AS METAMORFOSES

DO
GOVERNO
REPRESENTATIVO(*)

Bernard Manin
Freqentemente se afirma que a representao poltica est passando por uma
crise nos pases ocidentais. Durante dcadas, a representao parecia estar
fundamentada em uma forte e estvel relao de confiana entre o eleitorado e os
partidos polticos; a grande maioria dos eleitores se identificava com um partido e a ele
se mantinha fiel. Hoje, porm, o eleitorado tende a votar de modo diferente de uma
eleio para a outra, e as pesquisas de opinio revelam que tem aumentado o nmero
dos eleitores que no se identificam com partido algum. At pouco tempo atrs, as
diferenas entre os partidos pareciam um reflexo das clivagens sociais. Mas hoje tem-se
a impresso que so os partidos que impem sociedade clivagens, cujo carter
"artificial" lastimado por alguns observadores. No passado, os partidos propunham aos
eleitores um programa poltico que se comprometiam a cumprir, caso chegassem ao
poder. Hoje, a estratgia eleitoral dos candidatos e dos partidos repousa, em vez disso,
na construo de imagens vagas que projetam a personalidade dos lderes. As
preferncias dos cidados acerca de questes polticas expressam-se
cada vez mais freqentemente por intermdio das pesquisas de
opinio e das organizaes que visam fomentar um objetivo
particular, mas no tm a inteno de se tornar governo. A eleio de
representantes j no parece um meio pelo qual os cidados indicam
as polticas que desejam ver executadas. Por ltimo, a arena poltica
vem sendo progressivamente dominada por fatores tcnicos que os
cidados no dominam. Os polticos chegam ao poder por causa de
suas aptides e de sua experincia no uso dos meios de comunicao
de massa, no porque estejam prximos ou se assemelhem aos seus
eleitores. O abismo entre o governo e a sociedade, entre
representantes e representados, parece estar aumentando.
 Nos ltimos dois sculos, o governo representativo passou por
importantes modificaes, especialmente durante a segunda metade
do sculo XIX. A mudana mais evidente, que mais chamou a ateno
dos historiadores do governo representativo, diz respeito ao direito de
voto: a propriedade e a cultura deixaram de ser representadas e o
direito ao sufrgio foi ampliado. Essa mudana ocorreu paralelamente
a uma outra: a emergncia dos partidos de massa. O governo
representativo moderno foi instalado sem a presena de partidos
organizados, seguindo os exemplos das revolues inglesa,
americana e francesa. A maioria dos fundadores do governo
representativo chegava a pensar que a diviso entre partidos ou
"faces" era uma ameaa ao sistema que pretendiam estabelecer.
(1) A partir da segunda metade do sculo XIX, porm, a presena de
partidos polticos na organizao da expresso da vontade do
eleitorado passou a ser vista como um componente essencial da
democracia representativa. Alm disso, os programas polticos
tambm tinham um papel de reduzida importncia no modelo original
dos governos representativos: a prpria idia de plataforma poltica
era praticamente desconhecida no final do sculo XVIII e incio do.
sculo XIX. Mas com o aparecimento dos partidos de massa, os
programas polticos passaram a ser um dos principais instrumentos
da competio eleitoral.

O aparecimento dos partidos de massa e de seus programas veio transformar a

prpria relao de representao. A existncia de partidos organizados aproximava os
representantes dos representados. Os candidatos passaram a ser escolhidos pela
organizao partidria, na qual militantes de base tinham a oportunidade de se
manifestar. A massa do povo podia, assim, ter uma certa participao na seleo de
candidatos e escolher pessoas que compartilhassem de sua situao econmica e de suas
preocupaes. Uma vez eleitos, os representantes permaneciam em estreito contato com
a organizao pela qual se elegeram, ficando, de fato, na dependncia do partido. Isso
permitia aos militantes, ou seja, aos cidados comuns, manter um certo controle sobre
seus representantes fora dos perodos eleitorais. Apresentando-se diante dos
eleitores com um programa, os partidos pareciam dar aos prprios
cidados a possibilidade de determinar a poltica a ser seguida.

No final do sculo XIX, vrios analistas interpretaram o novo

papel dos partidos e das plataformas polticas como sinal de uma
crise da representao (Ostrogorski, especialmente vol. I, p. 568). O
prottipo do governo representativo era, ento, encontrado no
"parlamentarismo" ou no "parlamentarismo liberal", do qual o sistema
ingls, na forma que assumiu at cerca de 1870, era tido como o
exemplo mais acabado.(2) No incio do sculo XX, multiplicaram-se as
anlises sobre uma "crise do parlamentarismo".(3) Mas, com o
tempo, tornou-se claro que, embora a emergncia de partidos de
massa tivesse ocasionado a falncia do parlamentarismo, o governo
representativo no estava agonizando. Alguns observadores
compreenderam que tinha surgido uma forma nova e vivel de
representao. Esse novo modelo no foi definido por um conceito to
preciso quanto o de parlamentarismo, e seu reconhecimento como
fenmeno relativamente estvel e internamente coerente foi
assinalado pela criao de dois termos novos: "governo de partido",
entre os analistas anglo-americanos, e parteiendemokratie, entre os
tericos alemes. Cada um desses dois termos visava reunir sob uma
s denominao as caractersticas que distinguiam a nova forma de
governo representativo do modelo do parlamentarismo.

Foi possvel, ento, chegar a diversas concluses. A maioria dos

analistas concordou com a idia de que a nova forma de
representao era radicalmente diferente do parlamentarismo. Alm
disso, firmou-se a convico de que a relao de representao tpica
do parlamentarismo tinha sido substituda por outra de novo formato,
na qual o papel dos partidos de massa e das plataformas polticas
parecia ter evoludo como conseqncia da extenso do direito de
voto. J que no se imaginava um retorno a padres mais restritivos,
concluiu-se que a relao de representao tinha sido
irreversivelmente modificada. Enfim, ainda que alguns analistas
lastimassem o declnio do parlamentarismo, o surgimento de um novo
formato de governo representativo foi entendido, de modo geral,
como um progresso, um indcio de avano da "democracia". Essa
percepo decorreu no s do fato de que o novo sistema
acompanhava a extenso do direito de voto, como tambm do tipo de
relao de representao que implicava. O "governo de partido"
parecia criar uma maior identidade social e cultural entre governantes
e governados e parecia tambm dar aos ltimos um papel mais
importante na definio da poltica pblica. O governo representativo
parecia, assim, aproximar-se do ideal de autogoverno, do povo
governando a si mesmo. Esse progresso rumo democracia,
entendida como o governo do povo pelo povo, chegou a ser
interpretado como um prolongamento da histria dos Whigs ou, numa
verso mais prxima de Tocqueville, como um degrau no avano
inexorvel dos direitos de igualdade e autonomia dos indivduos, que
o "parlamentarismo liberal" realizava de modo imperfeito.

H uma notvel simetria entre a situao atual e a do final do

sculo XIX e incio do sculo XX. Hoje, como ento, a idia de uma
crise de representao um tema usual, o que nos leva a crer que
estamos diante de uma crise que muito menos da representao
como tal do que de uma forma particular de governo representativo.
Cabe, portanto, indagar se as mudanas que hoje atingem a
representao no estariam sinalizando a emergncia de uma
terceira forma de governo representativo, to estvel e coerente
quanto o modelo parlamentar e a democracia de partido.

ainda mais extraordinrio que a chamada crise de representao atual seja atribuda ao
desaparecimento ou enfraquecimento daquelas mesmas caractersticas que distinguiam a democracia de
partido do parlamentarismo e que pareciam aproximar a primeira de um governo do povo pelo povo. O
que est atualmente em declnio so as relaes de identificao entre representantes e representados e a
determinao da poltica pblica por parte do eleitorado. Isso sugere que talvez existam
semelhanas entre a forma de representao que hoje est emergindo e o tipo de
governo representativo que a democracia de partido teria substitudo
definitivamente. A mudana que adveio no fim do sculo XIX talvez tenha sido
menos radical do que se imaginava.

Trs tipos-ideais de governo representativo sero construdos

neste ensaio: o "parlamentar", a "democracia de partido" e a
"democracia do pblico" (ver Quadro na pgina 31).(4) Esses tipos
ideais no esgotam todas as formas possveis de governo
representativo, nem mesmo todas as formas que ele assumiu na
realidade. O estudo examina apenas os modelos mais significativos e
estveis, sob o ngulo da relao de representao que estabelecem.
Em determinado ponto do tempo e em um dado pas, as vrias
modalidades de representao poltica aqui analisadas podem
coexistir e se fundir umas nas outras, mas, dependendo do tempo e
do lugar, uma forma ou outra predomina.

Os princpios do governo representativo

Examinando-se as origens do governo representativo luz de

sua histria posterior, percebe-se a existncia de um certo nmero de
princpios, formulados no final do sculo XVIII, que praticamente
nunca foram postos em questo desde essa poca. Ao me referir a
"princpios" no estou falando de meras abstraes ou ideais, e sim
de idias que se traduziram em prticas e instituies concretas.
Quatro princpios, entendidos dessa maneira, foram formulados nos
primeiros tempos do governo representativo moderno.

1) Os representantes so eleitos pelos governados

A natureza exata da representao tem sido objeto de muita

controvrsia, mas, de modo geral, h concordncia no entendimento
de que no existe representao quando os governantes no so
periodicamente eleitos pelos governados. Eleies peridicas no tm
como conseqncia uma identidade rousseauniana entre governantes
e governados por duas razes principais.

Em primeiro lugar, as eleies no eliminam a diferena de

status e funo entre o povo e o governo. Em um sistema eletivo o
povo no governa a si mesmo. O processo eletivo resulta na
atribuio de autoridade a determinados indivduos para que
governem sobre outros: o poder no conferido por direito divino,
nascimento, riqueza ou saber, mas unicamente pelo consentimento
dos governados. A eleio reflete o princpio fundamental do
pensamento poltico moderno, de que nenhum ttulo de origem
sobrenatural ou superioridade natural d a uma pessoa o direito de
impor sua vontade a outras. A eleio um mtodo de escolha dos
que devem governar e de legitimao de seu poder.

Em segundo lugar, um sistema eletivo no requer que os governantes sejam

semelhantes queles que eles governam. Os representantes podem ser cidados ilustres,
social e culturalmente diferentes dos representados, contanto que o povo consinta em
coloc-los no poder. Um governo eletivo pode ser um governo de elites, contanto que
essas elites no exeram o poder unicamente em funo de suas qualidades de distino.
Essa caracterstica do processo eletivo torna-se mais clara quando comparada com um
outro mtodo possvel de escolha de governantes, o sorteio(5). A indicao de
autoridades pblicas por sorteio impe obstculos ao governo de elites e assegura que
os governantes sejam semelhantes aos demais cidados. Vale lembrar que, at o
sculo XVIII, a escolha por sorteio era tida como o procedimento
democrtico por excelncia. O fato de que os fundadores do governo
representativo tenham escolhido a eleio, e no o sorteio, como
mtodo legtimo de seleo de representantes mostra que eles no
viam incompatibilidade alguma entre representao e governo de
elites. digno de nota, embora raramente tenha sido analisado, o
fato de que ao longo dos ltimos dois sculos jamais tenha sido
proposta a indicao de representantes por meio de sorteio.

Portanto, um sistema eletivo no cria uma identidade entre os que governam e os

que so governados. Isso no significa que os cidados comuns tm apenas uma posio
subordinada no governo representativo. Embora o povo no governe, ele no est
confinado ao papel de designar e autorizar os que governam. Como o governo
representativo se fundamenta em eleies repetidas, o povo tem condies de exercer
uma certa influncia sobre as decises do governo: pode, por exemplo, destituir os
representantes cuja orientao no lhe agrade. Por outro lado, o governo representativo
pode ser um governo de elites, mas cabe aos cidados comuns decidir que elite vai
exercer o poder:

2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante

das preferncias dos eleitores

Embora sejam escolhidos, e possam ser destitudos, pelos governados, os

representantes mantm um certo grau de independncia em suas decises. Esse
princpio se traduz na rejeio de duas prticas que igualmente privariam os
representantes de qualquer autonomia de ao: os mandatos imperativos e a
revogabilidade permanente e discricionria dos eleitos, a "recall".(6)Nenhum dos
governos representativos institudos desde o final do sculo XVIII admitiu mandatos
imperativos ou concedeu o estatuto de obrigao legal s instrues dadas pelos
eleitores. Nenhum deles tampouco instituiu um sistema de permanente revogabilidade
dos representantes.

Ao longo do sculo XVIII, firmou-se na Inglaterra a concepo de

que os deputados representam o conjunto da nao, e no o distrito
eleitoral especfico que os elegeu. Os eleitores de cada distrito no
estavam, portanto, autorizados a lhes dar "instrues" (Pote, 1983, p.
103). No incio do sculo XIX, os radicais tentaram reintroduzir uma
prtica anloga das instrues, exigindo dos candidatos
"promessas" (pledges) e, aps o First Reform Act, reivindicaram que a
lei obrigasse ao cumprimento dessas promessas. O principal objetivo
dos radicais era reduzir o tamanho dos mandatos parlamentares (que,
desde o SeptennialAct, de 1716, era de sete anos). Ao que parece, os
radicais encaravam o sistema de pledges como um substituto
vantajoso para mandatos parlamentares mais curtos (Gash, 1971, p.
30). De sua parte, Bentham (1983, vol. I, p. 26) mostrou-se
particularmente contrrio prtica das instrues: o nico
mecanismo de influncia dos eleitores sobre seus representantes
deveria ser o direito de no os reeleger. De qualquer modo, o
cumprimento das "promessas" eleitorais nunca foi imposto como
obrigao legal na Inglaterra.

