do administrado na deciso administrativa, tradicionalmente compreendida
como atividade unilateral da Administrao Pblica, como um pressuposto da atuao
administrativa por meio de acordos.
102
governamentais e associaes representativas de interesses difusos , por outro marcante
o predomnio da participao de empresas diretamente interessadas na deciso. Outra
caracterstica da participao popular na Administrao consiste na disponibilizao de
texto (normativo) j no formato de redao final, e no como um texto em construo, com
preceitos normativos incompletos ou com duas ou mais redaes para um mesmo preceito.
Como resultado, a resistncia modificao do texto pela Administrao Pblica maior,
pois o texto em anlise popular j fora objeto de debates e estudos interiores, restringindo
s alteraes a aspectos pontuais do regulamento. Por fim, questiona-se a efetividade dos
mecanismos de participao popular, especialmente a audincia pblica.
103
processual quanto ao momento de participao (nos atos deliberativos) e ao administrado
legitimado a intervir no processo (parte do processo administrativo)227, pois corresponde
participao efetiva do administrado diretamente interessado no contedo da deciso, que
passa ser construda conjuntamente com a Administrao Pblica.
227
Cf. itens 2.4.2.1.
228
Carlos Ari SUNDFELD, Guia Jurdico das Parcerias Pblico-Privadas, p. 18-19. Segundo o autor, a
noo abrange diversos esquemas contratuais delineados com a Reforma do Estado nos anos 90, como
aqueles previstos na Lei 8.987/95 (lei de concesses), Lei 9.637/98 (leis das organizaes sociais OS), Lei
9.790/99 (lei das organizaes das sociedades civis de interesse pblico OSCIP) e legislao setorial. Idem,
ibidem.
229
Cf. Maurcio Portugal RIBEIRO & Lucas Navarro PRADO, Comentrios Lei de PPP Parceria
Pblico-Privada. Fundamentos econmico-jurdicos, p. 35.
104
contencioso, quer seja gracioso, verificou-se a sua abertura ao administrado parte do
processo, diretamente interessado no contedo da deciso administrativa.
230
Sobre a dinmica de negociao da prerrogativa imperativa, cf. item 5.3.
231
Audincias Pblicas, p. 254.
232
Cf. Lcia Valle Figueiredo, Instrumentos da Administrao Consensual. A audincia pblica e sua
finalidade, p. 383 e ss; Odete MEDAUAR, O Direito Administrativo em Evoluo, p. 230.
233
Segundo Caio TCITO, [o] Direito Administrativo contemporneo tende ao abandono da vertente
autoritria para valorizar a participao de seus destinatrios finais quanto formao da conduta
administrativa, Direito Administrativo Participativo, p. 134.
105
como uma expresso da participao popular234, outros apartam os institutos. Para esta
vertente doutrinria, a consensualidade consiste em uma categoria autnoma
participao, consistindo esta somente em um pressuposto da ao administrativa
consensual235.
234
Cf. Patrcia BAPTISTA, Transformaes do Direito Administrativo, p. 179-180.
235
De outro lado, na esfera administrativa o consenso entre Administrao pblica, cidados e sociedade
civil ou ao menos as decises administrativas previamente negociadas resultam do exerccio do direito
de participao na Administrao pblica, Participao Administrativa, p. 5.
106
na qualidade de mecanismo de gesto alternativo ao esquema comum hierarquizado de
atuao administrativa236.
107
contribuir significativamente para a delimitao do contedo da regulao com menores
custos ao regulador240.
240
Negotiating has many advantages over the adversarial process. The parties participate directly and
immediately in the decision. They share in its development and concur with it, rather than participate by
submitting information that the decisionmaker considers in reaching the decision. Frequently, those who
participate in the negotiation are closer to the ultimate decisionmaking authority of the interest in an
adversarial proceeding. Thus, participants in negotiations can make substantive decisions, rather than acting
as experts in the decisionmaking process. In addition, negotiation can be a less expensive means of
decisionmaking because it reduces the need to engage in defensive research in anticipation of arguments
made by adversaries. Negotiating Regulations: A Cure for Malaise, p. 28.
241
Idem, p. 32.
242
The Renew Deal: the fall of regulation and the rise of governance in comtemporany legal thouught,
p. 444.
243
Importa notar que a tradicional forma de cumprimento das competncias administrativas pelas Agncias
Reguladoras denominada regulao, ou simplesmente law, em contraposio ao segundo modelo em
discusso, correspondente governana. No caso concreto, o Poder Pblico possui sua disposio ambos os
modelos de gesto pblica para desenvolvimento de suas atividades estatais.
244
Jason SOLOMON, Law and Governance in the 21st Century Regulation, p. 820.
108
do Estado ensejadas pela crise econmica de 1929, destaca-se a alterao do papel estatal
de garantidor de contratos e da propriedade privada para agente desenvolvimentista, com
atribuies de formular polticas pblicas e controlar de forma mais ativa o
desenvolvimento das atividades privadas. Para tanto, tambm nesse momento foi proposto
o modelo de regulao ento reputado adequado para que o Estado regulador conseguisse
satisfazer suas funcionalidades atravs das Agncias Reguladoras.
245
Segundo Orly LOBEL, [o]ver a half-century ago, the New Deal signified a paradigm shift in the
American polity. Under the mandate of relief, recovery, and reform, the modern regulatory administrative
state was created. In the context of world war and economic depression, law was conceptualized as national,
top-down and sanctioned. The Renew Deal: the fall of regulation and the rise of governance in
contemporary legal thought, p. 344.
246
Cf. Jody FREEMAN, Collaborative Governance in the Administrative State, p. 15.
247
Segundo Jacques CHEVALLIER, [a] governana sustentada por uma lgica diferente daquela que
governa o direito: enquanto que este ltimo se exprime no imperativo, sob a forma de comandos
obrigatrios provenientes de uma autoridade investida do poder de deciso e segundo as regras fixadas para
sua elaborao, a governana provm de uma abordagem pluralista e interativa da ao coletiva. Trata-se
de obter, pela virtude da troca, compromissos aceitveis, levando em considerao a complexidade dos
problemas e a existncia de poderes mltiplos. A governana implica, ao mesmo tempo, a ampliao do
crculo dos atores associados aos procedimentos decisrios e a procura sistemtica de solues de tipo
consensual. A Governana e o Direito, p. 131.
109
A governana no Direito Administrativo resulta dos trabalhos tericos de diversas
correntes de pensamento legal convergentes no que LOBEL denominou de Renew Deal
School, das quais se destacam o Direito Reflexivo, o Soft Law e a Governana
248
Colaborativa . Em comum, estas teorias fundamentam um modelo de atuao
administrativa hbrida, em que Administrao Pblica e administrado compem
consensualmente a deciso administrativa, ou aspectos dessa deciso, a partir da concepo
da relatividade do formalismo jurdico e da necessidade de conferir flexibilidade aos
institutos jurdicos, ento instrumento voltados satisfao de especficas finalidades, para
melhor acomodao conforme as especificidades do caso concreto.
Pela leitura dos estudos na pauta das discusses sobre o modelo de governana, no
entanto, possvel depreender certos elementos comuns aos quais seus autores se reportam
como definidores da governana no mbito do Direito Administrativo. Sem a pretenso de
esgotar tais elementos e nem ao menos apresentar uma definio sobre governana, este
item passa a descrev-los objetivando expor os fatores que suscitam a reflexo sobre
mecanismos potencialmente mais eficazes de promoo das finalidades pblicas. Para
tanto, parte-se do conceito de governana formulado por Jody FREEMAN para fins de
248
The Renew Deal: the fall of regulation and the rise of governance in contemporary legal thought, p.
345. Segundo o autor, [t]his article demonstrates how the governance model emerges from a myriad of
recent scholary theories including the following: reflexive law, soft law, collaborative governance,
democratic experimentalism, responsive regulation, outsourcing regulation, reconstitutive law, post-
regulatory law, revitalizing regulation, regulatory pluralism, decentering regulation, mate-regulation,
contractarian law, communicative governance, negotiated governance, destabilization rights,
cooperative implementation, interactive compliance, public laboratories, deepened democracy and
empowered participatory governance, pragmatic lawyering, nonrival partnership, and a daring legal
system. It argues that these subsets of ideas should be understood together as generating a powerful vision
within legal though about the need for renewal through a shift to the governance paradigm. Idem, p. 345-
347.
110
harmonizao do raciocnio, deveras representativo do entendimento de governana no
meio acadmico do Direito Administrativo norte-americano:
249
Essa a passagem original: [i]n contrast to those presenting hierarchical models of administrative law, I
conceive of governance as a set of negotiated relationships. This alternative conception of policy making,
implementation, and enforcement is dynamic, nonhierarchical, and decentralized, envisioning give and take
among public and private actors. The Private Role in Public Governance, p. 571. Conforme se verifica,
governana no se confunde com governabilidade. Como modelo de atuao administrativa, a governana
corresponde a uma forma negociada de atividade administrativa cujos potenciais efeitos positivos so hbeis
a superar impasses burocrticos, como custos e tempo de tramitao do processo, e, assim, propiciar a
governabilidade. Em sntese, governana e governabilidade encerram, respectivamente, uma relao de causa
e efeito, pois a efetividade da ao pblica uma possvel decorrncia do emprego de tcnicas negociadas na
gesto pblica.
250
Jody FREEMAN, Collaborative Governance in the Administrative State , p. 548.
111
liberdade que classicamente determinou a construo do regime jurdico-administrativo em
prerrogativas e sujeies relativizada para que o Direito Administrativo contenha
tambm normas voltadas facilitao e controle da negociao entre Administrao
Pblica e administrado251.
251
Cf. Orly LOBEL, The Renew Deal: the fall of regulation and the rise of governance in contemporary
legal thought , p. 377.
252
Os setores ambiental e de telecomunicaes so exemplos elucidativos do exposto.
112
especificidades concretas, com impacto direto na cultura legal do one-size-fits-all 253 :
processos administrativos, formas de controle, sistema de responsabilizao administrativa
e procedimentos licitatrios podem receber um tratamento significativamente diferenciado
de ente para ente administrativo.
253
Se a cultura legal do one-size-fits-all j encontrava resistncia no mbito do Direito Administrativo, que
h tempos considera a seara regulamentar, a governana chama a ateno para a preferncia dos
regulamentos e dos contratos administrativos s leis com grandes categorias abertas ou com um determinado
modelo inadequado prtica de um determinado setor. Constata-se, nesse ponto, o questionamento ao regime
jurdico nico que tradicionalmente sustentado como o mecanismo de disciplina da Administrao Pblica
e, como decorrncia, das diversas atividades administrativas que o Poder Pblico tem por dever desenvolver.
Reconhecidas as normas e os institutos de Direito Administrativo como efetivos instrumentos, a governana
propugna a elaborao de normas que atendam s necessidades e caractersticas particulares do setor e o
desenho de institutos tambm especficos que permitam contornar os impasses que se colocam em cada setor,
o que se compatibiliza com o atual debate em torno da teoria da legalidade. Sobre os debates tericos da
legalidade em relao consensualidade, cf. item 5.2. Para a demonstrao da necessidade de instrumentos
jurdicos pormenorizados no desenvolvimento da atividade administrativa, cf. Orly LOBEL, The Renew
Deal: the fall of regulation and the rise of governance in contemporary legal thought, p. 379 e ss.
254
Jody FREEMAN, Collaborative Governance in the Administrative State , p. 22.
255
Idem, ibidem.
113
exemplo da consensualidade, a negociao da prerrogativa imperativa no cessa quando da
celebrao dos acordos administrativos na medida em que o trato contnuo.
256
Apesar de a governana poder se apresentar em todas as vertentes da atuao administrativa ordenao,
deciso e enforcement , mencione-se que os debates tericos se concentram no processo administrativo
normativo (rulemaking), de forma que a atuao administrativa consensual por vezes se limita a indica a
elaborao consensual de normas.
114
Os acordos administrativos se apresentam como o meio de formalizao da
governana. Para Jacques CHEVALLIER,
257
A Governana e o Direito, p. 139.
258
The Renew Deal: the fall of regulation and the rise of governance in contemporary legal thought, p.
393 e ss.
259
New Governance & Legal Regulation: complementarity, rivalry, and transformation, p. 5.
260
Idem, p. 5-6.
261
Less coercitive sanctions can promote flexibility in implementation and compliance. () This aspect of
soft law has been described in the context of the increasing adoption of reporting requirements rather than
the imposition of penalties as structured but unsanctioned. Orly LOBEL, The Renew Deal: the fall of
regulation and the rise of governance in contemporary legal thought, p. 391.
115
2.3. A atuao administrativa consensual
Para tanto, farei uma primeira exposio dos debates internacionais envolvendo o
modelo de consensualidade a partir das leis de processo administrativo e do estudo terico
desenvolvido na Itlia e na Espanha. A escolha desses sistemas justifica-se tanto
institucionalmente, porquanto cada ordenamento possui em suas respectivas leis de
processo administrativo permissivos genricos Administrao Pblica para celebrar
acordos, quanto teoricamente, j que contam com significativos estudos sobre o tema.
Dessa forma, os debates internacionais serviro de paradigma de anlise do caso brasileiro,
em que variveis sero extradas para contribuir reconstruo do panorama da
consensualidade no Brasil.
262
Essa a redao do preceito: In accoglimento di osservazioni e proposte presentale a norma
dellarticolo 10, lamministrazione procedente pu concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in
ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare Il
contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo.
263
Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 4-5.
117
ento, estreito relacionamento com o momento de abertura democrtica da atuao
administrativa, momento esse primeiramente sintetizado na participao administrativa.
264
Cf. Franco Gaetano SCOCA, Autorit e Consenso, p. 32-32.
265
Sobre o tema da consensualidade no Direito Administrativo alemo, cf. Onofre Alves BATISTA JNIOR,
Transaes Administrativas, p. 331-342.
266
Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 18.
267
Stefania VASTA, La Revoca degli Atti Amministrativi Consensuali, p. 81.
118
administrativistas italianos reputem incorreta a diferenciao entre ambos os instrumentos
consensuais, porquanto ambos possuiriam semelhantes estrutura e funcionalidade 268 , a
doutrina italiana tende a conceb-los como institutos diversos, especialmente por conta da
dinmica procedimental especfica.
268
Idem, p. 138.
269
Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 61.
270
A respeito da classificao dos atos integrativos, cf. Roberto DAMONTE, Atti, Accordi, Convenzioni
nella Giustizia Amministrativa, p. 8 e ss.
119
acordos de complemento prestam-se a regulamentar consensualmente a relao jurdico-
administrativa constituda pelo ato final ou para disciplinar uma determinada situao
jurdica quando o contedo do ato for insuficiente para tanto. Por fim, os acordos de
integrao substituem um especfico ato do processo administrativo com a finalidade de
acelerar a fase de execuo do ato final.
271
Cf. M. T. Paola Caputi JAMBRENGHI, Studi sullAutoritariet nella Funzione Amministrativa, p.
33-39.
120
primeiro circunscrevem-se s partes, os acordos substitutivos geram efeitos para alm da
relao jurdico-administrativa entre Administrao e administrado.
272
Atti, Accordi, Convenzioni nella Giustizia Amministrativa , p. 18-22.
273
Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 16. Segundo o autor,
houve uma opo legislativa por valorizar as especificidades setoriais mediante a necessidade de os marcos
regulatrios setoriais expressamente preverem os acordos substitutivos para que os mesmos fossem adotados.
Idem, ibidem.
121
alteraes da Lei 241/90 ensejada pela reforma da lei de processo administrativo italiana,
que teve como instrumento a Lei 15/2005, duas tocam diretamente a atuao
administrativa consensual: a supresso da reserva de lei atinente aos acordos substitutivos e
a previso de disciplina dos acordos administrativos pelo regime de direito privado.
274
Apesar da aposta legislativa na consensualidade, Pierpaolo GRAUSO indica existir uma verdadeira crise
dos acordos no Direito Administrativo italiano, pois os acordos administrativos so, na prtica, pouco
aplicados. O autor apresenta trs motivos para tanto: (i) reticncia cultural e perplexidade ideolgica, (ii)
insuficiente preparao tcnica dos agentes pblicos para lidar com os acordos administrativos e (iii)
ceticismo jurisprudencial da Corte de Justia e da Corte Constitucional. ob. cit., p. 21-33. Stefania VASTA,
por sua vez, reputa como efeito da previso genrica dos acordos substitutivos na lei de processo
administrativo a maior aceitao jurisprudencial do instituto, tendo em vista a forte resistncia do Judicirio
italiano com a forma de atuao consensual da Administrao estabelecida em pontuais leis. La Revoca
degli Atti Amministrativi Consensuali, p. 36.
275
Essa a redao do comma 1-bis, art. 1, da lei 241/90: La Pubblica Amministrazione, nelladozione di
atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che le legge disponga
diversamente.
122
O tema da consensualidade objeto de diversos questionamentos jurdicos, uma
vez que demanda releituras de tradicionais construes tericas do Direito Administrativo
especialmente as teorias da legalidade, da discricionariedade e do controle e, ainda,
coloca em evidncia aspectos outros que at ento no despertavam grande ateno dos
estudiosos desse ramo do Direito, a exemplo da negociao, da formao da deciso
administrativa e da anlise instrumental e conseqencialista da ao procedida pela
Administrao Pblica. Uma dessas perguntas, talvez a mais emblemtica de todas, : qual
o regime aplicvel aos acordos administrativos?
276
Alm da terminao consensual, a LrjAPyPAc prev ainda os seguintes tipos de terminao do processo
administrativo: resoluo (forma ordinria de terminao do processo administrativo), desistncia, renncia e
caducidade (formas anormais de terminao do processo administrativo) e impossibilidade material de
terminao por causas sobrevindas. Cf. Eduardo Garca de ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ,
Curso de Derecho Administrativo, vol. II, p. 513.
123
Artigo 88. Terminao convencional. 1. As Administraes Pblicas
podero celebrar acordos, pactos, convnios ou contratos com pessoas
tanto de direito pblico como privado, sempre que no sejam contrrios
ao ordenamento jurdico nem versem sobre matrias no suscetveis de
transao e tenham por objeto satisfazer o interesse pblico que tenham
de perseguir, com o alcance, efeitos e regime jurdico especfico que, em
cada caso, preveja a disposio que o regule, podendo tais atos ter o
propsito de finalizadores dos procedimentos administrativos ou serem
propostos nos mesmos com carter prvio, vinculante ou no,
resoluo que lhes ponha fim277.
277
Essa a redao do art. 88, parte primeira, da LrjAPyPAc: Artculo 88. Terminacin convencional. 1.
Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto
de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni versen sobre
materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea a disposicin
que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos
administrativos o insertase en los mismos con carter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga
fin.
278
Eduardo Garca de ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ. Curso de Derecho Administrativo,
vol. II, p. 519.
279
Idem, p. 520.
280
El precepto [terminao convencional], como ya advertimos al comienzo, quiere ser slo un marco
general, suscpetible de dar una cobertura legal genrica a este tipo de frmulas, hasta ahora aisladas, y de
estimular su toma en consideracin por las normas especiales llamadas a regular procedimientos concretos,
normas stas que sern, por lo tanto, las que decidiern sobre su efectiva implantacin y sobre su alcance,
efectos y rgimen jurdico. Eduardo Garca de ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de
Derecho Administrativo, vol. II, p. 520.
281
Eficcia y Administracin. Tres estudios, p. 157.
124
No caso espanhol evidente o carter da alternatividade dos acordos
administrativos. Uma vez que a lei 30/92 lhes impe uma funcionalidade mais precisa,
correspondente terminao convencional do processo, a dicotomia resoluo imperativa e
unilateral resoluo consensual resta mais ntida. Embora seja reconhecida a
possibilidade de acordos do tipo integrativo, a consensualidade no Direito Administrativo
espanhol se assemelha, em termos gerais, aos acordos substitutivos italianos, de forma que
a adoo do mdulo consensual automaticamente exclui o ato unilateral e imperativo, pois
incompatveis entre si.
282
Questo diversa daquela de utilizao do mdulo negocial como alternativo ao mdulo de exerccio de
poder ainda se indubitavelmente conexa aquela de utilizao dos mdulos consensuais no mbito do
processo administrativo, segundo o esquema denominado com a terminologia em uso na Alemanha,
contrato de direito pblico, e introduzido na Lei 241/90 com a norma, notadamente ignorada na prtica, do
art. 11. Vincenzo Cerulli IRELLI, Il Negozio come Strumento di Azione Amministrativa, p. 79-80.
283
Os requisitos formais mnimos esto estabelecidos no mesmo art. 88, item 2, e correspondem
identificao das partes intervenientes, o mbito pessoal, funcional e territorial, o prazo de vigncia e a
publicao do acordo administrativo.
284
Eficcia y Administracin. Tres estudios., p. 176-184.
125
Em relao aos efeitos sobre o procedimento em que sejam celebrados, os acordos
consensuais podem ser classificados em acordos finalizadores do procedimento ou
substitutivos (acuerdos finalizadores del procedimiento o sustitutivos de las
resoluciones) ou acordos no finalizadores do procedimento ou no substitutivos
(acuerdos no finalizadores del procedimiento o no sustitutivos de dichas
resoluciones 285 ). Enquanto os acordos substitutivos tomam o lugar da resoluo final
unilateral e imperativa, os acordos no substitutivos so preparatrios a esta, geralmente
vinculantes ao ato terminativo do processo administrativo. Estes acordos, ao contrrio dos
substitutivos, no versam sobre a integralidade do contedo da resoluo do procedimento,
pois, se assim fosse, equiparar-se-iam aos prprios acordos substitutivos. Formalmente, a
Administrao atua de modo tradicional apesar da presena da consensualidade no trmite
processual preliminar.
285
Idem,p. 78.
286
Idem,p. 180.
287
Idem,p. 181.
126
Por fim, o momento da celebrao do acordo administrativo enseja trs categorias:
os pr-acordos (preacuerdos), os acordos parciais (acuerdos parciales) e os acordos
de arbitragem (acuerdos de arbitraje288). Os pr-acordos verificam-se antes do incio do
processo administrativo com a finalidade de preparar o procedimento mediante a
estipulao consensual de algumas regras para melhor tramitao do mesmo. Segundo essa
sistematizao, os acordos parciais consistem nos acordos firmados ao longo do processo
administrativo e, por essa razo, no delimitam integralmente o contedo da resoluo
final. Os acordos de arbitragem correspondem s clusulas de previso de juzo arbitral
para soluo de controvrsias envolvendo a Administrao Pblica, abrangendo tambm a
mediao e a conciliao.
288
Idem,p. 183.
127
conceituao de consensualidade determina a definio de atuao administrativa
consensual como a ao da Administrao Pblica por meio de acordos em sentido amplo,
seja na esfera administrativa ou judicial, seja entre Administrao Pblica e administrado
ou exclusivamente no mbito do Poder Pblico. Em sentido amplssimo, a atuao
consensual tambm verificada nos casos em que a Administrao abre o seu
procedimento para que o administrado participe, como nas hipteses de instrumentos
participativos a exemplo das audincias e consultas pblicas.
289
Patrcia BAPTISTA, Transformaes do Direito Administrativo, p. 273.
128
(eficincia). Segundo essa perspectiva, os acordos administrativos consistem em efetivas
vlvulas de escape a determinadas disfuncionalidades da atuao administrativa tpica, de
forma que a atuao concertada pela Administrao pode-se mostrar mais eficiente no caso
concreto quando comparada com os provimentos imperativos e unilaterais. Dessa forma, a
tcnica de gesto consensual insere-se no estgio mais avanado de participao
administrativa, pois incide sobre a prpria deliberao pblica, mas fortemente
caracterizada pelo pragmatismo, ou seja, pela compreenso dos acordos administrativos
como mecanismos instrumentais de satisfao de finalidades pblicas (funcionalizado).
Por essa razo a consensualidade induz anlise dos efeitos do modelo de atuao
por meio de atos imperativos e unilaterais e do modelo de atuao consensual, de modo
confrontado, para escolha do mecanismo mais adequado no caso concreto tendo em vista
os interesses das partes. Obviamente a medida da eficincia ir variar conforme o ngulo
de anlise, pois a Administrao possui uma gama de interesses e concentra determinadas
variveis de negociao que o administrado no detm, embora em alguns casos tais
interesses possam ser convergentes 290 . No entanto, a alternatividade ato imperativo
unilateral ato consensual recorrente na atuao administrativa consensual.
290
Conforme se nota, o conceito de atuao administrativa consensual adotado envolve em uma ponta a
Administrao Pblica detentora do poder de imprio e, na outra ponta, o administrado diretamente
interessado no exerccio do poder de autoridade estatal. Dessa forma, esto excludos da noo endossada os
acordos intragovernamentais, como os convnios e os consrcios pblicos.
291
No se reconhece, salvo disposio legal explcita, a obrigao de dar como clusula de instrumento
consensual na medida em que isto determinaria uma burla ao dever de licitar inscrito no art. 37, inc. XXI, da
Constituio Federal. Em recente experincia dos termos de compromisso (TC) na Comisso de Valores
Mobilirios, o ente regulador do mercado de capitais negociou a suspenso da aplicao de sanes
administrativas aos agentes de mercado mediante o pagamento por estes de cursos internacionais aos
funcionrios da CVM ou, ainda, mediante a aquisio de certas obras para melhoria do acervo da biblioteca.
