Conselhos PDF

Ministrio da Educao
Secretaria de Educao Bsica
Conselhos Escolares:
Uma estratgia
de gesto democrtica
da educao pblica
Braslia - DF
Novembro de 2004
Conselhos Escolares:
Uma estratgia de gesto
democrtica da educao pblica
Sumrio
Apresentao ....................................................................................................................7
Introduo ...........................................................................................................................11
Parte I CONSELHOS NA GESTO DA EDUCAO ...........................................12

a) Conselhos: procura das fontes ................................................................................13
b) A concepo de conselhos no Brasil ........................................................................16
c) Sistemas de ensino: a institucionalizao da educao ........................................18
d) Conselhos de Educao: a gesto dos sistemas .........................................................21
e) Conselhos na gesto das instituies educacionais ...................................................28
f) Conselho Escolar: estratgia de gesto democrtica .............................................33
Parte II CONSELHOS ESCOLARES NOS SISTEMAS DE ENSINO .................39

a) A regulamentao ........................................................................................................40
b) A concepo: conselhos ou equivalentes ................................................................41
c) Competncias atribudas aos Conselhos ...............................................................41
Quadro n. 1 Atribuies dos Conselhos Escolares ou equivalentes .....................43
d) Composio e funcionamento ....................................................................................44
Quadro n. 2 Natureza, composio e funcionamento dos Conselhos Escolares......45
Parte III ALGUMAS QUESTES PARA DISCUSSO ........................................50

a) Normas instituidoras ...................................................................................................50
b) Institucionalidade da escola .......................................................................................53
c) Distines necessrias ..............................................................................................54
d) Significado da representao ...................................................................................55
e) Processos participativos ...........................................................................................56
f) Capacitao de conselheiros ....................................................................................57
g) Democratizao da gesto do sistema de ensino ......................................................58
Referncias .......................................................................................................................59
Apresentao
Tudo o que a gente puder fazer no sentido de

convocar os que vivem em torno da escola, e dentro
da escola, no sentido de participarem, de tomarem
um pouco o destino da escola na mo, tambm. Tudo
o que a gente puder fazer nesse sentido pouco ainda,
considerando o trabalho imenso que se pe diante de
ns que o de assumir esse pas democraticamente.
Paulo Freire
A Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao, por meio da

Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos Sistemas
de Ensino do Departamento de Articulao e Desenvolvimento dos Sistemas de
Ensino, vem desenvolvendo aes no sentido de implementar o Programa
Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares.
Esse Programa atuar em regime de colaborao com os sistemas de ensino,
visando fomentar a implantao e o fortalecimento de Conselhos Escolares nas
escolas pblicas de educao bsica.
O Programa conta com a participao de organismos nacionais e internacio-
nais em um Grupo de Trabalho constitudo para discutir, analisar e propor medi-
das para sua implementao.
Participam do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares:
! Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed)
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! Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime)
! Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE)
! Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef)
! Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
! Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O material instrucional do Programa composto de um caderno instrucional
denominado Conselhos Escolares: Uma estratgia de gesto democrtica da educao
pblica, que destinado aos dirigentes e tcnicos das secretarias municipais
e estaduais de educao, e seis cadernos instrucionais destinados aos conse-
lheiros escolares, sendo:
! Caderno 1 Conselhos Escolares: Democratizao da escola e constru-
o da cidadania
! Caderno 2 Conselho Escolar e a aprendizagem na escola
! Caderno 3 Conselho Escolar e o respeito e a valorizao do saber e da
cultura do estudante e da comunidade
! Caderno 4 Conselho Escolar e o aproveitamento significativo do tempo
pedaggico
! Caderno 5 Conselho Escolar, gesto democrtica da educao e esco-
lha do diretor
! Caderno de Consulta Indicadores da Qualidade na Educao.
Este um dos cadernos instrucionais, e pretende subsidiar os dirigentes e
tcnicos das secretarias estaduais e municipais de educao na discusso do pro-
cesso de implantao e fortalecimento dos Conselhos Escolares no contexto da
poltica da gesto democrtica nas escolas.
O material instrucional no deve ser entendido como um modelo que o Minis-
trio da Educao prope aos sistemas de ensino, mas, sim, como uma contribui-
o ao debate e ao aprofundamento do princpio constitucional da gesto demo-
crtica da educao.
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Vale ressaltar que no propsito deste material esgotar a discusso sobre o
tema; muito pelo contrrio, pretende-se dar incio ao debate sobre essa questo,
principalmente tendo como foco o importante papel do Conselho Escolar.
Muitos desafios esto por vir, mas com certeza este um importante passo
para garantir a efetiva participao das comunidades escolar e local na gesto das
escolas, contribuindo, assim, para a melhoria da qualidade social da educao
ofertada para todos.
Ministrio da Educao
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12
Introduo
O Caderno que voc tem em mo foi preparado para oferecer aos gestores
educacionais nas secretarias estaduais e municipais de educao subsdios para a
compreenso do significado dos conselhos na gesto da educao. importante
frisar, desde logo, que a Cafise/SEB/MEC, ao oferecer este caderno aos dirigentes
dos sistemas de ensino, se apresenta como parceira na discusso e na busca de
estratgias para a implementao do princpio constitucional da gesto democr-
tica da educao pblica. Coloca este caderno no como uma diretriz a ser segui-
da, mas como uma contribuio para essa discusso.
A nova institucionalidade dos Conselhos Escolares apresenta-se como uma
estratgia central nessa busca. Mas, para compreender e situar o papel do Conse-
lho Escolar na gesto democrtica da educao pblica, entendeu-se necessrio
contextualizar histrica e conceitualmente os conselhos nos processos de gesto
dos sistemas e das instituies de ensino.
Assim, este caderno tem por objetivo oferecer algumas reflexes conceituais e
informaes sobre as experincias em curso nos sistemas de ensino, que possam
servir de orientao para os gestores na implantao e na dinamizao dos Con-
selhos Escolares.
Para atender a esses objetivos o caderno dividido em trs partes, assim
distribudas:
I. Conselhos na gesto da educao: procura situar os conselhos no contexto
histrico da participao, pela via direta ou representativa, na organizao da
sociedade e na gesto da coisa pblica, e compreender as diferentes naturezas
dos colegiados educacionais na gesto dos sistemas de ensino e de suas escolas.
II. Conselhos Escolares nos sistemas de ensino: analisa 101 leis dos sistemas
estaduais e municipais que tratam da gesto democrtica da educao pblica,
procurando destacar as caractersticas das experincias de implementao do
princpio constitucional.
III. Algumas questes para discusso: levanta alguns questionamentos, a partir
dos fundamentos explicitados na primeira parte e ante as questes suscitadas na
anlise das experincias em curso, relativos aos Conselhos Escolares como uma
das estratgias de gesto democrtica da educao pblica.
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Parte I
Conselhos na gesto
da educao
Vamos viajar um pouco ao passado para compreendermos

o significado atual dos conselhos na estrutura de gesto
das organizaes pblicas.
Nesta primeira parte de nosso estudo sobre Conselhos Escolares na gesto

democrtica da educao pblica, vamos iniciar lembrando como surgiram os
conselhos, qual o seu significado e qual o papel que desempenharam ao longo da
histria da educao brasileira. Vamos refletir sobre os conceitos bsicos dos dife-
rentes tipos de conselhos na gesto da educao. Distinguimos os conselhos na
gesto dos sistemas de ensino e os conselhos na gesto das instituies educacio-
nais. E, por fim, tratamos dos Conselhos Escolares como uma estratgia para a
efetivao do princpio constitucional da gesto democrtica da educao pblica.
Assim, esta primeira parte tem como objetivos:
! oferecer uma fundamentao terica sobre os conselhos na gesto da edu-
cao, origens e bases histricas, mostrando a evoluo de sua concepo ao
longo do tempo;
! mostrar as diferenas entre conselhos de sistemas de educao e conselhos
de escolas;
! distinguir a natureza prpria dos Conselhos Escolares e das instituies com-
plementares escola, como associaes de pais e mestres, caixa escolar e
outros mecanismos de apoio gesto da escola;
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Conselhos Escolares: Uma estratgia de gesto democrtica da educao pblica
! refletir sobre o significado do princpio constitucional da gesto democrti-

ca da educao pblica.
Com esses objetivos, vamos, ento, explicitar os diferentes conceitos e nature-
zas das diferentes formas de colegiados na gesto da educao no Brasil, tanto no
mbito dos sistemas de ensino, quanto das instituies educacionais.
a) Conselhos: procura das fontes

A origem e a natureza dos conselhos muito diversificada. As instituies
sociais, em geral, so fruto de longa construo histrica.
A origem dos conselhos se perde no tempo e se confunde com a histria da
poltica e da democracia. A institucionalizao da vida humana gregria, desde
seus primrdios, foi sendo estabelecida por meio de mecanismos de deliberao
coletiva.
Os registros histricos indicam que j existiam, h quase trs milnios, no povo
hebreu, nos cls visigodos e nas cidades-Estado do mundo greco-romano, conse-
lhos como formas primitivas e originais de gesto dos grupos sociais. A Bblia
registra que a prudncia aconselhara Moiss a reunir 70 ancios ou sbios para
ajud-lo no governo de seu povo, dando origem ao Sindrio, o Conselho de
Ancios do povo hebreu.
Ao analisar a constituio das cidades-Estado, entre os sculos IX e VII a.C.,
no livro Histria da cidadania, organizado por Pinsky (2003), Norberto L. Guarinello
observa que a soluo dos conflitos crescentes, resultantes da cada vez mais com-
plexa vida grupal, no podia ser encontrada nas relaes de linhagem ou numa
autoridade superior, mas deviam ser resolvidos comunitariamente, por mecanis-
mos pblicos. E conclui que
Aqui reside a origem mais remota da poltica, como instrumento de tomada de deci-
ses coletivas e de resoluo de conflitos, e do Estado, que no se distinguia da comu-
nidade, mas era a sua prpria expresso,
para acrescentar, logo adiante, que as cidades-Estado
Foram, primeiramente, um espao de poder, de deciso coletiva, articulado em instn-

cias cujas origens se perdem em tempos remotos: conselhos de ancios (como o Senado
Romano ou a Gerousia Espartana) ou simplesmente de cidados (como a boul
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Conselhos na gesto da educao
ateniense), assemblias com atribuies e amplitudes variadas, magistraturas e, pos-

teriormente, tribunais. Foi o espao de uma lei comum, que obrigava a todos e que se
imps como norma escrita, fixa, publicizada e coletiva (p. 33)1.
Temos, assim, que os conselhos precederam a organizao do Estado, dando

origem aos atuais Poderes Legislativo e Judicirio. Ocorre que as cidades-Estado da
Antigidade greco-romana, na anlise de Guarinello, eram comunidades num senti-
do muito mais forte do que nos Estados-nacionais contemporneos e eram guiadas
por um tambm forte sentido de pertencimento legtimo a essas comunidades.
Os conselhos de ancios das comunidades primitivas, que se fundavam no
princpio da sabedoria e do respeito advindos da virtude, foram sendo
gradativamente substitudos, nos Estados-nacionais, por conselhos de benem-
ritos, ou notveis, assumindo carter tecnocrtico de assessoria especializada
no ncleo de poder dos governos. O critrio de escolha dos mais sbios, dos
melhores, dos homens bons que flua do respeito, da liderana na comuni-
dade local, passa, gradativamente, a ser substitudo pelo poder de influncia, seja
intelectual, econmico ou militar. Ao longo do tempo, o critrio dos mais sbios
paulatinamente contaminado pelos interesses privados das elites, constituindo
os conselhos de notveis das cortes e dos Estados modernos.
Os conselhos, como forma de organizao representativa do poder poltico na
cidade-Estado, viriam a ganhar sua mxima expresso na Comuna Italiana, insti-
tuda a partir do sculo X. O Dicionrio de Poltica, organizado por Bobbio, Matteuci
e Pasquino (1991), traz uma rica descrio do funcionamento da Comuna, consi-
derando-a o momento de agregao poltica mais alto e original que j se viu na
histria italiana (p. 193). Inicialmente constituda da unio dos dinastas com os
burgueses, a comuna era feudal, com carter aristocrtico ou consular, o que permi-
tia a tomada de decises por meio de assemblias de todos os membros dessas
classes. Mas a Comuna era governada pelo colgio consular, grupo que gover-
nava tambm como assemblia e era constitudo por tantos membros quantos
fossem os ncleos emergentes da communitas2 (p.195).
Na medida em que a comuna se ampliou e outras categorias sociais passaram
a integr-la, surgiu a comuna popular (commune populi) que, adotando a demo-
1
Boul e Gerousia assemblias de cidados, com atri-
buies e organizao definidas.
2
Termo latino que indica a comunidade ou a socieda-
de local.
16
cracia representativa e no mais direta como na comuna tradicional, criou

um consilium geral do povo, anlogo ao grande conselho geral da Comuna, um
consilium, ou credencia ancionorum3, similar ao conselho restrito da mesma, e
era dirigido por um capitaneus populi designado e eleito segundo critrios afins
aos adotados pela comuna feudal e alto-burguesa na escolha do prprio potestade4
(p. 197-198).
Na administrao das cidades a Itlia adota at os dias atuais a figura do Con-
selho Comunal (Consiglio Comunale), similar s nossas cmaras de vereadores,
mas com mecanismos de escolha e eleio das listas de conselheiros que envol-
vem forte participao da comunidade.
A gesto da comunidade local por meio de um conselho, constitudo como
representao da vontade popular, viria a encontrar sua expresso mais radical
na Comuna de Paris, em 1871. Embora com durao de apenas dois meses, viria a
constituir-se na mais marcante experincia de autogesto de uma comunidade
urbana, perpetuando-se como um smbolo. Na primeira metade do sculo XX,
novas formulaes so encontradas, no mais como forma de gesto da comuni-
dade local, mas de grupos sociais identificados pelo ambiente de trabalho. O Di-
cionrio de Poltica (BOBBIO et alii, 1991) destaca as experincias dos conselhos de
operrios, seja na forma de conselhos de fbrica (no mbito de uma empresa) ou
de conselhos dos delegados dos operrios (estes ltimos constitudos de repre-
sentantes das diversas fbricas) com uma dimenso de representatividade comu-
nitria. Tivemos as experincias dos sovietes russos, nascidos em So Petersburgo
em 1905 e recriados com a revoluo socialista de 1917, e dos conselhos de fbrica
na Alemanha de Rosa Luxemburgo, de 1918 at 1923. Novas experincias de con-
selhos de operrios ou de fbrica surgiriam na Espanha (1934-1937), na Hungria
(1950) e na Polnia (1969-1970).
Os conselhos populares exerciam a democracia direta e/ou representativa
como estratgia para resolver as tenses e conflitos resultantes dos diferentes
3
Conselho dos ancios. O termo latino credencia, que originou
o atual sentido de credenciar dar credenciais, ou credenciamento,
que atribui poderes , indicava uma mesa ou armrio onde eram
guardados clices e galhetas para a missa ou iguarias a serem ser-
vidas aos reis e que deveriam ser previamente verificadas, atesta-
das, por algum para conferir se no estavam estragadas, ou conta-
minadas. No caso, o conselho geral ou dos ancios constitudo de
notveis tinha poderes para, aps cuidadosa anlise, credenciar
algum para realizar determinadas aes.
4
O potestade dotado de poder era o presidente do conselho,
que exercia as funes de chefe da comuna, capito do povo.
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interesses e, ao contrrio dos conselhos de notveis das cortes, eram a voz das
classes que constituam as comunidades locais, seja nas cidades-Estado greco-
romanas, nas comunas italianas e de Paris, ou na fbrica da era industrial.
O sentido dado aos conselhos, hoje, tem sua compreenso carregada desse
imaginrio histrico. Os conselhos sempre se situaram na interface entre o Esta-
do e a sociedade, ora na defesa dos interesses das elites, tutelando a sociedade,
ora, e de maneira mais incisiva nos tempos atuais, buscando a co-gesto das pol-
ticas pblicas e se constituindo canais de participao popular na realizao do
interesse pblico.
b) A concepo de conselhos no Brasil

