Sistema Nacional de Educação e os desafios para garantir o direito à educação básica

Educao & Sociedade
ISSN: 0101-7330
revista@cedes.unicamp.br
Centro de Estudos Educao e Sociedade
Brasil
FERNANDES DOURADO, LUIZ

Sistema Nacional de Educao, federalismo e os obstculos ao direito educao bsica
Educao & Sociedade, vol. 34, nm. 124, julio-septiembre, 2013, pp. 761-785
Centro de Estudos Educao e Sociedade
Campinas, Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=87328534007
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SISTEMA NACIONAL DE EDUCAC;:J.O, FEDERALISMO
E OS OBSTCULOS AO DIREITO A EDUCAC;:J.O BSICA
LUIZ FERNANDES DOURADo'
RESUMO: O texto discute os obstculos para a efetivaco do direito a educa-

co, diante dos quais preciso instituir o Sistema Nacional de Educaco (SNE).
Situa, assim, os limites do federalismo brasileiro, o marco legal e as polticas e
gesto da educaco, ressaltando as assirnetrias no campo educacional e a revi-
SaD do pacto federativo, 50b a regulamentaco do regime de colaboraco entre
os entes federados e a coordenaco federativa. Ao final, res salta a necessidade
de instituir o SNE jW1tO aos demais sistemas de ensino, como base para a garan-
a
tia ao direito educaco bsica e sua democratizaco.
Paiaora-chaoe Sistema Nacional de Educaco. Plano Nacional de Educaco. Pacto
federativo. Regime de colaboraco.
TIIE NATIONAL SYSTEM OF EDUCATION, FEDERALISM AND

TIIE OBSTACLES TO TIIE RIGIIT TO BASIC EDUCATION
AB5TRACT: The text discusses the obstacles to the effective right to educa-
tion, in face of which it is necessary to institute the National System of Edu-
cation (SNE). Thus, it situates the limits of the Brazilian federalism, the legal
framework and the educational and management policies, highlighting the
asynunetries in the educational field and the refonn of the federative pact,
under the regulation of Intergovenunental collaboration and federal coordi-
nation. Finally, it points out the need to institute the SNE in conjunction with
the other educational systems, to ensure the right to basic education and its
democratization.
Key words: National System of Education. National Education Plan. Federative
pacto Intergovenunental collaboration.
Faculdade de Educaco da Universidad e Federal de Gois (UFG). Cotna (GO) - Brasil.

Contato com o autor: <luzdourado Iegmal.com>
Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 761

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Sistema Nacional de Educaco. federalismo e os obstculos ao direito a educaco bsica
SYSTEME NATIONAL D'DUCATION, FDRALISME

ET LES OBSTACLES AU DROIT A L'DUCATION BASIQUE
R5UM: Le texte discute les obstacles pour la mise en action du droit a

I'ducation, devant les lesquels il faut instituer le Systeme National d'duca-
tion (SNE). Il place, ainsi, les limites du fdralisme brsilien, la borne lgale
et les politiques de gestion de I'ducation, en souligant les asymtries dans
le domaine scolaire et la rvision du pacte fdral, conformment au regle-
ment du rgime de collaboration entre les entits fdres et la coordination
fdrale. A la fin, il souligne le besoin dinstituer le SNE pres des autres sys-
a
temes d'enseignement, corrune la base pour la garantie au droit I'ducation
basique et sa dmocratisation.
Mots-cls: Systeme National d'ducation. Plan National d'ducation. Pacte
fdratif Rgime de collaboration.
Introduco
reflexo sobre as polticas educacionais e seus desdobramentos na realida-
A de brasileira implica a necessria compreenso dos complexos processos

de organizaco e gesto. bem como a regulamentaco e a regulaco que
os demarcam, a relaco e o regime de colaboraco entre os entes federados (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios), as questes relativas ao acesso, qualidade,
valorzaco profissional, financiamento e seus desdobramentos nas aces, progra-
a
mas e polticas direcionadas educaco.
Todas essas questes vm sendo objeto de anlises e proposices de diferentes
matizes terico-ideolgicas, cuja convergencia sinaliza para a importancia da efeti-
vaco do Plano Nacional de Educaco (PNE) como poltica de Estado e a institucio-
nalzaco do Sistema Nacional de Educaco (SNE).
a
Ressalte-se a aprovaco de duas importantes emendas Constituico Federal
de 1988, EC n. 53/2007 e EC n. 59/2009, cujas matrias incidem diretamente no hori-
zonte das polticas educacionais, sobretudo a educaco bsica. Destaque-se a impor-
tancia assumida pelas conferencias de educaco, desde a dcada de 1930; retomadas
com vigor com as conferencias estadual e distrital, em 2009, precedidas de conferen-
cias municipais e regionais, culminaram na Conferencia Nacional de Educaco (Co-
nae), ocorrida em Braslia em 2010. Ambos os movimentos sinalizam importantes
conquistas para a educaco brasileira, seus processos de organizaco e gesto e seus
a
desdobramentos no direito educaco.
Outro marco importante a tramtaco do Plano Nacional de Educaco, cujas
diretrizes, metas e estratgias, em que pese um conjunto de tenses e questiona-
mentos, sinalizam para as relaces cooperativas e colaborativas entre os entes fede-
rados. Tais questes assumem grande complexidade no atual cenrio da educaco
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Luiz Fernandes Dourado
nacional, especialmente nos contornos polticos e econmicos que a engendram, em

especial o fundo pblico, na interface entre esferas pblica e privada.
O propsito deste artigo resgatar esses movimentos, seu marco legal e seus
desdobramentos na institucionalizaco do SNE e de novos marcos a relaco federa-
lismo e educaco .
Dispositivos constitucionais e direito a educaco
O Estado brasileiro marcado por desigualdades sociais e assimetrias entre

os entes federados e, por consequncia, apresenta limites no horizonte de efetivaco
dos direitos sociais e na capilaridade das polticas, com destaque para as polticas
educacionais.
A Constituico Federal (CF) de 1988 sinaliza novas diretrizes para os direitos
sociais no pas, tendo por eixo um novo pacto federativo. Ela estruturou a lgica po-
ltica que sinaliza para a autonomia e o regime de colaboraco, a ser regulamentado
entre os entes federados: Unio, estados, Distrito Federal e municipios.
Tais questes nao se dissociam de temas como reforma tributria, novo pacto
federativo e efetiva descentralizaco das polticas (sem perder de vista a importancia
da coordenaco nacional da Unio), que tenham por eixo a regulamentaco do reg-
me de colaboraco. A CF de 1988, em seu artigo 23, pargrafo nico, sinaliza para a
necessidade de lei complementar para a fixaco de normas de cooperaco entre os
entes federados. De acordo com o pargrafo nico, a "Lei complementar fixar nor-
mas para a cooperaco entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municipios,
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional".
O pargrafo foi alterado e passou a ter a seguinte redaco: "Pargrafo nico. Leis com-
plementares fixaro normas para a cooperaco entre a Unio e os estados, o Distrito
Federal e os municipios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em mbito nacional" (redaco dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006).
a
A alteraco, aparentemente pontual, significativa, medida que substitui a
forca de urna lei complementar por vrias leis, cujas proposces estabelecem marco
regulatrio para a efetiva cooperaco entre os entes federados, buscando garantir
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbto nacional. A concepco
de equilbrio e garantias de mbito nacional sinaliza para o esforco federativo a ser
efetivado. As bases da cooperaco implicam, portanto, garantir as prerrogativas de
autonomia dos entes federados e, paradoxalmente, a necessidade de mecanismos
regulatrios direcionados ao bem-estar nacionaL Tais questes traduzem urna ten-
sao salutar entre a aco dos entes federados, incluindo a coordenaco das polticas
nacionais e os processos de descentralizaco.

