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Os desafios da Construo de um Sistema Nacional

de Educao.
Prof. Carlos Roberto Jamil Cury PUCMG

...o divrcio entre as entidades que mantm o ensino primrio e


profissional e as que mantm o ensino secundrio e superior, vai
concorrendo insensivelmente, como j observou um dos
signatrios deste Manifesto, para que se estabeleam no Brasil,
dois sistemas escolares paralelos, fechados em compartimentos
estanques e incomunicveis, diferentes nos seus objetivos
culturais e sociais, e, por isto mesmo, instrumentos de
estratificao social (Manifesto do Pioneiros da Educao
Nova. p. 40)

O poeta municipal discute com o poeta estadual


Qual deles capaz de bater o poeta federal
Enquanto isso o poeta federal tira ouro do nariz.
(Poltica Literria: Carlos Drummond de Andrade)

Quero trazer-vos, com a minha presena e com a minha palavra,


a afirmao de que o governo, mais do que nunca, se h de
interessar pelo problema da educao nacional. Estais agora
aqui congregados, sois todos profissionais e tcnicos. Pois bem:
estudai com dedicao; analisai com interesse todos os
problemas da educao; procurai encontrar a frmula mais feliz
de colaborao do Governo Federal com o dos estados - que
tereis na atual administrao todo o amparo ao vosso esforo.
(Vargas, 1931, p. 5)
(Getlio Vargas, chefe do Governo Provisrio, na sesso
inaugural da IV Conferncia Nacional de Educao, Palcio
Tiradentes, em 13 de dezembro de 1931.)

1
Estes trs textos, postos no incio dessa conferncia
desse eixo temtico da Conferncia Nacional da
Educao Bsica, querem, de pronto, expressar os
maiores desafios para a construo de um sistema
nacional de educao, alm daquele inerente ao
prprio conceito de sistema nacional.

O primeiro desafio est posto pelo carter de


nossa sociedade, evidenciado no texto do Manifesto.
A expresso estratificao social, de algum modo,
est apontando para o sistema social que subjaz aos
dois sistemas escolares paralelos... Com efeito, o
capitalismo uma forma histrica da organizao da
existncia social na qual se radica um sistema de
produo de tal modo que os capitalistas,
proprietrios dos meios de produo, mesmo
competindo entre si, regulamentam a organizao do
trabalho. De outro lado, os trabalhadores, tambm
concorrendo entre si na busca de trabalho, no
possuem o direito institucional alocao ou
distribuio dos produtos da organizao do
trabalho (Przeworski, p. 24). Resulta da uma
desigualdade sistmica que congnita sociedade
capitalista ainda que dentro de um movimento
contraditrio.
Resulta da que o conceito de sistema nico de
educao tem como desafio maior o horizonte da
igualdade cujo motor maior no se radica na escola,
mas no prprio sistema social.

2
A participao poltica, mesmo sendo uma
oportunidade limitada ainda que no fechada, foi e
continua a ser a via institucionalizada de defesa de
interesses dos trabalhadores no sentido da reduo
das desigualdades.
Nesse movimento, crucial o papel de um
Estado capaz de garantir (ou no) um espao para a
defesa de direitos importantes para a participao
poltica na vida social. E a educao, como afirma
Marshall (1967), um direito a ter novos direitos.
Ora, essa desigualdade, prpria da dualidade
social, repercutiu e ainda repercute, a partir de nossa
histria nacional, na educao ainda que direito
social comum fruto de longa conquista democrtica.
A produo da desigualdade na escola pode ter
como patamar de leitura e compreenso o prprio
ordenamento jurdico.
Nossa Constituio Imperial de 1824, no
captulo das Garantias dos Direitos Civis e Polticos
dos Cidados Brasileiros reconhece, no art. 179,
XXXII, como direito dos mesmos a instruo
primria gratuita. Ora, o art. 6 da mesma
Constituio ao destinar o para quem dessa
cidadania, define como cidados brasileiros os que
no Brasil tiverem nascido, quer sejam ingnuos ou
libertos. Ora, os ingnuos so os que nasceram
livres, filhos de pais livres e naturais do pas. So
cidados ex generatione e ex jus soli. J os libertos
so aqueles alforriados que, libertando-se da
escravido, recuperaram a sua condio de homens