O Brasil se instituiu sob o signo e imaginrio das cortes europias, que concebia
o Estado, no regime monrquico, como coisa do Rei. Mesmo com o advento da
Repblica (Res publica), a gesto da coisa pblica continuou fortemente marcada
por uma concepo patrimonialista de Estado. Essa concepo, que situava o Esta-
do como pertencente autoridade e institua uma burocracia baseada na obedin-
cia vontade superior, levou adoo de con-
selhos constitudos por notveis, pessoas do-
So muitas as formas de tadas de saber erudito, letrados. Conselhos de
governo, uma vez que serviam aos gover-
organizao e as funes
nantes. O saber popular no oferecia utilidade
atribudas a esses conselhos,
gesto da coisa pblica, uma vez que esta
mas sua origem radica pertencia aos donos do poder, que se servi-
sempre no desejo de participao am dos donos do saber para administr-la
na formulao e na gesto das em proveito de ambas as categorias.
polticas pblicas. No Brasil, at a dcada de 1980 predomi-
naram os conselhos de notveis o critrio
de escolha era o do notrio saber de car-
ter governamental, de mbito estadual e nacional, especialmente nas reas de
educao, sade, cultura, assistncia social. Embora tendo como atribuies as-
sessorar o governo na formulao de polticas pblicas, esses conselhos se assu-
miam como de carter tcnico especializado, e sua atuao se concentrava nas
questes da normatizao e do credencialismo dos respectivos sistemas.
Mas a complexidade da sociedade atual e o processo de democratizao do
pblico impuseram a ampliao dos mecanismos de gesto das polticas pbli-
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cas, criando as polticas setoriais, com definio discutida em conselhos prprios,

com abrangncias variadas: unidades da federao, programas de governo, re-
des associativas populares e categorias institucionais.
No contexto da redemocratizao do pas, na dcada de 1980, os movimentos
associativos populares passaram a reclamar participao na gesto pblica. O
desejo de participao comunitria se inseriu nos debates da Constituinte, que
geraram, posteriormente, a institucionalizao dos conselhos gestores de polti-
cas pblicas no Brasil. Esses conselhos tm um carter nitidamente de ao pol-
tica e aliam o saber letrado com o saber popular, por meio da representao das
categorias sociais de base. So muitas as formas de organizao e as funes atri-
budas a esses conselhos, mas sua origem radica sempre no desejo de participa-
o na formulao e na gesto das polticas pblicas.
Os conselhos de gesto de polticas pblicas setoriais, caracterizados simples
e essencialmente como conselhos da cidadania, sociais ou populares, nascem das
categorias associadas de pertencimento e participao e se tornam a expresso de
uma nova institucionalidade cidad. A nova categoria de participao cidad tem
como eixo a construo de um projeto de sociedade, que concebe o Estado como
um patrimnio comum a servio dos cidados, sujeitos portadores de poder e de
direitos relativos comum qualidade de vida.
Os conselhos representam hoje uma estratgia privilegiada de democratiza-
o das aes do Estado. Nos espaos da federao temos conselhos municipais,
estaduais ou nacionais, responsveis pelas polticas setoriais nas reas da educa-
o, da sade, da cultura, do trabalho, dos esportes, da assistncia social, da pre-
vidncia social, do meio ambiente, da cincia e tecnologia, da defesa dos direitos
da pessoa humana, de desenvolvimento urbano. Em diversas reas h conselhos
atendendo a categorias sociais ou programas especficos.
Na rea dos direitos humanos temos os conselhos dos direitos da mulher, da
criana e do adolescente, do idoso, das pessoas portadoras de deficincia. No
interior das organizaes pblicas (no tratamos aqui das de carter privado)
vamos encontrar os conselhos prprios de definio de polticas institucionais,
de gesto e de fiscalizao. No mbito associativo temos conselhos de secretrios
estaduais e municipais de diversas reas (na educao temos o Consed e a
Undime), conselhos de universidades (Andifes e outros, segundo as categorizaes
das universidades). Ligados a programas governamentais, destacam-se na rea
da educao os conselhos da merenda escolar e do Fundef.
19
No processo de gesto democrtica da coisa pblica, consignada pela Consti-

tuio de 1988, os conselhos assumem uma nova institucionalidade, com dimen-
so de rgos de Estado, expresso da sociedade organizada. No se lhes atribui
responsabilidades de governo, mas de voz plural da sociedade para situar a ao
do Estado na lgica da cidadania. So espaos de interface entre o Estado e a
sociedade. Como rgos de Estado, os conselhos exercem uma funo mediado-
ra entre o governo e a sociedade. Poderamos dizer que exercem a funo de
ponte. Brbara Freitag5 traduz bem a simbologia da ponte:
Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontanea-

mente. A nenhuma, sou ponte. Na filosofia e sociologia a metfora da ponte tem
outros nomes: mediao, Vermitlung, dialtica, dilogo. [...] Como boa aluna
de Horkheimer e Adorno, sabia que entre tese e anttese, a sntese seria impossvel,
implicaria uma violncia: a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Por isso, con-
tentei-me em aceitar a polarizao, a diferena, os antagonismos, sem querer assimi-
lar ou reduzir um extremo ao outro e passei a construir pontes, a buscar a Vermitlung.
[...] Ou haveria, como no conto de Guimares Rosa uma terceira margem do Rio?.
Em seu papel mediador entre a sociedade e o governo, os conselhos represen-

tam o contraditrio social. Mas, dada a impossibilidade da sntese desse contra-
ditrio, cuja totalidade poderia vir a ser totalitarismo, no podem querer consti-
tuir-se sntese da vontade da sociedade ou do governo, nem cair na armadilha de
querer reduzir a vontade de ambos sua prpria, situando-se numa terceira
margem do rio, desconectados tanto da sociedade, quanto do governo.
Vamos, agora, nos deter na anlise da natureza dos conselhos na rea de edu-
cao, a partir de uma retrospectiva histrica. Nela situamos os conselhos de edu-
cao no contexto dos sistemas de ensino.
c) Sistemas de ensino: a institucionalizao da educao

Para entender a natureza dos conselhos de educao no Brasil indispensvel
contextualiz-los na organizao da educao nacional, instituda pelos sistemas
de ensino, vinculados aos entes federativos.
Vamos comear por explicitar conceitos.
5
Folder da UnB: Itinerrios de Brbara Freitag.
20
O termo sistema, importado da fsica pelas cincias sociais, tem sido usado,
entre ns, com tal elasticidade que pode ser aplicado a quase tudo. Como concei-
to, compreende um conjunto formando um todo autnomo de partes em relao
funcional, orgnica e harmnica em vista de uma finalidade, que decorre dos
valores prevalentes em determinada sociedade. Embora entre ns seja corrente a
utilizao da expresso sistema educacional, na Constituio e na LDB encon-
tramos somente a figura dos sistemas de ensino: da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios.
A institucionalizao nos remete ao processo social pelo qual se estabelecem
normas e valores formalizados e legitimados. Rogrio Crdova (2003), interpre-
tando Castoriadis, afirma que a sociedade humana, diferentemente das socieda-
des animais, se institui por um processo de autocriao, e afirma:
E esta autocriao, ou auto-instituio, se realiza num processo efetivado na e pela

posio de significaes.Tais significaes so os valores bsicos ou fundamentais que
do o sentido, a orientao bsica dessa sociedade, a sua identidade, o amlgama que
lhe permite reunir-se e dizer-se. Ser brasileiro, por exemplo, diferente de ser argenti-
no ou norte-americano. O que a brasilidade? um magma de significaes
sociais, operantes em nosso agir, como um conjunto de representaes da realidade,
como um conjunto de afetos, de gostos, de preferncias, e de intencionalidades ou
desejos, ou atraes.
Ou seja: o processo de institucionalizao da educao brasileira responde s

significaes que temos do ser brasileiro, da cidadania que queremos. E porque
se trata de um processo, situamos como provisrio o j institudo, o j estabelecido
pela norma e pelo costume, para trabalharmos no instituinte, ou seja: no processo
de autocriao da educao que queremos para a cidadania que sonhamos.
Embora ainda na Constituio de 1934, sob a influncia dos pioneiros da educa-
o nova, tenha sido preconizada a necessidade de um projeto educativo nacional,
institucionalizado como projeto de cidadania, somente a partir da Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional de 1960 (Lei n. 4.024) o Brasil passou a contar com
esse projeto, representando as significaes do ser brasileiro. A LDB de 1960, em
coerncia com o princpio de autonomia das unidades federadas e com o esprito
de superao do centralismo do Estado Novo, criou os sistemas de ensino federal,
estaduais e do Distrito Federal.
21
preciso enfatizar que a Constituio no estabelece hierarquia entre as uni-

dades federadas, dotadas de autonomia. A relao entre os sistemas fundamen-
ta-se no princpio da colaborao, no no da subordinao. A Constituio e a
LDB estabelecem princpios e diretrizes necessrios ao projeto nacional de edu-
cao, atribuindo aos sistemas campos de atuao e competncias prioritrias. A
hierarquia estabelecida pela abrangncia da lei, e o limite da autonomia so as
competncias nela definidas.
O regime de colaborao, princpio basilar da lei na organizao dos siste-
mas de ensino, fundamenta-se na concepo de uma s cidadania brasileira,
que no se divide segundo os sistemas. Assim, as competncias educacionais
dos sistemas, atribudas pela LDB, so complementares, no-concorrentes, o
que requer articulao e planejamento integrado. Essa a principal funo do
Plano Nacional de Educao.
Embora presente j na LDB de 1960, e reafirmada na atual, o princpio da cola-
borao entre os sistemas de ensino permanece uma aspirao e um imperativo
legal a ser alcanado. Permanecem atuais e clamando por sua efetivao, as
observaes de Sucupira (1963), no Conselho Federal de Educao, em 1963:
Toda a doutrina da lei admite uma rica variedade de processos e iniciativas, uma
diversidade fecunda que possa encaminhar novas experincias e livre afirmao dos
ncleos regionais de elaborao de cultura, mantendo a unidade bsica de um projeto
nacional. Se verdade que a democracia significa a crena no poder da integrao
espontnea dos grupos e poderes criadores, no menos certo que, numa sociedade
complexa e em desenvolvimento, essas foras devem ser coordenadas e dirigidas por
um esforo comum de realizao do bem coletivo. Mas, em vez da unificao totalit-
ria imposta, rigidamente, pelo poder central, trata-se de uma unidade vital e orgni-
ca, onde as foras criadoras em matria de educao colaboram sob a mesma orienta-
o para o objetivo fundamental de construir a nao e proporcionar a todos a educa-
o necessria para ao desenvolvimento das pessoas.
[...] nos encontramos em face de uma descentralizao articulada, onde cada sistema
de ensino atua em funo das necessidades e dos objetivos especficos de sua regio,
mas submetidos s diretrizes gerais da educao nacional.
A organizao atual de fruns dos sistemas (Consed, Undime, UNCME, Frum

dos Conselhos Estaduais) constitui importante estratgia para o planejamento
22
integrado, a troca de experincias exitosas e a atuao em regime de colaborao.