A prtica das instrues era extensamente disseminada nos Estados Unidos,

tanto durante o perodo colonial quanto nos dez primeiros anos aps a independncia do
pas (Reid, 1989, pp. 1002). Alguns estados, sobretudo a Nova Inglaterra, chegaram a
incluir o direito de instruo em suas constituies. Quando o First Congressional
Congress (eleito de conformidade com a Constituio de 1787) discutia o Bill of Rights,
alguns de seus membros propuseram que se acrescentasse Primeira Emenda (que
garante a liberdade de religio e de expresso) o direito de dar instrues aos
representantes. A proposta foi longamente discutida, mas acabou sendo rejeitada.(7) Os
eleitores americanos continuaram livres para dar instrues como quisessem, mas estas
no teriam carter de obrigao legal.

Na Frana, os delegados aos Estados-Gerais, inclusive os que foram convocados

em 1789, eram portadores de instrues (cahiers de dolances). Uma das primeiras
decises dos revolucionrios franceses, em julho de 1789, foi proibir a prtica dos
mandatos imperativos. Essa deciso nunca foi posta em questo durante ou aps a
Revoluo. Em 1793-94, uma parte do movimento dos sansculottes props que os
eleitos fossem passveis de perda do mandato, a qualquer momento, por ato das
assemblias eleitorais de base local. O projeto de Constituio submetido Assemblia
Geral em 1793 previa esse sistema, mas ele jamais foi posto em prtica. Em 1870, o
breve governo revolucionrio da Comuna de Paris instituiu um sistema de
revogabilidade.

Na prtica, possvel criar instituies e procedimentos que confiram ao povo

maior controle sobre seus representantes; disposies desse tipo chegaram a ser
propostas e eventualmente estabelecidas. Isso d maior relevo ao fato de que essas
instituies e prticas tenham sido rejeitadas no final do sculo XVIII por razes de
princpio, e no de ordem prtica, e que tal deciso jamais tenha sido questionada.
Promessas podiam ser feitas, programas podiam ser apresentados, mas os
representantes, sem exceo, mantiveram a liberdade de decidir se deviam ou no
cumpri-los. Sabendo que as eleies se repetiriam a intervalos regulares, os
representantes que haviam assumido compromissos pblicos podiam contar com
dificuldades para se reeleger, caso no cumprissem as promessas feitas. Contudo, eles
tinham liberdade para sacrificar a perspectiva de uma reeleio, caso circunstncias
excepcionais lhes impusessem prioridades mais relevantes do que a carreira poltica.
Mais importante ainda que os representantes podiam manter a esperana de que, numa
nova candidatura, viessem a ter condies de convencer os eleitores de suas razes para
desrespeitar as promessas anteriores. O governo representativo nunca foi um sistema em
que os eleitos tm a obrigao de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema nunca foi
uma forma indireta de soberania popular.

Nesse aspecto reside uma grande diferena entre o governo representativo e a

democracia, entendida como um regime de autonomia coletiva em que as pessoas
submetidas a normas fazem as normas. Essa diferena era muito visvel no final do
sculo XVIII, como demonstra a crtica da representao formulada por Rousseau. No
a presena de delegados que diferencia a representao do governo do povo pelo
povo. A delegao de funes de governo a um organismo poltico separado do povo
pode ser compatvel com o princpio do autogoverno do povo. 0 prprio Rousseau
estava perfeitamente convencido dessa possibilidade. Em Consideraes sobre o
governo da Polnia, Rousseau prope um sistema em que o povo delegaria a uma
assemblia de deputados o exerccio do poder soberano. Extraindo a conseqncia
lgica de sua concepo de liberdade poltica como autogoverno, ele recomenda, ento,
a prtica de mandatos imperativos (Rousseau, 1986, p. 193). A diferena entre governo
representativo e governo do povo pelo povo no est na existncia de um corpo
especfico de delegados, mas na ausncia de mandatos imperativos.

surpreendente constatar que dois homens que tiveram um

papel decisivo na,concepo do governo representativo, Madison e
Siys, tenham percebido a existncia de um ntido contraste entre
representao poltica e democracia. Em diversas ocasies, Madison
ope o "governo republicano, caracterizado pela representao,
"democracia" das pequenas cidades-estados da Antigidade. Em sua
opinio, o governo representativo no apenas uma forma
aproximada de democracia, que teria se tornado tecnicamente
necessria devido impossibilidade concreta de reunir o povo em
Estados de grandes extenses. Ao contrrio, Madison considera o
governo representativo como uma forma diferente e superior de
exerccio do poder. O efeito da representao, observa Madison, :

(...) refinar e ampliar as opinies do povo, fazendo-as passar pelo crivo de um corpo de cidados
selecionados, cuja sabedoria pode melhor discernir o verdadeiro interesse de seu pas e cujo patriotismo e
amor justia fazem deles cidados menos suscetveis a sacrificar esse interesse por consideraes
efmeras e parciais. Em um sistema desse tipo; provvel que a vontade popular, expressa pelos
representantes do povo, venha a ser mais compatvel com o bem pblico do que se fosse manifesta pelo
prprio povo, reunido para esse fim (Hamilton et al., 1961, p. 82).

Madison sublinha que um dos objetivos do sistema plenamente representativo,

conforme proposto na Constituio dos Estados Unidos, colocar no poder pessoas
mais aptas a resistir s "paixes desordenadas" e aos "equvocos e iluses efmeros" que
podem tomar conta do povo: somente deveria prevalecer o "julgamento sereno e
ponderado da coletividade" (1787, p. 384).(8) No resta dvida de que, na sua opinio,
no papel do representante votar da maneira como o povo desejaria em todas as
ocasies. A superioridade do sistema representativo se encontra no fato de permitir um
distanciamento entre as decises do governo e a vontade popular.

Em vrios textos e discursos, Siys sublinha a "enorme" diferena que separa

uma democracia, na qual os prprios cidados legislam, de um sistema representativo,
em que o exerccio do poder delegado a outros por meio de eleies (Siys, 1789c e
1789b). Para Siys, assim como para Madison, a representao no
uma verso imperfeita da democracia direta, decorrente de
necessidades prticas; uma forma de governo totalmente diferente
e prefervel. Siys considera o governo representativo como um
sistema superior, no tanto por redundar em um processo decisrio
mais racional e menos passional, quanto por constituir uma forma
poltica mais adequada s sociedades mercantis modernas, onde as
pessoas esto permanentemente ocupadas na produo e troca de
riquezas. Nessas sociedades, observa Siys, os cidados no
dispem mais do tempo necessrio para se ocupar constantemente
dos negcios pblicos. Sendo assim, eles precisam confiar o governo,
por intermdio de eleies, a indivduos que dediquem todo seu
tempo a essa tarefa. Acima de tudo, Siys v na representao uma
aplicao da diviso do trabalho esfera da poltica, princpio este
que ele acredita ser um fator essencial para o progresso social. "O
interesse comum, o aperfeioamento das condies da prpria
sociedade, reclamam que se faa do governo uma profisso especial"
(Siys, 1789d). Ele observa ainda que no funo dos
representantes agir como meros transmissores da vontade dos
eleitores. " portanto incontestvel", diz ele, "que os deputados no
esto na Assemblia Nacional para afirmar vontades j formuladas
por seus eleitores, mas para deliberar e votar livremente, de acordo
com o juzo que faam no momento e esclarecidos por todas as luzes
que a Assemblia possa lhes proporcionar." (Siys, 1789c).

3) A opinio pblica sobre assuntos polticos pode se

manifestar independentemente do controle do governo

Desde o final do sculo XVIII, prevalece a idia de que um governo

representativo supe que os governados possam formular e expressar livremente suas
opinies polticas. A ligao entre governo representativo e liberdade de opinio foi
definida rapidamente nos Estados Unidos, de maneira mais progressiva na Inglaterra, e
seguiu um roteiro mais lento e mais complexo na Frana.

A liberdade de opinio poltica requer dois elementos. Para que

os governados possam formar opinio sobre assuntos polticos,
necessrio que tenham acesso informao poltica, o que supe
tornar pblicas as decises governamentais. Quando os polticos
tomam suas decises em segredo, os governados dispem de meios
muito frgeis para elaborar opinies em matria poltica. O princpio
da divulgao dos debates parlamentares foi reconhecido na
Inglaterra entre 1760/90 - antes disso, o carter secreto dos debates
era considerado uma prerrogativa do Parlamento, essencial para
proteg-lo das interferncias da Coroa (Pole, 1983). Nos Estados
Unidos, os debates, tanto no Congresso Continental quanto na
Conveno de Filadlfia, foram mantidos em segredo. O primeiro
senado eleito sob a nova Constituio decidiu, inicialmente, realizar
debates secretos, mas essa prtica foi definitivamente abandonada
quatro anos depois (Pole, op. cit.). Na Frana, os Estados-Gerais de
1789 decidiram, desde sua instalao, que as deliberaes seriam
pblicas e, de fato, todos os debates das assemblias revolucionrias
foram abertos. O povo reunido nas galerias fazia intensa presso
sobre as discusses realizadas durante as sucessivas assemblias
revolucionrias. A comparao entre os casos francs e americano
sugere, porm, que, embora a divulgao de atos polticos seja
necessria para informar os cidados, ela no indispensvel em
todos os estgios do processo decisrio: bastante razovel pensar
que o pblico americano dispunha de melhores condies para formar
opinio acerca da Constituio dos Estados Unidos do que o pblico
francs com relao a suas vrias constituies revolucionrias.

O segundo requisito da liberdade da opinio pblica a

liberdade para expressar opinies polticas. A relao entre a
liberdade de opinio e o carter representativo do governo no ,
porm, to bvia assim. De qualquer modo, no seria de estranhar
que os governos. representativos tornassem sagrada a liberdade de
opinio, devido a sua adeso ao princpio liberal segundo o qual uma
parte da vida dos indivduos deve ser resguardada das decises
coletivas. Seguindo a distino popularizada por Isaiah Berlin, poderia
ser reivindicado que a liberdade de opinio fosse includa entre as
"liberdades negativas", que protegem os indivduos das intromisses
do governo. Nesse sentido, a liberdade de opinio no tem uma
relao direta com o carter representativo do governo. A
representao diz respeito ao modo de participao dos cidados no
governo e garante "liberdade positiva". H, entretanto, um vnculo
essencial entre a liberdade de opinio e o papel poltico do cidado
em um governo representativo, claramente exposto no contedo da
Primeira Emenda da Constituio dos Estados Unidos e evidenciado
nos debates travados em torno de sua adoo. A Primeira Emenda
estabelece que "o Congresso no aprovar nenhuma lei que vise
oficializao de uma religio ou que proba sua livre prtica; que
limite a liberdade de expresso ou de imprensa; ou o direito de
reunio pacfica e o direito de petio".

A liberdade de religio e a liberdade de expresso poltica se

encontram, assim, associadas. Cabe notar, alm disso, que essa
formulao vincula a expresso individual e a expresso coletiva de
opinies: a liberdade de religio, aplicvel a indivduos, associada
aos direitos de reunio e de petio, que so manifestaes coletivas.
o carter coletivo de uma manifestao que faz dela um ato
poltico: as autoridades do governo podem, sem grandes riscos,
ignorar opinies individuais expressas de maneira dispersa, mas no
podem fazer pouco caso de uma multido nas ruas, por mais pacfica
que ela seja, nem deixar de considerar peties que renem milhares
de assinaturas. Agregando na mesma clusula o direito de reunio e o
direito de petio, a Primeira Emenda evidencia sua dimenso
poltica: ela visa proteger no s a expresso coletiva de opinies
gerais, quanto a manifestao de idias dirigidas ao governo, com o
intuito de dele obter algum benefcio. Por garantir, ao mesmo tempo,
a liberdade de religio e o direito de expressar opinies polticas
coletivamente dirigidas aos governantes, a Primeira Emenda no
estabelece apenas uma "liberdade negativa" para os indivduos; ela
tambm garante aos cidados um modo de agir frente ao governo.

O debate que culminou na adoo da Primeira Emenda mostra ainda que suas
implicaes polticas eram perfeitamente claras para os constituintes. O simples fato de
terem sido colocados em discusso os temas das instrues e dos mandatos imperativos
demonstra que os redatores percebiam a existncia de um elo entre a liberdade de
expresso e a representao. A interveno de Madison esclarece melhor o alcance
poltico da Primeira Emenda. Madison pronunciou-se contra a incluso do direito de
instruo na Emenda. Os defensores da incluso desse direito tinham alegado que, num
governo republicano, o povo deve ter direito de fazer prevalecer a sua vontade. Madison
respondeu, ento, que esse princpio verdadeiro "em certos casos", mas no em outros,
e acrescentou:

No sentido em que ele verdadeiro, esse direito j est suficientemente afirmado no que
estabelecemos at aqui; se no quisermos mais do que isso, que o povo tenha direito de expressar e
comunicar seus sentimentos e desejos, isso j est garantido. O direito liberdade de expresso est
assegurado; a liberdade de imprensa est explicitamente colocada fora do alcance do governo; o povo
pode, portanto, dirigir-se publicamente aos seus representantes, pode aconselhar a cada um
separadamente, ou manifestar seus sentimentos ao conjunto da assemblia atravs de petio; por todos
esses meios, ele pode dar conhecimento de sua vontade (Madison, 1789, vol. 1, p. 415).

Em sua dimenso poltica, a liberdade de opinio surge, assim, como

contrapartida ausncia do direito de instruo. No se exige que os representantes
ajam de acordo com os desejos do povo, mas eles no os podem ignorar: a liberdade de
opinio garante que, existindo esses desejos, eles sero levados ao conhecimento dos
representantes. Como estes sabem que esto sujeitos ao teste da reeleio, tm um bom
motivo para levar em considerao os desejos do povo. Dessa maneira, a vontade
popular se torna um componente reconhecido do ambiente que cerca uma deciso.
parte as situaes em que a populao esteja ameaando seriamente a ordem pblica e
coagindo o governo por um ato de fora, a nica vontade impositiva dos cidados o
voto. Mas os governados sempre tm a possibilidade de, no momento das eleies ou
em outras ocasies, manifestar uma opinio coletiva diferente da que defendida por
seus representantes. Costuma-se chamar de opinio pblica essa voz coletiva do povo
que, sem ter valor impositivo, sempre pode se manifestar independentemente do
controle do governo.