3
livres. Assim, por oposio, a Constituio Imperial
no reconhece os escravos como cidados. Desse
modo, o estatuto da escravatura, tacitamente
acolhido na Constituio, tem o outro -- por abjeto
que seja --, como objeto, propriedade, mercadoria.
Outro momento tcito de reconhecimento da
escravido est no mesmo art. 179, XIX que abole
os aoites, a tortura, a marca de ferro quente e
todas as mais penas cruis.
Dessa concepo hierrquica, abominvel, de
etnias, naturalmente no trabalho escravo no se
pode excluir a que atingiu os ndios. Para as elites,
seu estgio, na escala evolutiva do processo
civilizatrio, o de hordas selvagens. O Decreto
Imperial n. 1.318 de 1854, regulamentando a lei n.
601, conhecida como Lei de Terras, compreende os
ndios como aptos a serem segregados em
aldeamentos para efeito de civilizao e de
catequese, de acordo com o art.11 do Ato Adicional
de 1834.1
poca da Independncia, apenas por excluso
scio-tnica, 40% dos habitantes no teriam acesso
educao como tambm no eram considerados
cidados.
Se a isso ajuntarmos as mulheres que, pela
concepo organicista da poca, as limitava a uma

1
De acordo com Martins (1997) ...tivemos duas escravides: a indgena e a negra, cada uma regulada
por um estatuto jurdico diferente. ... no sculo dezoito, porm, que se d uma cessao mais ou menos
eficaz da escravido indgena. O Diretrio dos ndios do Maranho e do Gro-Par liberta os ndios
administrados, nome que tinha a sua escravido. Eles passam, ento condio de teoricamente livres e,
na prtica, mais ou menos servos dependentes do grande proprietrio. Milhes de indgenas foram
vtimas de extenso genocdio. (p. 30-31)

4
cidadania passiva, ento o universo dos no-
cidados ou cidados imperfeitos sobe
consideravelmente. poca, o direito de voto,
privativo do sexo masculino, se regia pelo voto
censitrio, no caso baseado nos recursos pecunirios
ou territoriais do seu possuidor.
Decorrente dessas limitaes todas, uma lei
provincial do Rio de Janeiro, a de n. 1 de 02/01/1837
escreva em seu art. 3 :

So proibidos de freqentar as escolas pblicas:


1 : todas as pessoas que padecerem de molstias
contagiosas;
2: os escravos e os pretos africanos, ainda que sejam livres ou
libertos...

No de se admirar, ento, que a Revoluo de


Trinta haja trazido esperanas para o futuro do pas.
O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de
19322 retrata assim o passado imperial e o
republicano at ento no trecho do Manifesto citado
na abertura desse texto.
Outro trecho do Manifesto retoma uma
passagem de livro de Ansio Teixeira cujo ttulo
poderia ser A Escola Capitalista no Brasil. Essa
escola havia se caracterizado por conter em si dois
sistemas ou duas redes opostas. Assumindo a crtica
a essa dualidade, o Manifesto ope a educao a ser
(re)construda quela ento existente e diz dessa
tenso entre o passado/presente e o futuro:
2
Cf. SBPC, 1995

5
...desprendendo-se dos interesses de classes, a que ela tem
servido, deixa de constituir um privilgio determinado pela
condio econmica e social do indivduo, para assumir um
carter biolgico, com que ela se organiza para a coletividade
em geral, reconhecendo a todo o indivduo o direito a ser
educado at onde o permitam as suas aptides naturais,
independente de razes de ordem econmica e social. (p. 33)

Essa dialtica, expresso do conflito social


privilgio (das elites) x direito (aberto a todos e a
cada um) far comparecer na Constituio de 1934 a
educao como direito, a obrigao dos poderes
pblicos em prest-la no ensino primrio gratuita e
obrigatoriamente nas escolas oficiais, a vinculao
de percentuais dos impostos federativos para a
educao escolar, a concesso do Estado para a
abertura de escolas sob o regime privado e o
estabelecimento de um plano nacional de educao.3
Contudo, ainda no jogo privilgio x direito, no
ensino ulterior ao primrio, ainda que
tendencialmente gratuito, a Constituio diz que
haver limitao da matrcula capacidade didtica
do estabelecimento e seleo...., conforme o art.
150, e. Ou seja, para os que obtivessem seu
certificado de concluso do primrio e quisessem
prosseguir seus estudos, eles deveriam prestar os
conhecidos exames de admisso. As vagas
dependeriam dessa seleo vista da capacidade

3
Cf. Rocha, in Fvero, 2001.

6
didtica do estabelecimento. A gratuidade posterior
ao primrio dependeria de legislao estadual.
O Manifesto buscou combater essa dualidade de
redes por meio de uma estrutura educacional sob a
gide da escola pblica. Com currculos e normas
comuns tendo o Estado como articulador e
legislador, o sistema s se diversificaria aps uma
escolaridade fundamental comum e para todos. E
essa diversificao deveria permitir a todos os seus
concluintes o prosseguimento de estudos mormente
no ensino superior.
O retorno ao privilgio, ao elitismo na
destinao social para o secundrio/superior ficaria
meridianamente clara com o fim do frgil regime
democrtico de 1934 quando da ditadura do Estado
Novo em 1937.4 A Constituio desse regime de
facto, expressa nos seus artigos 125, 127 e 129,
respectivamente, uma explcita viso organicista,
hierrquica e elitista da educao e da sociedade:

A educao integral da prole o primeiro dever e o direito


natural dos pais. O Estado no ser estranho a esse dever,
colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar
sua execuo ou suprir as deficincias e lacunas da educao
particular.