Vamos, agora, situar os conselhos na gesto dos sistemas de ensino no Brasil.
d) Conselhos de educao: a gesto dos sistemas6

Os conselhos de educao situam-se como rgos de deliberao coletiva na
estrutura de gesto dos sistemas de ensino. Na verdade eles precederam a orga-
nizao dos sistemas de ensino como concebidos hoje.
Novamente vamos comear explicitando conceitos.
Carlos R. J. Cury procura explicitar o conceito de conselho a partir da origem
etimolgica do termo, acrescida da conotao histrica:
Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provm do verbo consulo/
consulere, significando tanto ouvir algum quanto submeter algo a uma deliberao
de algum, aps uma ponderao refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de
um verbo cujos significados postulam a via de mo dupla: ouvir e ser ouvido. Obvia-
mente a recproca audio se compe com o ver e ser visto e, assim sendo, quando um
Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o prprio verbo
consulere j contm um princpio de publicidade (CURY, 2000, p. 47).
Um conselho constitui uma assemblia de pessoas, de natureza pblica, para

aconselhar, dar parecer, deliberar sobre questes de interesse pblico, em sentido
amplo ou restrito. Como vimos, desde suas origens mais remotas, os conselhos,
sejam eles colegiados de ancios, de notveis ou de representao popular, cons-
tituam formas de deliberao coletiva, representando a pluralidade das vozes do
grupo social, inicialmente por meio de assemblias legitimadas pela tradio e
costumes e, mais adiante, por normas escritas sobre os assuntos de interesse do
Estado. Alguns princpios, fundamentais ao funcionamento dos conselhos, que
analisaremos mais detalhadamente adiante, estavam presentes desde suas ori-
gens: o carter pblico, a voz plural representativa da comunidade, a deliberao
coletiva, a defesa dos interesses da cidadania e o sentido do pertencimento.
6
Os termos administrao e gesto da educao, em
geral, eram usados como sinnimos. Dada a forte conotao
tcnico-gerencial do termo administrao, e tendo a educa-
o um componente poltico prprio, passou-se a privilegiar
o termo gesto da educao, caracterizando um processo po-
ltico-administrativo contextualizado, que organiza, orienta e
viabiliza a prtica social da educao.
23
Poderamos ento dizer, desde j, que um conselho de educao um colegiado

de educadores (cnsules ou magistrados no sentido de que so representantes,
defensores da cidadania educacional, dotados de poder de deliberao para tal),
que fala publicamente ao governo em nome da sociedade, por meio de pareceres
ou decises, em defesa dos direitos educacionais da cidadania, fundados em pon-
derao refletida, prudente e de bom-senso.
Colegiado tem o sentido do exerccio do poder por um coletivo, por meio de
deliberao plural, em reunio de pessoas com o mesmo grau de poder. O termo,
que deriva de colgio, vem sempre associado ao funcionamento dos conselhos,
uma vez que estes s assumem poder, s podem deliberar, no coletivo dos cole-
gas, dotados da mesma dignidade, com o mesmo
O termo colegiado, que deriva poder, independentemente das categorias que re-
presentam. O termo colegiado usado generica-
de colgio, vem sempre
mente para caracterizar a ao dos conselhos, mas
associado ao funcionamento
assume especificidade prpria nas instituies de
dos conselhos, uma vez que ensino, uma vez que, na sua origem, eram consti-
esses s assumem poder, s tudos somente por colegas (professores), que se
podem deliberar, no coletivo congregavam (congregaes) para deliberar sobre
dos colegas, dotados da os assuntos de natureza institucional.
mesma dignidade, Os conselhos de educao inserem-se na estrutu-
com o mesmo poder, ra dos sistemas de ensino como mecanismos de ges-
independentemente das to colegiada, para tornar presente a expresso da von-
tade da sociedade na formulao das polticas e das
categorias que representam.
normas educacionais e nas decises dos dirigentes.
Os conselhos, embora integrantes da estrutura de
gesto dos sistemas de ensino, no falam pelo governo, mas falam ao governo, em
nome da sociedade, uma vez que sua natureza de rgos de Estado. O Estado a
institucionalidade permanente da sociedade, enquanto os governos so transitrios.
Assim, os conselhos, como rgos de Estado, tm um duplo desafio: primeiro, garan-
tir a permanncia da institucionalidade e da continuidade das polticas educacionais;
e, segundo, agir como instituintes das vontades da sociedade que representam.
Para isso foram criados como fruns da vontade plural da sociedade, para
situar estrategicamente a formulao de normas e polticas educacionais alm da
transitoriedade dos mandatos executivos, evitando os riscos de eventuais intem-
pries em face da transitoriedade das vontades singulares dos governos. para
24
cumprir essa funo que a tradio instituiu fixar mandatos alternados para os
conselheiros, de forma que parte deles, ao menos, no seja coincidente com os de
um determinado governo.
Torna-se necessrio, ainda, diante de freqentes confuses, oferecer alguns
esclarecimentos sobre a natureza das funes dos conselhos. verdade que cada
conselho assume feies e atribuies prprias. Em geral, as normas sobre conse-
lhos referem-se a funes deliberativa, consultiva, normativa, mediadora,
mobilizadora, fiscal, recursal e outras. Na verdade, na condio de rgos
colegiados, os conselhos sempre deliberam, ora como deciso com eficcia adminis-
trativa, quando definem normas ou determinam aes na sua esfera de competncia,
ora como simples aconselhamento, quando oferecem uma orientao.
As funes denominadas como normativa, recursal e outras tm carter
deliberativo ou consultivo, de acordo com o grau de autonomia e as competncias
que a lei confere ao conselho, e sempre estabelecem uma mediao entre o gover-
no e a sociedade. Em instncia final, as decises do conselho, a no ser nos casos
em que este assume funes tambm executivas, o que no da sua natureza,
dependem, para serem objetivadas em ao, do ato administrativo da homologa-
o pelo Executivo.
Para maior clareza didtica, com base na anlise das normas correntes dos
conselhos de educao, este documento estabelece a diviso das competncias
dos conselhos em quatro principais: deliberativa, consultiva, fiscal e
mobilizadora.
! A funo deliberativa assim entendida quando a lei atribui ao conselho com-
petncia especfica para decidir, em instncia final, sobre determinadas questes. No
caso, compete ao conselho deliberar e encaminhar ao Executivo para que execute a
ao por meio de ato administrativo. A definio de normas funo essencialmente
deliberativa. A funo recursal, tambm, tem sempre um carter deliberativo, uma
vez que requer do conselho competncia para deliberar, em grau de recurso, sobre
decises de instncias precedentes. S faz sentido a competncia recursal quando
vem revestida de poder de mudar, ou confirmar, a deciso anterior.
! A funo consultiva tem um carter de assessoramento e exercida por
meio de pareceres, aprovados pelo colegiado, respondendo a consultas do gover-
no ou da sociedade, interpretando a legislao ou propondo medidas e normas
para o aperfeioamento do ensino. Cabe ao Executivo aceitar e dar eficcia admi-
nistrativa, ou no, orientao contida no parecer do conselho.
25
! A funo fiscal ocorre quando o conselho revestido de competncia legal

para fiscalizar o cumprimento de normas e a legalidade ou legitimidade de aes,
aprov-las ou determinar providncias para sua alterao. Para a eficcia dessa
funo necessrio que o conselho tenha poder deliberativo, acompanhado de po-
der de polcia. Embora mais rara nos conselhos tradicionais de educao, essa
funo atribuda cada vez mais fortemente aos conselhos de gesto de polticas
pblicas, nas instituies pblicas e na execuo de programas governamentais.
! A funo mobilizadora a que situa
O que o conselho faz definir, o conselho numa ao efetiva de mediao
baseado em princpios entre o governo e a sociedade, estimulando
pedaggicos, normas, e desencadeando estratgias de participao
processos e aes, visando e de efetivao do compromisso de todos com
obteno dos objetivos a promoo dos direitos educacionais da cida-
dania, ou seja: da qualidade da educao.
contidos nas leis.
No incio da efetiva implantao dos sis-
temas de ensino e seus conselhos de educao, criados pela LDB de 1960, o
conselheiro Vasconcellos (1963), do Conselho Federal de Educao, chamava a
ateno para a dualidade de atribuies entre os conselhos e a esfera executiva
na estrutura dos sistemas de ensino:
O que, no entanto, parece fluir naturalmente de toda a sistemtica da LDB a dualidade

dos rgos, um de natureza normativa, outro administrativo e de execuo indepen-
dentes na esfera de sua competncia expressa, harmoniosamente articulados nas ques-
tes que envolvam aspectos tcnicos e administrativos.
Na verdade, a histria registra que a relao entre os conselhos e as instncias

executivas do Ministrio e das Secretarias de Educao no foi to harmoniosa,
mas carregada de tenses e conflitos, de cooperao e resignao, de ampliao e
de estreitamento da autonomia dos conselhos, com rupturas e retomadas. Essas
tenses permanecem presentes e situam-se na raiz da concepo e do exerccio
do poder na gesto do pblico. Adiante voltaremos ao assunto.
Cabe ressaltar e enfatizar, finalmente, que os conselhos, na sua funo
deliberativa, no legislam, nem atribuem deveres ao Poder Executivo, unilateral-
mente, a no ser aqueles reconhecidos publicamente por ele por meio do ato da
homologao. Definem normas, interpretando e regulamentando a aplicao da
lei, no mbito da administrao pblica.
26
A ao deliberativa do conselho, mesmo quando trata da instituio de nor-

mas, no se constitui em poder de legislar, sequer de forma complementar, o que
competncia exclusiva do Poder Legislativo. No entanto, o conselho pode, de
acordo com as circunstncias, colaborar com o Legislativo, oferecendo subsdios
que contribuam para a elaborao ou alterao das leis. As leis emanadas do
Legislativo estabelecem direitos, obrigaes e objetivos sociais. O que o conselho
faz definir, baseado em princpios pedaggicos, normas, processos e aes, vi-
sando obteno dos objetivos contidos nas leis. Assim, o Conselho Nacional de
Educao (que no se confunde com o Sistema Federal), para a efetivao dos
objetivos da LDB e das leis federais complementares, define normas e processos
pedaggicos gerais de mbito nacional, indispensveis preservao da unidade
nacional. Os conselhos estaduais e municipais definem normas e aes comple-
mentares no mbito de sua esfera de ao.
importante, ainda, para a compreenso do significado dos conselhos na ges-
to da educao, oferecer, de forma muito sinttica, uma retrospectiva histrica
dos conselhos de educao no Brasil. Vamos destacar a natureza desses conse-
lhos e as diferentes fases vividas, que compreendem: Conselhos de Instruo
Pblica, Conselhos de Ensino e Conselhos de Educao.
Observa-se que no Brasil os conselhos de educao, desde os seus primrdios
at os dias atuais, assumiram a feio de conselhos de notveis, concebidos
como de assessoria especializada ao governo, com ao mais voltada para o
credenciamento de instituies educacionais, do que na formulao de polticas
pblicas de educao e de mobilizao social.
Os Conselhos de Instruo Pblica tiveram incio ainda no Imprio, em 1842,
e vo at a primeira dcada do sculo XX. Eram, em geral, compostos por funcio-
nrios pblicos com cargos de chefia e diretores de estabelecimentos de ensino.
Recebiam atribuies de organizao e inspeo de escolas: definir matrias e
mtodos de ensino, elaborar compndios escolares, fiscalizar a conduta dos pro-
fessores, entre outras da mesma natureza. Embora a histria registre a criao de
diversos conselhos, pouco d conta de seu efetivo funcionamento. Nesse perodo
registramos os seguintes conselhos:
! Concelho de Instruco Pblica (grafado com c, talvez no conceito de conci-
lio assemblia e no de consilium), criado na Bahia pela Lei Provincial n. 172.
o primeiro registro efetivo da criao de um conselho de educao no Brasil, com
mbito estadual (provincial, poca).
27
! Conselho Geral de Instruco Pblica, aprovado pela Comisso de Ins-

truo Pblica da Cmara dos Deputados e encaminhado para deliberao Assem-
blia Geral Deliberativa, em 27 de junho de 1846. A primeira proposta de conselho em
mbito nacional, mas que no chegou a ser regulamentado e implantado.
! Conselho Director do Ensino Primrio e Secundrio do Municpio da Cor-
te, criado pelo Decreto n. 1.331-A, de 17 de fevereiro de 1854. Primeiro conselho
municipal, que funcionou, com organizao e sede prpria, segundo referncias
esparsas, at o incio do sculo XX.
! Conselho Superior de Instruo Pblica, proposto pelo ministro Paulino Ccero
em 1870 e, novamente, pelo ministro Bento da Cunha, em 1877, mas no efetivado.
! Conselho Superior de Instruo Nacional, proposto pelo ministro Lencio
de Carvalho, levado por Rui Barbosa Comisso de Instruo Pblica da Cmara
dos Deputados em 1882. Tambm denominado por Rui Barbosa como corporao,
o conselho seria constitudo por 41 membros com participao de representao
de professores e da sociedade, mas no chegou a ser institudo.
! Conselho de Instruo Superior, criado pelo Decreto n. 1.232 G, de 2 de ja-
neiro de 1891, do chefe do Governo Provisrio, Deodoro da Fonseca, logo no
incio da Repblica. Como o nome diz, tratava somente do ensino superior. No
h notcias de sua implementao.
! Conselho Director da Instruco Primria, criado em 1906, pelo governo do
Estado de Alagoas.
Os Conselhos de Ensino compreendem o primeiro perodo de efetivo funciona-

mento, que vai de 1911 a 1930. Os conselheiros eram indicados pelas respectivas cate-
gorias profissionais. Nesse perodo tivemos dois conselhos, ambos de mbito nacional.
! Conselho Superior de Ensino, criado pelo Decreto n. 8.659, de 5 de abril de
1911, no contexto da reforma Rivadvia Correa, que estabeleceu a
desoficializao do ensino, atribuindo ao CSE a tarefa de substituir a funo
fiscal do Estado no ensino superior. Funcionou efetivamente, desde sua criao.
! Conselho Nacional de Ensino, criado pelo Decreto n. 16.782-A, de 13 de janeiro
de 1925, remodelou o Conselho Superior de Ensino, ampliando sua composio e
atribuies, para abranger todos os graus de ensino. Tambm funcionou regularmente.
Os conselhos de educao abrangem o perodo de 1931 at os dias atuais.

