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Max Weber - O Que É Burocracia PDF
Max Weber - O Que É Burocracia PDF
Burocracia
Max Weber
CFA
CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO
O que a
Burocracia
Max Weber
Apresentao
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A situao do funcionrio
O exposto tem as seguintes consequncias para a situao
interna e externa do funcionrio:
I. A ocupao de um cargo uma profisso. Isto bvio,
primeiro, na exigncia de um curso de preparao estritamente
fixado, o qual reclama a plena capacidade de trabalho durante
um longo perodo, e nas provas especficas que so um requisito
prvio para o emprego. Alm disso, a posio do funcionrio tem
natureza de dever. Isto opera do seguinte modo quanto estru-
tura interna das suas relaes; legalmente e de fato, a ocupao
de um cargo no vista como uma fonte de rendas a explorar,
como foi o normal na Idade Mdia e, frequentemente, at os
incios de uma poca recente. Tampouco a ocupao de um car-
go considerada como um intercmbio habitual de servios por
um equivalente salarial, como ocorre com os contratos livres de
trabalho. O acesso a um cargo, includos os da economia priva-
da, considera-se como a aceitao de um dever particular de
fidelidade administrao, em troca de uma existncia segura.
Para o carter especfico da moderna fidelidade a um cargo
essencial o fato de que, no tipo puro, o cargo no determine uma
relao com uma pessoa, como a f do vassalo ou o discpulo nas
relaes de autoridade feudal ou patrimonial. A lealdade moder-
na adere-se a finalidades impessoais e funcionais. claro que,
no geral, por trs dos objetivos funcionais h valores culturais
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Casos e causas da burocratizao
Os casos econmicos e sociais da moderna estrutura burocrtica
so os seguintes:
A evoluo da economia monetria um caso da burocracia,
j que h que compensar pecuniariamente os funcionrios.
Atualmente no s prevalece este fator, mas a principal for-
ma de compensao. Este fato especialmente importante
para o aspecto conjunto da burocracia, ainda que no seja
decisivo, no entanto, para a prpria existncia desta.
Os seguintes so exemplos histricos de burocracia quantita-
tivamente importantes e totalmente desenvolvidos: a) Egito,
durante o perodo do novo Imprio, ainda que com podero-
sos elementos patrimoniais; b) o Principado romano da l-
tima poca, e particularmente a monarquia diocleciana e o
governo bizantino desenvolvido a partir desta, conservando,
no entanto, fortes elementos feudais e patrimoniais; c) a Igre-
ja catlica romana, cada vez mais acentuadamente desde o
final do sculo XIII; d) China, desde a poca de Shi Huangti
at os nossos dias, mas com fortes elementos patrimoniais e
prebendarios; e) em modalidades ainda mais ntidas, os Es-
tados europeus modernos e, cada vez mais todas as corpora-
es pblicas desde o perodo das monarquias absolutas; f) a
grande empresa capitalista moderna, tanto mais burocrtica
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O desenvolvimento quantitativo
das tarefas administrativas
O desenvolvimento especfico das tarefas administrativas
sempre foi um terreno apto para a burocratizao de uma
administrao. Comentaremos, em primeiro lugar, a dimen-
so quantitativa destas tarefas. Na rea da poltica, o grande
Estado e o partido de massas so o terreno clssico para
a burocratizao. Isto no significa que toda organizao
de grandes Estados, historicamente unificada e autntica,
tenha implicado uma administrao burocrtica. A perdura-
o de um grande Estado j existente, ou o nivelamento de
uma cultura surgida nesse Estado, nem sempre esteve ligada
a uma estrutura burocrtica do mesmo. Afirmo, ambos os
traos tm coexistido em grande medida no Imprio chins,
por exemplo. Os grandes imprios negros, e organizaes
similares, somente tiveram uma existncia efmera, devido
principalmente ausncia de um aparelho de funcionrios.
No entanto, esta organizao tinha um carter fundamental-
mente patrimonial, mais que burocrtico. Afirmo, em uma
perspectiva meramente temporal, o Imprio dos califas
e seus predecessores na sia mantiveram-se durante um
longo perodo, e a sua organizao de funcionrios foi
primordialmente patrimonial e prebendaria. Assim sendo,
tambm o Sacro Imprio Romano durou um longo per-
odo, apesar da carncia quase total de uma burocracia.