A infncia e a juventude devem ser objeto de cuidados e


garantias especiais por parte do Estado, que tomar todas as
medidas destinadas a assegurar-lhes condies fsicas e morais
de vida s e de harmonioso desenvolvimento das suas faculdades.

4
Cf. Horta, 1994.

7
infncia e juventude a que faltarem os recursos
necessrios educao em instituies particulares, dever da
Nao, dos Estados e dos Municpios assegurar, pela fundao
de instituies pblicas de ensino em todos os seus graus, a
possibilidade de receber uma educao adequada s suas
faculdades, aptides e tendncias vocacionais.
O ensino pr-vocacional e profissional destinado s classes
menos favorecidas em matria de educao o primeiro dever do
Estado. Cumpre-lhe dar execuo a esse dever, fundando
institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos
Estados, dos Municpios e dos indivduos ou associaes
particulares e profissionais.

A teoria dos dois sistemas, segundo Ansio


Teixeira, ou como prefere a sociologia educacional
francesa: a teoria das duas redes, no poderia ser
mais clara. Mas teve um novo reforo legal. o
Decreto n. 4.244/42, em seu art. 22, relativo aos
herdeiros Reforma do Ensino Secundrio,
afirmando:

... finalidade da educao secundria formar as


individualidades condutoras pelo que fora desenvolver nos
alunos a capacidade de iniciativa e de deciso e todos os
atributos fortes da vontade.

Por oposio, os destinatrios do ensino


profissional so os que a Constituio de 1937
denominava, no art. 129, de classes menos
favorecidas.
H aqui um duplo dualismo: a escola pblica
voltada para os que no conseguem entrar em escola
particular a qual, por sua vez -- extenso da famlia -

8
-, deve ser subsidiada pelo Estado formando as elites
condutoras.5 E a escola pblica, voltada para as
classes menos favorecidas tem na educao
primrio-profissional o seu lugar natural de receber
uma educao adequada s suas faculdades,
aptides e tendncias vocacionais, segundo o teor
do mesmo do art. 129 da Constituio de ento.
A superao desse duplo dualismo franco,
explcito e seletivo seria objeto de passos lentos em
vista da equiparao do ensino profissional com o
ensino secundrio e a possibilidade de prossecuo
em estudos superiores.6
Sob essa Constituio, aps debates intensos e
apaixonados entre os segmentos publicistas e os
defensores do ensino privado, vem tona a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, prevista
na Constituio, sob a lei n. 4.024/61.7
Essa lei deixa em aberto brechas para que o
ensino primrio obrigatrio no fosse integralmente
cumprido. Seu art. 30, ao explicitar as isenes da
obrigatoriedade, deixa claro quem no precisa ser
destinatrio da educao escolar: os que
comprovarem estado de pobreza, os que no
puderem ir escola por haver insuficincia de
escolas ou por estas j terem suas matrculas
encerradas. Alm desses casos, incluem-se os
indivduos que estejam com alguma doena ou
anomalia grave.
5
Cf. Cunha, 2000 e Cunha, 1981.
6
Cf. Machado, 1989a.
7
Buffa, 1979, Saviani, 1973.

9
Raramente a face da desigualdade social foi to
clara: o indivduo em estado de pobreza est privado
das virtudes de um direito proclamado como
essencial para a vida social. Mas certamente no est
excludo de continuar sendo mantido
clientelsticamente nos espaos de um trabalho rural.
Tambm o cidado cujo municpio ou regio do
Estado carea de recursos para abertura de escolas
ou de vagas para todos tambm pode ser
desobrigado da freqncia escola. Seus cidados,
contudo, no esto proibidos de serem sujeitos a um
trabalho precrio.
A frgil Constituio de 1967 subtrai da
educao a vinculao no momento em que essa
mesma Lei ampliava o ensino primrio para 8 anos e
o torna obrigatrio apenas para a faixa etria de sete
a quatorze anos. E esse o momento em que a
migrao rural para os centros urbanos comeava a
exigir expanso da rede fsica e uma formao
docente que considerasse o novo perfil de aluno
entrante nos sistemas pblicos, perfil advindo de
vrios segmentos das classes populares.
Dessa poca, ainda, tem-se a maior facilidade,
sob precrios regimes contratuais, de entrada de
docentes nos sistemas de ensino em geral de
formados em instituies destitudas da integrao
ensino/pesquisa e de qualidade limitada.
A busca pela redemocratizao do pas, vista
da brutal desigualdade na redistribuio da renda,
vista de um desenho pouco animador do pacto

