ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 5659

Requerente: Confederao Nacional de Servios - CNS
Requeridos: Presidente da Repblica, Congresso Nacional, Governador e
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
Relator: Ministro Dias Toffoli

Tributrio. Incidncia do Imposto sobre Opera{jes

Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao - ICMS sobre as
operaes com programas de computador. Pedido de
declarao de inconstitucionalidade do Decreto na
46. 877/2015 do Estado de Minas Gerais. Pedido de
interpretao conforme a Constituio quanto ao
artigo SO da Lei na 6.763/1975 e ao artigo 1~ incisos
I e 11. do Decreto na 43.080/2002. ambos do Estado
de Minas Gerais, bem como ao artigo r da Lei
Complementar federal na 87/1996. Ausncia de
violao aos artigos 146, inciso lII: 150. inciso 1:
155. inciso 11: e 156, inciso lII. da Constituio da
Repblica. As normas questionadas no instituem o
tributo indicado pela requerente. O pedido de
interpretao conforme contraria o entendimento
dessa Suprema Corte no sentido da possibilidade da
incidncia de ICMS sobre programas de computador
(Ao Direta de Inconstitucionalidade na 1945). No
ocorrncia de bitributao. Distino entre a criao
intelectual e o seu produto. Man(festao pela
improcedncia do pedido.

Egrgio Supremo Tribunal Federal,

A Advogada-Geral da Unio, tendo em vista o disposto no artigo

103, 3, da Constituio da Repblica, bem como na Lei nO 9.868, de lO de
novembro de 1999, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto presente ao
direta de inconstitucionalidade.
I-DA AO DIRETA

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, ajuizada pela Confederao Nacional de Servios - CNS, tendo
por objeto o Decreto n 46.877, de 03 de novembro de 2015, do Estado de Minas
Gerais. Compem, ainda, o objeto da presente ao direta, para que lhes seja
conferida interpretao conforme a Constituio, o artigo 5 da Lei n 6.763, de
26 de dezembro de 1975; o artigo 1, incisos [ e 11, do Decreto nO 43.080, de 13
de dezembro de 2002, ambos daquele Estado-membro; bem como o artigo 2 da
Lei Complementar federal nO 87, de 13 de setembro de 1996. Eis o teor das normas
impugnadas:

Decreto n 46.877/2015.

Art. 1 - Fica revogado o inciso XV do art. 43 do Regulamento do

ICMS 1, aprovado pelo Decreto n 43.080, de 13 de dezembro de 2002.

Art. 2 - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao,

produzindo efeitos aps decorridos noventa dias da sua publicao.

Lei n 6.763/1975.

Art. 5 - O Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de

Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual

e Intermunicipal e de Comunicao - ICMS - tem como fato gerador

as operaes relativas circulao de mercadorias e s prestaes de

servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao,

ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior.

10 _ O imposto incide sobre:

1) a operao relativa circulao de mercadoria, inclusive o

fornecimento de alimentao e bebida em bar, restaurante ou

estabelecimento similar;

2) o fornecimento de mercadoria com prestao de servio:

I "Art. 43 - Ressalvado o disposto no artigo seguinte e em outras hipteses previstas neste Regulamento e no

Anexo IV, a base de clculo do imposto :

( ... )

XV - na sada ou nofornecimento de programa para computador:

a - exclusivo para uso do encomendante, o valor do suportefisico ou informtico, de qualquer natureza:

b - destinado a comercializao, duas vezes o valor de mercado do suporte informtico;"

A DI n 5659, ReI. Min. Dias Toffoli 2

 a - no compreendido na competncia tributria dos Municpios;
b - compreendido na competncia tributria dos Municpios e com
indicao expressa de incidncia do imposto estadual, como definido
em lei complementar;
3) a sada de mercadoria em hasta pblica;
4) a entrada, em territrio mineiro, decorrente de operao
interestadual, de petrleo, de lubrificante e combustvel lquido ou
gasoso dele derivados e de energia eltrica, quando no destinados
comercializao ou industrializao do prprio produto;
5) a entrada de mercadoria ou bem importados do exterior e a aquisio,
em licitao promovida pelo poder pblico, por pessoa fsica ou
jurdica, ainda que no seja contribuinte regular do imposto, de
mercadoria ou bem importados do exterior e apreendidos ou
abandonados, qualquer que seja a sua destinao;
6) a entrada, em estabelecimento de contribuinte, de mercadoria oriunda
de outra unidade da Federao, destinada a uso, consumo ou ativo
imobilizado;
7) a prestao de servio de transporte interestadual e intermunicipal,
por qualquer via ou meio, inclusive gasoduto e oleoduto, de bem,
mercadoria, valor, pessoa e passageiro;
8) a prestao onerosa de servio de comunicao de qualquer natureza,
por qualquer meio, inclusive a gerao, a emisso, a recepo, a
transmisso, a retransmisso, a repetio e a ampliao;
9) o servio de transporte ou de comunicao prestado a pessoa fsica
ou jurdica no exterior, ou cuja prestao se tenha iniciado no exterior;
10) a utilizao, por contribuinte, de servio cuja prestao tenha se
iniciado em outra unidade da Federao e no esteja vinculada a
operao ou prestao subseqentes.
11) a operao interestadual que destine mercadoria ou bem a
consumidor final no contribuinte do imposto, localizado neste Estado,
relativamente parcela do imposto correspondente diferena entre a
alquota interna estabelecida para a mercadoria neste Estado e a alquota
interestadual;
12) a prestao interestadual de servio destinada a este Estado, tomada
por consumidor final no contribuinte do imposto, relativamente
parcela do imposto correspondente diferena entre a alquota interna
estabelecida para a prestao do servio neste Estado e a alquota
interestadual.