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O antigo Imprio romano dissolveu-se internamente, apesar
uma crescente burocratizao, e inclusive durante o seu desen-
volvimento. Isto teve origem no modo como foram distribudas
as cargas tributrias pelo Estado burocrtico, o qual promovia a
economia de subsistncia. Vistas da perspectiva da intensidade
das suas unidades meramente polticas, as existncias tempo-
rrias dos imprios dos califas, carolngio e outros imperado-
res medievais foram, fundamentalmente, conjuntos instveis
e nominais. Em geral, a possibilidade de uma ao poltica foi
diminuindo continuamente e a unidade relativamente grande
da cultura surgiu de estruturas eclesisticas de carter rigoro-
samente unificado, em parte, e cada vez mais burocrtico da
Idade Mdia ocidental. Em parte, a unidade destas culturas foi
resultado da ampla homogeneidade das suas estruturas sociais,
a qual, por sua vez, foi a herana e modificao da sua antiga
unidade poltica Ambos so fenmenos da tradicional esclerose
da cultura, e resultaram ser uma base to firme que inclusive
grandes projetos de expanso, como as Cruzadas, puderam ser
realizados apesar da falta de uma unidade poltica slida; po-
deria se dizer que foram realizados como empresas privadas.
No entanto, o fracasso das Cruzadas e o seu desenvolvimento
poltico frequentemente irracional esto ligados ausncia de
um poder estatal unificado e slido que as apoiasse. E no h
dvida de que na Idade Mdia os ncleos dos Estados moder-
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Vantagens tcnicas da
organizao burocrtica
A superioridade puramente tcnica da organizao burocrti-
ca foi sempre a razo decisiva do seu progresso com relao a
toda outra forma de organizao. O mecanismo burocrtico
para as demais organizaes como a mquina o para os
modos de produo no mecanizados.
Preciso, velocidade, certeza, conhecimento dos arquivos, con-
tinuidade, direo, subordinao estrita, reduo de desacordos
e de custos materiais e pessoais so qualidades que, na admi-
nistrao burocrtica pura, e fundamentalmente na sua forma
monocrtica, atingem o seu nvel timo. A burocracia planeja-
da , nos mencionados aspectos, comparativamente superior s
restantes formas de administrao, colegiada, honorfica e no
profissional. Inclusive, tratando-se de tarefas complexas, o tra-
balho burocrtico por salrio resulta no somente mais preciso,
mas tambm, em ltima instncia, menos custoso que o servio
ad honorem formalmente no remunerado.
O trabalho administrativo realizado ad honorem torna-se um
treinamento, o qual da motivos para que o servio honorfico
seja realizado com maior lentido, a saber, porque menos
formal e est menos vinculado a esquemas. Portanto, mais
impreciso e est menos centralizado que o trabalho burocr-
tico, visto que depende menos de superiores, e porque a cria-
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Burocracia e direito
A interpretao racional do Direito, fundada em concep-
es puramente formais, contrape-se ao tipo de adjudicao
ligado frente a tudo a tradies sagradas. O caso particular
que no pode ser resolvido com preciso atendo-se tradi-
o soluciona-se quer seja por revelao concreta (orculo,
deciso proftica ou ordlia, ou seja, mediante uma justia
carismtica), ou ainda e somente estes so os casos que
nos interessam aqui mediante juzos formais expressados em
termos de avaliaes ticas concretas, ou de outra classe prti-
ca. Este tipo de justia R. Schmidt o chamou apropriadamente
de justia dos Cadis. Tambm podem ser formulados juzos
formais, mas no com base em uma classificao de conceitos
racionais, mas mediante analogias e dependendo de, e inter-
pretando, precedentes concretos. Isto a justia emprica.