10
federativo, conduziu a uma impressionante
mobilizao popular. Renascem os sonhos, crescem
as expectativas, desenha-se a vontade de uma
realidade mais promissora, mais democrtica e mais
justa.
A Constituio de 1988 exibe, na proclamao
de direitos da cidadania, na assinalao de novas
obrigaes do Estado, a vontade de fazer, no pas, no
presente, um acerto de contas com a modernidade,
expurgando do passado um enorme passivo com a
justia e com a democracia.
A a educao torna-se o primeiro dos direitos
sociais (art. 6.), o ensino fundamental, gratuito e
obrigatrio, ganha a condio de direito pblico
subjetivo para todos, os sistemas de ensino passam a
coexistir em regime de colaborao recproca, a
gesto democrtica torna-se princpio dos sistemas
pblicos de ensino e a gratuidade, em nvel nacional
e para todos os nveis e etapas da escolarizao
pblica, se torna princpio de toda a educao
nacional. O texto constitucional reconhece o direito
diferena de etnia, de idade, de sexo e situaes
peculiares de deficincia.8
O contraste entre a real situao do pas e a
necessidade de eliminar vrias dessas marcas
anacrnicas face modernidade, das injustias
existentes face aos direitos sociais proclamados e do
autoritarismo face democracia, ganha relevo e
apoio no texto constitucional. Prova disso o art. 3
8
Cf. Cury, 2005

11
da Constituio que pe como objetivos
fundamentais do Estado Democrtico de Direito a
busca de uma sociedade livre, justa e solidria, a
reduo das desigualdades sociais, das disparidades
regionais e das discriminaes que ofendem a
dignidade da pessoa humana.
Em que pese os avanos conquistados na
educao escolar, desde ento, como a proximidade
de uma universalizao do ensino fundamental, a
disciplinarizao do financiamento, a ampliao do
ensino mdio e a discreta abertura na educao
infantil, h muito o que fazer.9
Esse processo de produo da desigualdade, de
cujo peso a realidade atual ainda detentora, vai nos
mostrando a face dos sujeitos da privao: negros,
pardos, migrantes do campo e de regies mais
pobres do pas, trabalhadores manuais, moradores de
bairros perifricos e pessoas fora da faixa etria
legal.
Dessa realidade contrastante emana uma
posio doutrinria relativamente ao conceito de
sistema que passa a ser adjetivado de sistema nico,
do qual decorreria a escola nica ou escola
unitria.10
Hoje, dessa dinmica da busca de uma escola
nica, restaram algumas conseqncias importantes:
o Estado detentor do monoplio da validade dos

9
Considere-se, por exemplo, os vetos ampliao do financiamento pblico para a educao escolar
impostos ao Plano Nacional de Educao pelo poder executivo, em 2001 ou ento, os vetos a que a
Educao de Jovens e Adultos se beneficiasse do esquema do FUNDEF.
10
Machado, 1989b.

12
certificados e diplomas, detentor exclusivo da
autorizao de funcionamento de instituies e
estabelecimentos escolares e, sobretudo, a
emergncia do conceito de educao bsica.11
evidente que o desafio de um sistema nico
de educao se radica no prprio desafio de uma
superao do prprio capitalismo. Mas esse desafio
no impede a consecuo de valores, princpios e
normas comuns, alm de normas especficas,
afirmados no ordenamento jurdico atual.

Um segundo desafio procede de outra realidade.


O Brasil uma Repblica Federativa desde a
Proclamao da Repblica e, como tal, isso supe
um pacto federativo no qual coexistam a diversidade
de entes federados e a unio federativa.
Trata-se de um regime em que os poderes de
governo so repartidos entre instncias
governamentais por meio de campos de poder e de
competncias legalmente definidas. A repartio de
competncias sempre foi um assunto bsico para a
elucidao da forma federativa de Estado. Da as
discusses em torno das variantes da forma
federativa e a temtica da descentralizao.
Ora, no caso da relao educao escolar,
Estado(s) e (des)centralizao preciso retroagir ao
Imprio. Com efeito, nossa primeira lei geral de
educao de 1827, nica que atribuiu competncia
plena aos poderes centrais do Imprio a jurisidio
11
Cf. Cury, 2006.

