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Boschetti - Avaliação de Políticas, Programas e Projetos Sociais PDF
Boschetti - Avaliação de Políticas, Programas e Projetos Sociais PDF
Ivanete Boschetti
Professora do Departamento de Servio Social da UnB
Avaliao de polticas, programas e projetos sociais
Introduo
A maioria das obras que tem como objeto o estudo de metodologias de anlise e
avaliao de polticas sociais dedica boa parte de suas pginas tentativa de definir o
que e em que consiste a avaliao de polticas sociais pblicas (AGUILAR; ANDER-EGG,
1995; COHEN; FRANCO, 1993; ARRETCHE, 1998; SILVA, 2000). Feito isso, apresenta os
tipos, formas e tendncias da avaliao e relaciona as principais tcnicas e
procedimentos para aferio da efetividade e eficcia de polticas, programas e projetos
sociais.
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privilegiado da cincia poltica. Esse tipo de avaliao, assim, pouco se preocupa em
compreender o escopo ou funes, ou mesmo a composio de uma dada poltica social.
Por outro lado, segundo a mesma autora, a anlise e avaliao de polticas sociais
se dedicam a compreender a configurao das polticas sociais, o que pressupe
conhecer e explicitar sua dimenso, significado, abrangncia, funes, efeitos, enfim,
todos os elementos que atribuem forma e significado s polticas sociais. Mas, para
Arretche (1998), a avaliao se distingue da anlise de polticas sociais, pois em sua
compreenso, a anlise objetiva reconstitui as diversas caractersticas de uma poltica,
como a relao entre pblico e privado, as formas de financiamento, as modalidades de
prestao de servios e as possibilidades de desenho institucional que atribuem corpo a
uma poltica social. Analisar uma poltica social, nessa perspectiva, pressupe examinar
o quadro institucional, os traos constitutivos da poltica analisada, a fim de decompor o
todo em suas partes componentes; observar, examinar e criticar minuciosamente. Em tal
definio, a anlise de polticas sociais se contenta em apreender sua conformao e
estrutura, sem se preocupar com seus efeitos e implicaes na realidade. Para Arretche
(1998, p. 31):
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Contudo, para alm dessa diferenciao entre anlise e avaliao de poltica social,
o que emerge desse debate a compreenso que o fundamental tratar esses diferentes
momentos, sentidos e movimentos avaliativos como inter-relacionados e
complementares. A avaliao de uma poltica social pressupe inseri-la na totalidade e
dinamicidade da realidade. Mais que conhecer e dominar tipos e mtodos de avaliao
ou diferenciar anlise e avaliao, fundamental reconhecer que as polticas sociais tm
um papel imprescindvel na consolidao do Estado democrtico de direito e que, para
exercer essa funo, como seu objetivo primeiro, devem ser entendidas e avaliadas
como um conjunto de programas, projetos e aes que devem universalizar direitos.
Para tanto, toda e qualquer avaliao de polticas sociais (ou de programas e projetos)
deve se sobrepor mera composio de tcnicas e instrumentos, e se situar no mbito
da identificao da concepo de Estado e de poltica social que determina seu resultado.
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programa ou poltica social e seus efeitos em matria de pessoas beneficiadas, sem
considerar as especificidades e particularidades dessas polticas na garantia dos direitos
e o papel do Estado no cumprimento desse dever. Muitos desses estudos no
consideram que a relao custo-benefcio no pode se aplicar s polticas sociais
pblicas com o rigor e intencionalidade com que se aplica ao mercado, visto que seu
objetivo no (e no deve ser) o de atender o maior nmero de pessoas com o menor
dispndio e recursos. Ao contrrio, a avaliao de polticas sociais pblicas deve ser
orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as polticas e programas
sociais so capazes e esto conseguindo expandir direitos, reduzir a desigualdade social
e propiciar a equidade.
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ao problema identificado; c) tomada de deciso; d) implementao/execuo; e)
avaliao de processo e/ou impacto; f) extino ou manuteno da poltica, em
decorrncia da avaliao. Essa perspectiva no considera as polticas sociais como
resultado das histricas e contraditrias relaes entre Estado e sociedade, em
diferentes contextos histricos.
1Esse item est parcialmente desenvolvido na obra Poltica Social: fundamentos e histria (2006), de
Elaine Behring e Ivanete Boschetti.