Essas prticas vo de encontro ao dever de licitar na medida em que o Decreto-Lei 3.865/76 no cria
nenhuma hiptese de dispensa de licitao pela celebrao de TC, estando, portanto, a aquisio de bens e
129
das prerrogativas pblicas e a funo primacial de legitimao da autoridade estatal de
argumentos retricos como a supremacia e a indisponibilidade do interesse pblico
viabiliza a negociao das potestades pblicas.
servios vinculada realizao de prvio procedimento licitatrio no qual se garanta a igualdade perante os
licitantes. Ademais, deve-se enfatizar o grande risco de captura do regulador engendrada pela referida prtica,
bem como o afastamento do instrumento consensual sua funo de satisfazer finalidades pblicas, no caso,
a sade do mercado de valores mobilirios pela disponibilidade de informao, a afetao do TC. Na
qualidade de um instrumento regulatrio, o acordo administrativo deve necessariamente induzir
comportamentos do regulado, razo pela qual as clusulas dos atos consensuais restringem-se, a princpio, a
obrigaes de fazer ou de no fazer.
292
No se est a admitir a autonomia de vontades na Administrao Pblica, a qual est vinculada a satisfazer
as finalidades pblicas e, por conseqncia, toda a sua atuao sujeita-se ao alcance destes fins pblicos. Em
outros termos, a vontade da Administrao funcionalizada, estando necessariamente atrelado ao fim de
interesse pblico que tem por dever promover. Cf. Maral JUSTEN FILHO, Curso de Direito
Administrativo, p. 33-34.
293
A atipicidade usualmente compreendida na esfera das relaes contratuais, ao contrrio do ato
administrativo unilateral, lastreado pelo princpio da tipicidade. Cf., por todos, Maria Sylvia Zanella DI
PIETRO, Direito Administrativo, p. 202.
294
possvel dizer-se ento que a regulao intervm como um tipo de aparelhagem prpria a um setor,
integrada dentro dele do qual a regulamentao apenas um dos instrumentos que entrelaa regras
gerais, decises particulares, sanes, solues de conflitos e que inclui geralmente a criao de um
regulador independente. Marie-Anne FRISON-ROCHE, Definio do Direito da Regulao Econmica,
p. 24.
130
contratos, ou negcios jurdicos. Em primeiro plano, deve-se, assim, compreender o regime
jurdico ditado por cada subsistema do Direito Administrativo a cada tipo de acordo
administrativo295.
295
H na doutrina certa inclinao a considerar os acordos administrativos como transaes, razo pela qual
aplicar-se-iam subsidiariamente os preceitos normativos do Cdigo Civil correspondentes transao civil
(art. 840 art. 850). Cf. Onofre BATISTA, Transaes Administrativas, p. 327. Cf. tambm Ada Pellegrini
GRINOVER, que considera ser a natureza jurdica do termo de ajustamento de conduta da Lei 8.884/94 de
transao. O Termo de Ajustamento de Conduta no mbito da Defesa da Concorrncia, p. 193. Como
se ver com maiores detalhes no item 3.3, o Direito Administrativo dispe de variados acordos
administrativos, cada qual com funcionalidade e regime diferenciados. invivel, portanto, afirmar uma
natureza comum a todos os instrumentos consensuais positivados, o que, inclusive, seria um limitador
dinmica consensual. Quanto mais sujeitar os acordos administrativos disciplina civilista, cujo instrumento
da transao civil se destina a questes prprias do sistema civil. Vale transcrever o art. 844, cujo teor deixa
evidente a aderncia da transao civil s questes especficas deste ramo do Direito:
Art. 844. A transao no aproveita, nem prejudica seno aos que nela intervierem, ainda que diga respeito
a coisa indivisvel.
1 . Se for concluda entre o credor e o devedor, desobrigar o fiador.
2. Se entre um dos credores solidrios e o devedor, extingue a obrigao deste para com os outros
credores.
3. Se entre um dos devedores solidrios e seu credor, extingue a dvida em relao aos co-devedores.
Ademais, necessrio ressaltar a ausncia de previso normativa expressa que determine a aplicao
subsidiria das normas de Direito Civil atuao administrativa consensual.
296
Sabino CASSESE aponta duas razes para a passagem do ato para o processo no Direito Administrativo:
(i) reconhecimento pela jurisprudncia administrativa de que a atividade administrativa era eminentemente
seqencial (ato trmite ato final) ao diferenciar ato preparatrio de ato final para fins de impugnao por
vcio e (ii) influncia dos estudos da cincia jurdica que apontaram para a diferena entre as decises
prprias das organizaes privadas (no reguladas) e da Administrao Pblica, cujo procedimento prvio
intensamente normatizado. Las Bases del Derecho Administrativo, p. 250. Vasco Pereira da SILVA, por
sua vez, apresenta quatro razes para a denominada crise do ato administrativo: (1) o modelo de
Administrao Pblica em que se verificou a construo terica do ato administrativo j no mais existe; (2)
o ato administrativo perdeu seu papel de protagonista com a manifestao da atividade administrativa por
meio de outras formas, como os contratos; (3) o ato administrativo integra um quadro mais vasto de relao
jurdico-administrativa, qual seja, o processo administrativo; (4) afastamento da definitividade da
executoriedade do domnio da recorribilidade pelo constituinte portugus (esse ltimo canal mais especfico
ao caso lusitano). Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 5.
131
Porm, a potencialidade do processo administrativo extrapola o campo subjetivista,
pois possibilita uniformizar a atividade administrativa, atender ao dinamismo das decises
administrativas, validar as decises administrativas, exteriorizar os fundamentos das
decises administrativas, a participao administrativa, o arbitramento dos diferentes
interesses que se apresentam e o incremento do controle.
297
Vasco Pereira da SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 303.
298
Conforme Carlos Ari SUNDFELD, o grande impacto da elaborao de lei geral de processo
administrativo foi impor um regime universal quanto a certos problemas ou questes jurdico-
administrativos que se repetem nos diversos rgos e entes (por exemplo: a formalizao de decises, a
divulgao de atos, a apresentao de recursos, a aplicao de sanes, a anulao de atos, a expedio de
certides, a apurao de denncias etc.). Processo e Procedimento Administrativo no Brasil, p. 25.
299
Segundo Sabino CASSESE, ninguna decisin es one shot: esto es, ninguna decisin se agota en un solo
acto. Las Bases del Derecho Administrativo, p. 249.
300
Ao dispor sobre o controle judicial no sistema norte-americano das decises administrativas, Ernest
GELLHORN e Ronald M. LEVIN terminam por expor o mtodo de deciso administrativa: to understand
the complex assortment of administrative law doctrines on judicial review, one must begin with the
realization that most administrative decisions result from a series of determinations on the agencys part.
Typically, an agency starts by interpreting the law it is supposed to implement; it finds facts about the
situation it will address; and it uses discretion in applying the law to the factual situation that it has found to
exist. Each of theses types of determinations calls for a different kind of inquiry by a reviewing court.
Administrative Law and Process in a Nutshell, p. 73-74.
132
para conferir-lhe maior grau de objetividade. Como contraponto viso
esttica da atividade administrativa, corresponde noo atomista do
ato, se tem a viso dinmica, pois se focaliza o ato no seu formar-se e
nos seus vnculos instrumentais301.
301
O Direito Administrativo em Evoluo, p. 224.
302
Cf. por todos Floriano Azevedo MARQUES NETO, Regulao Estatal e Interesses Pblicos, p. 123 e ss.
133
implicar no afastamento da funo garantstica, ento reforada com a percepo da
relao entre direitos fundamentais e processo administrativo.
303
No plano da Administrao, a possibilidade de uma conformao mais ou menos eficiente do
procedimento coloca-se nas zonas de discricionariedade administrativa. Joo Carlos Simes Gonalves
LOUREIRO, O Procedimento Administrativo entre a Eficincia e a Garantia dos Particulares, p. 135.
304
Cf. art. 2, pargrafo nico, inciso IX, da Lei 9.784/99: adoo de forma simples, suficientes para
propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados.
305
Floriano Azevedo MARQUES NETO, Discricionariedade e Regulao Setorial O Caso do Controle
dos Atos de Concentrao por Regulao Setorial, p. 574.
306
Cf. Vasco Manuel Pereira da SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 134 e ss.
307
Odete MEDAUAR, Administrao Pblica: do ato ao processo.
134
contencioso judicial pela Administrao Pblica no sero objeto de anlise nesta
dissertao, embora sejam residualmente analisados em passagens pontuais da anlise.
135
identificao das funcionalidades que as mesmas assumem na cincia do Direito
Administrativo.
136
de direito administrativo, bem como a funcionalidade que os mesmos desempenham ao
sistema.
O item parte do contato direto com o caso da arbitragem, no qual houve intenso
debate sobre a viabilidade jurdica de a Administrao Pblica submeter-se ao juzo
arbitral, inclusive com a presena de argumentos de resistncia fundados nos princpios da
supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico. A reconstruo desse debate
travado no mbito do Tribunal de Contas da Unio, um dos principais rgos de controle
externo da Administrao que detm dentre outras competncias o dever de garantir a
legalidade, elucida a discusso que se construiu no Direito Administrativo brasileiro a
partir da dcada de 1990 sobre a projeo da atuao administrativa consensual. Dessa
forma, embora a questo da viabilidade jurdica de a Administrao transacionar tenha sido
originalmente posta no tema da arbitragem, deve-se salientar que ela concerne aos
instrumentos consensuais que vinculam a Administrao Pblica deciso bilateral 309
como um todo, pois concerne forma negociada se satisfao das finalidades pblicas. Na
seqncia, procede-se anlise crtica dos princpios da supremacia e da indisponibilidade
do interesse pblico como preceitos oponveis atuao administrativa consensual para,
ento, verificar a competncia administrativa em transacionar.
308
Ressalte-se que a disponibilidade das prerrogativas pblicas relativamente assente na doutrina brasileira
de Direito Administrativo. Cf. Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 60 e ss. O que
se questiona com maior profundidade o estreito relacionamento entre o poder pblico e as atividades
administrativas.
309
Esse tipo de questionamento no se apresenta, portanto, nos casos de participao administrativa, dado
que seus mecanismos como as audincias e consultas pblicas so meramente indicativos, sem gerar
qualquer grau de vinculao da Administrao ao contedo da deciso final unilateral.
137
2.4.1. O caso paradigmtico da arbitragem
310
Art. 23-A. O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo
de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em
lngua portuguesa, nos termos da Lei 9.307, de 23 de setembro de 1996.
311
Art. 11. O instrumento convocatrio conter minuta do contrato, indicar expressamente a submisso
da licitao s normas desta Lei e observar, no que couber, os Pargrafos 3 e 4 do art. 15, os arts. 18, 19 e
21 da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, podendo ainda prever:
(...)
III o emprego de mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive a arbitragem, a ser realizada no
Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei 9.307, de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos
decorrentes ou relacionados ao contrato.
312
Art. 4, 6. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista, suas subsidirias ou
controladas, titulares de concesso, permisso e autorizao, ficam autorizadas a integrar a CCEE e a
aderir ao mecanismo e conveno de arbitragem previstos no 5 deste artigo.
313
Art. 4, 5. A recomposio tarifria extraordinria estar sujeita a homologao pela Aneel e
observar as seguintes regras:
IV - a homologao da recomposio tarifria extraordinria ser condicionada a pedido do interessado e
certeza, correo e consistncia das informaes a serem prestadas Aneel e por ela elencadas e
verificadas, inclusive as relativas a eventuais redues de custos durante o racionamento ou decorrentes de
interpretao, explicitao e reviso de estipulaes contratuais, que sero objeto de declaraes,
compromissos, termos aditivos e transaes entre as partes, em especial no que concerne parcela das
despesas de que cuida o art. 2 no alcanada por repasse aos consumidores e aos excedentes dos contratos
iniciais e equivalentes, nos termos de resoluo da Aneel, observadas as diretrizes previstas no 9;
V - para atender aos fins previstos no inciso IV, a homologao da recomposio tarifria extraordinria
estar condicionada, nos termos de resoluo da Aneel, soluo de controvrsias contratuais e normativas
e eliminao e preveno de eventuais litgios judiciais ou extrajudiciais, inclusive por meio de arbitragem
levada a efeito pela Aneel;
8. Os contratos iniciais e equivalentes, assim reconhecidos em resoluo da Aneel, sero aditados para
contemplar uma frmula compulsria de soluo de controvrsias, para que a Aneel instaure ex officio, caso
as partes no o faam em prazo determinado, os mecanismos de soluo de controvrsias existentes, sem
prejuzo da atuao subsidiria da Aneel na arbitragem de controvrsias.
314
[Dispe sobre o transporte rodovirio de cargas]
Art. 19. facultado aos contratantes dirimir seus conflitos recorrendo arbitragem.
315
Art. 4o . So clusulas essenciais do contrato de franquia postal, respeitadas as disposies desta Lei,
as relativas:
(...)
XII - ao foro e aos mtodos extrajudiciais de soluo das divergncias contratuais.
316
[Dispe sobre o transporte de gs natural]
Art. 21. O contrato de concesso dever refletir fielmente as condies do edital e da proposta vencedora e
ter como clusulas essenciais:
(...)
138
Em razo de vantagens como flexibilidade, tecnicidade e celeridade largamente
consideradas inerentes ao instituto da arbitragem , este de longa data um relevante
mecanismo de gesto pblica, tendo a Administrao colecionado relevante experincia no
emprego do instituto para dirimir seus conflitos, notadamente aqueles que se relacionam
execuo de contrato de concesso. Pesquisas apontam que as primeiras experincias
relativas ao emprego da arbitragem pela Administrao Pblica remontam aos contratos de
concesso de servio pblico firmados entre empresas estrangeiras e o Governo imperial,
sob a gide do Cdigo Comercial de 1850319.
XI - as regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem;
Art. 24. A concessionria dever:
(...)
III - submeter aprovao da ANP a minuta de contrato padro a ser celebrado com os carregadores, que
dever conter clusula para resoluo de eventuais divergncias, podendo prever a conveno de
arbitragem, nos termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996;
Art. 48. Os contratos de comercializao de gs natural devero conter clusula para resoluo de
eventuais divergncias, podendo, inclusive, prever a conveno de arbitragem, nos termos da Lei n 9.307,
de 23 de setembro de 1996.
Art. 49. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista, suas subsidirias ou controladas, titulares
de concesso ou autorizao ficam autorizadas a aderir ao mecanismo e conveno de arbitragem a que
se refere o art. 48 desta Lei.
317
Art. 34-A. As concesses a serem outorgadas pela ANTT e pela ANTAQ para a explorao de infra-
estrutura, precedidas ou no de obra pblica, ou para prestao de servios de transporte ferrovirio
associado explorao de infra-estrutura, tero carter de exclusividade quanto a seu objeto e sero
precedidas de licitao disciplinada em regulamento prprio, aprovado pela Diretoria da Agncia e no
respectivo edital. (Includo pela Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
XVI regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem;
Art. 38. As permisses a serem outorgadas pela ANTT e pela ANTAQ aplicar-se-o prestao regular de
servios de transporte de passageiros que independam da explorao da infra-estrutura utilizada e no
tenham carter de exclusividade ao longo das rotas percorridas, devendo tambm ser precedidas de
licitao regida por regulamento prprio, aprovado pela Diretoria da Agncia, e pelo respectivo edital.
2o O edital de licitao indicar obrigatoriamente:
XI regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, incluindo
conciliao e arbitragem;
318
Art. 43. O contrato de concesso dever refletir fielmente as condies do edital e da proposta
vencedora e ter como clusulas essenciais:
X as regras sobre soluo de controvrsias, relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem internacional.
319
Selma LEMES, Arbitragem na Administrao Pblica. Fundamentos jurdicos e eficincia
econmica, p. 63. A autora relata que a arbitragem era disciplinada pelo Decreto 3.900/1867 e prevista como
uma das clusulas essenciais dos contratos de concesso pelo Decreto 7.959/1880, sob forte influncia do
modelo europeu, o que logicamente se explica em razo de as concessionrias do servio pblico serem
empresas europias, j ambientadas com o instituto da arbitragem. Dentre as experincias da Administrao
Pblica no uso da arbitragem relacionadas pela autora, destacam-se os contratos de concesso da estrada de
ferro Jundia Campinas, da estrada de ferro Santos Jundia (So Paulo Railway) e o contrato celebrado
entre a Repartio Geral dos Telgrafos e a empresa The Western Telegraph Co. p. 64-66. Mais recentemente,
a pesquisadora Suzana Domingues MEDEIROS aponta que o Decreto 15.783/1922, que regulamentou o
Cdigo de Contabilidade da Unio, previa em seu art. 775, 1, como clusula essencial dos contratos
firmados pela Administrao federal com pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas no estrangeiro a
declarao do foro nacional brasileiro competente para dirimir controvrsias nesses contratos. Ainda, a Lei
5.662/1971, que transformou o Banco de Desenvolvimento Nacional em empresa pblica, autorizou o ente
139
Segundo a redao original do Decreto-Lei 2.300/86, que disciplinou as licitaes e
contratos administrativos at a edio da Lei 8.666/93, era expressamente vedado o
emprego de juzo arbitral pela Administrao Pblica:
Art. 45. Pargrafo nico. Nos contratos com pessoas fsicas ou jurdicas
domiciliadas no estrangeiro dever constar, necessariamente, clusula
que declare competente o foro do Distrito Federal para dirimir qualquer
questo contratual, vedada a instituio de juzo arbitral.
Art. 45. Pargrafo nico. Nos contratos celebrados pela Unio Federal
ou suas autarquias, com pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas no
estrangeiro, dever constar, necessariamente, clusula que declare
competente o foro do Distrito Federal para dirimir qualquer questo
contratual, salvo o disposto no 13, do artigo 25, permitido nesses casos
o Juzo arbitral.
administrativo a realizar operaes bancrias no exterior com vistas ao desenvolvimento nacional e, assim,
acatar clusulas usuais nos contratos internacionais. Por meio do Decreto-Lei 1.312/74, a autorizao foi,
ento, estendida a toda a Administrao Pblica. Arbitragem Envolvendo o Estado no Direito Brasileiro,
p. 75.
140
Uma interessante peculiaridade acerca da arbitragem na Administrao Pblica
brasileira corresponde ao fato de este instrumento consensual estar tradicionalmente
atrelado aos contratos administrativos internacionais, desde as primeiras arbitragens no
imprio at mais recentemente com o Decreto-Lei 2.300/86. Constata-se que a arbitragem
no integrava at pouco tempo atrs a cultura brasileira, sendo um instrumento consensual
previsto no ordenamento jurdico nacional por influxo de demandas internacionais para
propiciar maior segurana jurdica aos investimentos e, conseqentemente, diminuir os
custos de transao. Em outros termos, a arbitragem, a princpio, foi utilitaristamente
prevista para viabilizar o desenvolvimento econmico nacional e as negociaes
internacionais envolvendo a Administrao Pblica.
Com a nova lei de licitaes e contrataes pblicas a Lei 8.666/93, que revogou
expressamente o Decreto-Lei 2.300/86 , a arbitragem na Administrao perdeu seu
permissivo legal320, dando margem a ampla discusso doutrinria acerca do cabimento do
instrumento consensual mediado para dirimir controvrsias em contratos administrativos
internacionais, conforme o regime jurdico anterior. Ademais, a previso de aplicao
supletiva dos princpios e da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado
320
Os preceitos normativos do Decreto-Lei 2.300/86 foram substitudos pelo art. 55, 2, e pelo art. 32, 6,
da Lei 8.666/93, de seguinte redao:
Art. 32, 6o O disposto no 4o deste artigo, no 1o do art. 33 e no 2o do art. 55, no se aplica s
licitaes internacionais para a aquisio de bens e servios cujo pagamento seja feito com o produto de
financiamento concedido por organismo financeiro internacional de que o Brasil faa parte, ou por agncia
estrangeira de cooperao, nem nos casos de contratao com empresa estrangeira, para a compra de
equipamentos fabricados e entregues no exterior, desde que para este caso tenha havido prvia autorizao
do Chefe do Poder Executivo, nem nos casos de aquisio de bens e servios realizada por unidades
administrativas com sede no exterior.
(...)
Art. 55, 2o Nos contratos celebrados pela Administrao Pblica com pessoas fsicas ou jurdicas,
inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, dever constar necessariamente clusula que declare
competente o foro da sede da Administrao para dirimir qualquer questo contratual, salvo o disposto no
6o do art. 32 desta Lei..
Conforme se evidencia pela leitura dos dispositivos transcritos, no h qualquer meno figura da
arbitragem.
141
no caput do art. 54 da Lei 8.666/93 ensejou uma segunda ordem de discusso, no menos
relevante, preocupada em identificar no preceito permissivo genrico Administrao para
se submeter arbitragem em qualquer contrato administrativo.
142
de-obra. Nessa oportunidade, o TCU firmou entendimento de que a arbitragem no pode
ser empregada pela Administrao Pblica em seus contratos administrativos, pois (i) o
instrumento consensual no expressamente previsto na Lei 8.666/93, (ii) a adoo da
arbitragem nos contratos administrativos ofende os princpios gerais de direito pblico,
especialmente os da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse
pblico e, por fim, (iii) o contrato administrativo regido pelas normas de direito pblico,
sendo vedada a aplicao de institutos de natureza privada que colidam com os princpios
da Administrao Pblica, como se verifica com a arbitragem. Trata-se de verdadeiro
leading case no mbito deste rgo de controle, pois na deciso 286/93 foi firmado o
exposto entendimento at hoje prevalecente, alm de outros acrdos e decises proferidos
pelo TCU recorrentemente se reportarem ao mesmo.
321
Nos termos da manifestao da Unidade Tcnica: Tal supresso da autorizao expressa para o uso do
juzo arbitral nas pendncias atinentes aos contratos antes referidos no 13 do art. 25 do Decreto-lei n
2.300/86 e, hoje, no 6 do art. 32 da Lei n 8.666/93, longe de sugerir que, pelo disciplinamento atual seria
cabvel o juzo arbitral nos contratos administrativos, mostra que, ao contrrio, essa hiptese foi, de plano,
refutada pelo legislador do novo Estatuto, at porque, se posta fosse sua inteno, ele (legislador) decerto
teria introduzido na lei dispositivo consignando ser admissvel o juzo arbitral nos contratos por ela
disciplinados ou enumerando as hipteses em que isto seria cabvel. Deciso 286/93.
143
vinculao do contrato ao instrumento convocatrio e proposta que lhe
deu origem.
322
(...) no obstante a previso legal de que aos contratos administrativos aplicam-se, supletivamente, os
princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado (art. 54 da Lei n 8.666/93 e art.
44 do revogado Decreto-lei n 2.300/86, que na se referia expressamente aos princpios da teoria geral dos
contratos), isso em nada muda nossa concluso pela inviabilidade legal da adoo do juzo arbitral em
contratos da espcie, isso porque a eventual suplementao das normas de direito pblico por normas de
ndole privada, s pode ter lugar at e enquanto cogitadas normas de direito pblico se harmonizem com os
princpios e postulados bsicos de direito pblico, coisa que efetivamente no ocorre no caso presente.
Idem, ibidem.
144
energia. E conforme j mencionei, os servios de energia eltrica so
servios pblicos exclusivos do Estado323.
323
Consta na deciso 584/03 extenso parecer da Secex sobre a questo da disponibilidade dos direitos
envolvidos, o qual fora acatado pelo TCU, cuja reproduo de certos trechos ajudam a elucidar a deciso do
rgo: (...) nos termos da Lei 9.307, de 23/09/96, [a arbitragem] aplicvel apenas a direitos patrimoniais
disponveis, ou seja, individuais, sobre os quais os titulares tm direito de disposio, o que no o caso do
contrato, onde o bem tutelado a energia eltrica emergencial, de interesse coletivo. (...) Como empresa
pblica comercializadora de energia eltrica, no caberia CBEE, em caso de conflito com o particular,
abrir mo da composio da lide no Judicirio. Os bens de uma empresa pblica no pode, ser considerados
disponveis, j que, em ltima instncia, o responsvel por quaisquer ressarcimentos ao particular ser
sempre o contribuinte, a partir da majorao dos encargos tributrios.
324
No que se refere Lei 8.987/95, o responsvel cita o seu art. 23. O inciso XV desse artigo estabelece que
os contratos de concesso devero definir o foro e o modo amigvel de soluo das divergncias contratuais.
Alm do contrato celebrado pela CBEE com os produtores independentes no ser um contrato de concesso,
a definio de foro e modo amigveis nada tem a ver com a resoluo de conflitos via arbitragem. Acrdo
1271/05.
325
Tambm nesse sentido o acrdo 1099/06 do TCU, que concretamente determinou ao DNIT que em
futuros procedimentos licitatrios, abstenha-se de incluir clusulas editalcias e contratuais prevendo a
adoo de juzo arbitral para a resoluo de eventuais conflitos, a exemplo dos itens 24 a 26 do Aviso de
Licitao n 396/2000, ante a ausncia de previso legal e afronta a princpios de direito pblico (grifei).
145
para tanto, sem a qual no pode o administrador pblico, por simples
juzo de oportunidade e convenincia, adotar to relevante inovao326.
146
para que a Administrao transacione? e (ii) h direitos patrimoniais disponveis na
Administrao Pblica? Ou seja, reconhece-se uma atividade privada administrativa?
147
instrumentos consensuais incorreria em afronta aos princpios da indisponibilidade do
interesse pblico e da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. Tal
vertente sintetiza as resistncias tericas que se insurgiram contra a adoo de frmulas
negociadas no mbito da atividade administrativa, especialmente orientadas pelos
princpios da indisponibilidade e da supremacia do interesse pblico.
330
Gabriel de Arajo LIMA, Teoria da Supremacia do Interesse Pblico: crises, contradies e
incompatibilidade de seus fundamentos com a Constituio Federal, p. 124.
148
apresenta-se forte na teoria administrativista, principalmente aps a publicao do artigo
Regime Jurdico Administrativo e seu Valor Metodolgico, de Celso Antnio Bandeira de
MELLO, no qual o autor se investe a construir uma teoria do Direito Administrativo a
partir de dois pilares mestres, quais sejam, os princpios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse pblico 331 . Com a edio do Elementos de Direito
Administrativo e, mais tarde, do Curso de Direito Administrativo (atualmente na 26
edio), onde o artigo foi incorporado no captulo inaugural, a teoria enfim sedimentada
no Direito Administrativo brasileiro e largamente reproduzida por toda uma gerao de
publicistas.