A justia dos Cadis carece de qualquer classe de juzo racioci-
nado. Tampouco a justia emprica proporciona, na sua pure-
za, nenhum motivo o qual possamos classificar como racional,
conforme o nosso significado da palavra. A ndole concreta-
mente avaliadora da justia dos Cadis pode promover uma
ruptura proftica com toda tradio. A justia emprica, por
sua vez, pode sublimar-se e racionalizar-se em uma tecno-
logia. Em todas as formas de dominao no burocrtica nos
encontramos com a peculiar coexistncia de um mbito de
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A concentrao dos meios administrativos
A estrutura burocrtica implica a concentrao dos recursos
materiais de administrao em mos do chefe. Esta concen-
trao produz-se, por exemplo, de modo conhecido e tpi-
co, no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, as
quais adquirem as sus caractersticas essenciais nesse proces-
so. Nas organizaes pblicas ocorre um processo anlogo.
O exrcito com conduo burocrtica dos faras, e exerci-
do na ltima fase da Repblica romana e durante o Princi-
pado, e, principalmente, o exrcito do Estado militar mo-
derno, distinguem-se pelo fato de que seu equipamento
e sua proviso provm dos depsitos do chefe guerreiro.
Isto diferencia-se dos exrcitos populares das tribos agrco-
las, da cidadania armada das cidades antigas, das milcias
das primeiras cidades medievais e de todos os exrcitos
feudais; nestes era normal o auto-equipamento e o auto-
-aprovisionamento de todos os que deviam combater.
Atualmente, a guerra uma guerra de mquinas. E, por isto, os
depsitos so tecnicamente necessrios, bem como na inds-
tria a mecanizao promove a concentrao da administrao
e dos meios de produo. Mas os exrcitos burocrticos do
passado, aprovisionados e equipados pelo soberano, aparece-
ram quando a evoluo social e econmica diminuiu absoluta
ou relativamente a quantidade de cidados economicamente
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O nivelamento das diferenas sociais
A estrutura burocrtica chegou ao poder, em geral, em virtu-
de de um nivelamento de diferenas econmicas e sociais.
Este nivelamento foi pelo menos relativo e influiu na impor-
tncia das diferenas econmicas e sociais para a distribuio
de funes administrativas.
Diferentemente do autogoverno democrtico das peque-
nas unidades homogneas, a burocracia vai ligada neces-
sariamente moderna democracia de massas. Isto deriva
do princpio definitrio da burocracia: a regulao abstrata
da prtica da autoridade, a qual procede do requerimento
de igualdade perante a lei e, por conseguinte, do rep-
dio dos privilgios e do tratamento dos assuntos caso a
caso. Esta regularidade tambm provm das pr-condies
sociais do surgimento das burocracias. A administrao no
burocrtica de toda formao social extensa funda-se, de
uma forma ou de outra, no fato de que as tarefas e deve-
res administrativos esto vinculados a privilgios e classes
sociais, materiais ou honorificas j existentes. Isto implica,
em geral, um vnculo do direito a funes administrativas
com uma explorao econmica direta ou indireta, ou uma
explorao social do prestgio que o tipo de autoridade
administrativa concede aos seus depositrios.
Por conseguinte, a burocratizao e a democratizao no seio
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Carter permanente do aparelho burocrtico
Uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui
uma das estruturas sociais mais difceis de destruir. A buro-
cracia o meio de transformar a ao comunitria em uma
ao societria organizada racionalmente. Por isso, a buro-
cracia, como instrumento de societalizao das relaes de
poder, foi e um instrumento de poder de grande importn-
cia para quem controlar o aparelho burocrtico.
Em igualdade de condies, uma ao societria, dirigida e
organizada com mtodo, prevalece sobre toda resistncia de
uma ao de massas ou inclusive comunal. E, com toda
a burocratizao da administrao, fica estabelecida uma for-
ma de poder praticamente inamovvel.
O burocrata individual no pode se safar do aparelho ao qual est
ligado. Diferentemente do notvel honorfico ou voluntrio, o
burocrata profissional est acorrentado sua atividade por meio
de toda a sua existncia material e espiritual. Geralmente, uma
simples engrenagem de um mecanismo sempre em funciona-
mento que lhe ordena ir em um sentido essencialmente fixo. O
funcionrio deve realizar tarefas especializadas e, normalmente,
no pode dar partida nem parar o mecanismo, o qual somente
dirigido de cima. Desta forma, o burocrata individual est ligado
ao conjunto de todos os funcionrios integrados no mecanismo.