Embora em 1931 o Conselho Nacional de Ensino tenha sido transformado em
28
Conselho Nacional de Educao, somente com a Constituio de 1934, que insti-

tuiu os sistemas de ensino, os conselhos de educao, de mbito nacional e esta-
dual, passaram a ter uma concepo mais definida. A Constituio de 1988 viria a
instituir os sistemas municipais de ensino e, com eles, os conselhos municipais de
educao ganharam institucionalidade prpria. Nesse perodo tivemos:
! Conselho Nacional de Educao, criado pelo Decreto n. 19.850, de 11 de
abril de 1931, no governo Vargas, em substituio ao Conselho Nacional de Ensi-
no. Os conselheiros passaram a ser de livre nomeao do governo. A Constitui-
o de 1934, que criou os sistemas de ensino federal e estaduais, deu status cons-
titucional ao CNE, atribuindo-lhe a incumbncia de elaborar o Plano Nacional de
Educao (com feio de Lei de Diretrizes e Bases) e estabeleceu a criao dos
conselhos estaduais. Diante da determinao constitucional, o CNE teve nova
institucionalidade pela Lei n. 176/36 e passou a ter seus membros indicados por
categorias profissionais, escolhidos pelo governo dentre listas trplices eleitas pelo
prprio CNE. Funcionou regularmente at dezembro de 1960.
! Conselho Federal de Educao, criado pela Lei n. 4.024/60, foi instalado em
fevereiro de 1961, com 24 conselheiros, todos de livre escolha do governo. Foi ex-
tinto por Medida Provisria, em outubro de 1994.
! Conselho Nacional de Educao, institudo pela Medida Provisria n. 661,
de 18 de outubro de 1994, passou a funcionar como uma comisso de ocupantes
de cargos de confiana do Ministrio da Educao. A MP foi reeditada sucessiva-
mente at a aprovao da Lei n. 9.131, de 24 de novembro de 1995, que instituiu o
atual CNE, dividido nas cmaras de educao bsica e superior e com 50% dos
conselheiros de livre indicao do governo e os outros 50% escolhidos dentre
listas trplices indicadas por entidades nacionais nomeadas pelo governo.
! Conselhos Estaduais de Educao. Embora alguns estados tenham criado
seus conselhos antes da LDB de 1960 (Bahia, Alagoas e Rio Grande do Sul), so-
mente a partir de 1961, com a regulamentao dos sistemas de ensino pela LDB,
passaram a ser criados e a funcionar efetivamente os conselhos estaduais de edu-
cao. Criados, na sua maioria, ainda em 1961, os conselhos estaduais de educa-
o seguiram o modelo do Conselho Federal de Educao, funcionando regular-
mente at hoje, no sem rupturas em alguns estados. Mais recentemente, diver-
sos conselhos estaduais introduziram a representao de categorias ou entidades
profissionais na sua composio.
! Conselhos Municipais de Educao. Embora j previstos, mas sem autono-
29
mia, na Lei n. 9.562/71, os conselhos municipais de educao passaram a se

organizar efetivamente a partir da Constituio de 1988, que criou os sistemas
municipais de ensino. Antes, algumas poucas experincias de conselhos mu-
nicipais foram tentadas, especialmente no Rio Grande do Sul, nos anos 30, sob
o esprito da Constituio democrtica de 1934. Nascidos do esprito da
institucionalidade cidad da Constituio de 1988, os conselhos municipais
assumiram caractersticas mais prximas de conselhos de representao po-
pular, ao contrrio dos estaduais e dos de mbito nacional, marcados desde
suas origens e ao longo de suas histrias como conselhos de notveis.
A maioria dos municpios brasileiros j tem conselhos municipais institudos,
numa rica diversidade de experincias de promoo da participao popular
na gesto das polticas pblicas de educao, l na base onde se efetiva e exer-
cita a cidadania.
Vejamos, agora, os conselhos nas instituies educacionais, onde situamos os
Conselhos Escolares. E vamos analisar o Conselho Escolar na lgica dos conse-
lhos gestores de polticas pblicas, essa nova institucionalidade cidad nascida
da Constituio de 1988.
e) Conselhos na gesto das instituies educacionais

Vamos comear refletindo sobre o significado da instituio escola e seus pro-
cessos de gesto. Vimos que o processo de institucionalizao processo de
autocriao social, ou seja: a sociedade se auto-institui a partir do magma de signi-
ficaes imaginrias sociais (CRDOVA, 2003). O que a instituio escola? Qual
seu significado? Qual sua funo? Qual o imaginrio social que temos dela?
A escola representa o plano micropoltico do processo de institucionalizao
de nosso sistema de ensino e revela o que h nele de efetivo e real, para alm das
intenes proclamadas. Ansio Teixeira j nos alertava sobre a duplicidade oculta
nas caravelas que aportaram no Brasil em 1500. Segundo ele, fomos colonizados
sob o signo da contradio, entre os valores proclamados e os valores reais. Te-
mos, de um lado, a proclamao das finalidades educacionais, expressa na Cons-
tituio, nas leis, nas normas dos sistemas de ensino e nos projetos pedaggicos
das instituies de ensino, e, de outro, a traduo, ou a negao, dessas finalida-
des na prtica do cotidiano escolar.
Crdova (2003), lembrando Jacques Ardoino, explicita essa dualidade no pro-
jeto-intencionalidade e no projeto-programa. O projeto-intencionalidade consti-
30
tui a expresso do projeto de sociedade que desejamos construir por meio da

atividade educativa, e o projeto-programa representando pela organizao e
ao concreta da escola. Em sntese afirma:
Com efeito, nessa organizao do trabalho escolar na definio das atividades a

serem desenvolvidas, na seleo dos contedos programticos, das disciplinas ou
das atividades, na escolha das metodologias de aprendizagem e de ensino, nas estrat-
gias de avaliao, na organizao dos tempos e dos espaos que os ditos sistemas de
ensino em geral, e cada estabelecimento em particular, concretizam aquilo a que se
denomina projeto poltico-pedaggico.
Assim, a organizao escolar representa o pro-

A escola representa o plano
jeto-programa que institucionaliza o projeto-
intencionalidade da cidadania que queremos. A
micropoltico do processo de
institucionalizao de nosso sistema de ensino institucionalizao de nosso
brasileiro foi fortemente marcada pelas signifi- sistema de ensino e revela o
caes sociais trazidas por nossos colonizado- que h nele de efetivo e real,
res europeus. No por acaso que a organizao para alm das intenes
do ensino na Corte se deu a partir das aulas r- proclamadas.
gias e privilegiou a organizao de colgios e
do ensino superior, voltados para atender s ne-
cessidades da Corte. Embora o termo colgio traga embutido o significado da
reunio de colegas, ou seja, comunidade de professores e estudantes, somente
ao ensino superior, reservado s elites, era dada essa caracterstica colegiada,
democrtica, de uma organizao gerida inter pares. escola primria no era
dada essa natureza democrtica, autogestionria. Desde as origens europias de
nossa organizao escolar, o ensino superior sob a tutela da Corte, no Imprio, e
da Unio, na Repblica esteve voltado para a formao de governantes, e o ensi-
no primrio entregue s Provncias e depois aos estados e municpios era dedi-
cado formao dos governados.
Por isso, vamos encontrar uma concepo diferenciada, mas coerente com esse
projeto-intencionalidade de nao, na gesto das instituies educacionais. No
ensino superior vamos encontrar, j sob o signo republicano, um governo univer-
sitrio mais prximo da feio dos regimes parlamentaristas e, na educao bsi-
ca, um governo escolar nitidamente presidencialista, quando no imperial.
31
Conselhos na educao superior

A universidade nasceu sob o signo da autonomia, que inerente sua prpria
essncia. As universidades, dada a sua natureza, nasceram autogestionrias. A
autonomia no constitui um fim, mas condio necessria para que a universida-
de cumpra seus fins, nas suas origens, de produzir e socializar o saber e, j na
concepo napolenica da universidade brasileira, tambm de formar lderes,
governantes. A liberdade acadmica implica, tambm, a liberdade de gerir a si
prpria. Inicialmente, a autonomia se expressou pela organizao da comunida-
de de mestres e estudantes, que atuava independentemente do Estado.
Gradativamente, a autogesto ocorreu por meio da deliberao colegiada, seja
por intermdio da corporao de estudantes ou da congregao de professores,
espcies de confrarias, que reuniam todos os colegas para deliberar sobre os obje-
tivos comuns da instituio.
A gesto das universidades oscilou, ao longo dos tempos, entre o poder das
corporaes dos estudantes e dos mestres. Outrora, a corporao dos estudantes
teve todo o poder, cuja expresso maior se deu em Bolonha. A lei da corporao
estudantil dirigia a universidade e submetia os mestres. Esse exemplo influen-
ciou as universidades espanholas e latino-americanas. Em outras, especialmente
de origem anglo-saxnica, era a corporao dos mestres que estabelecia a lei
da universidade.
Hoje, predomina a forma de conselhos representativos das diversas catego-
rias que compem a universidade. Poderamos dizer que a instituio universi-
tria tem um governo de base parlamentarista, com as decises emanadas de
seus colegiados, que fazem as vezes de parlamentos internos. O reitor, escolhi-
do entre os pares, exerce a funo executiva, com caractersticas mais prximas
s de um primeiro-ministro e, portanto, presidente de um Conselho, do que de
um presidente do regime presidencialista. O principal papel de um dirigente
universitrio sempre foi o de fazer cumprir as decises emanadas dos rgos
colegiados da universidade.
Se fosse possvel fazer um desenho do real exerccio do poder na universida-
de, a figura ficaria prxima de uma pirmide invertida. O verdadeiro poder na
universidade se dissemina entre os professores, sua relao com os estudantes,
seus projetos acadmicos, suas deliberaes nos departamentos, que fluem, qua-
se sempre irretocadas, para as instncias deliberativas, os colegiados superiores.
Na universidade, efetivamente, o poder se exercita por meio de colegiados, pre-
32
sentes em todas as instncias: Conselho de Departamento, de Faculdade ou Insti-

tuto, de Ensino, Pesquisa e Extenso, de Administrao, Universitrio e tantos
outros setoriais, segundo a organizao de cada instituio universitria. A ges-
to universitria adota, essencialmente, a forma de deliberao coletiva, tendo os
gestores seu poder limitado execuo dessas deliberaes.
Conselhos na educao bsica

Na educao bsica, embora tenha sido adotada a terminologia de colgio
para denominar as instituies escolares, a forma de gesto, ao longo da nossa
histria, no foi colegiada, mas, essencialmente, autocrtica, de feio
presidencialista.
Na educao pblica, e em algumas escolas privadas de carter filantrpico,
antiga a praxe de a corporao dos professores se reunir para tratar de assuntos
relativos organizao do ensino, sob a forma de congregao, mas sem o poder
institudo dos conselhos no ensino superior. Mendona (2000, p. 271), em sua
pesquisa para tese de doutorado, mostra que So Paulo, ainda em 1953,
institucionalizou as congregaes de professores do ensino secundrio e normal.
Mas, somente a partir dos movimentos populares reclamando participao, j
na fase da luta pela redemocratizao, no final dos anos 1970, com a retomada
das eleies para governadores, que comearam a germinar nos sistemas de
ensino pblicos algumas experincias de gesto colegiada das instituies de edu-
cao bsica, como incipiente estratgia de gesto democrtica. Mendona (2000,
p. 269-273) relata as experincias anteriores Constituio de 1988 ocorridas nos
Estados de Minas Gerais e So Paulo, em 1977, no Distrito Federal, em 1979, e no
Municpio de Porto Alegre, em 1985, explicitadas a seguir.
O Colegiado de Escola que figura no Estatuto do Magistrio Pblico de Minas
Gerais (Lei n. 7.109, de 13/10/1977), se aproximava de uma congregao de professo-
res no fazia referncia s categorias dos estudantes, funcionrios e pais e
tinha atribuies relativas s questes administrativas da carreira docente.
Em So Paulo os Conselhos Escolares aparecem, com funo consultiva, no
Regimento Comum das Escolas de 1 Grau (Decreto n. 10.623/77) e de 2 Grau
(Decreto n. 11.625/78). Esses colegiados possuam carter apenas consultivo e eram
constitudos pelo diretor e seus assistentes, por orientadores, por representantes
dos professores, pelo secretrio da escola e, no 1 grau, por representante da APM
e, no 2 grau, dois representantes de estudantes. Em 1984, legislao estadual
33
complementar alterou a composio e atribuiu funes deliberativas ao Conselho

Escolar. Em 1985, nova lei ampliou os poderes do Conselho Escolar e estabeleceu
a paridade na composio: 25% de pais, 25% de estudantes, 40% de professores,
5% de especialistas e 5% de funcionrios.
Em 1985, o Conselho de Educao do DF, pelo Parecer n. 06/85, autorizou a
Fundao Educacional, gestora da rede pblica a instituir o sistema de adminis-
trao colegiada, em carter experimental, pelo prazo de at trs anos, na direo
dos estabelecimentos de ensino da Rede Oficial de Ensino do Distrito Federal.
Tratava-se no de um Conselho Escolar, como concebido hoje, mas de um Conse-
lho Diretor, constitudo por um diretor-superintendente eleito pela comunidade
escolar, um diretor pedaggico nomeado pelo diretor, coordenadores de ativida-
des indicados pelos professores, e representantes da comunidade escolar indica-
dos pelos pais ou estudantes maiores de 18 anos.
Porto Alegre, pela Lei Municipal n. 5.693/85, estabeleceu a criao de Conse-
lhos Escolares nas escolas municipais, compostos pelos professores e represen-
tantes de funcionrios, estudantes e pais, com a funo de analisar mudanas
curriculares e eleger o diretor. O Conselho Escolar da rede municipal de Porto
Alegre funcionou como uma espcie de colgio eleitoral restrito.
Mendona relata, ainda, em 1987, a criao dos Conselhos Escolares comuni-
trios na rede estadual de Santa Catarina (Decreto n. 911/87) e dos Conselhos
Escolares na rede municipal de Natal/RN.
Essas experincias, e a forte presena das entidades de educadores da educa-
o pblica, reunidas no Frum Nacional em Defesa da Educao Pblica, nos
debates da Constituinte, garantiram a incluso, na Constituio de 1988, do prin-
cpio da gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei (art. 206, VI).
A forma que a LDB (Lei n. 9.394/96) definiu para implantao da gesto
democrtica da escola pblica adotou a estratgia de remeter aos sistemas
de ensino a definio das normas de gesto democrtica do ensino pblico
na educao bsica com dois condicionantes: a participao das comunida-
des escolar e local em Conselhos Escolares ou equivalentes e a participao
dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da esco-
la (art. 14). Com isso a LDB procurou respeitar a autonomia das unidades
federadas os sistemas de ensino tero liberdade de organizao nos termos desta
lei e atribuiu Unio a responsabilidade da coordenao da poltica nacional
de educao (art. 8), ao mesmo tempo em que estabeleceu, nos arts. 14 e 15,
34
um princpio e duas diretrizes para a implementao do princpio constitu-

cional da gesto democrtica.
O princpio:
Os sistemas de ensino asseguraro s unidades escolares pblicas de educao bsica
que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de
gesto financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (art. 15).
As diretrizes:
I participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto peda-
ggico da escola;
II participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes (art. 14).
Adiante veremos como os sistemas estaduais

e municipais esto disciplinando e im-
plementando a diretriz nacional de criao dos
O Conselho Escolar
Conselhos Escolares ou equivalentes como uma constitui a prpria
das formas de implementao da gesto democrti- expresso da escola,
ca na educao pblica. Mas, antes, vamos refletir como seu instrumento
um pouco sobre a natureza e o significado do con- de tomada de deciso.
selho escolar e das outras instituies escolares e
sobre a compreenso e a extenso do princpio
da gesto democrtica.
f) Conselho Escolar: estratgia de gesto democrtica