20 - O imposto poder ser seletivo, em funo da essencialidade das

mercadorias e dos servios, conforme dispuser a lei.

Decreto n 43.080/2002.

Art. 10 - O Imposto sobre Operaes relativas Circulao de

Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) incide sobre:

ADI n 5659, ReI. Min. Dias To/fali 3

 I - a operao relativa circulao de mercadoria, inclusive o

fornecimento de alimentao ou de bebida em bar, restaurante ou

estabelecimento similar;

11 - o fornecimento de mercadoria com prestao de servio:

a) no compreendido na competncia tributria dos Municpios;

b) compreendido na competncia tributria dos Municpios e com

indicao expressa de incidncia do imposto estadual, como definido

em lei complementar;

Lei Complementar federal n 87/1996.

Art. 2 O imposto incide sobre:

I - operaes relativas circulao de mercadorias, inclusive o
fornecimento de alimentao e bebidas em bares, restaurantes e
estabelecimentos similares;
11 - prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal,
por qualquer via, de pessoas, bens, mercadorias ou valores;
III - prestaes onerosas de servios de comunicao, por qualquer
meio, inclusive a gerao, a emisso, a recepo, a transmisso, a
retransmisso, a repetio e a ampliao de comunicao de qualquer
natureza;
IV - fornecimento de mercadorias com prestao de servios no
compreendidos na competncia tributria dos Municpios;
V - fornecimento de mercadorias com prestao de servios sujeitos ao
imposto sobre servios, de competncia dos Municpios, quando a lei
complementar aplicvel expressamente o sujeitar incidncia do
imposto estadual.

1 O imposto incide tambm:

I - sobre a entrada de mercadoria ou bem importados do exterior, por
pessoa lsica ou jurdica, ainda que no seja contribuinte habitual do
imposto, qualquer que seja a sua finalidade;
11 - sobre o servio prestado no exterior ou cuja prestao se tenha
iniciado no exterior;
111 - sobre a entrada, no territrio do Estado destinatrio, de petrleo,
inclusive lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos dele
derivados, e de energia eltrica, quando no destinados
comercializao ou industrializao, decorrentes de operaes
interestaduais, cabendo o imposto ao Estado onde estiver localizado o
adquirente.

2 A caracterizao do fato gerador independe da naturezajurdica da

operao que o constitua.

A requerente afirma que, a partir da publicao do Decreto n

43.080/2002, as empresas prestadoras de servios de processamento de dados e
de informtica teriam sido obrigadas a recolher ICMS sobre as operaes com
A DI n 5659, Rei. Min. Dias Toffoli 4
programas de computador. Assevera que, "ao dispor sobre a base de clculo do
ICMS para as operaes com programas de computador, o Estado de Minas
estabeleceu que tal montante corresponderia ao valor do suporte informtico
(mdia) e, se destinado comercializao, ao dobro do valor do referido suporte."
(fi. 09 da petio inicial).

Segundo a autora, com a revogao do inciso XV do artigo 43 do

Decreto nO 43.080/2002 pelo Decreto nO 46.877/2015, "as empresas que realizam
operaes com software no Estado de Minas Gerais passaram a ser submetidas
ao recolhimento do ICMS sobre a totalidade das operaes com programas de
computador- software (...). Com isso, a base de clculo das referidas operaes,
at ento correspondente to somente ao suporte fisico do software, nos termos
do Decreto n 43.080/02 do Estado de Minas Gerais, passou a ser o valor total
da operao, incluindo o valor do programa, do suporte informtico e quaisquer
outros valores cobrados do adquirente do software, independentemente daforma
de aquisio do mesmo, seja por meio de mdia, seja por meio de transferncia
eletrnica de dados (download ou streaming)." (fi. 12 da petio inicial).

A requerente aduz, outrossim, que as operaes com programas de

computador j estariam submetidas incidncia do Imposto sobre Servios de
Qualquer Natureza - ISS, nos tennos da Lei Complementar federal nO 116, de 31
de julho de 2003 2 Por essa razo, sustenta que a exigncia de ICMS sobre tais
operaes pelos diplomas atacados implicaria bitributao, alm de corresponder
a nova hiptese de incidncia de imposto por intermdio de decreto, e no por lei
complementar. Assim, entende que haveria ofensa aos artigos 146, inciso III; 150,
inciso I; 155, inciso lI; e 156, inciso III, da Constituio Federal de 1988 3

2"Dispe sobre o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza, de competencia dos Municipios e do Distrito
Federal, e d outras providencias."