331
Curso de Direito Administrativo, p. 55 e ss.
149
previso normativa332 faz com que as diretrizes de aplicao do princpio da supremacia
sejam questionveis, principalmente no que tange abrangncia de seu contedo para
alcanar as atividades negociais da Administrao Pblica, alm de suscitar dvidas sobre
a existncia de tal princpio.
332
Assim como Floriano de Azevedo MARQUES NETO, nega-se a existncia de princpios implcitos no
ordenamento jurdico brasileiro. Discricionariedade e Regulao Setorial o caso do controle dos atos de
concentrao por regulador setorial, p. 571 e ss.
333
Cf. Gustavo BINENBOJM, Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos fundamentais,
democracia e constitucionalizao, p. 96 e ss.
334
Cf. Humberto VILA, Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Interesse
Privado.
335
Cf. Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 55
150
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado336. Dessa forma,
depreende-se que a fora do valor metodolgico conferido ao princpio da supremacia do
interesse pblico por essa primeira corrente do Direito Administrativo legitimaria a
conferncia de poderes exorbitantes implcitos Administrao Pblica, poderes esses
verticalmente oponveis aos particulares em dada relao administrativa. O princpio da
supremacia seria por si s suficiente para consagrar o rol de prerrogativas conferidas
Administrao Pblica337.
336
Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes na relao jurdica, o
Direito Pblico assenta em princpio inverso, qual seja, o da supremacia do Poder Pblico sobre os
cidados, dada a prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade originria
entre Administrao e os particulares resultam inegveis privilgios e prerrogativas que no podem ser
desconhecidos e nem desconsiderados pelo intrprete ou aplicador das regras e princpios desse ramo do
Direito. Hely Lopes MEIRELES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 44. Ainda o administrativista:
[d]ada a prevalncia do interesse geral sobre os individuais, inmeros privilgios e prerrogativas so
reconhecidos ao Poder Pblico. Idem, 2006, p. 104. Para Digenes GASPARINI, a Administrao Pblica
e administrado no esto no mesmo p de igualdade ou no mesmo nvel. Dessa desigualdade ou supremacia
da Administrao Pblica decorrem privilgios que devem ser levados em conta por ocasio de qualquer
exegese. Sempre que conflitarem os interesses pblicos e os particulares, estes cedero queles. A vontade
do Estado ou o interesse pblico prevalecente sempre que contraposto ao querer do particular ou ao
interesse pblico, respeitados, por certo, os direitos que o ordenamento jurdico lhe assegura. Curso de
Direito Administrativo, p. 26.
337
Alice Gonzalez BORGES, por sua vez, traz argumento utilitarista para defesa da decorrncia das
prerrogativas pblicas a partir do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Segundo a
administrativista, quando o direito administrativo faz da supremacia do interesse pblico isto , a
habitual (mas no absoluta, nem eterna) prevalncia do querer valorativo majoritrio dos integrantes da
sociedade o (nico) fundamento e justificativa para o exerccio das chamadas prerrogativas de potestade
pblica, para manter o mnimo de estabilidade e ordem necessrias para a vida em sociedade,
Supremacia do Interesse Pblico: Desconstruo ou Reconstruo?, p. 152-153.
338
[O] princpio da supremacia do interesse pblico, parece-nos, deve ser aprofundado de modo a adquirir
a feio da prevalncia dos interesses pblicos e desdobrando-se em trs subprincpios balizadores da
funo administrativa: (i) a interdio do atendimento de interesses particularsticos (v.g., aqueles
desprovidos de amplitude coletiva, transindividual); (ii) a obrigatoriedade de ponderao de todos os
interesses pblicos enredados no caso especfico; e (iii) a imprescindibilidade de explicitao das razes de
atendimento de um interesse pblico em detrimento dos demais. Floriano de Azevedo MARQUES NETO,
Regulao Estatal e Interesses Pblicos, p. 165.
151
composio desses interesses, por meio da qual a Administrao busca harmonizar os
interesses em conflito seja entre os particulares, seja em relao ao prprio Poder Pblico.
Essa dinmica facilmente perceptvel no exemplo da mediao de interesses entre
regulados e usurios de servio pblico no mbito de processo adjudicatrio conduzido por
uma determinada Agncia Reguladora. Tambm se nota a funo de composio de
interesses no caso de processo de outorga, no qual os interesses da Administrao e do
pretenso autorizatrio so harmonizados e exteriorizados no ato de autorizao cujo
contedo fora consensualmente delimitado.
339
Idem, p. 74 e ss.
152
impossibilitaria qualquer forma de negociao em torno do exerccio das prerrogativas
pblicas. Alm da existncia de uma pluralidade de interesses consagrados na sociedade, a
valorizao do cidado tanto na ponta da atuao administrativa na categoria de
destinatrio do ato quanto na formao do provimento administrativo, com sua
participao direta no processo, impede que a vontade estatal seja reconhecida como
interesse pblico a prevalecer em detrimento dos demais interesses.
340
Sobre os riscos da fundamentao restrita invocao de princpios, cf. Carlos Ari SUNDFELD,
Princpio Preguia? (mimeo).
153
tradicional do princpio da supremacia no se coaduna com a dinmica consensual na
medida em que tolhe o exerccio da funo de composio de interesses pela
Administrao. O princpio da supremacia no contm valor metodolgico na seara da
consensualidade, pois (i) o cenrio de fragmentao social e da conseqente pluralidade de
interesses impede o reconhecimento de um interesse pblico uniforme na sociedade e
definvel em abstrato, (ii) o interesse estatal mais corresponde ao interesse pblico, se
que alguma vez houve tal identidade, e (iii) insuficiente a fundamentao do provimento
administrativo pelo princpio da supremacia, sendo imprescindvel a explicitao do
processo administrativo do critrio para determinar a prevalncia de um interesse em
detrimento de outros.
Conforme o at. 9 da Lei 9.784/99 (Lei federal de Processo Administrativo), inc. II,
so considerados interessados aqueles que tenham direitos ou interesses que possam ser
afetados pela deciso a ser adotada ao final do processo administrativo. Eventualmente, a
deciso consensual pode incidir sobre a esfera de direitos e interesses de outras pessoas que
no figurem originariamente como parte no processo em tramitao, razo pela qual estes
154
indivduos devem ser integrados ao processo de negociao sobre os termos do ato
consensual. Reconhece-se o direito destas pessoas em participar do momento deliberativo
do processo administrativo para garantia de seus direitos e interesses, embora restritas aos
termos que iro ter eficcia extra partes. Em termos pragmticos, essa medida restringe
futuro questionamento administrativo com a instaurao de novo processo administrativo
nos termos do art. 5 da Lei 9.784/99 e, ainda, pode evitar a judicializao do instrumento
consensual MS pelo terceiro que se sentir prejudicado. Estende-se essa considerao para
tambm abranger organizaes e associaes representativas nos casos em que o objeto de
negociao envolver direitos e interesses coletivos ou coletivos (inc. III e IV do art. 9, Lei
9.784/99).
341
Essa prtica se verifica, por exemplo, no Direito Ambiental, onde organizaes no-governamentais so
chamadas a integrar as negociaes e a modelagem do ato consensual.
155
Segundo a formulao terica mais difundida no Direito Administrativo brasileiro
sobre o princpio da indisponibilidade, o interesse pblico que a Administrao tem por
obrigao tutelar corresponderia ao interesse de toda a coletividade, formado pela juno
da parcela pblica projetada por cada indivduo na sociedade. A Administrao estaria,
assim, incumbida de garantir interesse de terceiro o interesse pblico de titularidade do
Estado , que no lhe pertence. No sendo o interesse pblico de propriedade
administrativa, a Administrao no teria livre disposio sobre o interesse pblico, ou
seja, no seria a vontade do administrador que direcionaria a funo administrativa com
vistas satisfao do interesse pblico, mas sim a finalidade legal342.
342
Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 73-74. Para uma anlise mais
detida sobre o princpio da indisponibilidade, cf. Captulo I desta dissertao de mestrado.
343
Nos textos que versam sobre a consensualidade comum verificar um item destinado anlise do
princpio da indisponibilidade do interesse pblico, quando no o artigo inteiro se volta ao estudo do referido
princpio luz da consensualidade. Cf. Rita TOURINHO, O Ato de Improbidade Administrativa de
Pequeno Potencial Ofensivo e o Compromisso de Ajustamento, Carlos Alberto Sobral d SOUZA, Da
Transao e da Indisponibilidade do Interesse Pblico e Jorge Ulisses Jacoby FERNANDES, Acordos
Administrativos e Judiciais.
344
A arbitrabilidade objetiva consiste no objeto transacionvel, ao contrrio da arbitrabilidade subjetiva que
corresponde capacidade da pessoa em transacionar, sendo largamente compreendida como os direitos
patrimoniais disponveis so aqueles conceitos que as partes e seus detentores tm a livre disposio para
praticar atos da vida civil, tais como alienar, vender etc.. Selma LEMES, Arbitragem na Administrao
Pblica, p. 124,
156
345
em seu art. 1, caput . Ademais, a restrio do emprego da arbitragem pela
Administrao Pblica pelo TCU, porque incompatvel com o princpio da
indisponibilidade, como demonstrado na pesquisa de jurisprudncia do rgo de controle,
fora o trabalho com a indisponibilidade por esses autores.
345
In verbis: Art. 1. As pessoas capazes de contratar podero valer-se da arbitragem para dirimir litgios
relativos a direitos patrimoniais disponveis.
346
Para Entender o Direito Administrativo (mimeo). Nessa mesma linha, o autor mostra que uma
caracterstica dos livros de referncia, onde se aprendem as coisas bsicas sobre qualquer rea do Direito,
que o estilo oculta a sua principal funo: a de caixa de ferramentas. O estilo o da exposio sistemtica,
cientfica, em que classificaes e conceitos se encadeiam, tudo pressupondo coerncia e certeza. O Direito
desses livros no comporta, em si, solues opostas para uma mesma dvida. Os alunos passam por isso
tudo, fazem de conta que acreditam, mas, quando viram profissionais, o que querem desses livros so
argumentos, para usar nos casos que tm de resolver ou discutir. A, as afirmaes dos livros, devidamente
extradas e cortadas, viram ferramentas para resolver problemas pragmticos, na medida do necessrio.
Idem, ibidem.
157
compreender qual a sua previso normativa e qual a sua extenso na prtica do Direito
Administrativo para respaldar aes administrativas e restringir prticas outras que
impliquem em disponibilidade do interesse pblico.
158
tanto consiste na ausncia de previso normativa do princpio, seja para dispor sobre sua
conceituao jurdica, seja para obrigar a Administrao Pblica a se vincular ao princpio
da indisponibilidade. Trata-se efetivamente de uma construo terica de limitado
significado para a ao administrativa. Nessa medida, a impreciso conceitual do princpio
refora a dificuldade prtica em ser aplicado, corroborando a impossibilidade de o
princpio em comento ser colocado como um impeditivo atuao administrativa
consensual.
347
Ao dispor sobre o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, Celso Antnio Bandeira de MELLO
assim sintetiza: [e]m suma, o necessrio parece-nos encarecer que na administrao os bens e os
interesses no se acham entregues livre disposio da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-
se a obrigao, o dever de cur-los nos termos da finalidade a que esto adstritos. a ordem legal que
dispe sobre ela. Curso de Direito Administrativo, p. 74.
348
Odete MEDAUAR, Direito Administrativo em Evoluo, p. 70.
159
Novamente, a consensualidade se coaduna com essa interpretao da indisponibilidade na
medida em que a consensualidade corresponde a uma forma juridicamente vivel de a
Administrao Pblica cumprir suas competncias administrativas, i.e., a celebrao de
acordos administrativos no importa em inrcia ou demora da Administrao em agir na
defesa de finalidades pblicas.
349
Lcia Valle FIGUREIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 68.
350
Transaes Administrativas, p. 510.
351
Conforme Hely Lopes MEIRELLES, dele [princpio da supremacia do interesse pblico] decorre o
princpio da indisponibilidade do interesse pblico, segundo o qual a Administrao Pblica no pode
dispor desse interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela no
titular do interesse pblico, cujo titular o Estado, que, por isso, mediante lei poder autorizar a
disponibilidade ou renncia. Direito Administrativo Brasileiro, p. 103.
160
federal de processo administrativo352. Seu substrato normativo corresponderia ao art. 2,
pargrafo nico, inciso II, de seguinte redao:
(...)
II atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou
parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
Contudo, o alcance do termo renncia parece ser mais limitado. Deixar de empregar
as prerrogativas pblicas no caso concreto no necessariamente acarreta em renncia;
desde que devidamente motivado o afastamento das prerrogativas pblicas em cada
situao concreta, acautelando-se para que a prtica no se torne hbito tpico de
desobedincia civil, a atuao administrativa pode prescindir das prerrogativas pblicas.
352
Cf. Digenes GASPARINI, Direito Administrativo, p. 18.
353
Segundo Manuel Maria DIEZ, [p]uede ocurrir que el titular puede ejercelas [potestades] o no, pero la
prdida no depende de su voluntad. Podr renunciarlas em algunos casos, mas no con referencia a su
competencia general, sino respecto a algunas condiciones o cualidades que determinan ciertas atribuciones
particulares. Derecho Administrativo, p. 216.
161
administrativo, h um esforo doutrinrio de legitimao das prerrogativas pblicas pela
sua afetao tutela do interesse pblico, garantia da supremacia do interesse pblico ou
melhor consecuo dos fins pblicos pela Administrao. As prerrogativas pblicas
seriam, assim, instrumentos de tutela do interesse pblico, garantia da supremacia do
interesse pblico e da eficincia administrativa.
162
qualquer previso em abstrato que obrigue a Administrao a fazer uso de suas
prerrogativas pblicas, razo pela qual, a princpio, as prerrogativas podem ser dispostas
no caso concreto sem que a Administrao incorra em renncia de suas competncias
administrativas. No poder, porm, nos casos de vinculao, quando a norma impuser a
obrigatoriedade de uso das prerrogativas pblicas ou se a norma vedar a atuao
consensual354.
354
a hiptese do art. 17, 1, da Lei 8.429/92 (lei de improbidade administrativa), in verbis: vedada a
transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.
355
Segundo Manuel Maria DIEZ, [p]uede ocurrir que el titular puede ejercelas [potestades] o no, pero la
prdida no depende de su voluntad. Podr renunciarlas en algunos casos, mas no con referencia a su
competencia general, sino respecto a algunas condiciones o cualidades que determinan ciertas atribuciones
particulares. Derecho Administrativo, p. 216.
356
As hipteses em que a Administrao Pblica pode transacionar relacionam-se ao princpio da legalidade.
Cf. Item 5.2.
163
correspondem respectivamente aos interesses da coletividade e aos interesses individuais
do Estado, como pessoa jurdica de direito pblico 357 . Sendo os interesses pblicos
secundrios instrumentais satisfao dos primrios, poder-se-ia argumentar que a
consensualidade apenas incidiria sobre os interesses pblicos secundrios; se os interesses
pblicos primrios fossem objeto de acordos administrativos, haveria disponibilidade do
interesse pblico.
164
j reconhecida pela doutrina administrativista359. Tendo em vista essas consideraes,
errneo afirmar que a Administrao pode transacionar nas situaes que envolvam atos de
gesto, enquanto a consensualidade estaria vedada nas hipteses que ensejem a prtica de
atos de imprio pela Administrao Pblica.
Outro critrio que poderia ser indicado para estabelecer em quais situaes a
Administrao Pblica poderia transacionar, sem incorrer em indisponibilidade do
interesse pblico, corresponde aos direitos patrimoniais disponveis, nos termos do j
mencionado art. 1 da Lei 9.307/96. A par da m redao legislativa pela estipulao da
arbitrabilidade objetiva a partir do impreciso termo disponvel, a mencionada expresso
alude aos direitos com expresso pecuniria que sejam regidos por um regime jurdico
peculiar que determina procedimentos especficos para serem manejados, afastando-se o
regime comum, como o caso dos bens pblicos afetados e dos direitos de personalidade.
Nesses casos, exige-se previso normativa tambm especfica para que bens e direitos
dessa natureza possam ser transacionados.
359
A distino em atos de imprio e atos de gesto , entretanto, infundada, e no abrange todos os que a
administrao pratica. No h uma linha divisria ntida que separe as duas pretendidas categorias. E
certo que a maior parte dos atos praticados pela administrao nem se enquadra na primeira, nem na
segunda delas. Mrio MASAGO, Curso de Direito Administrativo, p. 170.
165
Fazenda Pblica e, ainda, a Administrao deve observar os princpios do art. 37, caput, da
Constituio (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), bem como
os princpios da continuidade do servio pblico, da proporcionalidade, da razoabilidade,
da motivao e da isonomia 360 . Sobre a mesma questo, Mauricio Cramer ESTEVES
dispe ser cabvel a transao administrativa no mbito judicial quando houver deciso de
primeiro grau condenatria e cujo valor da causa no exceda trinta salrios mnimos, valor
esse que corresponde ao limite para dispensa de expedio do precatrio361. Ainda, Jorge
Ulisses Jacoby FERNANDES defende a transao se esta fundamentar-se em parecer
jurdico favorvel e a concluso do parecer demonstrar a impossibilidade ou a remota
possibilidade xito do recurso nas instncias superiores362.
360
Da Transao e da Indisponibilidade do Interesse Pblico, p. 1046.
361
Da Possibilidade e dos Limites da Transao em Processos Judiciais por Parte do Poder Pblico
Municipal, p. 300.
362
Acordos Administrativos e Judiciais, p. 6681 e ss.
166
economia mista. Tambm os litgios relacionados aos contratos administrativos podem, de
acordo com essa justificativa, ser transacionados pela Administrao Pblica.
363
Por tanto, la regla en cuestin no viene sino a excluir como objeto lcito de los actos administrativos
consensuales aquella concreta materia que, conforme a su regulacin jurdica (cuya densidad, es decir,
grado de desarrollo, puede ser variable), resulte, expresa o implcitamente, insusceptible de negociacin y
acuerdo. Dicho positivamente, delimita como objeto lcito aqullas materias cuya regulacin jurdica ni
prohba expresamente, ni deba entenderse en sede interpretativa y por sus mismas caractersticas que
excluye la forma alternativa a la actividad unilateral de que se trata. Los Actos Administrativos
Consensuales en el Derecho Administrativo, p. 31-32.
167
potestades administrativas: a definio no caso do interesse pblico
364
concreto .
Ocorre que o critrio da natureza jurdica do objeto no adequado para lidar com
os fundamentos e limites da atuao administrativa consensual. Primeiramente, no h
como identificar quais seriam os direitos transacionveis e quais seriam os outros direitos
impedidos de negociao pela Administrao. Por outro lado, qualquer que seja o critrio
adotado para tanto, a correspondente metodologia para delimitar o campo da
consensualidade na Administrao Pblica carece de objetividade para diferenciar os
objetos transacionveis dos demais. A forma mais adequada de se trabalhar o tema da
consensualidade , portanto, por meio do estudo da legalidade, mais especificamente, da
verificao se a atuao administrativa consensual estaria compreendida no conceito de
reserva legal, o que ser oportunamente retomado no Captulo VI desta dissertao.
364
No original, [e]l sentido de esta regla en modo alguno puede ser vinculado al viejo dogma de la
insusceptibilidad de la negociacin sobre el objeto de la potestad adminisrativa, so pena de incurrir en el
absurdo de la contradiccin total con el resto de la regulacin de que forma parte, con resultado de la
inutilizacin absoluta de sta. La introduccin misma de la figura de la terminacin convencional supone la
admisin de la negociacin sobre el objeto de las potestades administrativas: la definicin en el caso del
inters pblico concreto. Idem, p. 30.
168
Captulo III MODELO DE CONSENSUALIDADE NO DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
169
Tentarei reconstruir a abertura do Direito Administrativo consensualidade por
meio da anlise do movimento de ampliao dos acordos administrativos no plano
normativo. O trabalho consistir na sistematizao temporal dos acordos administrativos
que paulatinamente foram positivados, no qual ser possvel verificar momentos de maior
abertura normativa consensualidade, assim como setores mais receptivos aos
mecanismos consensuais.
170
ordinria 365 . Segundo o seu art. 10, caput, o acordo celebrando entre Administrao
expropriante e expropriado quanto ao valor da indenizao prvia e justa finda o processo
de desapropriao, resultando na aquisio originria da propriedade pela Administrao.
No entanto, caso as partes no cheguem a um consenso sobre o valor da indenizao, a
Administrao poder ajuizar ao de desapropriao para arbitramento judicial no prazo
de cinco anos a partir da expedio do decreto expropriatrio.
365
Decreto-Lei 3.365/41, art. 10, caput: A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-
se judicialmente dentro de 5 (cinco) anos, contados da data da expedio do respectivo decreto e findos os
quais este caducar. Neste caso, somente decorrido 1 (um) ano, poder ser o mesmo bem objeto de nova
declarao.
366
O Decreto 94.764/87 foi revogado pelo Decreto 99.274/90.
171
Apesar da importncia desse primeiro momento de positivao da consensualidade,
deve-se salientar que esse movimento foi bastante limitado, pois restrito a dois Decretos,
que no disciplinavam de forma pormenorizada os acordos administrativos neles previstos.
Pelo contrrio, tais normas limitavam-se a legitimar a Administrao Pblica a celebr-los.
172
considerada como mecanismo de promoo das almejadas celeridade e eficcia das
decises processuais e, nessa medida, determinou diversas reformas legislativas para
positivao de termos de compromisso, termos de ajustamento de conduta, mediao,
conciliao e arbitragem.
A Lei 9.099/95, que instituiu os Juizados Cveis e Criminais, pode ser apontada
como o exemplo mais representativo dos debates que se intensificaram na dcada de 1990
em torno da funcionalidade do processo367.
No que tange aos Juizados Especiais Cveis, o art. 21 da Lei 9.099/95 impe ao juiz
o dever de apresentar as vantagens da conciliao s partes em litgio quando da abertura
da sesso de julgamento, antes de proferir a sentena. Ademais, a lei determina um amplo
manejo da conciliao, a qual pode ser conduzida por juiz togado ou leigo, assim como por
um conciliador orientado por aquele (art. 22).
367
Ao analisar os efeitos da criao dos Juizados Especiais Criminais pela Lei 9.099/95, Mrcio Franklin
NOGUEIRA assim considera sobre a projeo da consensualidade no processo penal: [c]om a edio da Lei
9.099/95 o sistema jurdico brasileiro abriu-se s posies e tendncias contemporneas por uma concreta
efetivao da norma penal. Embora mantendo o princpio da legalidade como norte do sistema processual
penal, abriu-se espao ao princpio da oportunidade e ao consenso. Instaurou-se no Direito Brasileiro um
Nov tipo de Justia Criminal, dita de consenso, ou negociada. Transao Penal, p. 111-112.
368
A proposta de celeridade processual fica evidente no art. 2 da Lei 9.099/95, de seguinte redao: o
processo orientar-se- pelos critrios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e
celeridade, buscando, sempre que possvel, a conciliao ou a transao.
369
So consideradas causas cveis de menor complexidade, nos termos do art. 3 da Lei 9.099/95, aquelas
cujo valor no exceda quarenta vezes o salrio mnimo, as listadas no art. 275, inciso II, do CPC, a ao de
despejo para uso prprio e as aes possessrias sobre bens imveis envolvendo a quantia de at quarenta
salrios mnimos. Por sua vez, as infraes penais de menor potencial ofensivo correspondem s
contravenes penais e aos crimes com pena privativa de liberdade mxima de dois anos (art. 61).
173
Pblico no incio do processo penal com a finalidade de encerrar pela via do acordo o
processo, com economia de tempo e de custos. A lei dos juizados especiais restringe o
contedo destes acordos substituio do procedimento penal pela aplicao imediata de
pena restritiva de direitos ou de multas, com limitada discricionariedade, evidenciada
somente na especificao da proposta unilateral pelo Ministrio Pblico. Uma vez aceita a
proposta, o processo conduzido no mbito dos Juizados Especiais Criminais encerra-se
sem importar em reincidncia ou em registro nos antecedentes criminais370.
Nessa toada, em 2001 foi editada a Lei 10.259, que dispe sobre os Juizados
Especiais Cveis e Criminais da Justia Federal, com aplicao subsidiria dos dispositivos
da Lei 9.099/95. A Exposio de motivos da referida lei demonstra, alm da forte
influncia que a Lei 9.099/95 exerceu para sua criao, novamente a preocupao com a
celeridade processual e, conseqentemente, com os mecanismos propulsores de
procedimentos hbeis a conferir rpida resposta sociedade372. Importa ressaltar que o
370
As nicas limitaes da transao penal foram fixadas pela prpria Lei 9.099/95, em seu art. 76, 2. De
acordo com o preceito legal, a transao penal no poder ser celebrada nas hipteses em que o ru tenha
sido condenado por sentena definitiva pena privativa de liberdade ou tenha celebrado acordos judiciais
penais nos ltimos cinco anos ou em que os antecedentes, a conduta social e a personalidade do agente, assim
como as circunstncias de fato, no ensejarem a proposta de transao penal. Como se nota, embora a
transao penal possa formalmente ser compreendida como um acordo judicial paritrio, a dinmica de
deciso estabelecida pela lei 9.099/95 d continuidade verticalidade das aes negociadas do Estado, dado
que a proposta unicamente pode ser apresentada pelo Ministrio Pblico e seus termos so estipulados
unilateralmente pelo ente, cabendo ao ru somente aceitar ou rechaar os termos da transao penal.