A liberdade de opinio pblica distingue o governo

representativo do que tem sido chamado de representao absoluta,
cuja formulao mais conhecida encontrada em Hobbes. Segundo
Hobbes, um grupo de indivduos somente constitui uma unidade
poltica aps ter conferido autoridade a um indivduo ou assemblia, a
quem esses indivduos prestam obedincia, para expressar sua
vontade (evidentemente, o representante pode ser uma assemblia).
Antes da designao do representante, e independentemente de sua
pessoa, o povo no tem unidade alguma; uma multitudo dissoluta,
uma multido dispersa. O povo somente adquire fora poltica por
intermdio da pessoa do representante, que, a partir do momento em
que chega ao poder, substitui completamente aqueles que
representa. Os representados no tm outra voz seno a dele.(9)
precisamente essa substituio absoluta dos representados pelo
representante que a liberdade de opinio pblica impede. A massa do
povo sempre pode se manifestar como uma entidade poltica dotada
de uma certa unidade, independente do representante. Quando os
indivduos, agindo como grupo, do instrues aos seus
representantes, quando grupos exercem presso sobre o governo,
quando uma multido se rene nas ruas ou assina uma petio, o
povo est se manifestando como uma entidade poltica capaz de falar
e agir independentemente dos que esto no governo. A liberdade de
opinio pblica mantm a permanente possibilidade de que o povo
fale por si mesmo. O governo representativo um sistema em que os
representantes jamais podem declarar com confiana e segurana
absolutas: "Ns, o povo".

Tanto o autogoverno do povo quanto a representao absoluta redundam na

eliminao da distncia entre governantes e governados: o primeiro porque transforma
os governados em governantes; a segunda porque substitui os representados pelos
representantes. O governo representativo, ao contrrio, mantm essa distncia.

4) As decises polticas so tomadas aps debate

J se tornou usual a idia de que o governo representativo foi

originalmente concebido e justificado como um governo do debate. As
anlises de Carl Schmitt tiveram grande influncia na disseminao
dessa interpretao (Schmitt,1988 e 1928). Vale notar que os textos
mencionados por Schmitt em apoio s suas concepes datam
principalmente do sculo XIX, poca em que o governo representativo
no era mais uma novidade. Ele cita com muita freqncia escritos e
discursos dos sculos XVII e XVIII, quando os princpios da
representao foram elaborados e aplicados pela primeira vez. (10)
As virtudes do debate parlamentar so evidentemente muito
elogiadas por Montesquieu, Madison, Siys ou Burke, mas, como
objeto de reflexo, o tema ocupa um espao muito menor nas obras
de Guizot, Bentham e John Stuart Mill. O debate sequer mencionado
no Segundo tratado do governo civil, de Locke. Nem os
revolucionrios americanos nem os constituintes franceses de
1789/91 definiram o governo representativo como um governo do
debate. Alm disso, a expresso "governo do debate" muito pouco
clara. Ela no indica com preciso o lugar ocupado pela discusso
dentro do governo. Ser que o debate est presente em todas as
etapas do processo decisrio ou apenas em algumas? A expresso
significa que, no governo representativo, assim como "no dilogo
permanente", to caro aos romnticos alemes, tudo submetido a
uma discusso interminvel?

Ainda que o debate no figure com tanto relevo no pensamento dos fundadores
do governo representativo quanto no das anlises do sculo XIX, evidente que, desde
suas origens, a idia de representao esteve ligada da discusso, nesse tipo de
governo. Dispositivos legais adotados na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Frana
comprovam esse fato: os representantes gozam da mais ampla liberdade de expresso
dentro do recinto da assemblia. O elo entre representao e discusso s pode ser
entendido pela introduo da noo intermediria de assemblia. O governo
representativo sempre foi interpretado e justificado como um sistema poltico em que a
assemblia desempenha um papel decisivo. Seria possvel imaginar, como assinala
corretamente Schmitt, que a representao fosse o apangio de um nico indivduo,
designado e autorizado pelo povo.(11) inegvel, porm, que o governo representativo
no foi proposto, nem estabelecido, como um regime em que o poder seria confiado a
um nico indivduo escolhido pelo povo; ao contrrio, foi criado como um regime em
que um rgo decisrio coletivo deveria ocupar uma posio central. Schmitt e diversos
outros analistas posteriores vem muito mais do que a existncia de um vnculo entre a
idia de representao e o papel da assemblia: consideram o papel predominante
atribudo assemblia como efeito de uma crena anterior e mais fundamental nas
virtudes do governo da verdade (veritas non auctoritas facit legem).(12)Segundo essa
linha de interpretao, a estrutura de crenas que justifica o governo
representativo, definido como governo por meio de uma assemblia,
seria a seguinte: a verdade deve ser a base da lei, o debate o
caminho mais adequado para determinar a verdade; portanto, o
rgo central de tomada de decises deve ser um local de debates,
em outras palavras, uma assemblia.

O fato que os argumentos defendidos pelos primeiros

partidrios do governo representativo no seguiram esse padro. Em
Locke, Montesquieu (quando analisa o regime ingls), Burke, Madison
ou Siys, o carter coletivo de um rgo decisrio representativo
nunca inferido a partir de um argumento sobre as vantagens da
discusso. O fato de a representao exigir uma assemblia
considerado bvio. A associao entre representao e assemblia
no foi uma criao ex nihilo do pensamento poltico moderno, mas
um legado da histria. Os parlamentos modernos efetivamente se
formaram ao longo de um processo gradual de mudana (na
Inglaterra), de uma transformao violenta (na Frana), ou por
imitao (nas colnias americanas) dos organismos representativos
da sociedade feudal, as "assemblias dos estamentos". Os primeiros
defensores das modernas assemblias representativas insistiam na
idia de que a forma de governo que propunham era muito diferente
das instituies anteriores, mas essa prpria insistncia sugere a
percepo de continuidades entre o velho e o novo. A natureza
coletiva dos rgos decisrios era um dos elementos dessa
continuidade. O debate aparece nos textos e nos discursos dos
fundadores da representao moderna como uma caracterstica
inevitvel e de certo modo natural das assemblias.

A noo de governo representativo, alm disso, sempre esteve

vinculada aceitao da diversidade social. Em sua primeira
formulao, a representao aparecia como uma tcnica que permitia
a instaurao de um governo do povo em naes muito populosas e
diversificadas. Madison e Siys repetiram vrias vezes que a
homogeneidade e o tamanho reduzido das comunidades polticas
que possibilitavam a democracia direta nas antigas repblicas. Esses
autores alertaram que essas condies no existiam mais no mundo
moderno, que se caracteriza pela diviso do trabalho, pelo progresso
do comrcio e pela diversificao dos interesses. O mais ilus tre
opositor da representao, Rousseau, ao contrrio, condenava a
"sociedade mercantil" e o progresso da cincia e das artes, exaltando
as pequenas comunidades homogneas. Durante o sculo XVIII,
admitia-se, em geral, que as assemblias representativas deveriam
refletir essa diversidade. At mesmo analistas como Siys e Burke,
que insistiam em realar o papel da assemblia na produo da
unidade, reconheciam que os delegados, eleitos por diferentes
localidades e populaes, davam s assemblias uma feio de
reflexo da diversidade social. (13)A assemblia representativa
sempre foi vista, portanto, como simultaneamente coletiva e
diversificada.

A natureza coletiva e diversificada do organismo representativo, e no a

existncia de uma convico prvia e independente nas virtudes do debate parlamentar,
que explica o papel atribudo discusso. Em um organismo decisrio de carter
coletivo, cujos numerosos integrantes so eleitos por populaes diferenciadas, e que
provavelmente tm opinies divergentes, o problema alcanar um acordo, uma
convergncia de vontades. Os fundadores do governo representativo colocaram a
igualdade das vontades na base de suas concepes polticas: nenhuma superioridade
intrnseca confere a determinados indivduos o direito de impor sua vontade aos demais.
Por conseguinte, se uma convergncia de vontades deve ser atingida
numa assemblia onde nem o mais forte, nem o mais competente,
nem o mais rico, tm razes para impor sua vontade aos demais,
todos os participantes devem procurar conquistar o consentimento
dos outros atravs da persuaso. A obviedade dessa soluo explica
por que ela raramente objeto de contestao explcita entre os
fundadores do governo representativo, e por que, alm disso, o
debate proposto como uma atividade natural nas assemblias. O
princpio da igualdade das vontades, que torna as eleies o mtodo
mais legtimo de designao de representantes, tambm faz do
debate a forma legtima de interao entre esses representantes.

A noo de debate e sua funo predominante entre os

primeiros partidrios da representao esto expressas com toda
clareza em um dos textos bsicos do governo representativo
moderno, Vues sur les moyens d'excution, de Siys. O trecho
dedicado ao exame do tema do debate parlamentar esclarece alguns
pontos cruciais e merece ser examinado mais detidamente. preciso
observar, primeiramente, que Siys introduz suas consideraes a
respeito do debate depois de ter afirmado a necessidade do governo
representativo e para responder s objees levantadas "contra as
grandes assemblias e contra a liberdade de expresso". Sem mais
justificativas, Siys admite que o sistema representativo requer uma
assemblia e que a razo de ser desta o debate. Respondendo s
objees, Siys afirma que:

Em primeiro lugar, h uma desaprovao da maneira complicada e lenta com que os assuntos so
tratados em grandes assemblias deliberativas. Isso se deve ao fato de que, na Frana, j nos
acostumamos a decises arbitrrias, tomadas em segredo, nos meandros dos escritrios ministeriais. Uma
questo discutida em pblico por um grande nmero de pessoas que tm opinies divergentes, todas com
igual direito a usar a palavra de modo mais ou menos prolixo, e que se permitem expor suas idias com
um brilho e um entusiasmo estranhos ao modo de ser da sociedade, algo que naturalmente assusta
nossos bons cidados, da mesma maneira que um concerto de instrumentos barulhentos cansaria o ouvido
frgil de um doente no hospital. Fica difcil imaginar que pudesse ocorrer uma opinio sensata durante um
debate to livre e agitado. tentador que se queira, ento, chamar algum muito superior aos demais para
fazer toda essa gente entrar em acordo em vez de passar o tempo todo brigando entre si (Siys, 1789a, p.
92, grifos meus).
 Siys considera inevitvel que, de incio, reine a discordncia
geral na assemblia; mas, como o governo representativo se
fundamenta na igualdade, ele tende a rejeitar a tentadora soluo
recomendada pelos seus crticos: que se ponha um fim discrdia
apelando para a interveno de uma vontade superior s demais. Em
um trecho posterior do livro, Siys escreve:

Em todas as deliberaes, h um problema a ser resolvido: o de saber, em cada caso, o que

prescreve o interesse geral. Quando comea o debate, no se pode saber que rumo ele tomar at que se
tenha certeza da descoberta desse interesse. No h dvida de que o interesse geral nada representa se
no for o interesse de algum: esse interesse especfico que comum ao maior nmero de eleitores. Da
decorre a necessidade da competio entre as opinies.(14) O que aparenta ser uma mistura, uma
confuso capaz de tudo obscurecer, um passo preliminar indispensvel para se alcanar a luz. preciso
deixar que todos esses interesses pressionem uns aos outros, concorram entre si, lutem para definir o
problema, e preciso incita-los, na medida da fora de cada um, em direo meta proposta. Nesse
processo de teste, idias teis e perniciosas so separadas; as ltimas so abandonadas, as primeiras
prosseguem em busca de um equilbrio at que, modificadas e purificadas por sua ao recproca, por fim
se fundem numa s opinio (Siys, 1789a, pp. 93-4).

No pensamento dos fundadores do governo representativo, o debate parlamentar realiza,

portanto, a tarefa especfica de produzir acordo e consentimento; no constitui, em si mesmo, um
princpio de tomada de decises.O que faz de uma proposta uma deciso pblica no a discusso, mas o
consentimento. Entretanto, preciso acrescentar que esse consentimento deve ser de uma maioria, e no
uma concordncia universal, menos ainda uma expresso da verdade.(15)A respeito disso, assim escreveu
Locke:

Pois sendo o que leva qualquer comunidade a agir o consentimento dos indivduos que a
formam, e sendo necessrio ao que um s corpo, se mover em uma direo, necessrio que esse corpo
se mova para o lado para o qual o arrasta a fora mais forte, que o consentimento da maioria; no sendo
assim, impossvel que continue a agir ou continue a ser um corpo, uma comunidade (...).(16)

Vale notar que neste texto, central em seu pensamento, Locke

no fundamenta o princpio majoritrio em qualidades ou virtudes da
maioria, como, por exemplo, sua capacidade de expressar o que
verdadeiro ou justo, mas no simples fato de que preciso agir e
tomar decises. Por si mesmo, o debate parlamentar no preenche
essa funo. Alis, por si mesmo, ele tambm no contm um
princpio de limitao. A regra majoritria que, de fato, fornece um
princpio para a tomada de decises, porque ela compatvel com as
limitaes temporais s quais est submetida toda ao,
especialmente a ao poltica. A qualquer momento, possvel contar
o nmero de votos e determinar qual proposta obteve aceitao mais
ampla. Debates acadmicos podem ser travados exclusivamente no
mbito do princpio da discusso, porque, ao contrrio do que se
passa na poltica, no esto submetidos a limites de tempo. Essa
uma situao que no se aplica aos debates polticos. Os fundadores
do governo representativo certamente no confundiam um
parlamento com uma sociedade de intelectuais. O princpio do
governo representativo deve ser formulado da seguinte maneira:
nenhuma medida tem a validade de uma deciso enquanto no
obtiver o consentimento de uma maioria, ao final dos debates.
 digno de nota que os quatro princpios que acabamos de
expor - eleio de representantes pelos governados, independncia
parcial dos representantes, liberdade da opinio pblica e decises
polticas tomadas aps deliberao - tenham permanecido constantes
ao longo de toda a histria do governo representativo. A
representao poltica, na realidade, mudou muito menos do que se
pensa. certo, porm, que esses quatro princpios tiveram
conseqncias e implicaes diferentes de acordo com as
circunstncias dentro das quais foram postos em prtica. Essas
diferenas deram origem a trs formas de governo representativo que
passamos a analisar a seguir.