~ "Art. 146. Cabe Lei Complementar:

( ... )

ADln 5659. Rei. Min. Dias Toffoli 5

 Nessa linha, salienta que, "de acordo com a referida Lei
Complementar, tanto a elaborao de programas de computador, quanto seu
licenciamento ou cesso de direito de uso so servios e, como tais, pertencem
ao campo de incidncia do ISS, cuja competncia para arrecadao nica e
exclusiva dos Municpios e do Distrito Federal" (fi. 14 da petio inicial).

A autora alega, ainda, que, nas operaes com programas de

computador, no haveria como se caracterizar a efetiva circulao de mercadoria,
assim entendida a transferncia de propriedade, de modo que no restaria
configurada hiptese de incidncia do ICMS. No seu entender, portanto,
"necessrio se faz declarar a inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto,
mediante interpretao conforme Constituio, dos arts. 5 da Lei n 6.763/75,
l~ 1 e 11, do Decreto n 43.080/02, ambos do Estado de Minas Gerais, e 2 da LC
87/96, a fim de excluir das hipteses de incidncia do ICMS neles previstas, as
operaes com programas de computador - software, por consequncia da
necessria harmonia do arcabouo legal ao Sistema Tributrio Constitucional".
(fi. 26 da petio inicial).

111- estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre:

a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostos discriminados nesta Constituio.

a dos respectivos(atos geradores, bases de clculo e contribuintes;

b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios;

c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definio de tratamento d((erenciado efavorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte.

inclusive regimes especiais ou simpl(ficados no caso do imposto previsto no art. 155, 11, das contribuii'Jes

previstas no art. 195. I e 12 e 13, e da contribuio a que se r<;(ere o art. 239."

"Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao

Distrito Federal e aos Municpios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;"

"Art. 155 Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

( ... )
11- operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;"

"Art. 156 Compete aos Municpios instituir impostos sobre:

( ... )
111- servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, lI, definidos em lei complementar;"

ADI n 5659, ReI. Min. Dias Tof(oli 6

 Por fim, afirma que "a alterao promovida na base de clculo do
ICMS pretendendo alcanar todas as operaes com programas de computador
- software, ofende flagrantemente tambm o princpio da legalidade tributria
(art. 150, I tambm da Constituio Federal4 e art. 97 do Cdigo Tributrio
NacionaZS), na medida em que acabou por instituir, por via transversa, imposto
por intermdio de Decreto e no por lei" (fi. 35 da petio inicial).

Com esteio em tais argumentos, a requerente postula a concesso de

medida cautelar para suspender a eficcia do Decreto nO 46.877/2015 do Estado
de Minas Gerais, "bem como de qualquer ato normativo do Estado de Minas
Gerais, no intuito de exigir a incidncia do ICMS sobre as operaes com
programas de computador - software, at final julgamento do mrito" (fi. 41 da
petio inicial).

No mrito, pede que "seja declarada a inconstitucionalidade do

Decreto na 46.877/15, do Estado de Minas Gerais, bem como a
inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, mediante a interpretao
conforme Constituio, do artigo 5 da Lei na 6.763/75, do artigo 1 ~ I e JI, do
0
Decreto na 43.080/02, ambos do Estado de Minas Gerais, e do artigo 2 da Lei

4 "Ar/. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao

Distrito Federal e aos Municpios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;"

5 "Ar/. 97. Somente a lei pode estabelecer:

I - a instituio de tributos, ou a sua extino;

11- a majorao de tributos, ou sua reduo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;

111- a definio dofato gerador da obrigao tributria principal, ressalvado o disposto no inciso I do 3 do

artigo 52, e do seu sujeito passivo;

IV - afixao de alquota do tributo e da sua base de clculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e
65;
V - a cominao de penalidades para as aes ou omisses contrrias a seus dispositivos, ou para outras inji"aaes

nela definidas;

VI - as hipteses de excluso, suspenso e extino de crditos tributrios, ou de dispensa ou reduo de

penalidades.

I Equipara-se majorao do tributo a modificao da sua base de clculo, que importe em torn-lo mais

oneroso.

r No constitui majorao de tributo, para oS.fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualizao do valor

monetrio da respectiva base de clculo."

ADI n 5659, ReI. Min. Dias Toffoli 7

 Complementar Federal n 87/96, afim de excluir das hipteses de incidncia do
ICMS as operaes com programas de computador - software (...)" (fl. 42 da
petio inicial).

o processo foi despachado pelo Ministro Relator Dias Toffoli, que,

nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nO 9.868/1999, solicitou
informaes aos requeridos, bem como determinou a oitiva da Advogada-Geral
da Unio e do Procurador-Geral da Repblica.

Em atendimento solicitao, o Governador do Estado de Minas

Gerais suscitou, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, visto que o pedido
da autora envolve a interpretao de dispositivo de lei nacional (Lei
Complementar federal nO 87/1996).

