História Da Reforma Sanitária Brasileira PDF

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Ministrio da Sade
A Construo do SUS
Histrias da Reforma Sanitria

e do Processo Participativo
VICENTE DE PAULA FALEIROS LUIZ CARLOS FADEL DE VASCONCELLOS
JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA ROSA MARIA GODOY SILVEIRA
2006
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2006 (Ano da 1 edio) Ministrio da Sade.
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra,

desde que citada a fonte e no seja para venda ou qualquer m comercial.
Srie Bibliogrca.
Tiragem: 10.000 exemplares
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro de Estado da Sade

Jos Agenor lvares
Secretrio de Gesto Estratgica e Participativa

Antnio Alves de Souza
Elaborao, distribuio e informaes:

MINISTRIO DA SADE
Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa
Departamento de Apoio Gesto Participativa
Coordenao-Geral de Apoio Gesto Participativa e ao Controle Social
Esplanada dos Ministrios, bloco G, Edifcio Sede, 4 andar, sala 414
CEP: 70.058-900, Braslia DF
Tels.: (61) 3315-2062 / 3315-3625
Fax: (61) 3315-3625
E-mail: segep.gabinete@saude.gov.br
Home page: http://www.saude.gov.br/segep
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Ficha Catalogrca
Brasil. Ministrio da Sade. Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa.

A construo do SUS: histrias da Reforma Sanitria e do Processo Participativo / Ministrio
da Sade, Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa. Braslia: Ministrio da Sade,
2006.
300 p. (Srie I. Histria da Sade no Brasil)
ISBN 85-334-1238-X
1. Sistema nico de Sade. 2. Polticas, planejamento e administrao em sade/histria. I.

Ttulo. II. Srie.
NLM WA 525-546
Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2006/1020
Ttulos para indexao:

Em ingls: The Construction of the Unied Health System (SUS): narratives of the sanitary reform and of the par-
ticipatory process
Em espanhol: La Construccin del Sistema nico de Salud (SUS): historias de la reforma sanitaria y del proceso de
participacin
SUMRIO
APRESENTAO 8
RELAO DOS ENTREVISTADOS 10
INTRODUO 17
CAPTULO I 35
A mobilizao instituinte (dcadas de 1970 e 1980)
CAPTULO II 111
Participao e institucionalizao (embates de 1990 a 1994)
CAPTULO III 157

Novas relaes institudo-instituinte no perodo FHC
(1995 a 2002)
CAPTULO IV 209
As relaes institudas consolidadas:
balano e perspectivas do controle social
CONSIDERAES FINAIS 261
ANEXOS
1. Fichas documentais 281
2. Roteiro bsico de entrevistas 284
3. Questionrio da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade 285
4. Relao dos Ministros da Sade (1985-2006) 286
5. Legislao citada 287
LISTA DE SIGLAS 293

ORGANIZAO E PESQUISA
VICENTE DE PAULA FALEIROS

Assistente Social; PhD em Sociologia; Pesquisador do CNPq/UnB; Professor da Universi-
dade Catlica de Braslia UCB; Autor de livros e artigos de polticas sociais; Conselheiro
Cientco do Diesat; Coordenador do Cecria. Cidado Honorrio de Braslia. Consultor.
JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA

Enfermeira; Sanitarista; Mestre em Cincias da Sade (UnB); Coordenadora da Plenria
Nacional de Sade (1987-1997); Coordenadora-Geral de Apoio Gesto Participativa e
ao Controle Social/Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa/Ministrio da Sade.
LUIZ CARLOS FADEL DE VASCONCELLOS

Sanitarista; Mestre e Doutorando em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Mdico do Ministrio
da Sade em exerccio na Fiocruz na rea de docncia e pesquisa.
ROSA MARIA GODOY SILVEIRA

Graduao, Mestrado, Doutorado e Ps-Doutorado em Histria (USP); Docente da UFPB
(1976-2003); docente da UEPB e dos Cursos de Ps-Graduao em Histria da UFPB e
da UFPE; Atuao: Histria do Brasil Imprio e Repblica e Educao. Livros, captulos de
livros e artigos em peridicos sobre Educao, Cidadania e Histria do Brasil.
ASSISTENTES DE PESQUISA
ANDREZA CARDOSO FIALHO SANTOS

Fisioterapeuta; Especialista em Fisioterapia Neurofuncional; Consultora do Departamento
de Apoio Gesto Participativa/Segep/Ministrio da Sade/Pnud.
GLUCIA MARIA DE LUNA IENO

Mdica; Especialista em Medicina Preventiva e Social e Planejamento em Sade. Mestre
em Cincias Sociais Concentrao Poltica e Trabalho no Brasil. Professora Aposentada
do DPS/UFPB. Atua no campo da Sade Coletiva/Sade do Trabalhador.
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APOIO REVISO FINAL
JAIRO LUIS JACQUES DA MATTA

Socilogo; Mestre em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Analista em Cincia e Tecnologia
(Inca/Ministrio da Sade).
MANOEL RODRIGUES PEREIRA NETO

Bacharel em Letras; Mestre em Comunicao Social (UnB); Doutorando em Teoria Lite-
rria (UnB); Professor de Literatura e Lngua Portuguesa; Consultor do Departamento de
Apoio Gesto Participativa/Segep/Ministrio da Sade/Pnud.
PATRICIA POL COSTA

Cirurgi-Dentista; Sanitarista; Mestre em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Tcnica Especiali-
zada da Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade/Ministrio da Sade.
EQUIPE DE APOIO
Ana Ktia Melo Aguiar; Andra de Oliveira Gonalves; Ftima Cristina Cunha Maia Silva;
Lenilde Duarte de S; Luciana Couto Chayarry Velloso; Pedro de Paula Emerich; Svetlana
Stankovic; Tiago Ramos da Silva; Valquria Crtes de Vasconcellos.
AGRADECIMENTOS
Adalgiza Balsemo Arajo; Arlindo Fbio Gmez de Sousa; Maria Esprito Santo Tavares
dos Santos; Maria Helena Barros de Oliveira.
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APRESENTAO
A criao da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep do Minist-

rio da Sade, em 2003, cujo objetivo principal era coordenar a poltica e propor es-
tratgias e mecanismos de fortalecimento da gesto democrtica do Sistema nico
de Sade SUS, tem, a partir de sua reformulao pelo Decreto n 5.841, de 13 de
julho de 2006, entre suas atribuies acompanhar e analisar o desenvolvimento da
Reforma Sanitria Brasileira, apoiar o fortalecimento do controle social e promover
eqidade, monitoramento, avaliao, auditoria e ouvidoria.
Sinal de que se mantm a pujana do movimento da Reforma Sanitria
a idia de que o SUS uma obra-prima inacabada, a depender ainda de seus
mecanismos originais de luta e ideologia. Sua agenda de construo guarda, do
mesmo modo, os conitos primitivos que lhe deram vida como modelo contra-
hegemnico ante interesses corporativos e mercantilistas, palco de lutas onde a
participao da sociedade foi e continua sendo fundamental.
A participao da comunidade no SUS, assim expressa na Constituio Fe-
deral de 1988, com suas diversas roupagens, hoje consolidadas nas instncias
de controle social em todo o territrio brasileiro, desde as primitivas formas de
participao, atravs das CIS Comisses Interinstitucionais de Sade, ainda no
perodo autoritrio, passando pela Plenria Nacional de Sade, desde o perodo
constituinte at 1997, at chegar Plenria Nacional de Conselhos de Sade,
desde 1995 at hoje; a marca indelvel da democracia participativa na cons-
truo do SUS.
A presente publicao destina-se recuperao, ao registro e anlise de
informaes sobre a dinmica do processo da Reforma Sanitria, olhando para a
trajetria do movimento social, representado pela Plenria Nacional de Sade e
Plenria Nacional de Conselhos de Sade, que intervieram de forma decisiva na
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construo do arcabouo jurdico do SUS, da Constituio Federal de 1988 s
diversas regulamentaes ps-Constituio.
A recuperao da memria e o registro sistematizado e analtico, aqui pro-
postos, acerca desses eventos, fundamentais para o aprimoramento e a conso-
lidao do controle social no SUS, possibilitam o exerccio da reexo e a elabo-
rao de novas formas de pensar e agir das instncias de gesto e das prprias
instncias de controle social do SUS, hoje consolidadas.
Com base em anlise documental e em depoimentos de personalidades que,
de alguma forma, contriburam para a construo do SUS, esta publicao pre-
tende, inclusive, prestar um tributo queles que, ora entrevistados, ora citados,
constituram-se em formuladores, mobilizadores e defensores do iderio do SUS,
dentro dos fruns formais ou informais da democracia representativa e participa-
tiva, sem os quais no h como inferir qual seria o rumo da Reforma Sanitria.
Como um processo em movimento, a Reforma Sanitria encontra-se ainda
no seu alvorecer e no esgotou os instrumentos tradutores e comunicativos de
seu iderio, de suas diculdades, de suas nuances e de suas conquistas. Pensar
sua memria, a partir das formas de participao da sociedade na sua dinmica
signica, alm de tudo, instigar para manter a chama acesa dos mecanismos de
democracia participativa na sade.
ANTNIO ALVES DE SOUZA

Secretrio de Gesto Estratgica e Participativa
Ministrio da Sade
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RELAO DOS ENTREVISTADOS
ADALGIZA BALSEMO ARAJO
Assistente Social; Presidente do Conselho Estadual de Sade do Rio Grande do Sul (1994-
1996 e 1998-2002); Coordenadora da Plenria Nacional de Conselhos de Sade eleita
pela Regio Sul (1999-2003); Coordenadora de Relaes Intersetoriais da Secretaria Exe-
cutiva do Conselho Nacional de Sade*; Assessora do Conselho Estadual de Sade do Rio
Grande do Sul* [entrevistada em 11/3/2005].
ANAMARIA TESTA TAMBELLINI

Mdica; Doutora em Epidemiologia e Mtodos Quantitativos em Sade (Ensp/Fiocruz);
Professora adjunta do Departamento de Medicina Preventiva da Faculdade Medicina e
Pesquisadora do Nesc (UFRJ). Coordenadora de Vigilncia Ambiental do Ministrio da
Sade* [entrevistada em 23/3/2005].
ANTNIO ALVES DE SOUZA

Mdico; Especialista em Planejamento Estratgico Situacional; Administrao; Transfe-
rncia de Tecnologia (Genebra); Educao Popular (UnB); Representante do Ministrio do
Trabalho na Comisso Nacional da Reforma Sanitria (1986-1987); Secretrio de Segu-
rana e Medicina do Trabalho/Ministrio do Trabalho (1988-1989); Secretrio Adjunto de
Sade/DF (1994-1998); Chefe de Gabinete do Ministro da Sade (2003-2004); Secretrio
Executivo/Ministrio da Sade (2004-2005); Conselheiro Nacional de Sade*; Secretrio
de Gesto Estratgica e Participativa/Ministrio da Sade* [entrevistado em 26/6/2005].
ARLINDO FBIO GMEZ DE SOUSA

Socilogo; Sanitarista; Especialista em Administrao e Planejamento em Sade (Ensp/
Fiocruz); Coordenador da Comisso Nacional da Reforma Sanitria (1986-1987); Re-
lator Geral da 9 CNS (1992); Presidente da Abrasco (1992-1994); Chefe de Gabinete
da Presidncia da Fiocruz e Superintendente do Canal Sade/Fiocruz* [entrevistado
em 16/3/2005].
CARLOS EDUARDO VENTURELLI MOSCONI

Mdico; Deputado Federal Constituinte/Relator da Sade; Deputado Federal (1983-1991;
1995-2003); Secretrio de Sade do Distrito Federal (1985-1986); Presidente do Inamps
no perodo da sua extino; co-autor da EC n 29/00; Diretor da Faculdade de Medicina
da Unifenas/Belo Horizonte/MG* [entrevistado em 20/2/2006].
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CRESCNCIO ANTUNES DA SILVEIRA NETO
Mdico; Hematologista; Mestre em Hematologia Clnica; Presidente do Conselho Regio-
nal de Medicina do Rio de Janeiro/RJ (1984-1985); Presidente do Sindicato dos Mdicos/
RJ (1987-1989); Vice-Presidente do Conselho Federal de Medicina (1989-1994); Diretor
do Hospital dos Servidores do Rio de Janeiro (1994-1996); Chefe de gabinete da Secreta-
ria Municipal de Sade do Rio de Janeiro (2001); Secretrio de Gesto Participativa/Minis-
trio da Sade (2003-2005) [entrevistado em 24/2/2005].
EDUARDO JORGE MARTINS ALVES SOBRINHO

Mdico; Sanitarista; Deputado Federal (1987-2003); Secretrio Municipal da Sade de
So Paulo (1987-1990 e 2001-2002); Secretrio Municipal do Meio Ambiente de So
Paulo* [entrevistado em 5/8/2004].
ELIANE APARECIDA DA CRUZ

Dirigente do Sindsade/SP (1990-2001); Conselheira Municipal de Sade de Mau/SP
(1993-1995); Conselheira Estadual de Sade de So Paulo (1995-1996); Presidente da
CNTSS/CUT (1998-2001); Conselheira Nacional de Sade/CUT (2001-2002); Secretria
Executiva do Conselho Nacional de Sade* [entrevistada em 24/2/2005].
FABOLA DE AGUIAR NUNES

Mdica; Sanitarista; Mestre em Sade Pblica (Universidade da Califrnia); Secretria Na-
cional de Programas Especiais de Sade/Ministrio da Sade (1985-1987) [entrevistada
em 29/4/2005].
FLVIO ALBERTO ANDRADE GOULART

Mdico; Sanitarista; Doutor em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Secretrio Municipal de
Sade de Uberlndia/MG (1983-1988 e 2003-2004); Coordenador de avaliao da SAS/
Ministrio da Sade (1993-1995); Professor titular aposentado da UnB; Consultor em
sistemas de sade* [entrevistado em 6/4/2005].
FRANCISCO EDUARDO DE CAMPOS

Mdico; Coordenador do Internato Rural da Residncia em Medicina Social e do Nes-
con/UFMG (1978-1982); Secretrio de Recursos Humanos do Ministrio da Sade (1985),
co-organizador da 8 Conferncia Nacional de Sade; consultor permanente da Opas e
OMS, em Washington e Genebra; Secretrio da Gesto da Educao e do Trabalho em
Sade/Ministrio da Sade* [entrevistado em 9/11/2005].
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FRANCISCO DE ASSIS MACHADO (CHICO)

Mdico; Sanitarista; Mestre em Cincia Poltica; Implantao do Projeto Montes Claros/
MG (1975-1977); Coordenao do Piass (1977-1979); Presidente do Cebes (1985);
Coordenao das AIS/Inamps (1985-1986); Professor Assistente da Faculdade de Me-
dicina/UFMG (1980-1995); Assessoria e Pesquisa em Projetos do Ministrio da Sade*
[entrevistado em 2/9/2005].
GILSON CANTARINO ODWYER

Mdico; Especialista em Psiquiatria Geral e Infantil (UFRJ); Secretrio Municipal de Sade
de Niteri/RJ (1989-1998); Presidente do Cosems/RJ (1993-1995); Presidente do Conasems
(1995-1998); Presidente do Conass (2003-2005); Secretrio Estadual de Sade do Rio de
Janeiro (1999-2006)* [entrevistado em 26/9/2005].
HESIO DE ALBUQUERQUE CORDEIRO

Mdico; Doutor em Medicina Preventiva (USP); Presidente da Abrasco (1984); Presidente do
Inamps/MPAS (1985-1988); Reitor da Uerj (1992-1995); Presidente do Conselho Nacional de
Educao (1996-1998); Secretrio Estadual de Educao do Rio de Janeiro (1999); Diretor do
Curso de Medicina da Universidade Estcio de S* [entrevistado em 17/3/2005].
HUMBERTO JACQUES DE MEDEIROS

Advogado; Mestre em Direito Pblico; Professor de Direito Pblico da Faculdade de
Direito/UnB*; Coordenador de Ensino da Escola Superior do Ministrio Pblico da
Unio*; Vice-Presidente da Anpasa*; Procurador Regional da Repblica* [entrevista-
do em 7/4/2005].
JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA

Enfermeira Sanitarista; Mestre em Cincias da Sade (UnB); Coordenadora da Plenria
Nacional de Sade (1987-1997); Coordenadora Geral de Apoio Gesto Participativa e
ao Controle Social/Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa/Ministrio da Sade*
[entrevistada em 11/3/2005].
JANDIRA FEGHALI
Mdica; Especialista em Cardiologia Peditrica; Presidente da Associao Nacional dos
Mdicos Residentes (1983); Presidente da Comisso Especial do Ano da Mulher e da
Subcomisso de Assistncia Farmacutica do Congresso Nacional; Vice-Presidente da Co-
misso que analisou o substitutivo do Senado PEC que alterou o Sistema de Previdncia
Social; Vice-presidente da Frente Parlamentar da Sade*; Deputada Federal pelo PCdoB/
RJ (1987-2006)* [entrevistada em 24/2/2005].
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JOCELIO DRUMMOND
Mdico; Mestre em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Organizador da 1 Associao de Tra-
balhadores da Sade no Brasil/SP (1986); Presidente da CNTSS/CUT (1991-1997); Con-
selheiro Nacional de Sade/CUT (1990-2000); Secretrio Regional da Internacional dos
Servios Pblicos/Sindicato Mundial dos Trabalhadores do Setor Pblico* [entrevistado
em: 22/06/2005].
JORGE NASCIMENTO PEREIRA