371
A emenda constitucional n. 45/04 conferiu nova redao e numerao ao art. 98 da CF. De acordo com a
atual redao do art. 98, a Unio, no Distrito Federal e nos Territrios, os Estados criaro: I juizados
especiais, providos por juzes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliao, o julgamento e
a execuo de causas cveis de menor complexidade e infraes penais de menor potencial ofensivo,
mediante os procedimentos oral e sumarissimo, permitidos, nas hipteses previstas em lei, a transao e o
julgamento de recursos por turmas de juzes de primeiro grau (grifei).
372
Vale transcrever a seguinte passagem da exposio de motivos da Lei 10.259/01: a emenda
constitucional n. 22, de 1999, acrescentou pargrafo nico ao art. 98 da Magna Carta com o propsito de
que lei federal disponha sobre a criao de juizados especiais no mbito da Justia Federal, de modo que as
lides de menor potencial econmico ou ofensivo possam ser resolvidas rapidamente com maior agilidade e
baixo custo, fazendo com que a primeira instncia federal siga o exemplo da bem sucedida experincia dos
Juizados Especiais Estaduais, criados pela Lei 9.099/95.
174
pargrafo nico do art. 10 dessa lei autoriza a Administrao Pblica federal direta e
indireta a conciliar, transigir ou desistir nos processos julgados nos Juizados Especiais
federais.
Essa lei foi expressamente revogada em 1997 pela Lei 9.469, que passou a
disciplinar de forma mais tcnica a transao judicial envolvendo a Administrao federal,
175
alm da no propositura de aes e a no interposio de recursos 373 . A Lei 9.469/97
regulamenta a Lei Complementar 73/93, que dispe sobre a Advocacia-Geral da Unio, a
qual prev dentre as competncias do advogado-geral da Unio desistir, transigir,
acordar e firmar compromisso nas aes de interesse da Unio (art. 4, inc. VI).
Novamente est-se diante de um permissivo genrico conferido pelo legislador a parcela da
Administrao federal legitimada para tanto.
Com a alterao procedida pela Medida Provisria 449/08 e, na seqencia, pela Lei
11.941/09, foi conferido tratamento mais rigoroso aos acordos judiciais disciplinados pela
Lei 9.469/97. De acordo com a atual redao do texto legal em anlise, apenas o advogado-
geral da Unio e os dirigentes das empresas pblicas federais podem celebrar acordo
judicial em causas de at R$ 500.000,00. Conforme se verifica, houve sensvel diminuio
dos legitimados para transacionar em juzo, mas, em contrapartida, o teto do valor da causa
elevou-se. Com relao transao envolvendo causas de valor superior ao referido teto,
exige-se prvia e expressa autorizao do advogado-geral da Unio e de uma das seguintes
autoridades: do Ministro de Estado ou do titular da Secretaria da Presidncia da
Repblica a caj rea de competncia estiver afeto o assunto, ou ainda do Presidente da
Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio, de Tribunal
ou Conselho, ou do Procurador-Geral da Repblica, no caso de interesse dos rgos dos
Poderes Legislativo e Judicirio, ou do Ministrio Pblico da Unio (art. 1, 1). Esta
exigncia de controle no se estende s empresas pblicas no dependentes, bastando a
elas prvia e expressa autorizao de seu dirigente mximo.
373
Art. 1. O Advogado-Geral da Unio e os dirigentes mximos das autarquias, das fundaes e das
empresas pblicas federais podero autorizar a realizao de acordos ou transaes, em juzo, para
terminar o litgio, nas causas de valor at R$ 50.000,00 (cinqenta mil reais), a no propositura de aes e a
no interposio de recursos, assim como requerimento de extino das aes em curso ou de desistncia
dos respectivos recursos judiciais, para a cobrana de crditos, atualizados, de valor igual ou inferior a
R$ 1.000,00 (mil reais), em que interessadas essas entidades na qualidade de autoras, rs, assistentes ou
depoentes, nas condies estabelecidas.
176
Com a edio do Cdigo de Defesa do Consumidor Lei 8.078/90 , a Lei
7.347/85, que disciplina a ao civil pblica, passou a contar com um permissivo genrico
celebrao de compromissos de ajustamento de conduta 374 em seu art. 5, 6, nos
seguintes termos:
374
O termo de ajustamento de conduta (TAC) foi originalmente previsto no Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA).
375
Cf. item 5.2.
177
insere-se a consensualidade no Direito Administrativo. No entanto, algumas consideraes
precisam ser apresentadas para evitar indevidas generalizaes ou anlises precipitadas a
respeito do aumento das previses normativas dos acordos celebrados pela Administrao
no mbito do processo administrativo.
376
Cf. por todos, Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, que compreende o princpio da eficincia no
princpio maior da boa administrao. Curso de Direito Administrativo, p. 122.
377
Cf. item 2.1.
178
respectivamente conferido pela Lei 6.385/76 e pela Lei 8.884/94, foi fortemente
influenciado pelo consent decree norte-americano378.
Dois setores que se abriram consensualidade nesse perodo foram o antitruste, por
meio da edio da Lei 8.884/94, e o de mercado de capitais, com a alterao da Lei
6.385/76 promovida pela Lei 9.457/97.
378
Nelson EIZIRIK et. all., Mercado de Capitais. Regime jurdico, p. 332-333.
379
Art. 42, Decreto 99.274/90. As multas podero ter sua exigibilidade suspensa quando o infrator, por
termo de compromisso aprovado pela autoridade ambiental que aplicou a penalidade, se obrigar adoo
de medidas especficas para cessar e corrigir a degradao ambiental.
Pargrafo nico. Cumpridas as obrigaes assumidas pelo infrator, a multa ser reduzida em at noventa
por cento.
380
Art. 2, 5, Decreto 3.179/99. A multa diria ser aplicada sempre que o cometimento da infrao se
prolongar no tempo, at a as efetiva cessao ou regularizao da situao mediante a celebrao, pelo
infrator, de termo de compromisso de reparao de dano.
179
A Lei 8.884/94 passou a disciplinar o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE), criado pela Lei 4.137/62, com disposies concernentes estrutura e
conduta das empresas. Trs acordos administrativos foram originalmente previstos na Lei
8.884/94 medida preventiva, termo de compromisso de cessao e compromisso de
desempenho e, com a Lei 10.149/2000, tambm o acordo de lenincia passou a integrar o
Direito Antitruste brasileiro381.
A Lei 9.457/97 incluiu seis pargrafos ao art. 11 da Lei 6.385/76, que cria e
disciplina a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), para que o mercado de capitais
brasileiro passasse a dispor do termo de compromisso como instrumento regulatrio. De
acordo com a redao original do art. 11, 5, da Lei 6.385/76, includo pela Lei 9.457/97,
a Comisso de Valores Mobilirios poder suspender, em qualquer fase, o procedimento
administrativo, se o indiciado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se
a:382.
Interessante notar que a Lei 9.457/97 delegou a competncia para celebrar termos
de compromisso s autoridades auto-reguladoras Bolsa de Valores e entidades do mercado
de balco organizado, reserva a regulamentao do exerccio desse poder delegado CVM
(art. 11, 10, Lei 6.385/76). Com a alterao do permissivo pelo Decreto 3.995/01, a
delegao da competncia para transacionar foi estendida para abranger tambm as Bolsas
de Mercadorias e Futuros e entidades de compensao e liquidao de operaes com
valores mobilirios. Dessa forma, na mesma medida em que h delegao de competncia
para aplicar determinadas sanes administrativas por averiguao de infraes no mbito
da auto-regulao, tambm foi prevista a delegao de competncia para que tais entidades
atuem de forma concertada.
381
Remete-se ao Captulo IV deste trabalho, dedicado ao estudo da consensualidade no CADE.
382
A redao do preceito foi alterada pelo Decreto 3.995/01 c/c Lei 9.873/99: a Comisso de Valores
Mobilirios poder, a seu exclusivo critrio, se o interesse pblico permitir, suspender, em qualquer fase, o
procedimento administrativo instaurado para a apurao de infraes da legislao do mercado de valores
mobilirios, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:.
180
3.1.3. Agncias Reguladoras e a regulao consensual
Necessrio apontar, no entanto, que a criao das Agncias Reguladoras vai alm
de uma necessidade pragmtica de viabilizar investimentos privados para contornar a crise
fiscal, pois tambm decorre da mudana do modo de exerccio da funo regulatria pelo
Estado. Conforme Floriano de Azevedo MARQUES NETO, quatro vetores determinaram
a transformao da regulao estatal no limiar da Reforma do Estado, quais sejam, (i)
alterao dos objetivos da regulao (foco da regulao), (ii) deslocamento do eixo da
regulao para o plano horizontal (eixo da regulao), (iii) procedimentalizao,
transparncia e especialidade da regulao (transformaes metodolgicas) e (iv)
383
Cf. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 7.
384
Gustavo BINENBOJM, Agncias Reguladoras Independentes e Democracia no Brasil, p. 94-95.
181
introduo de tcnica regulatrias inovativas, especialmente na seara contratual
(instrumentos jurdicos e administrativos)385. Tais vetores manifestaram-se na constituio
das Agncias Reguladoras e, reflexamente, na conformao de seus processos regulatrios.
385
Balano e Perspectivas das Agncias Reguladoras no Brasil, p. 9.
386
Portaria 91/04, assinada pelo Diretor-Geral da ANP. Art. 1. Delegar competncia ao titular da
Superintendncia de Refino e Processamento de Gs Natural da ANP e, nos seus impedimentos, a seu
substituto legal, para praticar os seguintes atos administrativos, consultando previamente a Procuradoria
Geral, sempre que houver matria controversa:
182
25/08 da ANP determina que a autorizao de operao fica condicionada assinatura
de termo de compromisso entre a ANP e a requerente nos casos de risco da segurana
operacional e da sade dos trabalhadores, assim como naqueles relacionados ao meio
ambiente387.
183
editar atos normativos, adjudicar, fiscalizar ou aplicar sanes administrativas so
delineados em seus respectivos atos normativos, pode-se afirmar que a atividade de
regulao estatal efetivamente disciplinada no mbito infralegal.
389
Cf. Egon Bockmann MOREIRA, Agncias Reguladoras Independentes, Dficit Democrtico e
Elaborao Processual de Normas, p. 47.
390
Vide o recente exemplo da CP 847/07 para anlise do novo regulamento de aplicao de sanes
administrativas pela ANATEL.
391
Cf. Carlos Ari SUNDFELD, Introduo s Agncias Reguladoras, p. 13.
392
Cf. Regina PACHECO, O Modelo de Agncias Reguladoras no Brasil, p. 531.
184
de aplicao de sanes decorrentes da constatao de infraes administrativas, razo pela
qual ambas foram detalhadas em regulamentos prprios393.
Dessa forma, cada Agncia Reguladora criou sua disciplina prpria para fiscalizar e
aplicar sanes administrativas, buscando contemplar os interesses do regulado em
393
A definio de poder de policia administrativa apresentada no art. 3, inc. XX, do Regulamento de
Fiscalizao da ANATEL (Resoluo 441/06) remete a essa primeira justificativa histrico-institucional:
Poder de policia administrativa: capacidade de agir da ANATEL, em cumprimento sua obrigao
institucional, estabelecendo as medidas necessrias para limitar ou disciplinar deveres, direitos e interesses,
regulando as prticas ou abstenes de atos concernentes organizao das telecomunicaes brasileiras,
em razo do interesse pblico.
394
Cf. CP 847/07, ANATEL.
395
Na CP 847/07 da ANATEL, 70% das propostas foram formuladas pelos prestadores de servios e 20%
pelas associaes dos prestadores de servios.
185
previsibilidade, com detalhados critrios de aplicao e sopesamento das sanes, e a
necessidade de afirmar sua autoridade regulatria sobre com a imposio de sanes.
O TCAC, que poder ser proposto apenas pela ANS, mais especificamente pela
Diretoria onde o processo administrativo tramitar, submete-se apreciao prvia pela
Procuradora da ANS. Havendo concordncia sobre seus termos entre o regulado e a
Diretoria Colegiada a ANS, o TCAC celebrado, acarretando na imediata suspenso do
processo administrativo sancionador e posterior extino do processo com o cumprimento
do ajuste. Mediante a celebrao do TCAC, o compromissrio se obriga a cessar a prtica
dos atos objeto de investigao e, ainda, corrigir as irregularidades averiguadas, sem
prejuzo de indenizao, se for o caso. A celebrao do TCAC na ANS no importa em
confisso quanto matria de fato e nem reconhecimento da ilicitude da conduta apurada.
Caso haja descumprimento do termo, a suspenso do processo administrativo revogada e
o compromissrio fica impedido de celebrar TCAC dentro de dois anos.
396
A MP 2.177/01 incluiu sete pargrafos no art. 29 da Lei 9.656/97 e alterou a redao de seu caput para
disciplinar o termo de ajuste de conduta nos seguintes termos: art. 29, 1. O processo administrativo, antes
de aplicada a penalidade, poder, a ttulo excepcional, ser suspenso, pela ANS, se a operadora de servio
assinar termo de compromisso de ajuste de conduta, perante a diretoria colegiada, que ter eficcia de ttulo
executivo extrajudicial, obrigando-se a: I cessar a prtica de atividades ou atos objeto de apurao; e II
corrigir as irregularidades, inclusive indenizando os prejuzos delas decorrentes.
186
Em 2007, a ANS editou a Instruo Normativa 03/07 para centralizar na Gerncia-
Geral de Fiscalizao Descentralizada (GGFID) o exame de oportunidade e convenincia
da negociao e celebrao do TCAC, a quem incumbe tambm o acompanhamento e a
fiscalizao do cumprimento do termo de compromisso.
187
submete-se ao crivo tcnico do Superintendente de Fiscalizao da ANEEL para emisso
de parecer positivo ou negativo. Caso a Diretoria Colegiada delibere favoravelmente, com
base no impreciso interesse pblico, h celebrao do TAC e o processo de fiscalizao
arquivado. Porm, se a proposta de acordo for rechaada pela autoridade competente,
abre-se prazo para interposio de recurso.
188
3.2. O modelo de consensualidade no Direito Administrativo brasileiro
189
administrativos instrumentalmente celebrados para exerccio da funo administrativa. O
acordo integrativo, instrumento comum a ambos os ordenamentos, por exemplo, presta-se
a vrias finalidades, como a adequao do processo administrativo com a definio das
regras que disciplinaro seu trmite, a complementao da deciso final, o
condicionamento do ato administrativo benfico ao cumprimento de uma obrigao
especfica, conferir celeridade execuo do ato final, agilizar o processo administrativo
mediante a substituio de um especfico ato procedimental, entre outros.
190
do ato final, imperativo e unilateral, de forma mais clere ou mais adequado s
especificidades do caso concreto. De forma bastante simplificada, nesta dinmica
consensual os provimentos administrativos vinculam-se celebrao de acordos
administrativos, sem que estes encerrem o processo administrativo, ou seja, a emisso do
ato administrativo final condiciona-se celebrao de acordos integrativos. Os acordos
administrativos comportam-se, portanto, como atos processuais no terminativos.
191
significativamente mais recorrente na atuao administrativa concertada que tenha por base
acordos substitutivos.
Na seara ambiental federal, por sua vez, o Decreto 3.179/99, que especifica as
sanes aplicveis s atividades lesivas ao meio ambiente, determina em seu art. 2, 5, a
substituio da multa diria administrativa mediante termo de compromisso de reparao
de dano que preveja a cessao da prtica infracional ou a regularizao da situao
irregular do infrator400. Idnticas previses encontram-se no Decreto 4.136/02 (art. 9, 5),
que dispe sobre as sanes aplicveis em decorrncia do lanamento de leo e outras
400
In verbis: A multa diria ser aplicada sempre que o cometimento da infrao se prolongar no tempo,
at a sua efetiva cessao ou regularizao da situao mediante a celebrao pelo infrator de termo de
compromisso de reparao de dano.
192
substncias nocivas em guas nacionais, e no Decreto 6.514/08 (art. 10, 8), que versa
amplamente sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente.
401
Pierpaolo GRAUSO, Gli Accordi della Pubblica Amministrazione con i Privati, p. 65, e Roberto
DAMONTE, Atti, Accordi, Convenzioni nella Giustizia Amministrativa, p. 18, por exemplo.
402
o caso da Resoluo 57/01 da ANS. Segundo seu art. 4, 2, no poder ser celebrado termo de
compromisso de ajuste de conduta apos a aplicao de penalidade pela ANS,
403
A celebrao do acordo substitutivo no pe fim ao processo administrativo; somente o cumprimento dos
termos estabelecidos no termo implica na terminao consensual do processo sancionador. Nesse sentido, o
2 do art. 146 do Decreto 6.514/08, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio
ambiente, esclarecedor: a celebrao do termo de compromisso no pe fim a processo administrativo,
devendo a autoridade competente monitorar e avaliar, no mximo a cada dois anos, se as obrigaes
assumidas esto sendo cumpridas.
404
Art. 4, 1, da Resoluo 152/03: Se comprovado o atendimento ao compromisso assumido pela
concessionria ou permissionria, no prazo estabelecido, o procedimento ser arquivado. O termo de
ajuste de conduta (TAC) ainda previsto no art. 16, caput, nos seguintes termos: Com a finalidade de
corrigir pendncias, irregularidades ou infraes, a ANTT, por intermdio da Superintendncia competente,
poder, antes ou depois da instaurao de processo administrativo, convocar os administradores e os
acionistas controladores das empresas concessionrias, permissionrias ou autorizadas para prestao de
esclarecimentos e, se for o caso, celebrao de Termo de Ajuste de Conduta. Segundo o art. 18, 1, do
mesmo ato normativo, comprovado o cumprimento do compromisso, o processo, se instaurado, ser
arquivado sem prejuzo das sanes civis ou penais cabveis.
405
Art. 8, Resoluo 57/01: Cumpridas as obrigaes assumidas no termo de compromisso de ajuste de
conduta ser extinto o processo administrativo.
406
Art. 5, Resoluo 333/08: a assinatura do TAC acarreta o arquivamento do processo fiscalizatrio
correspondente, quanto ao seu objeto.
407
Art. 24, 1, Resoluo 987/08: atendido o compromisso, o processo, se instaurado, ser arquivado, sem
prejuzo das sanes civis ou penais cabveis.
193
Por fim, os acordos substitutivos podem ser celebrados anteriormente instaurao
de processo administrativo sancionador, com a finalidade de interditar o incio da instruo
processual administrativa. Assim, o acordo firmado entre Administrao Pblica e
administrado impede que seja instaurado processo administrativo para apurao de
infraes e sancionamento. Nesse sentido, a Resoluo 442/04 da ANTT determina que
com a finalidade de corrigir pendncias, irregularidades ou infraes, a ANTT, por
intermdio da Superintendncia correspondente, poder, antes ou depois da instaurao
de processo administrativo, convocar os administradores e os acionistas controladores
das empresas concessionrias, permissionrias ou autorizadas para prestao de
esclarecimentos e, se for o caso, celebrao de Termo de Ajuste de Conduta (TAC) (art.
16)408.
408
De forma semelhante, a Resoluo 987/08 da ANTAQ, que regula o processo administrativo sancionador
que aplica, assim prev em seu art. 22: antes da instaurao ou no curso de Processo Administrativo
Contencioso, a ANTAQ, por intermdio das Superintendncias das Gerencias de Fiscalizao, ou das UAR,
poder, caso haja interesse de pessoa fsica ou jurdica infratora, celebrar Termo de Ajuste de Conduta
TAC, com a finalidade de corrigir pendncias, irregularidades ou infraes.
194
termo de compromisso para substituio da multa: nome e qualificao das partes
compromissadas, prazo de vigncia do termo de compromisso, obrigatoriedade de
descrio do objeto, bem como dos investimentos e respectivo cronograma de execuo,
valor da multa a ser aplicada pelo descumprimento das obrigaes e definio do foro
competente para dirimir eventuais litgios entre as partes409.
195
prevejam este tipo de ato consensual. Segundo os preceitos normativos analisados, a
celebrao de acordos substitutivos (i) impede que a Administrao Pblica emita o ato
unilateral e imperativo (sano administrativa) e (ii) repercute diretamente sobre o
processo administrativo, ora para suspend-lo, e haver a terminao consensual do
processo aps a satisfao do ajuste, ora para vedar a sua instaurao.
411
Cf. Decreto 3.179/99, Decreto 4.136/02, Decreto 6.514/08, Resoluo 57/01 da ANS, Lei 9.656/98 e
Resoluo 333/08 da ANEEL.
412
Cf. Decreto 3.179/99, Decreto 4.136/02, Decreto 6.514/08, Resolues 152/03 e 442/04 da ANTT,
Resoluo 57/01 da ANS, Lei 9.656/98, Resolues 63/04 e 333/08 da ANEEL e Resoluo 987/08 da
ANTAQ.
413
Art. 9, inciso III, da Resoluo 333/08 da ANEEL.
414
Art. 9, inciso IV, da Resoluo 333/08 da ANEEL.
196
3.2.1.2. Acordos integrativos
Pela anlise das normas selecionadas que dispem sobre a atuao concertada do
Estado, possvel identificar a existncia dos denominados acordos integrativos, na linha
do Direito Administrativo italiano e sua Lei 241/90. Este tipo de acordo caracteriza-se pelo
delineamento do exerccio da prerrogativa imperativa pela Administrao Pblica de forma
negociada, ou seja, no se afasta por inteiro a prerrogativa estatal, mas Administrao e
administrado firmam acordos com a finalidade de estabelecer o modo de emprego da
autoridade estatal.
O acordo de lenincia previsto no art. 35-B da Lei 8.884/94 pode ser considerado
um acordo integrativo quando a sua celebrao pela SDE com o agente econmico em
197
processo sancionador antitruste determinar a reduo de um a dois teros da penalidade
aplicvel415. Caso a obrigao de cooperao nas investigaes e no desenvolvimento do
processo administrativo estabelecida em acordo de lenincia tiver como contrapartida a
extino da ao punitiva da Administrao Pblica, estar-se- diante de acordos
substitutivos, porquanto h terminao consensual do processo, sem aplicao de sano
administrativa. Novamente, acerta-se bilateralmente o exerccio da prerrogativa
sancionatria de forma mais leve, no to incisiva ao administrado.
415
Art. 35-B, Lei 8.884/94. A Unio, por intermdio da SDE, poder celebrar acordo de lenincia, com a
extino da ao punitiva da administrao pblica ou a reduo de um a dois teros da penalidade
aplicvel, nos termos deste artigo, com pessoas fsicas e jurdicas que forem autoras de infrao ordem
econmica, desde que colaborem efetivamente com as investigaes e o processo administrativo e que dessa
colaborao resulte: (...).
198
Com redao dada pela Lei 11.445/07, que regula o setor de saneamento ambiental,
a Lei 8.987/95 passou a condicionar em seu art. 42, 3, o ato de autorizao da prestao
precria de servios pblicos, com validade mxima at o dia 31 de dezembro de 2010,
certas obrigaes, dentre elas a celebrao de acordo integrativo entre o poder concedente
e a concessionria sobre os critrios e a forma de indenizao de crditos remanescentes de
investimentos no amortizados ou depreciados416.
416
O art. 42, 3, da Lei 8.987/95 condiciona a emisso do ato de autorizao da prestao precria de
servios pblicos ao levantamento amplo e retroativo dos elementos fsicos da infra-estrutura e de bens
reversveis, publicao do ato de autorizao e, ainda, celebrao de acordo entre o poder concedente e
o concessionrio sobre os critrios e a forma de indenizao de eventuais crditos remanescentes de
investimentos ainda no amortizado ou depreciados, apurados a partir dos levantamentos referidos no
inciso I deste pargrafo e auditados por instituio especializada escolhida de comum acordo pelas partes.
417
Art. 3, Resoluo 19/02 da ANS. Para solicitao de Reviso Tcnica, a operadora dever, na forma a
ser definida por Instruo Normativa:
(...)
2. Nos casos em que o exame da proposta revele a concorrncia de fatores de desequilbrio de natureza
gerencial, a Reviso Tcnica estar condicionada prvia assinatura de Termo de Compromisso para
implantao do Programa de Reestruturao Gerencial de que trata o art. 7 desta Resoluo.
418
In verbis: A Reserva Particular do Patrimnio Natural uma rea privada, gravada com perpetuidade,
com o objetivo de conservar a diversidade biolgica.
1. O gravame de que trata este artigo constar de termo de compromisso assinado perante rgo
ambiental, que verificar a existncia de interesse pblico, e ser averbado margem da inscrio no
Registro Pblico de Imveis.
199
Interessante assinalar, por fim, a particularidade do acordo substitutivo de sano
administrativa previsto na Resoluo 128/06 da ANS que gera efeitos integrativos, pois o
processo de autorizao da ANS apara aplicao de reajustes nos planos de sade
contratados por pessoas fsicas em que tenha sido constatada infrao administrativa
somente ter prosseguimento mediante assinatura de termo de compromisso de ajuste de
conduta. Segundo o art. 2, 6, do ato normativo, havendo processo administrativo para
apurao de infrao, em decorrncia da prtica de irregularidade mencionada no 5 deste
artigo, e uma vez consignada em ata de reunio da Diretoria de Fiscalizao a aceitao
pela operadora em celebrar Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta, poder ser
dado curso ao procedimento de autorizao da aplicao dos reajustes de que trata a
presente Resoluo.
No entanto, a leitura mais atenta dessas normas demonstra vrios casos em que a
no h margem de discricionariedade para conformao dos ajustes, das obrigaes que
devem ser satisfeitas pela parte compromissria, ainda que o instituto em comento seja
denominado termo de compromisso.
Decreto 62.934/68.
200
Art. 29. As autorizaes de pesquisa ficam adstritas s seguintes reas
mximas:
2 O disposto no pargrafo anterior somente se aplica empresa de
minerao que, sem prejuzo das demais exigncias deste Regulamento,
satisfizer as seguintes condies:
a) firmar termo de compromisso com o Ministrio das Minas e Energia,
atravs do DNPM, de que os recursos de que trata o artigo 16, inciso IV
do Cdigo de Minerao ou o contrato de financiamento referido no
artigo 20, inciso VI deste Regulamento se destinam especificamente
realizao dos trabalhos previstos nos planos de pesquisa;
Decreto 2.256/97.