Quanto ao mrito, sustentou a improcedncia do pedido veiculado

pela requerente, tendo afirmado que "a comercializao de software, em Minas
Gerais, foi aquinhoada com beneficio fiscal, consistente na adoo de base de
clculo reduzida, distinta da base de clculo normal do ICMS, que o 'valor da
operao' (art. 13, inciso 1, da Lei Complementar n 87, de 19966). ( ... ) O Decreto
Estadual n 46.877, de 2015, neste contexto, apenas revogou o beneficio previsto
no anterior Decreto Estadual n 43.080, de 2002 (...). A revogao do beneficio
fiscal foi feita pelo mesmo tipo de veculo normativo utilizado para a anterior

6 "Art. 12. Considera-se ocorrido o/ato gerador do imposto no momento:

I - da sada de mercadoria de estabelecimento de contribuinte. ainda que para outro estabelecimento do mesmo

titular;

( ... )
111- da transmisso a terceiro de mercadoria depositada em armazm geral ou em depsito/echado, no Estado

do transmitente;

IV - da transmisso de propriedade de mercadoria, ou de ttulo que a represente, quando a mercadoria no tiver

transitado pelo estabelecimento transmitente;

( ... )

Art. 13. A base de clculo do imposto :

1- na sada de mercadoria prevista nos incisos 1,111 e IV do art. 12, o valor da operao;"

ADI n 5659, ReI. Min. Dias Toffoli 8

concesso deste benc::ficio, qual seja, o decreto estadual" (fl. 06/07 das
informaes do requerido).

Afirmou, tambm, que a jurisprudncia dessa Suprema Corte sempre

admitiu a incidncia de ICMS sobre software, desde que se tratasse de programa
de computador produzido em srie e comercializado no varejo. Reportou-se,
ainda, mutao do conceito constitucional de mercadoria, constante do artigo
155, II, da Constituio Federal, que passou a abranger "a comercializao de
programas de computador, ainda que no materializados em um 'corpus
mechanicus', mas objeto de transferncia virtual ('download')." (fl. 15 das
informaes prestadas).

Desse modo, concluiu o requerido que a cesso de uso de programas

de computador verdadeira operao de circulao de mercadoria, razo pela qual
no haveria violao ao disposto no artigo 155, inciso II, da Carta Republicana.

Em 29 de maro de 2017, a Seo de Recebimento e Distribuio de

Originrios dessa Suprema corte certificou a retificao da autuao do presente
feito, em que passaram a constar, como interessados, o Presidente da Repblica,
o Congresso Nacional, o Governador do Estado de Minas Gerais e a Assembleia
Legislativa desse Estado-membro.

Na sequncia, vieram os autos para manifestao da Advogada-Geral

da Unio.

11 - DO MRITO

Conforme relatado, a requerente aduz que os diplomas legais

vergastados, ao disporem acerca da incidncia do ICMS sobre operaes com

ADln 5659, ReI. Min. Dias TofJoli 9

programas de computador, teriam violado os artigos 146, inciso 111; 150, inciso I;
155, inciso 11; e 156, inciso 111, da Constituio da Repblica.

A esse respeito, assevera que as normas sob invectiva ensejariam

bitributao, uma vez que as operaes por elas disciplinadas estariam submetidas
ao mbito de incidncia do ISS. Alm disso, afirma que haveria ofensa ao
princpio da legalidade tributria, considerando que o imposto questionado teria
sido institudo por meio de decreto, e no por lei complementar.

Todavia, o inconformismo da autora revela-se insubsistente. Com

efeito, da leitura das disposies hostilizadas, depreende-se que no houve a
suposta criao de imposto por via transversa.

o artigo 43, inciso XV, do Regulamento do ICMS aprovado pelo

Decreto estadual nO 43.080/2002 estabelecia, como base de clculo do ICMS
incidente sobre softwares, o valor do suporte fsico ou informtico, se exclusivo
para uso do encomendante, ou, se destinado comercializao, o dobro do valor
de mercado do referido suporte. Assim, tal disposio tratava, na verdade, de um
benefcio fiscal, consistente na adoo de base de clculo reduzida, distinta da
base de clculo normal do ICMS, que corresponde ao valor da operao. A
propsito, confira-se o teor do artigo mencionado:

Art. 43 - Ressalvado o disposto no artigo seguinte e em outras hipteses

previstas neste Regulamento e no Anexo IV, a base de clculo do
imposto :
( ... )
XV - na sada ou no fornecimento de programa para computador:

a - exclusivo para uso do encomendante, o valor do suporte fsico ou

informtico, de qualquer natureza;

b - destinado a comercializao, duas vezes o valor de mercado do

suporte informtico;

ADI n 5659, ReI. Min. Dias To/fali 10

 Posteriormente, o inciso XV do artigo 43 do Decreto estadual n
43.080/2002 foi expressamente revogado pelo Decreto nO 46.877/2015, que
integra o objeto da presente ao direta.

No merece prosperar, destarte, a alegao veiculada pela requerente

no sentido da suposta existncia de vulnerao aos artigos 146, inciso 111; e 150,
inciso I, da Carta Republicana, haja vista que os Decretos nO 43.080/2002 e nO
46.877/2015 no trataram de instituir o imposto referido. A exao questionada
decorre da aplicao do artigo 5 da Lei nO 6.763/1975 e da Lei Complementar
federal nO 87/1996, que preveem a incidncia do ICMS sobre operaes relativas
circulao de mercadorias.