Militante do Movimento Comunitrio Bairro Anjo da Guarda/So Lus/MA (1975-1989);
das Cebs/MA (1975-1985); do Movimento Cultural/Teatro Amador/MA (1977-1988); do
Movimento Negro/CCN/MA (1975-1983); Representante do Mops na Plenria Nacional
de Sade (1995-1997); Conselheiro Municipal de Sade de Cuiab/MT (2000-2002); e
Estadual/MT (2001-2004); Conselheiro Nacional de Sade/Mops (2003-2005); Executiva
Nacional/Mops (2002-2006); Conselheiro Nacional de Sade (suplente)/Mops*; Membro
da Cisama*; Coordenador Municipal de Cultura/Porto Alegre do Norte/MT* [entrevistado
em 9/8/2005].
JOS CARVALHO DE NORONHA

Mdico; Sanitarista; Doutor em Sade Coletiva (IMS/Uerj); Secretrio de Medicina
Social do Inamps (1986-1988); Secretrio Estadual de Sade do Rio de Janeiro (1988-
1990); Presidente da Abrasco (2000-2003); Professor adjunto aposentado do IMS/
Uerj; Pesquisador do Centro de Informao Cientca e Tecnolgica/Fiocruz* [entre-
vistado em 4/4/2005].
JOS DA SILVA GUEDES

Mdico; Sanitarista; Secretrio Municipal de Sade de So Paulo/SP (1983-1985); Secret-
rio Estadual de Sade de So Paulo (1995-2002); Docente da Faculdade de Cincias M-
dicas da Santa Casa de So Paulo*; Consultor Tcnico do Programa Agita So Paulo/Agita
Mundo* [entrevistado em 21/10/2005].
JOS ERI BORGES DE MEDEIROS

Cirurgio Dentista; Mestre em Sade Coletiva (Unisinos/RS); Secretrio Municipal de Sa-
de de Venncio Aires/RS (1989-1992); Presidente do Conasems (1989-1993); Presidente
da Assedisa/RS (1993-1994); Coordenador Executivo da Comisso Organizadora da 9
CNS; Coordenador Curso de Especializao lato sensu Sade da Famlia e Comunidade
- Unisinos/RS* [entrevistado em 9/8/2005].
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JOS GOMES TEMPORO

Mdico; Sanitarista; Doutor em Medicina Social; Presidente do Cebes (1981-1984); Di-
retor Geral do Instituto Nacional de Cncer (2004-2005); Pesquisador Titular da Escola
Nacional de Sade Pblica/Fiocruz*; Secretrio de Ateno Sade/Ministrio da Sade*
[entrevistado em: 19/08/2005].
JOS LUIZ RIANI COSTA

Mdico; Doutor em Sade Coletiva (Unicamp); Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental; Secretrio de Segurana e Medicina do Trabalho/Ministrio do Traba-
lho (1986-1988); Secretrio Municipal de Sade de Rio Claro/SP (1997-1998); Professor
Universitrio: Unicamp (1979-1990), Unesp/Botucatu (1985-1986), UnB (1988-1989),
Unesp/Araraquara (1992-2002); Professor da Unesp/Rio Claro*; Diretor do Departamen-
to de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS/Secretaria de Gesto Estratgica e
Participativa/ Ministrio da Sade* [entrevistado em 17/3/2005].
MARIA ELIZABETH DINIZ BARROS

Sociloga; Especialista em Economia do Setor Pblico/Polticas Sociais e em Planejamento
Governamental; Tcnica de Planejamento do Ipea; Relatora da 11 Conferncia Nacional
de Sade; Consultora do Ministrio da Sade/Opas* [entrevistada em 23/2/2005].
MARIA DO ESPRITO SANTO TAVARES DOS SANTOS (SANTINHA)

Mdica; Sanitarista; Coordenadora da Regio Norte e Nordeste na implantao do Suds
(1986-1988); Membro fundador da Rede Nacional Feminista de Sade da Mulher e Direi-
tos Reprodutivos; Secretria Executiva do Conselho Estadual de Sade do Rio de Janeiro*
[entrevistada em 21/3/2005].
MARIA LUIZA JAEGER

Sociloga; Sanitarista; Representante da CUT na Comisso Nacional da Reforma Sanitria
(1986-1988); Secretria Municipal de Sade de Porto Alegre/RS (1989-1992); Secretria
Estadual de Sade do Rio Grande do Sul (1999-2002); Secretria de Gesto do Trabalho e
da Educao na Sade/Ministrio da Sade (2003-2005) [entrevistada em 25/6/2005].
NAELSON CORREIA GUIMARES

Ativista em defesa do SUS; Militante do Movimento Popular de Sade de So Paulo; Conselheiro
Municipal de Sade de So Paulo/SP; Conselheiro Estadual de Sade de So Paulo (1993-2002);
Comisso do Conselho Municipal de Sade de So Paulo/SP* [entrevistado em 21/10/2005].
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NELSON RODRIGUES DOS SANTOS (NELSO)

Mdico; Sanitarista; Coordenador do Departamento de Sade Coletiva da Universidade Es-
tadual de Londrina/PR (1970-1976); Secretrio Municipal de Sade de Campinas/SP (1983-
1988); Presidente do Conass (1989-1990); Coordenador da Secretaria Executiva do Conselho
Nacional de Sade (1997-2002); Professor de Medicina Preventiva da Unicamp*; Assessor
Especial do Ministro de Estado da Sade* [entrevistado em 9/3/2005].
RAQUEL ELIAS FERREIRA DODGE

Advogada; Membro fundador da Anpasa; Membro da 6 Cmara de Coordenao e Re-
viso (ndios e Minorias)/MPF (1993-2000); Procuradora Federal dos Direitos do Cidado
Adjunta (2000-2004); Pesquisadora Human Rights Program/Harvard University*; Procura-
dora Regional da Repblica* [entrevistada em 24/4/2005].
ROBERTO CHABO
Mdico; Especialista em Nefrologia; Presidente do Sindicato dos Mdicos/RJ (1981-1984);
Presidente da Federao Nacional dos Mdicos (1985-1989); Membro da Comisso Nacional
da Reforma Sanitria (1986-1987); Secretrio Nacional da Vigilncia Sanitria/Ministrio da
Sade (1992-1993); Diretor do Hospital da Ordem Terceira do Carmo*; Auditor Geral do SUS
na Secretaria Estadual de Sade/RJ* [entrevistado em 18/3/2005].
SAMARA RACHEL VIEIRA NITO

Mdica; Mestre em Sade Pblica (Ensp/Fiocruz); Sanitarista da Secretaria de Sade/DF; As-
sessora do Ncleo de Sade Pblica da UnB no Projeto de Acompanhamento da Assemblia
Nacional Constituinte para a rea de sade e acompanhamento legislativo no Congresso
Nacional na elaborao e aprovao das Leis Orgnicas da Sade (1987-1991); Coordenadora
da Plenria Nacional de Sade (1987-1991); Chefe de Gabinete da Secretaria de Gesto do
Trabalho e Educao na Sade/Ministrio da Sade* [entrevistada em 6/4/2005].
SARAH ESCOREL
Mdica; Sanitarista; Doutora em Sociologia (UnB); Presidente do Cebes (2003-2006); Pes-
quisadora Titular (Fiocruz)* [entrevistada em 6/1/2006].
SONIA FLEURY TEIXEIRA

Psicloga; Doutora em Cincia Poltica (Iuperj); Professora da Ebape/FGV; Senior Social
Development Specialist Lecturer/Indes/BID; Professora Visitante: Universidad Nacional de
Lans/Argentina, Universidad Peruana Cayetano Heredia/Peru, Universidad Mayor de San
Andrs/Bolvia e UFF/RJ; Membro do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social*;
Coordenadora do Peep/Observatrio da Inovao Social*; Membro da Comisso Nacional
de Determinantes Sociais em Sade* [entrevistada em 29/8/2005].
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SWEDENBERGER BARBOSA
Cirurgio Dentista; Especialista em Sade Pblica; Presidente do Sindicato dos Odontolo-
gistas/DF (1983-1990); Presidente da Federao Interestadual dos Odontologistas (1989-
1994); Diretor Nacional e Coordenador Estadual/DF do Departamento dos Trabalhadores
em Seguridade Social/CUT; Membro da Plenria Nacional de Sade; Coordenador da
Plenria de Sade/DF; Conselheiro Nacional de Sade (1989-1994); Secretrio Executivo
da Casa Civil da Presidncia da Repblica (2003-2005); Assessor Especial do Ministro da
Previdncia Social (2005-2006); Assessor Especial do Presidente da Repblica* [entrevis-
tado em 10/3/2005].
THEREZA CHRISTINA DE AGUIAR TAVARES

Advogada; Assessora de Imprensa da Comisso Nacional da Reforma Sanitria; Assessora
de Imprensa e Parlamentar do Deputado Federal Sergio Arouca; Coordenadora de Comu-
nicao Social da Presidncia da Fiocruz* [entrevistada em 18/8/2005].
VLADIMIR RICARDO ALVES DANTAS

Presidente da Fepac/PB (1987); Presidente da Confederao Nacional de Associao de
Moradores (1989-1995); Coordenador de Comunicao do Conselho Nacional de Sade
(2003-2004); Presidente da Federao das Associaes, Movimentos e Entidades Popula-
res do DF e Entorno* [entrevistado em 29/4/2005].
*Em exerccio.
OBS.: Todas as entrevistas foram feitas por Luiz Carlos Fadel de Vasconcellos.
16
INTRODUO
Parte dessa histria nunca foi contada e esse trabalho ajuda a
resgat-la. Quem sabe esse um material importante para a
reflexo sobre o controle social.
Jocelio Drummond
Esta pesquisa, a partir de falas e documentos, teve como objetivo principal

apreender o processo participativo no mbito da Reforma Sanitria e da consti-
tuio e implementao do Sistema nico de Sade SUS, por meio da anlise
das relaes de poder na implementao do controle social da poltica de sade,
no movimento da Plenria Nacional de Sade (de 1987 a 1997), da Plenria
Nacional de Conselhos de Sade (a partir de 1995) e dos conselhos de sade
em geral. Denominou-se esse processo de movimento, no s por representar a
aglutinao organizada de entidades e pessoas com objetivos e formas de ma-
nifestaes articuladas no cenrio social e poltico, como por ser espcie de ato
contnuo do chamado movimento sanitrio, que deu corpo e forma Reforma
Sanitria Brasileira.
Mais especicamente, a pesquisa se estruturou pelo resgate histrico dessa
experincia inovadora de participao na esfera poltica, com uma reexo cr-
tica sistemtica sobre esse movimento e seu processo que aqui se traduz num
balano de mais de trs dcadas. Essa avaliao considera avanos, diculdades,
enfrentamentos, conitos e consensos entre os atores em cena e os desaos de
uma nova institucionalidade includente do povo organizado.
Enm, a pesquisa tenta trazer uma apreciao dos resultados da participa-
o, ao mesmo tempo como processo e como impacto na institucionalizao das
polticas de sade. Aps a apresentao de uma sntese do marco conceitual da
pesquisa, em seguida, explicita-se a sua metodologia.
O Controle Social e a Democracia Participativa
A referncia analtica fundamental deste trabalho a sade como direito do ci-

dado e dever do Estado, no marco do processamento dos direitos sociais. O direito
sade, hoje, faz parte dos direitos humanos, mas nem sempre foi assim considera-
17
INTRODUO
do ao longo da histria. No fazia parte, por exemplo, da Declarao dos Direitos do

Homem e do Cidado, marco histrico dos direitos civis na Revoluo Francesa1.
um direito que se estrutura no s como reconhecimento da sobrevivncia
individual e coletiva, mas como direito ao bem-estar completo e complexo, im-
plicando as condies de vida articuladas biolgica, cultural, social, psicolgica
e ambientalmente, conforme a to conhecida denio da OMS Organizao
Mundial da Sade2.
A sade considerada na sua complexidade, colocando-se como um bem
econmico no restrito ao mercado, como forma de vida da sociedade, e direito
que se arma enquanto poltica, com as dimenses de garantias de acesso uni-
versal, qualidade, hierarquizao, conforme estabelece a Constituio da Rep-
blica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988.
O reconhecimento da sade como bem-estar, satisfao, bem coletivo e
direito, congura um paradigma civilizatrio da humanidade, construdo num
processo de embates de concepes e de presses dos movimentos sociais por
estabelecerem uma ruptura com as desigualdades e as iniqidades das relaes
sociais, numa perspectiva emancipatria, levando-se em conta, evidentemente,
as diferentes culturas e formas de cuidado do ser humano.
O direito sade implica o reconhecimento de que todas as cidads e todos
os cidados, sem exceo, tm as garantias universais da sade. Os movimentos
sociais dos anos pr-constituio, na rea da sade, visavam a um novo para-
digma e a uma nova forma de considerar a questo da sade da populao,
coletiva e individualmente, como direito e como questo de todos, sobre a qual
os sujeitos implicados tomam decises. A participao essa nova articulao
do poder com todos os envolvidos, na transformao dos atores passivos em
sujeitos ativos, dos atores individuais em atores coletivos.
A questo da sade deixa de ser um negcio da doena para se trans-
formar em garantia da vida, rompendo-se com o modelo exneriano (proposto
pelo relatrio Flexner, nos Estados Unidos, no incio do sculo XX)3, que restrin-
gia a sade ao diagnstico das doenas, feito por especialistas designados por
um saber academicamente reconhecido em lei.
O processo participativo exige uma mudana nas relaes de poder, impli-
cando uma dimenso que politiza tanto o diagnstico como as aes de sade,
repolitizando, assim, criticamente as polticas.
18
INTRODUO
Ao poder mdico, ao poder dos agentes de sade e ao poder dos gestores, vol-
tados seja para a ecincia e/ou eccia ou para a reduo de custos, confrontam-se
o poder das empresas e o poder do Estado, ao mesmo tempo em que se agrega o
poder da sociedade organizada, da sociedade civil enquanto conjunto de cidados,
sujeitos de direitos. esse o eixo das lutas pela participao, que abre novos espaos
pblicos, repe a questo da sade fora do mundo privado da casa, do mundo da
magia, dos consultrios, dos gabinetes, das mos das elites e do mercado, embora
os tenha como postos, buscando novos pressupostos.
Esse processo, no contexto histrico da segunda metade do sculo XX, signi-
cou um aprofundamento da democracia representativa, limitada, s vezes, ao
ritual das eleies, para se tornar uma mediao, ao mesmo tempo, de revolta e
de proposta no seio dos conselhos paritrios, com melhor explicitao dos con-
itos como base para a construo de consensos.
Novos direitos foram emergindo e se congurando, como os direitos huma-
nos das mulheres, dos negros, das pessoas portadoras de necessidades especiais,
das crianas, dos idosos, com a articulao de relaes de poder que no se
restringem mais eleio de representantes que falam pelo povo, em nome do
povo, mas que, no raramente, o esquecem.
Um outro canal passou a sintonizar a voz da sociedade nos conselhos, embo-
ra at com distores e rudos, mas muito mais prximo das necessidades reais
da populao. Os conselhos de sade expressam as novas mediaes porque
buscam sustentar-se numa articulao com os movimentos sociais, diferente-
mente de outros conselhos, que se ancoram em estratos burocrticos ou domi-
nados por grupos, lobbies e setores especcos.
A democracia participativa do conselho de sade permite ao povo fa-
lar em seu prprio nome, expressar seus interesses diretamente, pressionar,
acompanhar e scalizar as aes do Estado. A democracia participativa traz
as ruas para dentro do Estado, para os espaos do prprio poder execu-
tivo, e, no incio do sculo XXI, timidamente para o poder judicirio, com o
Conselho Nacional de Justia.
A mediao da participao nos conselhos tem um efeito bumerangue,
pois implica uma organizao da sociedade civil que vai alm dos partidos
(que lutam pela representao no poder legislativo) e dos sindicatos (que
lutam por condies de trabalho e direitos sociais), em termos de interesses
19
INTRODUO
de sujeitos que se constituem nas lutas por transformao das desigualdades