Art 4. O pr-registro, o registro no REB e os seus cancelamentos sero
feitos pelo Tribunal Martimo.
1 O pr-registro no REB ser feito em atendimento a requerimento
formulado pela empresa brasileira de navegao registrada no Tribunal
Martimo, ao qual sero anexados os seguintes documentos:
a) contrato social ou estatuto da empresa e ltimas alteraes,
devidamente registrados na junta comercial;
b) contrato de construo da embarcao;
c) termo de compromisso de que a embarcao ser empregada sob
bandeira brasileira.
419
Cf. Decreto 4.553/02, que dispe sobre a salvaguarda de dados, informaes, documentos e materiais
sigilosos de interesse da segurana da sociedade e do Estado no mbito da Administrao Federal.
201
4.553/02, que dispe sobre a salvaguarda de dados, informaes, documentos e materiais
sigilosos de interesse da segurana da sociedade e do Estado, no mbito da Administrao
Pblica Federal420:
Art. 59. A celebrao de contrato cujo objeto seja sigiloso, ou que sua
execuo implique a divulgao de desenhos, plantas, materiais, dados
ou informaes de natureza sigilosa, obedecer aos seguintes requisitos:
420
Cf., ainda, Instruo Normativa SLTI 4/2008, que dispe sobre o processo de contratao de tecnologia da
informao pela Administrao Pblica federal.
421
Cf. Portarias 346/01, 187/02, 101/03, 485/04, 487/04, 585/04, 300/05 e 20/07 da ANVISA.
202
utilizao dos repasses financeiros. Novamente, no se est diante de um ato consensual,
mas de termo de compromisso de contedo vinculado422.
422
Cf. Instrues 22/03 e 78/08 da ANCINE.
423
Cf. tambm Lei 10.814/04.
424
A expresso mtodos alternativos de resoluo de conflitos deve-se notria locuo alternative
dispute resolution (ADR) que ficou conhecida no Brasil com as Reformas Processuais para incorporao da
conciliao, mediao e arbitragem na prtica processual civil, as quais tiveram como um dos principais
fundamentos tericos a literatura norte-americana a respeito dos mecanismos de ADR.
425
Adota-se neste trabalho um modelo estrito de atuao administrativa consensual, por meio da qual a
Administrao Pblica negocia o exerccio de suas prerrogativas no mbito do processo administrativo com a
finalidade de termin-lo consensualmente, i.e., sem a formalizao no ato administrativo imperativo e
unilateral. Cf. item 2.3.2.
203
os usurios no exerccio de sua competncia de resoluo de conflitos. Em comum, ambos
os mecanismos apontam para tcnicas mais cleres e eficazes de resoluo de conflitos, o
que se compatibiliza com o contexto no qual a consensualidade se afirmou com a abertura
normativa aos acordos administrativos em sentido estrito. Passo a expor com maiores
detalhes essas duas dinmicas.
426
Cf. item 2.4.1.
427
Essa a expresso adotada pela Lei de concesso comum, a Lei 8.987/95, no correspondente art. 23-A:
O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas
decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua
portuguesa, nos termos da Lei 9.307, de 23 de setembro de 1996. (artigo acrescentado pela Lei
11.196/2005).
204
minimizam a instabilidade dos contratos administrativos, alm de reduzirem os custos de
transao na manuteno do pacto relacional428.
428
Na Sociologia do Direito, os contratos de longa durao so designados contratos relacionais. Como
um dos elementos de transformao do Direito Contratual contemporneo, a ascenso de contratos
relacionais demonstra uma nova dinmica de transaes sociais e econmicas no bojo da sociedade. Ao
contrrio dos contratos descontnuos, ento prevalecentes, verificam-se agora esquemas contratuais com forte
projeo para o futuro, que demandam prxima relao entre os sujeitos vinculados para consecuo do
objeto do contrato. Cf. Ronaldo Porto MACEDO JR., Contratos Relacionais e Defesa do Consumidor.
429
Cf. Mauricio Portugal RIBEIRO & Lucas Navarro PRADO, Comentrios Lei de PPP Parceria
Pblico-Privada. Fundamentos econmico-jurdicos, p. 286.
430
Art. 34-A, 2. O edital de licitao [de contrato de concesso] indicar obrigatoriamente: (Includo
pela Medida Provisria n. 2.217-3, de 4.9.2001):
(...)
XVI regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem;
Art. 38, 2. O edital de licitao [de contrato de permisso] indicar obrigatoriamente:
(...)
XI regras sobre soluo de controvrsias relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem;
431
Art. 43. O contrato de concesso dever refletir fielmente as condies do edital e da proposta
vencedora e ter como clusulas essenciais:
(...)
X as regras sobre solues de controvrsias, relacionadas com o contrato e sua execuo, inclusive a
conciliao e a arbitragem internacional.
432
Arago ou Srgio Guerra
205
4.130/02 433 (ANTT e ANTAQ), a Lei 9.427/96 434 (ANEEL), o Regimento Interno da
ANTAQ 435 (Resoluo ANTAQ 646/06), o Decreto 5.731/06 436 (ANAC), o Decreto
3.692/2000437 (ANA) e o Decreto 2.455/98438 (ANP).
433
Art. 3. ANTT compete, em sua esfera de atuao:
(...)
XXVIII dirimir administrativamente conflitos de interesses entre o Poder Concedente e os prestadores de
servios de transporte e arbitrar disputas que surgirem entre os referidos prestadores de servios e entre
estes e os usurios.
434
Art. 3. Alm das atribuies previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da
Li 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbncias expressamente previstas em lei e observado o
disposto no 1, compete ANEEL: (Redao dada pela Lei n 10.848, de 2004):
(...)
V dirimir, no mbito administrativo, as divergncias entre concessionrias, permissionrias, autorizadas,
produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores;
435
Art. 4. ANTAQ compete:
(...)
XXXIX dirimir administrativamente conflitos de interesse entre o Poder Concedente e os prestadores de
servios de transporte aquavirio e de explorao de infra-estrutura aquaviria e arbitrar disputas entre os
referidos prestadores de servios e entre estes e os usurios.
436
Art. 4. Cabe ANAC adotar medidas para o atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento
e fomento da aviao civil, da infra-estrutura aeronutica e aeroporturia do pas, atuando com
independncia, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:
(...)
XX compor, administrativamente, conflitos de interesse entre prestadores de servios areos e de infra-
estrutura aeronutica e aeroporturia.
437
Art. 7. Diretoria Colegiada compete:
(...)
XII Solucionar administrativamente os conflitos referentes aos usos de recursos hdricos de domnio da
Unio, ouvidos os respectivos comits de bacia, se houver;
438
Art. 19. A atuao da ANP, para a finalidade prevista no art. 20 da Lei n 9.478, de 1997, ser exercida,
mediante conciliao ou arbitramento, de forma a:
I dirimir as divergncias entre os agentes econmicos e entre estes e os consumidores e os usurios de
bens e servios da indstria do petrleo;
439
No mbito da ANEEL, a mediao conduzida pela Superintendncia de Mediao Administrativa
Setorial, por exemplo.
206
Dinmicas de soluo administrativa de conflitos
Dinmica Partes mbito Previso do mtodo Funo da AR
Agncia Reguladora e
Conflitos Sem funo
concessionrio / Extrajudicial Contratual
contratuais especfica
permissionrio
Arbitradora de
Conflitos Prestadores de servio e Processo
Regra de competncia interesses /
setoriais usurios administrativo
mediadora setorial
440
Resoluo Conjunta 02/01, art. 3. Quaisquer conflitos surgidos entre agentes exploradores de servios
pblicos de energia eltrica, prestadores de servios de telecomunicaes de interesse coletivo e agentes
exploradores de servios de transporte dutovirio de petrleo, seus derivados e gs natural, em matria de
aplicao e interpretao do Regulamento Conjunto para Compartilhamento de Infra-Estrutura entre os
Setores de Energia Eltrica, Telecomunicaes e Petrleo, quando das negociaes e da execuo de
contratos, podero ser submetidos apreciao das Agncias.
207
PARTE III ESTUDO DOS ACORDOS SUBSTITUTIVOS NO
PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
208
Captulo IV ANLISE CRTICA DA EXPERINCIA DOS TERMOS
DECOMPROMISSO DE CESSAO NO CADE
Dentre as consideraes que se podem extrair da segunda parte deste trabalho est a
variedade de instrumentos consensuais recepcionados pelo Direito Administrativo
brasileiro. possvel afirmar que o regime jurdico administrativo reconhece, nos mais
variados setores, acordos administrativos com diferentes conformaes e funcionalidades,
de modo que indicar os efeitos positivos da consensualidade como um todo torna-se tarefa
difcil. Se, em termos gerais, a celeridade dos acordos administrativos em comparao
atuao administrativa tpica parece ser um elemento comum consensualidade, da qual
pode resultar economia de recursos, certamente outros elementos demandariam um estudo
pormenorizado, em que fossem contemplados o desenho do instrumento consensual, as
partes compromissrias, o setor, a negociao e demais especificidades do caso concreto.
209
dos termos do pacto. Tendo em vista que cada negociao nica, isto , particularizada
ao caso concreto, um determinado acordo substitutivo de sano pode ter diferentes
finalidades e efeitos diferentes.
Trata-se de uma anlise funcional, pois o estudo dos TCCs com base em
documentos, pareceres e decises permite identificar a funo que este instrumento
efetivamente desempenha no controle de condutas pela autoridade antitruste. No objetivo,
porm, demonstrar qual a deciso sancionatria ou consensual seria a mais eficiente no
caso concreto, o que demandaria incurses em anlises econmicas que fugiria ao escopo
do trabalho.
A hiptese considerada que o estudo do caso dos TCC no CADE permite extrair
relevantes consideraes ao gnero acordo substitutivo de sano, aproveitveis ao Direito
Administrativo como um todo.
441
Dado que o modelo de TCC previsto pela Lei 8.884/94 previa a possibilidade de a SDE firma
compromisso de cessao, mas ad referendum do CADE, os TCCs transacionados entre SDE e representados
foram contabilizados ao lado daqueles outros estabelecidos entre CADE e representados.
210
4.2. Processo administrativo sancionador antitruste
442
Cf. Vasco Pereira da SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 402 e ss.
443
O termo processo sancionador antitruste tomado em termos amplos nesse trabalho, para abranger, ao
lado da etapa de julgamento, tambm a investigao dos atos de infrao.
211
por conduzir as investigaes, enquanto a SEAE participa do processo com a elaborao de
pareceres e tambm com a edio de atos instrutrios.
Dessa forma, trs so as hipteses fixadas no art. 32 da Lei 8.884/94 que ensejam a
instaurao de processo administrativo no mbito da SDE: (i) conhecimento do fato, (ii)
representao ou (iii) encerramento das averiguaes preliminares. Instaurado o processo
administrativo dentro do prazo de oito dias, o representado notificado para apresentar
defesa em 15 dias para, na seqncia, iniciar-se a etapa de instruo processual.
A produo de provas pode ser apontada como uma das etapas mais significativas
do processo administrativo, sendo um fator determinante eficcia da disciplina
concorrencial. De fato, uma diligncia robusta permite reconstruir com riqueza de detalhes
o panorama no qual o problema jurdico de insere, com identificao dos direitos
envolvidos, dos interesses em jogo e da dinmica especfica do caso concreto.
444
Art. 14, inc. I, Lei 8.884/94.
445
Os poderes instrutrios so especificados no art. 4 da Portaria 04/06, do CADE.
446
Cf. art. 31, Lei 8.884/94. Nos termos desse mesmo preceito legal, o Secretrio da SDE dever recorrer de
ofcio caso entenda pelo arquivamento do procedimento.
212
a realizao de diligncias e produo de provas e inseriu no texto normativo as figuras da
busca e apreenso e do acordo de lenincia, respectivamente nos arts. 35-A e 35-B. Tais
mecanismos processuais so indicados pelo CADE como um dos elementos responsveis
pelo aprimoramento da investigao das condutas, como pode ser depreendido do trecho
transcrito a seguir:
447
Relatrio de Gesto 2006, p. 53.
448
Art. 35, 2 e 3, Lei 8.884/94.
213
Uma vez no CADE, o processo distribudo ao Conselheiro-Relator pelo
Presidente mediante sorteio. Abre-se vistas Procuradoria do CADE (Pro-CADE) para se
manifestar no prazo de vinte dias (art. 42, Lei 8.884/94). Interessante notar, porm, que o
Conselheiro-Relator poder ampliar a instruo processual por meio de realizao de
diligncias complementares, requisio de novas informaes ou conceder ao representado
a faculdade de produo de novas provas (art. 43, Lei 8.884/94). Assim, as trs entidades
que compem o SBDC detm poderes instrutrios, em maior ou menor medida, o que
demonstra a preocupao do sistema antitruste brasileiro com a produo de provas. O
julgamento pelo Plenrio do CADE d-se por maioria absoluta, com presena mnima de
cinco membros (art. 49, Lei 8.884/94).
449
Para uma anlise mais detida sobre o processo sancionador antitruste, cf. Andr Marques GILBERTO, O
Processo Antitruste Sancionador.
450
Relatrio de Gesto 2006, p. 55.
214
globalizao da defesa da concorrncia451. Nessa linha, o Relatrio de Atividades do ano
de 1997 aponta a demora do processo administrativo como um dos problemas enfrentados
pelo CADE que demandariam a reviso das correspondentes regras processuais, pois o
processo excessivamente demorado, sendo incompatvel com o imperativo da deciso em
tempo econmico452.
451
Relatrio Anual 1996, p. 16-17.
452
Relatrio Anual 1997, p. 61. Outros problemas processuais apontados correspondiam ausncia de
sistema de filtragem das denncias, recorrente inobservncia do devido processo legal na tramitao do
processo administrativo, falta de garantia do sigilo, tipificao aberta (em especial na conceituao de
mercado relevante) e falta de metodologia para produo de provas. Idem, ibidem.
453
A superao da fragmentao do SBDC uma das principais frentes do Projeto de Lei 5.877/05, cuja
exposio de motivos indica como um sensvel problema efetiva disciplina da concorrncia a existncia de
dois rgos instrutrios (SDE e SEAE) para as decises do tribunal administrativo (CADE), gerando
redundncia de atribuies e retrabalho. p. 2. Nessa medida, prope que a principal mudana do ponto de
vista organizacional a eliminao dos mltiplos balces no SBDC.
454
Tambm eram metas do programa Defesa Econmica e da Concorrncia a introduo e conscientizao
das entidades de defesa do consumidor e das sociedades civis organizadas sobre os instrumentos de defesa da
concorrncia e regulao, introduo da concorrncia como marco regulatrio nacional e implementao de
aes para combate da formao de cartis. Relatrio de Gesto (Exerccio de 2007), p. 11-12.
215
O grfico abaixo demonstra foi extrado do Relatrio de Atividades do CADE
referente ao ano de 2008 e demonstra a variao do tempo mdio de 2000 a 2008, em dias,
que o CADE leva para julgar os processos administrativos:
455
Art. 23. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas:
I no caso de empresa, multa de 1% (um por cento) a 30% (trinta por cento) do valor do faturamento bruto
no seu ltimo exerccio, excludos os impostos, a qual nunca ser inferior vantagem auferida, quando
quantificvel.
456
Art. 23. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas:
(...)
II no caso de administrador, direta ou indiretamente responsvel pela infrao cometida por empresa,
multa de 10 (dez) a 50% (cinqenta por cento) do valor daquela aplicvel empresa, de responsabilidade
pessoal e exclusiva do administrador.
216
milhes de UFIR, ou padro superveniente, se no for possvel utilizar o critrio do valor
do faturamento bruto457.
457
Art. 23. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas:
(...)
III no caso das demais pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, bem como quaisquer
associaes de entidades ou pessoas constitudas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou
sem personalidade jurdica, que no exeram atividade empresarial, no sendo possvel utilizar-se o critrio
do valor do faturamento bruto, a multa ser de seis mil a seis milhes de Unidades Fiscais de Referncia
UFIR, ou padro superveniente.
458
a redao do caput do art. 24: Sem prejuzo das penas cominadas no artigo anterior, quando assim
exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico geral, podero ser impostas as seguintes penas, isolada
ou cumulativamente: (...).
217
Interessante mostrar que a primazia da multa leva o CADE a medir a eficcia de
suas aes de controle de condutas por meio do parmetro multa. A atuao da autoridade
antitruste ser to mais eficaz, na viso do CADE, (i) quanto maior for o valor da multa
aplicada e (ii) quanto maior for o recolhimento dos valores cominados ao Fundo de Defesa
de Direitos Difusos (FDD)459 460.
459
Segundo o art. 84 da Lei 8.884/94, a multa aplicada pela autoridade antitruste deve ser recolhida pelo
sancionado ao FDD, previsto na lei da ao civil pblica (art. 13, Lei 7.347/85). Seja pelo pagamento
espontneo do administrado, seja mediante execuo judicial forada, o destino da multa o FDD para
financiamento de projetos prioritariamente relacionados a consumo e meio ambiente juntamente com outros
valores recolhidos em ao civil pblica.
460
A seguinte passagem esclarece o afirmado: Somos informados pela imprensa das inmeras iniciativas
dos legitimados para a ao civil pblica honras sejam feitas ao Ministrio Pblico para obter a
reparao, em juzo, de danos causados aos direitos difusos e coletivos. Embora possa gerar a sensao de
que algo est sendo feito, com condenaes vultosssimas sendo cobradas, dados do Fundo Federal de
Defesa de Direitos Difusos para onde so (ou deveriam ser) vertidos os recursos das aes civis pblicas
propostas no mbito da Justia Federal de todo Brasil revelam uma situao escandalosa: quase nenhuma
dessas aes civis pblicas atinge seu objetivo reparador, em termos de condenaes efetivamente pagas ao
FDD. Relatrio de Gesto 2006, p. 54.
461
Relatrio de Gesto 2005, p. 119.
218
concreto, as caractersticas do sistema concorrencial e as peculiaridades do caso concreto,
o que vai alm do escopo do presente trabalho. Importa, no entanto, apontar que os acordos
administrativos no so propriamente medidas alternativas de ao administrativa.
462
Por fim, os cerca de 82% de inadimplncia das condenaes em processos administrativos (stricto sensu)
revela a dificuldade de implementao da atividade de represso das infraes contra a ordem econmica.
Relatrio de Gesto 2006, p. 65.
463
Idem, p. 83-85.
219
4.2.3. Reincidncia: incentivo celebrao de acordos administrativos
Porm, uma segunda ordem de fatores pode ser indicada para explicar as discusses
envolvendo a dosimetria das sanes administrativas, em especial a multa, qual seja, a
ampla discricionariedade do administrador pblico no arbitramento da resposta
sancionatria estatal quele que tenha incorrido em infrao administrativa. De fato, a
composio dos parmetros por meio do recurso a conceitos jurdicos indeterminados faz
com que as leis que disciplinam os setores regulados sejam carentes de critrios objetivos
para conformar a sano administrativa. No caso do CADE, o art. 27 da Lei 8.884/94 se
alinha a essa tendncia administrativa e fixa diretrizes marcadamente abertas para
arbitramento das sanes pela autoridade antitruste:
Art. 27. Na aplicao das penas estabelecidas nesta Lei sero levados
em considerao:
I a gravidade da infrao;
II a boa-f do infrator;
III a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;
IV a consumao ou no da infrao;
V o grau de leso, ou perigo de leso, livre concorrncia, economia
nacional, aos consumidores, ou a terceiros;
VI os efeitos econmicos negativos produzidos no mercado;
VII a situao econmica do infrator;
VIII a reincidncia.
Como se nota da redao do mencionado art. 27, a Lei 8.884/94 confere ampla
margem de liberdade ao administrador pblico para determinar (i) o tipo de sano
administrativa aplicvel, se advertncia ou multa, por exemplo, bem como (ii) a
intensidade da pena, se correspondente a 1% do valor do faturamento bruto do ltimo
exerccio da pessoa jurdica sancionada ou a 30%. No entanto, o preceito no trouxe
221
maiores problemas to logo houve a edio da Lei 8.884, em 1994. Isso se deve
fundamentalmente ao fato de a afirmao do papel institucional do CADE ter sido
acompanhada da adoo de uma poltica inicial de conscientizao do mercado brasileiro
acerca da relevncia da concorrncia464, em detrimento da represso imediata.
464
At hoje a difuso da cultura da concorrncia uma das bandeiras fortes do CADE, o que pode ser
verificado nos relatrios de atividades, que invariavelmente fazem referncia s prticas da instituio em
prol da afirmao da concorrncia no Brasil, como a realizao de palestras e a publicao de material
educativo.
465
Cf. Cartilha do Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE.
466
Outra marca desse momento de afirmao institucional do CADE consiste na diminuio do estoque de
processos administrativos acumulados desde a sua origem. Segundo o relatrio de atividades referente ao ano
de 1997, o setor privado foi alvo de inmeras denncias e controles de preos abusivos sem o devido
fundamento jurdico ou econmico. Como conseqncia, as prateleiras do CADE estavam repletas de
processos administrativos que obstacularizavam o adequado exerccio das competncias da autoridade
antitruste. Relatrio Anual 1997, p. 57. O acerto de contas com o passado foi praticamente realizado, mas
at hoje a preocupao com o estoque de processos administrativos forte no CADE, motivo pelo qual se
buscam melhores nmeros a cada exerccio. Idem, ibidem.
222
contribuio no sentido de uniformizar os critrios que devero ser
levados em considerao para definir o valor da multa a ser aplicada em
razo da apresentao intempestiva de um ato de concentrao467.
467
Exposio de Motivos da Resoluo CADE 36/04.
468
.Idem, ibidem.
469
Idem, ibidem.
223
A eficincia no procedimento condiciona-se presena da discricionariedade
administrativa 470 . Partindo do pressuposto de que a o desempenho-timo da funo
administrativa relaciona-se flexibilidade do seu exerccio, tem-se que o processo
administrativo pormenorizado consiste, no fim, em um contrasenso ao alcance da deciso
administrativa eficiente, i.e., proporcional e adequada s especificidades da situao in
concreto471. Nesse sentido, a possibilidade de escolha dos instrumentos de ao estatal,
verdadeira discricionariedade no mbito processual, tambm propicia eficincia472.
470
No plano da Administrao, a possibilidade de uma conformao mais ou menos eficiente do
procedimento coloca-se nas zonas de discricionariedade administrativa. Joo Carlos Simes Gonalves
LOUREIRO, O Processo Administrativo entre Eficincia e Garantia dos Administrados, p. 135.
471
Cf. art. 2, pargrafo nico, inciso IX, da Lei 9.784/99: adoo de forma simples, suficientes para
propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados.
472
Floriano Azevedo MARQUES NETO, Discricionariedade e Regulao Setorial O Caso do Controle
dos Atos de Concentrao por Regulao Setorial, p. 574.
473
In verbis: Art. 475-B. Quando a determinao do valor da condenao depender apenas de clculo
aritmtico, o credor requerer o cumprimento da sentena, na forma do art. 475-J desta Lei, instruindo o
pedido com a memria discriminada e atualizada do clculo.
474
In verbis: Art. 158. Pargrafo nico. As multas pecunirias determinadas pelo CADE, em fase
administrativa, devero ser calculadas e processadas consoantes os arts. 475-B e seguintes do Cdigo de
Processo Civil com as alteraes trazidas pela Lei n. 11.232, de 22.12.2005 c/c art. 183 da Lei n.
8.884/94.
224
necessidade de se levar em conta o contexto especfico em que cada
prtica ocorre e sua razoabilidade econmica. Assim, preciso
considerar no apenas os custos decorrentes do impacto, mas tambm o
conjunto de eventuais benefcios dela decorrentes de forma a apurar
seus efeitos lqidos sobre o mercado e o consumidor.
475
Para uma anlise da incoerncia do desenho do sistema concorrencial brasileiro com a pessoa fsica
sujeito passivo do exerccio do poder sancionador estatal, cf. Eduardo Reale FERRARI & Dalton Tria
CRUSCIANO, A Multa Administrativa Antitruste e sua Natureza de Confisco Pessoal.
476
Ao discorrer sobre o sentido do art. 27 da Lei 8.884/94, o ex-Conselheiro do CADE Ronaldo Porto
MACEDO JNIOR assim se posiciona: [a] partir da leitura dos itens anteriores, claro perceber que a
sano deve cumprir a sua finalidade, que ao mesmo tempo compensatria ou indenizatria (em face dos
danos difusos e coletivos por ela provocados tanto assim que os valores so revertidos em favor do Fundo
de Direitos Difusos), tambm punitiva (ou coercitiva como se mencionou anteriormente), visto que visa
desencorajar a prtica de condutas semelhantes. O Caso White Martins e a Questo da Imposio de
Multas no Direito Antitruste, p. 85.
477
Voto da Conselheira Elisabeth FARINA no PA 08012.004674/2006-50.
225
ao FDD, o que coloca em questionamento a eficcia das medidas de garantia da
concorrncia. Ademais, a judicializao da poltica antitruste consiste em outro aspecto
prtico em constante discusso envolvendo preveno e represso de prticas
anticompetitivas. O grfico abaixo sinaliza a progressiva judicializao dos atos
administrativos do CADE:
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
(Grfico 2 Fonte: elaborao prpria a partir do Relatrio de Gesto (Exerccio de 2007), p. 68)
478
Cf. Valor Econmico, 04/09/2009. http://www.valoronline.com.br/?online/empresas/11/5799752/cade-
nao-vai-contestar-acao-da-ambev.