Preliminarmente vamos definir o uso do termo: Conselho Escolar ou Conse-
lho de Escola? E vamos refletir sobre o significado e a posio do conselho na
estrutura da escola, situando-o como a estratgia privilegiada da gesto demo-
crtica da escola pblica.
Quanto denominao, as duas formas so encontradas com o mesmo signi-
ficado. Adotamos aqui a expresso Conselho Escolar seguindo a tradio da rea
educacional. No setor educacional, a tradio consagrou o termo conselho segui-
do da especificao da rea institucional de abrangncia no caso, conselho nacio-
nal, estadual ou municipal de educao para distinguir das demais reas de ao
35
governamental. Seguindo essa tradio, a LDB e a maioria dos sistemas de ensino

adotaram o termo Conselho Escolar, simplesmente. O acrscimo da especificidade
conselho escolar de educao ou de ensino seria redundante, uma vez que esta a
especificidade da instituio escola. Essa tradio foi seguida pelas universidades,
desde sua origem, para o conselho que representa o todo da instituio Conselho
Universitrio , no sendo encontrada a expresso conselho de universidade.
O uso da expresso Conselho de Escola encontraria seu antecedente na experi-
ncia dos conselhos de fbrica, na experincia autogestionria dos movimentos
socializantes do incio do sculo XX na Rssia, Itlia, Alemanha e outros, que
situavam o poder de deciso nas corporaes que o constituam. Nesse sentido, a
expresso Conselho de Escola assumiria um significado autogestionrio, o que, em
tese, expressaria melhor a gesto democrtica, no estivesse implcito um com-
ponente reducionista, limitador da escola s suas corporaes internas. Como
veremos adiante, a escola assume um significado de pertena cidadania que
ultrapassa os seus muros e supera o patrimonialismo que concebe a instituio
pblica como empreendimento pessoal, seja de um governante, seja das corporaes
internas, quando a colocam a servio de seus
O Conselho ser a voz e o interesses.
voto dos diferentes atores da E qual a natureza, o significado, de um
escola, internos e externos, conselho na instituio escola? Nas institui-
es educacionais, seguindo a tradio das
desde os diferentes pontos de
universidades, o conselho tem um significa-
vista, deliberando sobre a
do prprio, inerente prpria natureza da
construo e a gesto de seu escola. Em certo sentido, retomada a con-
projeto poltico-pedaggico. cepo original dos conselhos, referida na cita-
o de Guarinello, que se constituam em ins-
trumentos de tomada de decises coletivas e eram a prpria expresso do Estado e da
comunidade. Ou seja: o Conselho Escolar se constitui na prpria expresso da esco-
la, como seu instrumento de tomada de deciso. O Conselho Escolar, similarmente
ao Conselho Universitrio, representa a prpria escola, sendo a expresso e o veculo
do poder da cidadania, da comunidade a quem a escola efetivamente pertence.
Os Conselhos Escolares na educao bsica, concebidos pela LDB como uma
das estratgias de gesto democrtica da escola pblica, tem como pressuposto o
exerccio de poder, pela participao, das comunidades escolar e local (LDB,
art. 14). Sua atribuio deliberar, nos casos de sua competncia, e aconselhar
36
os dirigentes, no que julgar prudente, sobre as aes a empreender e os meios a

utilizar para o alcance dos fins da escola. O conselho existe para dizer aos diri-
gentes o que a comunidade quer da escola e, no mbito de sua competncia, o
que deve ser feito.
Os conselhos bom insistir no falam pelos dirigentes (governo), mas aos
dirigentes em nome da sociedade. Por isso, para poder falar ao governo (da esco-
la) em nome da comunidade (escolar e local), desde os diferentes pontos de vista,
a composio dos conselhos precisa representar a diversidade, a pluralidade das
vozes de sua comunidade. Leonardo Boff lembra-nos que um ponto de vista
apenas a vista desde um ponto. A viso do todo requer a vista desde os diferen-
tes pontos: da direo, dos professores, dos funcionrios, dos pais, dos estudan-
tes e de outros atores sociais aos quais a escola tambm pertence. O conselho ser
a voz e o voto dos diferentes atores da escola, internos e externos, desde os dife-
rentes pontos de vista, deliberando sobre a construo e a gesto de seu projeto
poltico-pedaggico.
Assim, o conselho ser um instrumento de traduo dos anseios da comuni-
dade, no de legitimao da voz da direo. Para falar por si os governos eleitos
no necessitam de conselhos para legitimar sua voz. No mais, quando se arrogam
poderes autocrticos, imperiais, devem assumir suas decises.
Por isso fundamental que o conselho congregue em si a sntese do significa-
do social da escola, para que possa constituir-se a voz da pluralidade dos atores
sociais a quem a escola pertence. Ento vem ao caso uma pergunta essencial: a
quem pertence a escola pblica? A resposta bvia seria: aos cidados, ao pblico.
O Estado, desde suas origens, foi a institucionalidade, a expresso da sociedade.
Obviamente, ento, que a escola no pertence ao governo, nem ao diretor e nem
aos trabalhadores internos. No entanto, a tradio patrimonialista brasileira a si-
tua como do governo, quando no dos governantes, ou ento, em nome da demo-
cratizao, as corporaes internas dela se apossam. O ato companheiro (daquele
que faz parte do mesmo objetivo) de ouvir opinies e compartilhar decises divi-
de responsabilidades e aumenta a possibilidade de acertos. Essa a razo de ser,
o verdadeiro significado dos Conselhos Escolares.
Mendona, na obra citada (p. 37 a 66), faz a anlise da formao patrimonialista
do Estado brasileiro para situar os colegiados como instrumentos limitadores da
dominao patrimonial burocrtica. Baseado na sociologia weberiana e na obra
Os donos do poder, de Raymundo Faoro, mostra-nos como a gesto da coisa pbli-
37
ca (res publica), por diferentes formas de dominao, exercida como se fosse

coisa privada (res privata), pertencente ao dirigente. Destaca a dominao tradicio-
nal, da qual deriva o patrimonialismo, que institui uma burocracia baseada na tradi-
o da obedincia autoridade, na qual O quadro administrativo no compos-
to de funcionrios, mas de servidores pessoais, de maneira que a fidelidade do
servidor ao senhor pessoal e decisiva (p. 45).
O patrimonialismo na gesto do espao pblico radica no conceito que te-
mos, no sentido que emprestamos ao poder. Ento cabe perguntar: como con-
cebemos o poder? Como oportunidade de mando, de imposio da prpria
vontade, de apropriao de um cargo (espao) pblico ou como responsabili-
dade social, de servio a uma causa? O dirigente imperador ou o dirigente
servidor da cidadania?
Somente ser possvel instituir a legtima gesto democrtica da escola
pblica se arruinarmos primeiro os fundamentos do paradigma patrimonialista
do Estado brasileiro estejam eles situados nos governantes, na burocracia ou
nas corporaes , para colocar no lugar deles novos fundamentos, situados na
pertena da escola cidadania, que lhe confere autonomia e poder e que possibi-
lita a participao. Mrio Osrio Marques (1992) nos ensina que, sem um novo
fundamento para arruinar o antigo, a nova mensagem reabsorvida rapida-
mente nos mecanismos de esquecimento relativos autodefesa do sistema de
idias ameaado. Sem essa mudana de paradigma, as novas formas sero logo
contaminadas pelos velhos padres.
Assim, vamos refletir um pouco sobre as categorias poder e autonomia,
pertencimento e participao, democracia e cidadania, para fundamentar o
novo paradigma da gesto democrtica da escola pblica, o paradigma da
escola cidad.
No exerccio do poder est a essncia da democracia. E a qualidade do exerc-
cio do poder est referida ao espao de autonomia que fundamenta o ser cidado
e a finalidade da instituio educacional. O poder exercido por todos os atores
sociais em todas as ramificaes da estrutura organizacional. Na dialtica do fun-
cionamento da sociedade e das organizaes, todos exercemos estrategicamente
nosso poder, jogamos nosso jogo, usamos nossas cartas. Jogo que pode ser joga-
do na perspectiva individualista do ganhar algo ou de algum ou na perspec-
tiva de um projeto coletivo de vida do vencer com o outro. Nesse sentido, Paulo
Freire constitui rica fonte inspiradora.
38
O tipo de jogo que jogamos, o uso que fazemos do poder, condicionado pela
concepo que temos de cidadania e de autonomia, que determina, por sua vez,
as relaes internas que a organizao cultiva. Estas instituem o sentimento de
pertena e a deciso de participao ou o sentimento de excluso e omisso. De-
pendendo de como se percebe, de como se sente na organizao, o cidado, ator
social, joga o seu jogo usando as diferentes estratgias do exerccio de seu poder:
participa, compromete-se, blefa, barganha, boicota, finge que no joga.
E aqui entra como fator primordial o sentimento de pertena. Vamos fazer
novamente a pergunta essencial: a quem pertence a escola pblica? Se pertencer
ao governante, ao diretor, a uma corporao dominante, estamos diante da con-
cepo patrimonialista do bem pblico, da apropriao, que leva ao jogo dos inte-
resses dos donos do poder. Ao contrrio, se percebida como pertencendo ao
pblico, cidadania, estamos tratando da concepo democrtica, cidad, da
res publica, que leva ao jogo do projeto coletivo de vida. E nessa concepo, a
participao deixa de ser mera colaborao, para tornar-se exerccio de poder
sobre aquilo que nos pertence, que pertence cidadania, ao pblico, que diz
respeito aos objetivos coletivos.
O sentimento de pertena da escola a todos os cidados a quem ela diz respei-
to requer a identificao ao seu projeto educacional. Se a participao requer com-
promisso com o projeto educacional coletivo, o compromisso advm dessa iden-
tificao, desse sentimento de pertena. As pessoas somente se comprometem
com aquilo em que acreditam, com aquilo que lhes diz respeito, que faz sentido
para suas vidas. Se assim, ento passam a querer exercer seu poder, participar
das decises, porque adquiriram a conscincia de que estas afetam suas vidas. S
h efetiva participao e compromisso quando se estabelece a cultura do querer
fazer no lugar do dever fazer para exercer o poder sobre o que nos pertence, o
que diz respeito s nossas vidas, ao nosso futuro, que est vinculado ao futuro do
coletivo social.
Para isso necessrio um novo paradigma de concepo do exerccio do po-
der inerente aos cargos pblicos, do exerccio da autoridade. O exerccio desse
poder precisa ser compreendido na dimenso franciscana, que concebe o cargo
como funo de servio aos que servem aos cidados. A designao ao cargo,
na democracia, uma delegao de servio aos interesses coletivos, de responsa-
bilidade social. O ocupante do cargo no dono do poder, mas servidor da
cidadania. O mesmo raciocnio vale para os representantes das categorias sociais
39
nos conselhos, conselheiros (cnsules) da cidadania.

Em coerncia com esse novo fundamento do exerccio do poder, que vem
arruinar a concepo patrimonialista da gesto da coisa pblica, os Conse-
lhos Escolares vm a constituir-se a nova institucionalidade cidad do exerccio
do poder na escola pblica.
Na anlise dos Conselhos Escolares, algumas questes fundamentais preci-
sam ser destacadas, dentre outras: sua concepo; posio na estrutura de poder
da escola; competncias atribudas; representatividade de sua composio; fun-
cionamento e coordenao.
Adiante abordaremos essas questes de duas formas: primeiro vamos anali-
sar como elas se apresentam nas normas legais da regulamentao da gesto de-
mocrtica nos estados e em alguns municpios e, depois, vamos traduzi-las, em
coerncia com a fundamentao histrico-terica acima apresentada, em ques-
tes propositivas para discusso da orientao da ao.
40
Parte II
Conselhos Escolares
nos sistemas de ensino
Nesta segunda parte, vamos relatar algumas experincias de implantao de

Conselhos Escolares nos sistemas de ensino estaduais, do Distrito Federal e munici-
pais, j sob a gide da Constituio de 1988 e da LDB. Para realizar esse retrato
certamente inacabado a Cafise/MEC solicitou a estados e municpios dados e infor-
maes sobre a regulamentao e a implantao de Conselhos Escolares nos seus
respectivos sistemas. O objetivo desse relato socializar as experincias em curso e
estimular o regime de colaborao preconizado pela Constituio e pela LDB.
Foram analisados documentos normativos leis, decretos, portarias de 101
sistemas de ensino: 17 estados, Distrito Federal e 83 municpios. Na anlise dos
documentos procurou-se destacar:
! A regulamentao dos Conselhos Escolares pelos sistemas: amplitude das
leis e/ou decretos.
! A concepo dos Conselhos Escolares e as formas de equivalncia.
! As funes atribudas.
! A composio: formas de escolha, categorias representadas e sua propor-
cionalidade, mandatos e nmero de conselheiros.
! O funcionamento: a presidncia do conselho, a periodicidade de reunies.
A anlise dos documentos dos sistemas estaduais apresentada de forma
mais detalhada, nos quadros adiante. Os documentos dos sistemas municipais
tambm foram espelhados em forma de quadros, mas no so apresentados aqui,
uma vez que esses quadros tomariam excessivo espao. Os comentrios e anli-
ses, no entanto, contemplam os dados dos sistemas municipais.
41
Conselhos escolares nos sistemas de ensino
a) A regulamentao
Como vimos, ao legislar sobre o princpio constitucional da gesto democrtica
da educao pblica, a LDB remete a definio das normas autonomia das unida-
des federadas, estabelecendo somente duas diretrizes essenciais e coerentes:
! a participao da comunidade (escolar e local) e dos profissionais da educa-
o em Conselhos Escolares e na elaborao do projeto pedaggico; e
! a promoo de progressivos graus de autonomia das unidades escolares.
Assim, a LDB torna o Conselho Escolar e o projeto pedaggico instituintes
da gesto democrtica, remetendo aos sistemas de ensino, na sua diversidade,
a tarefa da regulamentao, assegurando-se, para sua efetivao, progressivos
graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto financeira s es-
colas pblicas.
As unidades federadas cuidaram, a seu tempo e a seu modo, no espao da
autonomia conferida pela lei, da regulamentao da gesto democrtica, por
meio de leis, decretos e portarias. Em geral, no processo de elaborao dos ins-
trumentos legais e normativos, procuraram viabilizar mecanismos participativos.
A anlise das leis e normas revela cuidadoso trabalho de regulamentao da
gesto democrtica, visando garantir sua efetiva implementao. Alm da regu-
lamentao do Conselho Escolar e do projeto pedaggico, normatizada, tam-
bm, a escolha de dirigentes escolares, assunto no abordado pela LDB. Muitos
vm acompanhados de manuais de orientao e mecanismos mobilizadores da
participao.
Esses instrumentos normativos objetivam garantir espao para processos de
deliberao coletiva sobre o fazer cotidiano da escola, como algo determinado
fora e acima dela, o que deixa em plano menor a diretriz do seu progressivo grau
de autonomia. Vimos que a questo fundamental no processo de autonomia (auto-
nomos) a da autocriao, da autorizao, no sentido de autorizar-se a fazer algo,
ou seja: instituir a prpria norma de ao.
Se o Conselho Escolar institudo com excessivo detalhamento a partir de
fora, as normas relativas sua constituio e ao funcionamento se situam como
heteronmicas, o que torna limitado o espao de exerccio da autonomia da
escola, no sentido da criao da prpria norma. Nesses documentos, o Regi-
mento Escolar pouco lembrado como espao de exerccio da autonomia da
escola e de construo de sua institucionalidade. Intui-se certa preocupao
de que a democracia na escola precisa, para ser garantida, ser decretada, uma
42
vez que, como s vezes se ouve dizer, as escolas no esto preparadas para o
exerccio da autonomia.
b) A concepo: conselhos ou equivalentes