Assim, a CF de 1988 delineia, objetivamente, as bases da Repblica Federativa

do Brasil, ao afirmar que:
Art. 10 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municipios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:
I - a soberania;
n-a cidadania;
Ill - a dignidade da pessoa humana:
N - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Essa unio indissolvel entre os entes federados se efetiva na complexa re la-

co de coordenaco e autonoma, para garantir, a todos, os direitos sociais, entre eles
a educaco. Assim, prevalece a perspectiva de superaco dos problemas nacionais,
por meio da superaco da pobreza, da reduco das assimetrias sociais e regionais,
bem como da promoco do bem de todos, como base para o exerccio da au tonomia
dos entes federados. Essa perspectiva ratificada pelo artigo 3 da CF, que ressalta
0
os objetivos da Repblica Federativa do Brasil:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

I - construir runa sociedade Iivre, justa e solidria;
n-garantir o desenvolvimento nacional;
Ill - erradicar a pobreza e a marginalizeco e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
N - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raca, sexo, cor, idade e quais-
quer outras formas de discriminaco.
Isso revela o esforco nacional para a construco de uma sociedade cujas po-
lticas, programas e aces tenham como convergencia o bem comum, por meio da
garantia de direitos sociais, o que requer um federalismo cooperativo, marcado pela
descentralizaco e por padres e diretrizes nacionais que assegurem o direito edu- a
cacao com qualidade, o que implica combater as assimetrias regionais e sociais.
A educaco ratificada como direito social fundamental na CF: "Art. 6 Sao
direitos sociais a educaco, a sade, a alimentaco, o trabalho, a moradia, o lazer, a
a a
seguran\;a, a previdncia social, a proteco maternidade e infancia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituico" (redaco dada pela Emenda Cons-
titucional n. 64, de 2010).
A educaco est aliada a outras reas estratgicas no alargamen to dos direitos
sociais, numa perspectiva cidad, o que situa a compreenso basilar de federalismo,
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sinalizada pela CF. Isso tem implicaces na relaco entre os entes federados, sobre-
a
tudo no que concerne relaco entre autonomas, direitos e responsabilidades, bem
como as condicionalidades para o exerccio efetivo das autonomas.
o federalismo e o regime de colaboraco e cooperaco

De que federalismo falamos? Como apreender suas bases constitutivas num
cenrio marcado por assimetrias de toda ordem, inclusive regionais, estaduais, mu-
nicipais e locais? Qual o papel da Unio e dos governos subnacionais para o atend-
mento aos direitos sociais, com destaque para a educaco?
a
Essas questes nos remetem forma de organizaco territorial, ao modelo de
desenvolvimento e planejamento do Estado brasileiro e aos limites estruturais sua a
efetivaco, requerendo, entre outras, urna ampla reforma tributria que contribua
para a afirmaco da autonomia dos governos subnacionais e, ao mesmo tempo, nao
prescinda do papel de coordenaco nacional da Unio. No campo educacional, elas
a
tm remetido necessidade de instituico de um Sistema Nacional de Educaco e
de construco de planos decenais de educaco como polticas de Estado, alm das
questes relativas ao regime de colaboraco e cooperaco entre os entes federados,
sem negligenciar, paradoxalmente, as tenses e desafios que demarcam a definico
das competencias e o horizonte de suas autonomas.
Assim, entendo que a autonomia dos entes federados ratificada, mas dis-
a
tingue-se de soberana, medida que definida nos termos da CF. Isso enseja urna
reflexo ampla sobre a relaco entre coordenaco e autonoma, bem como a devida
compreenso dos termos da CF, para a atuaco dos entes federados e para a efetiva-
co do pacto federativo brasileiro.
Para compreender melhor este cenrio, destacamos os artigos 18 e 22 da CE
Entendo que a autonomia vai sendo delineada, nos termos da CF, pelo estabele-
cimento de competencias privativas, comuns, concorrentes, que possibilitam os
elementos para compreender a Repblica Federativa brasileira, ao tempo em que
afirmam o necessrio equilbrio entre os entes federados, como prescrito no artigo
18 da CF. '
Nesse sentido, o artigo 22 define as competencias privativas da Unio no cam-
po da legislaco. dentre as quais destaco o inciso XXIV - diretrizes e bases da edu-
cacao nacionaL 2.
o artigo 23 estabelece, entre as competencias comuns da Unio, dos estados,
a
do Distrito Federal e dos municpios: "proporcionar os meios de acesso cultura, a
a
educaco e ciencia (inc. V)". Ratificando e visando lograr xito na efetivaco dessa
competencia, traz como pargrafo nico a fixaco de leis complementares, para a

cooperaco entre os entes federados: "Leis complementares fixaro normas para

a cooperaco entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municipios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bern-estar em mbto nacional" (redaco
dada pela Emenda Constitucional n . 53, de 2006).
possvel deduzir desses princpios constitucionais que proporcionar os meios
a
de acesso educaco dever de todos os entes federados e que sua efetivaco deve
ser resultante da cooperaco e colaboraco, o que nao prescinde de normas nacionais,
bem como de normas subnacionais articuladas, ou scja, o exerccio da autonomia deve
se efetivar no horizonte tensionado pelas condicionalidades e complementaridade, o
que, no caso brasileiro, implica repensar o sistema tributrio nacional e as condices
objetivas dos entes federados nesse processo, por meio de uma reforma tributria que
deslinde novos horizontes ao processo de descentralizaco das polticas.
a
O artigo 24, ao afirmar que "Compete Unio, aos estados e ao Distrito Fede-
rallegislar concorrentemente, entre outros, sobre: [...] IX - educaco, cultura, ensino
e desporto", deslinda uma perspectiva e lgica poltica que se traduz num federa-
lismo que se assenta em diretrizes e bases nacionais, sem prejuzo do papel de cada
a
en te federado no tocan te sua au tonomia.
a
Essa discusso nos remete concepco de au tonomia regulada, ou seja, a au-
tonomia dos entes federados nao sinnimo de soberana, mas resultante da efeti-
vaco de bases de convergencia demarcadas pela tenso entre as competencias da
Unio, sobretudo as privativas, e as competencias comuns e concorrentes da Unio,
estados, Distrito Federal e municipios. O papel da Unio enfatizado e amplamente
realcado como ente responsvel pelo estabelecimento de normas gerais, cujo exer-
ccio nao deve se efetivar por meio da perda de autonomia dos governos nacionais,
como descrito nos pargrafos do artigo 24 transcritos a seguir:
1Q - No mbito da legislaco concorrente, a competencia da Unio limitar-se- a estabele-

cer normas gerais.
2 Q - A competencia da Unio para legislar sobre normas gerais nao exclui a competencia
suplementar dos Estados.
3Q - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competencia legis-
lativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 Q - A superveniencia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadu-
al, no que lhe for contrrio.
Cruz (2012, p. 70), ao questionar a relaco entre federalismo e descentraliza-

co como sinnimos e enfatizar os diferentes centros de poder, sinaliza que:
Embora haja essa diferencieco no papel de cada ente federado, a ideia tradicional de
centralizeco e descentralizeco nao se adqua ao modelo federado, j que, segundo

Bruno Thret (1998), a descentralizeco no federalismo implica descentralizeco qua-