226
das decises do CADE liminarmente479 que enseja a adoo de poltica de relacionamento
da instituio com o Poder Judicirio para garantia da eficcia das decises da autoridade
antitruste:
479
Com relao atuao do Poder Judicirio, o CADE, assim como imagino a Administrao Pbica em
geral, sofre muito com as concesses de liminares desprovidas de qualquer fundamentao quanto
verossimilhana da alegao, fundadas apenas no risco do dano que seria a implementao da deciso do
CADE, que, por lei, tem aplicao imediata. Essa prtica acaba subvertendo e transformando o Judicirio
numa instncia administrativa recursal, com efeito suspensivo, ou seja, s se consegue implementar as
decises do CADE depois que, invariavelmente, h aes judiciais das decises do CADE. Arthur Sanchez
BADIN, Anais do Seminrio O Judicirio na Defesa da Concorrncia, p. 49.
480
Relatrio de Gesto (exerccio de 2007), p. 73-74.
481
elucidativa a seguinte passagem de Hely Lopes MEIRELLES: [o] que se faz necessrio como bem
adverte BIELSA distinguir os atos prprios do poder administrativo, na execuo dos quais irrecusvel
a auto-executoriedade, dos que lhe so prprios e, por isso mesmo, dependentes da interveno de outro
poder, como ocorre com a cobrana contenciosa de uma multa, que em hiptese alguma poderia ficar a
cargo exclusivo dos rgos administrativos. Direito Administrativo Brasileiro, p. 162.
482
Cf. art. 61 da Lei 8.884/94.
483
Por esse fundamento, a Lei 8.884/94 confere ao Presidente do CADE competncia para requerer da
Procuradoria a execuo das decises julgadas pelas autarquias e defere ao Plenrio do CADE a capacidade
de requerer do Judicirio a execuo de suas decises, nos seguintes termos:
Art. 7. Compete ao Plenrio do CADE:
(...)
XIII requerer ao Poder Judicirio a execuo de suas decises, nos termos desta lei;
Art. 8 Compete ao Presidente do CADE:
(...)
VI determinar Procuradoria as providncias judiciais para execuo das decises e julgados da
autarquia;
Art. 10. Junto ao CADE funcionar uma Procuradoria, com as seguintes atribuies:
(...)
II promover a execuo judicial das decises e julgados da autarquia;.
227
Para acompanhamento das decises proferidas pelo CADE, foi instituda a
Comisso de Acompanhamento das Decises do CADE (CAD/CADE), com a finalidade
de fiscalizar o cumprimento da deciso pelo particular e deliberar, de forma fundamentada
e formalizada em nota tcnica, sobre a execuo da mesma. No caso de aplicao de multa,
por exemplo, o CAD/CADE era responsvel por verificar o recolhimento do valor
cominado ao FDD e emitir a correspondente nota tcnica para indicar o cumprimento, ou
no, da deciso sancionatria. De semelhante forma, os compromissos de fiscalizao
tambm eram apreciados pelo CAD/CADE quanto satisfao das obrigaes cominadas
nos termos. Pela Resoluo 52/09 (Emenda Regimental 02/09), o CAD/CADE foi extinto,
tendo sua funo de acompanhamento das decises da autoridade antitruste sido
incorporada Pro-CADE484.
484
Essa a exposio de motivos da Resoluo 52/09, que aprova a emenda regimental 02/09: (...) com
vistas a restituir a funo de acompanhamento da execuo das decises do CADE Procuradoria, de modo
a propiciar maior celeridade e eficincia no emprego dos diversos instrumentos administrativos e judiciais
de execuo forada das decises do CADE, mediante o aumento do conhecimento tcnico de cobrana e a
eliminao de etapas redundantes e burocrticas, racionalizando os escassos recursos humanos e materiais
da autarquia; (...).
485
Cf. art. 59, Portaria 04/06 do Ministrio da Justia.
486
De acordo com o art. 167 do RI/CADE, em compasso com a Lei 10.522/02, a inscrio no CADIN cabe
apenas aps o transcurso de 75 dias da comunicao de existncia de dbito ao devedor.
487
Nos termos do art. 17, inc. III, da Lei Complementar 73/93, aos rgos jurdicos das autarquias e das
fundaes pblicas compete:
(...)
III a apurao da liqidez e certeza dos crditos, de qualquer natureza, inerentes suas atividades,
inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial.
488
Conta o CADE com a prerrogativa processual de preferncia das demandas de execuo das decises esta
autarquia sobre as demais espcies de ao, ressalvado o habeas corpus e o mandado de segurana. Cf. art. 68,
Lei 8.884/94.
489
A Lei 8.884/94 faculta ao juiz, em seu art. 66, a imediata adoo das providncias contidas na deciso
administrativa em razo da gravidade da infrao diante de fundado receio de dano irreparvel ou de difcil
228
O grfico que segue demonstra as aes de execuo fiscal ajuizadas pelo CADE
em comparao com os crditos inscritos em dvida ativa:
Aes de execuo fiscal ajuizadas pelo CADE e crditos inscritos em dvida ativa (2002-2008)
R$ 700 90
Milhes
R$ 600 80
70
R$ 500
60
R$ 400 50
R$ 300 40
30
R$ 200
20
R$ 100 10
R$ 0 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(Grfico 3 Fonte: elaborao prpria a partir do Relatrio de Gesto (Exerccio de 2008), p. 30)
Nota-se que a partir de 2006 houve sensvel aumento dos crditos inscritos em
Dvida Ativa e das aes de execuo ajuizadas pelo CADE. Isso se deve
fundamentalmente adoo de determinados objetivos para o trinio 2006/08 com base em
avaliao institucional procedida por correio geral realizada em 2006490, dentre os quais
a inscrio de todos os crditos do CADE em Dvida Ativa e no CADIN, bem como o
ajuizamento de todas as execues fiscais cujos crditos no tenha sido suspensos por
determinao judicial. Outras trs medidas importantes tambm foram previstas, quais
sejam, (i) a duplicao da arrecadao de multas em relao ao ano de 2005; (ii) o
condicionamento realizao de depsito judicial todas as liminares concedidas para
reparao. Cf. tambm o art. 62 da Lei 8.884/94 que obriga o juiz a conceder tutela especfica da obrigao
para garantia do resultado prtico equivalente ao do adimplemento, sem prejuzo de determinao de
providncias outras com a mesma finalidade.
490
Tendo em vista esse fator de eficcia das decises do CADE cumprimento da medida cominada , em
2006 foi realizada correio geral com a finalidade de identificar os processos que demandam alguma
providncia da Pro-CADE, formao de banco de dados processual, reorganizar as atividade e rotinas pelo
aprimoramento [d]os mecanismos de controle do cumprimento das decises do Plenrio do CADE e
conferindo maior efetividade e sua defesa judicial, bem como atender a necessidade de uniformizao e
racionalizao das informaes para viabilizao de um levantamento estatstico confivel e que se possa
prestar formulao de polticas pblicas consistentes na gesto dos processos de responsabilidade da
Procuradoria. Relatrio de Gesto 2006, p. 76. Desta correio geral, verdadeira anlise institucional e
avaliao de impacto regulatrio, resultaram dados demonstrativos da atuao da autoridade antitruste
indicativos do cenrio sancionador da entidade e os problemas relacionados, utilizados na medida do possvel
para clarificar os aspectos indicados nesta dissertao.
229
suspender a exigibilidade de multas; e (iii) incentivar e colaborar na implementao de
instrumentos de soluo negociada de processos administrativos (TCC e TAC) e judiciais
(transao judicial), assegurando as cautelas necessrias para preservao do interesse
pblico 491 . As expostas medidas decorrem do diagnstico de baixo recolhimento das
multas cominadas.
Apesar de no haver dados mais recentes confrontando o valor das multas aplicadas
pelo CADE e o valor recolhido ao FDD, por ano, a seguinte tabela gerada pela OCDE pode
ser til elucidao do baixo recolhimento das multas cominadas por infrao ordem
econmica:
(Quadro 2 Fonte: Competition Law and Policy in Brazil A Peer Review, OCDE, 2005)
491
Relatrio de Gesto 2006, p. 99.
492
Relatrio de Gesto 2006, p. 64.
493
Idem, p. 101-102.
230
Associada inscrio de todos os crditos em Dvida Ativa e ajuizamento de todas
as execues fiscais pendentes, a transao judicial foi um dos elementos essenciais para o
aumento do recolhimento das multas, embora o valor ainda permanea baixo em relao ao
total devido ao CADE494. Em outros termos, o baixo recolhimento das multas aplicadas
ainda sentido como relevante problema pela autoridade antitruste, o que refora
estratgias alternativas como a consensualidade e at mesmo a reteno do valor da multa
via depsito judicial, com aplicao do art. 65 da Lei 8.884/94.
494
No ano de 2003 o valor recolhido ao FDD, incluindo as multas por apresentao intempestiva de ato de
concentrao, foi de R$ 2.913.928,00; Em 2005, R$ 2.530.573,64; Em 2006, 10.715.548,85; Em 2007,
21.217.491,32; e em 2008, R$ 63.366.564,93. Relatrio de Gesto (Exerccio de 2008), p. 31.
495
In verbis: O oferecimento de embargos ou o ajuizamento de qualquer outra ao que vise a
desconstituio do ttulo executivo no suspender a execuo, se no for garantido o juzo o valor das
multas aplicadas, assim como de prestao de cauo, a ser fixada pelo juzo, que garanta o cumprimento
da deciso final proferida nos autos, inclusive no que tange a multas dirias.
496
Verdade seja dita, grande parte dos recursos no recolhidos ao FDD encontra-se depositada
judicialmente, graas ao empenho da Procuradoria a partir de 2000, em fazer com que os magistrados
aplicassem o at ento pouco conhecido art. 65 da Lei 8.884/94, que condiciona a suspenso liminar das
decises do CADE ao depsito do valor integral das multas aplicadas. Relatrio de Gesto 2006, p. 56.
231
experincia norte-americana teve sobre o legislador brasileiro497, mais especificamente, a
experincia do consent decree.
497
Salgado citar algum para demonstrar essa influncia
498
In verbis: art. 53, Lei 8.884/94. Em qualquer fase do processo administrativo poder ser celebrado, pelo
CADE ou pela SDE ad referendum do CADE, compromisso de cessao de prtica sob investigao, que
no importar confisso quanto matria de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta analisada.
499
O art. 53, 1, alnea c, revogado pela Lei 11.482/07, submetia o compromitente s obrigaes de manter
as autoridades informadas sobre mudanas na estrutura societria, controle, atividades e localizao, alm da
j apontada obrigao de apresentar relatrios peridicos sobre a sua atuao no mercado.
232
descumprimento ou colocao de obstculos sua fiscalizao, na forma prevista no
artigo 60 e seguintes.
Em 2000, pela Lei 10.149, acresceu-se pargrafo ao art. 53 para vetar a celebrao
de compromisso de cessao em situaes caractersticas de cartel, previstas no art. 21 da
Lei 8.884/94: acordo de preos de venda de bens ou de prestao de servios (inc. I),
obteno ou influncia da adoo de conduta uniforme ou concertada pelos concorrentes
(inc. II), diviso do mercado (inc. III) e combinao prvia de preos ou ajustamento de
233
vantagens em licitao (inc. VIII). O art. 53 da lei antitruste, at ento permissivo genrico
do CADE e da SDE para atuar de forma consensual com relao cessao de condutas,
passa a ter sua aplicao limitada aos casos em que no fosse caracterizado cartel.
500
Trata-se do documento Competition Law and Policy Developments in Brazil. OCDE, 2000.
234
empresas501.Porm, o acesso aos documentos foi impedido por liminares concedidas pela
Justia, que determinaram o lacre das provas apreendidas.
501
A fiscalizao contou com um efetivo de aproximadamente 100 pessoas dentre as quais tcnicos da
SDE, agentes da Polcia Federal, Oficiais de Justia e Advogados da AGU , tendo ocorrido simultaneamente
nos Municpios de So Paulo, Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto, Araraquara e Bebedouro. Ao todo
foram recolhidos 30 sacos de 100 litros contendo computadores, disquetes, CPUs e documentos diversos.
502
Parecer Pro-CADE no PA 08000.012720/94-74.
503
Parecer MPF no PA 08000.012720/94-74.
235
Em julgamento em 2006, o Plenrio do CADE rejeitou a proposta de TCC com
fundamento na nova redao dada pela Lei 10.149/2000 ao art. 53 da Lei 8.884/94, que
impedia a celebrao do termo de compromisso nas hipteses de cartel. Embora o acordo
se restringisse aos anos compreendidos entre 1993 e 1999, antes da edio da Lei
10.149/2000, noticiou-se que o cartel continuou at 2004, razo pela qual faltaria
autorizao normativa para celebrao do TCC.
Desde a sua previso na Lei 8.884/94, em sua redao original, os TCCs tiveram
baixa regulamentao. Na verdade, at a edio da Resoluo 41/05 pelo CADE, que
estabeleceu o Regimento Interno da autoridade antitruste, o instituto TCC no fora objeto
de disciplina infralegal e, mesmo neste, a regulamentao se deu em apenas um aspecto
bastante pontual, correspondente competncia do CAD/CADE de acompanhar as
decises proferidas pelo Plenrio do CADE, dentre elas, o compromisso de cessao.
504
Com fundamento no art. 31 da Lei 9.784/99, o CADE submeteu a proposta de TCC no PA
08012.00333/1998-25 consulta pblica por oito dias teis. No entanto, somente a representante apresentou
comentrios.
236
exemplo da CP 07/07 referente minuta de TCC e transao judicial entre CADE e
Condomnio Shopping Iguatemi, no perodo de 09 a 30 de maio de 2007.
A situao dos TCCs no CADE comeou a se alterar a partir de 2007, com a edio
da Lei 11.482/07 e da Resoluo 45/07. Ambos os documentos normativos determinaram
profundas mudanas na disciplina jurdica dos compromissos de cessao no CADE, em
505
Cf. item 5.5.
237
compasso com a considerao da atuao administrativa consensual como um meio
adequado, ou mesmo preferido em alguns casos, para a defesa da concorrncia. Como ser
verificado, as prescries das normas correspondem a respostas a dvidas jurdicas
levantadas com as celebraes de TCCs, alm de serem em grande medida positivao da
dinmica do instrumento consensual j experimentada na prtica do CADE.
506
Esse o caput do art. 53 da Lei 8.884/94: Em qualquer espcie de processo administrativo, o CADE
poder tomar do representado compromisso de cessao da prtica sob investigao ou dos seus efeitos
lesivos, sempre que, em juzo de convenincia e oportunidade, entender que atende ao interesses protegidos
por lei. Redao dada pela Lei n. 11.482, de 2007.
507
O vigente Regimento Interno do CADE (Resoluo 45/07) indica em seu art. 23 as seguintes espcies de
procedimento administrativo: acordo de lenincia (AL), auto de infrao (AI), consulta (Co), medida cautelar
(MC), medida preventiva (MP), processo administrativo (PA), recurso voluntrio (RV), averiguao
preliminar (AP) e restaurao de autos (RA).
238
discricionariedade na escolha pela atuao consensual pela autoridade administrativa
antitruste, ou seja, a deciso de celebrar TCC discricionria, razo pela qual a celebrao
do compromisso de cessao no um direito do administrado, mas sim uma opo
condicionada satisfao das finalidades do sistema antitruste.
Alguns aspectos de ordem prtica foram especificados no novo art. 53 por meio da
Lei 11.482/07. Primeiramente, foi fixado o perodo de apresentao da proposta de TCC
correspondente a at o incio da sesso de julgamento do processo administrativo relativo
prtica investigada (art. 53, 3, Lei 8.884/94). Quanto suspenso do processo, foi
acrescido pargrafo para determinar que a suspenso limita-se ao representado que firmou
o compromisso, sem alcanar os demais interessados no processo 508 . O art. 129-H do
RI/CADE prev a hiptese de suspenso integral do processo administrativo mediante
assinatura de compromisso de cessao por todos os representados do processo. Nesta
ocasio, ser verificado o cumprimento de acordo de lenincia pelo representado que o
tenha celebrado para assim ser deliberada a suspenso, ou no, do processo.
508
In verbis: Art. 53. 6. A suspenso do processo administrativo a que se refere o 5 deste artigo dar-se-
somente em relao ao representado que firmou o compromisso, seguindo o processo seu curso regular
para os demais representados. (Includo pela Lei n. 11.482, de 2007.
509
In verbis: Art. 3. Suspende-se a prescrio durante a vigncia:
I dos compromissos de cessao ou de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei
8.884, de 11 de junho de 1994;
II do termo de compromisso de que trata o 5 do art. 11 da Lei 6.385, de 7 de dezembro de 1976, com
redao dada pela Lei 9.457, de 5 de maio de 1997.
510
Cf. art. 11, 5 e ss., da Lei 6.385/76, com redao dada pela Lei 9.457/97.
239
cessar a prtica investigada, ou seus efeitos, as demais obrigaes no esto mais
especificadas no texto legal como se verificava anteriormente. A discricionariedade na
composio das obrigaes , assim, maior quando comparado ao primeiro modelo de
compromisso de cessao. O valor da multa por descumprimento, agora total ou parcial,
no mais se submete aos limites do art. 25 da Lei 8.884/94, de forma que h maior margem
de negociao do valor desta multa para estabelecer valor diferente ao parmetro de 5.000
UFIR determinado no preceito. No caso de descumprimento, o CADE aplica a sano de
multa estabelecida na clusula necessria, com prosseguimento ao processo administrativo
e execuo judicial do termo, sem prejuzo das demais medidas administrativas.
A clusula mais significativa est prevista no art. 53, 1, inc. III: fixao do valor
da contribuio pecuniria ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos quando cabvel.
511
In verbis: Tratando-se de investigao da prtica de infrao relacionada ou decorrente de infrao
relacionada ou decorrente das condutas previstas nos incisos I, II, III ou VIII do caput do art. 21 desta Lei,
entre as obrigaes a que se refere o inciso I do 1 deste artigo figurar, necessariamente, a obrigao de
recolher ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos um valor pecunirio que no poder ser inferior ao
mnimo previsto no art. 23 desta Lei.
240
necessariamente conter reconhecimento de culpa por parte do compromissrio. Nos
demais casos, a exigncia de confisso de culpa ficar a critrio do CADE. Dessa forma,
no novo modelo de consensualidade por meio do TCC, possvel que o CADE condicione
a celebrao deste instrumento consensual ao reconhecimento de culpa pelo
representado512, o que defere amplos poderes autoridade antitruste quando da negociao
dos termos do compromisso.
512
A modificao do regime jurdico do compromisso de cessao para admitir o reconhecimento de culpa
deve-se preocupao da SDE em garantir a efetividade do programa de lenincia. Segundo depoimento de
Luis Fernando SCHUARTZ, (...) a SDE pressionava muito para que ela ocorresse nos casos de cartis
hard-core para no atrapalhar o programa de lenincia. Pedro DUTRA, Conversando com o CADE, p.
271.
241
A redao original dos arts. 129 e 130 do RI/CADE, que especificava o rito do
TCC no CADE, era bastante concisa, voltada fundamentalmente a determinar os aspectos
formais deste instrumento consensual, como o papel do Conselheiro Relator na propositura
do termo, o nmero de vias para assinatura do compromisso de cessao, o prazo de
disponibilizao do inteiro teor na pgina oficial do CADE e a indicao da celebrao de
TCC na capa do processo administrativo.
Para os fins deste trabalho, necessrio ressaltar que uma das metas determinadas
para superar o cenrio de baixo enforcement das decises do CADE corresponde a
incentivar e colaborar na implementao de instrumentos de soluo negociada de
processos administrativos (TCC e TAC) e judiciais (transao judicial), assegurando as
cautelas necessrias para preservao do interesse pblico513.
513
Relatrio de Gesto (exerccio de 2007), p. 75.
242
administrativas, o que no necessariamente implica reconhecer avanado estgio de
consensualidade na autarquia. De fato, a prtica de redigir unilateralmente os termos e
submet-los consulta pblica, bem como a obrigatoriedade de recolhimento de quantia
pecuniria ao FDD indica que o CADE mantm uma poltica de baixo envolvimento do
administrado na composio do acordo administrativo. A viso dos mecanismos
consensuais como meios de horizontalizao da relao administrativa pela negociao do
exerccio da imperatividade entre Poder Pblico e administrado parece no se sustentar
quando analisada a prtica do TCC, que mais se assemelha a contrato de adeso com
funo de second-best514. Questiona-se, assim, a consensualidade da celebrao do TCC
no CADE.
514
A second-best theory se volta anlise das solues subtimas, para determinar a segunda melhor, tendo
como parmetro o timo paretinano. Cf. Paulo SANDRONI (org.), Novssimo Dicionrio de Economia, p.
548. A teoria pode ser utilizada para explicar a consensualidade como alternativa subtima nos casos em que
a sano seja a resposta considerada tima pelo regulador. Essa comparao foi realizada no estudo de Bruce
ACKERMAN & Richard STEWART sobre o reg-neg em matria ambiental. Reforming Environmental
Law, p. 1361.
515
Importante indicar que o CAD/CADE foi extinto pela Resoluo CADE 52/09.
243
A principal alterao, proposta por meio do Memorando n.
48/FMF/2008 do Conselheiro Fernando Furlan, a criao de comisso
composta por no mnimo trs servidores lotados no CADE, que ser
encarregada de negociar as condies dos Termos de Compromisso
apresentados com as partes proponentes, e, posteriormente, encaminhar
ao Conselheiro-Relator sua recomendao sobre a proposta final. O
CADE acredita que tais alteraes aperfeioam o atual procedimento de
tramitao dos Termos de Compromisso. Por um lado, os membros do
Plenrio no sero mais responsveis por negociar as propostas
encaminhadas, com o que a medida pretende reforar o seu
distanciamento e a sua independncia no momento de um eventual
julgamento do caso. Pretende-se, tambm, obter maior eficincia na
conduo das propostas apresentadas, favorecendo, com isso, a rapidez
no julgamento dos processos administrativos sancionadores. O CADE
acredita, ainda, que a atuao da Comisso permitir uma discusso
mais ampla, dentro do CADE, a respeito das propostas de termo de
compromisso apresentadas, democratizando e legitimando ainda mais a
utilizao desse importante instrumento de atuao da autarquia516.
516
Exposio de Motivos da Resoluo CADE 51/09.
244
aceitao ou rejeio da verso final do compromisso. Nos termos do art. 129-F, 1, do
RI/CADE, a verso final do compromisso obriga o proponente, que no pode dispor o
contrrio, nem condicion-la ou revog-la.
517
Cf. item 5.4.
245
composio do valor a ser recolhido ao FDD nas hipteses de cartel518. Ademais, se no
TCC for estabelecida contribuio pecuniria ao FDD, o compromisso necessariamente
ter de apresentar o montante a ser pago, as condies de pagamento, a penalidade por
descumprimento total ou parcial, os eventuais beneficirios e as condies especficas para
sua execuo (art. 130, 1, RI/CADE).
518
O art. 129-E determina que o CADE, na avaliao do valor da contribuio pecuniria, levar em conta,
entre outros, o momento de propositura do compromisso e o mnimo legal estabelecido no art. 23 da Lei
8.884/94.
246
Modelos de TCC no CADE
Elementos Primeiro Modelo de TCC Atual modelo de TCC
Vedao celebrao Hipteses do art. 21, inc. I, II, III e VIII Sem vedao expressa
Clusulas obrigatrias Valor da multa por descumprimento (art. Valor da multa por descumprimento
25) Valor a ser recolhido ao FDD
No caso de contribuio pecuniria:
Montante a ser pago
Condies de pagamento
Penalidade por descumprimento
Eventuais beneficirios
Condies de execuo
247
4.4. Efeitos do compromisso de cessao: incentivos consensualidade no processo
sancionador antitruste
248
diversas variveis interagem para a deliberao, por parte do Poder Pblico, em celebrar ou
no o acordo administrativo, que variam desde contingncias da situao concreta at os
efeitos que sano ou TCC podem gerar na disciplina de mercados. Invariavelmente, os
critrios de oportunidade e convenincia tpicos da discricionariedade administrativa so
preenchidos tendo em vista a eficincia da deciso tomada pelo Poder Pblico.
Mas, afinal, por que o CADE atua de forma consensual em algumas situaes
concretas?
249
para com a demora na deliberao administrativa est em acompanhar a dinmica de
mercado, que naturalmente demanda decises quase que imediatistas, pois a deciso
administrativa tomada em descompasso com o ritmo do mercado pode colocar em risco a
eficcia de seu contedo, que poder no ser cumprido diante das rpidas alteraes de
cenrio.
Essa preocupao central na anlise de estruturas, mas tambm aparece forte com
relao ao controle das condutas e seus correspondentes processos administrativos
sancionadores, tanto que o fator tempo pode ser indicado como o principal elemento que
move o CADE a celebrar compromissos de cessao. Quando da anlise dos votos
proferidos e dos considerandos de alguns compromissos de cessao, certamente o
argumento mais utilizado para posicionar-se favoravelmente celebrao do acordo
corresponde economia de tempo, pois a celebrao de TCC abrevia o processo
administrativo na medida em que a deciso (terminativa consensual) imediata.
Mesmo com relao aos outros atributos do TCC, que sero analisados na
seqncia, estes so indicados de forma relacionada com o tempo. Dessa forma, h
economia de custos em razo de a deciso consensual ser mais clere que aquela tpica,
como a sano administrativa.
519
Voto do Conselheiro Mrcio FELSKY no PA 08012.00333/98-25.
520
Voto da Conselheira Elizabeth FARINA no PA 08700.005281/2007-96.
250
No caso da judicializao, essa varivel fica ainda mais evidente. O atributo de
evitar que a deciso tomada (consensualmente) pelo CADE seja apreciada pelo Judicirio
valorizado no porque evita que a autoridade judicial reforme contedo da deciso, mas
principalmente porque economiza o tempo que seria despendido com todo o trmite do
processo judicial at o trnsito em julgado.