Da mesma forma, no assiste razo autora quanto suposta

ausncia de circulao de mercadoria nos casos de operaes com programas de
computador, o que afasta o pedido de interpretao conforme a Constituio ao
artigo 2 da Lei Complementar federal nO 87/1996, ao artigo 5 da Lei estadual nO
6.763/1975 e ao artigo 1, incisos I e 11, do Decreto nO 43.080/2002 do Estado de
Minas Gerais.

A esse respeito, importante destacar o atual entendimento dessa

Suprema Corte no sentido da possibilidade da incidncia de ICMS sobre
softwares, mesmo diante da inexistncia de bem corpreo ou de mercadoria em
sentido estrito. Observe-se, nesse sentido, a deciso proferida nos autos da Medida
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade nO 1945:

Ao Direta de Inconstitucionalidade. Direito Tributrio. ICMS. 2. Lei

Estadual 7.098, de 30 de dezembro de 1998, do Estado de Mato Grosso.
Inconstitucionalidade formal. Matria reservada disciplina de lei
complementar. Inexistncia. Lei complementar federal (no estadual)
a exigida pela Constituio (arts. 146, IlI, e 155, 20 , XII) como elo
indispensvel entre os princpios nela contidos e as normas de direito

ADlno 5659, ReI. Min. Dias Tolfoli 11

 local. 3. Competncia do Supremo Tribunal para realizar controle
abstrato de constitucionalidade. Lei que d efetividade a comando da
Constituio Federal pela disciplina de normas especficas para o
Estado-membro. 4. Restituio de valores cobrados em substituio
tributria e fixao de critrios para o clculo do imposto (arts. 13, 4,
e 22, par. nico, da Lei impugnada). Delegao a decreto de matrias
albergadas sob o manto da reserva legal. Existncia defumus bani iuris.
5. Discriminao do pagamento antecipado a determinado setor
produtivo (art. 3, 3, da Lei impugnada). Razoabilidade do critrio
objetivo em que repousa a distino. Inexistncia de violao ao
princpio da isonomia. 6. Previso de incidncia do ICMS sobre
"prestaes onerosas de servios de comunicaes, por qualquer meio"
(art. 2, 2, da Lei impugnada). Dispositivo cuja redao pouco destoa
da determinao constitucional (art. 155, 11). Ausncia de relevncia
jurdica na fundamentao para o deferimento da liminar. 7. Previso
de incidncia de ICMS sobre servio de comunicao "iniciado fora do
territrio mato-grossense" (arts. 16, 2, e 2, 3, da Lei impugnada).
Inexistncia, em juzo preliminar, de interpretao extensiva a violar o
regime constitucional de competncias. 8. ICMS. Incidncia sobre
softwares adquiridos por meio de transferncia eletrnica de dados
(art. 2, 1, item 6, e art. 6, 6, ambos da Lei impugnada).
Possibilidade. Inexistncia de bem corpreo ou mercadoria em
sentido estrito. Irrelevncia. O Tribunal no pode se furtar a
abarcar situaes novas, consequncias concretas do mundo real,
com base em premissas jurdicas que no so mais totalmente
corretas. O apego a tais diretrizes jurdicas acaba por enfraquecer
o texto constitucional, pois no permite que a abertura dos
dispositivos da Constituio possa se adaptar aos novos tempos,
antes imprevisveis. 9. Medida liminar parcialmente deferida, para
suspender a expresso "observados os demais critrios determinados
pelo regulamento", presente no pargrafo 4 do art. 13, assim como o
inteiro teor do pargrafo nico do art. 22, ambos da Lei 7.098/98, do
Estado de Mato Grosso.
(ADI n 1945 MC, Relator: Ministro Octavio Gallotti, Relator para o
Acrdo: Ministro Gilmar Mendes, rgo Julgador: Tribunal Pleno,
Julgamento em 26/05/2010, Publicao em 14/03/2011 ; grifou-se).

Vale pontuar que a jurisprudncia dessa Excelsa Corte, a propsito

do tema em discusso, comeou a ser delineada no ano de 1998, especialmente
no julgamento do Recurso Extraordinrio nO 176.626, em que restou decidido o
seguinte:

I. Recurso extraordinrio: prequestionamento mediante embargos de

declarao (Sm. 356). A teor da Smula 356, o que se reputa no
prequestionado o ponto indevidamente omitido pelo acrdo
primitivo sobre o qual "no foram opostos embargos declaratrios".