O governo representativo de tipo parlamentar

1) Eleio dos representantes pelos governados

As eleies foram concebidas como um meio de conduzir ao governo indivduos

que gozavam da confiana de seus concidados. Nos primrdios do governo
representativo, essa confiana se baseava em circunstncias especiais: os candidatos
vitoriosos eram pessoas que inspiravam confiana nos eleitores, em virtude de uma rede
de relaes locais, de sua notoriedade social ou da deferncia que suscitavam.

A relao de confiana tem um carter essencialmente pessoal

no modelo parlamentar. O candidato inspira confiana por sua
personalidade, no por suas relaes com outros representantes ou
com organizaes polticas. O representante mantm uma relao
direta com os eleitores: ele eleito por pessoas com quem tem
contato freqente. As eleies parecem ser um reflexo e uma
expresso da interao no-poltica. A confiana decorre do fato de
que o representante pertence mesma comunidade de seus
eleitores, e essa comunidade se define em termos puramente
geogrficos ou em funo "dos grandes interesses do reino"
(propriedade fundiria, mercantil, manufatureira etc.). As relaes de
proximidade local ou de pertencimento a uma dessas reas de
interesse so conseqncias espontneas dos laos sociais e da
interao. No so produzidas pela competio poltica. Ao contrrio,
elas constituem recursos prvios que os atores polticos mobilizam na
disputa pelo poder. Ao mesmo tempo, os representantes alcanaram
proeminncia na comunidade em virtude de sua personalidade,
riqueza ou ocupao. As eleies selecionam um tipo particular de
elite: os notveis. O governo parlamentar o reinado dos notveis.

2) Independncia parcial dos representantes

Os deputados so livres para votar de acordo com sua

conscincia e seu julgamento pessoal. No faz parte de seu papel
transmitir uma vontade poltica j formulada do lado de fora do
Parlamento. Os representantes no so porta-vozes dos eleitores, mas
seus homens de confiana, seus trustees. Esta a definio de
representante elaborada por Burke no clebre "Discurso aos Eleitores
de Bristol" (Burke, 1774). A esse respeito, suas palavras apenas
refletem a opinio dominante na poca e que prevaleceu durante
toda a primeira metade do sculo XIX. 0 perodo que vai da primeira
Reform Bill (1832) at a segunda (1867) chegou a ser chamado de ".a
idade de ouro do private M. P (Membro do Parlamento)", quer dizer,
do deputado que vota unicamente em funo de suas convices
pessoais e no de compromissos assumidos fora d Parlamento (Beer,
1982). Entre o fim das guerras napolenicas e a segunda Reform Bill,
a Cmara dos Comuns pode ser considerada um modelo arquetpico
de parlamentarismo. A independncia de cada deputado deve-se em
parte ao fato de que sua eleio foi conseqncia de um fator no-
poltico, o prestgio local.

3) A liberdade da opinio pblica

A primeira metade do sculo XIX assistiu a uma proliferao de

associaes polticas extraparlamentares, como o cartismo, e de
movimentos de defesa dos direitos dos catlicos, da reforma
parlamentar e de repdio lei do trigo. Numerosas associaes
organizavam manifestaes pblicas, peties, campanhas de
imprensa. (17) Um aspecto particular merece ser ressaltado: as
linhas de clivagem dessas diversas questes cortavam as divises
entre os partidos. O que tenho chamado de "opinio pblica" no
podia encontrar expresso adequada atravs do voto. A eleio de
representantes e a expresso da opinio pblica (atravs de
associaes, peties, campanhas de imprensa etc.) diferiam no s
por seu status constitucional - apenas a primeira tinha efeitos legais
-,como tambm por seus objetivos. Algumas questes, como a
liberdade de religio, a reforma do Parlamento e o livre comrcio, no
eram temas discutidos durante as campanhas eleitorais, nem eram
decididos pelos resultados da votao. Foram levadas ao centro da
arena poltica por organizaes ad hoc e resolvidas por meio de
presses exercidas de fora do Parlamento.

A diferena de objetivos que separa a eleio dos representantes e a expresso da

opinio pblica decorria no s do carter restritivo do direito de voto, como da
natureza dessa forma de governo representativo. Se as eleies escolhiam as pessoas
tendo em vista a confiana pessoal que elas inspiravam, as opinies dos cidados sobre
assuntos e orientaes polticas precisavam encontrar outro canal de expresso. O
eleitorado nem sempre dispunha dessas opinies; isso ocorria apenas em situaes de
crise. Mas a estrutura do governo de tipo parlamentar implica que, havendo essas
opinies, elas devem ser expressas fora dos momentos de eleio.

Assim, no sistema parlamentar de representao, a liberdade

de expresso da opinio pblica possibilita a existncia de uma no-
correspondncia, ou mesmo de um conflito, entre a opinio pblica e
as preferncias polticas manifestas nas eleies. Recorrendo a uma
imagem espacial, pode-se falar na possibilidade de um corte
horizontal entre a vontade superior do povo, que elege o Parlamento,
e sua vontade inferior, que se manifesta nas ruas e atravs da
imprensa. A estrutura fundamental dessa configurao aparece de
modo mais evidente quando a voz da multido, do lado de fora do
Parlamento, expressa preocupaes que no repercutem do lado de
dentro. Os analistas mais sensveis tm observado que a possibilidade
dessa divergncia, por mais ameaadora que seja ordem pblica,
essencial para a forma parlamentar do governo representativo.
Analisando o funcionamento do parlamentarismo ingls, antes da
constituio dos partidos de massa, Ostrogorski escreveu:

Alm dos perodos eleitorais, quando assume sua forma alais elevada, a opinio pblica
supostamente tambm representa uma permanente fonte de inspirao para os deputados e seu lderes, e
exerce um permanente controle sobre eles. Manifestando-se independentemente de qualquer via
constitucional, esse poder da opinio pblica se impe e leva a melhor (...). Mas para que esse poder, de
uma natureza eminentemente sutil e instvel, se faa sentir, preciso que lhe seja dada total liberdade
para assumir formas diversas e contrrias s regras e para que chegue at as portas do Parlamento
(Ostrogorski, s/d, vol. 1, p. 573).

Mas quando o povo se encontra fisicamente presente nas portas do Parlamento,

aumentam os riscos de desordem e violncia. Essa forma de governo representativo
caracteriza-se pelo fato de que a liberdade de opinio inseparvel do risco da
desordem pblica.

4) Decises polticas tomadas aps debates

Como os representantes no esto submetidos vontade de

seus eleitores, o Parlamento pode ser um local de deliberao no
sentido pleno da palavra, ou seja, um lugar onde os polticos definem
suas posies atravs da discusso e onde o consentimento de uma
maioria alcanado atravs da troca de argumentos. Uma discusso
s pode gerar um acordo entre participantes que tm, de incio,
opinies divergentes, se estes puderem mudar de idia no transcorrer
das argumentaes. Se, em determinadas circunstncias, essa
mudana for impossvel, a discusso no se prestar construo do
consentimento da maioria. Exatamente para permitir a deliberao
que, no parlamentarismo clssico, os deputados no esto presos
vontade de seus eleitores. Na Inglaterra, durante a primeira metade
do sculo XIX, predominava a crena de que os deputados deviam
votar de acordo com as convices que tivessem formado por
intermdio do debate parlamentar, e no em funo de decises
previamente tomadas. Ainda que esse modelo nem sempre tenha
sido seguido, a maioria dos candidatos e dos deputados, na prtica,
defendia tal princpio. A liberdade do representante pode ser
constatada pela contnua mobilidade de suas clivagens e
reagrupamentos.(18)

A democracia de partido

1) Os representantes so eleitos pelos governados

O aumento do tamanho do eleitorado, gerado pela extenso do direito de voto,

impediu-o de manter relaes pessoais com seus representantes. Os cidados no votam
mais em algum que conhecem pessoalmente, mas em um candidato que carrega as
cores de um partido. Os partidos polticos, juntamente com suas burocracias e sua rede
de militantes, surgiram exatamente para mobilizar esse eleitorado mais numeroso.

Na poca de sua formao, acreditava-se que os partidos de

massa conduziriam o "cidado comum" ao poder. Aparentemente, a
ascenso desses partidos prefigurava no s a falncia do notvel,
como tambm o fim do elitismo que caracterizara o parlamentarismo.
Nos pases em que os partidos de massa se baseavam em divises de
classe, havia a crena de que, por meio do partido socialista ou
social-democrata, a classe operria estaria representada no
Parlamento por seus prprios integrantes, os trabalhadores comuns.
Mas a anlise de Michels sobre o partido social-democrata alemo
logo desmentiu essas expectativas (Michels, 1962, especialmente a
parte IV, "Social Analysis of Leadership").

Michels mostrou, e denunciou com amargura, a distncia que

separava a liderana da base operria em um partido tipicamente de
massa e de classe. Demonstrou que, embora os lderes e deputados
do partido tivessem origem social operria, na realidade eles levavam
uma vida mais pequenoburguesa do que proletria. Michels afirmou
que os lderes e deputados do partido da classe operria se tornavam
diferentes, quando ascendiam ao poder, mas tambm enfatizou que
eles j eram diferentes antes disso. Segundo Michels, o partido
proporciona "aos membros mais inteligentes [da classe operria] uma
oportunidade de ascenso na escala social", e eleva os proletrios
"mais capazes e mais bem-informados" (op. cit., pp. 263-4). Na aurora
do capitalismo, esses trabalhadores "mais inteligentes e ambiciosos"
poderiam ter se tornado pequenos empresrios, mas agora se
tornavam burocratas de partido (idem, ibidem, pp. 258-9). Por essa
razo, o partido dominado por elites "desproletarizadas" que
perderam a marca distintiva da classe operria. Essas elites, no
entanto, ascendem a posies de poder a partir de qualidades e
talentos especiais, notadamente o ativismo e a capacidade de
organizao.

A anlise de Michels mostra que o carter elitista do governo

representativo no desaparece quando o sistema dominado pelos
partidos de massa. 0 que acontece a emergncia de um novo tipo
de elite. As qualidades que especificam os representantes no so
mais o prestgio social e a notoriedade local, mas o ativismo e a
capacidade de organizao. Os eleitores no escolhem seus
representantes por essa razo, mas essas qualidades so
selecionados pela estrutura interna do partido. A democracia de
partido o governo do ativista e lder partidrio, ou do "chefe
poltico".

Observamos anteriormente que, nessa forma de governo

representativo, o povo vota em um partido e no em uma pessoa. O
fenmeno da estabilidade eleitoral uma prova disso. Os eleitores
tendem a escolher, dentre uma longa lista de candidatos apoiados
por diferentes partidos, aqueles que pertencem mesma
organizao. As pessoas no s se inclinam a votar constantemente
no mesmo partido, como tambm as preferncias partidrias so
transferidas de uma gerao para a outra: os filhos votam como os
pais, e os habitantes de uma localidade votam no mesmo partido
durante dcadas. Andr Siegfried, um dos primeiros analistas a
observar a estabilidade do comportamento eleitoral, falava da
existncia de "climas de opinio". A estabilidade dos comportamentos
eleitorais, importante descoberta da cincia poltica na virada do
sculo, foi confirmada por inmeras pesquisas realizadas at a
dcada de 70.(19) Contudo, a estabilidade eleitoral atinge uma das
bases do parlamentarismo clssico, na medida em que a eleio no
mais a escolha de uma pessoa que os eleitores conhecem
pessoalmente e em quem confiam. Como o modelo parlamentar foi
identificado com o governo representativo, ao surgirem os partidos de
massa, a desintegrao desse vnculo pessoal foi interpretada como
um indcio de crise na representao poltica.

Por outro lado, a estabilidade eleitoral deriva, em grande medida, da

determinao das preferncias polticas por fatores socioeconmicos. Na democracia de
partido as clivagens eleitorais refletem divises de classe. Embora j se observasse, na
primeira metade deste sculo, em todos os pases democrticos, a influncia dos fatores
socioeconmicos sobre o comportamento, eleitoral, ela particularmente evidente nos
pases em que um dos grandes partidos foi formado e explicitamente concebido para ser
a expresso poltica da classe operria. Os partidos socialistas ou social-democratas so
geralmente considerados como os arqutipos do partido de massa contemporneo, que
se transformou, desde o final do sculo XIX, no ncleo de organizao das democracias
representativas. Por essa razo, nos pases onde os partidos social-democratas so fortes
que se pode encontrar a forma mais pura do tipo de representao gerada por lealdades
partidrias estveis.

Na Alemanha, na Inglaterra, na ustria e na Sucia, o voto

constituiu, durante dcadas, o meio de expresso de uma identidade
de classe. Para a maioria dos eleitores socialistas ou social-
democratas, o voto no era uma questo de escolha, mas de
identidade social e destino. Os eleitores confiavam nos candidatos
apresentados pelo "partido", porque os reconheciam como membros
da comunidade a que pertenciam. A sociedade parecia estar dividida
em torno de diferenas econmicas e culturais fundamentais, em um
pequeno nmero de campos, geralmente dois: o campo conservador,
unificado pela religio e por valores tradicionais, e o campo socialista,
definido pela posio socioeconmica de seus integrantes. (20) 0
eleitor reconhecia seus interesses e crenas nas posies de um
campo ou de outro; cada campo se tornava para ele uma
comunidade, unificada de alto a baixo por fortes laos de identidade.

por isso que, na democracia de partido, a representao se torna,

fundamentalmente, um reflexo da estrutura social. De incio, predomina apenas um
elemento constitutivo da representao, a diversidade social. Contudo, os setores sociais
que se manifestam atravs das eleies esto em conflito entre si. Como no governo de
tipo parlamentar, a eleio reflete uma realidade social anterior poltica. Mas,
enquanto as comunidades locais ou os "grandes interesses" que se afirmavam no
parlamentarismo no estavam necessariamente em conflito, este passa a tomar uma
importncia crucial na democracia de partido. Embora os artfices da representao
poltica considerassem a natureza pluralista das instncias representativas como uma de
suas principais virtudes, eles jamais imaginaram que esse mesmo pluralismo pudesse vir
a refletir um conflito social bsico e duradouro. Essa transformao da representao foi
uma conseqncia da industrializao e do conflito de classes por ela engendrado.