e iniqidades de gnero, cor, etnias, discriminao, idade, diferenas de ter-
ritrio e distribuio de servios.
Os conselhos de sade formam uma correia de transmisso com a sociedade,
pois, ao mesmo tempo em que os atores se organizam em movimentos de pres-
so e reivindicao, tambm vo se transformando e fazendo emergir interesses
coletivos e comuns, prprios de cada segmento, inscrevendo-os no contexto da
negociao poltica.
A democracia participativa tambm se institucionaliza e se torna uma expres-
so plural da sociedade, no se impe como um projeto hegemnico, mas vai
minando a hegemonia das elites nos espaos dos conselhos, na conquista de
lugares de voz, de presso, de scalizao, numa guerra de posies, na expres-
so gramsciana4. Essa democracia est, portanto, promovendo uma manifesta-
o de poder popular, de segmentos excludos pelo capitalismo em suas vrias
formas de dominao, mas dentro dos limites do pluralismo e das instituies
estabelecidas, com um confronto de interesses que, ao mesmo tempo em que
expe o conito prope-se tambm a consensos e propostas.
Esses conitos se manifestam no s pela via da comunicao argumentati-
va, conforme caracterizada por Habermas5, mas tambm por presses e emba-
tes e novas formas de coalizo que constituem os espaos pblicos e questionam
a privatizao do Estado. Assim, o Estado passa a ser inquirido como lugar de
exclusividade do poder das elites ou de arranjos de poder dos dominantes e se
torna um lugar pblico, onde o paradigma do direito passa a fazer parte da
agenda do governo e do prprio Estado.
Nessa tica, o controle social pode ser compreendido, no contexto da sade,
como um fator de publicizao do Estado, esta entendida como articulao de uma
relao poltica entre Estado e sociedade, onde os interesses divergentes so expres-
sos, os embates aceitos e as propostas construdas para a efetivao dos direitos
conquistados, visando ao alcance de novos direitos, que possam se tornar agenda-
dos e institucionalizados. Nesses espaos, o governo se faz responsvel (accounta-
ble)6, sem camuar-se no marketing ou nas promessas, e a sociedade manifesta seu
interesse e sua fora, o que permite o entrecruzamento do institudo e do instituinte,
num jogo regulado pela lei, mas exercido com fora e presso.
20
INTRODUO
Foi essa presso do movimento que fez com que os conselhos de sade se
tornassem um poder deliberativo sobre a agenda e as estratgias das polticas
do setor. O poder dos conselhos depende dessa articulao de foras dos mo-
vimentos sociais em confronto/negociao com os representantes do governo,
comparecendo com maior ou menor peso poltico e obtendo avanos e recuos.
Os movimentos ecolgicos, das mulheres, dos negros, dos homossexuais, dentre
outros, tm tambm arrancado o reconhecimento de direitos e a implantao de
polticas, graas s presses exercidas no contexto democrtico.
O discurso dominante desqualica a voz do oprimido. Ele enunciado a
partir de um lcus que valoriza o poder dos setores capitalistas hegemnicos. Na
esfera dos conselhos, os recursos e discursos passam a ser monitorados e recons-
trudos pela crtica. nesse discurso crtico que se questionam as justicativas
dadas e se busca a construo dos fundamentos de uma nova sociedade.
O controle social, assim, alm de publicizar, democratizar e criticar a relao
do Estado com os interesses dominantes , paradoxalmente, uma instituio em
movimento, que promove a presena dos movimentos sociais na agenda gover-
namental. Revela as agendas ocultas sob as licitaes, contratos e propostas.
Avalia o que vem sendo feito e olha para a construo do futuro do direito e do
direito ao futuro, ao sonho, para no se car prisioneiro do oramento exigido
pelo pagamento de juros e da dvida, nem prisioneiro do tempo das ecincias
pragmticas. O controle social possibilita que se olhe o processo histrico da
correlao de foras e a sade como questo disputada nas lutas sociais, da qual
querem se apropriar os gestores, os burocratas, o capital nanceiro, os planos de
sade, o capital de investimentos nos servios de sade.
O cidado de direitos, no entanto, se confronta hoje com as exigncias
do capitalismo exvel, que o considera apenas como consumidor. Nos con-
selhos, os grupos de interesses se posicionam e descobrem que os interesses
especcos e particulares de sindicatos e movimentos divergem e convergem,
quando se constroem consensos possveis, expressos em debates, logo em
seguida, refeitos por outros participantes. Nessa participao plural o conse-
lho de sade se estrutura.
A pluralidade denida na lei, que garante 50% de usurios nos conselhos
de sade, e outros 50% para gestores, prestadores de servios e trabalhadores
21
INTRODUO
de sade, foi tambm uma conquista de poder da base, na perspectiva de uma

democracia popular como projeto histrico da classe trabalhadora. Os de baixo
passaram a ter mais um espao para controlar o Estado e regular o mercado,
tendo como horizonte de expectativa o direito de cidadania. A grande poltica
passou a se confrontar com as polticas diversas e mltiplas, elaboradas em mi-
lhares de conselhos. As plenrias de conselhos de sade possibilitam a troca de
experincias entre conselhos e a traduo, num nvel mais amplo, das mirades
de experincias, envolvendo tanto a discusso de sua efetividade, como o senti-
do poltico global das mesmas.
pelo controle social que vai se estabelecendo o difcil processo de mediao
da garantia de direito nas contradies entre capital e trabalho, Estado e socie-
dade e grupos de interesses.
Para que os movimentos sociais possam pressionar, preciso que aproveitem
as mobilizaes, fruns, conferncias e outras formas de manifestao. So essas
aes que trazem para a agenda pblica as desigualdades sociais. A guerra de
mobilizaes permite a proposio de novas agendas sociais. Nesse contexto,
fundamental distinguir Estado e governo, polticas permanentes e aes de cur-
to prazo, que os conselhos vo costurando em suas movimentaes de controle
social. Como exemplo marcante dessa movimentao, a aprovao da Emenda
Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000, foi fruto de uma batalha de
10 anos para se ter uma poltica de Estado no nanciamento da sade.
O controle social inui, tambm, nos oramentos, colocando em evidncia a
agenda das foras que dominam a elaborao oramentria. Assim, a democracia
pode dar visibilidade s agendas econmica e social do pas. O controle social no se
limita, entretanto, ao espao restrito dos conselhos, mas se articula s aes do Mi-
nistrio Pblico e aos mecanismos de presso sobre os partidos polticos, defesa dos
interesses do povo, promoo de fruns e debates da sociedade e acesso justia.
Esse conjunto de articulaes e movimentos que vai constituir o controle social,
numa rede da base para o vrtice. Como espao de luta e de crtica, os conselhos
de sade vo constituindo novas agendas para os poderes executivo e legislativo e
mobilizando a sociedade nas vrias conferncias, em todos os nveis.
Nesse cenrio se constri, inclusive, um novo pacto federativo, com uma
dinmica de mobilizaes nos nveis municipal, estadual e federal, de baixo para
cima, contrariando as propostas dos donos do poder, que o fazem de cima para
22
INTRODUO
baixo. No s o institudo que se manifesta, mas tambm o instituinte. A Re-

pblica, no sentido de garantia universal de direitos, se torna mais efetiva, com
a mobilizao e articulao de propostas que buscam os direitos de todos.
O controle social, nessa perspectiva, traduz-se em estratgias e operaes
de acompanhamento da formulao, gesto e execuo de polticas pblicas
por parte da sociedade, consolidando a democratizao substantiva e no
apenas formal do Estado, mediante mecanismos institucionalizados de gesto
participativa que englobam, e ultrapassam, os dispositivos de uma democracia
representativa. Trata-se de
colocar a discusso do controle social no em um patamar burocrtico,
mas sim em um patamar poltico. No se trata de vigiar uma burocra-
cia [...] O que est em questo criar uma nova cultura poltica/demo-
crtica que, ao democratizar as decises, traga a alteridade... [com] o
signicado da oposio em presena. Resta indagar como tomar parte e
partido nesse processo de construo do direito sade (Sposati & Lobo,
1992:372).
Portanto, a temtica do controle social toca fundo na organizao do poder e do

Estado nas suas relaes com a sociedade. Os conselhos se instituem como canais de
democracia participativa dentro de relaes de poder estabelecidas na tica da des-
centralizao, como arma a prpria Constituio Federal/88, em seu artigo 198.
Todavia, nem sempre as relaes formais de representao social expressas
nos conselhos cumprem com seu iderio resolutivo de voz da sociedade. Vieses
corporativos no mbito dos conselhos expressam conitos sociais latentes, que
vo se reetir, muitas vezes, nas polticas pblicas, emperrando o movimento
dinmico do controle social de penetrar as entranhas do Estado e impulsion-lo
para a resoluo das dvidas sociais.
Alm disso, uma tendncia da permanncia de representaes sociais por
dentro dos conselhos, muitas delas sob inuncia do coronelismo poltico local,
empurra o controle social para uma certa burocratizao imobilizante. De todo
modo, reetem as prprias contradies da sociedade na sua relao com o Estado
sem macular a pujana do novo ordenamento que o controle social tende a propi-
ciar no campo do sistema de sade brasileiro. Ou, como no dizer de Sposati & Lobo
(1992:373): direito de tornar o Estado efetivamente coisa pblica. desprivatizar
interesses. introduzir cenas de negociao explcitas.
23
INTRODUO
Descentralizao e Pacto Federativo
A descentralizao da gesto de programas sociais, como o caso do SUS na

experincia brasileira, conceituada e formulada em estreita associao com um
Estado federal.
A Federao foi construda, historicamente, como uma forma de estrutura-
o jurdico-poltica do poder em sua territorialidade, isto , a distribuio desse
poder pelo territrio que constitui um Estado e se expressa em instncias de go-
verno, com suas respectivas atribuies: a Unio, exercendo competncia sobre
todo o territrio que constitui o Estado federal; e os estados-membros, cada qual
com competncia sobre a respectiva parte no territrio federal. A pluralidade de
soberanias articuladas nesta organizao poltica se expressa, formaliza-se e se
constitucionaliza como um pacto o pacto federativo, que garante a unidade da
comunidade poltica como um todo e, ao mesmo tempo, a autonomia das suas
partes. Em suma, a Federao concretiza uma diviso e um compartilhamento
do poder de base territorial, em que os cidados tm uma dupla lealdade cvi-
ca ou sentido de pertencimento: para com a Unio e a parte/comunidade em
que esto inseridos por nascimento ou por vivncia, diferentemente do Estado
unitrio, em que a lealdade unvoca para com o Estado central, e do Estado
confederado, em que a lealdade para com a parte/comunidade e no para com
o todo federal (Bobbio et al, 2000).
Na experincia histrica da construo do Estado ocidental, a organizao fede-
rada tem como marco referencial a revoluo da independncia dos Estados Unidos
da Amrica, frente sua metrpole, a Inglaterra. A formao norte-americana resul-
tou de um pacto poltico entre as chamadas 13 colnias originrias da colonizao
inglesa, na costa leste do territrio hoje estadunidense, que se articularam e se uni-
ram tanto na luta anticolonial quanto na formao de um Estado em conjunto, em
que se estabeleceram atribuies de um governo em comum e para cada parte do
territrio federal, ou seja, cada ex-colnia, que abriu mo de parte de sua soberania
ao constituir-se em estado-membro da Unio.
No caso brasileiro, a Federao tardia, instaurada formalmente apenas em
1889, com a Repblica, e tem uma trajetria diferenciada da experincia norte-
24
INTRODUO
americana, apesar das inuncias jurdico-polticas e ideolgicas desta ltima so-

bre os constituintes brasileiros de 1890. No Brasil, no se partiu de uma base ter-
ritorial de entidades polticas autnomas, como as 13 colnias, mas do inverso:
a Federao se assentou sobre um Estado com quase quatro sculos de poder
centralizado, nas suas verses como Estado Metropolitano Portugus e como Es-
tado Nacional Imperial. Comparativamente: os Estados Unidos se estruturam como
Unio por um processo agregativo centrpeto das autonomias locais/regionais e a
Federao Brasileira se congura por um processo centrfugo, de desagregao de
parte do poder, antes concentrado em um governo central, em direo s territoriali-
dades locais/regionais, embora estas dispusessem de certas autonomias previamente
instaurao do federalismo republicano (Dohlnikoff, 2005).
O pacto federativo, em tese, tem um contedo mais democrtico de organi-
zao do poder, na medida em que este mais distribudo, embora nem sempre
de forma equilibrada, entre a Unio ou governo central e estados-membros.
Em suma, constitutiva de uma Federao a maior descentralizao do poder,
contrastando com a centralizao que congura um Estado unitarista, em que
a autonomia das coletividades territoriais subnacionais delegada de cima para
baixo, e no pactuada.
Mas, assim como em um Estado federal no existe descentralizao total,
coexistindo esta com elementos centralizadores, num Estado unitrio tambm
no existe centralizao total, que coexiste com elementos descentralizadores.
Portanto, a construo da descentralizao se constitui como um processo din-
mico, com avanos e recuos, a depender da correlao de foras presentes na
sociedade. Alm disso, para que a descentralizao se faa efetivamente demo-
crtica, no basta que o poder seja distribudo territorialmente: necessrio que
a sociedade de cada estado-membro participe efetivamente da vida poltica, a
comear pelo exerccio do voto.
Na organizao poltica brasileira, em vrios momentos de sua histria, as au-
tonomias estaduais e locais (competncias descentralizadas) serviram ao poder
de grupos oligrquicos e coronelsticos e no democratizao de suas respec-
tivas comunidades.
A descentralizao distinta da desconcentrao. Esta ltima representa a locali-
zao, em diferentes pontos do territrio da Unio, de uma mesma instncia de po-
25
INTRODUO
der, ou seja, de sua administrao: por exemplo, o poder central desconcentrado nas
delegacias ou representaes dos ministrios, nos estados-membros. A descentrali-
zao compreende diferentes instncias de poder: federal, estadual e municipal. Por
exemplo, dentro da concepo estrutural do Sistema nico de Sade, que abrange
Ministrio da Sade, Secretaria Estadual de Sade e Secretaria Municipal de Sade,
cada uma dessas instncias, com atribuies diferenciadas, atende s especicidades
da estrutura de poder das diferentes partes do territrio nacional, bem como dos
interesses de grupos sociais nelas localizados.
Conforme o peso do poder de cada nvel de governo, este assume uma for-
ma federativa ou federalista. No caso federativo, a instncia central ou federal
concentra mais atribuies e recursos, especialmente os nanceiros; no caso
federalista, tais atribuies e recursos so mais descentralizados, a autonomia
mais ampla.
A municipalizao, por sua vez, um processo de descentralizao da gesto
pblica na esfera do governo local, tendo como pressuposto o entendimento de
que as polticas pblicas se concretizam nesta instncia, em que est localizada a
populao a que devem atender.
Portanto, tambm a, a sua formulao, gesto e scalizao constituem a
base de um sistema em que esfera estadual cumpre denir polticas pblicas,
geri-las, execut-las e scaliz-las como conjunto das especicidades, interesses
e necessidades de cada estado-membro da Federao. instncia federal, por
sua vez, compete cumprir as mesmas atribuies de xar polticas pblicas para
o conjunto do territrio da Federao, em especial concentrando o poder de
normatizao e nanciamento que sustenta o controle poltico, pois a maior
parte dos impostos por ela recolhida.
Para que haja compatibilidade entre essas instncias, em termos de diretrizes,
uxos de recursos e da gesto, maior eccia de execuo e de controle social,
necessrio um regime de colaborao entre os entes federativos, portanto,
um pacto (explcito ou implcito) para melhor atendimento dos destinatrios das
polticas pblicas.
A pactuao de polticas e programas sociais entre os entes federativos
processual e se esteia no controle social e na gesto participativa. A efetiva-
o da descentralizao gestionria, segundo Arretche (2000), multiplamente
26
INTRODUO
condicionada por fatores de ordem: (a) estrutural capacidade de gasto ou

capacitao poltico-administrativa do(s) entes(s) sobre o(s) qual(is) incide a des-
centralizao; (b) institucional o peso das instituies envolvidas nas polticas e
programas, considerando-se o legado das polticas prvias, as regras constitucio-
nais normatizadoras e a engenharia operacional; e (c) de ao poltica envol-
vendo as relaes entre os vrios nveis de governo e as relaes entre Estado e
sociedade. Argumentando que a descentralizao das polticas sociais no Brasil
envolve um processo de reforma do Estado de dimenses considerveis, sob um
Estado federativo, em um pas caracterizado por expressivas desigualdades es-
truturais de natureza econmica, social, poltica e da capacidade administrativa
de seus governos locais, a autora remete a algumas questes:
Neste caso, qual o peso dos atributos estruturais das localidades e unida-
des de governo tais como a capacidade scal e administrativa e a cultura
cvica neste processo? Em que medidas fatores de tipo institucional, tais
como o legado das polticas prvias, as regras constitucionais e a prpria
engenharia operacional das polticas sociais, interferem no escopo da
descentralizao? A ao poltica dos governos interessados em trans-
ferir atribuies, vale dizer, estratgias de induo ecientemente dese-
nhadas para delegar a outro nvel de governo a responsabilidade pela
gesto destas polticas so uma condio necessria para a descentrali-
zao? Ou suciente que a Unio se retire da cena para que, por efeito
das novas prerrogativas scais e polticas de estados e municpios, estes
passem a assumir de modo mais ou menos espontneo competncias de
gesto? (Arretche, 2000:34).
No caso especco das polticas de sade no Brasil, a descentralizao de sua

gesto, nas ltimas trs dcadas, esteve sob o inuxo destes fatores, mas talvez
o mais pondervel para o seu avano tenha sido o aprofundamento das relaes
entre Estado e sociedade e entre os entes federativos, mediante um intenso
processo participativo que se materializou na criao de canais de defesa de
interesses, debates, conitos, consensos e pactuao. Neste contexto, os con-
selhos de sade, estruturados nos trs nveis de governo, e o movimento pela
sade conseguem construir uma teia de foras com os conselhos dos gestores
estaduais e municipais de sade Conass e Conasems.
A descentralizao, na mobilizao e organizao dos conselhos, signica
no s a considerao da diversidade regional e municipal, mas a articulao de
27
INTRODUO
polticas integradas nacionalmente pelo Conselho Nacional de Sade, a partir

das formulaes negociadas pelos movimentos e no s pelos tcnicos, polticos
ou burocratas. O movimento social unicado consegue fazer a mediao entre
o local (municipal/regional), o estadual e o nacional, como o tm manifestado as
normas operacionais aprovadas pelo Conselho Nacional de Sade, que se cons-
tituem em verdadeiros pactos federativos.
Nesta pesquisa, o controle social em sade e o seu movimento de chegada
pelo processo de Reforma Sanitria foram selecionados como eixos de anlise,
com destaque para alguns enfoques, como a descentralizao e consolidao do
SUS, possibilitando a materializao dos corpora de dados com os documentos
de plenrias, conferncias, leis e entrevistas com atores que foram protagonistas
desse movimento.
Metodologia
A realizao desta pesquisa, cujos resultados ora se apresentam, partiu de

uma iniciativa da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do Ministrio da
Sade, que reuniu em Braslia um grupo de pesquisadores, tcnicos do Minist-
rio da Sade e alguns militantes do movimento de sade, em outubro de 2004.
Na ocasio, foram denidas as linhas iniciais do projeto.
Em novembro, o grupo deniu a fundamentao, a metodologia e o cro-
nograma da pesquisa, com as atribuies dos sujeitos envolvidos. Na ocasio,
foram elaborados instrumentos para a sistematizao das fontes documentais
estabelecidas como substrato do trabalho e o roteiro para a realizao de entre-
vistas com os personagens do processo analisado.
Em abril de 2005, parte do grupo de execuo reuniu-se, mais uma vez, para
avaliar o estgio de desenvolvimento da prospeco de fontes e das entrevistas
e o equacionamento de prazos para o seu prosseguimento.
Em julho seguinte, a equipe se reuniu para avaliar os primeiros textos escri-
tos, assim como os referenciais terico-metodolgicos para delinear o perl dos
textos subseqentes.
No nal de setembro de 2005, foi realizada uma avaliao do andamento do
trabalho, uma anlise de contedo das entrevistas e a sua tematizao, bem como o
28
INTRODUO
cronograma nal para a concluso da pesquisa. Finalmente, entre janeiro e julho de