13
sobre a instruo primria, ao regulamentar o artigo
da Constituio relativo gratuidade dessa
instruo, trar outra limitao de ordem
demogrfica e espacial. Seu art. 1 diz, ipsis litteris:

Em todas as cidades, vilas e lugares mais


populosos, havero (sic !) as escolas de primeiras
letras que forem necessrias.

Tal limitao diz respeito ao interior do pas, do


isolamento da populao residente em vastos
latifndios monoculturais, na pecuria e mesmo em
regies de minerao. Dela se pode extrair uma
conseqncia subjacente do tipo: que necessidade h
em fornecer educao para esse pessoal ? a que ela
vai servir ? no ser ela intil para tais populaes ?
Nesse sentido, a instruo destinar-se-ia, junto com
as barreiras sociais assinaladas, aos moradores
urbanos.
Contudo, em 1834, o Brasil Imperial conhecer
uma mudana altamente significativa. O Ato
Adicional (lei n. 16 de 12/08/1834), a rigor uma
emenda constitucional, reconhece uma certa
autonomia para as Provncias dotando-as de
assemblias legislativas provinciais, estabelecendo
uma diviso de recursos fiscais, adotando Cmaras
dos Distritos e eliminando a figura dos Conselhos
Gerais Provinciais.
Conforme o 2 do art. 10 desse Ato, houve a
adoo de uma descentralizao do ensino primrio

14
ao atribuir s Provncias competncia legislativa
sobre a instruo pblica e estabelecimentos
prprios a promov-la... J o ensino superior
continuava competncia dos poderes gerais.
Iniciava-se, em um pas imperial e centralizado,
uma descentralizao educacional e, com ele, uma
duplicidade de sistemas de ensino. De um lado, os
poderes gerais (Corte) com impostos mais elevados,
jurisdicionaria a rede do ensino superior, apangio
das elites. De outro lado, a instruo primria ficaria
a cargo das Provncias. Ademais se assinale que
foram confiados a elas impostos de menor valor.12
Data dessa poca o j conhecido empurra-empurra
quanto a uma clareza maior das competncias.
Em 1888, a escravatura foi oficialmente abolida
e, a seguir, instaura-se, em 1889, a Repblica
federativa, representativa e presidencialista com a
Constituio de 189113. Silenciando-se sobre a
gratuidade em mbito nacional, ficar a cargo dos
Estados a possibilidade de se afirmar nas respectivas
Constituies tanto a gratuidade como,
eventualmente, sua associao com a
obrigatoriedade.
A Repblica, passando de um regime
centralizado para um descentralizado, adotar um
modelo federativo no qual a dualidade

12
Em 1840, a lei n. 105 de 12 maio de 1840 interpreta, de modo conservador e
centralizador o Ato Adicional de 1834. Em 1841, com a lei n. 234 de 23 de novembro,
h o retorno do Conselho de Estado com conselheiros vitalcios, nomeados pelo
Imperador.
13
Cf. Cury, 2001

15
Unio/Estados tem o poder central (Unio) com
poderes limitados e os Estados com poderes
ampliados. Tornados membros federativos,
poderiam exercer sua autonomia ainda que dentro de
uma sempre assinalada assimetria de condies
econmicas, militares e polticas entre elas.
Em vo foram as vrias tentativas legais e
presses sociais, no perodo da Velha Repblica,
pela afirmao nacional e constitucional da
gratuidade e de uma maior presena da Unio no
ensino obrigatrio, exceto em tentativas de convnio
com os Estados, pouco sucedidas, no apoio
financeiro ao pagamento de salrio dos professores
atuantes em regies rurais. Outra exceo se d
quando o governo federal nacionaliza e financia as
escolas primrias e normais estabelecidas em
ncleos de populao imigrada no Sul do pas.14
Uma tomada de posio sui generis, dentro da
Velha Repblica, ocorrer com a Reforma Rivadvia
Corra em 1911 pela qual h uma verdadeira
desoficializao da educao pela qual a abertura de
escolas passou a se fazer de modo extremamente
flexvel.
Nem mesmo a Reviso Constitucional de
1925/26, em cujo processo havia emenda nesse
sentido, logrou xito.15

14
Esta a primeira interveno direta e financiada da Unio no ensino primrio, por meio do Ministrio
da Justia, nos Estados do Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, respectivamente, mediante os
Decretos : n.13.175 de 6/9/1918, n. 13.390 de 8/1/1919 e n. 13.460 de 5/2/1919.
15
Cf. Cury, 2003