Nesse modelo de governo representativo, o sentimento de pertencimento e

identidade social determina muito mais as atitudes eleitorais do que a adeso ao
programa poltico de um partido. Naturalmente, os partidos de massa constitudos no
final do sculo XIX formularam plataformas polticas detalhadas, que utilizaram em
suas campanhas eleitorais. Quanto a isso, revelaram-se muito diferentes dos partidos
existentes no modelo parlamentar. Mas os eleitores no sabiam muita coisa a respeito do
contedo preciso dessas plataformas. Mais freqentemente do que se pensava, a grande
maioria dos eleitores desconhecia os planos especficos propostos pelos partidos.
Mesmo quando os eleitores tinham conhecimento da existncia de programas, eles s
guardavam na memria algumas frmulas muito vagas e as palavras de ordem mais
marcantes repetidas durante as campanhas. As plataformas polticas serviam para dar
aos ativistas um certo senso de direo, que mobilizava suas energias e unificava o
conjunto do partido. Ainda que por razes distintas, os eleitores dos partidos de massa
no conheciam muito mais a natureza exata das metas defendidas pelos candidatos do
partido em que votavam do que ocorria com o eleitorado no modelo parlamentar, ao
escolher uma pessoa de confiana. Os eleitores dos partidos de massa votavam num
partido porque se identificavam com ele, independentemente dos planos de ao
constantes da plataforma do partido. Nesse sentido, a democracia de partido, assim
como o tipo parlamentar de governo representativo, baseia-se na confiana. A diferena
est no objeto dessa confiana: no mais uma pessoa, mas uma organizao, o partido.

2) A independncia parcial dos representantes

Na democracia de partido, os representantes no so mais

indivduos livres para votar segundo sua conscincia e julgamento:
eles esto presos disciplina partidria e dependem do partido que
os elegeu. "O deputado social-democrata", escreveu Kautsky, "no
um homem livre, por mais escabroso que isto possa aparecer; ele
um simples delegado do partido.."2 O membro da classe operria que
tem assento no Parlamento apenas um porta-voz do partido. Esse
principio se traduz em prticas efetivas que podem ser observadas
em todos os pases social-democrticos: estrita disciplina de voto no
Parlamento e controle dos deputados pela mquina do partido. Hans
Kelsen, cujos escritos polticos formulam, de maneira exemplar, os
princpios da democracia de partido, props diversas medidas
destinadas a garantir ao partido um controle eficiente dos seus
deputados: os representantes deveriam ser obrigados a renunciar ao
mandato se abandonassem o partido e os partidos deveriam ter o
direito de destituir o deputado. (22)
 Nesse modelo de governo representativo, o Parlamento se transforma em um
instrumento de avaliao e registro da fora relativa dos interesses sociais em luta.
Chama a ateno que, com exceo da Inglaterra, todos os pases onde a social-
democracia forte tenham um sistema de representao proporcional, quer dizer, o
sistema eleitoral visa refletir, da maneira mais exata possvel, a situao das relaes de
fora dentro do eleitorado. Kelsen (1981, p. 61) alegava que a representao
proporcional era necessria "para que a verdadeira estrutura de interesses se refletisse na
composio do Parlamento". Entretanto, numa sociedade em que o principal organismo
poltico reflete, com distores mnimas, a luta pelo poder de interesses contraditrios e
solidamente unificados, sempre se corre o risco de um confronto violento. Como as
pessoas se vinculam a um campo ou outro em virtude de seus interesses e crenas, se
um desses campos vencer e tentar impor sua vontade, as que esto no campo contrrio
sofrero uma derrota total, que afetar todos os setores de suas vidas, e isso poder
induzi-Ias a recorrer violncia. A estabilidade eleitoral aumenta esses riscos. A minoria
no conserva muitas esperanas de reverter a situao num futuro prximo. A
democracia de partido maximiza o risco de confronto aberto. Mas os altos custos do
confronto motivam os atores a evit-lo. De modo geral, quanto menos conscientes os
atores estiverem das resistncias que tero de enfrentar, mais propensos se mostraro a
assumir riscos. Na democracia de partido os vrios campos no podem estar
equivocados quanto fora dos adversrios, pois a composio do Parlamento reflete
essa fora com muita preciso.

Para evitar o risco do confronto violento, o campo majoritrio tem apenas uma
soluo: estabelecer um acordo com a minoria. A democracia de partido s se torna uma
forma vivel de governo quando os interesses opostos aceitam o princpio da
conciliao poltica, uma vez que nada vem atenuar seu conflito na esfera social.
Kelsen, alis, v no conceito de conciliao a pedra angular da democracia, ainda que
no tenha explicado claramente a razo pela qual os protagonistas teriam motivos para
transigir (Kelsen, 1981, pp. 53-68). Ao longo da histria, os partidos social-democratas
s chegaram ao poder, e nele se mantiveram, quando aceitaram o princpio da
conciliao. Essa aceitao foi marcada de maneira simblica pela escolha de uma
estratgia de coalizo quando dominaram o governo pela primeira vez. Ao formar uma
coalizo, o partido se coloca deliberadamente numa situao de no poder realizar todos
seus projetos. Ele escolhe aceitar uma vontade que no a sua. (23)Por outro lado, a
representao proporcional raras vezes produz uma maioria absoluta no Parlamento;
constitui, portanto, um estmulo adoo de uma estratgia de coalizo.

Mas, se a democracia de partido repousa no princpio da conciliao, os partidos

no podem realizar a totalidade dos seus projetos, quando ascendem ao poder.
importante ressaltar que, para estabelecer uma soluo de compromisso ou formar uma
coalizo, a direo do partido precisa ter uma margem de manobra aps as eleies. O
partido no pode ficar atrelado exclusivamente ao seu programa poltico. Essa liberdade
de ao facilitada pelo fato de que, ao votar, os eleitores manifestam sua confiana em
um partido. Evidentemente a organizao partidria est, at certo ponto, vinculada s
promessas que fez, pois assumiu compromissos pblicos com determinadas linhas de
ao. Alm disso, os militantes se mobilizaram em torno de uma plataforma que
ajudaram a construir. Dessa maneira, a liderana do partido deve agir de acordo com a
orientao geral traada na plataforma poltica. Apesar disso, se o partido quiser entrar
em acordo com a oposio ou com seus aliados, os dirigentes devem se posicionar como
os nicos juzes do grau em que o programa ser cumprido. Ao contrrio do que se
costuma afirmar, a democracia de partido no suprime a relativa independncia dos
representantes, inerente ao modelo parlamentar. O que difere a identidade do sujeito
dessa independncia parcial: em vez de ser o representante individual, passa a ser o
grupo formado pelo partido e por seus lderes.(24) A independncia dos representantes
no to ampla quanto foi no parlamentarismo: eles no podem mais decidir segundo
seu prprio julgamento, tm de exercer esse juzo dentro dos limites de uma orientao
geral.

Um bom exemplo dessa independncia parcial se encontra em

uma resoluo adotada pelo Partido Trabalhista Ingls, em 1907, que
dizia respeito s relaes entre o congresso anual do partido, que
definia seu programa poltico, e o grupo parlamentar. A moo
estipulava que as instrues encaminhadas pelo congresso do partido
aos parlamentares deveriam ser obrigatoriamente cumpridas, mas o
momento e a maneira de coloc-las em prtica ficariam a critrio dos
deputados, ouvida a direo do partido. Como observou um dos
lderes, essa resoluo significava atribuir direo o poder de definir
as prioridades na execuo do programa (Beer, 1982). Como o partido
no permaneceria no poder para sempre, essa autoridade para definir
prioridades conferia direo uma autonomia nada desprezvel.

3) A liberdade da opinio pblica

Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa

eleitoral quanto os modos de expresso da opinio pblica (manifestaes de rua,
peties, campanhas pelos jornais). Todas essas formas de expresso so estruturadas ao
longo das clivagens partidrias. As vrias associaes e os rgos de imprensa mantm
laos com um dos partidos. A existncia de uma imprensa de opinio tem uma
importncia especial: os cidados mais bem-informados, os mais interessados em
poltica e os formadores de opinio, obtm informaes por intermdio da leitura de
uma imprensa politicamente orientada. Desse modo, os cidados so muito pouco
expostos recepo de pontos de vista contrrios, o que contribui para reforar a
estabilidade das opinies polticas. Uma vez que os partidos dominam tanto o cenrio
eleitoral quanto a articulao de opinies polticas fora dos perodos de eleio, as
clivagens da opinio pblica coincidem com as clivagens eleitorais. Ostrogorski definiu
os partidos de massa como "associaes integradoras": quando uma pessoa ingressa
num partido, "ela se d a ele por inteiro" (Ostrogorski, op. cit., vol. 11, p. 621).
Analisando a Repblica de Weimar, Schmitt (1931, pp. 83-4) descreve as conseqncias
dessa tendncia para a integralidade, afirmando:

(...) a extenso [da poltica] a todos os setores da vida humana (...) essa tendncia "totalizadora"
se realiza por intermdio de uma rede de organizaes sociais para um certo segmento dos cidados.
Certamente no estamos diante de um Estado total, mas temos instituies sociais ligadas a partidos, com
tendncia totalidade, e que organizam seu rebanho desde a mais tenra idade, oferecendo, cada uma
delas, uma programao cultural completa.

Como os meios de expresso disponveis para cada um dos

campos em que se divide a opinio pblica so direta ou
indiretamente controlados por organizaes partidrias, os cidados
comuns no podem falar por si mesmos. Eles no tm outro canal de
expresso seno os partidos e suas organizaes filiadas. Essa
situao aparentemente representa uma violao do princpio de que,
no governo representativo, a opinio pblica pode se manifestar com
independncia diante do controle do governo.

As anlises de Schmitt ajudam a entender por que no esse o

caso. No h dvida de que cada um dos campos se expressa de
maneira unvoca: as manifestaes eleitorais ou no-eleitorais de sua
vontade coincidem exatamente, mas h mais de um campo de
opinio e nem todos participam do governo. Por outro lado, a
instncia que governa no mais o Parlamento inteiro, como no
sistema parlamentarista; o partido majoritrio, ou uma coligao de
partidos. A democracia de partido a era do governo de partido. Isso
quer dizer que existe algo no controlvel pelo partido no poder: a
oposio e seus canais de expresso. Na democracia de partido, a
liberdade da opinio pblica significa liberdade de oposio. Sempre
possvel manifestar livremente uma opinio diferente da defendida
pelo partido no poder, mesmo . que, no interior de cada um dos
campos, os cidados no possam exprimir opinies independentes do
controle dos lderes. Contrastando com o que se passa no governo
representativo de tipo parlamentar, a liberdade da opinio pblica
sofre um deslocamento. Recorrendo novamente metfora espacial,
como se um corte vertical entre o partido majoritrio e a oposio
tomasse o lugar do corte horizontal entre os que esto do lado de
dentro do Parlamento e os que esto do lado de fora.

Talvez se possa alegar que a Repblica de Weimar no constitui

exatamente um modelo de governo representativo vivel. Mas o
regime foi derrotado porque os partidos que apoiavam a Constituio
no conseguiram estabelecer entre si uma soluo de compromisso.
Quando a conciliao possvel, uma ordem poltica fundada em
campos solidamente unificados se torna vivel. A ustria posterior
Segunda Guerra Mundial um exemplo perfeito de um governo
representativo desse tipo.

4) Decises polticas tomadas aps debates

Na democracia de partido, as sesses plenrias do Parlamento

no so mais um frum de debates deliberativos. Uma rgida
disciplina comanda o voto no interior de cada campo de foras. Alm
disso, uma vez determinada a posio do partido, os deputados no
podem mudar de opinio em funo dos debates. Por ltimo, as
posies de cada campo, no interior do Parlamento, so quase
sempre as mesmas, qualquer que seja o assunto posto em votao. O
partido da maioria sistematicamente apia as iniciativas do governo,
enquanto a minoria lhe faz oposio. Isso sugere que os deputados
no avaliam as propostas em funo do seu mrito, mas assentam
suas decises em consideraes extrnsecas. O Parlamento no
mais um lugar onde se chega a um acordo de maioria sobre polticas
especficas a partir de posies inicialmente divergentes. A posio
da maioria j est fixada antes de comearem os debates. As sesses
do Parlamento e as votaes apenas conferem um selo de validade
legal a decises tomadas em outros lugares.