Iificada, aquela que ocorre do governo federal para as unidades nas matrias que lhes
sao de competencia prpna, ou mesmo estejam no campo das prerrogativas comuns,
sendo assegurado ao governo fed e ra l sua coordenaco. Aqui se descentraliza o que j
havia sido centralizado pela prpria legislaco, acordado no pacto fundante, ou seja, na
Constituico Federal.
Os dispositivos constitucionais vo tecendo, desse modo, a dinmica basi-

lar do federalismo brasileiro e a necessidade de regu lamentaco da cooperaco
entre os entes federados, que, a despeito de gozarem de autonoma, contam com
competencias privativas, comuns e concorrentes, que nao os descaracterizam,
mas que devem se efetivar por meio de relaces de cooperaco, onde a dinmica
nacional de garantia de direitos se firma como diretriz. Esta, por sua vez, nao
secundariza a singularidade da aco dos entes federados, mas, ao contrrio, for-
talece tais aces, a partir de parmetros nacionais de garantia dos direitos e do
bem-estar nacional.
A CF estabelece as competencias dos estados, Distrito Federal e municipios, a

partir da observancia aos termos nela dispostos, ao tempo em que reafirma as espe-
cificidades dos entes federados e sua respectiva autonomia. A questo que se coloca
como avancar para um federalismo cooperativo, no qual, aliado coordenaco a
federativa, nao se efetive a centralizaco da Unio em detrimento da autonomia dos
demais entes federados.
a
No captulo Ill, seco 1, referente educaco, a CF preconiza no arligo 211
que: l/A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios orgaruzaro em regime
de colaboraco seus sistemas de ensino", com a finalidade de garantir o direito a
educaco para todos. Ratificando o papel de coordenaco nacional da Unio, bem
como as competencias dos demais entes federados, destacado que:
1Q A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as institui-

ces de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funco redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizeco de oportunidades educacionais e pedro mnimo
de qualidade do ensino mediante assistncia tmica e financeira aos estados, ao Distrito
Federal e aos municipios. (Redaco dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
2Q OS municipios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educaco infantil.
(Redaco dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
3 Q OS estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e m-
dio. (Incluido pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
4 Q Na organizeco de seus sistemas de ensino, a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municipios definiro formas de colaboraco, de modo a assegurar a universalizeco do
ensino obrigatrio. (Redaco dada pela Emenda Constitucional n. 59, de 2009)
5 Q A educaco bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular. (Incluido pela

Emenda Constitucional n. 53, de 2006)

Essas definices vo ao encontro da dinmica federativa anteriormente afir-

mada e revelam que as aces de cooperaco nao prescindem da definico de padres
e diretrizes nacionais, de formas de colaboraco entre os entes federados, em sinto-
nia com as prerrogativas prprias de cada ente na efetivaco do direito educaco. a
a
Tais processos, considerando as emendas CF, demonstram a necessidade
de estabelecer leis complementares que normatizem o regime de colaboraco entre
os entes federados. A CF, em seus arligos 23 e 211, revigorados pela EC n. 59/2009,
avanca no campo educacional, prevendo, inclusive, que as competencias dos entes
federados e a organzaco de seus sistemas de ensino devem se efetivar por meio de
regime de colaboraco.
A esse respeito, o Documento-Referencia da Conae 2014 afirma que:
a
A CF/1988 define que compete Unio e aos estados legislar concorrentemente em ma-
a
tria educacional e, especficamente, Unio compete estabelecer normas gerais, e, aos
estados, DF e municipios, legislar sobre suas especificidades (art. 24). Isto implica a aco
propositiva da Unio na definico de diretrizes, bases e normas gerais para a educaco
nacional, assim como a definico de normas especficas pelos estados e DF, aprovaco
de planos de educaco e crieco de sistemas educacionais pelos entes federados, em um
cenrio de efetivo regime de coleboraco.
Nas atribuices de cada ente federado, a CF/1988 define que
[...] a Unio organizar o sistema federal de ensino e dos territrios, financiar as institui-
ces de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funco redistributiva
e supletiva, de forma a garantir equalizeco de oportunidades educacionais e pedro
mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tmica e financeira aos estados, ao
Distrito Federal (DF) e aos municipios (EC n. 14/1996); os municipios atuaro prioritaria-
mente no ensino fundamental e na educaco infantil (EC n. 14/1996); os estados e o DF
atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (EC n. 14/1996).
Sobre o federalismo brasileiro h, portante, algumas convergencias, com re-

alce para o entendimento de sua tipologa indita, ao incluir os municpios com
prerrogativas de autonomia e por caracterizar-se pelo binomio centralizaco/des-
centralizaco, assumindo importantes contornos na educaco. Cruz (2012) sinaliza
que o padro de federalismo desenvolvido no Brasil tambm condiciona e influencia
o setor educacional; o que revelado pelas relaces que a Unio estabelece com
estados, Distrito Federal e municpios na gcsto das polticas educacionais, embora
a prpria Constituico Federal defina parmetros e responsabilidades, inclusive no
financiamento da educaco.
Nesse cenrio, vrios sao os limites que demarcam a relaco poltica entre o
constitudo e o constituinte do federalismo brasileiro, cuja gide ainda possui traeos
patrimoniais e a lgica de federalismo competitivo, em detrimento dos princpios

constitucionais, que advogam um regime de colaboraco entre os entes federados.

a
Superar essas condices objetivas, articuladas busca da reduco das assimetrias
regionais e sociais, constitui o grande desafio para o federalismo brasileiro e para a
a
garantia de alargamento dos direitos sociais, inclusive o direito educaco.
No campo educacional, a superaco desses limites tem ensejado a instituico
do Sistema Nacional de Educaco, planos decenais (nacional, estaduais, distrital e
a
municipais) com vistas a garantir maior organicidade no acesso educaco em todos
a
os nveis, etapas e modalidades, sobretudo na garantia educaco bsica obrigatria
(4 a 17 anos). Todos eles revelam um descompasso entre o marco jurdico normativo
e os processos efetivos na relaco entre os entes federados, o que ratifica a necess-
ria regulamentaco do regime de colaboraco, sem prejuzo ao estabelecimento de
relaces de cooperaco, onde haja uma relaco proporcional entre competencias e
capacidade financeira, o que, no caso brasileiro, ensejar reformas de ordem estru-
tural, incluindo a reforma tributria.
A organicidade das polticas educacionais

Na rea educacional tm-se vivenciado, nos ltimos anos, medidas e tentati-
vas de cocperaco para buscar maior organicidade das polticas, programas e aces,
sobretudo no financiamento da educaco bsica; a valorzaco. incluindo a forma-
co. salrio, carreira e condices de trabalho, de outro lado, ainda persiste a avalia-
co. fortemente marcada por testes estandardizados em detrimento de um sistema
ou subsistema que articule variveis com a perspectiva de desenvolvimento institu-
cionaL Trata-se de iniciativas definidas pela Unio, constituindo-se, em sua maioria,
em processos com reduzida intervenco dos entes federados, mas que requerem sua
adeso por meio de diversos mecanismos de induco financeira . Esse contexto, se
nao for revisto, poder contribuir, cada vez mais, para a centralizaco do poder e
para a consequente reduco de autonomia dos governos subnacionais.
a
Em que pese os limites, as polticas e gestees direcionadas educaco bsica
vem se processando, por meio de alteraces substantivas, destacando-se, entre outros,
a ruptura com a focalizaco no ensino fundamental; a aprovaco do Fundeb (fundo de
natureza contbil para toda a educaco bsica); o ensino fundamental de nove anos; a
ntcgraco ensino mdio e educaco profissional; as novas definices para a educaco
infantil; o redirecionamento da educaco especial/inclusiva; e as questes atinentes a
diversidade, incluindo, neste contexto, etnia, genero, orientaco sexual e, mais recen-
temente, alteraces por meio da Emenda Constitucional n. 09/2009, que, entre outras
questes, ampliou a educaco obrigatria (restrita ao ensino fundamental) para a edu-
cacao dos 4 aos 17 anos, prevendo a universalizaco das etapas at 2016. Todas essas
a
alteraces tm implicaces nas polticas e concepces direcionadas educaco bsica.