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Consequncias econmicas
e sociais da burocracia
A organizao burocrtica de uma formao social, e espe-
cialmente de uma estrutura poltica, pode ter profundas con-
sequncias econmicas e, frequentemente, as tem. Que tipo
de consequncias? Isto depende, em cada caso individual, da
distribuio de poder econmico e social, e principalmente
do terreno ocupado pelo aparelho burocrtico em desenvol-
vimento. Por conseguinte, as consequncias da burocracia
dependem do sentido dado ao aparelho pelos poderes que
o usam. E, muito frequentemente, o resultado foi uma distri-
buio criptoplutocrtica do poder.
Na Inglaterra, e principalmente nos Estados Unidos, por trs
das estruturas burocrticas dos partidos habitualmente en-
contram-se os mecenas do partido. Estes financiam os refe-
ridos partidos e influem nos mesmos. Na poca moderna, a
burocratizao e o nivelamento social no interior das orga-
nizaes polticas e, principalmente, no interior das organi-
zaes estatais, com relao eliminao das prerrogativas
feudais, favoreceu muito frequentemente os interesses do ca-
pitalismo. Frequentemente, a burocratizao realizou-se em
franca aliana com interesses capitalistas; a grande aliana
histrica do monarca absoluto com os interesses capitalistas,
por exemplo. Geralmente, uma equiparao legalista e a eli-
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O poder da burocracia
Em todo o descoberto, o Estado moderno submetido
burocratizao. Mas aqui deve-se apresentar o problema de
se o poder da burocracia dentro da estrutura poltica experi-
menta um crescimento universal. O fato de que a burocracia
seja, tecnicamente, o meio de poder mais efetivo a servio
do homem que o controla, no determina a gravitao que
a burocracia como tal pode ter dentro de uma formao
social especfica. A progressiva indispensabilidade do cor-
po de funcionrios, que compreende milhes, no mais
decisiva neste contexto que a opinio de alguns expositores
do proletariado sobre a indispensabilidade econmica do
movimento operrio para uma apreciao de capacidade
de poder social e poltico. Se a indispensabilidade possu-
sse um carter decisivo, os escravos indispensveis deve-
riam ter ocupado postos de poder quando regia o trabalho
escravo, j que eram pelo menos to indispensveis quan-
to o so hoje em dia os funcionrios e proletrios. No se
pode inferir a priori destes motivos se o poder da burocracia
como tal est crescendo. A interveno de grupos de inte-
resses econmicos no oficiais, ou a interveno de orga-
nizaes locais, interlocais, ou representativas de qualquer
outro tipo, ou de associaes vizinhais, todos estes fatores
opem-se, aparentemente, burocratizao. Aqui temos
que deixar para outro momento e no incluir nesta discus-
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Em condies normais, o poder de uma burocracia em ple-
na expanso sempre impressionante. O patro poltico
que enfrenta o funcionrio, treinado, incorporado direo
administrativa e investido com a hierarquia formal de um
interlocutor vlido, est na situao do aficionado frente
ao perito. Isto aplica-se tanto se o patro ao qual ser-
ve a burocracia um povo, provido com os recursos da
iniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remo-
ver funcionrios, ou a um parlamento, eleito em uma base
mais oligrquica ou mais democrtica. Aplica-se tanto
se o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado,
legalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se se refe-
re a um presidente eleito massivamente, ou a um monarca
hereditrio e absoluto ou constitucional.
Toda burocracia tenta acrescentar a superioridade dos pro-
fissionalmente informados conservando em segredo os seus
conhecimentos e propsitos. A administrao burocrtica
sempre propende a ser uma administrao de sesses secre-
tas; tanto como possvel, furtam a toda crtica seus conheci-
mentos e suas atividades. Os funcionrios do tesouro do Shah
da Prsia transformaram a sua tcnica oramentria em uma
doutrina secreta, e inclusive utilizam uma escritura secreta.