ADI n 5659. ReI. Min. Dias To.fJoli 12

 Mas se, opostos, o Tribunal a quo se recuse a suprir a omisso, por
entend-la inexistente, nada mais se pode exigir da parte (RE 210.638,
Pertence, DJ 19.6.98). lI. RE: questo constitucional: mbito de
incidncia possvel dos impostos previstos na Constituio: ICMS e
mercadoria. Sendo a mercadoria o objeto material da norma de
competncia dos Estados para tributar-lhe a circulao, a controvrsia
sobre se determinado bem constitui mercadoria questo constitucional
em que se pode fundar o recurso extraordinrio. lII. Programa de
computador ("software"): tratamento tributrio: distino
necessria. No tendo por objeto uma mercadoria, mas um bem
incorpreo, sobre as operaes de "licenciamento ou cesso do
direito de uso de programas de computador" "matria exclusiva da
lide", efetivamente no podem os Estados instituir ICMS: dessa
impossibilidade, entretanto, no resulta que, de logo, se esteja tambm
a subtrair do campo constitucional de incidncia do ICMS a circulao
de cpias ou exemplares dos programas de computador produzidos em
srie e comercializados no varejo - como a do chamado "software de
prateleira" (off the she(fJ - os quais, materializando o corpus
mechanicum da criao intelectual do programa, constituem
mercadorias postas no comrcio.
(RE nO 176626, Relator: Ministro Seplveda Pertence, rgo Julgador:
Primeira Turma, Julgamento em 1011111998, Publicao em
11/12/1998; grifou-se).

Posteriormente, ao exammar caso semelhante, esse Supremo

Tribunal Federal reiterou o entendimento firmado no julgamento do referido
Recurso Extraordinrio nO 176.626, reconhecendo a incidncia de ICMS sobre
operaes com programas de computador quando materializada, fisicamente, a
obra intelectual. Confira-se:

TRIBUTRIO. ESTADO DE SO PAULO. ICMS. PROGRAMAS

DE COMPUTADOR (SOFTWARE). COMERCIALIZAO. No
julgamento do RE 176.626, Min. Seplveda Pertence, assentou a
Primeira Turma do STF a distino, para efeitos tributrios, entre um
exemplar standard de programa de computador, tambm chamado "de
prateleira", e o licenciamento ou cesso do direito de uso de sofiware.
A produo em massa para comercializao e a revenda de exemplares
do corpus mechanicum da obra intelectual que nele se materializa no
caracterizam licenciamento ou cesso de direitos de uso da obra, mas
genunas operaes de circulao de mercadorias, sujeitas ao ICMS.
Recurso conhecido e provido.
(RE n 199464, Relator: Ministro Ilmar Galvo, rgo Julgador:
Primeira Turma, Julgamento em 02103/1999, Publicao em
30/0411999).

ADf 11 5659, ReI. Mil1. Dias Tof(oli 13

 V-se que essa Suprema Corte decidiu, em momento anterior ao
julgamento da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1945,
que a produo para a comercializao e a revenda de programas de computador
constituam operaes de circulao de mercadoria sujeitas ao ICMS, ao passo
que o licenciamento e a cesso de direitos de uso da obra ensejavam a
caracterizao de servio a ser tributado em mbito municipal, entendimento que
chegou, ainda, a ser reiterado no julgamento do Recurso Extraordinrio n
285.870 7.

Todavia, conforme mencionado acima, na apreciao do pedido de

medida cautelar formulado na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1945,
verificou-se significativa evoluo no posicionamento dessa Suprema Corte
acerca da matria.

Com efeito, o Ministro Relator Octavio Gallotti adotou, em seu voto,

o mesmo entendimento que prevalecera no julgamento do Recurso Extraordinrio
n 176.626. No entanto, em voto-vista, o Ministro Nelson Jobim ponderou a
respeito da possibilidade de incidncia de ICMS mesmo diante da circulao
puramente virtual de um programa de computador. Transcreva-se, por pertinente,
o seguinte excerto do referido voto-vista (fl. 59 do acrdo):

7 "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINARIO TRIBUTARIO ICMS. PRODUTOS DE

INFORMATlCA. PROGRAMAS [SOFTWARE]. CD-ROM. COMERCIALIZAO REEXAME DE FATOS E
PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINARIO I. o Supremo Tribunal Federal, no
julgamento do RE n. /76.626, Relator o Ministro Seplveda Pertence, DJ de 11.12.98. fixou jurisprudncia no
sentido de que 'no tendo por objeto uma mercadoria, mas um bem incorpreo, sobre as operaes de
'licenciamento ou cesso do direito de uso de programas de computador' - matria exclusiva da lide -,
efetivamente no podem os Estados instituir ICMS: dessa impossibilidade, entretanto, no resulta que, de logo,
se esteja tambm a subtrair do campo constitucional de incidncia do ICMS a circulao de cpias ou exemplares
dos p,:ogramas de computador produzidos em srie e comercializados no varejo - como a do chamado 'sofiware
de prateleira' (otfthe shelf) - os quais, materializando o corpus mechanicum da criao intelectual do programa,
constituem mercadorias postas no comrcio '. Precedentes. 2. Reexame de/atos e provas. Inviabilidade do recurso
extraordinrio. Smula 279 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental a que se nega provimento."
(RE n 285870 AgR, Relator: Ministro Eros Grau, rgo Julgador: Segunda Turma, Julgamento em 17/06/2008,
Publicao em 01/08/2008).