2006, foi elaborada a verso nal do texto pelos pesquisadores responsveis.
As fontes de pesquisa e os corpora documentais do trabalho, levando-se em
considerao os seus propsitos e o prazo para a sua consecuo, foram selecio-
nados pelo grupo executor e sistematizados em chas apropriadas (Anexo 1). O
trabalho utilizou diversas fontes de informaes a seguir enumeradas:
1. Bibliograa: as chas de leituras sistematizadas, com um grau de detalha-

mento, tematizao indexada, referncias mais importantes dos textos lidos e
analisados, forneceram valiosos subsdios pesquisa sobre democracia, gesto
participativa, oramento participativo, participao e controle social. Estas, por
sua vez, ao lanarem questes e problemas referentes ao tema, demandaram a
incorporao de novos elementos de sistematizao bibliogrca.
2. Relatrios das Conferncias Nacionais de Sade: a sistematizao das

informaes foi organizada em chas documentais. A prospeco deste tipo de
fonte teve por intuito captar a representatividade participativa em cada confe-
rncia, em termos sociais e territoriais; os principais embates travados em torno
das polticas de sade; as suas principais deliberaes, com nfase no tema da
participao e controle social.
3. Relatrios das Plenrias Nacionais de Sade: foram sistematizadas as de-

liberaes das plenrias, de 1987 a 1997, sobretudo as que identicavam as
foras polticas participantes, suas propostas e a correlao de poder, bem como
os consensos obtidos. O foco direcionou-se para as estratgias e formas de lutas
que inuenciaram a conquista do SUS na Constituio Federal e nas leis que o
regulamentam.
4. Relatrios das Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade: foram siste-

matizadas as deliberaes das plenrias, a partir de sua institucionalizao, com
vistas a identicar as foras polticas atuantes, suas propostas e sua correlao
de poder, bem como os consensos nas deliberaes nais. O foco direcionou-se
para a problemtica da participao, seus avanos e recuos.
5. Documentos do Senado Federal e da Cmara dos Deputados referen-

tes ao tema: foram consultados e sistematizados Anais de Simpsios, separatas
de discursos, pareceres e projetos, Dirio da Assemblia Nacional Constituinte,
29
INTRODUO
Relatrios das Comisses de Sade, de Seguridade Social/Previdncia e Famlia e

Meio Ambiente da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, relacionados ao
tema ou a temas ans, com o registro das falas dos parlamentares e convidados,
da academia e do setor sade. O foco da sistematizao recaiu sobre os discur-
sos referentes ao direito sade, participao, nanciamento, organizao e
gesto do SUS e, ainda, avaliao do processo, buscando-se captar a dinmica
da elaborao normativa sobre sade na Assemblia Nacional Constituinte, bem
como da Lei Orgnica da Sade. Dada a relevncia da participao de atores
como Sergio Arouca, Raimundo Bezerra, Eleutrio Rodriguez Neto, entre outros,
no movimento da Reforma Sanitria e na institucionalizao do SUS, foi reali-
zada uma sistematizao especca de alguns documentos relacionados s suas
manifestaes, em pleno processo, sobre a luta pela democratizao da sade e
da sociedade brasileira.
6. Legislao referente s polticas de sade, com nfase na participao

social: procedeu-se a um levantamento sobre as principais leis, decretos, porta-
rias e resolues, na esfera federal, relacionadas ao assunto.
7. Entrevistas com atores/sujeitos do movimento sanitrio e do proces-

so de sua institucionalizao: inicialmente foi delineado um perl para uma
amostra ideal de sujeitos de interesse da investigao, segundo o seu lugar de
atuao:
atores condensadores de posicionamentos de entidades;
formuladores de projetos, relatores e lideranas em vrios perodos do pro-
cesso instituinte da gesto participativa, das conferncias, plenrias e con-
selhos;
parlamentares e lderes partidrios;
dirigentes de associaes acadmicas e prossionais;
gestores de polticas estatais;
representantes de sindicatos e centrais sindicais.
Considerando-se os limites de prazos e recursos para a execuo do traba-

lho, privilegiando-se sujeitos com representatividade institucional e acessibilida-
de, foram realizadas 37 entrevistas do tipo semi-estruturada e temtica, com
cruzamento de foco, perodo e eixos de anlise referentes ao objeto central da
30
INTRODUO
investigao a participao e o controle social no contexto da Reforma Sanit-

ria e consolidao do SUS. Com um perl dos entrevistados e um roteiro bsico
(Anexo 2), de natureza abrangente, as entrevistas foram gravadas, transcritas na
ntegra, modeladas e sistematizadas. Posteriormente, procedeu-se leitura de
todas e a sua indexao temtica, para orientar a redao do trabalho.
8. Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de

Conselhos de Sade: realizada em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004,
aproveitando a proximidade das datas de reunio da equipe do projeto e da
reunio da plenria, decidiu-se aplicar um questionrio simplicado (Anexo 3)
aos participantes desta ltima, respondido espontaneamente, para auferir as
percepes mais atualizadas dos participantes sobre a problemtica da gesto
participativa, participao social e controle social. A anlise dos resultados foi ba-
seada nos procedimentos de anlise de contedo por temas, aglutinando-se os
corpora obtidos nos documentos, nas referncias bibliogrcas e nas entrevistas.
Os temas foram estruturados no entrecruzamento do referencial conceitual com
as questes advindas das entrevistas.
Uma vez sistematizadas essas informaes, o texto foi dividido em quatro

partes de acordo com a periodizao poltica e de organizao do movimento
sanitrio. Os captulos caram assim denidos:
I A mobilizao instituinte (dcadas de 1970 e 1980).
II Participao e institucionalizao (embates de 1990 a 1994).
III Novas relaes institudo-instituinte no perodo FHC (1995 a 2002).
IV As relaes institudas consolidadas: balano e perspectivas do con-
trole social.
O esforo de construo desta pesquisa permitiu uma viso geral do mo-

vimento da Reforma Sanitria, especialmente, a conquista do SUS na legis-
lao brasileira e do movimento participativo dos conselhos no processo de
democratizao da sociedade, mais especicamente, no que diz respeito ao
SUS, apontando que, por meio de uma presso articulada da sociedade, cha-
mando o Estado sua responsabilidade, torna-se vivel o reconhecimento e
a efetivao do direito sade.
31
INTRODUO
Notas
1
Durante a Revoluo Francesa, aps a Tomada da Bastilha, em 14 de julho de 1789, sob presso popular, a As-
semblia Nacional sancionou em 4 e 5 de agosto de 1789, as leis que extinguiam o Antigo Regime, os direitos
senhoriais no campo e aprovou, em 26 de agosto de 1789, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,
segundo a qual os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos, sem distines sociais. So naturais,
inalienveis e sagrados os direitos liberdade, propriedade, segurana, resistncia, opresso, expresso e
ao livre pensamento. Disponvel em <http://www.hystoria.hpg.ig.com.br/bastilha.html> e <http://www.direitoshu-
manos.usp.br/counter/Doc_Histo/texto/Direitos_homem_cidad.html>. Acesso em 30/7/2006.
2
Embora as denies de sade venham se modicando ao longo dos ltimos anos, a denio mais conhecida,
proposta pela OMS, considera a sade como estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no somente
a ausncia de doena ou enfermidade (WHO, 1946).
3
Relatrio Flexner, proposto pelo educador Abraham Flexner (1866-1959), propunha mudanas radicais nas escolas
mdicas do Canad e dos Estados Unidos da Amrica, foi publicado em 1910 pela Fundao Carnegie. Suas principais
recomendaes foram: introduo de critrios mnimos para admisso na escola mdica; melhor denio do contedo
do ensino; cursos com durao de quatro anos, sendo que os primeiros dois anos seriam das cincias bsicas e os ltimos
dois anos de clnica; e mudanas no sistema de nanciamento da educao mdica (Flexner, 1910).
4
Para o terico italiano [Antonio Gramsci], o avano e a consolidao do movimento dos trabalhadores, numa
sociedade de tipo ocidental, depende de uma sempre difcil guerra de posies, depende de um bom planeja-
mento, de uma eciente organizao, quer dizer, depende de conhecimentos, necessita de uma slida preparao.
Ao contrrio da guerra de movimentos, que se faz muitas vezes com manobras sbitas de pequenos grupos,
com aes fulminantes de minorias (agindo em nome da maioria), que se serve de golpes de mo, a guerra de
posies exige a participao ampliada, a construo do consenso. Na guerra de posies cada avano precisa
ser bem calado. A mobilizao s pode ser sucientemente profunda e ter efeitos duradouros se puder se apoiar
em conscincias coesas e articuladas, em um pensamento rigoroso e lcido. A transformao da sociedade, nas
condies da complexidade moderna, no poder seguir um caminho revolucionrio se no aproveitar as lies
proporcionadas pelos duelos da poltica cultural (Konder, 2001).
5
Jrgen Habermas, em seu livro Teoria da Ao Comunicativa, faz uma crtica da razo teleolgica, que coloca os
ns como determinantes da ao, o que absolutizaria a autoconservao e a razo instrumental. A razo comuni-
cativa est baseada menos no conhecimento e na produo de saberes do que na maneira como os sujeitos capa-
zes de falar e de agir aplicam esses saberes. Se, por um lado, h expresso de um saber por meio da linguagem,
por outro, nas aes existe um m que exprime um poder e um saber implcito. Assim, uma expresso tem sua
racionalidade ligada possibilidade de ser criticada e fundamentada num processo comunicativo e argumentativo
pertencente a uma comunidade de comunicaes. Em conseqncia, as argumentaes so modos de discurso em
que as partes em relao tematizam pretenses validade que est sendo objeto de disputa na busca de aceitao
ou de crtica por meio de argumentos. Essa lgica da argumentao se refere s relaes entre unidades pragm-
ticas (atos de linguagem), a partir dos quais se compem os argumentos. As argumentaes tornam possvel um
comportamento cuja valorizao racional se transforma em aprendizagem. Essa aprendizagem vem da prpria ne-
cessidade de se argumentar, renovando e abrindo possibilidades de conhecimentos tericos e de avaliao moral,
com superao das auto-iluses e das diculdades da compreenso mtua. Habermas fundamenta a racionalidade
dentro de uma estrutura intersubjetiva da linguagem, numa relao concreta no mundo da vida, compartilhada
e democraticamente comunicada na busca de consensos, para que todos os implicados em uma deciso possam
ter dela participado, na busca de mediaes de conitos e da autonomia (Habermas, 1987). Uma das crticas mais
comuns a Habermas que ele valoriza demasiado a subjetividade.
6
Accountability: aqui entendida como um termo que corresponde responsabilizao da administrao ou da
gesto pblica, tanto pelos resultados e desempenhos, quanto pelo atendimento do cidado como sujeito de
direitos e cliente da organizao. Nessa perspectiva signica busca de qualidade na prestao de servios e
satisfao das pessoas, gerando solues inovadoras que as atendam satisfatoriamente e incorporando seu poder
na superviso e gesto dos servios.
32
INTRODUO
Referncias Bibliogrcas
ARRETCHE, Marta. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da

descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: Fapesp, 2000.
BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de Poltica. Traduo de Carmen C. Varrial-
le, Gaetano Lo Mnaco, Joo Ferreira, Lus Guerreiro Pinto Caais e Renzo Dini.
5. ed. Braslia: Ed. UnB; So Paulo: Imprensa Ocial, 2 v., 2000.
DOHLNIKOFF, Miriam. O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil. So
Paulo: Globo, 2005.
FLEXNER, Abraham. Medical Education in the United States and Canada: a report to
the Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. Bulletin of Carnegie
Foundation for the Advancement of Teaching. n. 4, 346 p., 1910.
HABERMAS, Jrgen. Thorie de Lagir communicationnel. Paris: Fayard,
1987.
KONDER, Leandro. Gramsci e a crtica da modernidade In: Jornal do Brasil, Rio
de Janeiro, 2 jun., Caderno Idias-Livros, p.8, 2001.
SPOSATI, Aldaza; LOBO, Elza. Controle Social e Polticas de Sade. Cadernos de
Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 4, p.366-378, out./dez., 1992.
WHO. Constitution of the World Health Organization. New York/USA, 22
jul., 1946.
33
1 A MOBILIZAO
INSTITUINTE (DCADAS
DE 1970 E 1980)
Uma busca da institucionalizao em canais institucionais onde a
presso do movimento popular pudesse se refugiar e ter seu curso
perene garantido, em tempos de cheia ou em tempos de seca, com
as guas sempre correndo, mesmo que pouquinho.
Eduardo Jorge
Este captulo contempla uma reexo sobre o processo instituinte do con-

trole social na rea da sade, considerando a mobilizao de sujeitos envolvidos
em uma diversidade de campos ou lugares e que se aglutinaram em embates e
consensos, no bojo de um processo de mudana da relao Estado-sociedade no
Brasil. Essa mudana resultou no Sistema nico de Sade SUS como um sistema
participativo, com controle social sobre as polticas e aes na esfera da sade.
O captulo traz uma anlise do contexto da mobilizao participativa nas
dcadas de 1970 e 1980, que veio a culminar na institucionalidade participativa
na dcada de 1990.
Num primeiro momento, trabalhou-se a anlise do contexto da transio da
ditadura para a democracia, para em seguida trazer tona os depoimentos dos
atores entrevistados que participaram ativamente na construo do SUS, num
processo complexo de lutas, negociaes, arranjos polticos que culminaram na
elaborao da Constituio Federal, de 1988, onde se consolida o marco legal
do SUS como um sistema de direito universal, descentralizado e participativo,
voltado para as aes preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais.
O controle social participativo, como uma poltica e como componente da
institucionalidade do Estado, constitui fenmeno recente no processo histrico
brasileiro. A dcada de 1980 o referencial histrico de sua institucionalizao,
concretizando o princpio de participao da comunidade na deliberao, gesto
e scalizao das polticas pblicas.
Por sua vez, este princpio da participao social nas polticas do Estado, tam-
bm denominada de gesto participativa, insere-se num processo mais abran-
gente de democratizao estatal e societria, que tem fundamentado prticas
35
A MOBILIZAO INSTITUINTE (DCADAS DE 1970 E 1980)
polticas de amplos e signicativos segmentos da sociedade brasileira desde me-

ados dos anos 1970, ainda na vigncia do regime militar, ganhando envergadura
na dcada seguinte.
At ento, controle social congurava um princpio de inspirao hobbesiana
(Hobbes,1988) praticado pelo Estado, na sua relao com a sociedade (indivdu-
os e grupos), de forma autoritria e repressiva. Nessa perspectiva, as relaes Es-
tado-sociedade passam de um paradigma clientelista-repressor, subordinando-a
(a sociedade) mediante relaes de poder assimtricas, hierrquicas e patrimo-
nialistas, para um paradigma de cidadania (Faleiros, 1986).
A rea das polticas pblicas de sade, singular por ter o controle social como
princpio, adquire uma centralidade na luta democratizante do perodo, pela
profundidade da mudana e seu impacto no conjunto das polticas. Em torno
dela, vo sendo mobilizadas mltiplas foras da sociedade civil e do aparelho de
Estado e travados muitos embates, em diversos planos, que condensam uma
experincia histrica inovadora, ainda em curso na atualidade.
Estado, Sociedade e Sade