Apesar desses contornos, fundamental discutir os limites dessas polticas

conjunturais que, a despeito de potencializar a distribuico de recursos nos para-
metros nacionais, acabam, por vezes, se efetivando, sem a garantia de um regime de
colaboraco pautado na efetiva articulaco e por meio de aces coordenadas entre
os entes federados.
As polticas focalizadas no ensino fundamental, institudas nos anos de 1990,
sao exemplo de medidas que mudaram as polticas de financiamento, mantidos os
percentuais constitucionais vinculados, por meio da instituico do Fundef. Esse fun-
do, de natureza contbil, em conformidade com a CF e sob a tradico histrica de
partco de responsabilidades entre as esferas federal, estaduais/distrital e munici-
a
pas, no que concerne definico de competencias, alterou a lgica de financiamento
sem, contudo, garantir um sistema descentralizado." Tratou-se de medida de gran-
de impacto, que se consubstanciou como subvinculaco de recursos direcionados a
urna das etapas da educaco bsica - o ensino fundamental-, sem alterar estrutural-
mente o quadro tributrio, ainda que tenha propiciado certa equalizaco de recursos
para o ensino fundamental, a despeito do cenrio assimtrico em que se constitui a
educaco nacionaL Enfim, manteve-se a desigualdade estrutural entre recursos e
responsabilidades entre os entes federados.
O Governo Lula irnplernentou o Fundeb, cuja lgica poltica rornpeu com a
focalizaco anteriormente adotada, por meio da subvinculaco para toda a educaco
bsica, mantendo a natureza contbil do fundo e nao avancando no real enfrenta-
mento do custo aluno-qualidade das etapas e modalidades da educaco bsica.
A respelto do Fundeb, Davies (2006) alerta para os riscos das polticas de

fundos no tocante a agravarem a fragmentaco escolar, privilegiarem um nvel de
ensino, o foco em parte das receitas dos governos e, ainda, possibilidade de corpora-
tivismo dos profissionais da educaco. A lgica mantida no Fundeb, na medida em
que este fundo, embora se direcione para toda a educaco bsica, incluindo etapas
e modalidades, "define um percentual (pelo menos 60%) s para os profissionais do
magistrio da educaco bsica, nao mencionando os demais trabalhadores da edu-
cacao (funcionrios das escalas)" (DAVIES, op. cit., p. 53).
Essas reflexes expem os avances dos fundos, especialmente do Fundeb, mas,
ao mesmo tempo, sinalizam para a sua fragilidade, ao nao garantirem mudancas mais
estruturais na superaco das assimetrias da educaco brasileira. Na valorizaco dos
profissionais efetivam-se grandes esforcos e dinmicas de cooperaco, com limites es-
a
truturais, devido relaco entre os entes federados e a lgica das polticas, sem avan-
car num efetivo pacto federativo, por meio da induco pelo financiamento.
Merecem ser ressaltados, entre outros, a institucionalizaco de Comits Estra-
tgicos da Poltica Nacional de Formaco Inicial e Continuada dos Profissionais da

Educaco, a rede nacional de formaco de professores, o piso salarial profissional

nacional do magistrio pblico na educaco bsica (Lei n. 11.738, de 16 de julho de
2008), a definico dos profissionais da educaco, bem como a busca de organicida-
de por parte dos conselhos de educaco, especialmente do Conselho Nacional de
Educaco (CNE). O CNE, por meio do Conselho Pleno, da Cmara da Educaco
Superior e da Cmara da Educaco Bsica, aprovou vrias diretrizes, resoluces e
a
pareceres, direta ou indiretamente articulados formaco de professores.
Os aparatos normativos do CNE, as polticas, aces e os programas do MEC,

da Capes, bem como do lnep e FNDE, nem sempre foram guiados por organicidade
nas bases formativas e concepces norteadoras, mas tm forte incidencia nos govemos
a
subnacionais, em muitos casos, secundarizando sua autonomia face centralidade
a a
conferida Unio e proposico e materializaco de padres e diretrizes nacionais.
O conjunto de aparatos normativos sobre a formaco de professores indicou a
necessidade de consolidaco da legislaco, resultando na constituico da Comisso
Bicameral do CNE,4 indicando sua complexidade, os desdobramentos na coordena-
co federativa e a necessidade de regulamentaco do regime de colaboraco.
A avaliaco da educaco bsica, marcada por vrios mecanismos, provas e
ndices, nao se estrutura como um subsistema orgnico, mas se traduz na superpos-
co de aces e em instrumento de monitoramento da educaco, em sua maioria por
meio de polticas e aces propostas e coordenadas pela Unio, sem a efetiva relaco
de cooperaco com os demais entes federados.
Ao debater a avaliaco, o Documento da Conae registra a necessidade de um
sistema nacional de avaliaco da educaco bsica indutor de desenvolvimento ins-
a
titucional, que nao se reduza aferico do rendimento do estudante e do desem-
a
penho do sistema subordinados lgica regulatria do Estado. H concepces de
avaliaco conflitantes, o que requer uma ampla discusso sobre os fundamentos, a
legitimidade, as finalidades, os instrumentos e a materializaco de uma concepco
que resulte do esforco e da cooperaco entre os entes federados, constituindo-se,
assim, em expresso do planejamento e efetivaco de polticas, na construco co-
letiva e partilhada entre eles, em consonancia com as orientaces constitucionais,
que indicam a relaco entre avaliaco e qualidade, gesto democrtica, o papel dos
sistemas, incluindo o Sistema Nacional de Educaco. que abarcaria subsistemas, tais
como financiamento, avaliaco e valorzaco.
Na rea educacional, esses processos ganham magnitude tendo em vista os

desafios na democratizaco do acesso, garantia de permanencia e qualidade da edu-
cacao, em seus diferentes nveis, etapas e modalidades, ensejando, entre outros, a
efetiva regulamentaco do regime de colaboraco, os planos de educaco como po-
lticas de Estado e a instituico do Sistema Nacional de Educaco.

o direito a cducaco bsica de qualidade

o direito a educaco bsica de qualidade constitui um grande desafio para o
Estado brasileiro e se explicita por indicadores educacionais, demarcados por assi-
metrias regionais, estaduais e municipais que requerem um novo esforco e um pacto
federativo assentado na efetiva coordenaco e cooperacao, para a maior organicida-
de entre os processos, as polticas e programas educacionais, a gcsto e o financia-
mento, e para a democratizaco da organzaco e gcsto educacional, incluindo a
ampliaco do direilo e a regulaco.
Dentre os indicadores educacionais, destacam-se as taxas de matrcula lqui-

da e bruta, bem como os anos de estudo da populacao, que, no caso brasileiro,
possuem grandes assimetrias e acumulam enormes desafios para fazer avancar o
acesso e a permanencia com qualidade aos diferentes nveis, etapas e modalidades
da educacao.
Os indicadores de taxas de escolarizaco bruta e lquida da educaco bsica
brasileira retratam as disparidades regionais, sobretudo na pr-escola e no ensino
mdio, que, em razo da EC n. 59/09, passam a fazer parte da educaco bsica obri-
gatria e devem ser universalizados at 2016. Tais processos resultam de quest5es
macroestruturais, na medida em que, juntamente com as assimetrias regionais, h
as disparidades sociais do modelo de desenvolvimento, envolvendo a distribuico
a
de renda e a reforma tributria, aliadas necessidade de regulamentar o regime de
colaboraco entre os entes federados, como condico para a consolidaco de novos
a
parmetros de acesso educaco bsica obrigatria.
Tabela 1
Taxas de escolarizeco bruta e liquida - Brasil (2011)
Pr-escola Ensino fundamental Ensino mdio

Unidade da (4 e 5 anos) (6 a 14 anos) (15 a 17 anos)
Pederaco
Bruta Lquida Bruta Lquida Bruta Lquida
Brasil 69,7 54,2 106,9 91,9 82,2 51,6
Norte 60,0 45,5 110,1 90,0 79,8 41,2
Nordeste 77,0 59,8 111,0 90,8 77,9 42,6
Sudeste 72,4 57,6 103,9 93,0 85,3 59,6
Su! 58,9 43,8 104,6 92,5 80,4 55,1
Centro-Oeste 57,5 44,5 105,6 92,2 91,5 56,8

Ponte: ffiGE/pNAD; elaborado por Inep/DTDIE.
772 Educ. Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

A despeito do cenrio de desigualdades no campo educativo, alguns avances

nos marcos jurdico-normativos vm sendo objeto de discusso e deliberaco, desde
a promulgaco da CF de 1988, LOE, PNE. Ressalta-se a busca de novo marco de
interdependencia federativa e as medidas para efetiv-lo, considerando a necessria
superaco da desigualdade entre os entes federados sem prescindir do papel da
Unio na proposico de polticas, padres e diretrizes nacionais.
Mais recentemente, houve novos processos instituintes a partir da criaco do