A DI nO 5659, ReI. Min. Dias Tolfoli 14

 A questo, portanto, saber se o ICMS pode ser cobrado pelo
licenciamento ou cesso do direito de uso de programas de computador.
a argumento da atual posio do Tribunal de que no se trata de bem
corpreo ou mercadoria no sentido estrito e, por isso, no pode ser
objeto da incidncia do ICMS.
Por outro lado, o Tribunal j confirmou a posio de que o ICMS incide
sobre a venda de softwares de prateleira, ou seja, os programas de
computador adquiridos materialmente ou por meio de embalagem
vendida no mercado varejista.
A pergunta fundamental, portanto, essa: possvel a incidncia de
ICMS sobre a circulao de mercadoria virtual?
A resposta, para mim, afirmativa.
( ... )
Existem, basicamente, duas formas, hoje, de aquisio de programa de
computador: uma delas se d pela tradio material, corprea de um
instrumento que armazena o mencionado programa.
Tratava-se da forma usual e a mais comum de aquisio de programa
de computador.
Entretanto, a revoluo da internet demoliu algumas fronteiras por meio
da criao e aprimoramento de um "mundo digital".
A poca hoje de realizaes de negcios, operaes bancrias, compra
de mercadorias, acesso a banco de dados de informaes, compra de
msica e vdeos, e aquisio de programa de computador nesse
ambiente digital.
No h nessas operaes a referncia ao corpreo, ao tatevel, mas
simplesmente pedidos, entregas e objetos que so, em realidade,
linguagem matemtica binria.

A divergncia inaugurada pelo Ministro Nelson Jobim predominou

na referida ocasio, especialmente em razo da notria evoluo da tecnologia ao
longo do tempo. A esse respeito, importa fazer referncia ao seguinte trecho do
voto proferido pelo Ministro Relator (fi. 83 do acrdo):

(00')
No pronunciamento feito em Plenrio, quando pediu 'vista, em

19/04/99, o Ministro Nelson Jobim disse exatamente que no haveria

distino entre o fato de uma pessoa ir at uma loja, a uma livraria, e

comprar o produto na prateleira e o fato de compr-lo via download

(... ).

Em maro de 2006, Sua Excelncia trouxe ao plenrio o seu voto-vista,

s vsperas de deixar esta Corte, que muito honrou. Colho do seu

pronunciamento naquela oportunidade o seguinte:

"Programa de computador cdigo binrio e, por isso, no corpreo.

a fato de ser ele transmitido por meio de um disquete, CD ou DVD
no o transforma em ato material.

ADf n 5659. Rei. Min. Dias TojJoli 15

 Entretanto, ajurisprudncia do Tribunal- no que est absolutamente
correto - reconhece que cabvel o ICMS na aquisio de programas
de computador.
Ora, se o fato de ser bem incorpreo fosse ressalva incidncia do
ICMS, no poderia ser cobrado o imposto tambm da aquisio de
programa de computador de prateleira.
que, nesse caso, o que se est adquirindo no o disquete, o CO,
o OVO, a caixa ou o livreto de manual, mas tambm e
principalmente a mercadoria virtual gravada no instrumento de
transmisso.
Portanto, se o argumento de que bem incorpreo no pode ser
objeto da incidncia de ICMS, o argumento valeria tambm para o
caso de bens incorpreos vendidos por meio de bens materiais.
Haveria uma clara contradio da jurisprudncia do STF.
Por todo o exposto, indefiro a cautelar nesse ponto para entender que
o ICMS pode incidir sobre softwares adquiridos por meio de
transferncia eletrnica de dados, julgando assim, em sede liminar,
pela constitucionalidade dos art. 2, 1, inciso VI e art. 6, 6, da
Constituio."

Assim, em suma, o atual posicionamento dessa Excelsa Corte no

sentido de que, independentemente da forma de entrega do programa de
computador, essa transao considerada uma operao comercial e, portanto,
passvel de incidncia de ICMS.

Por fim, tambm no se vislumbra a ocorrncia de bitributao, uma

vez que no ocorre a cobrana, por dois entes tributantes, de impostos distintos
sobre o mesmo fato gerador (na hiptese, o ISS e o ICMS).

Com efeito, uma das alegaes do autor da mencionada Ao Direta

de Inconstitucionalidade n 1945 consistia, justamente, na suposta invaso de
competncia sobre a esfera municipal, sob o entendimento de estarem as
operaes com programas de computador sujeitas, somente, ao Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza - ISS.

Como visto, naquela oportunidade, esse entendimento restou

afastado por esse Supremo Tribunal Federal, que firmou posicionamento no

A Dl n 5659, ReI. Min. Dias TofJoli 16

sentido de que tais operaes podem ensejar a circulao de uma mercadoria - o
programa de computador -, ainda que se realize de forma inteiramente virtual.

Nos debates que precederam o julgado em referncia, alertou-se para

o risco de esvaziamento de uma base tributria importante para o Estado, o que
ocorreria caso somente se admitisse a incidncia de ICMS quando o programa de
computador fosse comercializado por algum meio fsico. Observe-se:

o SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - (...) Penso que temos

realmente que discutir esse tema, porque extremamente delicado, sob
pena de, em algumas reas, desaparecer inclusive o objeto da cobrana
do ICMS, porque disso que se fala.