Ao atribuir s unidades federadas a competncia para definir as normas da
gesto democrtica do ensino pblico na educao bsica, a LDB condiciona
essa definio ao princpio da participao das comunidades escolar e local em
conselhos escolares ou equivalentes (art. 14, II). Assim, a LDB no institui o Con-
selho Escolar, apenas sugere alternativas de gesto colegiada.
Os sistemas estaduais de ensino adotam diferentes concepes e alternativas
para a participao da comunidade escolar e local na gesto colegiada da escola.
Alguns poucos adotam a figura do Conselho Escolar no sentido propriamente
dito, como colegiado deliberativo, consultivo, fiscal e mobilizador, inserido na
estrutura de gesto da escola e regulamentado em seu Regimento. A maioria pre-
feriu a criao de entidades civis, como associaes de pais e mestres, ou outras
similares, com institucionalidade independente da escola personalidade jurdi-
ca e estatuto prprios. Essa figura tem como principal objetivo atender questo
jurdica da gesto de recursos, especialmente como unidades executoras do Pro-
grama Dinheiro Direito na Escola (PDDE). Os sistemas municipais tendem, em
boa medida, a reproduzir o modelo do respectivo Estado. O quadro II, adiante,
mostra as diferentes formas de deliberao coletiva adotadas pelos sistemas estaduais
analisados.
A regulamentao dos conselhos ou equivalentes varia de acordo com a natu-
reza. Os que so constitudos como entidades independentes se organizam por
meio de estatuto prprio. Os que so constitudos como conselhos propriamente
ditos, integrando a estrutura da escola, so regulados no regimento da escola,
obedecendo s normas gerais do sistema de ensino. Mas em ambos os casos a
regulamentao bastante minuciosa, quanto s competncias, composio e fun-
cionamento, como veremos adiante.
c) Competncias atribudas aos conselhos

A anlise das competncias atribudas aos rgos de deliberao coletiva,
institudos como mecanismos de gesto democrtica do ensino pblico pelos
sistemas estaduais de ensino revela uma rica gama de experincias. Dezenove
sistemas estaduais de ensino enviaram informaes sobre as normas relativas
43
aos Conselhos Escolares ou equivalentes. O Quadro n. 1 sintetiza as atribuies

desses colegiados7.
O objetivo do Quadro n. 1 o de oferecer uma viso geral das atribuies
conferidas aos Conselhos Escolares ou equivalentes, pela legislao e normas dos
sistemas estaduais de ensino. Como so diversificadas e sua formulao varia
muito, optou-se por oferecer uma viso sinttica e ordenada dessas atribuies,
categorizadas segundo a temtica e a natureza da funo. A sntese leva, inevita-
velmente, omisso de detalhes e particularidades. Por outro lado, a interpreta-
o do que deliberativo, consultivo, fiscal ou mobilizador no fica clara nas for-
mulaes dos documentos normativos. Assim, utilizou-se como critrio interpre-
tar essas competncias a partir do significado dos verbos usados, adotando-se para:
! Deliberativa: decidir, deliberar, aprovar, elaborar.
! Consultiva: opinar, emitir parecer, discutir, participar.
! Fiscal: fiscalizar, acompanhar, supervisionar, aprovar prestao de contas.
! Mobilizadora: apoiar, avaliar8, promover, estimular e outros no-includos acima.
7
A Associao de Apoio s Escolas (AAEs) do Rio de
Janeiro no foi includa na anlise das competncias por
ter uma natureza diferenciada, dificultando a explicitao
no modelo adotado no quadro.
8
Alguns preferem situar a avaliao como funo fis-
cal. Exatamente para negar a dimenso fiscalizadora da
avaliao includa aqui na funo mobilizadora, para
ressaltar sua importncia como fator de promoo da
qualidade da educao.
44
Quadro n. 1 Atribuies dos Conselhos Escolares ou equivalentes
COMPETNCIAS RELATIVAS A: SE PA AL BA MA PE PB GO MT MS ES MG SP PR RG SC DF AM
1. Planejamento da Escola
Plano de ao (anual)
Diretrizes, metas e prioridades
Calendrio escolar
Avaliao desempenho/escola
Superviso geral
2. Projeto Pedaggico
Elaborao e aprovao
Execuo/Avaliao
Proposta curricular
Regimento escolar
3. Recursos fsicos e financeiros
Plano de aplicao de recursos
Prestao de contas
Plano de expanso da escola
Contratao de servios
Aceitao de doaes
Captao de recursos
Utilizao de espaos
Realizao de obras
4. Relaes escola-comunidade
Programas interao E/C
Parcerias e convnios
Realizao eventos (culturais)
Criao de instituies auxiliares da escola
Fortalecimento da escola
5. Questes adm. e disciplinares
Sindicncias e processos
Penalidades disciplinares
Cumprimento de normas
Estgio probatrio servidores
Destituio do diretor
Designao/dispensa Vice-Diretor
Folha de pagamento
Estatuto do Magistrio
6. Matrias diversas
Matrias de interesse escolar
Questes adm. e pedaggicas
45
COMPETNCIAS RELATIVAS A: SE PA AL BA MA PE PB GO MT MS ES MG SP PR RG SC DF AM
Proj. de atendimento ao estudante
Responder a consultas/ representaes
Indicao de cargos/ desempenho
Projetos de melhoria da escola
Utilizao da merenda/ materiais
Relatrios anuais
Assistncia escolar
7. Conselho Escolar
Elaborar regimento/estatuto
Eleger seu presidente
Capacitao de seus membros
Prestao de contas do conselho
Divulgao de atividades
Desligamento membros CE
8. Ao mobilizadora
Fortalecimento da escola
Participao comunitria
Criao de grmios / apoio
9. Questes omissas
10. Eleio de diretor (lista trplice)
11. Convocar assemblia-geral
Legenda de competncias: DELIBERATIVAS CONSULTIVAS FISCAIS MOBILIZADORA
As diferentes formas de organizao dos conselhos ou equivalentes dificulta a

anlise das competncias, especialmente considerando que parte deles no se
organizam propriamente como conselhos, mas como entidades com personalida-
de jurdica prpria, o que implica estrutura organizacional e de competncias
diferenciada da concepo estrita de conselhos. Entendemos que o quadro apre-
sentado oferece uma viso abrangente das competncias atribudas s diferentes
formas de deliberao coletiva adotadas pelos sistemas de ensino como estratgias
de gesto democrtica da escola pblica, dispensando comentrios adicionais.
d) Composio e funcionamento
No Quadro n. 2 procura-se sintetizar os dados mais importantes relativos
natureza institucional dos Conselhos Escolares ou equivalentes, regulamentao,
composio (categorias representadas e formas de escolha) e funcionamento (pre-
sidncia, periodicidade de reunies) e outros.
46
Quadro n. 2 Natureza, composio e funcionamento dos Conselhos Escolares
UF Denominao Regulamentao Categorias Escolha Presidncia Observaes

Trs categorias de scios: Diretoria: eleita Trata-se de uma
Associao de Pais, Eleita pela
Natos (pais e trabalhadores da pela assemblia, entidade de apoio
Mestres e Comunitrios Estatuto registrado assemblia,
AM escola); Comunitrios (aprova- sendo elegveis, escola, com poderes
(APMC) em cartrio sendo elegvel
dos pela diretoria - exceto pais, professores e deliberativos de gesto
(Entidade civil) professor ou
estudantes); Benemritos (que especialistas da fsico e financeira, mas
tcnico da escola
prestam servios escola). escola no pedaggica
Diretor e Vice (natos);

Conselho Escolar Representantes de: Professores Eleitos Diretoria Funes pedaggicas
PA Regimento registrado eleita pela e de unidade
(Entidade civil) e funcionrios; Pais e estudantes pelos pares
em cartrio assemblia executora
(+ de 12 anos ) e comunidade local.
Prev uma assemblia-

Regimento prprio, Corpo docente - 25%; Funcio- Definida pelo
Conselhos Interativos geral da comunidade
aprovado pela nrios - 25%; Pais ou respon- regimento Diretor
AL das Escolas
da escola
escolar, convocada
assemblia da sveis - 25%; Estudantes - 25% interno de cada
(Estrutura da escola) semestralmente,
Comunidade Escolar conselho superior ao Conselho
Diretor e um representante Cada segmento

Estatuto aprovado dos: Professores e especialis- eleger o seu Prev, tambm,
Colegiado Escolar Eleito pelos
BA pela assemblia- tas; Pessoal administrativo; representante. assemblia-geral
(Estrutura da escola) pares
geral da escola Corpo discente (+ de12 anos); O diretor membro e Conselho Fiscal
Pais ou responsveis nato.
(Nmero varia de 4 a 16) Eleio pelos A Caixa Escolar a

Colegiado Escolar Regimento
Professores e servidores - Diretor da unidade executora da
MA (Estrutura da escola) prprio, aprovado pares, em assem-
50%; Pais ou responsveis - escola escola. O conselho a
pela assemblia blia-geral
25%; Estudantes - 25% instncia deliberativa
Diretor e Vice; um especialista;
Pai e estudante (+ 16 a.)
Conselho de Escola Estatuto registrado um professor e um estudante Funes pedaggicas
eleitos pelos pares. Eleito pelos
PB (Entidade civil) em cartrio por turno; um funcionrio; um e de unidade
No h indicao sobre pares
pai de estudante e um membro executora
os demais
da comunidade
Diretor da escola e um
Eleitos pelos pares, Prev, tambm,
Conselho Escolar Normas do sistema representante de cada catego-
com mandato de Diretor da assemblia-geral e
PE (Estrutura da escola) e regimento da ria: professores, corpo adminis-
dois anos, exceto o escola Conselho Fiscal
escola trativo, pais, estudantes e
diretor
entidades da comunidade.
47
48

Diretor da escola e um
representante da unidade Eleitos/indicados por
Comit Comunitrio Diretor da Funes pedaggicas
Estatuto registrado escolar, e das categorias: suas categorias ou
SE (Entidade civil) escola e de unidade

em cartrio professores, funcionrios, entidades executora
pais, grmio escolar e Mandato: 2 anos
entidades sociais
Nmero: mnimo 5 e mximo 15

Conselho Escolar Estatuto registrado Eleio Eleito pelos Funo de
Diretor da escola (membro nato);
GO (Entidade civil) em cartrio pelos pares pares unidade executora
Professores e servidores - 50%;
do PDDE
Pais e estudantes - 50%
Prev, tambm, assem-
Nmero: mnimo 8 e mximo 16 Eleio em
Conselho Deliberativo Normas do sistema Eleito pelos pares blia-geral e
Segmento escola - 50% (Diretor - assemblia do
MT da Comunidade Escolar e regimento da (excludo o Conselho Fiscal
membro nato); Segmento respectivo
(Estrutura da escola) escola diretor da escola) Unidade executora:
comunidade - 50% segmento
a prpria escola
Profissionais da escola - 50% -
Eleitos pelo Eleito pelos pares
Colegiado Escolar Normas do sistema e (Diretor e Diretor-Adjunto Unidade executora:
MS respectivo (exluda a direo)
(Estrutura da escola) regimento da escola (membros natos); Pais e a prpria escola
segmento
estudantes - 50%
Nmero: mnimo de 5 e Eleio pela

Eleito pelos pares
mximo de 15 assemblia escolar Funes pedaggicas
(o diretor , no
Conselho de Regimento Diretor, professores e servidores (regulamentada e de unidade
ES sendo eleito
Escola prprio (50%); Pais e estudantes (maiores pela Secretaria de executora
presidente, ser o
de 10 anos) e representante da Educao)
tesoureiro)
comunidade local (50%) Mandato: 3 anos
Funes pedaggicas,
Professores e especialistas - 25%; Eleio pelos administrativas e
Colegiado Normas do sistema e Servidores do quadro - 25%; respectivos Diretor da fiscais sobre os
MG Escolar regimento da escola Estudantes (7 srie em diante) - 25%; recursos financeiros
segmentos escola
Pais (estudantes 1 a 6 sries) - 25% Mandato: 2 anos Unidade executora:
Caixa Escolar

Associado:
Efetivos: todos os estudantes; Todos membros Diretor da escola
Associao de Apoio Estatuto (padro) Funo de unidade
RJ Colaboradores: professores, natos ou admiti- (eleito pela
Escola (Entidade civil) registrado em executora
funcionrios e outras pessoas dos pela diretoria comunidade
cartrio
fsicas e jurdicas escolar)
A Caixa Escolar
Estudantes e pais - 50% Eleio em (entidade jurdica) a
Conselho de Regimento da Docentes - 40% assemblia da Diretor da escola unidade executora da
SP Escola escola Especialistas - 5% respectiva (membro nato) escola. O Conselho de
Funcionrios - 5% categoria Escola a instncia
deliberativa
Diretor Eleitos pelos
Estatuto e regimento Diretor da escola Funes pedaggicas
Conselho Todos os segmentos da comunida- pares, mediante
PR prprios (rgo Eleito pela e de unidade
Escolar de escolar (definidos no Estatuto) - voto secreto, ou
autnomo) comunidade executora
estudantes + 16 anos por aclamao
A escola executora.
Nmero - entre 3 e 21 Eleio mediante O conselho tem
Conselho Regimento Direo da escola chapas respeitando Eleito pelos funes deliberativas,
RS Escolar prprio Professores e servidores - 50% a proporcionalidade pares consultivas e fiscais em
Pais e estudantes maiores de Mandato: 2 anos matria pedaggica e
18 anos - 50% administrativa.
Funes pedaggicas e
Nmero definido pela escola
Conselho Deliberativo Eleitos pelos administrativas e
Normas do sistema e Professores e servidores - 50% Eleito pelos
SC Escolar respectivos fiscais sobre os recursos
regimento da escola Pais e estudantes (a partir da pares
(Estrutura da escola) segmentos. financeiros
5 srie) - 50%
Unidade executora: APP
Diretor da escola (membro nato); Funes pedaggicas