521
PA 0800.016384/94-11 apud voto do Conselheiro Mrcio FELSKY no PA 08012.00333/98-25.
522
Cf. item 4.5.
251
Os acordos administrativos, a exemplo do TCC, projetam-se para o futuro, ao contrrio das
sanes que consistem em respostas repressivas marcadamente retroativas.
523
Voto do Conselheiro Luiz Carlos Delorme PRADO no PA PA 08700.005281/2007-96.
524
Essa a redao das correspondentes clusulas:
CLUSULA TERCEIRA.
Para consecuo do objeto deste instrumento, a BECTON DICKINSON assume a partir da assinatura deste
Termo de Compromisso de Cessao, a obrigao de praticar preos, na comercializao de tubos de vidro
para coleta de sangue a vcuo, que estejam em conformidade com seus custos de importao e
comercializao.
(...)
CLUSULA QUARTA.
SUBCLUSULA PRIMEIRA.
A BECTON DICKINSON se compromete, pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses, a se abster de praticar
preos inferiores aos preos de custo de importao e comercializao para os tubos de vidro para coleta de
sangue a vcuo linha Vacutainer. PA 49/92.
252
08000.016384/1994-11) previram obrigaes bastantes especficas como abster-se de
recusar venda de matrias-primas a agentes que se organizem para obter descontos por
quantidade adquirida , mas tambm estabeleceram obrigaes compromissrias, redigidas
com largo emprego de conceitos jurdicos indeterminados, como os exemplos transcritos a
seguir:
CLUSULA TERCEIRA.
Aps esse estgio inicial, os TCCs firmados pelo CADE passaram a conter
obrigaes mais concretas e em maior nmero para disciplinar a conduta em apurao no
processo administrativo, ou seja, houve a valorizao das cominaes pela autoridade
antitruste ante o reconhecimento da potencialidade desse mecanismo para efetiva disciplina
dos mercados. Na grande maioria dos TCCs firmados pelo CADE principalmente no
perodo de 2000 a 2006, possvel reconhecer certo padro na cominao dos deveres,
padro esse formado pela estipulao de obrigaes cujo contedo tm pertinncia material
com a conduta averiguada e se resumem, via de regra, na cessao da prtica investigada.
Nesses moldes foram celebrados os seguintes TCCs: TCC no mercado de distribuio de
CO2526, TCC do mercado de televiso por assinatura527, TCC no mercado de distribuio
525
TCC no PA 08000.016384/94-11.
526
CLUSULA TERCEIRA DAS OBRIGAES POSITIVAS
(...)
3.9. A COMPROMISSRIA dever assegurar aos clientes de CO2, em contratos vigentes e nos futuros,
sejam consumidores finais, empresas de gases industriais, revendedoras, distribuidoras ou transportadores
completa liberdade de escolha de aquisio dos produtos nas condies FOB ou CIF, restrita s condies
de preo mximo e condies tcnicas e de comercializao. PA 08000.020849/96-18.
527
A compromissria compromete-se a distribuir os seus produtos pay-per-view de contedo esportivo de
futebol (Canais pay-per-view) para as Operadoras de TV por Assinatura que tiverem contratado com a
253
de cigarros528, TCC com operadores porturios e recintos alfandegados529, TCC das listas
telefnicas530, TCC dos leiles de concesso das usinas de Santo Antnio e Jirau531 e TCC
no mercado de servio de provimento de acesso local532.
COMPROMISSRIA nos termos da clusula 2.1. supra, mediante celebrao de instrumentos especficos,
podendo as operadoras optar por um dos seguintes modelos: (...). PA 08012.003048/2001-31.
528
CLUSULA QUARTA DAS OBRIGAES PRINCIPAIS POSITIVAS
A COMPROMISSRIA assume, ainda, as seguintes obrigaes positivas:
4.1. Rescindir clusulas que disponham sobre exclusividade de venda de produtos nos contratos de
merchandising, ou em qualquer outros acordos que contenham tais clusulas, celebrados com quaisquer
estabelecimentos varejistas, incluindo aqueles localizados em shopping centers, aeroportos ou terminais
rodovirios e ferrovirios, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da assinatura deste termo. PA
08012.003303/98-25.
529
CLUSULA TERCEIRA DAS OBRIGAES PRINCIPAIS DA COMPROMISSRIA
Para consecuo do objeto deste instrumento, a COMPROMISSRIA assume, a partir da assinatura deste
Termo de Compromisso, de forma definitiva, independentemente do prazo de vigncia constante na Clusula
Oitava, as seguintes obrigaes:
(...)
3.2. A COMPROMISSRIA obriga-se a no criar qualquer nova cobrana que tenha por objetivo cobrar dos
Recintos Alfandegados e dos Importadores que com estes armazenem cargas provenientes de importao os
custos incorridos para adaptao e cumprimento das obrigaes do ISPS CODE. PA
08012.006805/2004-71.
530
CLUSULA TERCEIRA DAS OBRIGAES DAS COMPROMISSRIAS
Para consecuo do objeto deste instrumento, as COMPROMISSRIAS assumem as seguintes obrigaes:
(...)
V A COMPROMISSRIA TELELISTAS compromete-se a no utilizar o logotipo da COMPROMISSRIA
TELEMAR em materiais destinados publicidade/propaganda da prpria COMPROMISSRIA
TELELISTAS, relativas a listas telefnicas impressas. (...). PA 08700.003431/01-31.
531
CLUSULA SEGUNDA DAS OBRIGAES COMPROMISSADAS
2.1. A COMPROMISSRIA, neste ato, renuncia em definitivo aos direitos de exigncia de exclusividade
perante a empresa norte-americana General Eletric Company e todas as demais empresas integrantes do
grupo General Eletric no Brasil e no exterior, constantes no documento denominado Ata de Reunio
Minutes of Meeting (MOM), de 11.1.2006, ficando a empresa e demais integrantes do Grupo General
Eletric inteiramente liberados para negociar e contratar com qualquer outro consrcio interessado em
participar dos leiles de concesso das usinas hidroeltricas de Santo Antnio e Jirau. PA
08012.008678/2007-98.
532
CAPTULO III DAS OBRIGAES DA COMPROMISSRIA
(...)
Clusula 4. A COMPROMISSRIA se compromete a cobrar pelo acesso local, insumo para prestao de
servios de comunicao de dados, os menores valores de acesso local utilizados nas licitaes das quais
participou com seus concorrentes, considerando os critrios de descontos estabelecidos pela
COMPROMISSRIA, em carter isonmico e objetivo, de acordo com a sua poltica comercial. (...). PA
53500.002286/2001.
254
Em razo da atual disciplina do TCC determinada pela Lei 8.884/94 e pelo
RI/CADE, este alterado pela Resoluo 46/07, a indita conformao da dinmica do
compromisso de cessao dita, portanto, um novo formato dos acordos administrativos do
qual resultam novas funcionalidades ao compromisso de cessao. Se originalmente o
TCC fora identificado como instrumento consensual voltado cessao da conduta sob
apurao em processo sancionador, aps as reformas realizadas em 2007 ele passou a
desempenhar novos papis, bem mais amplos que a especfica conduta que ensejou a
celebrao do termo.
Com relao contribuio pecuniria, constam nos TCCs firmados aps 2007
clusulas que determinam o recolhimento de contribuio pecuniria pela compromissria
ao FDD como uma das obrigaes a ser adimplida com a finalidade de terminar
consensualmente o processo administrativo. Sem natureza de multa, conforme
explicitamente indicam os prprios TCCs, a forma de recolhimento da contribuio
pecuniria minuciosamente detalhada em plano de pagamento que contm inclusive com
o parcelamento da quantia devida.
533
PA 08012.011142/2006-79.
255
TCC valores de contribuio pecuniria
R$ 13.761.944,44
PA 08012.002493/2005-16 6.000 UFIR
R$ 1.376.194, 44
PA 08012.011142/2006-79 R$ 43.000.000,00
R$ 26.000,00
PA 08012.007238/2006-32
6.000 UFIR
PA 08012.010932/2007-18 R$ 1.594.000,00
PA 08012.004674/2006-50 R$ 24.218.550,57
PA 08700.001369/2009-09 R$ 100.000.000,00
(Quadro 4 Fonte: elaborao prpria a partir dos TCCs celebrados pelo CADE de 2007 a 2009)
Tambm o TCC passa a ser um instrumento utilizado pelo CADE para revestir de
maior eficcia a instruo processual, a exemplo do que se verifica com o acordo de
lenincia, cuja celebrao tem resultado em meios de provas de inquestionvel importncia
para determinar a responsabilizao administrativa. Um exemplo elucidativo pode ser
recolhido do TCC do mercado de cimento e concreto, que dispe de clusula de
obrigao de livre acesso e cooperao na qual se estipula o dever de permitir acesso de
autoridades concorrenciais e tcnicos para participar de diligncia, bem como de eventuais
eventos e reunies534.
534
3.2. Obrigao de Livre Acesso e Cooperao Independentemente da existncia de processo
administrativo, ordem judicial ou aviso prvio e, sendo certo que o presente Termo de Compromisso no
implica na celebrao de qualquer acordo de lenincia, reconhecimento de culpa ou de qualquer ilicitude, a
COMPROMISSRIA se obriga:
(i) a franquear s autoridades concorrenciais (CADE, SDE/MJ e SEAE/MF) e tcnicos de informtica do
Ministrio da Justia nomeados pelas autoridades concorrenciais para participar da diligncia a entrada e
vistoria em qualquer de suas dependncias, bem como a possibilidade de participar, juntamente com os
representantes da COMPROMISSRIA, de todo e qualquer evento ou reunio em associao ou sindicatos
do setor de cimento e concreto (...). PA 08012.011142/2006-79.
535
3.2. Obrigao de Livre Acesso e Cooperao Independentemente da existncia de processo
administrativo, ordem judicial ou aviso prvio e, sendo certo que o presente Termo de Compromisso no
implica na celebrao de qualquer acordo de lenincia, reconhecimento de culpa ou de qualquer ilicitude, a
COMPROMISSRIA se obriga:
(...)
(ii) a prestar irrestrita colaborao tcnica s autoridades concorrenciais (CADE, SDE/MJ e SEAE/MF),
aqui entendida to somente como obrigao da COMPROMISSRIA a apresentar esclarecimentos e
elucidar dvidas tcnicas relativamente fabricao, armazenagem e comercializao dos produtos cimento
e concreto no Brasil. PA 08012.011142/2006-79.
No TCC do mercado de auto-escolas, a obrigao de colaborao tcnica se estende para auxlio da
autoridade antitruste na anlise de instrumentos probatrios: auxiliar as autoridades com o fornecimento de
informaes e esclarecimentos requeridos, bem como a anlise e interpretao de documentos e de
quaisquer outras evidncias obtidas durante todo o termo de vigncia do presente acordo, relacionadas a
investigaes envolvendo o mercado explicitado no item acima. PA 08012.007238/2006-32.
256
O mais recente TCC das auto-escolas (PA 08012.007238/2006-32) prev plano
educativo por meio do qual a compromissria se obriga a proferir palestras e eventos
diversos com a finalidade de difundir os princpios da livre concorrncia no mercado de
prestao de servio de ensino para a habilitao de candidatos obteno e renovao da
carteira nacional de habilitao. Pode-se evidenciar mais uma funcionalidade do
compromisso de cessao, correspondente difuso da cultura concorrencial que, em
grande medida, associa-se com os programas de preveno s infraes concorrenciais.
257
Alm disso, a celebrao do compromisso de cessao importar
substancial reduo de custos sociais, a includos no somente o custo
que a Administrao incorreria at uma deciso final de mrito e na
eventual disputa judicial acerca de legalidade do processo
administrativo, mas tambm o custo privado de continuao do litgio.
Outros bvios benefcios do TCC so o imediato desalinhamento de
interesses entre a compromissria e os demais integrantes do plo
passivo do processo administrativo, o efeito dissuasrio que tende a
reforar a eficcia da proteo da concorrncia e a desobstruo, ainda
que parcial, do processo administrativo, que permitir s autoridades
antitrustes focalizar seus esforos em outras investigaes536 .
Diante do baixo recolhimento das multas ao FDD, bem como a demora para o
cumprimento da deciso sancionatria, geralmente posterior a longa tramitao processual
administrativa e judicial, o compromisso de cessao apresentado pelo CADE como
vlvula de escape ao sistema ossificado em garantia da eficcia de sua interveno. Nessa
lgica se insere a alterao do art. 53 da Lei 8.884/94 em 2007 para prever a possibilidade
de recolhimento de quantia pecuniria ao FDD. Embora os TCCs que contenham clusula
obrigacional nesse sentido sejam enfticos em afirmar que a contribuio pecuniria no
tem natureza sancionatria, o fato que tal mecanismo surge para que quantia, mesmo que
inferior quela fixada no final do processo sancionador responsabilidade administrativa,
seja recolhida em tempo econmico.
Dessa forma, resta mais evidente a resposta pblica conduta praticada pelo
compromissrio com imediato recolhimento de valor pecunirio, o que contribui para o
aumento do efeito dissuasrio do compromisso de cessao em imediata resposta
sociedade.
536
Voto do Conselheiro Ricardo Villas Boas Cueva no PA 08700.005281/2007-96.
258
4.4.4. Cumprimento espontneo das decises: restries judicializao
537
Voto da Conselheira Elizabeth FARINA no PA 08700.005281/207-96.
538
Voto do Conselheiro Mrcio FELSKY no PA 08012.003303/98-25.
259
concentrao cominando obrigaes de fazer (por exemplo, alienar ativo
ou alterar clusula contratual) encontram suspensas por fora de
liminares judiciais. No obstante, o mesmo estudo revela que apenas
13% das decises do CADE foram, em sentena de mrito, anuladas ou
modificadas. Ou seja, o Poder Judicirio, na quase totalidade dos casos,
confirma a deciso do CADE; todavia, quase sempre suspende a
deciso, at seu pronunciamento definitivo. Ocorre que o tempo do
processo judicial bem diferente do tempo econmico, e sendo a
economia uma realidade dinmica, a demora na implementao do
remdio prescrito pelo CADE pode torn-lo ineficaz539.
539
Relatrio de Gesto (exerccio de 2007), p. 71.
540
Cf. Relatrio de Gesto (Exerccio de 2008), p. 23. Foram contados nesse nmero as aes em que a
tese apresentada pelo CADE foi acolhida (58,3%) ou parcialmente acolhida (2,8%).
260
do ponto de vista da Administrao Pblica se as conseqncias esperadas a ela
associadas forem, desse ponto de vista, exclusivamente, estritamente preferveis s
associadas deciso de no celebr-lo541. Assevera-se que esse critrio se coaduna com a
noo de Direito Administrativo funcionalizado trabalhado nesta dissertao, cuja escolha
do meio mais adequado para determinar decises timas ao caso (eficincia) se guia pelos
efeitos pretendidos com a medida administrativa542.
541
Voto no PA 08012.002493/2005-16.
542
Cf. Captulo II, item 2.2.1.
543
Voto no PA 08012.002493/2005-16.
544
Idem, ibidem.
261
4.4.6. Incentivos celebrao de compromissos de cessao por parte do representado
Uma motivao adicional para que os particulares firmem TCC com o Poder
Pblico retirada da prpria Lei 8.884/94, cujo art. 23, pargrafo nico, determina
aplicao da multa em dobro na hiptese de reincidncia. Esse elemento faz com que o
particular se interesse por celebrar o compromisso de cessao para evitar eventual
condenao administrativa pelo CADE, em caso de primariedade, ou para impedir a
possvel aplicao de multa mais incisiva caso j tenha sido anteriormente sancionado pela
autoridade administrativa.
262
mostrar uma correlao entre as investigaes de cartel e o declnio do
preo das aes545.
545
PA 08012.011142/2006-79.
546
PA 08012.003048/2001-31.
547
PA 08700.005281/207-96.
548
PA 08700.003431/2001-31.
263
A antiga disciplina do compromisso de cessao determinada pela redao original
do art. 53 da Lei 8.884/94, segundo a qual a celebrao do termo no implicaria em
reconhecimento de culpa e no confisso quanto matria de fato, consistia em outro
incentivo concertao administrativa por parte do particular. Sem a caracterizao da
responsabilidade em seara administrativa, condenaes nas esferas cvel e penal eram mais
difceis de se aperfeioar. Ainda, uma vez que a celebrao do TCC suspende o processo
sancionador, a instruo processual abreviada e tende a restringir a constituio de provas
que podem ser emprestadas para embasar os processos judiciais549.
4.4.2. Anlise crtica da dinmica consensual por meio dos compromissos de cessao
549
O exposto no se verifica no modelo de atuao administrativa tpica, por expressa determinao
normativa:
Portaria 04/06, art. 60. A aplicao das sanes previstas na Lei 8.884, de 1994, no prejudica a obteno
de informaes, documentos, esclarecimentos orais ou a realizao da inspeo por outros meios coercitivos
admitidos em direito, nem tampouco exime o faltante das responsabilidades civil e criminal decorrentes.
550
Poltica da SDE Termo de Compromisso de Cessao de Prtica em Cartel, p. 2.
264
cessao no correspondente art. 53. Com a solidificao do papel institucional do CADE
na defesa da concorrncia, e a conseqente maior produo de processos administrativos
para anlise das condutas, algumas disfuncionalidades do processo sancionador passaram a
transparecer e serem sensivelmente sentidas pela autoridade antitruste. Os termos de
compromisso passam, ento, a serem utilizados como alternativa pragmtica aos impasses
da atuao administrativa tpica, formalizada na sano de multa na grande maioria das
vezes.
551
A judicializao das multas aplicadas pelo CADE intensificada pela questo da dosimetria do
correspondente valor, marcadamente elevada.
265
administrado, caracterstica inerente a qualquer acordo administrativo, o compromisso de
cessao contorna o problema exposto porque seu cumprimento espontneo por parte do
particular interessado.
266
Consensualidade e processo administrativo sancionador
70
60
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
552
Relatrio de Gesto (exerccio de 2008), p. 15.
267
Tambm a transfigurao do compromisso de cessao reconhecida pela previso
de recolhimento de quantia pecuniria ao FDD como uma das obrigaes devidas pelo
compromissrio. Os valores previstos so milionrios, chegando monta de R$ 100
milhes no mais recente TCC celebrado pelo CADE com a empresa Whirlpool e sua
holding Brasmotor S/A (PA 08700.001369/2009-09). No sem razo em algumas
passagens possvel evidenciar o efeito simblico da sano no acordo administrativo
analisado:
553
Voto da Conselheira Elizabeth FARINA no PA 08700.005281/207-96.
554
Voto do Conselheiro Mrcio FELSKY no PA 08012.003303/98-25.
268
processo sancionador, algo prximo ao programa de lenincia, promover o disclosure e
regular o mercado envolvido no termo (antitrust compliance).
555
Voto da Conselheira Elizabeth FARINA no PA 08700.005281/207-96.
269
claro que as condies exigidas pelo CADE para a celebrao de
TCCs nos casos de cartel devem ser severas o bastante para no
transformar a escolha do representado entre propor um TCC ou propor
um Acordo de Lenincia em uma escolha na qual a propositura do TCC
seja sempre a estratgia estritamente dominante, isto , seja sempre
melhor para o representado. Mas os conselheiros do CADE, obviamente,
sabem disso, e eu acredito que o Conselho tem agido, na negociao de
TCCs, de maneira a evitar esse resultado perverso. Na verdade,
assumindo-se que o poder discricionrio que a lei atribuiu ao CADE seja
usado nesse sentido, possvel inclusive pensar nos dois institutos como
se fortalecendo reciprocamente, por exemplo, ao tornar mais provveis e
mais freqentes Acordos de Lenincia propostos por um agente
participante de um cartel aps a celebrao, por um outro participante,
de um TCC com o CADE. Os custos para os potenciais compromissrios,
incluindo os custos associados punio, podem ficar to altos aps o
primeiro TCC ter sido celebrado, que a opo da lenincia pode se
tornar relativamente mais atrativa556.
270
administrativa e judicializao das decises sancionatrias seja pelo questionamento das
cominaes aplicadas pela Administrao Pblica, seja pela execuo dos valores das
multas via ao de execuo fiscal so aspectos horizontais atividade sancionatria do
Estado.
271
o Poder Pblico pode configurar um instrumento consensual no necessariamente paritrio
como prope a doutrina da consensualidade.
272
Captulo V ACORDOS SUBSTITUTIVOS DE SANO
ADMINISTRATIVA: VETORES ATUAOADMINISTRATIVA
CONSENSUAL
559
Odete MEDAUAR, O Direito Administrativo em Evoluo, p. 60 e ss.
273
A necessidade de releitura dos elementos norteadores do Direito Administrativo
no decorre exclusivamente do crescimento da consensualidade em importncia. Desde a
afirmao do Estado Social prestacional constata-se crescente movimento de releitura do
papel do Poder Pblico na esfera privada, bem como dos instrumentos que possui para
proceder a interveno estatal, dado o aumento da mquina administrativa em compasso
com a expressiva maior diversidade de competncias que a Administrao Pblica passou
a desenvolver.
Embora os itens deste captulo possam ser aproveitados para um estudo mais
abrangente da consensualidade, envolvendo instrumentos outros alm dos acordos
substitutivos de sano, no mbito da atividade sancionatria do Estado os dilemas entre
consensualidadelegalidade, consensualidadedever-poder sancionador e
consensualidadecontrole coloca-se de forma mais evidente. Dentro do escopo dessa
dissertao de mestrado, a anlise estar cingida ao objeto central do trabalho
correspondente aos acordos substitutivos de sano. Dessa forma, o item final toca na
cultura de gesto administrativa conformada pelo Direito Administrativo, tradicionalmente
de carter repressivo.
274
5.2. Mecanismos concertados de atuao administrativa: um dilema legalidade?
560
Gustavo BINENBOJM, Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao, p. 137-138. Segundo o autor, embasado nas consideraes de Eduardo Garca de
ENTERRA, a vinculao negativa lei como expresso da legalidade decorre da tradio monrquica que
conferia ao monarca significativa margem de liberdade para organizar a Administrao Pblica e conformar
o seu funcionamento. Idem, p. 138.
561
Idem, p. 139-140.
562
Seabra FAGUNDES, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, p. 180.
563
Cf. por todos Hely Lopes MEIRELLES, Curso de Direito Administrativo, p. 67.
275
O radicalismo da vinculao positiva lei de longa data combatido no Direito
Administrativo, seja pelo alto grau de formalismo e enrijecimento que traz s atividades
administrativas, seja pela inviabilidade ftica de todos os pormenores da atuao
administrativa serem disciplinados pelo Parlamento 564 . No entanto, duas idias centrais
remanescem da legalidade como vinculao positiva, quais sejam: (i) primazia da lei na
disciplina da atuao administrativa e (ii) compreenso da legalidade como vinculao
positiva ao ordenamento jurdico.
564
Nesse sentido, interessante reproduzir o posicionamento de Maral JUSTEN FILHO: [a] concepo
clssica das fontes normativas relacionava-se teoria da separao de Poderes estatais. A preponderncia
atribuda lei em face da sentena e do regulamento refletia a supremacia do Legislativo perante os outros
Poderes. A ampliao dos encargos estatais, o desenvolvimento da proposta de Estado-Providncia, a
assuno de funes empresariais por parte do Estado geraram novos problemas, novas circunstncias e
produziram configurao distinta para a questo da poltica da partilha de Poderes ao interno da rbita
estatal. Curso de Direito Administrativo, p. 133.
565
Celso Antnio Bandeira de MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 337. Grifos no original.
276
administrativos. De fato, amplamente acatado na doutrina e mesmo na jurisprudncia o
entendimento de que a Administrao Pblica vincula-se positivamente ao ordenamento
jurdico. A consensualidade no Direito Administrativo coloca em xeque a clssica teoria da
legalidade exposta.
566
Felice GIUFFR, Declnio del Parlamento Legislatore e Crescita del Potere de Inchiesta, p 179.
567
Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, democracia e constitucionalizao, p.
125-136.
568
Cf. Maral JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo, p. 133.
278
apurao da responsabilidade administrativa 569 . Embora algumas leis disponham sobre
infraes administrativas, via de regra incumbe ao regulamento editado por esses entes no
exerccio do poder normativo dispor sobre as infraes administrativas e especificar os
critrios de dosimetria que a autoridade administrativa deve se pautar quando da aplicao
das sanes, como se constata na maioria dos casos referentes multa. Nessa medida,
tambm o contrato administrativo cumpre semelhante atribuio570.
569
Carlos Ari SUNDFELD, A Defesa nas Sanes Administrativas, p.101.
570
Cf. Marcelo Madureira PRATES, Sano Administrativa Geral: anatomia e autonomia,p. 107.
571
Carlos Ari SUNDFELD sintetiza o exposto: [a] idia de legalidade foi aos poucos de encorpando, para
designar o dever de a administrao observar muito mais do que as meras regras legais m sentido estrito.
Em uma figura marcante, passou-se a falar, ento, em seu dever de obedincia s leis e ao Direito. Dessa
ampla categoria o Direito destacam-se especialmente as normas constitucionais, os regulamentos e os
princpios. Para Entender o Direito Administrativo (mimeo).
572
Como exemplo do exposto, cite-se a seguinte passagem de Lcia Valle FIGUEIREDO, que bem sintetiza
a compreenso geral do objeto de vinculao no Direito Administrativo brasileiro: [o]ra, assim como o
princpio da legalidade bem mais amplo do que a mera sujeio do administrador lei, pois aquele,
necessariamente, deve estar submetido tambm ao Direito, ao ordenamento jurdico, s normas e princpios
constitucionais, assim tambm h de se procurar solver a hiptese de a norma ser omissa ou, eventualmente,
faltante. Curso de Direito Administrativo, p. 42.
573
Art. 2, pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
I atuao conforme a lei e o Direito;
279
fundamentada no texto constitucional, consagrando atuaes administrativas
574
constitucionais, mas contra legem .