( ... )

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E h esse risco, para o

qual eu insisto em chamar a ateno, da possibilidade - certamente
depois poderemos fazer retratos mais especficos - de que determinado
objeto de tributao desaparea por completo, como est acontecendo
exatamente nessa rea dos CDs, discos e coisas assim, e venha a ser
substitudo por tipo de transferncia eletrnica. J sabemos disso com a
tcnica, hoje, de fazer-se o download. Tanto que j se faz esse tipo de
pagamento regular por internet, com carto de crdito e tudo o mais.
Ento, corremos o risco, tambm, de esvaziamento de uma base
tributria que importante para o Estado.

Cumpre, ainda, transcrever os seguintes excertos do debate realizado

ao longo do julgamento da Medida Cautelar na Ao Direta de
Inconstitucionalidade nO 1945, que evidenciam a necessidade de distinguir, para
efeito de incidncia de ICMS, entre a criao intelectual e o seu produto:

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Por isso o Ministro

Nelson Jobim falou: "Isso tambm circulao". E veja, aqui um caso
notrio. Chamo a ateno, de novo, no plano da hermenutica, em que
a mudana na realidade afeta a interpretao do texto constitucional de
alguma forma, ou vai afetar ou poder afetar.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - O prprio substantivo

circulao passa a ganhar um sentido novo. A internetizao da vida
leva proliferao dos negcios via on fine.

ADI n 5659, ReI. Min. Dias TojJoli 17

 ( ... )

o SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Ministro Peluso, a

mercadoria entregue fisicamente em sua casa, mas o software
comercializado via on fine, quer dizer, em linha de princpio, com todas
as vnias, no afastaria o conceito mercadoria e, portanto, a incidncia
do ICMS.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUZO (PRESIDENTE) - Em vez

de comprar um CD e instalar na mquina; entra na internet, compra e
transfere diretamente para a mquina. Em ambos os casos, a operao
mercantil est caracterizada.

( ... )

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - O substantivo

"circulao", ele que exige do intrprete um novo olhar hermenutico.
Porque a mercadoria circula, s que circula virtualmente. No podemos
ver a mercadoria circulando. Cuida-se de circulao virtual de
mercadoria.

( ... )

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUZO (PRESIDENTE) - Vou

pedir vnia a todos os brilhantes votos que acompanharam o eminente
Relator, para acompanhar a divergncia e indeferir a medida liminar,
baseado no seguinte. possvel distinguir - no apenas em relao ao
tema em pauta, mas a qualquer outro, at quanto aos livros possvel
entre a operao intelectual e os direitos derivados da operao
intelectual, como bens incorpreos, e os produtos resultantes dessas
operaes intelectuais, tais como livro, programa de computador, etc..
So duas coisas absolutamente discernveis, no apenas do ponto de
vista prtico, mas do ponto de vista jurdico. Uma coisa a criao
intelectual, o direito intelectual, como bem incorpreo; outra, so os
produtos de certo modo fsicos, que alguns chamam de corpos
mecnicos, ou coisa semelhante. Estes ltimos so susceptveis de
trfico jurdico como mercadoria, assim como qualquer outro produto.
E a ressalva aqui, a nica que me parecia adequada ao caso, feita pelo
eminente Ministro Relator Octavio Gallotti, j est pressuposta na
prpria definio de mercadoria: se no h transferncia de mercadoria,
isto , se mera prestao de servio, no est o ato sujeito a imposto,
porque, por definio, no o est.

( ... )

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUZO (PRESIDENTE) - O

imposto recai sobre aquilo que , caracterstica e tipicamente,
transferncia de propriedade de mercadoria. O resto, licenciamento, etc,
so servios que no esto sujeitos a esse imposto.

ADI nO 5659, ReI. Min. Dias To.ffoli 18

 Nesses termos, as normas vergastadas so compatveis com o Texto
Constitucional.

IH - CONCLUSO

Diante do exposto, a Advogada-Geral da Unio manifesta-se pela

improcedncia do pedido veiculado pela requerente.

So essas, Excelentssimo Senhor Relator, as consideraes que se

tem a fazer em face do artigo 103, 3, da Constituio Federal, cuja juntada aos
autos ora se requer.

Braslia,"31 de maro de 2017.

(J, S MENDONA

AdVOgada~aUnio

GRACE MARIA FE

rSAD~~~UDA

Advogada da Unio

Secretria-Geral de Contencioso

~
fi CANlILLA JAPIASSU DORES BRUM
Advogada da Unio

ISADORA MARIA Assinado de forma digital por

ISADORA MARIA BELEM ROCHA
BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Caixa
CARTAXO DE Economica Federal, ou=AC CAIXA PF
v2, cn=ISADORA MARIA BELEM
ARRUDA:61648639 ROCHA CARTAXO DE
ARRUDA:61648639372
372 Dados: 2017.03.31 16:59:08 -03'00'

ADI n 5659, Rei. Min. Dias TolJoli 19