Normas do 4 da carreira magistrio e administrativas e
Conselho Escolar Eleito pelos Eleito pelos fiscais sobre os
DF sistema e regi- (1 especialista);
(Estrutura da escola) pares pares recursos financeiros
mento da escola 2 carreira assistncia educao;
3 estudantes (+ de 14 anos); Unidade executora:
6 pais escola
49
Vamos chamar a ateno para alguns aspectos encontrados nas normas dos
101 (cento e um) sistemas de ensino analisados.
Quanto proporcionalidade das categorias representadas nos conselhos ou
entidades com atribuies equivalentes, parece ter-se estabelecido uma linha
comum que divide a representao em duas partes iguais: uma constituda pelos
trabalhadores da escola (direo, professores, especialistas e demais servidores)
e outra pelos pais e estudantes (em alguns casos incluem-se membros da comu-
nidade local). Essas duas metades so subdivididas de diferentes formas. Nos
sistemas que adotaram associaes como entidades equivalentes aos conselhos,
so criadas categorias de scios, com proporcionalidade nas assemblias e no
Conselho Fiscal.
A quase-totalidade dos sistemas estabelece o nmero de conselheiros, obede-
cendo a mnimos e mximos, com critrios baseados em escalas segundo o tama-
nho da escola. Dos 101 (cento e um) sistemas analisados, somente 9 (nove) no
definem o tamanho do conselho.
A maioria dos mandatos fixada entre um e dois anos. Alguns poucos siste-
mas no definem os mandatos, remetendo o assunto autonomia da escola.
A forma de escolha dos representantes, tambm, segue uma linha comum: a
eleio pelas respectivas categorias. No caso dos estudantes so fixados, em ge-
ral, limites mnimos de idade para direito a voto e representao, variando de 12
a 16 anos. O diretor da escola sempre membro nato.
Quanto ao funcionamento, as normas gerais so bastante explcitas, definin-
do a periodicidade de reunies, prevalecendo as bimestrais, e a freqncia e for-
ma de deliberao.
Quanto presidncia, ou coordenao do conselho, so adotadas duas for-
mas principais: exercida pelo diretor ou eleita pelos pares. Prevalece, mas no
significativamente, a escolha pelos pares, mas com algumas ressalvas que excluem
da eleio ora o diretor, ora estudantes, ora professores. interessante notar que,
nos sistemas de ensino em que o diretor da escola escolhido por formas eletivas
da comunidade ou do conselho , este geralmente preside o conselho, mas quan-
do o diretor indicado pelo governo, o presidente do conselho, na maioria das
vezes, eleito pelos pares.
A anlise dos documentos normativos capta uma fotografia esttica e formal-
legal, que, embora traduza concepes e estabelea princpios de ao, no per-
mite ver a realidade dinmica. A concepo presente em todos os documentos
50
analisados enfatiza o envolvimento dos atores sociais no cotidiano da escola como

mecanismo de democratizao de sua gesto. Assim, os conselhos assumem um
carter instituinte da cidadania ativa.
Mas necessrio, para alm da anlise do formal-legal, diante da incipiente
experincia da gesto democrtica da educao por meio da estratgia dos Con-
selhos Escolares, estimular pesquisas avaliativas de seu efetivo funcionamento
como instncia de democratizao, de cidadania ativa. Algumas pesquisas, den-
tre as quais destaco a de Paro (1996), mostram que conselhos podem constituir-
se em mecanismos legitimadores da vontade da direo, ou, no dizer de um
representante estudantil num seminrio recente sobre Conselhos Escolares, cons-
tituir-se em tribunais inquisitoriais dos estudantes e desmobilizadores do mo-
vimento estudantil.
51
Parte III
Algumas questes
para discusso
Vamos agora, nesta terceira parte, discutir, a partir dos fundamentos explicitados
na primeira parte, algumas questes suscitadas na anlise das experincias em cur-
so, para a implementao dos Conselhos Escolares. No se trata da definio de
diretrizes que pertence ao espao da autonomia dos sistemas de ensino , mas de
questionamentos mais gerais que podem auxiliar nas discusses para a instituio
e implementao dos Conselhos Escolares pelos sistemas de ensino.
As questes que se fazem mais presentes s vezes geradoras de tenses
e conflitos dizem respeito:
Nunca demais enfatizar ! ao significado e amplitude das normas
que este documento no instituidoras;
constitui uma diretriz a ! institucionalidade e autonomia da escola;
ser seguida, mas uma ! mobilizao da comunidade para a participao,
que radica no sentimento de pertena escola;
contribuio ao debate no
! s distines necessrias entre conselhos, enti-
mbito da autonomia dos
dades escolares e unidades executoras; e
sistemas de ensino. ! concepo e cultura do exerccio do poder nas
instncias executivas do sistema de ensino.
Vamos tratar sucintamente dessas questes, no com o intuito de equacion-las,
mas de oferecer subsdios para os encaminhamentos pelos sistemas de ensino. Nunca
demais enfatizar que este documento no constitui uma diretriz a ser seguida,
mas uma contribuio ao debate no mbito da autonomia dos sistemas de ensino.
a) Normas instituidoras
Qual a funo, a finalidade e o significado da norma instituda, da lei? Vimos
52
que a lei se fundamenta em valores, por ela formalizados e legitimados, que tradu-
zem as significaes de nossa identidade cultural e poltica, da cidadania que
queremos. A lei define objetivos comuns e regulamenta comportamentos e aes
para alcan-los. No sentido estrito, a lei define objetivos, e as demais regras atos
e normas (decretos, portarias, resolues, estatutos, regimentos, regulamentos)
estabelecem critrios e processos de ao para alcan-los.
A nossa identidade cultural e poltica, que radica em nossa histria, incorpo-
raram uma tendncia excessiva regulamentao das aes, especialmente na
rea de educao. Freqentemente leis assumem a feio de regulamentos minu-
ciosos. O professor Cndido Gomes, no estudo Conselhos de Educao: luzes e som-
bras (2003), nos lembra que o Estado brasileiro, de feitio napolenico, precedeu
Nao, ou seja: a norma precedeu a identidade poltica. Da deriva nossa tendn-
cia hipernormatizadora, que erige a norma como panacia para resolver quase to-
dos os problemas, na crena de que normas podem gerar tica, participao, ci-
dadania, democracia e tantas outras virtudes polticas.
Gomes lembra que Ansio Teixeira (1962) nos alertou sobre a ambivalncia da
vida brasileira, em sua dupla personalidade, oficial e real, em que a lei era tida
como algo mgico, capaz de mudar a face das coisas, de modo que leis perfeitas
seriam uma ponte para mudar a realidade. E afirma adiante:
Esta tendncia de o Estado construir, nos menores detalhes, o Brasil oficial no pode-
ria deixar de estender-se educao, gerando o que Abreu (1967) chamou de
jurisdicismo pedaggico.
Esse legado histrico depositou no inconsciente coletivo a crena de que valores

podem ser criados por decreto. Percebe-se uma certa tendncia, diante do novo valor
da gesto democrtica da educao pblica, institudo pela Constituio como resultado
de ampla mobilizao popular, de garantir a sua efetivao por meio de leis e decretos.
A lei vem para instituir e consolidar objetivos previamente criados pelo ima-
ginrio coletivo, pelas aspiraes da cidadania. A gesto democrtica da escola
representa um valor a ser cultivado? A resposta bvia sim. Por isso a Constitui-
o e a LDB o garantiram como objetivo a ser alcanado. As normas complemen-
tares definem processos e aes para a efetivao desses objetivos. Nesse sentido,
a sociedade instituinte e, por um processo histrico, induz a mudana do insti-
tudo. Aqui reside a funo essencial do legislador: captar, perceber a convergn-
53
Algumas questes para discusso
cia dos objetivos da cidadania para institu-los na lei. Esse o significado e o

papel da democracia representativa.
Assim, no a lei que institui novos valores ou transforma a realidade, mas o
cotidiano da prtica social. A lei vem para estatuir, consolidar o j criado pela
ao social instituinte. Nesse sentido as leis so sempre conservadoras,
estabilizadoras, em certo sentido engessadoras dos objetivos. Por isso a necessi-
dade de reformulaes peridicas.
A questo central que as leis firmam valores, no criam cultura. A efetivao
do novo princpio da gesto democrtica requer um processo instituinte de uma
nova cultura de gesto escolar. Gesto que no se confunde mais com o gestor,
com a centralizao nas mos do diretor, mas que passa a ser vista como um
projeto coletivo, que institui uma organizao colegiada. Trata-se da constituio
de um novo paradigma de gesto escolar. E paradigmas no nascem da lei. Nascem
das idias, das concepes mais radicais de pensamento e das prticas que arru-
nam o velho para instituir o novo.
Assim, para que as leis no sejam engessadoras
do instituinte social preciso que sejam flexveis,
No caso da gesto democrtica,
sucintas e definam somente as questes centrais,
especialmente, toda a excessiva
essenciais. As normas complementares, regulado-
regulao corre o risco de ras da ao para o alcance dos objetivos da lei,
negar o que pretende garantir, so importantes para a definio dos limites ne-
afirmar: o exerccio da cessrios, mas no para impor caminhos nicos e
autonomia e da democracia. estreitos. No caso da gesto democrtica, especial-
As formas no podem mente, toda a excessiva regulao corre o risco de
contrariar os objetivos. negar o que pretende garantir, afirmar: o exerc-
cio da autonomia e da democracia. As formas no
podem contrariar os objetivos.
A essncia da gesto democrtica o espao de autonomia. H uma impossi-
bilidade real de se outorgar por decreto autonomia e democracia. Ao decretada
ser sempre ao heteronmica, que nasce da vontade da lei. As leis e normas no
pegam quando nascem de vontades que no correspondem aos valores institu-
dos, eleitos pelos desejos da cidadania, ou que no permitem, pela presuno do
saber do legislador, espaos para o instituinte da prtica social.
Ao democrtica exerccio de poder, autocriao, auto-instituio,
autogesto. Gesto democrtica se constri no cotidiano escolar, no espao do
54
exerccio da autonomia, instituda pela vontade e segundo os valores e objetivos

coletivos. Para que a gesto da escola pblica seja efetivamente democrtica
fundamental que ela tenha seu espao de autonomia, inclusive para decidir que
tipo de exerccio democrtico deseja praticar.
Para garantir o espao de autonomia da escola preciso que a lei da gesto
democrtica afirme diretrizes e princpios, como estratgias do alcance dos obje-
tivos legais. Garantidos os princpios, a norma deve ser sucinta o suficiente para
no invadir rotinas e prticas do cotidiano escolar e padronizar o diferente, ma-
tando no nascedouro a possibilidade de singulares e ricas experincias. Nesse
sentido importante que a escola possa regulamentar em seu regimento normas
relativas a seu conselho e gesto democrtica que concebe e deseja praticar.
b) Institucionalidade da escola
A questo da autonomia da escola se situa na centralidade das discusses rela-
tivas gesto democrtica da educao. E ela se torna mais importante medida
que a progressiva institucionalizao e organizao dos sistemas de ensino, fruto
da tendncia hipernormatizadora do centralismo que ainda domina o Estado brasi-
leiro, diminui o espao da autonomia da escola, da percepo de sua pertena
cidadania, fundamentos geradores da participao. Aps a Constituio de 1988,
medida que os sistemas de ensino se estruturaram e se fortaleceram, houve a ne-
cessidade de progressiva ampliao do espao de autonomia da escola, que agora
vigorosamente se deseja retomar, fator gerador de tenses no exerccio de poder.
E a questo da autonomia remete questo da institucionalidade que reveste
a escola de personalidade, identidade prpria. As unidades federadas, no exerc-
cio de sua autonomia para definir as normas de seus sistemas de ensino, parecem
estar diante de um impasse para conciliar dois princpios legais coerentes e
indissociveis: o constitucional, da gesto democrtica da educao pblica, e o
da LDB, da progressiva autonomia da escola pblica.
A sada do impasse, em alguns casos, parece ter sido encontrado via criao
de Conselhos Escolares com personalidade jurdica e institucionalidade prpri-
as. Os conselhos dotados de graus significativos de autonomia, de exerccio de-
mocrtico do poder por meio da deliberao coletiva, e as escolas sem identida-
de, institucionalidade. A questo seria indagar o que todo e o que parte.
Aqui necessrio distinguir a natureza dos conselhos de gesto dos sistemas
de ensino Conselho Nacional, estaduais e municipais de educao que tm
55
institucionalidade, personalidade jurdica prpria, e os conselhos das instituies

educacionais. Tanto no ensino superior como na educao bsica, os conselhos
so situados como instncias, mecanismos de gesto, sendo a personalidade jur-
dica inerente instituio escolar, da qual os conselhos fazem parte. Por essa
razo, os conselhos so sempre regulamentados no estatuto (no caso das univer-
sidades) e/ou no regimento da instituio educacional.
Conselho e escola no so entidades distintas, mas integram uma nica
institucionalidade. Assim, o Conselho Escolar no atua complementarmente, nem
superestrutura, dotado de personalidade jurdica independente, mas se insere na
institucionalidade e na prpria estrutura de poder da escola. O poder de deciso, situa-
do na estrutura institucional, constitui o mago do prprio princpio da autonomia da
escola, consagrado no art. 15 da LDB, e condio essencial para a gesto democrtica.
O fundamento da gesto democrtica situa o poder de deciso na estrutura de
gesto da escola. Situ-lo fora da equivaleria a privar a escola de autonomia,
arrancar-lhe a essncia da gesto democrtica, da pedagogia cidad. Se colocar-
mos ao lado ou sobre a escola uma outra entidade com poder deliberativo sobre
ela, mesmo que constituda pelas categorias integrantes da prpria escola, estare-
mos negando o que queremos afirmar, ou seja: despojando a escola de sua auto-
nomia, de sua essencialidade educativa, cidad.
A institucionalidade da escola, para a conquista de progressivos graus de au-
tonomia, precisa ser reforada, situando as estratgias de gesto democrtica no
interior, no mago de sua estrutura de poder. Assim, parece tornar-se importante
chamar a ateno para algumas distines necessrias.
c) Distines necessrias
Na educao bsica assim como na superior, mas de forma distinta tornou-
se tradio instituir entidades, com personalidade jurdica prpria, paralelas ou
complementares Fundaes, Associaes (APMs, Grmios) , com finalidades de
assistncia ao estudante ou de apoio escola. Mas essas entidades tm um carter
complementar, de apoio, de execuo. No podem substituir ou assumir o lugar da
institucionalidade da escola. Essa uma tendncia que gera uma preocupao de o
chamado Terceiro Setor assumir funes de Estado, diante da fragilidade deste na
realizao de suas funes, que so, por natureza, intransferveis e indelegveis.
As associaes de pais e mestres, caixa escolar, grmios estudantis e outras
organizaes (ONGs) so importantes, fundamentais at, para promover a
56
mobilizao de pais, de estudantes e dos setores da sociedade comprometidos