Do institudo autoritrio ao instituinte democratizante
O modelo de modernizao implementado pelo regime militar, instaura-

do em 1964, representou a exacerbao das relaes assimtricas de poder
do Estado em relao sociedade. Sustentavam-se em pesados mecanismos
repressivos contra os opositores, silenciamento das contestaes, suspenso
do Estado de Direito e de rgos de representatividade (em um 1 momento),
instaurao de uma democracia representativa de fachada (em um 2 mo-
mento), com um articial sistema bipartidrio convivendo com o terror do
Estado (Faleiros, 1986:27).
Dessa maneira, puderam ser assegurados os interesses do bloco no poder
que, em sua face econmica, imps uma poltica de arrocho salarial sobre os
trabalhadores, resultando em queda do poder aquisitivo dos assalariados, au-
mento da concentrao de renda nos estratos sociais mais ricos e ampliao das
desigualdades socioeconmicas.
36
Nem assim o regime deixou de apresentar ssuras na coeso social e na

legitimidade a que pretendia, pois O Estado se inscreve numa estrutura de do-
minao, mas no exerce todo o poder. Sua relao com os movimentos popu-
lares assimtrica, mas no os contm como o continente guarda o contedo,
podendo apenas cont-los como a barragem contm ou desvia a gua (idem
ibidem:28).
J desde 1970, e ao longo da dcada, vinham se acumulando sinais da di-
nmica da sociedade civil que, apesar da mordaa participao, transgride a
interdio, valendo-se at mesmo do restrito espao da democracia de fachada
ocializada pelo regime. Em 1970, 1974, 1978 e 1982, os resultados eleitorais,
de forma crescente, vo pendendo para o lado da oposio consentida ao go-
verno, expressando no Movimento Democrtico Brasileiro MDB a alterao da
correlao de foras nos rgos de representatividade nacional (Senado Federal
e Cmara dos Deputados).
Medidas de cunho social, algumas na esfera salarial, tentadas por sucessivos
governos (Emlio Garrastazu Mdici, Ernesto Geisel, Joo Figueiredo) no afetam
a lgica excludente que preside as aes do Estado (Abreu, 1989).
As contradies da poltica macroeconmica, de um lado, produzem impac-
to signicativo sobre as condies de vida e trabalho da classe trabalhadora;
de outro, descontentam, tambm, as prprias foras sociais de sustentao do
regime, os empresrios e as classes mdias. Em 1978, irrompem movimentos
grevistas no ABC paulista1, quando lideranas sindicais so cassadas.
O governo Geisel formula seu projeto de abertura poltica lenta e gradual,
que oscila entre avanos como a Lei da Anistia (Lei n 6.683, de 28 de agosto de
1979) e recuos, com aes intimidativas, de parte dos setores do regime refratrios
abertura, contra manifestaes e expresses oposicionistas (Alves, 1987).
Da parte da sociedade civil organizada, o Estado encarado como opositor
e classista, e, assim, o povo, mediante a participao popular, tem como intuito
tomar os bens e servios para si, resistindo excluso social.
Essa concepo se inseria no bojo dos movimentos sociais urbanos do nal
da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, ascendentes com o desgaste
da ditadura militar. As demandas por polticas pblicas, no caso, de sade, vo
deslizando para demandas de acesso ao poder. Carvalho (1995) associa a emer-
37
gncia da concepo/prtica de participao popular, de talhe oposicionista,

conjuntura do regime autoritrio.
Na questo da sade, com efeito, o complexo assistencial-industrial-tecnolgico
no mudou as bases anteriores de sustentao e nem se articulou como um
projeto de cidadania universal. Era a continuidade de um modelo fragmen-
tado e desigual de incorporao social em estratos de acesso, privilegiando
interesses econmico-corporativos do empresariado atuante na rea. Os
servios mdicos consolidaram uma desigualdade em trs nveis: o setor pri-
vado para os ricos, os planos de sade para grupo seleto de assalariados e
classes mdias, os servios pblicos para pagantes da previdncia (Faleiros,
1995:16).
Para obter alguma legitimidade em meio a uma modernizao econmica

excludente e a uma ao repressiva brutal, os governos militares haviam implan-
tado certas medidas direcionadas para a populao trabalhadora. Assim acon-
tecera desde meados dos anos 1960, no tocante ao sistema previdencirio: os
institutos de previdncia foram centralizados pelo INPS Instituto Nacional de
Previdncia Social; estabeleceram-se convnios entre empresas e o INPS para
atendimento ao trabalhador nos locais de trabalho; e a previdncia foi estendida
para vrias categorias rurais, at ento, no incorporadas ao sistema, embora
mantendo restries para vrios desses segmentos.
A centralizao do sistema prosseguiria ao longo da dcada de 1970, com
a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, do Sinpas Sistema
Nacional de Previdncia e Assistncia Social, do Inamps Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social e do Iapas Instituto de Administrao
Financeira da Previdncia e Assistncia Social.
Na esfera das polticas de sade, o referencial da medicina comunitria se mate-
rializava em programas de extenso da cobertura de aes bsicas, direcionados para
a populao excluda do sistema previdencirio. Embora houvesse sido implantada
uma experincia como o Piass Programa de Interiorizao das Aes de Sade e
Saneamento, em 1976, as prticas se revelaram difceis, limitando-se a uma ateno
primria seletiva para as populaes marginalizadas de regies marginalizadas, tolhi-
da de maior amplitude pela falta de recursos, pessoal qualicado e tecnologias mais
sosticadas (Mendes apud Carvalho, 1995). A participao comunitria presente na
retrica governamental para a legitimao do Estado, contudo, no efetuara mu-
dana no modelo assistencial nem eccia sanitria (Carvalho, 1995).
38
Assim, em uma conjuntura recessiva e de crise de legitimidade poltica do re-

gime, a sade passava a ser politizada e o complexo sade-doena interpretado
sob uma tica social, tanto quanto o Estado o era em sua dimenso classista,
portadora de desigualdades sociais, entre as quais a sanitria: A participao
nas decises cada vez mais valorizada em detrimento da participao nas aes,
no mais como estratgia de incorporao do saber e da experincia popular,
mas como forma de garantir o redimensionamento das polticas e prticas para o
atendimento das necessidades do povo, ou seja, como instrumento de luta pela
ampliao do acesso aos meios de sade (idem ibidem:23)2.
Conquanto esse princpio de participao e os demais que conguravam a
medicina comunitria hierarquizao, regionalizao, integralidade no se
disseminassem no interior de um modelo assistencial-privatista, como o brasilei-
ro, a sua adoo por organismos internacionais, como a Organizao Pan-Ame-
ricana da Sade, abriu brechas para a insero de uma inteligncia tcnica por
dentro do Estado, no Ministrio da Sade, e em algumas instituies represen-
tadas por vrios grupos que faziam e pensavam sade. Esses grupos passam
a operar poltica e tecnicamente no sentido de aprofundar a crtica ao modelo
hegemnico de assistncia mdica previdenciria, procurando superar o carter
dos programas de extenso da cobertura e desenvolvendo-os como alternativas
ao modelo dominante (idem ibidem:36).
Vrias iniciativas vo evidenciando a atuao desses grupos e de outros gru-
pos da sociedade civil, no redirecionamento das polticas de sade:
na esfera do Estado: a formulao, no mbito dos Ministrios da Sade e
da Previdncia, do Prev-sade (1980)3, como um plano nacional alternativo
de sade, baseado em recomendaes da Organizao Mundial da Sade;
e o II Plano Nacional de Desenvolvimento4, em que apresentada a neces-
sidade de polticas sociais mais contundentes;
na esfera da sociedade civil: o surgimento de movimentos sociais de peri-
ferias urbanas, reivindicando acesso aos servios de sade concretiza o j
referido deslocamento do princpio de participao comunitria para outro
princpio de participao o popular; e, tambm, a criao de instituies
como o Centro Brasileiro de Estudos em Sade Cebes (1976) e a Asso-
ciao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Abrasco (1979)5,
39
que vo canalizar o debate poltico-ideolgico sobre as polticas de sade,

naquele momento, mais acentuado em torno do Prev-Sade.
A proposta do Prev-Sade conitava com o modelo mdico-assistencial vi-

gente. Embora considerada por Oliveira & Teixeira (1986:272) como um projeto
que caracteriza o perodo autoritrio, no qual a dissociao Estado-socieda-
de concentrava exclusivamente na tecnocracia, com seus anis burocrticos, o
processo decisrio, a proposta indita quanto temtica da participao,
inserida numa proposta de democratizao da sociedade. Incorporava as teses
da descentralizao, hierarquizao e regionalizao com nfase nos servios de
sade. No entanto, sofre um recuo, por parte do governo, e sua segunda verso
retorna ao patamar anterior quanto questo participativa. Finalmente, o Prev-
Sade engavetado.
Neste nterim, nal da dcada de 1970, a ditadura militar j est em processo
de crise poltico-ideolgica e scal, da qual a crise da previdncia uma expres-
so e explicitao setorial no mbito do Estado6. O referencial ocial da partici-
pao comunitria no mais atinge seus propsitos de legitimar o sistema, pois,
na sociedade civil, emergem novos atores sociais (Sader, 1995; Krischke, 1995;
Mainwaring & Viola, 1987), reivindicando a ocupao de espaos no interior do
Estado, representao social e pacto de interesses. Confrontam-se os oposicio-
nistas-reformistas e os situacionistas-conservadores. Alm disso, aprofundam-se
as clivagens no bloco conservador dominante.
Ao Estado se colocava o enfrentamento da diversidade de tais interesses em
torno das polticas de sade e as possibilidades de construo de um consenso,
uma vez que a conjuntura de desgaste do regime no lhe permitia mais imposi-
es autoritrias, como havia sido feito, at ento.
Evidncia dessa mudana de contexto foi o I Simpsio sobre Poltica Na-
cional de Sade, da Cmara dos Deputados, ocorrido em 1979, em que o
pensamento crtico oposicionista-reformista aponta a crise do sistema de
sade do pas, bem como a necessidade de democratizao da sociedade,
como requisito de sua superao. a primeira vez que se apresenta, de for-
ma pblica, extensa e bastante consensual, a proposta do Sistema nico
de Sade (Rodriguez Neto, 1988:34).
40
O Movimento Sanitrio: novo sujeito coletivo

A participao social como princpio e prtica poltica
Nesse cenrio de contradies e crises, em que o Estado autoritrio se v

confrontado com sua capacidade de manuteno do modelo ou distenso para
o novo, emerge o movimento sanitrio como um
conjunto organizado de pessoas e grupos partidrios ou no articu-
lados ao redor de um projeto (Escorel, 1998), cujo desenho e con-
tedo foram sendo construdos ao longo do tempo a partir de um
conjunto de prticas que Arouca (1976) caracterizou em trs nveis:
a prtica terica (construo do saber), a prtica ideolgica (transfor-
mao da conscincia) e a prtica poltica (transformao das relaes
sociais) (Carvalho, 1995:48).
Aglutinador e vetor de reexo e ao polticas (Escorel, 1998), o movimento

sanitrio, vindo de algumas experincias da dcada anterior7, inicia os anos 1980
propondo como linha ttica a ocupao dos espaos institucionais e a formulao/
implementao ativa de polticas de sade frente crise previdenciria do Estado.
Desta e nesta direo terico-prtica, a participao elemento intrnseco cujos
agentes, acumulando prticas de participao comunitria e participao popular,
amadureceram-nas sob a tica da crtica reexiva e as aprofundaram, superaram-
nas e as direcionaram para diante, conferindo-se ao movimento sanitrio o papel de
agente portador coletivo e obstinado da participao institucionalizada e perma-
nente da sociedade na gesto do sistema de sade, como elemento estratgico do
processo de reforma da sade (Carvalho, 1995:49).
O movimento sanitrio torna-se uma experincia singular e rica no campo
da luta em torno das polticas pblicas e das suas implicaes para o relaciona-
mento Estado-sociedade, transformando o contedo da participao social nos
seguintes aspectos:
deixa de ser referncia apenas dos setores sociais excludos pelo sistema
(seus opositores), passando ao reconhecimento da diversidade de interesses e
projetos em disputa na sociedade, em sua relao com o Estado, e adquirin-
do, em conseqncia, dimenso e perspectiva mais abrangentes;
incorpora a conotao de cidadania, que expressa a estratgia de uni-
versalizao dos direitos;
41
rena a anlise e a compreenso do Estado como lcus de conito de

interesses contraditrios, quebrando o maniquesmo (oposio x Estado)
e os monolitismos contidos nesta polaridade (como se oposio e Estado
fossem duas entidades homogneas);
prope participao, de parte instituinte a representao direta da so-
ciedade, a ser institucionalizada no interior do aparato estatal, para le-
gitimar a si prpria e aos interesses de que portadora;
altera a perspectiva do movimento relacional entre Estado-sociedade, atri-
buindo-lhe uma possibilidade de interlocuo e dilogo, em que o Estado
vislumbrado como passvel de acolhimento de propostas oriundas da socieda-
de e esta como espao de elaborao daquelas que congurem os interesses e
reivindicaes dos grupos sociais;
compreende a auto-identidade do movimento sanitrio e a identidade dos
agentes sociais presentes na disputa poltica como construes histricas
em processo, em movimento, superando concepes anteriores de identi-
dade xas, pr-determinadas (Fleury, 1989); e, nalmente,
contrape o conceito de controle social ao controle privado do Estado por
segmentos sociais com maior poder de acesso.
Imerso em sua crise abrangente de legitimidade perante a sociedade, o Esta-

do autoritrio-militarista enfrenta, no incio da dcada de 1980, a crise de suas
polticas setoriais, entre as quais a da previdncia e da sade, como resultado
da recesso, desemprego, aumento da dvida pblica e queda da arrecadao.
Nesse contexto, recorre a algumas medidas no sentido de escuta de segmentos
sociais, como a criao do Conselho Nacional de Administrao de Sade Previ-
denciria Conasp, em 1981.
Institudo pelo Decreto n 86.329/81, como rgo do Ministrio da Pre-
vidncia Social, o Conasp era de representao mista, no paritria, entre
Estado e sociedade, com predominncia desta ltima, embora com sub-re-
presentao da classe trabalhadora. Deveria atuar na organizao e aperfei-
oamento da assistncia mdica e na sugesto/elaborao de critrios para a
racionalizao dos recursos previdencirios destinados assistncia (Inamps).
Em sua atuao, o Conasp foi tornando visveis os projetos em disputa na
arena das polticas pblicas de sade: (a) o conservador privatista do setor
42
privado contratado; (b) o modernizante privatista dos interesses da medici-

na de grupo; (c) o estatizante dos tcnicos ministeriais e da oposio; (d) o
liberal de parte dos tcnicos e da medicina liberal.
Segundo Carvalho (1995), predominou uma aliana entre o pensamento
mdico-liberal (situado no comando do Inamps) e tcnicos vinculados ao pro-
jeto contra-hegemnico (situado no aparelho previdencirio), com a derrota do
segmento privado contratado. As aes do rgo combinaram uma lgica de
modernizao, controle e austeridade gerencial com a crtica ao modelo mdi-
co-assistencial privatista vigente, em algumas de suas relaes: pblico-privado,
ambulatrio-hospital e prestadores-clientela. Props-se, como princpio estrat-
gico, o gradualismo poltico (alcance gradual de metas) na mudana do sistema,
sem afetar, de imediato, o setor privado e o centralismo, e com um esboo de
participao social.
Duas medidas do Conasp vo dando contorno ao redirecionamento do mo-
delo assistencial no plano gerencial: a introduo da AIH Autorizao de Inter-
nao Hospitalar e das AIS Aes Integradas de Sade8 entre o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, o Ministrio da Sade e as secretarias estaduais
de sade, promovendo a transferncia nanceira do governo federal para os de-
mais entes federativos, segundo o princpio de universalizao do direito sade
e de responsabilidade pblica para garanti-lo.
Tambm foram institudas comisses interinstitucionais de sade nos vrios
nveis federativos CIS, Cris e Cims ou Clis9 com a participao de gestores go-
vernamentais, prestadores pblicos e privados, prossionais e usurios, em um
processo paulatino, que combinava articulao intergovernamental com concer-
tao de interesses. Embora essa experincia, de acordo com Carvalho (1995),
emergisse da lgica racionalizadora da gesto do Estado, foi se tornando per-
mevel aos princpios e aes democratizantes do movimento sanitrio, atravs
de seus agentes tcnicos localizados na direo da previdncia, convertendo-se
em um marco inaugural da institucionalizao da participao. As comisses se
multiplicaram no pas, num ritmo bastante rpido, abrindo espao a novos sujei-
tos polticos, embora seu desenvolvimento institucional tenha sido diferenciado
de acordo com a correlao de foras polticas entre os sujeitos participantes nos
respectivos locais de funcionamento10.
43
Analisando a experincia das AIS, Rodriguez Neto (1988:34) assinala:

Nesse sentido, as Aes Integradas de Sade so conservadas como pro-
postas estratgicas, como proposta de avano funcional, mas se cobra
que ela no suciente. Ela necessria, mas no suciente. neces-
srio, ento, se avanar em propostas de transformao um pouco mais
estrutural, na perspectiva do Setor de Sade. Quer dizer, mudanas de
reorganizao profunda, na forma de relacionamento, nas atribuies
das instituies do Setor de Sade que vo fazer parte, portanto, do
corpo programtico, que vai formar, ou pelo menos, pretendia formar, o
programa de sade na Nova Repblica.
Em meio a esse embate entre sociedade e Estado, em torno das polticas

de sade, processava-se, no plano poltico, a transio do regime militar para a
democracia representativa formal.
Redemocratizao e Sade: a Nova Repblica
Em maro de 1985, depois da luta pelas eleies diretas, que mobilizaram

todo o pas com uma frente ampla de todos os opositores ao regime militar, con-
quistou-se a instaurao de um governo civil, eleito de forma indireta em janeiro,
tendo como Presidente da Repblica Tancredo Neves e, como Vice-Presidente,
Jos Sarney. Com a morte de Tancredo, em 21 de abril, Sarney assume o posto de
Presidente da Repblica. Em 1986, instala-se uma Assemblia Nacional Constituinte,
aproveitando-se os prprios congressistas eleitos.
A chamada Nova Repblica, inaugurada nesse ano de 1985 e demarcatria
do encerramento da ditadura militar, instaurou-se como uma transio negociada
entre segmentos dissidentes da base de sustentao do regime anterior e segmen-
tos oposicionistas tambm emergentes da democracia de fachada consentida pelo
Estado autoritrio, em um pacto pelo alto, das elites, excluindo a participao popu-
lar que se manifestara, em ampla mobilizao, na Campanha das Diretas-J11.
O governo Jos Sarney expressava literalmente esse acordo, o que lhe confe-
ria um talhe conservador, pois, excludos os ministros militares, foi dividido meio
a meio entre guras originrias das oposies consentidas pelo regime militar e
guras provenientes do PDS, via Frente Liberal, ou da ex-Arena, via Partido Po-
pular (Faleiros, 1986). Um ministro progressista anulava um conservador, tornan-
44
do necessria a arbitragem pessoal do presidente nos conitos. Por outro lado,

apresenta-se um discurso de consenso, moralizao e competncia na relao
Estado-sociedade (idem ibidem).
Mediante o consenso, deveria ser estabelecido um pacto poltico e um pacto
social: [...] o pacto poltico deveria estabilizar as relaes entre os partidos para a
renovao da legislao de exceo [o chamado entulho autoritrio] e o pacto social
deveria viabilizar a paz social com um acordo entre operrios e patres, ou seja, au-
sncia de greve em troca de certas concesses salariais (idem ibidem:32).
No entanto, ambas as pretenses vo se tornando inviveis, quer em funo da
heterogeneidade, contradies e disputas de poder entre os integrantes da Aliana
Democrtica (PMDB e PFL), quer da difcil herana econmico-social legada pela di-
tadura: inao alta, dcit pblico considervel, crise previdenciria, dvida externa
impagvel, a ponto de, posteriormente, ser declarada moratria junto ao Fundo
Monetrio Internacional FMI.
Em tal conjuntura, a liberalizao poltica e a ascenso dos movimentos so-
ciais desencadeiam um conjunto signicativo de greves nos mais diversos seto-
res12. Nesse quadro de profunda assimetria poltica e de desigualdade social, o
governo utiliza trs recursos como resposta s presses e demandas sociais: a
institucionalizao dos conitos, a compensao limitada e a emergncia social
[po e ordem] (Faleiros, 1986), visando ao controle social, no sentido tradicional,
do Estado sobre a sociedade.
Com o objetivo de impedir grandes manifestaes populares, os conitos e
manifestaes passam a ser internalizados e negociados nos aparelhos estatais,
assim como o pacto poltico no Congresso Nacional. O controle se estende ela-
borao da nova Constituio, a ser feita em comisses. As greves so mediadas
pelo Ministrio do Trabalho, desde que se aceite o acordo imposto pelo Esta-
do. Contestaes de novos sujeitos coletivos (artistas, mulheres, negros e ndios)
so atendidas, total ou parcialmente, com a criao de espaos institucionais
especcos para tais categorias, no mbito do Estado.
A emergncia social atende a populao carente nos marcos de um diagns-
tico segundo o qual a desigualdade no era vista como estrutural e orgnica,
mas temporria e transitria (idem ibidem:34).
Nos espaos abertos pelo processo de transio poltica e redemocratizao,
45
ganha visibilidade, tambm, o embate entre setores privatizantes e segmentos

sociais estatizantes, em torno das polticas pblicas e de suas derivaes, como a
distribuio e o uso dos recursos. So desenvolvidas estratgias de legitimao,
controle, negociao e concesses polticas.
O governo Sarney constitua um conjunto de foras polticas heterogneas,
conservadoras e progressistas, o que acabou resultando em um jogo de interesses
opostos, privatistas de um lado, estatizantes, de outro, sem uma ntida hegemonia
de uma das partes. Essa crise de hegemonia j provinha, em tempos recentes, dos
ltimos governos da ditadura, mesmo se valendo o regime de mecanismos autorit-
rios para impor seus pressupostos.
A correlao de foras, em disputa, no interior do Estado, explica as diculda-
des de implementao da Reforma Sanitria: os avanos no plano institucional no
correspondem s polticas e aes do Executivo, h um ponto mesmo em que as
teses e projetos reformistas so combatidos por seus adversrios privatistas e pela
burocracia previdenciria.
A 8 Conferncia Nacional de Sade

Momento culminante do movimento sanitrio
Na esfera da sade, mais especicamente, a Nova Repblica encontra um

movimento sanitrio mobilizado e articulado, com um acmulo histrico de al-
guns anos de lutas e um repertrio de propostas convergentes para um projeto
alternativo ao modelo mdico-assistencial, alm de quadros tcnico-polticos
inseridos nos ministrios da Sade e da Previdncia e Assistncia Social. Tais
condies histricas tornaram possvel a realizao, em maro de 1986, da 8
Conferncia Nacional de Sade 8 CNS13, congregando o expressivo nmero
de 5.000 (cinco mil) participantes, provenientes de um leque bastante diversi-
cado de agentes/sujeitos sociais e polticos da sociedade civil organizada.
Rodriguez Neto (1988) assinala que a 8 CNS resultou da negociao entre o
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e o Ministrio da Sade, em virtude
do impasse entre os dois ministrios quanto ao aprofundamento da Reforma
Sanitria, especialmente a passagem do Inamps para o Ministrio da Sade.
46
Desse modo, a 8 CNS resultou da constatao, por tcnicos e dirigentes destes

rgos, que no tinham poder para aprofundar o processo da Reforma Sanitria,
apesar de comprometidos com a mesma. O fato decorria de que no houvera,
com o governo Sarney, uma substituio das foras polticas, mas apenas uma
ocupao de espaos institucionais por determinadas pessoas comprometidas
com a Reforma. Em suma, no houvera mudanas estruturais. A questo da
sade era, ainda, tratada de forma tcnico-acadmica e necessitava adquirir di-
menso poltica e social. A convocao da 8 CNS vinha concretizar uma linha
terica de movimento: a sade determinada pela organizao social, supe-
rando prticas intra-setorializadas:
A 8 Conferncia faz com que esta questo transborde, faz com que
a questo da sade tenha que ser assumida pela sociedade como um
todo. Ela assumida como uma questo central, como uma questo do
seu objetivo, que deveria, ento, ser transformada, ao ser conquistada,
em um objetivo de governo, e no mais em um objetivo de um, dois ou
trs Ministrios ou de um determinado grupamento social representado
pelos prossionais de Sade. [...] Me parece que esse o grande salto
que se d, a grande chance, a grande potencialidade que o Movimento
ganha [...] Nesse sentido, a 8 Conferncia prope j no mais a questo
do Sistema nico de Sade como uma exclusividade, mas prope a Re-
forma Sanitria. E passa a ser um movimento da sociedade, ou pretende
ser um movimento da sociedade (idem ibidem:35).
Tanto o temrio14 quanto o espectro social15 contemplados na convocao

da conferncia demonstram a inteno de ampliar o debate setorial e realizar
um maior acmulo de foras para viabilizar a Reforma Sanitria que vinha sendo
formulada e propagada pelo movimento sanitrio, entre cujos tcnicos e lderes
gurava Sergio Arouca, presidente da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz e, no
casualmente, presidente da 8 CNS. Esta se congurou, pois, como uma Cons-
tituinte da Sade, demarcando um novo perodo na histria da sade no pas.
A participao no evento foi muito signicativa: precedida de mobilizaes em
pr-conferncias estaduais, extrapolou o j abrangente espectro de agentes de-
nidos na convocao e no regimento interno. Foi garantida a autonomia das en-
tidades, na escolha de seus representantes, e das pr-conferncias, na escolha das
bancadas estaduais, embora o tamanho das mesmas casse a critrio da comisso
organizadora. Ocorreu sem a participao do setor privado, mas, em contrapartida,
com uma expressiva representao dos usurios:
47
A 8 Conferncia foi um evento duplamente indito. Indito na histria

das polticas de sade porque no se tem notcia de que o poder execu-
tivo brasileiro jamais tenha convocado a sociedade civil para o debate de
polticas ou programas de governo, menos ainda no estgio ou momen-
to de sua formulao na escala de que o fez naquele momento. Todas
as sete conferncias de sade anteriores pautaram-se por um carter
eminentemente tcnico e pela baixssima representatividade social mar-
cada pela participao praticamente restrita a gestores e tcnicos gover-
namentais (Carvalho, 1995:53).
O ineditismo, ainda segundo Carvalho (1995), tambm se manifestava na

comparao com outras polticas pblicas contemporneas. E, ainda, pelo con-
junto de propostas respaldadas social e politicamente, que no apenas serviu
para pautar o desenvolvimento seguinte do movimento reformador da sade
quanto terminou por se inscrever em grande parte no novo arcabouo jurdico
do pas expresso pela constituio promulgada em outubro de 1988 (p.54).
No tocante participao, resultaram da 8 CNS as seguintes diretrizes:
a armao do princpio da participao das entidades representativas na
formulao da poltica e no planejamento, gesto, execuo e avaliao das
aes de sade;
a reformulao das Aes Integradas de Sade, de modo a possibilitar
amplo e ecaz controle da sociedade organizada nas instncias de coorde-
nao da poca (CIS, Cris e Cims);
a constituio de um novo Conselho Nacional de Sade composto por
representantes de: ministrios da rea social; governos estaduais e muni-
cipais; entidades civis de carter nacional, a exemplo de partidos polticos,
centrais sindicais e movimentos populares. Ao conselho seriam conferidas
atribuies de orientao do desenvolvimento e de avaliao do Sistema
nico de Sade, incluindo a denio de polticas, oramento e aes;
a formao de conselhos de sade nos nveis municipal, regional e estadu-
al, cuja composio deveria incluir representantes eleitos pela comunidade
(usurios e prestadores de servios) e cuja atuao deveria abranger o pla-
nejamento, a execuo e a scalizao dos programas de sade. Tambm
se alerta para a garantia de eleio das direes das unidades de sade
pelos seus trabalhadores, bem como por sua comunidade usuria (Brasil,
1987a:17-18).
48
A proposta de criao dos conselhos de sade em todos os nveis de gesto

do sistema, pr-concebida e pr-formulada nos anos iniciais da dcada durante
a atuao do Conasp, adquiria contornos mais precisos com a 8 CNS, cuja t-
nica abrangente foi a democratizao do aparato estatal, com a formalizao de
espaos institucionais de debate e de pactuao de interesses, com nfase nos
interesses dos excludos.
Para implementao das deliberaes da conferncia, esta props a criao,
pelo Presidente da Repblica, de um grupo executivo da Reforma Sanitria, para
orden-la. Resistncias no mbito do prprio governo inviabilizaram a proposta,
substituda pela criao, atravs de Portaria Interministerial16, de uma Comisso
Nacional da Reforma Sanitria CNRS, de natureza consultiva, com atribui-
es de formular sugestes para o reordenamento institucional e jurdico do
sistema de sade. Composta de forma paritria (12 representantes governamen-
tais e 12 representantes da sociedade civil nestes se incluam centrais sindicais,
federaes prossionais, confederaes empresariais, entidades de prestadores
privados), a CNRS funcionou de agosto de 1986 a maio de 1987. No curto espa-
o de tempo de sua atuao, dedicou-se ao aprofundamento do Relatrio Final
da 8 CNS, sistematizao de propostas e articulao nacional do movimento
sanitrio, com ateno para o poder legislativo, pois estava se iniciando o pro-
cesso constituinte.
Dois documentos condensam as atividades da CNRS:
Proposta do contedo Sade para a Constituio, em que se rearma o
direito de controle, a ser operacionalizado com a participao das entidades
representativas da sociedade civil, na formulao do controle da poltica e das
aes de sade em todos os nveis;
Proposta de contedo Sade para a nova Lei do Sistema Nacional de Sade,
em que se congura o formato institucional da participao, em sete pontos:
(a) o princpio da gesto participativa; (b) a expectativa de que a participao
resulte em efetivo poder de controle das aes e servios da rede nacional;
(c) o funcionamento do Conselho Nacional de Sade, vinculado a um novo
Ministrio da Sade, com atribuies de formulao e controle da Poltica Na-
cional de Sade, propondo-se conselhos estaduais e municipais com atribui-
es correspondentes; (d) a instalao de um conselho comunitrio, em cada
49
unidade de prestao de servios de sade, com atribuio de controle e

scalizao; (e) o funcionamento de um conselho de administrao em
cada unidade de prestao de servio de sade, integrado por dirigentes e
funcionrios da unidade; (f) a subordinao dos Fundos Nacional, Estaduais
e Municipais de Sade, respectivamente, a um novo Ministrio, s Secre-
tarias Estaduais e Municipais, com administrao colegiada e designada
pelos conselhos de sade correspondentes; e (g) a participao do governo
federal nos conselhos estaduais e municipais de sade e do governo esta-
dual nos conselhos municipais, bem como a representao dos governos
estaduais e municipais no Conselho Nacional de Sade e dos governos
municipais nos conselhos estaduais de sade (CNRS, 1987).
Percebe-se que a institucionalidade propugnada pela CNRS desenhada

como um conjunto de anis burocrticos que se articulam de alto a baixo e de
baixo para o alto para garantir o uxo do controle da gesto. A idia avanada,
no s pretendendo interferir na relao entre Estado e sociedade, mas tambm
na burocracia de Estado, mais especicamente, na esfera do poder executivo.
Ainda assim, a CNRS sofreu crticas no sentido de perda de aderncia s
deliberaes da 8 CNS: teria aplainado por baixo questes polmicas e deixa-
do de se colocar politicamente, viabilizando as posies majoritrias (Rodriguez
Neto, 1988:35). Segundo o autor, a prpria proposta da comisso, relativa
Constituinte, era mais atrasada do que a proposta posteriormente aprovada na
Subcomisso de Sade da Assemblia Nacional Constituinte, que a enriqueceu
em inmeros aspectos.
de se supor que a pretenso reformista esbarrasse nas prticas burocrticas
vigentes, cuja cultura poltica patrimonialista, clientelista, partidarizada e parti-
cularista era um contraponto cultura poltica democratizante e universalizante
proposta pela e para a Reforma Sanitria.
O processo participativo e a Assemblia Nacional Constituinte
Como j foi referido, o governo Sarney se constitua de um conjunto de

foras polticas heterogneas, conservadoras e progressistas, sem hegemonia
50
de qualquer das partes. A crise de hegemonia que se reete na diculdade de

implementao da Reforma Sanitria, entretanto, comea a mostrar a fora do
movimento sanitrio com o que pode ser considerado uma vitria importante:
o Decreto n 94.657/87, que cria o Programa de Desenvolvimento dos Sistemas
Unicados e Descentralizados de Sade Suds.
A medida dava seqncia tendncia descentralizadora para a gesto das
polticas pblicas de sade, j posta desde o incio da dcada e, ento, com pos-
sibilidade de viabilizar-se, em decorrncia dos resultados eleitorais de 1986 para
os executivos estaduais.
O Suds rearmava, mais uma vez, o princpio da participao, tornada
obrigatria nas comisses interinstitucionais, com a recomendao de que
fossem criados conselhos de sade, cuja composio e atribuio, no entan-
to, no eram estipuladas.
Mas a arena de conitos e disputas mais importantes estava situada na es-
fera da Assemblia Nacional Constituinte. De um lado, o bloco conservador se
aglutina no centro, contrrio expresso dos direitos sociais. Os defensores da
Reforma Sanitria se aglutinam numa plenria nacional de entidades de sade
a Plenria Nacional de Sade, visando insero das teses e propostas do mo-
vimento sanitrio, especialmente as deliberaes da 8 Conferncia Nacional de
Sade, no texto constitucional.
A Plenria Nacional de Sade, congregando parlamentares, entidades so-
ciais, sindicatos, centrais sindicais, entidades prossionais, partidos polticos,
secretrios de sade e de assistncia social, desenvolveu um trabalho de mo-
bilizao, interlocuo e pactuao com o Congresso Nacional para fazer
avanar a linha reformista.
Instalada a Assemblia Nacional Constituinte, vrios parlamentares do PMDB,
do PT e do PPS foram sistematizando as propostas reformistas, a exemplo dos
deputados federais Raimundo Bezerra PMDB/CE17, Abigail Feitosa PMDB/
PSB/BA18, Euclides Scalco PMDB/PSDB/PR19 e Eduardo Jorge PT/SP20.
Em meio a tantos embates, em setembro de 1987, realiza-se uma reunio
promovida pela Abrasco21 em Cachoeira, Bahia. Na ocasio, Eleutrio Rodriguez
Neto analisa o percurso da Reforma Sanitria, do seu incio at a 8 CNS, bem
como a conjuntura constituinte. Avalia que faltava uma formulao estratgica
51
para a complementao da lei do SUS que, segundo o seu entendimento, re-