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unilaterais, comumente utilizados para explicar sua emergncia, funes ou implicaes.
Ao privilegiar os impactos das polticas sociais, as anlises pluralistas se habituaram ao
racionalismo tecnocrtico que busca enxergar a eficincia e eficcia, sem discutir a
(im)possibilidade de justia social e equidade no capitalismo, e limitando-se a
demonstrar os parcos e limitados impactos de programas especficos em situaes bem
delimitadas histrica e socialmente.
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Inglaterra no sculo XIX e afirmar que as legislaes sociais, ao impor limites ao capital,
representam um ganho da economia do trabalho (MARX, 1984).
Isso no significa dizer que a investigao dos fenmenos sociais deve conhecer
todos os aspectos da realidade, sem excees, e oferecer um quadro total da realidade,
na infinidade dos seus aspectos e propriedade. Na verdade, os fatos expressam um
conhecimento da realidade se so compreendidos como fatos de um todo dialtico, isto
, determinados e determinantes desse todo, de modo que no podem ser entendidos
como fatos isolados. No podem ser compreendidos e explicados como tomos
imutveis, indivisveis e indemonstrveis, ou seja, ao nos referirmos s polticas sociais,
estas no podem ser avaliadas como fatos em si, mas sim como partes estruturais do
todo (KOSIK, 1986).
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de produo e reproduo da vida da classe trabalhadora. Dito de outra forma, deve-se
buscar relacionar as polticas sociais com as determinaes econmicas que, em cada
momento histrico, atribuem um carter especfico ou uma dada configurao s
polticas sociais, assumindo, assim, um carter histrico-estrutural. Do ponto de vista
poltico, importante conhecer as posies tomadas pelas foras polticas em confronto,
desde o papel do Estado at a atuao de grupos que constituem as classes sociais e cuja
ao determinada pelos interesses da classe em que se situam.
2 Conforme Liana Aureliano e Snia Draibe, A especificidade do welfare state brasileiro, 1990.
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histrico definido. O primeiro a natureza do capitalismo, seu grau de desenvolvimento
e as estratgias de acumulao prevalecentes. O segundo o papel do Estado na
regulamentao e implementao das polticas sociais, e o terceiro o papel das classes
sociais. Nessa direo, no se pode explicar a gnese e desenvolvimento das polticas
sociais sem compreender sua articulao com a poltica econmica. Assim,
imprescindvel analisar aspectos centrais da poltica econmica, como ndices de
inflao, taxas de juro, taxas de importao/exportao, distribuio do produto interno
bruto nos oramentos das polticas econmica e social, grau de autonomia do Estado na
conduo da poltica econmica, acordos assinados com organismos internacionais,
como Fundo Monetrio Internacional, grau de acumulao e concentrao da riqueza
socialmente produzida, de modo a mostrar seus efeitos sobre a conformao das
polticas sociais.
3Um bom exemplo de formulao de direitos que revelou a posio favorvel do poder executivo aos
empregadores foi o recente veto do presidente da Repblica aos itens que ampliavam direitos do FGTS e
do seguro desemprego para empregadas domsticas.
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de interesses de empregadores e empresariado, como tambm de organizaes no-
governamentais que muitas vezes se autoproclamam imparciais, mas que uma anlise
mais minuciosa acaba revelando seus interesses de classe.
4 Utilizamos essa abordagem analtica para analisar a Poltica de Assistncia Social no livro intitulado
Assistncia Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2 ed. Braslia, 2003, e na
pesquisa de avaliao dos 10 anos de implantao da Lei Orgnica de Assistncia Social, intitulada LOAS +
10. Avaliao dos 10 Anos de Loas: o Olhar dos Conselhos Estaduais, Municipais e do DF, Braslia, 2003.
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estruturais que conformam a poltica social quanto as foras sociais e polticas que agem
na sua formulao e execuo.
5A anlise e avaliao de uma poltica social, por mais que adote um rigoroso instrumental metodolgico,
sero sempre determinadas e direcionadas pelas referncias tericas adotadas pelos avaliadores, que
atribuiro sentido e significado ao contedo da avaliao.