Essa ruptura com os padres do parlamentarismo foi objeto de numerosas

anlises no incio do sculo XX. De modo geral, ela foi interpretada como urna
indicao de que a poca do debate pblico havia chegado ao fim. Na realidade, o
debate deslocava-se para outros fruns. verdade que, na democracia de partido, uma
vez fixada a posio do partido os deputados no podem mudar de opinio. Tambm
verdade que as decises partidrias so tomadas antes dos debates parlamentares.
Contudo, nas discusses realizadas dentro dos partidos, antes dos debates no
Parlamento, os participantes efetivamente podem deliberar. A direo do partido e os
integrantes do grupo parlamentar discutem entre si sobre a posio coletiva a ser
adotada. claro que esse tipo de debate exclui as posies dos outros partidos, mas esse
modelo de governo representativo incentiva a discusso entre os lderes dos diversos
partidos. J observamos antes que esse sistema de representao se fundamenta no
princpio da transigncia poltica, tanto entre maioria e minoria quanto entre os
membros de uma coalizo. As eleies no determinam as polticas especficas que
devem ser praticadas; elas determinam a fora relativa dos vrios partidos, cada um com
sua plataforma prpria. A relao de foras entre partidos no indica as questes em que
se poderia tentar um acordo, nem define com preciso de que maneira se poderia chegar
a um meio-termo. O contedo exato da soluo de compromisso , portanto, uma
questo de negociao entre os partidos e seus lderes. Por outro lado, as organizaes
social-democratas institucionalizaram um processo de consultas e negociao entre
grupos de interesse, como sindicatos e associaes empresariais. Esse fenmeno,
conhecido como "neocorporativismo", tem sido objeto de grande ateno por parte da
cincia poltica recente.(25) As instituies neocorporativistas, cujo objetivo facilitar a
conciliao entre interesses sociais opostos, incentivam a discusso. Os termos do
acordo no so fixados antes do cotejo das posies; so, antes, seu resultado. O
princpio da conciliao, tanto na poltica quanto nas esferas sociais, supe a negociao
e a discusso. comum subestimar importncia do debate na democracia de partido,
porque o carter essencial da soluo conciliatria nessa forma de governo no foi
adequadamente reconhecido. Pensava-se que os representantes dos diferentes campos
estivessem rigorosamente comprometidos com os detalhes de suas plataformas polticas
- caso em que, de fato, no seria possvel nenhuma mudana de posio e nenhum
debate. Mas, na realidade, quando a democracia de partido uma forma estvel de
governo, ela no funciona por meio da rgida imposio de programas preestabelecidos.

A democracia do pblico

1) Os representantes so eleitos pelos governados

Tem-se observado, nos ltimos anos, uma ntida modificao

nas interpretaes dos resultados eleitorais. Antes dos anos 70, a
maioria dos estudos conclua que as preferncias polticas podiam ser
explicadas pelas caractersticas sociais, econmicas e culturais dos
eleitores. Vrias pesquisas sobre o tema mostram que a situao
mudou. Os resultados eleitorais tendem a variar significativamente de
uma eleio para a outra, ainda que se mantenham inalteradas as
condies socioeconmicas e culturais dos eleitores. (26)

A personalizao da escolha eleitoral

 A personalidade dos candidatos parece ser um dos fatores
essenciais na explicao dessas variaes: as pessoas votam de
modo diferente, de uma eleio para a outra, dependendo da
personalidade dos candidatos. Cada vez mais os eleitores tendem a
votar em uma pessoa, e no em um partido. Esse fenmeno assinala
um afastamento do que se considerava como comportamento normal
dos eleitores em uma democracia representativa, sugerindo uma
crise de representao poltica. Na realidade, a predominncia das
legendas partidrias na determinao do voto caracterstica apenas
de um tipo especfico de representao: a democracia de partido. Um
outro aspecto que tambm aproxima a situao atual do modelo
parlamentar o carter pessoal da relao de representao. Tem
sido observado ainda o aumento da importncia dos fatores pessoais
no relacionamento entre o representante e seu eleitorado (Cain et al.,
1987). Esse aspecto aparece de modo ntido na relao que se
estabelece entre o poder executivo e os eleitores no plano nacional.
H muito tempo os analistas vm constatando uma tendncia
personalizao do poder nos pases democrticos. Nos pases em que
o chefe do poder executivo eleito diretamente por sufrgio
universal, a escolha do presidente da Repblica tende a ser a eleio
mais importante. Nos regimes parlamentaristas, onde o chefe do
poder executivo tambm o lder da maioria parlamentar, as
campanhas e as eleies legislativas se concentram em torno da
pessoa desse lder. Os partidos continuam a exercer um papel
essencial, mas tendem a se tornar instrumentos a servio de um lder.
Ao contrrio do que acontece na representao parlamentarista, o
chefe do governo, e no o membro do Parlamento, que se considera
como o representantepor excelncia. Contudo, da mesma maneira
que acontece no parlamentarismo, a relao de representao tem
um carter essencialmente pessoal.

Essa nova situao tem duas causas. Em primeiro lugar, os

canais de comunicao poltica afetam a natureza da relao de
representao: os candidatos se comunicam diretamente com seus
eleitores atravs do rdio e da televiso, dispensando a mediao de
uma rede de relaes partidrias. A era dos ativistas, burocratas de
partido ou "chefes polticos" j acabou. Por outro lado, a televiso
reala e confere uma intensidade especial personalidade dos
candidatos. De certa maneira, ela faz recordar a natureza face a face
da relao de representao que caracterizou a primeira forma de
governo representativo. Os meios de comunicao de massa, no
entanto, privilegiam determinadas qualidades pessoais: os candidatos
vitoriosos no so os de maior prestgio local, mas os
"comunicadores", pessoas que dominam as tcnicas da mdia. O que
estamos assistindo hoje em dia no a um abandono dos princpios
do governo representativo, mas a uma mudana do tipo de elite
selecionada: uma nova elite est tomando o lugar dos ativistas e
lderes de partido. A democracia do pblico o reinado do
"comunicador".
 O segundo fator determinante da situao atual so as novas condies em que
os eleitos exercem o poder. Reagindo a essas mudanas, os candidatos e os partidos do
nfase individualidade dos polticos em detrimento das plataformas polticas. Como o
mbito das atividades do governo aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas,
tornou-se mais difcil para os polticos fazer promessas muito detalhadas; os programas
ficariam muito extensos e seriam praticamente ilegveis. Um outro fator ainda mais
importante o aumento da complexidade das circunstncias polticas com que os
governos tm se defrontado desde a Segunda Guerra Mundial. A crescente
interdependncia econmica das naes impe a cada governo a necessidade de
enfrentar decises tomadas por um nmero cada vez maior de atores. Isso significa, por
sua vez, que tambm os problemas a ser enfrentados pelos polticos no poder so cada
vez menos previsveis. As circunstncias dentro das quais se desenvolve a ao do
governo demandam um poder discricionrio, cuja estrutura formal pode ser comparada
antiga noo de prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a
autoridade para tomar decises na ausncia de legislao prvia. A necessidade desse
poder justificada no Segundo Tratado pela eventualidade de o governo ter de enfrentar
situaes imprevistas, ao passo que as leis so constitudas por regras fixas previamente
sancionadas. (27)De modo anlogo, possvel pensar que os governos contemporneos
necessitam de um poder discricionrio relativamente aos programas polticos, j que
cada vez mais difcil prever os acontecimentos que tero de ser enfrentados. Se as
circunstncias atuais exigem uma determinada forma de poder arbitrrio, de bom
senso que os candidatos realcem suas qualidades e aptides pessoais para tomar
decises adequadas, em vez de ficarem com as mos atadas por promessas muito
detalhadas. Os eleitores tambm esto cientes de que o governo ter de enfrentar
imprevistos. Na opinio dos eleitores, portanto, a confiana pessoal que o candidato
inspira um critrio de escolha mais adequado do que o exame dos projetos para o
futuro. Mais uma vez, a confiana, to importante nas origens do governo
representativo, assume uma importncia decisiva.

Por conseguinte, os eleitores contemporneos devem conceder aos seus

representantes uma certa margem de liberdade relativamente s plataformas eleitorais. A
bem dizer, isso sempre aconteceu no governo representativo, desde que os mandatos
imperativos foram proibidos. A situao atual apenas torna mais visvel um aspecto
permanente da representao poltica. Mas o poder discricionrio no o mesmo que
um poder irresponsvel. Os eleitores mantm o poder fundamental, que sempre tiveram
no governo representativo, de destituir os representantes quando seus mandatos
terminam. Hoje especialmente difcil avaliar os polticos levando em conta suas
plataformas, mas perfeitamente vivel julg-los mediante a anlise de sua folha de
servios. Tambm nesse sentido o conceito de poder discricionrio mostra semelhanas
com o conceito de poder de prerrogativa para Locke. Segundo a definio de Locke, o
poder de prerrogativa no era ilimitado, mas apenas uma capacidade de agir "conforme
exijam o interesse e o bem pblico". Nas atuais circunstncias, os eleitores que
determinam a posteriori, reelegendo ou destituindo o representante, se as iniciativas por
ele tomadas promoveram ou no o bem pblico.

Os termos gerais da escolha eleitoral

Alm da personalidade dos candidatos, os estudos

contemporneos revelam que o comportamento dos eleitores varia de
acordo com os termos da escolha eleitoral. Por exemplo, os cidados
votam em diferentes partidos em eleies presidenciais, legislativas e
municipais, sugerindo que as decises de voto levam em conta a
percepo do que est em jogo numa eleio especfica, e no so
decorrentes das caractersticas socioeconmicas e culturais dos
eleitores. Assim tambm, as decises do eleitorado parecem ser
suscetveis s questes levantadas durante as campanhas polticas.
Os resultados da votao variam significativamente, at mesmo em
perodos curtos de tempo, conforme a nfase atribuda s questes
no transcorrer das campanhas.(28) Os eleitores parecem responder
(aos termos especficos que os polticos propem em cada eleio),
mais do que expressar (suas identidades sociais ou culturais). Desse
ponto de vista, a situao atual representa um afastamento do
processo de formao das preferncias polticas na democracia de
partido. Hoje em dia, predomina a dimenso reativa do voto.

Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. De

um lado, toda eleio visa necessariamente distinguir os que apiam um candidato dos
que so contrrios a ele. Por outro lado, as pessoas se mobilizam e se unem mais
efetivamente quando tm adversrios e percebem existir diferenas entre elas e os
demais. Os candidatos precisam, ento, no s identificar a si prprios, como tambm
definir quem so seus adversrios. Eles no s se identificam, como assinalam uma
diferena. Em todas as formas de governo representativo, os polticos necessitam de
diferenas que lhes sirvam de base para mobilizar seus adeptos. As clivagens sociais,
que fora dos perodos eleitorais dividem a massa dos cidados, constituem um recurso
essencial.

Nas sociedades em que existe uma diviso, ao mesmo tempo duradoura e

especialmente notria, os polticos sabem, antes da eleio, que clivagens devem
explorar, e isso lhes permite demarcar o divisor de guas que iro propor durante a
campanha. Nessas circunstncias, portanto, os termos da escolha oferecidos pelos
polticos representam uma transposio para a esfera eleitoral de uma clivagem
preexistente. isso que acontece na democracia de partido. Mas em algumas sociedades
ocidentais a situao atual diferente. Nenhuma linha divisria socioeconmica ou
cultural mais evidente do que as outras. bvio que os cidados no constituem uma
massa homognea que possa ser dividida de qualquer maneira pelas escolhas que lhe
so propostas, mas as linhas de demarcao social e cultural so muito numerosas, se
entrecruzam, mudam com muita rapidez. Um eleitorado desse tipo suscetvel a vrias
possibilidades de corte. Os polticos devem decidir, entre esses possiveis cortes, quais
sero os mais eficientes e mais favorveis a seus propsitos. Uma linha ou outra de
diviso sempre pode ser provocada. Portanto, os articuladores dos termos da escolha
conservam uma relativa autonomia na seleo das clivagens que desejam explorar.
Nessas condies, a iniciativa dos termos da escolha eleitoral cabe ao poltico e no ao
eleitorado, e isso explica por que razo as decises hoje em dia aparentam ser
primordialmente reativas.

Rigorosamente falando, em todas as formas de governo representativo o voto

constitui, em parte, uma reao do eleitorado aos termos que lhe so oferecidos. Mas,
quando esses termos espelham uma realidade social, independentemente da ao dos
polticos, tem-se a impresso que o eleitorado a fonte dos termos aos quais, na
verdade, ele apenas responde com seu voto. O carter reativo do .voto obscurecido por
sua dimenso expressiva. Quando, inversamente, os termos da escolha decorrem
principalmente de aes relativamente independentes dos polticos, o voto ainda uma
expresso do eleitorado, mas sua dimenso reativa se torna mais importante e mais
visvel. Isso explica por que o eleitorado se apresenta, antes de tudo, como um pblico
que reage aos termos propostos no palco da poltica. Por essa razo, denominamos essa
forma de governo representativo de "democracia do pblico".

Os polticos, no entanto, tm uma autonomia apenas parcial ou relativa na

seleo dos assuntos que dividem o eleitorado; eles no podem inventar, com total
liberdade, os princpios da clivagem que iro propor. Nem toda diviso possvel,
porque o eleitorado j se encontra dividido por fatores sociais, econmicos e culturais
anteriores s decises dos candidatos. Ademais, os polticos no podem nem ao menos
escolher entre as decises como melhor lhes aprouver. Eles sabem que a utilidade das
possveis divises no a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma
linha de clivagem que no mobiliza eficazmente os eleitores, ou uma outra que funciona
contra ele, acaba perdendo a eleio. Os polticos podem formular uma determinada
opinio que, a seu ver, divide o eleitorado em vez de uma outra qualquer, mas a
eleio que, em ltimo caso, ir sancionar ou no sua iniciativa. Os candidatos no
sabem de antemo onde est o divisor de guas mais eficiente, mas tm todo interesse
em fazer essa descoberta. Em comparao com a autonomia que os polticos usufruam
na democracia de partido, a iniciativa deles aumenta nesse novo sistema, mas, em
compensao, eles precisam estar permanentemente empenhados em identificar as
questes que melhor dividem o eleitorado para explor-las politicamente. Mas, se s
clivagens mais eficazes so aquelas que correspondem s preocupaes dos eleitores, o
processo tende a criar uma convergncia entre os termos da escolha eleitoral e as
divises do pblico. Na democracia de partido, ao contrrio, pode haver uma
correspondncia imediata entre esses dois aspectos, porque os polticos sabem de
antemo, e com razovel margem de segurana, quais so as clivagens fundamentais do
eleitorado. Na democracia do pblico, a convergncia s estabelece com o tempo
atravs de um processo de ensaio e erro: o candidato toma a iniciativa de propor uma
linha divisria durante a campanha, ou, com menos riscos, a partir das pesquisas de
opinio. O pblico, a seguir, responde diviso proposta e, por fim, o poltico corrige
ou mantm a proposta inicial, dependendo da reao do pblico.