alizara uma unicao por baixo, sendo necessria uma efetiva autonomia dos
estados e municpios no tocante ao repasse de recursos. Depois de caracterizar
o processo de tramitao dos debates na Assemblia Nacional Constituinte e
mencionar o fato de terem sido realizadas cerca de 15 a 17 audincias no mbito
da Subcomisso de Sade, de Seguridade e do Meio Ambiente, aponta a falta
de posies denidas da maior parte dos integrantes da referida subcomisso.
Aponta, ainda, os pontos polmicos dos trabalhos, em termos de funcionamen-
to do SUS e manobras de setores conservadores para no aprovarem o projeto
da Comisso da Ordem Social. Mas ao nalizar, deixa entreaberta a possibilidade
de a discusso da ordem social vir a ser retomada (Rodriguez Neto, 1988).
Com efeito, em 28 de agosto de 1987, fora apresentada no plenrio da
Constituinte proposta de emenda popular, assinada por 54.133 (cinqenta e
quatro mil cento e trinta e trs) eleitores, representando 168 (cento e sessenta e
oito) entidades, congregadas na Plenria Nacional de Sade, conforme distribui-
o contida na tabela abaixo:
Tabela I - 1: Brasil Constituinte: proposta de Emenda Popular representao dos signatrios
ENTIDADES N
I Plenrias e Movimentos Populares 52
II Centrais Sindicais, Federaes, Sindicatos, Associaes de Trabalhadores de Sade 74
III Conselhos 15
IV Entidades Cientcas e outros* 27
TOTAL 168
Fonte: Sade em Debate. Abr. 1988. p.43-45
*Os partidos polticos esto includos neste item.
Para a apresentao da emenda junto Comisso de Sistematizao da Assem-

blia, foram indicados o Dr. Sergio Arouca, Secretrio Estadual de Sade do Rio de
Janeiro e presidente da Fundao Oswaldo Cruz; do Ministrio da Sade, o Dr. Gui-
lherme Rodrigues dos Santos, professor catedrtico da Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo; e o deputado Constituinte Eduardo Jorge, do PT/SP.
Em seu pronunciamento, Sergio Arouca teceu uma retrospectiva do movi-
mento sanitrio e da 8 Conferncia Nacional de Sade na construo de um
iderio sobre o novo sistema de sade tropical, nacional, prprio, sendo a
proposta, ento apresentada, resultante das teses da 8 CNS e aprofundada pela
52
conveno nacional do PMDB, pelos partidos comunistas, pelo PT, fundamentada

na CUT, CGT, Confederao Nacional das Associaes dos Moradores, sindicatos
de mdicos, enfermeiros, psiclogos, arquitetos e nutricionistas. Destaca, assim,
o carter suprapartidrio do movimento que, se em um primeiro momento, ava-
liara no ser necessrio apresentar emenda por se considerar contemplado na
Comisso da Ordem Social (relatrio do senador Almir Gabriel), posteriormente
considerou que era preciso ir alm no processo, a partir das concluses da 8
CNS e, depois, nas discusses de mais de 12 Encontros Nacionais de Sade
da mulher, do trabalhador, de cincia e tecnologia, de formao em recursos
humanos, dentre outros. Entre os inmeros aspectos abordados por Arouca
apontada a necessidade de acompanhamento e scalizao da prestao dos
servios prximos ao usurio, a partir de um efetivo controle social22.
A Constituio Federal de 1988 congura-se como liberal, democrtica e uni-
versalista, expressando as contradies da sociedade brasileira (Faleiros, 2000).
No mbito econmico, certos monoplios estatais foram preservados (petr-
leo, comunicaes, portos, cabotagem); no plano social, direitos das mulheres,
crianas, ndios, trabalhadores rurais foram consignados. Nas reas de sade,
previdncia e assistncia social, foi assegurada a coexistncia de polticas estatais
com polticas de mercado.
O texto constitucional incorporou as principais diretrizes da 8 CNS, na seo
II, mas o detalhamento e regulamentao de tais diretrizes foram remetidos para
a legislao complementar. Quanto questo da participao, o artigo 198 da
referida seo II xou: a descentralizao, com direo nica em cada esfera de
governo; a integralidade de atendimento, priorizando-se aes preventivas sem
prejuzo dos servios assistenciais; e a participao da comunidade.
Em conseqncia do que j fora estipulado constitucionalmente, a mobili-
zao da Plenria Nacional de Sade direcionou-se, ento, para as tarefas da
legislao infraconstitucional de regulamentao dos preceitos constitucionais.
Nesse sentido, o enfrentamento entre feixes de interesses sociais diversi-
cados, que j vinha desde o incio da dcada, se corporica na Constituinte e
continua no perodo ps-Constituinte, no mbito da Comisso de Seguridade
Social e Famlia da Cmara dos Deputados, entre representantes dos Ministrios
da Sade e da Previdncia e Assistncia Social, dos secretrios estaduais e mu-
nicipais de sade, do setor privado, das universidades, das entidades de pros-
53
sionais, de usurios, de outras entidades e instituies setoriais, registrando-se

atitude refratria ao SUS na burocracia enquistada no Inamps e em outros anis
e alianas da burocracia estatal.
Por entre as diversidades e especicidades de interesses dos vrios segmentos
sociais envolvidos, o debate se polarizou nos pontos mais polmicos da regula-
mentao a descentralizao da gesto, a relao pblico-privado e o con-
trole social em dois grandes blocos: os defensores da Reforma Sanitria, no
esprito da 8 CNS, organizados na Plenria Nacional de Sade, defendendo
o mximo de regulamentao dos dispositivos constitucionais; e os opositores,
organizados na Federao Brasileira de Hospitais FBH e em outras entidades
do setor privado, defendendo uma regulamentao mnima. Os dois grupos se
mobilizavam junto s bancadas de parlamentares de diversos partidos.
A mobilizao instituinte na viso

de alguns personagens histricos
As entrevistas realizadas para esta pesquisa constituem um conjunto de de-

poimentos de alguns dos atores/personagens histricos relevantes do movimen-
to sanitrio, sujeitos institucionais que participaram, direta ou indiretamente, do
processo da Reforma Sanitria Brasileira.
Para melhor percepo da riqueza da memria contida nas entrevistas, sua
exposio segue o percurso do prprio movimento, estruturado em seus princi-
pais momentos.
O primeiro desses momentos abrange as dcadas de 1970 e 1980, at o
incio da Nova Repblica, com o governo Sarney. Pode-se caracteriz-lo como o
processo constitutivo do movimento sanitrio. Alguns dos entrevistados assina-
lam essa processualidade e contam um pouco da sua histria.
O processo constitutivo do movimento sanitrio

Primeiros momentos
Jos da Silva Guedes reporta-se s bases do movimento sanitrio. Retoma

as articulaes de vrios departamentos de Medicina Preventiva de Faculdades
54
no Estado de So Paulo (Santa Casa, USP, Escola Paulista de Medicina, Botucatu,

Ribeiro Preto, Unicamp, entre outros), nos idos de 1966-1967, durante as quais
foi concebida a Residncia Mdica em Medicina Preventiva e aes para a for-
mao de sanitaristas23. E remonta ainda mais:
Em 1963, alm da nossa escola, foi criada a Medicina Preventiva da Uni-
camp e de Botucatu. O Sergio Arouca, a Anamaria Tambellini, o grupo
que estava em Ribeiro Preto acolhido na Unicamp pelo Miguel Tobar,
que era o professor titular de Medicina Preventiva. J havia uma eferves-
cncia muito grande. Envolvidos com a Medicina Preventiva havia um
grupo de pessoas, alguns como estudantes, que viveram a ltima fase
democrtica antes da ditadura militar: o Joo Yunes, o Jos Carlos Seixas,
o Arouca, a Ceclia Magaldi, eu prprio.
Neste mesmo ano, 1963, ocorria a 3 Conferncia Nacional de Sade, cujo

tema era a municipalizao, ainda no regime democrtico. Depois, em 1967, j
em pleno regime militar houve, a 4 CNS, sem nenhuma repercusso, burocr-
tica, freqentada somente por dirigentes de rgos de sade. Guedes relata a
reforma ocorrida na Secretaria Estadual de Sade de So Paulo, em 1967, que
mostrava essa efervescncia e o anseio por mudanas estruturais no setor sade,
a despeito de o pas estar sob o regime militar.
Em 1967, houve uma reforma na secretaria de sade de So Paulo que
propunha uma reestruturao do sistema de sade. O sistema verticali-
zado, com os servios de tuberculose de um lado, hansenase de outro,
centro de sade etc., foi horizontalmente unicado. Criou-se a gura
do centro de sade polivalente que devia cumprir todas as funes. E,
tambm, a lei da reforma criava uma carreira de mdicos sanitaristas que
assumiriam, no Estado de So Paulo, a direo de unidades, distritos, re-
gionais. O secretrio que aprovou essa reforma foi Walter Sidnei Pereira
Leser, que saiu do governo em 1970 e retornou em 1975.
compreensvel que um movimento por reformas de base dos ltimos anos

da democracia brasileira mantivesse sua fora nos primeiros anos da instalao
do regime autoritrio, dada a sua pujana renovadora. Com o endurecimento
do regime, a partir de 1968, as iniciativas de mudanas nos setores sociais se
esfumam, razo pela qual no se tm registros de fatos signicativos, embo-
ra houvesse uma resignicao da rea da sade, conforme assinala Eduardo
Jorge: A rea da sade estava includa no processo de reavaliao poltica e
de reavaliao da luta armada, pelos movimentos de resistncia, e se apontava
55
para a necessidade da mobilizao popular, se possvel legal, naquele perodo da

ditadura, incio dos anos 1970 (1972/73).
A retomada das iniciativas reformistas na rea da sade, especialmente em
So Paulo, em 1975, coincidem com o momento conjuntural da vida poltica do
pas. Nelson Rodrigues dos Santos Nelso fala desse momento:
Por coincidncia ou no, a partir das mortes do Vladimir Herzog, em
1975, e do Manoel Fiel Filho, em janeiro de 1976, que sacodem a nao,
os movimentos pelas liberdades democrticas comeam a crescer, talvez
como um emblema de que no se podia continuar com uma ditadura to
truculenta, que no era s truculenta contra os movimentos armados e
a guerrilha, mas era truculenta contra todos os movimentos sociais por
direitos da populao.
Guedes tambm relembra o que ocorria naquele ano de 1975:

Nesse momento, o Leser conta com o apoio do Ministrio da Sade,
onde estavam o Seixas, o Yunes, o Jos Octavio Mercadante, egressos
daquele perodo anterior. E foi essa equipe do Ministrio da Sade que
acolheu o Arouca quando ele foi expulso da Unicamp. Da ele foi para
a Fiocruz. Nesse perodo, com o apoio desse pessoal no Ministrio da
Sade foi feito um convnio com a Secretaria Estadual de Sade e a Fa-
culdade de Sade Pblica para criar o que foi chamado de curso curto
de Sade Pblica. Isso foi importante porque o curso tradicional durava
um ano e formava 30 pessoas, sendo que dessas, 15 eram estrangeiras.
Assinalando que a Secretaria Estadual de Sade de So Paulo pretendia for-

mar em torno de 400 sanitaristas, a curto prazo, e que esse convnio permitiu
formar pelo menos 50 sanitaristas por semestre, Guedes continua: Esse pes-
soal foi recrutado nas residncias de Medicina Preventiva e em vrios estados,
inclusive com a perspectiva de um novo mercado de trabalho, dentro da carreira.
Vrios desses alunos foram guras importantes da sade pblica. Um exemplo
o Eduardo Jorge, grande batalhador da rea.
O prprio Eduardo Jorge fala sobre esse momento e de suas perspectivas:
Com a especializao em sade pblica, com o ttulo de mdico sani-
tarista, fomos em grande nmero, ramos centenas de mdicos recm-
formados na rea de sade pblica, atuar dentro da Secretaria Estadual
de Sade de So Paulo. No meu caso especco, havia a idia de juntar 3
elementos: a questo institucional (de trabalhar com o governo, dentro
do aparelho de Estado), a questo de trabalhar junto com o movimento
sindical (com os trabalhadores da sade, especicamente) e o 3 ele-
mento, de ter uma participao popular efetiva nessa rea. Ou seja, a
reforma do aparelho de Estado, participando da prpria secretaria de
56
sade; a organizao de um aparato sindical, que nunca existiu, dos tra-

balhadores da rea de sade; e uma atuao no movimento popular
tendo uma integrao autnoma e popular na rea de sade.
Francisco Campos exalta a adoo desta estratgia: O recrutamento e a

formao inicial de grande parte dos intelectuais orgnicos do movimento da
Reforma Sanitria se deu dentro das residncias mdicas. Muitos dos quadros
que lideraram esse movimento se materializaram a partir da.
Nesse ano, tambm, realizou-se a 5 Conferncia Nacional de Sade, a que Gue-
des faz referncia: Em 1975, a 5 CNS, dirigida pelo Joo Yunes, promoveu uma
abertura maior, com professores de Medicina Preventiva, j com militantes, e nela
lanada a Lei n 6.229 [de 17 de julho de 1975], que a Lei do Sistema Nacional de
Sade. Nessa conferncia j se discutia a relao sade-previdncia.
O surgimento do Cebes
Esse que parece ter sido um ano-chave para a retomada das mudanas no setor
sade, culmina com a criao do Cebes Centro Brasileiro de Estudos de Sade, um
acontecimento marcante para a Reforma Sanitria. Assim refere Nelso:
A partir de 1975, quando se deu o crescimento dos movimentos pelas
liberdades democrticas, em seu bojo criado o Cebes que consegue
agregar, aglutinar, congregar, conduzir, e at comandar o movimento e
engajamento crescente no s de sanitaristas, mas de todos os estudio-
sos de sade, inclusive da chamada medicina assistencial dos hospitais
pblicos, de ensino, e privados da rea da previdncia social Inamps
poca. O Cebes estendeu o leque de sanitaristas e estudiosos da previ-
dncia social aos intelectuais das universidades que estudavam polticas
pblicas, comparando o que acontecia nos outros pases, principalmente
os da chamada social-democracia europia, tendo a Reforma Sanitria
Inglesa como um dos grandes modelos, a Reforma Sanitria Italiana que
era construda naquela poca, o modelo de Cuba e de vrios outros
pases que j eram espelhos para esses estudos.
Nelso continua sua anlise: O Cebes foi o grande aglutinador que politizou
o debate, como um movimento suprapartidrio, foi a semente que se constituiu
de lideranas de sanitaristas, como o David Capistrano, o Sergio Arouca, o Eleutrio
Rodriguez Neto, mas expandiu para no-sanitaristas estudiosos, como Murilo Bastos
e, principalmente, Carlos Gentile de Melo, que eram de origem previdenciria.
57
Jos Gomes Temporo se refere ao Cebes como uma espcie de conjunto

de intelectuais orgnicos, digamos assim, na perspectiva gramsciana. [...] uma
espcie de desaguadouro de sntese do que vinha dos movimentos sociais ur-
banos, das associaes de moradores, da igreja, do sindicalismo, da academia,
dos departamentos de medicina preventiva que estavam pensando criticamente
a coisa da sade. Este pensar crtico, segundo o entrevistado, baseava-se na
incorporao das cincias sociais na sade a economia, a sociologia, a antro-
pologia, a cincia poltica para compreender e entender a dinmica da sade
dentro do contexto brasileiro. Continua Temporo:
O Cebes foi uma espcie de desaguadouro disso [...] um espao mui-
to importante de formulao, divulgao e propaganda dessas novas
idias e de luta pela Reforma Sanitria, que comeou a ser cunhada
ali com esse conceito, fortemente marcada pela luta. Quer dizer, no
seria possvel o acesso sade plena sem o retorno da democracia.
Foi uma espcie de sntese de luta poltica e de luta especca com-
pondo esse cenrio. O Cebes foi absolutamente fundamental nesse
debate, principalmente em 1976, quando a revista Sade em Debate,
um veculo dessas idias, criada em So Paulo pelo David Capistra-
no, e depois tem um movimento forte at 1983-1984, de dissemina-
o de ncleos do Cebes pelo Brasil inteiro.
Ainda em relao ao Cebes e ao seu veculo de divulgao a revista Sade