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reclamvel judicialmente ou no; se um benefcio que requer contribuio prvia ou se
um benefcio no contributivo; se reconhecido e implementado sob a tica do direito
ou se executado de forma clientelista; se tem carter universal ou seletivo; se garante
benefcios monetrios (em dinheiro) ou em bens e servios; se tem continuidade ou se
eventual e incerto; se existem (e quais so) critrios definidores dos montantes dos
benefcios (para o benefcio em espcie). Muitos outros indicadores podem e devem ser
agregados, de acordo com a especificidade da poltica ou programa avaliado e com os
objetivos da avaliao.
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abrangncia, so fatores fundamentais para determinar a universalidade das polticas
e/ou programas sociais e definir o tipo de direito que garantem.
6 No texto Oramento da seguridade social e poltica econmica: perversa alquimia, de Ivanete Boschetti
e Evilsio Salvador (2006), pode ser encontrada explicao sobre carter progressivo e regressivo das
fontes de financiamento.
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renda e aumentar as desigualdades sociais. Esse um dos elementos que faz com que as
polticas sociais brasileiras no tenham fortes impactos na redistribuio e
desconcentrao de renda. Alm da identificao dos impostos que originam os
recursos, pode-se verificar sua procedncia (impostos municipais, estaduais ou
nacional), se esto alocados em rubricas especficas nas leis oramentrias, se h
vinculao entre receitas e despesas, o que pode garantir continuidade e manuteno da
poltica e/ou programa social avaliado.
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magnitude dos gastos pode ser enriquecida e clareada com o estabelecimento de
comparaes e relaes: por exemplo, o percentual dos gastos em relao ao oramento
geral, em relao ao PIB, em relao ao gasto com juros, etc.
Este aspecto da anlise tem por objetivo demonstrar como est estruturada a
organizao e gesto da poltica e/ou programa avaliado, tendo como parmetro os
princpios contemporneos de gesto federada estabelecidos na Constituio Federal e
como ocorre a participao e controle popular. Na Constituio Federal, foram
estabelecidas diretrizes de descentralizao com autonomia das esferas governamentais
e participao da sociedade no controle das aes governamentais, como base para
estruturao das relaes entre os poderes pblicos das trs instncias e entre estes e a
sociedade civil na implementao das polticas sociais. Nessa direo, a avaliao de
organizao, gesto e controle social pode levar em considerao vrios fatores, como os
apontados abaixo.
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organizaes no-governamentais (ONGs) que atuam na implementao da poltica e/ou
programa avaliado; algumas questes podem nortear a anlise: qual o papel e a
responsabilidade do Estado e das organizaes no-governamentais na conduo da
poltica e/ou programa? O Estado assume a primazia da responsabilidade ou ocorre
transferncia de aes e responsabilidades para a sociedade? O Estado financia e
repassa recursos para as ONGs? O Estado acompanha a aplicao dos recursos pelas
ONGs? As ONGs atuam na perspectiva de defesa dos direitos ou executam programas
com recursos pblicos? Neste caso, o fazem com respeito aos direitos de cidadania ou
atuam na perspectiva de benemerncia e filantropia?
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Os aspectos e indicadores apontados acima so elementos que podem ser
considerados na anlise e avaliao, na perspectiva de delinear o quadro institucional
que d forma s polticas e/ou programas sociais. A compreenso do sentido e
significado desses aspectos, contudo, profundamente determinada pelas referncias
tericas que sustentam a anlise do avaliador. Assim, o mtodo (caminho) de anlise e
avaliao um instrumento que deve ser inserido no arcabouo terico que lhe d
sentido e direo.
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Referncias
ARRETCHE, Marta. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: RICO, Elizabeth. Avaliao
de Polticas: uma Questo em Debate. So Paulo: Cortez Editora; IEE/PUC/SP, 1998. p.
29-39.
BOSCHETTI, Ivanete (Coord.) Avaliao dos Dez Anos de Implementao da Lei Orgnica
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LAUTIER, Bruno ; THRET, Bruno. Etat et protection sociale : une comparaison entre
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Potyara Pereira).
MULLER, Pierre; SUREL, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris: Editions
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SILVA E SILVA, Maria Ozanira. Execuo e Avaliao de Polticas e Programas Sociais. In:
CFESS/ABEPSS/CEAD/UnB. Capacitao Continuada em Servio Social e Poltica Social,
Mdulo 4. Braslia, UnB, 2000.
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