16
A Constituio de 1934, garantida a autonomia
dos Estados e o sistema federativo, impe para todos
os Estados e Municpios a instruo primria
gratuita e obrigatria no ensino oficial, a vinculao
de impostos para o financiamento assumindo a
educao como direito.
A Constituio de 1946, retorna aos princpios
maiores do federalismo e aos fundamentos da
Constituio de 1934.16
O golpe militar de 1964, ao lado de uma maior
precariedade no regime federativo, trar novos
impactos na educao escolar inclusive com a
desvinculao dos impostos para a educao.
Essas realidades se apiam em um federalismo
educacional, no qual as diretrizes e bases da
educao nacional so da alada da Unio bem
como a rede de ensino superior federal e o ensino
superior da rede privada. Assim, compete aos
Estados e aos Municpios, a efetivao do direito
educao no mbito do que hoje chamamos de
educao bsica, embora, concorrentemente, os
Estados poderiam investir no ensino secundrio e
superior.
Ora, essa tradio de mais de 164 anos foi
criando e sedimentando uma cultura relativa
autonomia dos entes federados, sobretudo dos
Estados, no mbito da educao escolar. Tal tradio
se apia no s na maior proximidade entre as fases

16
Sobre federalismo e educao, cf Cury in: Ferreira e Schlesener, 2006. Sobre essa Constituio, cf.
Oliveira, 2001.

17
de vida prprias da educao bsica e os gestores
das administraes estaduais e municipais, mas
tambm nas relaes de poder que os vastos
sistemas de ensino propiciam face a cargos e
funes.
Nesse sentido, temos um organizao da
educao nacional e no um sistema nacional.17
Nacional a educao, na forma federativa em que
comparecem competncias privativas, concorrentes
e comuns dos entes federativos.18
A atual Constituio deu continuidade
tradio advinda do Ato Adicional de 1834 e disps
pela pluralizao dos sistemas (art. 211). Esses
teriam uma articulao mtua organizada por meio
de uma engenharia consociativa articulada por um
regime de colaborao entre todos os entes
federados at como modo de se evitar a disperso e
efetivar um regime federativo na educao.
Um sistema nacional de educao teria que
alavancar o papel da Unio com uma maior presena
no mbito da educao bsica e no mbito das redes
privadas dos sistemas de ensino. J em 1988,
assinalava Barreto:

Cabe Unio enfeixar em um todo orgnico o sistema nacional


de educao, constitudo pelo conjunto de seus sistemas de ensino
com vista a assegurar a continuidade e articulao horizontal e
vertical entre os diferentes cursos e nveis, desde a pr-escola at
17
No faltam nem argumentos procedentes para a defesa desse ponto de vista e nem propostas nesse
sentido. Cf. Saviani, 2004.
18
A Constituio de 1988 adota a expresso sistema nacional para o emprego no art. 22, IX, fala no
Sistema financeiro nacional no Ttulo VII, captulo IV. Pode-se dizer que boa parte do art. 21 e do art.
22, salvo casos de autorizao, permisso e concesso, possuem uma dimenso nacional.

18
a universidade. Cabe a ela tambm formular a poltica nacional
de educao, expressa atravs de Planos Nacionais de Educao
que incorporem as contribuies dos estados e municpios, dos
profissionais da rea e dos segmentos majoritrios da populao
organizados. ainda atribuio da Unio o estabelecimento de
um ncleo comum de conhecimentos que devem constituir a
formao escolar nacional bsica a que todo o cidado tem de
ter acesso,bem como o suprimento das deficincias do ensino,
quando estas ocorrem em larga escala.Assim sendo, o governo
federal deve contribuir para sanar as extremas diferenas
encontradas nos ndices de escolarizao das distintas regies do
pas, que vm se mantendo inalteradas por dcadas ,reforma
aps reforma educativa. (pg. 20)