com a escola, como canais de representao de suas categorias nos conselhos es-
colares e, tambm, para a gesto de recursos. Mas no podem substituir o poder,
a institucionalidade da escola.
Em alguns casos, essas entidades passaram a ser entendidas como equivalen-
tes, ou substitutas, dos Conselhos Escolares. E qual seria ento a forma equiva-
lente de Conselhos Escolares sugerida pela LDB? Equivalentes a conselhos seri-
am as assemblias escolares, ou as antigas congregaes de professores, acresci-
das da representao de estudantes, pais e trabalhadores da escola. Trata-se de
formas de democracia direta ou representativa, mas sempre com o poder
deliberativo situado na estrutura da instituio escolar.
Se no se pode delegar a funo deliberativa, inerente autonomia e gesto
democrtica, na ausncia de personalidade jurdica prpria, como ocorre na maio-
ria das escolas pblicas, como fica a gesto de recursos e outras atividades execu-
tivas burocrticas? Aqui parece residir o n que levou concepo de entidades
juridicamente institudas, com os devidos registros e personalidade jurdica pr-
pria, consideradas como equivalentes aos Conselhos Escolares. o caso, especifi-
camente, das unidades executoras (UEx) do Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), do MEC/FNDE, institudo com finalidade executora, como o prprio
nome expressa, sem interferir nas alternativas deliberativas que os sistemas de
ensino possam e devam conceber no exerccio de sua autonomia, ou limit-las.
Nada impede que a execuo de algumas decises do Conselho Escolar sejam
atribudas a entidades de apoio complementar, juridicamente institudas para esse
e outros fins de apoio e assistncia escolar. Em sntese: o Conselho Escolar decide
sobre as questes pedaggicas e administrativas e as entidades de apoio exe-
cutam o que pertinente a suas atribuies. Essa a situao ideal, coerente com
os princpios da progressiva autonomia da escola e sua gesto democrtica, fun-
damentos da escola cidad. E coerente, tambm, com a natureza e as finalidades
das entidades complementares de apoio escola.
d) Significado da representao
Uma questo polmica e que requer mais discusso para seu adequado enten-
dimento o papel que assumem os representantes das categorias que constituem
o Conselho Escolar. preciso distinguir desde logo, e claramente, o espao de
defesa dos interesses corporativos do espao de defesa dos interesses coletivos.
57
Os interesses corporativos tm seus espaos prprios: sindicatos, associaes e

outros similares. O Conselho Escolar se situa no espao da defesa dos interesses
coletivos, do projeto poltico-pedaggico da escola, que requer uma viso do todo,
construda desde os diferentes pontos de vista das categorias que o constituem.
Assim, o papel dos representantes das categorias sociais que participam da
escola no o da defesa dos interesses de sua corporao. A representao por
meio de categorias tem como fundamento a expresso da voz plural da socieda-
de organizada. O papel dos representantes de categorias o de compartilhar com
os colegas a percepo (o ponto de vista), as aspiraes dos seus representa-
dos na construo do projeto poltico-pedaggico da escola. O compartilhar re-
quer sensibilidade poltica, ou seja: situar o interesse coletivo acima dos interes-
ses da categoria. Espaos para hegemonias so
antagnicos natureza prpria do Conselho Esco-
Os interesses corporativos
lar. a velha questo da prevalncia do todo sobre
tm seus espaos prprios: a parte.
sindicatos, associaes e A estratgia para superar a tendncia da ao
outros similares. O Conselho corporativa da representao ser focar os diferen-
Escolar situa-se no espao tes pontos de vista no projeto poltico-pedaggico
da defesa dos interesses da escola, na qualidade de educao desejada.
coletivos, do projeto poltico- necessrio buscar, como processo, a convergncia
pedaggico da escola, que no substantivo. O respeito s divergncias, especial-
mente nos aspectos adjetivos, ser salutar ao pro-
requer uma viso do todo,
cesso de construo da convergncia em torno da
construda desde os diferentes
educao que queremos, como vontade plural.
pontos de vista das categorias
que o constituem. e) Processos participativos
A valorizao dos conselhos como estratgia
de gesto democrtica da educao traz implcita a relevncia de sua funo
mobilizadora. Esta, por sua vez, se fundamenta no princpio da pertena do bem
pblico cidadania.
Considerando que no mbito escolar que so exercitados processos
socializadores da criana, baseados numa lgica de ocupao do espao social,
esta cumprir sua funo cidad se esses processos conduzirem autonomia,
ou no, se forem fundados na heteronomia. A mobilizao dos atores, motiva-
dos por um objetivo comum, constitui o elemento mais poderoso de criao,
58
renovao e formao de sujeitos autnomos e solidrios cidados.

Mas, para que essa mobilizao ocorra, fundamental que se institua um novo
paradigma, uma nova concepo de participao, expurgada dos velhos concei-
tos de apoio, colaborao, ajuda, adeso e tantos outros que radicam no pressu-
posto que exclui o exerccio de poder. O novo paradigma de participao implica,
fundamentalmente, exerccio de poder. Se o ator faz parte da ao, tem o direi-
to de fazer parte da deciso, uma vez que a ao afeta sua vida. No mais, as pes-
soas no tm nimo para se comprometer, se mobilizar por causas que no lhe
pertencem, que no dizem respeito s suas vidas.
A cidadania radica no coletivo, uma condio de relao com o outro no h
cidadania no isolamento, na excluso , por isso implica uma situao de partilha,
fazer parte dos nus e bnus da vida coletiva, o que implica fazer parte das deci-
ses sobre a ao. Cidadania situa a todos como governantes do processo social.
Somente a partir da compreenso do papel da comunidade no processo refle-
xivo e estrutural da educao que se torna possvel sua mobilizao e
engajamento para a participao nas formulaes e implementao de aes cons-
cientemente construdas para o desenvolvimento do sistema escolar.
A unidade escolar democrtica tem sua gesto amparada no trabalho coorde-
nado de todos os agentes envolvidos no processo educacional. O entendimento
da relevncia da incluso comunitria na percepo coletiva do processo educa-
cional e o apoderamento dos instrumentos de construo desse processo
potencializam a difuso do sentimento de pertencimento e integrao entre esco-
la e comunidade. O reforo desse lao revigora o sentimento de partilha, tornan-
do o processo vivo e dinmico e caracterizando pragmaticamente o carter de-
mocrtico da interao estabelecida. A adoo de uma nova viso para os proces-
sos resulta conseqentemente na mudana de atitude necessria ao desenvolvi-
mento de uma nova postura ante a questo da escola.
f) Capacitao de conselheiros
Uma das questes centrais para a qualidade da participao a da capacitao
dos conselheiros. Para que o conselheiro possa exercer bem sua funo funda-
mental que conhea:
! o conselho: seu significado e papel;
! o papel de conselheiro e o significado da representao;
! a escola como organizao e seu projeto poltico-pedaggico;
59
! a legislao educacional bsica;

! o sistema de ensino (do estado ou do municpio) princpios e normas;
! o significado da participao a pertena da escola cidadania.
Muitos sistemas de ensino j desenvolvem aes de qualificao dos conse-
lheiros escolares. O regime de colaborao entre os sistemas de ensino, preconi-
zado pela LDB e j em promissor processo de realizao pelas entidades de edu-
cadores nos sistemas de ensino (Undime, CNTE, Consed, UNCME, Frum dos
Conselhos Estaduais), constitui uma das estratgias privilegiadas para partilhar
experincias inovadoras e consolidar a efetiva atuao dos Conselhos Escolares.
Cadernos especficos da Cafise/SEB/MEC oferecero maiores subsdios aos con-
selheiros escolares para essa efetiva atuao.
g) Democratizao da gesto do sistema de ensino

Este item final serve como um alerta do velho princpio latino: as palavras
comovem, mas os exemplos arrastam. Transfiro esse princpio, em relao aos
professores, para a sala de aula: construmos mais cidadania nos estudantes pe-
las atitudes que cultivamos do que pelas palavras que dizemos. A coerncia
essencial ao processo educativo.
A nossa cultura poltica e a concepo de poder, ainda contaminadas pela ori-
gem e tradio patrimonialista, dificultam a efetiva implantao da gesto demo-
crtica na escola pblica. Os dirigentes, embora afastados, s vezes distantes da
sala de aula, tambm educam, ou deseducam, pelas suas atitudes.
Os dirigentes dos sistemas de ensino precisam nutrir sua ao nos fundamentos
da efetiva gesto democrtica do ensino pblico, para disseminar nas escolas a cultu-
ra democrtica. Enquanto no superarmos a cultura patrimonialista, que gera atitu-
des de donos do poder, ou do saber, no florescer nas escolas o hbitat adequado
para o efetivo exerccio da gesto democrtica, fundamento da cidadania.
Os dirigentes, embora afastados, s vezes

distantes da sala de aula, tambm educam,
ou deseducam, pelas suas atitudes.
60
Referncias
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61
SECRETARIA DE EDUCAO BSICA
Departamento de Articulao e Desenvolvimento
dos Sistemas de Ensino
Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos Sistemas
de Ensino
Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Sala 526 Edifcio-Sede
CEP 70047-901 Braslia/DF
Telefones: (61) 2104-8666 / 2104-9284 - Fax: (61) 2104-8337
e-mail: conselhoescolar@mec.gov.br

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Ministrio da Educao

Secretaria de Educao Bsica

Parte I CONSELHOS NA GESTO DA EDUCAO ...........................................12

Parte II CONSELHOS ESCOLARES NOS SISTEMAS DE ENSINO .................39

Parte III ALGUMAS QUESTES PARA DISCUSSO ........................................50

Tudo o que a gente puder fazer no sentido de

A Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao, por meio da

Vamos viajar um pouco ao passado para compreendermos

Nesta primeira parte de nosso estudo sobre Conselhos Escolares na gesto

! refletir sobre o significado do princpio constitucional da gesto democrti-

a) Conselhos: procura das fontes

para acrescentar, logo adiante, que as cidades-Estado

Foram, primeiramente, um espao de poder, de deciso coletiva, articulado em instn-

ateniense), assemblias com atribuies e amplitudes variadas, magistraturas e, pos-

Temos, assim, que os conselhos precederam a organizao do Estado, dando

cracia representativa e no mais direta como na comuna tradicional, criou

b) A concepo de conselhos no Brasil

cas, criando as polticas setoriais, com definio discutida em conselhos prprios,

No processo de gesto democrtica da coisa pblica, consignada pela Consti-

Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontanea-

Em seu papel mediador entre a sociedade e o governo, os conselhos represen-

c) Sistemas de ensino: a institucionalizao da educao

E esta autocriao, ou auto-instituio, se realiza num processo efetivado na e pela

Ou seja: o processo de institucionalizao da educao brasileira responde s

preciso enfatizar que a Constituio no estabelece hierarquia entre as uni-

A organizao atual de fruns dos sistemas (Consed, Undime, UNCME, Frum

integrado, a troca de experincias exitosas e a atuao em regime de colaborao.

d) Conselhos de educao: a gesto dos sistemas6

Um conselho constitui uma assemblia de pessoas, de natureza pblica, para

Poderamos ento dizer, desde j, que um conselho de educao um colegiado

! A funo fiscal ocorre quando o conselho revestido de competncia legal

O que, no entanto, parece fluir naturalmente de toda a sistemtica da LDB a dualidade

Na verdade, a histria registra que a relao entre os conselhos e as instncias

A ao deliberativa do conselho, mesmo quando trata da instituio de nor-

! Conselho Geral de Instruco Pblica, aprovado pela Comisso de Ins-

Os Conselhos de Ensino compreendem o primeiro perodo de efetivo funciona-

Os conselhos de educao abrangem o perodo de 1931 at os dias atuais.

Conselho Nacional de Educao, somente com a Constituio de 1934, que insti-

mia, na Lei n. 9.562/71, os conselhos municipais de educao passaram a se

e) Conselhos na gesto das instituies educacionais

tui a expresso do projeto de sociedade que desejamos construir por meio da

Com efeito, nessa organizao do trabalho escolar na definio das atividades a

Assim, a organizao escolar representa o pro-

Conselhos na educao superior

sentes em todas as instncias: Conselho de Departamento, de Faculdade ou Insti-

Conselhos na educao bsica

complementar alterou a composio e atribuiu funes deliberativas ao Conselho

um princpio e duas diretrizes para a implementao do princpio constitu-

Adiante veremos como os sistemas estaduais

f) Conselho Escolar: estratgia de gesto democrtica

governamental. Seguindo essa tradio, a LDB e a maioria dos sistemas de ensino

os dirigentes, no que julgar prudente, sobre as aes a empreender e os meios a

ca (res publica), por diferentes formas de dominao, exercida como se fosse

nos conselhos, conselheiros (cnsules) da cidadania.

Nesta segunda parte, vamos relatar algumas experincias de implantao de

b) A concepo: conselhos ou equivalentes

c) Competncias atribudas aos conselhos

aos Conselhos Escolares ou equivalentes. O Quadro n. 1 sintetiza as atribuies

Quadro n. 1 Atribuies dos Conselhos Escolares ou equivalentes

As diferentes formas de organizao dos conselhos ou equivalentes dificulta a

UF Denominao Regulamentao Categorias Escolha Presidncia Observaes

Diretor e Vice (natos);

Prev uma assemblia-