Em geral, as estatsticas oficiais da Prssia somente mostram
ao pblico, e suposta opinio pblica, o que no pode
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Fases do desenvolvimento da burocracia
O conhecimento tcnico do perito foi obtido cada vez mais
a base da situao de poder do funcionrio. Por conseguinte,
o governante viu-se obrigado a descobrir uma forma de uti-
lizar o conhecimento especializado dos peritos sem perder,
por esse motivo, a sua posio dominante. tpico que com a
ampliao qualitativa da gesto administrativa e, consequen-
temente, com a indispensabilidade do conhecimento tcnico,
o monarca j no se satisfaa com consultas ocasionais com
confidentes pessoais de confiana, ou com uma assemblia
destes convocada intermitentemente e em momentos difceis.
O monarca comea a apelar a rgos colegiados que delibe-
ram e decidem em sesso permanente. Os Rte von Haus aus
so um fenmeno transitrio prprio deste processo.
A posio destes corpos colegiados varia, naturalmente, no
caso de serem constitudos em suprema autoridade admi-
nistrativa ou estejam cobertos por uma autoridade central e
monrquica ou diversas autoridades deste tipo. No restante,
o seu modo de atuar tem uma grande influncia. Com o ple-
no desenvolvimento do tipo colegiado, os rgos reunidos
com o monarca reinante discutem os pontos importantes,
de todas as perspectivas, com base em relatrios dos res-
pectivos peritos e seus assistentes, e por meio dos votos jus-
tificados dos restantes membros. A questo acaba ento por
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A racionalizao da educao e da instruo
Aqui no nos possvel uma anlise dos amplos efeitos cul-
turais determinados pelo desenvolvimento da dominao bu-
rocrtica racional como tal, independentemente dos mbitos
em que apresentada. Por certo, a burocracia propicia um
modo de vida racionalista, mas o conceito de racionalismo
tem denotaes e conotaes muito diversas. De modo ge-
ral, somente possvel afirmar que a dominao burocrtica
promove o desenvolvimento de um realismo racional e do
tipo de personalidade do perito profissional. Isto tem vrias
repercusses, mas aqui somente nos possvel nos ocupar
de um fator importante da questo: a sua influncia sobre a
ndole da instruo e da educao.
As izstituies educacionais do continente europeu, parti-
cularmente as instituies de ensino superior as universi-
dades e os estabelecimentos tcnicos, escolas empresariais,
escolas superiores e outros centros de graduao terciria e
mdia encontram-se dominadas e influenciadas pela exi-
gncia do tipo de educao que determina um sistema
de exames especiais e pela percia cada vez mais necessria
para a burocracia moderna.
O exame especial, no atual sentido, tambm existiu, e
existe, fora das estruturas burocrticas especficas; assim sen-
do, atualmente, ocorre nas profisses liberais da medicina
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2. Nos perguntaremos se, por um lado, estes princpios es-
truturais determinam efeitos econmicos especficos e, se as-
sim for, quais. Para isto, naturalmente, deve-se ter presente
a fluidez e as mltiplas transies de todos estes princpios
organizacionais. Em ltima instncia, os seus tipos puros
devem ser considerados como simples casos extremos parti-
cularmente valiosos e necessrios para a anlise. As realida-
des histricas, que quase sempre so mostradas de formas
mistas, tm mudado e ainda mudam entre esses tipos puros.
A burocracia, em todo o descoberto, um produto recente do
desenvolvimento. Quanto mais ascendemos na histria, mais
tpica torna-se a ausncia de uma burocracia e de um conjunto
de funcionrios no seio da estrutura dominante. A burocracia
tem um carter racional: a sua atitude determinada por
normas, meios, fins e situaes de fato. Por este motivo, a sua
origem e expanso tiveram, em todo o descoberto, consequ-
ncias revolucionrias em um sentido peculiar que ainda
no discutimos. So as mesmas consequncias que, em geral,
provocaram o avano do racionalismo. O progresso da buro-
cracia tem destrudo estruturas desprovidas de todo carter
racional, em um sentido especial do termo. Fica como tarefa
determinar quais foram essas estruturas. MAX WEBER
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