574
A idia de juridicidade administrativa, elaborada a partir da interpretao dos princpios e regras
constitucionais, passa, destarte, a englobar o campo da legalidade administrativa, com um de seus
princpios internos, mas no mais altaneiro e soberano como outrora. Isso significa que a atividade
administrativa continua a realizar-se, via de regra, (i) segundo a lei, quando esta for constitucional
(atividade secundum legem), (ii) mas pode encontrar fundamento direto na Constituio, independente ou
para alm da lei (atividade praeter legem), ou, eventualmente, (iii) legitimar-se perante o direito, ainda que
contra a lei, porm com fulcro numa ponderao de legalidade com outros princpios constitucionais
(atividade contra legem, mas com fundamento numa otimizada aplicao da Constituio. Gustavo
BINENBOJM, Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, democracia e
constitucionalizao, p. 142.
575
(...) parece-nos que o contedo mnimo da legalidade quando se trata de da atuao da Administrao
varivel. Ora basta uma relao de compatibilidade com o ordenamento, ora ele prprio exige uma relao
de conformidade, seja em relao forma, seja em relao ao contedo preestabelecido pela norma. E a
opo por um sentido ou outro est totalmente relacionada ao setor do Direito Pblico a que se esteja
referindo. Vera Cristina Caspari MONTEIRO, Princpio da legalidade e os poderes normativos e
regulamentar da Administrao Pblica, p. 214.
576
Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p. 18.
280
aproxima de um permissivo genrico corresponde, porm, ao termo de ajustamento de
conduta (TAC) previsto na lei da ao civil pblica (Lei 7.347/85).
Embora no possa ser considerado um permissivo genrico nos moldes das leis de
processo administrativo italiana, espanhola ou alem, que conferem amplssima
legitimao para as correspondentes Administraes Pblicas atuarem de forma
concertada, qualquer que seja o escopo funcional, a lei de ao civil pblica traz o
interessante efeito de legitimar o Poder Pblico a utilizar instrumento TAC em seus
processos administrativos. Em outros termos, independentemente da existncia de lei ou
norma especfica, a parcela da Administrao Pblica que lide com os temas indicados na
Lei 7.347/85 est autorizada a celebrar TAC. Exemplo de aplicao do TAC previsto na lei
da ao civil pblica na Administrao Pblica verificado no CADE577.
577
Houve intenso debate sobre a utilizao de TAC nas hipteses de cartel com a edio da Lei 10.149/2000.
Nessa oportunidade, a Procuradoria do CADE sustentou a tese de celebrao do TAC em detrimento do TCC
no caso que ficou conhecido como cartel da laranja, tendo em vista a Lei 7.347/85 indicar a infrao
contra a ordem econmica como um dos temas passveis ao civil pblica e, portanto, legitimador da
celebrao do ajustamento de conduta. Parecer da Pro-CADE no processo administrativo 08012.008372/99-
14.
578
O Decreto 52.201/07 do Estado de So Paulo consiste em efetivo permissivo genrico para a
Administrao Pblica paulista celebrar termos de ajustamento de conduta (TAC). Segundo o art. 2, o TAC
pode ser celebrado pelas Secretarias de Estado, pelas autarquias, fundaes e empresas estatais, ressalvadas
281
O dever de a Administrao Pblica atuar conforme a lei e o Direito determinada
no art. 2 Lei 9.784/99 no significa que a Administrao Pblica deva necessariamente
dispor de autorizao expressa em texto legal para celebrar acordos administrativos. Sendo
prevista a atuao consensual em norma, a Administrao Pblica encontra-se legitimada a
atuar de forma concertada ainda que o acordo administrativo no esteja previsto em lei
formal, ressalvados nos casos de expressa proibio legal, como se verifica com a lei de
improbidade administrativa579:
Lei 8.429/92. Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser
proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada,
dentro de 30 (trinta) dias da efetivao da medida cautelar.
1. vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata
o caput.
as Universidades Pblicas Estaduais. Trata-se, assim, de ampla autorizao legislativa para que a
Administrao Direta e Indireta para terminao consensuais dos processos administrativos, qualquer que
seja a sua natureza, pois o Decreto no especificou a materialidade desses acordos administrativos.
579
O exemplo recolhido corresponde transao judicial envolvendo a Administrao Pblica. Embora seja
esclarecedor da dinmica regulamentar da consensualidade, necessrio asseverar a discusso em torno do
cabimento de acordo administrativo para terminao consensual do inqurito administrativo que precede a
ao de improbidade administrativa. Cf. Rita TOURINHO, O Ato de Improbidade Administrativa de
Pequeno Potencial Ofensivo e o Compromisso de Ajustamento.
282
consensualidade considera a lei e o Direito, razo pela qual o fundamento legal da atuao
consensual no se resume lei formal, mas abrange tambm princpios e atos normativos.
283
Como mencionado, a Administrao Pblica possui amplos poderes para dispor
sobre os instrumentos consensuais e, nessa medida, sobre a dinmica de atuao
administrativa consensual. Uma vez que a relao de legalidade no tema da
consensualidade de compatibilidade com o regime administrativo, dada a vinculao
negativa lei formal, o Poder Pblico possui competncia para dispor sobre acordos
administrativos em sede infralegal ao menos que a lei expressamente proba a adoo da
consensualidade. A partir de ento, o tema do exerccio do poder normativo para dispor
sobre a concertao administrativa passa a integrar o grande debate sobre os limites ao
exerccio do poder normativo pela Administrao Pblica.
582
Cf. Captulo III.
583
Cf. Resoluo ANEEL 333/08 e Deliberao CVM 390/01.
284
conforme as caractersticas setoriais e as finalidades especficas do setor no qual o ato
consensual ser aplicado.
584
Cf. Alexandre Santos de ARAGO, A Concepo Ps-Positivista do Princpio da Legalidade, p. 9 e ss.
285
5.3. Negociao da prerrogativa sancionadora e celebrao de acordos
administrativos
286
como celebrar acordo substitutivo de sano corresponda supremacia do interesse
privado 585 . Diante de um cenrio de fragmentao dos interesses e de imploso entre
esferas pblica e privada, necessrio verificar a fundamentao da escolha negociada de
celebrar o acordo administrativo quanto s finalidades de interesse pblico que a
Administrao Pblica deve imediatamente atender586. Nessa medida, a indisponibilidade
do interesse pblico no constitui bice celebrao de acordos substitutivos de sano
porque tambm este princpio corresponde a uma construo terica sem adequada de
metodologia de aplicao587.
585
Cf. item 2.4.2.1.
586
David L. SHAPIRO aponta como uma as peculiaridades do processo administrativo a flexibilidade para
adoo dos mtodos para formulao de polticas regulatrias, o que, todavia, gera nus ao Poder Pblico de
fundamentar a escolha de um mecanismo em detrimento de outro. The Choice of Rulemaking or
Adjudication in the Development of Administrative Policy, p. 921.
587
Cf. item 2.4.2.2.
588
Identificando os elementos poder e dever na potestade sancionatria, Heraldo Garcia VITTA assim dispe:
(...) podemos concluir ser obrigatria a imposio de penalidade administrativa. Se o sujeito infringir o
mandamento normativo, o funcionrio pblico encarregado de apurar a infrao ter o dever de iniciar o
procedimento administrativo; e, uma vez provada a conduta ilcita, dever impor-lhe a penalidade. A
Sano no Direito Administrativo, p. 65. Este autor excepciona do dever de aplicao de sano as
infraes compreendidas no princpio da bagatela. Para Celso Antnio Bandeira de MELLO, (...) uma vez
identificada a ocorrncia de infrao administrativa, a autoridade no pode deixar de aplicar a sano.
Com efeito, h um dever de sancionar, e no uma possibilidade discricionria de praticar ou no tal ato.
Curso de Direito Administrativo, p. 850.
287
dcada de 1990, o Direito Administrativo Sancionador brasileiro conhecia apenas as
respostas binrias sancionar no sancionar.
289
precedente 592 . Trata-se da preveno de infraes administrativas pela constituio de
incentivos negativos tomada de deciso contrria ao ordenamento jurdico por meio da
cominao de multas, advertncias e demais sanes administrativas.
Por fim, um recente efeito da sano administrativa percebido por Fbio Medina
OSRIO se coaduna com a ascenso da atuao administrativa consensual por meio da
recepo de instrumentos consensuais no plano normativo do Direito Administrativo, qual
seja, a persuaso na negociao prvia celebrao de acordos administrativos 594 . A
ameaa da imposio de sano pela Administrao Pblica consiste em relevante
elemento de barganha para celebrao de acordos mais favorveis s exigncias pblicas.
Sendo uma arma exorbitante, na medida em que a prerrogativa sancionadora por
natureza exorbitante, as negociaes dos acordos substitutivos no so paritrias como
592
Sobre o efeito preventivo da sano administrativa, Manuel Rebollo PUIG expe: claro que castigar s
tiene una finalidad. Las sanciones administrativas tienen una finalidad, como la tienen las penas. Aqu
tambin se puede decir que las sanciones administrativas son tiles como sistema de respaldo o tutela del
ordenamiento pues sirven para prevenir infracciones futuras y as, aunque sea de manera indirecta, proteger
los intereses pblicos confiados a la Administracin. El Derecho Administrativo Sancionador, p. 268.
593
Aspectos Jurdicos do Exerccio do Poder de Sano por rgo Regulador do Setor de Energia
Eltrica, p. 354.
594
O Conceito de Sano Administrativa no Direito Brasileiro, p. 319.
290
tende a defender parcela da doutrina ao afirmar as relaes horizontalizadas na
consensualidade.
Para alcanar um dos expostos efeitos, a Administrao Pblica pode optar por agir
de forma tpica com a cominao de sanes administrativas. Apesar da dificuldade de
medir os efeitos da sano administrativa, que varia conforme o tipo de sano e a
autoridade que maneja a prerrogativa sancionadora, a exposio dos principais efeitos
considerados auxilia a deliberao do Poder Pblico sobre a forma de exercer suas
respectivas competncias.
291
seja mediante ao de execuo fiscal para recebimento do crdito pelo Poder Pblico,
estimulam-no a adotar mecanismos concertados.
292
consentimento do administrado aps etapa de negociao da prerrogativa sancionatria.
Ademais, a celebrao de acordo substitutivo tambm no pode ser considerada um direito
oponvel pelo particular com fulcro no princpio da igualdade pelo fato de cada caso ser
notadamente particular em relao ao outro.
293
garantia da regularidade deste modo de ao administrativa, bem como da credibilidade
dos acordos substitutivos na medida em que se diminuem os riscos de captura.
294
No plano do Direito Administrativo brasileiro, o que se tem percebido nos ltimos
anos uma tendncia de ampliao do controle verificada pelo aumento das teorias de
controle dos atos administrativos como resposta ao aumento da discricionariedade da
Administrao Pblica propiciada pelo aumento do nmero de normas de textura aberta
para viabilizar a execuo das diversas competncias assumidas pelo Estado Social de
Direito. Na prtica do controle da atuao administrativa pelo Judicirio, constata-se o
aumento da legalidade e a correspondente reduo do mrito administrativo, tanto que se
mostra difcil traar os limites entre legalidade e mrito596.
596
Cf. Marcos Paulo VERISSIMO, Controle Judicial da Atividade Normativa das Agncias Reguladoras,
p. 408.
597
O comportamento de controle mais incisivo dos atos administrativos pelo Judicirio identificado como
ativismo judicial ao contrrio da deferncia judicial aos atos do Poder Pblico, pelo qual o Judicirio deixa
de proceder reviso dos provimentos administrativos. Cf. Daniel WANG, Juliana PALMA, Daniel
COLOMBO. Reviso Judicial dos Atos das Agncias Reguladoras: uma anlise da jurisprudncia
brasileira (mimeo).
598
599
(...) entende-se por desvio de poder a utilizao de uma competncia em desacordo com a finalidade que
lhe preside a instituio. (...) Tratando-se, como se trata, de um comportamento que desgarra do fim legal, ,
em suma, uma transgresso da lei. Por isso o controle jurisdicional do desvio de poder um controle de
legalidade estrita. Celso Antnio Bandeira de MELLO, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, p.
56-57.
600
Segundo essa teoria [teoria dos motivos determinantes], os motivos apresentados pelo agente como
justificativas do ato associam-se validade do ato e vinculam o prprio agente. Isso significa, na prtica,
que a existncia dos fatos, o enquadramento errado dos fatos aos preceitos legais, a inexistncia da hiptese
legal embasadora, por exemplo, afetam a validade do ato, ainda que no haja obrigatoriedade de motivar.
Odete MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, 137.
601
Em pesquisa realizada por Daniel WANG, Juliana PALMA & Daniel COLOMBO, constatou-se que
48,77% dos atos das Agncias Reguladoras estudadas foram mantidos com fundamento em princpios ao
passo que em 42,62% dos casos de reviso dos atos regulatrios a fundamentao se embasou em princpios.
Reviso Judicial dos Atos das Agncias Reguladoras: uma anlise da jurisprudncia brasileira
(mimeo).
295
formulao de metodologia para lidar com o uso dos mesmos, como se verifica com a
proporcionalidade e a igualdade. A reviso dos atos administrativos com base em
princpios consiste em mecanismo mais incisivo de controle judicial da Administrao
Pblica, alinhando-se tendncia de ampliao da incidncia do Judicirio sobre as
decises administrativas602.
602
Diante do cenrio de julgamento dos atos administrativos com uso cada vez maior de princpios, Carlos
Ari SUNDFELD determina ser nus do juiz uma fundamentao mais robusta nos casos que envolvam
aplicao de princpios pelo julgador. Cf. Princpio Preguia? (mimeo).
603
Cf. Gustavo BINENBOJM, Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais,
democracia e constitucionalizao, p. 274.
604
APA, 701. This chapter [reviso judicial] applies, according to the provisions thereof, except to the
extent that: (1) statutes preclude judicial review; or (2) agency action is commited to agency discretion by
law.
296
Reguladoras. No Captulo anterior foi possvel verificar a preocupao com a reviso
judicial dos atos praticados pelo CADE, apesar do crescente cotejo das teses formuladas
pela autoridade antitruste.
Alexandre Santos de ARAGO sustenta que nos casos de dvida quanto ao ato
praticado, e sendo a deciso administrativa razovel, o Judicirio no estaria autorizado a
rever os atos das Agncias Reguladoras607. Isso se deve fundamentalmente expressiva
605
Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, democracia e constitucionalizao, p.
235-236.
606
Controle Judicial da Atividade Normativa das Agncias Reguladoras , p. 413.
607
Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico, p. 350-351.
297
margem de liberdade conferida pela lei ao regulador, que detm carter tcnico-
especializado.
A breve coleo das teses sobre a deferncia judicial em face das decises
administrativas, recolhidas do debate sobre o controle da regulao pelo Judicirio, tem por
finalidade demonstrar que atualmente critrios tm sido considerados para limitar a
ingerncia do Judicirio sobre a atuao administrativa. Especialmente sobre certas
atividades consideradas sensveis, como o ato regulatrio, o controle judicial passa a ser
debatido com a finalidade de minimizar os efeitos sobre a efetividade da atuao
administrativa.
608
Discricionariedade Administrativa e Controle Judicial da Administrao Pblica, p. 471.
609
Autonomia Decisria, Discricionariedade Administrativa e Legitimidade da Funo Reguladora do
Estado no Debate Jurdico Brasileiro, p. 194.
298
Na ponta, a reviso judicial dos acordos administrativos gera um incentivo negativo
consensualidade na Administrao Pblica, fomentando o comportamento repressivo nos
processos administrativos sancionadores. De fato, a prtica da substituio dos atos
consensuais pelo Judicirio desestimula a celebrao de novos acordos administrativos,
pois carecem de efetividade.
610
In verbis: Art. 5, inc. XXXV. A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
direito.
299
No caso dos acordos substitutivos, ambas as justificativas de deferncia so
reconhecidas. Da anlise dos compromissos de cessao do CADE, nota-se a tecnicidade
das clusulas dos termos estudados e a proximidade da autoridade antitruste com a conduta
apurada. Principalmente nos acordos mais recentes, constata-se estreito relacionamento das
cominaes com a conduta, bem como o contedo tcnico que tais clusulas apresentam. A
proximidade da autoridade antitruste com o problema evidenciada no processo
administrativo e na negociao prvia celebrao dos TCC, esta nos acordos celebrados
principalmente a partir de 2006, que conferem autoridade administrativa dimenso mais
aprofundada do problema em anlise.
300
exigncias normativas atuao administrativa consensual. Na atuao consensual, o
Judicirio cumpre o relevante papel de impedir a captura da Administrao Pblica a partir
do controle do processo administrativo sancionador no qual ser celebrado o acordo
substitutivo. Cabe ao Judicirio assegurar uma negociao efetivamente processual, que
seja desenvolvida no mbito do processo administrativo. Pode, para tanto, exigir a
publicao das atas de negociao entre Poder Pblico e particular, ainda que ex post, o
que no necessariamente implica em transcrio das tratativas que poderia minar a
estratgia negocial da Administrao tanto no presente processo sancionador quanto nos
casos futuros.
Assim, o juiz deve verificar a licitude das clusulas estabelecidas nos termos. As
obrigaes pactuadas precisam estar amparadas no conceito de legalidade, o que no
necessariamente implica em previso expressa nas normas que compem o regime jurdico
do acordo substitutivo. Foi visto no item 5.2. deste Captulo que a legalidade na seara da
consensualidade interpretada em sua acepo negativa, conferindo margens atipicidade
para melhor conformao do mecanismos consensual. Tal compreenso da legalidade
exige que o juiz examine a juridicidade dos termos pactuados para verificar se o contedo
contrrio ao ordenamento em lei, isto , se as obrigaes pactuadas so defesas em norma
por constituir qualquer espcie de ilcito.
301
5.5. Um dilema comum: a cultura repressiva no Direito Administrativo brasileiro
Eventual baixo emprego dos acordos substitutivos de sano no deve ser atribudo,
portanto, releitura das teorias clssicas do Direito Administrativo que seu manejo
determina. Como visto, trata-se de um panorama maior de reviso do arcabouo terico
tendo em vista as prticas de gesto que comeam a se estabelecer na Administrao
Pblica e o novo panorama institucional determinado especialmente aps a Reforma do
Estado, matizado pelas diretrizes de eficincia e participao administrativa. No entanto,
deve-se indicar a ainda forte cultura repressiva que h no mbito da Administrao
Pblica, esse sim elemento capaz de inviabilizar a consensualidade na atividade
sancionatria do Estado.
611
Sobre as transformaes do Direito Administrativo, cf. Sabino CASSESE, As Transformaes do
Direito Administrativo do Sculo XIX ao XXI, p. 13-23.
302
estatal; (ii) compreenso da prerrogativa sancionadora como dever-poder; (iii) valorizao
dos efeitos da sano administrativa; e (iv) demanda repressiva, tanto por parte da prpria
Administrao Pblica quanto pelo rgos de controle.
612
Na viso clssica, o instrumento jurdico mais utilizado era a norma jurdica, interpretada como padro
de conduta de observncia obrigatria sob coero estatal. Segundo essa concepo, as normas tm de ser
dotadas de sano, consistente numa conseqncia de cunho negativo respaldada pelo poder estatal. A
ausncia de sano configura um defeito normativo. Essa proposta se relaciona com uma concepo de
interveno estatal predominantemente autoritativa. Sob esse prisma, o Estado impe e exige
comportamentos, os quais devem ser satisfeitos pelos particulares, sob pena de sofrerem punies derivadas
do exerccio dos poderes de imprio pblico. Maral JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo,
p. 569.
613
Cf. Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 1.
614
Idem, ibidem.
615
Odete MEDAUAR indica o debate suscitado em torno do papel do nascimento do Direito Administrativo,
se de ruptura com o modelo do Antigo Regime ou de continuidade dos institutos e normas formulados sob a
gide do Estado Absolutista. Posicionando-se no debate, a autora sustenta que [m]elhor se configura
orientao que leva em conta os dois aspectos, sem extremos, para vincular o direito administrativo
Revoluo Francesa em termos de princpios, no em virtude da origem de um tipo de organizao; e para
levar em conta noes e mesmo prticas do Antigo Regime acolhidas em parte pelo direito em formao,
embora em outro contexto sociopoltico. O Direito Administrativo em Evoluo, p. 21.
616
Desta forma, do Estado absoluto para o Estado liberal a ruptura no total: por baixo dos princpios
ideolgicos e estruturais definidores do Estado constitucional existem linhas de continuidade, atravs das
quais so vertidos e conseguem sobreviver contedos do Antigo Regime. Vasco Manuel da SILVA, Em
Busca d o Acto Administrativo Perdido, p. 39.
303
marcadamente autoritrio617, por outro surge com a misso histrica de defender os direitos
e garantias individuais frente Administrao Pblica618.
617
Cf. Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo, p. 44 e ss.
618
O Direito Administrativo surge, no mbito do Direito e dos Estados Modernos, como um fenomenal
instrumento capaz de ser, a um s tempo, um instrumento de ao do poder poltico e um arcabouo de
regras e princpios voltados sua limitao, direcionado a procurar os meios e estruturas que assegurem
um intervencionismo estatal aceitvel. Floriano de Azevedo MARQUES NETO, Regulao Estatal e
Interesses Pblicos, p. 61-62.
619
Idem, p. 66-67; p. 71.
304
Por fim, o ltimo fator a ser considerado para a existncia da cultura repressiva na
Administrao Pblica corresponde valorizao dos efeitos da sano administrativa,
mais especificamente, do efeito simblico da sano aplicada pelo Poder Pblico, que
previne novas infraes administrativas. evidente a sano administrativa como reao
do Poder Pblico s infraes administrativas em geral, resumindo a ao da
Administrao resposta binria sancionar no sancionar. Nessa medida, quanto mais
restritiva for a interveno administrativa, acredita-se ser proporcionalmente maior o efeito
simblico da sano para preveno de novas irregularidades pelo sancionado e pelos
demais administrados que sentiriam na represso de seu par o poder de autoridade
estatal620.
620
Esse dado facilmente recolhido do Direito Regulatrio. Assiste-se na prtica da fiscalizao e do
sancionamento pelas Agncias Reguladoras a crescente aplicao de multas de expressivo valor aos
regulados, o que suscita questionamentos sobre a dosimetria na aplicao de sanes, particularmente as
multas, bem como sobre a proporcionalidade, que se relaciona diretamente questo antecedente. Trata-se do
tema mais e voga no atual direito regulatrio sancionador. Como reao, assiste-se edio de diversas
normas sobre a dosimetria sancionatria, a exemplo da Resoluo ANTT 390/03, Resoluo ANEEL 63/04,
Resoluo ANATEL 344/03 (cujo novo regulamento encontra-se em fase de aprovao na Agncia
Reguladora aps a realizao de consulta pblica CP 847/07) e a Resoluo ANS 124/06. Todavia,
persistem discusses sobre a dosimetria das sanes aplicadas.
305
A desnaturalizao do acordo substitutivo pde ser analisada no caso dos
compromissos de cessao do CADE621, instrumento esse que cada vez mais se apresenta
como efetiva sano de multa tendo em vista o montante das contraprestaes pecunirias
estabelecidas em clusulas dos recentes TCCs firmados pela autoridade antitruste. Porm,
a face da desnaturalizao que mais chama a ateno notada pela aproximao do
compromisso de cessao ao acordo de lenincia, dada a presena de clusulas de
reconhecimento de culpa pelo compromissrio e de constituio de provas para
responsabilizao das demais pessoas envolvidas na conduta acordada.
306
ressalvados os casos de vinculao administrativa que obrigue o emprego de um
determinado meio. Em um contexto de governana pblica, a escolha entre a atuao
sancionatria ou consensual concentra-se na avaliao dos efeitos que cada instrumento
congrega no caso concreto.
622
Para insero no tema, cf. John BRIGHAM & Don W. BROWN, Introduction. Distinguishing penalties
and incentives, 1980, p. 5-7. Cf., ainda, George I. BALCH, The Stick, the Carrot and Other Strategies. A
theoretical analysis of governmental intervention, 1980, p. 35 e ss.
307
afirmao da consensualidade como prtica legtima para que o Poder Pblico busque as
finalidades pblicas.
308
CONSIDERAES FINAIS
309
Com relao aos princpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse
pblico, considerados os mais expressivos bices atuao consensual, deve-se
primeiramente salientar que ambos consistem em construes tericas, desenvolvidas por
juristas com o fim de conferir sistematizao ao Direito Administrativo. Sem encontrarem
respaldado normativo, mas servirem legitimao do emprego da autoridade estatal pelo
Poder Pblico, os princpios referidos no constituem impeditivos atuao administrativa
consensual. Ainda que se reconhea valor metodolgico aos princpios da supremacia e da
indisponibilidade do interesse pblico, os acordos administrativos podem ser entendidos
como o interesse pblico do caso concreto, tendo em vista os potenciais efeitos positivos
decorrentes da transao. A celebrao de acordo administrativo no caracterizaria, assim,
uma ofensa aos referidos princpios, mas a prpria satisfao do interesse pblico.
623
Apenas recentemente a negociao comea a receber maior ateno pelo CADE, levando a relevantes
modificaes como a criao da Comisso de Negociao dos TCC e a regulamentao mais minuciosa da
negociao com a edio da Resoluo CADE 51/09.
311
institucionais e procedimentais. Todavia, a eficincia do provimento administrativo
pouco considerada na tomada de deciso sobre o meio de satisfao das finalidades
pblicas no caso concreto. No que tange horizontalidade das relaes administrativas,
esta praticamente no se evidencia no campo prtico ante a baixa valorizao da
negociao das prerrogativas pblicas.
312
privadas, cada qual com suas peculiaridades, ser possvel afirmar a consensualidade no
panorama do Direito Administativo Sancionador.
313
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