Observa-se, alm disso, que a escolha final oferecida aos

eleitores no resultante de um plano consciente ou deliberado.
Cada candidato prope a questo ou o termo que lhe parece mais
eficaz e vantajoso. Mas a escolha finalmente apresentada e a
clivagem que ela provoca decorrem da combinao dos termos
oferecidos pelo conjunto dos candidatos. A configurao final da
escolha produto da pluralidade de aes descoordenadas.

Nas democracias, a poltica freqentemente analisada por

meio de uma analogia com o funcionamento do mercado. A metfora
teatral do pblico e do palco parece, no entanto, mais apropriada do
que a da oferta e demanda na descrio do processo eleitoral
contemporneo. A metfora teatral expressa a diferena entre
aqueles que tomam a iniciativa dos termos da escolha e aqueles que
fazem as escolhas, e reala a independncia parcial dos primeiros. A
metfora do mercado, ao contrrio, contm muitas dificuldades que
se tornam visveis ao desdobr-la em todas as suas implicaes. H
razes, sem dvida, para descrever os polticos como empresrios
que competem para ganhar votos e maximizar seus benefcios - as
recompensas materiais e simblicas do poder. Mas caracterizar os
eleitores como consumidores bem menos apropriado. Um
consumidor que entra num mercado econmico sabe o que quer:
suas preferncias independem dos produtos que lhe so ofertados. A
teoria econmica supe que as preferncias dos consumidores so
exgenas. Na poltica, entretanto, esse suposto no realista e
contraria a experincia. Na maior parte das vezes, quando um
cidado entra no que se poderia chamar de mercado poltico, suas
preferncias no esto ainda formadas. Ao contrrio, elas se firmam
medida que ele vai tomando conhecimento dos debates pblicos. Na
poltica a demanda no exgena; de modo geral, as preferncias
no preexistem ao dos polticos.(29)

Ainda no foi suficientemente valorizado o fato de que o prprio

Schumpeter, considerado como o fundador das teorias econmicas da
democracia, admitia que, em poltica, no existe propriamente uma
demanda. Schumpeter insistia que na esfera dos "assuntos nacionais
e internacionais", no se justificava a hiptese de que os indivduos
tm volies claramente definidas e independentes das propostas dos
polticos. Essas volies existem, mas somente quando se relacionam
com assuntos de importncia imediata para as pessoas das quais
elas tm conhecimento direto, "as coisas que lhes dizem respeito
diretamente, sua famlia, sua cidade ou seu bairro, sua classe, sua
parquia, seu sindicato ou qualquer outro grupo do qual participem
ativamente" (Schumpeter, 1975, p. 258). Dentro desse "campo
limitado", a experincia direta da realidade permite a formao de
preferncias bem definidas e independentes. Quando, ao contrrio,
"nos afastamos das preocupaes privadas de ordem familiar ou
profissional para penetrar no domnio dos assuntos nacionais e
internacionais, que no se ligam direta e inequivocamente quelas
preocupaes particulares", o senso de realidade enfraquece
(Schumpeter, op. cit.). Assim escreve Schumpeter:

Esse empobrecimento do senso de realidade explica no s um empobrecimento do senso de

responsabilidade, como tambm uma falta de efetiva volio. As pessoas tm, naturalmente, suas
frmulas prontas, suas aspiraes, suas fantasias e suas reclamaes; elas tm sobretudo suas simpatias e
antipatias. Mas habitualmente isso no se compara ao que chamamos de vontade - a contrapartida
psquica de uma ao responsvel que visa objetivos precisos" (Idem, ibidem, p. 261; a nfase minha).

O que chama a ateno nesse trecho o fato de Schumpeter negar no s a

natureza racional ou responsvel da vontade do indivduo, alm do limitado crculo de
suas preocupaes de ordem particular, quanto a prpria existncia da volio. Em
trecho posterior, ele observa que os eleitores no tm uma vontade poltica independente
da influncia das polticos. "A vontade que observamos ao analisar os processos
polticos", escreve Schumpeter, ", em grande parte, fabricada, e no espontnea (Idem,
ibidem, p. 263).
 Se no existe, em poltica, uma demanda exgena, a analogia
entre a escolha eleitoral e o mercado cai por terra. O nico elemento
vlido na metfora do mercado a idia de que a iniciativa da
proposta das alternativas de escolha pertence a atores distintos e
relativamente independentes daqueles que, afinal de contas, fazem
as escolhas. Sendo assim, a metfora do palco e do pblico mais
adequada, embora ainda imperfeita, para descrever essa realidade.

No democracia do pblico os representantes polticos so atores

que tomam a iniciativa de propor um princpio de diviso no interior
do eleitorado. Eles buscam identificar essas clivagens e traz-las ao
palco. Mas o pblico que, afinal, d o veredicto.

2) A independncia parcial dos representantes

Os estudos eleitorais reconhecem que a eleio dos

representantes vem sendo atualmente muito influenciada por uma
"imagem", quer seja a imagem da pessoa do candidato, quer seja a
da organizao ou partido a que ele pertence. A palavra "imagem"
pode, no entanto, se prestar a confuso. No vocabulrio jornalstico,
ela freqentemente empregada, em oposio de "substncia", no
sentido de percepes vagas e superficiais destitudas de contedo
poltico. Na verdade, as pesquisas de opinio revelam que as imagens
elaboradas pelos eleitores no deixam de ter um contedo poltico.
Para citar apenas um exemplo, sabe-se que nas eleies francesas de
1981, que deram a vitria aos socialistas, o eleitorado no tinha
idias e preferncias claras acerca da poltica econmica formulada
pelos socialistas (nacionalizaes, estmulo demanda interna).
Entretanto, ficou provado que a vitria socialista resultou em grande
parte de uma percepo, embora vaga, que inclua um contedo: a
idia de que a crise era conseqncia das medidas postas em prtica
pelo governo anterior e que era possvel retomar o crescimento da
economia e do emprego (Cohen, 1986, pp. 78-80). Uma campanha
eleitoral um processo de construo de antagonismos: ela joga
vrias imagens umas contra as outras. Considerada isoladamente,
cada imagem, na verdade, pode significar quase tudo. O erro est
exatamente em examinar cada uma delas em separado. Os eleitores
recebem uma variedade de imagens que competem entre si. Embora
sejam vagas, as imagens no so totalmente indeterminadas ou
ilimitadas, pois a campanha eleitoral cria um sistema de diferenas.
Uma coisa pelo menos a imagem dos candidatos no pode designar:
a imagem de seus adversrios. Uma campanha eleitoral pode ser
comparada a uma linguagem, como definiu o fundador da lingstica
contempornea, Ferdinand de Saussure: o significado de cada termo
o resultado da coexistncia de vrios termos que se distinguem uns
dos outros.

bem verdade que essas imagens so representaes polticas muito

simplificadas e esquematizadas. Evidentemente, a importncia dessas representaes
esquemticas decorre do fato de que muitos eleitores no esto suficientemente
capacitados para compreender os detalhes tcnicos das medidas propostas e as razes
que as justificam. Mas a utilizao de representaes simplificadas tambm um meio
de resolver o problema dos custos da informao poltica. J se observou que um dos
maiores problemas enfrentado pelo cidado nas grandes democracias a desproporo
dos custos necessrios para conseguir a informao necessria e a influncia que ele
espera exercer sobre o resultado das eleies. Esse problema no ocorre na democracia
de partido, porque a deciso dos eleitores se define por um sentimento de identidade de
classe. Igualmente poderia se dizer que a identificao partidria uma soluo para o
problema dos custos da informao na democracia de partido. Seja como for, quando a
identidade social e a identificao partidria perdem importncia na determinao do
voto, surge a necessidade de encontrar caminhos alternativos para obter informao
poltica.

J que os representantes so escolhidos a partir dessas imagens esquemticas,

sobra-lhes um espao de liberdade, aps eleitos, para agir. A causa de sua eleio foi um
compromisso relativamente vago que naturalmente se presta a diversas interpretaes.
Fica assegurada, portanto, a independncia parcial dos representantes, que sempre
caracterizou o governo representativo.

3) A liberdade da opinio pblica

Os canais de comunicao com a opinio pblica so politicamente neutros, isto

, no tm uma base partidria. Razes econmicas e tecnolgicas causaram o declnio
da imprensa de opinio. Atualmente, os partidos polticos no costumam ser
proprietrios de jornais de grande circulao. Por outro lado, o rdio e a televiso no
tm oficialmente uma orientao partidria. O resultado dessa neutralizao da mdia
em relao s clivagens partidrias que as pessoas recebem as mesmas informaes
sobre um dado assunto, a despeito de suas preferncias polticas. Isso no significa que
os assuntos ou os fatos - diferentemente dos julgamentos - sejam percebidos de maneira
"objetiva", sem distores, mas simplesmente que eles so percebidos de maneira
relativamente uniforme atravs do amplo espectro das preferncias polticas. Ao
contrrio, quando grande parte da imprensa se encontra sob controle dos partidos (como
acontece na democracia de partido), as pessoas escolhem sua fonte de informao de
acordo com suas inclinaes partidrias; os fatos ou os assuntos so percebidos pela
tica do partido em que votam.

Uma comparao entre o escndalo de Watergate e o caso

Dreyfus, duas situaes nas quais a opinio pblica teve um papel
fundamental, pode exemplificar o argumento. Descobriu-se que,
durante a crise de Watergate, os americanos tinham, de modo geral,
a mesma compreenso dos fatos, independentemente de sua
preferncia partidria e do julgamento que faziam. No caso Dreyfus,
ao contrrio, parece que at mesmo a percepo dos fatos foi
diferente entre os vrios setores da opinio pblica: cada segmento
do pblico francs percebia os fatos atravs da tica dos rgos de
imprensa que refletiam suas inclinaes partidrias (Lang & Lang,
1983, pp. 289-291).

Nesse mesmo sentido, descobriu-se que um dos aspectos mais evidentes das
ltimas eleies francesas foi a homogeneizao da imagem dos partidos no interior do
eleitorado. Ao que se sabe, durante as eleies parlamentares de 1986, os eleitores
tinham aproximadamente a mesma percepo das posies dos vrios partidos. E claro
que havia divergncias no modo de avaliar os partidos, e o voto expressou essas
diferenas, mas os assuntos tratados eram percebidos pelo eleitorado de modo quase
idntico, a despeito do partido em que votaram (Grunberg et al., 1986, pp. 125-127).

Pode-se sugerir, portanto, que a percepo dos temas e dos

problemas pblicos (diferentemente do julgamento dessas questes)
tende hoje em dia a ser homognea e independente das preferncias
polticas expressas nas eleies. Mas as pessoas podem assumir
posies divergentes respeito de um assunto especfico. A opinio
pblica, ento, se divide em relao ao tema em questo; mas a
diviso resultante no reproduz as clivagens eleitorais, ou coincide
com elas: o pblico pode estar dividido em certas linhas de opinio
durante as eleies e em tendncias diferentes quanto a questes
especficas. Assim, volta cena uma possibilidade que desaparecera
na democracia de partido: as manifestaes eleitorais e noeleitorais
do povo podem no ser coincidentes.
 Essa no-coincidncia decorre principalmente da neutralizao
dos canais de comunicao atravs dos quais a opinio pbica
formada, mas tambm tem origem no carter nopartidarista das
novas instituies que exercem um papel crucial na expresso da
opinio pblica: os institutos de pesquisa.

Cabe notar que as pesquisas realizadas por esses institutos

funcionam de acordo com a mesma estrutura formal que caracteriza
a democracia do pblico: o palco e o pblico. Os tcnicos
responsveis pela elaborao dos questionrios no sabem de
antemo que perguntas podero estimular respostas mais
significativas e trazer tona as clivagens mais importantes do
pblico. Assim, eles tomam decises de maneira relativamente
autnoma. Desse ponto* de vista, as pesquisas de opinio
certamente no so uma expresso espontnea da vontade popular -
um efeito da ideologia da democracia direta que, apesar disso, ronda
os pesquisadores. A rigor, as pesquisas so constructos. Mas
interessa aos institutos de pesquisa oferecer aos clientes resultados
de algum valor preditivo e que revelem clivagens significativas. Assim
como os polticos, os pesquisadores trabalham por ensaio e erro.

O aspecto mais importante dessas organizaes de pesquisa

que, assim como os meios de comunicao de massa, elas so
independentes de partidos polticos (o que no significa que no
introduzam distores). Elas podem revelar, sem inconvenientes,
linhas divisrias inexploradas pelos candidatos. Desse modo, as
pesquisas de opinio contribuem para desfazer a associao entre as
expresses eleitorais e no-eleitorais da vontade popular.

Em certo sentido, reencontramos na democracia do pblico uma configurao

semelhante do parlamentarismo, exceto pelo fato de que as pesquisas acabam por
conferir um carter bastante peculiar manifestao no-eleitoral da vontade popular.
De um lado, as pesquisas reduzem os custos da expresso poltica individual. Participar
de uma manifestao pblica implica um gasto de tempo e energia; assinar uma petio
pode, s vezes, envolver riscos. Em contrapartida, responder anonimamente a um
questionrio impe apenas um custo mnimo. Ao contrrio do que se verifica no tipo
parlamentar de governo representativo, em que os altos custos das manifestaes de rua
e das peties reservam para as pessoas mais intensamente motivadas a capacidade de
expresso poltica no-eleitoral, as pesquisas de opinio do voz aos cidados "apticos"
e no-engajados. Por outro lado, por serem pacficas, as pesquisas facilitam a expresso
de opinies polticas, ao passo que as manifestaes pblicas sempre comportam um
risco de violncia, sobretudo quando as opinies esto muito polarizadas. Por
conseguinte, a presena do povo "nas portas do Parlamento" mais freqente do que se
verifica no modelo parlamentar: o povo no se faz presente apenas em ocasies
excepcionais.