Nascem da as dificuldades para a implantao


de um Sistema Nacional de Educao. Afinal, a
organizao de um sistema educacional tanto a
busca de organizao pedaggica quanto uma via de
jogo de poder. Por isso, cada vez que esse assunto
foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e
Bases, Planos Nacionais de Educao e Fundos de
financiamento, ele foi motivo de intensos debates
polmicas sobretudo quando o adjetivo nacional
entrou em pauta. Seu no acolhimento se deveu a
vrias justificativas.
H um temor de invaso indbita na autonomia
dos entes federativos e, com isto, a eventual perda de
autonomia dos mesmos. Aps 164 anos de
descentralizao, h o medo de uma centralizao
por parte do Estado Federal enquanto Estado
Nacional. H o receio, por parte do segmento
privado na educao escolar, de se ferir a liberdade
de ensino e no falta quem assinale o perigo do
19
monoplio estatal. E h tambm medo da parte da
prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva,
sobretudo no que se refere ao financiamento da
educao bsica.
Deve-se afirmar que alteraes nesse sentido
implicam em emenda constitucional cuja aprovao
exige trs quintos dos votos dos respectivos
membros das duas casas parlamentares e em duas
sesses de votao.
Se tais reflexes so pertinentes a um sistema
nacional de educao, a provocativa problemtica de
um sistema nico de educao traz tona o desafio
extra-escolar de um pas desigual, com um fosso
cada vez maior entre ricos e pobres na diviso de
renda e acesso a bens sociais.19
Isso posto, h que se levantar um terceiro
desafio.
A Constituio de 1988, recusando tanto um
federalismo centrfugo como centrpeto, optou por
um federalismo cooperativo sob a denominao de
regime de colaborao recproca, descentralizado,
com funes compartilhadas entre os entes
federativos de acordo com os artigos 1, 18, 23, 29,
30 e 211.

Os sistemas desde logo passaram a usufruir de


existncia legal, ficando a organizao e o seu modo
1919
A Constituio de 1988, no Ttulo VIII, captulo II, seo II, art. 198 versando sobre a sade diz que
as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um
sistema nico...

20
de funcionamento sob a esfera da autonomia dos
entes federativos, obedecendo ao princpio da
colaborao recproca.20
O art. 211, 1 esclarece o regime de
colaborao, no que toca Unio, por meio de um
papel redistributivo, supletivo e equalizador com
assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios. O 2 se volta
para os Municpios que atuaro prioritariamente no
ensino fundamental e na educao infantil. O 3
esclarece que os Estados e o Distrito Federal devem
atuar prioritariamente tambm no ensino
fundamental e no ensino mdio.
Isto mostra que o ensino fundamental uma
competncia compartilhada, reforada pelo art. 10, II
da LDB que diz ser incumbncia dos Estados
definir, com os Municpios, formas de colaborao
na oferta do ensino fundamental, as quais devem
assegurar a distribuio proporcional das
responsabilidades....
Tambm o mesmo art. 10, III estimula a
integrao das aes relativas a diretrizes e planos
de educao estaduais com as iniciativas dos
Municpios.
A LDB, por sua vez, no art. 11, em consonncia
com o art. 211 da Constituio Federal, reconhece
explicitamente os sistemas municipais de ensino e
esclarece suas incumbncias em matria de
educao escolar. Entre estas esto a de autorizar,
20
Cf. sobre o assunto Sistemas de Ensino e Sistemas Municipais: Parecer CNE/CEB n. 30/00

21
credenciar e supervisionar os estabelecimentos do
seu sistema de ensino. Ora, este sistema de ensino
compreende tambm, de acordo com o art. 18, II, as
instituies de educao infantil criadas e mantidas
pela iniciativa privada.
Disto tudo decorre que a distribuio de
competncias, face aos objetivos maiores da
educao escolar, deve ser feita, diferencialmente,
dentro do mbito de aplicabilidade de cada ente
federativo e, compartilhadamente, atravs do regime
de colaborao prprio do novo carter da federao
brasileira. Logo, as relaes interfederativas no se
do mais por processos hierrquicos e sim por meio
do respeito aos campos prprios da competncias
assinaladas mediadas e articuladas pelo princpio da
colaborao recproca e dialogal.
Assim, o pacto federativo dispe, na educao
escolar, a coexistncia coordenada e descentralizada
de sistemas de ensino sob regime de colaborao
recproca:
. com unidade: art. 6 e art. 205 da CF/88,
. com diviso de competncias e responsabilidades,
. com diversidade de campos administrativos,
. com diversidade de nveis de educao escolar,
. com assinalao de recursos vinculados.
Decorre da um carter de administrao
complexa devido ao nmero de espaos e poderes
implicados, devido ao conjunto bastante intrincado
da legislao e devido aos temores supra
mencionados.