POE (2007).5 das avaliaces e discuss6es sobre o PNE e, sobretudo, pela realizaco
de conferencias educacionais, com o protagonismo da Conae. Como desdobramento
desses processos destacam-se, mais recentemente, as discusses e proposices sobre
a necessidade de um Sistema Nacional de Educaco. Essas discusses tm fomenta-
do a retomada da instituco desse Sistema e a aprovaco de lei complementar que
regulamenta o regime de colaboraco, bem como iniciativas para a amplacao de
mecanismos de cocperaco e de coordenaco entre os entes federados.
Um complexo debate envolve questes diversas, como os Arranjos de Desen-

volvimento Educacionais (ADE) e a discusso sobre os consrcios pblicos em edu-
cacao, bem como a necessidade de regulamentaco do regime de colaboraco. Essas
questes tm incidencia direta para sua proposco e, sobretudo, sua efetivaco, no
uso do fundo pblico e no embate travado entre esfera pblica e esfera privada
no campo das polticas pblicas. Ressaltem-se, entre outros, os pareceres aprova-
dos pelo Conselho Nacional de Educaco (CNE) sobre AOE (Parecer C NE/CEE n.
9/2011 e Resoluco CNE/CEE n. 1/2012) e regime de colaboracao (Parecer CNE/CP
n. 11/2012), a criaco de GT no MEC, com a ampla partcipaco, e as iniciativas de
consolidaco da Secretaria de Articulaco dos Sistemas de Ensino (Sase)" de discutir
e instituir diretrizes nacionais para o debate.
H que destacar os embates de concepces e estratgias de articulaco e coo-
peraco entre os entes federados. O Grupo de Trabalho constitudo pelo MEC, por
meio da Portaria n. 1238/2012, expressa essas tenses, na medida em que foi consti-
tudo para elaborar estudos sobre a implementaco do regime de colaboraco me-
diante os arranjos de desenvolvimento da educaco, e em decorrncia dos estudos e
debates vai rediscutindo a orientaco dos ADE7e sinalizando para perspectivas mais
amplas, como os consrcios pblicos, alm de questes e proposices direcionadas a
instituico de lei complementar de regulamentaco do regime de colaboraco.
O CNE aprovou pareceres sobre a organicidade na concepco de federalismo,

coordenaco federativa e regime de colaboraco, traduzindo a complexa seara da
constituico de um federalismo cooperativo em educaco, os dilemas, as disputas
de concepces e sua compreenso sobre aces de cooperaco e colaboraco entre e
com os entes federados. De todo modo, esses movimentos vo traduzindo esforcos,

embates e concepces em disputa, no campo educativo, mas que convergem na bus-

ca de estratgias de colaboraco e cooperaco, em um cenrio em que nao ocorreu a
aprovaco de lei complementar sobre regime de colaboraco.
Abrcio (2010) destaca, ainda, o estabelecimento de mecanismos de coorde-

naco intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional, mos-
trando o exemplo do piso do magistrio. O autor ressalta a predominancia das aces
procedentes da Unio e a necessidade de um papel mais ativo dos estados, para
gerar maior equilbrio governamentaL
A respeito desse processo, o Documento-Referencia da Conae 2014 sinaliza:
fundamental o pacto federativo, construido na colaboraco e coordenaco entre os

entes federados e sistemas de ensino, em prol da garantia do direito a
educaco de
qualidade para todos. Ou seja, a coordenaco e a cooperaco federativa, fruto da or-
ganizeco territorial e poltica, caracterizada pela distribuico de responsabilidades e
repertico de competencias (concorrentes e comuns), bem como das polticas nacionais
e da descentralizeco, como definido pela CF/1988, devem constituir a base do regime
de colaboraco e, no campo educacional, das diretrizes da Unio e dos demais entes
federados (estados, Distrito Federal e municipios}.
Tais discusses e proposces ratificam o Documento da Conae 2014, ao afir-

marque
[...] "a organizeco e reguleco da educaco nacional deve garantir a articulaco entre
acesso, permanncia.vvalorizaco dos profissionais, gesto democrtica, pedro de quali-
dade, piso salarial profissional por meio dos seguintes principios: I - igualdade de condi-
ces para o acesso e permanencia na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar
e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepces peda-
ggicas, coexistencia de instituices pblicas e privadas de ensino; N - gratuidade do en-
sino pblico em estabelecimentos oficiais; V - valorizeco dos profissionais da educaco
escolar, garantidos, na fo rma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos aos das redes pblicas (EC n. 53/2006); VI - gesto
democrtica do ensino pblico, na forma da lei; VII - garantia de padro de qualidade;
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educaco escolar pblica,
nos termos de lei federal (EC n. 53/2006). Pargrafo nico. A lei dispor sobre as catego-
rias de trabalhadores considerados profissionais da educaco bsica e sobre a fixaco de
prazo para a elaboraco ou adequaco de seus planos de carreira, no mbito da Unio,
dos estados, do DF e dos municipios (EC n. 53/2006).
A definico de formas de colaboraco entre os sistemas de ensino e a fixaco

de normas de cooperaco entre os entes federados sao fundamentais para a garan-
tia da universalizaco da educaco obrigatria de 4 a 17 anos. Isso pressupe um
a
tensionamento diferenciaco que marca o sistema federativo, bem como a relaco
entre descentralizaco e centralizaco como caminho frtil para a garantia do direito
a educaco para todos, o que se reafirma no incremento de aces interfederativas

construdas de forma participativa. Isso caracterizaria as bases de urna concepco e

lgica de gesto pautada pela interdependencia.
A esse respeto, Marques et al. (2013) afimam que:
Pelo menos seis aspectos devem estar presentes no debate de um modelo de gesto
pautado pela interdependencia: (i) o papel central da Unio na induco da qualidade
na educaco bsica; (ii) a autonomia dos estados e municipios para a gesta o dos seus
sistemas; (iii) o modelo de financiamento capaz de assegurar um pedro nacional de
qualidade; (iv) o planejamento decenal articulado entre as tres esferas de govemo; (v) a
valorizaco dos profissionais da educaco: e (vi) o alinhamento entre currculo, forma-
co de professores e avaliaco de aprendizagem.
preciso garantir condices para que as polticas educacionais, concebidas e

implementadas de forma articulada entre os sistemas de ensino, promovam forma-
co integral, por meio da garantia da universalizaco, da expanso e da democratiza-
co. com qualidade, da educaco bsica e superior; consolidaco da ps-graduaco e
da pesquisa cientfica e tecnolgica: educaco inclusiva, reconhecimento e valoriza-
co da diversidade; avaliaco educacional emancipatria; definico de parmetros
e diretrizes para a valorzaco dos profissionais da educaco: gcsto democrtica.
Nessa direcao, o Documento-Referencia da Conae avanca, ao propor que:
A consolidaco de wn SNE que articule os diversos niveis e esferas da educaco na-

cional nao pode ser realizada sem considerar os principios assinalados, bem como a
urgente necessidade de superaco das desigualdades sociais, tnico-raciais, de genero
a
e relativas diversidade sexual ainda presentes na sociedade e na escola. Isso s ser
possivel por meio do debate pblico e da consonancia entre Estado, instituices de edu-
caco bsica e superior e movimentos sociais, em prol de urna sociedade democrtica,
a a
direcionada participeco e incluso, sobretudo pela articulaco com diferentes ins-
tituices, movimentos sociais, com o Frum Nacional de Educaco (FNE), o Conselho
Nacional de Educaco (CNE), conselhos estaduais, distrital e municipais de educaco e
conselhos escolares com ampla perticipaco popular.
Outra definico crucial para as polticas e para o planejamento da educaco

no Brasil foi enfatizada na redaco da EC n.59j209, ao indicar que urna lei especfica
estabeleceria o PNE, de duraco decenal, mm o objetivo de articular o SNE, em regi-
me de colaboraco entre os entes federados, definindo diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implernentaco, para assegurar a manutenco e desenvolvimento do
ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades, por meio de aces integradas
dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas, incluindo o estabelecimento
de meta de aplicaco de recursos pblicos em educaco como proporco do pro-
duto interno bruto (PlB). A efetivaco do SNE tem como pressuposto o disposto da
a
CF/1988, segundo o qual compete privativamente Unio legislar sobre diretrizes e
bases da educaco nacional (art. 22).