4) As decises polticas so tomadas aps debates

Com a notvel exceo do Congresso dos Estados Unidos, o

Parlamento no o frum do debate pblico. Cada partido se rene
em torno de seu lder e vota disciplinadamente com. ele.(30) Assim,
na democracia do pblico o Parlamento tem to pouca importncia
como frum de discusso quanto na democracia de partido, embora
por razes diferentes. Mas as discusses dentro dos partidos e as
consultas entre o governo e os grupos de interesse ou associaes
so de fato relevantes.

A grande novidade introduzida pelo terceiro tipo de representao se encontra

em outro aspecto. Durante as ltimas dcadas, os estudos eleitorais tm acentuado a
importncia da instabilidade eleitoral. Vem aumentando o nmero dos eleitores
flutuantes que no depositam seu voto a partir de uma identificao partidria estvel.
Um segmento crescente do eleitorado tende a votar de acordo com os problemas e as
questes postas em jogo em cada eleio. Na verdade, sempre houve um eleitorado
instvel, mas, no passado, ele secompunha de cidados pouco informados, pouco
interessados em poltica e com um nvel baixo de escolaridade. A novidade introduzida
pelo eleitorado flutuante de hoje que ele bem-informado, interessado em poltica e
razoavelmente instrudo. Boa parte desse fenmeno se deve neutralizao da mdia
informativa e de opinio: os eleitores interessados em poltica, e que buscam se
informar, so expostos a opinies conflitantes, enquanto na democracia de partido as
opinies do mais ativo e interessado dos cidados eram reforadas pelas fontes de
informao a que ele recorria. A existncia de um eleitorado bem-informado e
interessado, que pode ser empurrado de um lado para o outro, estimula os polticos a
expor suas idias diretamente ao pblico. Pode-se conquistar o apoio de uma maioria a
uma determinada orientao poltica falando diretamente ao eleitorado. O debate de
temas especficos no fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no
parlamentarismo), nem s comisses consultivas entre partidos (como na democracia de
partido); o debate se processa no meio do prprio povo. Em conseqncia, o formato de
governo representativo que hoje est nascendo se caracteriza pela presena de um novo
protagonista, o eleitor flutuante, e pela existncia de um novo frum, os meios de
comunicao de massa.

Boa parte da insistncia na idia de que existe uma crise de representao se

deve percepo de que o governo representativo vem se afastando da frmula do
governo do povo pelo povo. A situao corrente, no entanto, toma outros contornos
quando se compreende que a representao nunca foi uma forma indireta ou mediada de
autogoverno do povo. O governo representativo no foi concebido como um tipo
particular de democracia, mas como um sistema poltico original baseado em princpios
distintos daqueles que organizam a democracia. Alm disso, no momento em que os
partidos de massa. e as plataformas polticas passaram a desempenhar um papel
essencial na representao, se consolidou a crena de que o governo representativo
caminhava em direo democracia. Um exame mais minucioso da democracia de
partido revela, porm, que os princpios elaborados no final do sculo XVIII
mantiveram sua fora aps a emergncia dos partidos de massa; apenas foram postos
em prtica de uma nova maneira em virtude da mudana das circunstncias externas.
Quando se reconhece a existncia de uma diferena fundamental entre governo
representativo e autogoverno do povo, o fenmeno atual deixa de ser visto como
sinalizador de uma crise de representao e passa a ser interpretado como um
deslocamento e um rearranjo da mesma combinao de elementos que sempre esteve
presente desde o final do sculo XVIII.

NOTAS

* As idias expostas neste ensaio fazem parte de meu prximo livro The Principles
of Representative Government, no prelo. Desejo agradecer a Paul Bullen e Sunil
Khilnani pela assistncia na preparao da verso em ingls do original escrito em
francs.

1. s vezes se diz que, se os ingleses e americanos sempre foram mais favorveis

idia de partidos polticos, a hostilidade para com as "faces" era uma
caracterstica da cultura poltica francesa no final do sculo XV111. Esse modo de
pensar no correto. Na verdade, praticamente todos os pensadores polticos de
origem anglo-americana desse mesmo perodo se opunham ao sistema de
partidos (cf. Hofstadter, 1969, principalmente captulo 1). A exaltao dos partidos
que se encontra em Burke uma exceo; ainda assim, Burke no tinha em
 mente partidos anlogos aos que vieram a dominar o cenrio poltico a partir da
segunda metade do sculo XIX.

2. Tanto o Caucus de Birmingham quanto a National Liberal Federation,

considerados como as primeiras organizaes polticas de massa, foram fundados
em 1870.

3. Para citar apenas dois exemplos entre os mais significativos e influentes, ver
Schmitt, 1988, e Leibholz, 1966.

4. No original deste artigo, escrito em francs, o autor fala em "democratie du

public", mas na verso para o ingls foi usada a expresso "tribunal of the public"
para denominar essa terceira forma de representao. Embora esta traduo
tenha-se baseado na verso em ingls, preferimos seguir, neste caso, a forma
usada em francs, dada a peculiaridade do termo "tribunal" em portugus e
tambm para manter a coerncia do critrio de construo dos tipos-ideais. (N.
T.)

5. A anlise das causas e conseqncias da preferncia pela eleio, em lugar do

sorteio, foge ao escopo deste ensaio, mas tratada em meu prximo livro The
Principles of Representative Government.

6. Literalmente, "chamar de volta", "ordenar o regresso" de algum lugar, no mesmo

sentido em que, por exemplo, um governo "chama de volta" ou "ordena o
regresso" de seu pessoal diplomtico em virtude de uma crise poltica
internacional. (N. T.)

7. Debate na Cmara dos Representantes (15 de agosto de 1789), in Kurland &

Lerner, 1987, vol. 1, pp. 413-8.

8. O sistema proposto integralmente representativo por duas razes de grande

importncia, na argumentao de Madison. Por um lado, ele destaca que todas as
instncias (as duas casas do Congresso, o Presidente, os juzes) so designadas
pelo povo, direta ou indiretamente. Para que um governo seja "republicano" (isto
, representativo), diz ele, "basta que as pessoas que o administram sejam
designadas direta ou indiretamente pelo povo" (1787; p. 241, grifo de Madison).
Portanto, a representao depende exclusivamente da eleio. Por outro lado, a
Constituio integralmente representativa, porque o povo reunido no
desempenha papel algum. A representao, acrescenta Madison, no era
inteiramente desconhecida nas repblicas da Antigidade: alguns magistrados
eram eleitos e, alm disso, a assemblia do povo constitua um rgo de governo.
A verdadeira novidade da repblica americana no est na representao, mas na
"total excluso do povo, como corpo coletivo, do sistema de governo" (op. cit., p.
387, grifos de Madison).

9. O carter absoluto da representao em Hobbes analisado em Pitkin, 1967, pp.

15-27.

l0. Schmitt refere-se basicamente aos textos de Guizot reunidos em Histoire des
origines du gouvrnement reprsentatif(1851); ver Schmitt, 1988, pp. 34-5. Sobre
o papel do debate e a "soberania da razo" em Guizot, ver Rosanvallon, pp. 55-63
e 87-94. Schmitt tambm faz referncias a Burke, Bentham e James Bryce.

11. "Se por razes prticas e tcnicas os representantes do povo podem decidirem
lugar do povo, no h dvida ento que uma s pessoa de confiana poderia
muito bem decidir em nome desse mesmo povo e a argumentao, sem deixar de
ser democrtica, poderia justificar um cesarismo antiparlamentar." (Schmitt,
1988, p. 41).
12. Schmitt, 1988, pp. 35-43. Essa idia longamente analisada por Habermas,
1989. Schmitt estabeleceu um paralelo entre o valor atribudo ao debate pelos
partidrios do parlamentarismo e as virtudes do mercado exaltadas pelos liberais:
"D exatamente no mesmo que a verdade possa ser alcanada por um embate
irrestrito de opinies e que a concorrncia produza a harmonia." (p. 35). A idia de
que a verdade nasce da discusso bastante usual; a tradio da filosofia
ocidental, desde Plato, tem fornecido numerosas verses dessa concepo. No
h razo alguma para considera-la uma crena especfica do pensamento liberal
em seu sentido estreito.

13. O texto mais importante de Burke sobre o tema do debate seu famoso
"Discurso aos eleitores de Bristol" (1774, p. 115): "Se o govcrno fosse uma
questo de preferncia por um dos lados, o seu, sem sombra de dvida, seria o
melhor. Mas o governo uma questo de razo e julgamento, no de preferncia;
que tipo de razo essa em que a deciso precede a discusso, em que um grupo
de pessoas discute e outro decide, e onde os que tiram concluses esto a
centenas de milhas daqueles que ouvem os argumentos? (...) O Parlamento no
uma associao de embaixadores que tm opinies divergentes e hostis, cujos
interesses cada um deve preservar como agente e defensor contra os interesses
de outros agentes e defensores; o Parlamento a assemblia deliberativa de uma
nao, que tem um interesse, o de seu todo - nem os objetivos locais, nem os
preconceitos locais, deveriam fornecer a orientao, mas o bem de todos,
resultante da considerao do conjunto da nao."

14. A importncia dessas frases (a nfase minha) nunca poder ser

superestimada. Elas demonstram que Siys no pensa o debate parlamentar
como uma atividade desinteressada, guiada apenas pela busca da verdade, e
que, para ele, o interesse geral, ao contrrio da vontade geral em Rousseau, no
transcende os interesses particulares e no tem uma natureza diferentes destes
ltimos.

15. A afirmao de que, ao final dos debates, as opinies "finalmente chegam a

uma nica opinio", poderia induzir a pensar que Siys faz da unanimidade o
princpio do processo decisrio. Isso no verdade, como revela outro trecho da
mesma obra: "(...) mas, no futuro, exigir que a vontade comum sempre seja o
somatrio exato de todas as vontades equivaleria a renunciar possibilidade de
constituir uma vontade comum, significaria dissolver a unio social. , portanto,
absolutamente necessrio optar pela admisso de todos os aspectos da vontade
comum em uma pluralidade reconhecida (isto , a maioria)" (1789a, p. 18). Mas,
em suas consideraes sobre o debate, a inteno de Siys outra; ele no se
d ao trabalho de repetir um argumento j apresentado.

16. Locke, 1988, cap. VIII, 96, pp. 331-2. Os argumentos de Locke e Siys so
muito parecidos, mas o primeiro mais incisivo; por isso o citamos aqui.

17. A Anti Corn Law League financiou a criao da revista The Economist. Cf. Beer,
1982, pp. 43-8.

18. Esse trao do parlamentarismo clssico subsiste ainda hoje no Congresso

americano.

19. Para citar apenas algumas obras mais significativas e influentes nessa rea, ver:
Siegtried, 1913; Berelson et al., 1954; Campbell et al., 1964.

20. Na ustria, alis, utilizava-se a expresso "mentalidade de campo"

(Lagermentalitt) para descrever a cultura poltica do pas no entreguerras.
21. Kautsky, 1900, p. 157. Kautsky foi um dos principais lderes do partido social-
democrata alemo na virada do sculo.

22. Kelsen (1981, pp. 42-3) afirma que apenas por intermdio dos partidos as
pessoas podem exercer uma influncia poltica: "A democracia , necessria e
inevitavelmente, uma democracia de partido" (pp. 20-1). Kelsen foi considerado
prximo ao partido socialista austraco. Ele teve um importante papel na redao
da Constituio da primeira repblica de seu pas, na qual props a criao de
uma corte constitucional. Seu pensamento jurdico e poltico teve grande
influncia sobre os lderes socialdemocratas, tanto na ustria quanto na
Alemanha. Kautsky freqentemente se referia a ele em seus trabalhos.

23. Sobre a social-democracia e o princpio da conciliao ver Rustow, 1955, e

tambm Bergounioux & Manin, 1989, pp. 37-55.

24. Apesar de sua nfase no conceito de conciliao, Kelsen no diz que os partidos
polticos que apresentam diferentes plataformas precisam preservar uma
liberdade de ao para que seja possvel encontrar uma soluo de compromisso
entre a maioria e a oposio, ou entre os membros de uma coalizo.

25. O conceito de "neocorporativismo" pode ser mal compreendido se no se

percebe que ele se baseia no reconhecimento de um conflito fundamental entre
os interesses, enquanto o corporativismo tradicional presumia uma
complementaridade funcional - e, portanto, uma harmonia - entre as foras
sociais. No se trata de uma diferena abstrata ou ideolgica: nos arranjos
neocorporativistas, um dos principais instrumentos do conflito social, o direito de
greve, permanece intocado, enquanto no corporativismo tradicional a greve
proibida. Ver Bergounioux & Manin, 1989, pp. 51-5.

26. Um dos primeiros tericos a comentar que as preferncias polticas so em

grande parte uma resposta escolha eleitoral oferecida aos eleitores,
independentemente das caractersticas socioeconmicas e culturais destes, foi V
O. Key; ver especialmente Key, 1963a e 1963b. Na dcada de 70, essa idia foi
aproveitada e desenvolvida em vrios outros estudos. Ver, por exemplo: Pomper,
1975; e Nie et al., 1976. Pesquisas recentes realizadas na Frana tambm
chamam a ateno para o papel determinante dos termos da escolha oferecidos
ao eleitorado. Ver, especialmente: Lancelot, 1985; e Gaxie, 1985.

27. "H muitas coisas que a lei no pode prever de modo algum, e estas devem ser
necessariamente deixadas a critrio daquele que controla o poder executivo, para
ser por ele determinadas, conforme requeiram o interesse e o bem
pblico." (Locke, 1988, cap. XIV, 159).

28. Ver, por exemplo, Nie et al., 1976, pp. 319, 349. "Um tema simples mas
importante atravessa quase todo este livro: o pblico responde aos estmulos
polticos que lhe so oferecidos. O comportamento poltico do eleitorado no
determinado unicamente por fatores sociais e psicolgicos, mas tambm pelas
questes do momento e pela maneira como os candidatos as apresentam." (p.
319; a nfase minha).

29. Manin, 1987, pp. 338-68 contm um aprofundamento desse ponto.

30. Veja o tpico "Personalizao da escolha eleitoral", na pgina 25.

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