22
Surgem, ento, indicadores que apontam para um
sistema nacional no interior do desenho
constitucional formal ao postular um regime de
colaborao recproca.
Aqui pode-se perguntar: se o nico do art. 11
da LDB possibilita a integrao dos sistemas
estaduais e municipais de ensino sob a forma de
sistema nico de educao bsica, por que tal no
seria porta aberta para um sistema nacional da
educao bsica sob as diretrizes e bases da
educao nacional ? Ademais, no seria lcito inferir
que, alm da LDB, o Plano Nacional de Educao, o
sistema nacional de avaliao, o Conselho Nacional
de Educao e o FUndeb (precedido pelo Fundef)
no apontam para a necessidade de um sistema
articulado ?
Por outro lado, surgem, tambm, limites e
dificuldades para a formalizao de um sistema
nacional de educao.
O primeiro limite advm da omisso de nossos
parlamentares em no terem ainda elaborado a lei
complementar, exigida pela Constituio em seu
nico do art. 23.
O segundo limite se insere dentro dessa omisso.
Como estamos com 20 anos de distncia da
proclamao da Constituio, como em poltica o
vcuo no existe, essa lacuna vem sendo ocupada
por uma guerra fiscal entre os Estados, as contnuas
intromisses em torno da capacidade financeira dos
entes federativos, a chegada de contribuies (que

23
no entram nos percentuais vinculados)
provisrias que se eternizam.
Tudo isso acaba gerando, na prtica, mais um
tipo de federalismo, um federalismo competitivo que
pe em risco o pacto federativo sob a figura do
modelo cooperativo e seus avanos.
Essa complexidade poltico-administrativa coexiste
com uma realidade scio-educacional muito desigual
e da qual decorrem incertezas escassez de recursos.
Um sistema de educao supe como definio,
uma rede de rgos, instituies escolares e de
estabelecimentos - fato; um ordenamento jurdico
com leis de educao norma; uma finalidade
comum valor; uma base comum - direito.

Esses 4 elementos devem coexistir como


conjunto, como conjunto organizado, como
conjunto organizado sob um ordenamento, como
conjunto organizado sob um ordenamento com
finalidade comum (valor), como conjunto
organizado sob um ordenamento com finalidade
comum (valor) sob a figura de um direito.
Essa coexistncia, pois, supe unidade e
diversidade, essa coexistncia supe unidade e
diversidade sem antinomias (ausncia de
incompatibilidades normativa).
Ou nos termos de Ferraz (1984):

Ao conjunto assim organizado d-se o nome de sistema de ensino.


Se desmembrarmos o conceito identificando-lhe e agrupando-lhe

24
os elementos ou componentes essenciais a vamos encontrar as
quatro causas tratadas na filosofia aristotlico-tomista:
a) a causa material, a matria de que feito o sistema
(pessoas, coisas recursos);
b) a causa formal, as normas (leis, decretos-leis, decretos e
outros atos da autoridade competente) que do forma
orgnica a tal matria;
c) o rgo do Poder Pblico ao qual incumba atuar como
causa eficiente, dando organizao ao sistema;
d) a causa final, os fins ou valores (ticos, polticos,
religiosos, econmicos, pedaggicos, etc.) em vista dos
quais o sistema se organiza. (p. 9-10)

Ento, a proposta de um sistema nacional de


educao, explicitamente formulado, gera vrias
perguntas:

1. pode haver uma coordenao mais clara e mais


direta pela Unio de modo a exercer as funes
equalizadora e redistributiva ?

2. como aprimorar as competncias dos sistemas


de modo a propiciar um exerccio harmnico
do regime de colaborao sob a coordenao
mais incisiva da Unio ?

3. O sistema nacional propiciaria a melhoria dos


resultados em relao aprendizagem e
socializao de valores ?

25
O Plano Nacional de Educao, lei n. 10.172/01,
no captulo sobre financiamento um dos pilares de
um sistema nacional diz claramente em suas
Diretrizes a propsito dessa matria:

Para que a gesto seja eficiente h que se promover


o autntico federalismo em matria educacional, a
partir da diviso de responsabilidades previstas na
Carta Magna. A educao um todo integrado, de
sorte que o que ocorre num determinado nvel
repercute nos demais, tanto no que se refere aos
aspectos quantitativos como qualitativos. ...
Portanto, uma diretriz importante o
aperfeioamento contnuo do regime de
colaborao.

A dimenso de direito da cidadania ao direito


educao, seja por um sistema nacional, seja por um
sistema de fato atualmente praticado no poder
fugir da resposta ao que o PNE chama de autntico
federalismo. Semelhante ao princpio da igualdade
horizonte maior da cidadania -- posto na
Constituio para contrastar com o fato intolervel
da desigualdade existente, o princpio de um
federalismo autntico se constrata com o
inautntico colhido na realidade dos fatos.
Ento, o que um federalismo autntico ? Qual
o caminho entre o horizonte da autenticidade e o real
inautntico para que aquele supere este ?

26
A sociedade brasileira, pela mediao do Estado,
ao convocar essa Conferncia Nacional de
Educao, espera dos educadores uma resposta a
esta pergunta que no calar para o acontecer de uma
educao com qualidade.

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