SNE: desafios a constituico e instituico

Nesse cenrio, fundamental avancar na construco/efetivaco do Sistema
Nacional de Educaco (SNE). O que entendemos por SNE? Por que se faz necessrio
institu-lo? O que um SNE inovaria em matria educacional?
Essas questes sao complexas e requerem exame minucioso. Num primeiro
momento, fundamental situar os embates e disputas nessa arena, indo desde a
concepco. abrangencia, composico e finalidades at a compreenso de que te-
rnos um sistema de fato, ainda que nao assentado em slidas bases jurdicas. Nesse
debate, entendo que o SNE nao est instituido, ainda que tenhamos diretrizes e
bases da educaco nacional e a organzaco de sistemas de ensino, entre outros.
H urna relaco direta e intrnseca entre PNE, SNE, regime de colaboraco e, nesse
sentido, fundamental avancar nas orientaces jurdico-normativas, envolvendo
a aprovaco de um PNE como poltica de Estado, bem como a lei complementar
do regime de colaboraco, como passos concomitantes a instituico do SNE, cujas
bases constitutivas nos remetem ao delineamento de medidas de coordenaco fe-
derativa articulado a normatzaco dos processos de deciso e responsabilidades
compartilhadas entre os entes federativos, a partir da efetivaco da j denominada
descentralizaco qualificada.
Essa discusso nos remete as bases de um sistema de educaco. A esse respei-
to, destaco quatro elementos fundamentais ressaltados por Cury (2010, p. 164) ao
assinalar que:
Um sistema de educaco supe, como definico, urna rede de rgos, instituices escolares
e de estabelecimentos - fato; wn ordenamento jurdico com leis de educaco - norma; uma
finalidade comum - valor; uma base comum - direito.
Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto organizado, como
conjunto organizado sob wn ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamen-
to com finalidade comum (valor), como conjunto organizado sob wn ordenamento com
finalidade comum (valor) sob a figura de wn direito.
Essa coexistencia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausencia de incompatibi-
lidades normativas}
Abicalil (2012, p. 24), ao discutir a temtica, apresenta contribuico extrema-

mente relevante, a partir de dilogos com vrios tericos, ratificando a necessidade
de instituico do SNE e dos desdobramentos desse processo, ao destacar que:
Igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as caractersticas intrnse-

cas ao seu carter ontolgico, essencialmente pblico e unitrio, considerada a varieda-
de de seus elementos e a sua unidade coerente e operante (SAVIANI, 2011) [...]. Alm
disso, ainda que concordemos que o objeto central da disputa para a implantaco do

SNE esteja menos na form aco de organizeco e mais na concepco de educaco (GRA-
CINDO, 2010), [...] impe-se a atenco em relaco ao vigor do movimento social e ao
rigor da lei na formulaco da poltica [...]. Ganham destaque, por outro lado, as formu-
Iaces de avance na composico de instancias interfederativas de deciso, formuleco e
deciso operacional (ABRUCIO, 2010) - mais visivel como pleito e inovaco no nivel da
educaco bsica (MARTINS, 2011) - e de controle, acompanhamento e perticipaco de-
mocrtica. No entanto, alm das medidas de coordenaco federativa, necessrio se faz
avancar na normatizaco das responsabilidades compartilhadas entre os entes federa-
dos (ARAUJO, 2010), assim como na retomada de iniciativas de polticas nacionais que
resguardem o protagonismo da aco pblica (BALDIJAo; TEIXElRA, 2011) e as novas e
ampliadas dimenses, para enfeixar - em perspectiva - os ordenadores do financiamen-
to e da democratizeco da gesto da educaco no PNE. (DOURADO; AMARAL, 2011)
A compreenso das bases de instituico do SNE no Documento-Referencia

da Conae 2014 singular, pois este sistema " entendido como expresso institu-
cional do esforco organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade,
compreendendo os sistemas de ensino da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municipios, bem como outras instituices pblicas ou privadas de natureza
educacional".
Dada a complexa dinmica do Estado brasileiro e a persistencia de mar-
cas de patrimonialismo e clientelismo, fundamental a compreenso de que o
momento instituinte atual deve considerar os avances conquistados, as instancias
efetivadas, as formas de colaboraco j regulamentadas, bem como o questiona-
mento de seus limites e simulacros, em sintonia com novos marcos, resultantes de
processos de gesto democrtica e participativa, sem negligenciar a complexidade
que marca o federalismo e suas potencialidades. A esse respeilo, Abrcio (2010, p.
42-43) sinaliza que:
A opco pelo federalismo significa, em grande medida, urna complexificaco tanto do

processo decisrio como de sua Iegitimaco, urna vez que cresce o nmero de atores e
de arenas capazes de definir os rurnos da aco coletiva. Tal conformaco institucional
contm potencialidades democrticas, como a aproximaco dos governos de suas co-
munidades (pela via da descentralizeco], o respeito as peculiaridades regionais dentro
de runa naco e a adoco do principio da barganha e da negociaco como balizadores do
processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem surgir problemas advindos des-
sa forma de Estado, como a dificuldade em conciliar os interesses locais com os gerais
e a necessidade de coordenar diversos esforcos intergovernamentais para atuar numa
mesma poltica, num jogo que nao naturalmente cooperativo. Na verdade, a dinmica
federativa muitas vezes pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade
dos entes; em outras, pela competico desmedida entre os niveis de governo.
A compreenso da complexidade do federalismo brasileiro vital, sobretudo

se se pretende que seja estabelecido o SN E como forma de organizaco que viabilize
o alcance dos fins da educaco, em sintonia com o estatuto constitucional do regime
de colaboraco entre os sistemas de ensino (federal, estadual, distrital e municipal),

tornando vivel o que comum as esferas do poder pblico (Unio, estados, Distrito
Federal e municpios): a garantia de acesso a cultura, a educaco e a ciencia (art. 23,
inciso V).
FRUTUOSO (2010, p. 103), ao analisar avances e desafios do Sistema nico
de Sade (SUS), sugere pistas para a institucionalizaco do SNE, destacando a vita-
lidade do SUS a partir da relaco articulada entre descentralizaco das aces, gcsto
colegiada pactuada e gcsto tripartite.
A descentralizeco das aces, a relaco colegiada pactuada e o financiamento triper-

tite, incluindo repasse regular e automtico com a utilizeco dos recursos com base
em planos aprovados e fiscalizados pelas instancias de controle social, sao mecanismos
que podem fortalecer urna gesto com foco nas necessidades dos cidados e orientada
para resultados. Implantando mecanismos de gesto, gerenciamento, acompanhamento
e avaliaco de resultados, democrticos e transparentes, a administraco pblica ga-
nhar a eficiencia necessria para garantir os direitos constitucionais a toda sociedade
brasileira.
Considerando essa relaco e as bases constitucionais, o PNE assume grande

centralidade na institucionalizaco do SNE. O projeto em tramtaco, a despeito de
seus limites estruturais, sobretudo na concepco de avaliaco e gcsto, bem como
no uso do fundo pblico, avanca na defesa de princpios basilares da organzaco,
gcsto e planejamento das polticas no Brasil e, consequentemente, da instituciona-
lizaco do SNE, orientado pelas seguintes diretrizes:
I - promoco da alfabetizeco:
II - universalizeco do atendimento escolar;
III - superaco das desigualdades educacionais, com nfase na promoco da igualdade
racial, regional, de genero e de orientaco sexual, e na garantia de acessibilidade;
N - melhoria da qualidade da educaco:
V - formaco para o trabalho e para a cidadania;
VI - promoco do principio da gesto democrtica da educaco:
VII - promoco humanstica, cientfica, cultural e temolgica do Pas;
VIII - estabelecimento de meta de aplicaco de recursos pblicos em educaco como pro-
porco do produto interno bruto, que assegure atendimento as necessidades de expanso,
com padro de qualidade e equidade;
IX - valorizaco dos (as) profissionais da educaco:
X - promoco dos principios do respeito aos direitos humanos, a diversidade e a sustenta-
bilidade socioambiental.
Em sintonia com essas diretrizes, o Documento-Referencia da Conae traz im-

portantes contribuices para a instituico do SNE, ao afirmar que:

Para garantir o direito a educaco, em sintonia com diretrizes nacionais, a construco de

wn SNE requer, portante, o redimensionamento da aco dos entes federados, garantindo
diretrizes educacionais comuns em todo o territrio nacional, tendo como perspectiva a
superaco das desigualdades regionais e a garantia do direito a educaco de qualidade.
Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais
universalizveis, por meio da regulamentaco das atribuices especficas de cada ente
federado no regime de colaboraco e da educaco privada pelos rgos de Estado.
Assim, compete as instancias do SNE definir e garantir finalidades, diretrizes e estrat-

gias educacionais comuns, sem prejuzo das especificidades de cada sistema, e as sumir
a articuleco, normatizeco, coordenaco e regulamentaco da educaco nacional p-
blica e privada. Em tal sistema, os conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais,
organizados com a garantia de gesta o democrtica, sao fundamentais para a superviso
e manutenco das finalidades, diretrizes e estratgias comuns. O processo deve garantir
a consolidaco dos fruns nacional, estaduais, distrital e municipais de educaco, em
articulaco com os respectivos sistemas de ensino e conselhos equivalentes.
Nesta tica, entendo que a articulaco entre o PNE e o SNE, compreendidos

a a
como polticas de Estado, de ve-se direcionar garantia do direito educaco, en-
volvendo as diferentes esferas de governo e os sistemas de ensino no atendimento
a populacao, em todos os nveis, etapas e modalidades de educaco, em regime de
corresponsabilidade, onde haja organicidade entre a capacidade financeira e as res-
pectivas responsabilidades de cada ente federado, sem prejuzo das competencias
comuns e supletivas, tendo por eixo a definico da EC 59/2009 que estabelece que o
SNE em regime de colaboracao deve ser articulado sob o PNE.
Um grande desafio colocado ao Estado Brasileiro consiste em definir e garan-
tir as diretrizes e bases para a(s) lei(s) complementar(es) em consonancia ao cum-
primento do artigo 23 da CF, pargrafo nico. Nessa direco, a instituico do SNE
um passo fundamental. Visando delinear a instituico do SNE e indicar um regime
de colaboraco entre os entes federados, o Documento-Referencia da Conae 2014
vaticina que:
Para a existencia do SNE, fundamental que os orgos legislativos e executivos dos en-
tes federados estabelecam polticas educacionais, traduzidas em diretrizes e estratgias
nacionais, planos nacionais, programas e projetos, coordenando e apoiando tcnica e
financeiramente, de fo rma suplementar, as aces dos diversos sistemas de ensino, para
alcancar os objetivos da educaco nacional, auxiliados por wn rgo normatizador de
Estado (eNE), que garanta a unidade na diferenca. O fortalecimento da aco dos f-
runs de educaco (nacional, estaduais, distrital e municipais], bem como a instituico
peridica de conferencias de educaco (nacional, estaduais, distrital e municipais) sao
pass os necessrios a proposico e deliberaco coletiva na rea educacional e a maior
organicidade dos sistemas de ensino.
Em consonancia com a legislaco vigente, a construco do SNE poder propiciar orga-
nicidade e articulaco a proposico e materializeco das polticas educativas, por meio
de esforco integrado e colaborativo, a fim de consolidar novas bases na releco entre os
entes federados, para garantir o direito a educaco e a escola de qualidade social. Diante
do pacto federativo, a instituico do SNE deve respeitar a autonomia j construida pelos

sistemas de ensino. Quanto a educaco privada, deve ser regulada pelos orgos de Es-
tado, obedecendo as regras e normas determinadas pelo SNE.
Para superar as assimetrias regionais e sociais, preciso reiterar que a regula-

mentaco do regime de colaboracao, por meio de lei complementar, deve enfatizar
um federalismo marcado por aces coordenadas e, sobretudo, por cooperaco tc-
nica e financeira entre os entes federados, com especial nfase ao papel da Uno.
O Documento indica a necessidade de explicitaco desse papel, ao afirmar que
fundamental:
[...] explicitar a participaco da Unio na cooperaco tcnica e, especialmente, na detenni-

naco de transferencias regulares e contnuas de recursos financeiros as instituices pbli-
cas dos estados, DF e municipios, priorizando os entes federados com baixos ndices de
desenvolvimento socioecon6mico e educacional, indicando os que mais demandam apoio
para a garantia do custo aluno-qualidade (CAQ). Essa regulamentaco deve prever meios
de superaco das desigualdades regionais, especialmente pela construco de urna poltica
de financiamento ancorada na perspectiva de qualidade para a educaco bsica e superior.
Consderaces finais
Ao langa do texto, fui situando os limites e simulacros ao federalismo brasi-
leiro e, sobretudo, os desafios as polticas educacionais e seus desdobramentos na
relaco entre os entes federados e a democratizaco do acesso a educaco bsica,
num cenrio de grandes assimetrias regionais e desigualdades sociais.
As anlises revelam a dificuldade de se avancar para um federalismo de coo-
peraco na educaco, balizado por processos de descentralizaco e autonomia dos
entes federados e de coordenaco federativa, que garantam diretrizes e padr6es de
qualidade nacional para a educaco. Isto implica defender a noco de descentraliza-
co qualificada, onde a coordenaco federativa nao se traduz em centralizaco por
parte da Unio, mas resultante de esforcos de cooperaco e colaboraco entre os
entes federados, que, desse modo, nao prescindem de diretrizes e padr6es de quali-
dade nacional ao participarem de sua proposco e materializaco.
Outro aspecto foi a anlise das atuais estratgicas de cooperaco e colabora-
co e de seus limites e simulacros, requerendo, em sintonia com os preceitos cons-
titucionais (art. 23 da CF), a discusso e proposco de lei(s) complementar(es) que
regulamente(m) o regime de colaboracao e, de modo concomitante, de estratgias
que contribuam para o estabelecimento de espa\;os interfederativos de discusso
e proposco de polticas, programas e aces, dian te dos grandes desafios da edu-
cacao bsica, em particular no que concerne a universalizaco da educaco bsica
obrigatria (4 a 17 anos) at 2016, sob um horizonte de responsabilidade e de auto-
nomia dos entes federados. Alm dessas quest6es, do ponto de vista mais estrutural,

fundamental uma reforma tributria para o fortalecimento dos entes federados no

cumprimento de suas competencias.
Esses eixos sao importantes para a compreenso do complexo cenrio do fe-
deralismo atual, para a proposco de um novo marco na relaco entre os entes fe-
a
derados, com vistas instituico de um federalismo cooperativo em educaco, que
a a
hoje enseja avances em direco aprovaco do PNE e instituico do SNE como
polticas de Estado e a garantia do direito a educaco, motivando novos marcos a
qualidade da educaco, aos processos de avaliaco, valorzaco dos profissionais e
financiamento.
Desse modo, buscaram-se elementos para a construco das diretrizes e bases
para a coordenaco federativa pautada na gcsto democrtica e participativa, ao
a
tempo em que se procuram novos patamares articulaco entre os entes federados,
o que implica o fortalecimento de instancias, fruns federativos e comisses, numa
perspectiva de fortalecimento dos governos subnacionais e, paradoxalmente, da co-
ordenaco federativa, sob novas bases.
Esses sao os desafios que se colocam para o Estado brasileiro com a tramitaco
do PNE no Senado Federal, cujo relatrio caracterizou-se por um significativo recuo
ao eliminar a meta intermediria dos percentuais do PIB para a educaco e, sobre-
tudo, ao propor o redirecionamento do fundo pblico de investimento direto para o
setor pblico (para uma compreenso de investimento pblico total, naturalizando
a possibilidade de repasses para o setar privado).
Paradoxalmente, estamos vivenciando um importante momento instituinte
a
das conferencias preparatrias Conae/2014 com ampla partcipaco. E, ainda,
importante destacar que aps as amplas mobilizaces sociais, em junho de 2013, nas
grandes e mdias cidades brasileiras, vimos prosperar algumas tomadas de decises
pelos poderes constitudos, ressaltando, em particular, o avance que representou a
aprovaco do projeto de lei na Cmara para a destinaco dos royalties do petrleo
para a sade e a educaco, que garantir a esta, se aprovado tambm no Senado,
cerca de dez vezes o valor que estava previsto no texto original, com profundos im-
a
pactos educaco nacional.
nesse cenrio complexo que se situa a instituico do SNE, a aprovaco do
a
PNE e os desdobramentos no que concerne construco de um federalismo coope-
rativo em educaco.
Notas
1. "Art. 18. A organtzaco poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Uno, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos. nos termos desta
Constttutco".

2. Importante destacar, no artigo 22, o "Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Es-
tados a legislar sobre quest6es especficas das matrias relacionadas neste artigo". O pargrafo
ratifica as competencias privativas da Unio e, por meio de lei complementar, a possibilidade de os
estados legislarem sobre quest6es especificadas, quando autorizados pela Uni o.
3. O processo de descentraltzaco bastante complexo, envolvendo as diferentes esferas, os sistemas
de ensino e as unidades educativas, bem como as polticas, programas e aces sobre a org anzaco,
gesto e financiamento da educaco, num cenrio marcado pela dversfcaco e dferencaco in-
stitucional e balizado por assimetrias regionais. A respeito da dscusso, fundamental avaliar os
estudos de Casassus (1989) sobre descentraltzaco e desconcentraco na Amrica Latina.
4. Esta Comsso, tendo em vista a complexidad e da matria, envolve o estudo de temticas e concep-
ces sobre a formaco inicial e continuada, enfocando a busca de maior organicidade dos aparatos
normativos do CNE em relaco a formaco em nvel mdio e superior; a programas especiais de
formaco pedaggica; a tnsttutco de diretrizes curriculares nacionais; a formaco continuada,
entre outras.
5. A respeito da dtscusso sobre os limites do PDE, veja Saviani (2009) e Dourado (2010).
6. A Secretaria de Arttculaco com os Sistemas de Ensino (Sase), "criada pelo Decreto n. 7.480, de 16
de maio de 2011, tem atrbutces especficas para apoiar o desenvolvimento de aces para a cra-
co de um Sistema Nacional de Educaco, aprofundando o regime de cooperaco entre os entes
federados; assistir e apoiar o Distrito Federal, os estados e municpios na elaboraco, adequaco,
acompanhamento e avaltaco democrtica de seus Planos de Educaco em consonancia com o
estabelecido no PNE, bem como no aperfetcoamento dos processos de gesto na rea educacional;
promover a valorizaco dos profissionais da Educaco, apoiando e estimulando a formaco inicial
e continuada, a estruturaco da carreira e da rernuneraco e as relaces democrticas de trabalho".
Di sp onvel em: <http://portal.mec.gov .br li ndex. p h P ? opti on=com_content&view=arti ele&i d =16 778
&Itemid=1125>. Acesso em: 12 abr. 2013.
7. A questo relativa aos Arranjos de Desenvolvimento Educacional merece anlise pormenorizada,
em outro artigo. Ela foi aqui destacada dada a capilaridad e com que tem ocupado os debates e
regulamentaces (a exemplo: parecer CNE, criaco do GT, nserco no PL do PNE, entre outros) e,
sobretudo, no que concerne ao horizonte proposto, as concepces de federalismo e aco de coope-
raco e colaboraco e as quest6es atinentes ao Hnancamento, relaco entre esfera pblica e esfera
privada, entre outros. fundamental discutir tais proposces e seus provveis desdobramentos e
mpltcaces no campo.
8. Permanencia entendida numa acepco ampla, envolvendo a garantia de aprendizagem e concluso
com sucesso pelo estudante.
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Recebido em l' de julho de 2013.
Aprorndo em 17 de julho de 2013.


Sistema Nacional de Educação e os desafios para garantir o direito à educação básica

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Educao & Sociedade

FERNANDES DOURADO, LUIZ

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=87328534007

Como citar este artigo

LUIZ FERNANDES DOURADo'

RESUMO: O texto discute os obstculos para a efetivaco do direito a educa-

TIIE NATIONAL SYSTEM OF EDUCATION, FEDERALISM AND

Faculdade de Educaco da Universidad e Federal de Gois (UFG). Cotna (GO) - Brasil.

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 761

SYSTEME NATIONAL D'DUCATION, FDRALISME

R5UM: Le texte discute les obstacles pour la mise en action du droit a

reflexo sobre as polticas educacionais e seus desdobramentos na realida-

A de brasileira implica a necessria compreenso dos complexos processos

762 Educ. Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

nacional, especialmente nos contornos polticos e econmicos que a engendram, em

Dispositivos constitucionais e direito a educaco

O Estado brasileiro marcado por desigualdades sociais e assimetrias entre

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 763

Assim, a CF de 1988 delineia, objetivamente, as bases da Repblica Federativa

Essa unio indissolvel entre os entes federados se efetiva na complexa re la-

os objetivos da Repblica Federativa do Brasil:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

764 Educ: Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

o federalismo e o regime de colaboraco e cooperaco

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 765

cooperaco entre os entes federados: "Leis complementares fixaro normas para

1Q - No mbito da legislaco concorrente, a competencia da Unio limitar-se- a estabele-

Cruz (2012, p. 70), ao questionar a relaco entre federalismo e descentraliza-

766 Educ: Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

Bruno Thret (1998), a descentralizeco no federalismo implica descentralizeco qua-

Os dispositivos constitucionais vo tecendo, desse modo, a dinmica basi-

A CF estabelece as competencias dos estados, Distrito Federal e municipios, a

1Q A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as institui-

5 Q A educaco bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular. (Incluido pela

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 767

Essas definices vo ao encontro da dinmica federativa anteriormente afir-

A esse respeito, o Documento-Referencia da Conae 2014 afirma que:

Nas atribuices de cada ente federado, a CF/1988 define que

Sobre o federalismo brasileiro h, portante, algumas convergencias, com re-

768 Educ: Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

constitucionais, que advogam um regime de colaboraco entre os entes federados.

A organicidade das polticas educacionais

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 769

Apesar desses contornos, fundamental discutir os limites dessas polticas

A respelto do Fundeb, Davies (2006) alerta para os riscos das polticas de

770 Educ: Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

Educaco, a rede nacional de formaco de professores, o piso salarial profissional

Os aparatos normativos do CNE, as polticas, aces e os programas do MEC,

Na rea educacional, esses processos ganham magnitude tendo em vista os

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 771

o direito a cducaco bsica de qualidade

Dentre os indicadores educacionais, destacam-se as taxas de matrcula lqui-

Pr-escola Ensino fundamental Ensino mdio

Brasil 69,7 54,2 106,9 91,9 82,2 51,6

Norte 60,0 45,5 110,1 90,0 79,8 41,2

Nordeste 77,0 59,8 111,0 90,8 77,9 42,6

Sudeste 72,4 57,6 103,9 93,0 85,3 59,6

Su! 58,9 43,8 104,6 92,5 80,4 55,1

Centro-Oeste 57,5 44,5 105,6 92,2 91,5 56,8

772 Educ. Soc., Campinas. v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013

A despeito do cenrio de desigualdades no campo educativo, alguns avances

Mais recentemente, houve novos processos instituintes a partir da criaco do