em Debate, Nelso complementa:
[...] a revista Sade em Debate, cujos artigos eram plurais, e os articu-
listas eram de vrias extraes, desde os sanitaristas, cientistas sociais,
como a Ceclia Donnangelo, que foi quase que me das cincias sociais
na sade no pas, at os mdicos mais biologicistas. Eram artigos de um
nmero no muito grande de pginas, de fcil leitura, pois o esprito
na poca era o de muito compromisso para divulgar idias. Ento, os
prprios articulistas no empetecavam a redao dos artigos, no eram
artigos hermticos, eram de fcil compreenso e a sucesso de revistas
do Cebes teve um carter de fcil divulgao, fcil apreenso daqueles
novos conceitos, daquelas pregaes pelo sistema pblico de sade, di-
reito universal sade e sade como direito de cidadania.
No nal dos anos 1970, continua Nelso, esses temas j estavam colocados
na revista do Cebes.
[...] e a revista se espalhava no Brasil todo, ganhando coraes e mentes
s dezenas, centenas e milhares de pessoas. Era a revista mais lida pela
juventude estudiosa, no s na rea de sade pblica sanitarista, mas da
sade de um modo geral. O nascimento do movimento sanitrio brasilei-
58
ro fazia com que as idias tivessem a capacidade de empolgar coraes

e mentes das coletividades, porquanto as idias j existiam, e uma coisa
so as idias, mas os formuladores de idias transformaram-nas num
movimento social. Esse salto de qualidade se deu no segundo qinq-
nio dos anos 1970.
As origens e vertentes do movimento sanitrio
Esse movimento que vinha ganhando coraes e mentes, na verdade, con-

solidava-se como movimento sanitarista, com forte conotao de democracia
participativa, resistncia contra o arbtrio e luta pela redemocratizao, agluti-
nando num projeto comum, as diversas vertentes que lhe deram origem e norte-
avam suas iniciativas. Jos Carvalho de Noronha assinala que o movimento da
Reforma Sanitria pode ser considerado como originrio de 4 vertentes.
Uma, da academia, que procurava reinterpretar suas dvidas em relao
ao movimento da medicina social, da nova sade pblica dos anos 1970
que vem principalmente da Opas e que passa a fecundar algumas uni-
versidades. [...] com Ceclia Donnangelo, Sergio Arouca, Hesio Cordeiro,
Nina Pereira Nunes, que do os ingredientes desse movimento acadmico
de reviso do conceito sade-doena e da prpria concepo geral de
sade, da determinao social da doena e da poltica na organizao
de servios em sade. Eles recolocam os servios de sade no mundo da
poltica, que dele haviam sido retirados, de um ponto de vista crtico, com
Juan Csar Garca, e de um ponto de vista reexivo da cincia poltica, com
Vicente Navarro. um movimento intelectual de inspirao marxista com
diversas variveis, que entende que a sade tem papel fundamental na
estrutura e no modo de produo e organizao da sociedade.
Noronha destaca, dentro da vertente acadmica, uma linha antimedicina,

inuenciada por Michel Foucault, Ivan Illich e outros, que vai buscar insero
em determinados movimentos comunitrios para, ento, comear a fazer uma
crtica da prpria prestao direta de servios de sade. Nessa linha assinalada
por Noronha, pode ser incluida a contribuio trazida pela Reforma Sanitria
Italiana, com Franco Basaglia e, entre tantos outros, Giovanni Berlinguer que,
inclusive, foi coadjuvante em vrios momentos da Reforma Sanitria Brasileira.
Temporo relata:
A Reforma Sanitria uma coisa singular na histria latino-americana.
Teve tudo a ver com a ditadura e a luta pela redemocratizao, com uma
forte participao estratgica do PCB. A minha base no partido pensava e
59
trabalhava no Cebes como projeto do partido, percebendo a importncia

dessa relao de democracia e sade no sentido bastante amplo. Claro, a
gente estava bebendo um pouco da experincia italiana, especialmente com
Giovanni Berlinguer. A o Cebes publicou livros de Giovanni Berlinguer, que
veio ao Brasil no nal dos anos 1970. Em plena ditadura militar, fomos ao
evento no Colgio Bennet com ele, que era senador pelo Partido Comunista
Italiano. Tinha todo aquele clima de abertura, de mobilizao, de organiza-
o, que foi o fermento, eu diria, do que iria acontecer poucos anos depois
com a 8 CNS.
No mesmo perodo, Roberto Chabo assinala que o Cebes desenvolve suas

atividades no Sindicato dos Mdicos do Rio de Janeiro e recebe Giovanni Berlin-
guer para um debate. Mostrando o clima reinante na poca, ao ser interpelado
por um estranho: Tem um comunista no auditrio?, Chabo responde: Tem
um senador italiano.
Noronha continua sua anlise falando de uma 2 vertente que d origem
ao movimento.
Outra vertente um conjunto de experincias de gesto de servios. A partir
de 1975-76 vm as iniciativas de Austin, no Rio de Janeiro, que eu coorde-
nei, a de Paulnia, com Marlia Bernardes, Sergio Arouca, a de Barra Funda,
com Jos Guedes, a experincia municipalista, com Moreira Franco, em Ni-
teri, Nildo Aguiar, na Superintendncia do Inamps/RJ, em Campinas, com o
Nelso, em Londrina, a experincia de Montes Claros. So conjuntos de ex-
perincias de gesto, algumas em contato direto com a academia, em que a
conquista de alguns governos estaduais, particularmente o do Paran, com
Jos Richa e Luiz Cordoni como secretrio de sade, e o de So Paulo, com
Franco Montoro e Joo Yunes como secretrio de sade, passa a ser motor
propulsor, digamos, da ocupao de espaos de governo, nesta linha.
Nessa vertente, relevante a criao do Piass Programa de Interiorizao

das Aes de Sade e Saneamento e, mais adiante, j no perodo entre o m
do regime militar e a Nova Repblica, com o movimento pela Reforma Sanitria
ganhando maior organicidade, so tambm relevantes as iniciativas das AIS, a
criao dos Suds e a consolidao de estruturas organizativas que incorporavam
o esprito do movimento, como o Conass Conselho Nacional de Secretrios de
Sade e, aps a 8 CNS, o Conasems Conselho Nacional de Secretrios Munici-
pais de Sade. Essa vertente funciona como fora centrfuga do movimento, que
no se restringiu ao eixo Rio-So Paulo como eixo hegemnico na formulao e
luta pela Reforma Sanitria. Temporo refora essa anlise:
60
A comeam a pipocar as experincias do projeto Piass, em Montes Cla-

ros, em que tinha o Eric Jenner Rosas, o Chico [Francisco Machado], o
Jos Saraiva Felipe, as experincias de Niteri com [Hugo] Tomasini, Santinha
[Maria do Esprito Santo], Ilara Hammerli de Souza, e outras pessoas, de
Campinas com o Nelso, de Londrina com o Mrcio Almeida e tantas outras
pessoas. Eram experincias j inuenciveis por Alma Ata24, pela questo da
ateno bsica, dos cuidados primrios de sade. Comeou-se, digamos as-
sim, a penetrar no aparelho de Estado organizando essa contrapoltica, que
nada mais era do que tentar desenhos alternativos que se contrapunham
poltica ocial de sade, que era fragmentada, segmentada por mltiplos
ministrios, muito centrada na questo do hospital e da tecnologia.
O prprio Francisco Machado Chico fala sobre essas experincias e suas

origens:
Em 1975, em Minas Gerais, entra um novo secretrio de sade, o Dario Ta-
vares, que resolve retomar um projeto do norte de Minas Gerais, nanciado
pela Usaid25, que estava parado porque havia uma desconana de que ele
fosse utilizado para controle da natalidade. O Dario depurou do projeto essa
questo e, na verdade, o projeto tomou a forma de um modelo de Ateno
Primria, mesmo antes de Alma Ata. Esse era o Projeto Montes Claros.
Chico considera que o Projeto Montes Claros, juntamente com um projeto,

em tudo similar, desenvolvido em Caruaru, no Estado de Pernambuco, foram
os dois primeiros projetos no Brasil realizados com amplo nanciamento externo
da Usaid, com uma dotao ao governo brasileiro de mais ou menos US$ 4 mi-
lhes. Na verdade era um emprstimo em que os juros poderiam ser pagos com
re-investimento na rea de saneamento e sade. Chico rememora:
Com a repercusso que j tinha o projeto do Vale do Jequitinhonha,
nacionalmente, e o interesse despertado no pessoal da sade pblica, o
Dario me fez o convite para eu dirigir o Projeto Montes Claros. A experi-
ncia de Jequitinhonha, como a administrao participativa, o interesse
pelas causas populares, foi adotada. De uma equipe de 6, 7 pessoas, j
no primeiro momento, a equipe foi ampliada para 70, 80 pessoas, com
concurso pblico e uma seleo bem direcionada para o compromisso
poltico. [...] O Cornelis Van Stralen desenvolve uma linha de pesquisa
com apoio do Arouca, em que o Saraiva Felipe era seu estagirio, e do
Jos Agenor [lvares da Silva], e o projeto passa a ser um local de en-
contros dessas pessoas, inclusive com articulao com partidos polticos,
principalmente o PCB.
Continuando sua linha de anlise sobre a constituio do movimento sa-

nitrio, Noronha faz consideraes sobre uma 3 vertente que
61
diz respeito estruturao da vida poltica, dos partidos polticos. Todos

ns militvamos em partidos polticos, alguns clandestinos. O partido
PCB, por exemplo, tinha o Arouca, o Eric Jenner Rosas, o Eleutrio Rodri-
guez Neto, o Temporo, etc. Outros, como eu, o Hesio Cordeiro, militantes
ativos do MDB, da 17 Zona, diretrio Rubens Paiva, presidido pelo Carlos
Lessa [...] Depois, mais perto de Carlos Santanna, deputado federal do
Centro, em que ele faz uma coalizo esquerda com uma composio
em que o Eleutrio o principal ator, sai um documento do PMDB. Ento,
passamos a ter uma poltica, digamos, formal e partidria.
Essa vertente, cuja tnica era a assimilao do esprito do movimento pela Re-
forma Sanitria, pela via da sua incorporao aos programas partidrios, teve sua
caracterstica marcante na criao de um bloco suprapartidrio, especialmente no
processo constituinte, caracterizando uma verdadeira frente parlamentar, que fun-
cionou algumas vezes como rolo compressor na votao de algumas propostas.
Finalmente, uma 4 vertente que vai dar a tnica do processo participativo
como eixo estruturador e ideolgico do movimento pela Reforma Sanitria, a
que alguns dos entrevistados se reportam, alm do prprio Noronha.
Um vetor alimentado pela redemocratizao a incorporao da agen-
da de sade, sobretudo nos movimentos comunitrios de vizinhana.
Temos, por exemplo, o movimento de Amigos de Bairro de Nova Igua-
u, protagonizado pela Lcia Souto e Antnio Ivo de Carvalho, onde
a sade era o motor de movimentos sociais; o da Zona Leste de So
Paulo, que era uma mistura vinculada igreja. [...] Esses movimentos
de base tm um papel muito importante na valorizao da luta e na
articulao com o movimento municipalista. [...] e do forma matriz
estrutural ou, pelo menos, matriz poltica da participao da socieda-
de na Reforma Sanitria.
Eduardo Jorge volta a falar de sua experincia, relacionada a essa vertente

originria do movimento sanitrio:
Havia em So Paulo, na poca (nal dos anos 1970 e incio dos anos
1980), uma articulao de sanitaristas, professores da universidade,
representantes dos movimentos sindical e popular, e eu acompanhei,
primeiro como trabalhador da sade, depois como poltico, parlamen-
tar. Organizamos os primeiros conselhos de sade, ainda na poca da
ditadura (1979-1980), aproveitamos umas brechas na legislao estadu-
al, elegemos conselhos populares de sade, e cava um diferencial na
atuao dos companheiros que trabalhavam na Reforma Sanitria, mais
concentrados na elaborao, na crtica, na formulao da reforma do
sistema de sade, e ns, mais na atuao junto ao movimento popular,
organizando diretamente os conselhos.
62
Guedes rememora um episdio marcante para a consolidao da participa-

o da comunidade no movimento sanitrio:
Na Zona Leste, caso de So Mateus, o movimento popular, especialmen-
te vinculado igreja, que desde 1970 era atuante, comea a ter contato
com esses sanitaristas Eduardo Jorge, Roberto Gouveia, Jos Augusto.
[...] E, nessa regio, por volta de 1978, a comunidade procura a secre-
taria de sade querendo que o conselho de comunidade seja eleito pelo
voto direto da prpria comunidade, a despeito da forma como estava
organizada pela lei da reforma [do Sistema de Sade de So Paulo]. A
assessoria jurdica examinou a possibilidade e o Leser aceitou a reivindi-
cao. Nesse ano, num bairro chamado Jardim Nordeste foi realizada a
1 eleio de um Conselho Comunitrio de Sade, fato que a secretaria
publicou no Dirio Ocial do Estado de So Paulo. Isso valorizou e auxi-
liou o movimento, deu a ele fruns de legalidade. No podemos esque-
cer que estvamos em plena ditadura militar.
Jorge Nascimento relata sua experincia no movimento popular, em sua

terra natal, como uma amostra do que vinha ocorrendo em diversos estados bra-
sileiros naqueles anos decisivos para a consolidao da democracia participativa
na sade, como princpio.
[...] a gente vinha sob o signo da ditadura e o movimento de sade chega
por esse caminho, pela via das comunidades eclesiais de base e pela via
do teatro amador. Na pastoral da sade, havia uma irm que fazia um
trabalho j articulando a raiz do movimento popular com a sade. Nessa
poca ainda no havia o Mops Movimento Popular de Sade, mas a
articulao de encontros nacionais de experincias em medicina comuni-
tria j tinha alguns ncleos muito fortes em So Lus do Maranho. Esse
movimento reunia a pastoral da sade, mdicos e prossionais da sade,
estudantes, trabalhadores rurais e ns com esse trabalho de teatro popu-
lar iniciamos a insero diretamente no movimento sanitarista.
Na verdade, j no incio dos anos 1970, os movimentos populares, mesmo

no diretamente ligados questo da sade j se articulavam com pessoas que
viriam a constituir o movimento sanitrio. Chico relata:
Em 1972, um agente da Opas chamado Eduardo Soler promoveu um
encontro em Braslia de vrias experincias que no eram s de sade,
mas experincias onde havia participao popular e o Soler entendeu
que a preocupao da equipe do Vale do Jequitinhonha em incorporar
saberes populares era importante. Foi a nesse encontro que eu quei
conhecendo o Sergio Arouca. Inclusive, o Soler me induziu a escrever
uma nota sobre a nossa experincia, publicada no boletim da Opas, al-
guns anos depois.
63
Jorge Nascimento, em seguida, fala dos rumos que foi tomando o movimento.
Com o crescimento do movimento pela Reforma Sanitria e as denies
polticas, ideolgicas e partidrias, os movimentos foram se denindo
quem era mdico foi cando no movimento dos mdicos, estudante
no movimento estudantil, foi se denindo o espao dos sanitaristas, da
pastoral. Nessa ocasio de maiores denies que surgiram os primei-
ros indicativos de construo do Mops que, historicamente, vem par-
ticipando de todo esse processo junto aos outros movimentos sociais,
estudantis, de intelectuais.
Sarah Escorel observa o encontro do movimento popular com o movimento

pela Reforma Sanitria.
O que eu chamo de fantasma da classe ausente que o movimento sa-
nitrio sempre falou pelas classes populares, e elas no estavam presentes.
Temos que lembrar a poca em que a ditadura militar restringia a mobili-
zao dos movimentos sociais, ainda muito frgeis. Em 1979 tnhamos o
movimento contra carestia, com uma certa fora, as Comunidades Eclesiais
de Base tinham organizao e uma certa fora, mas no eram movimentos
especcos da rea da sade. Eram movimentos gerais da sociedade, como
a luta pela anistia e outros. O Cebes participava de algumas manifestaes
desses movimentos.
Em seguida, Sarah Escorel relembra: O 1 Encontro Popular de Sade, em

1980, na Cidade de Deus, no Rio de Janeiro, promovido pelo Sindicato dos M-
dicos do Rio de Janeiro fez essa aproximao com o movimento popular. Quem
estava envolvido nessa organizao era o Vivaldo [de Lima Sobrinho]. Embora
j houvesse, tambm, essas aproximaes em So Paulo, na Zona Leste, e em
outras regies, segundo Sarah Escorel, na 8 CNS que esse encontro vai se
dar de forma mais orgnica.
Chabo tambm se reporta ao encontro como uma caracterstica de avano
da luta pela sade e pela Reforma Sanitria. Ele relembra: O encontro foi reali-
zado pelo Sinmed e pela Famerj, com o J Resende. Aprendi muito com as pes-
soas comuns da populao nesse encontro e nos seus desdobramentos. Lembro
de um cidado que insistia em falar de transporte, at eu entender que isso tinha
tambm muito a ver com sade.
Nessa ltima vertente, a que Noronha se refere como popular-sindical, mui-
to clara a incorporao gradual da agenda da sade, dentro dos princpios da Re-
forma Sanitria especialmente a universalidade, a descentralizao e o processo
64
participativo na luta dos movimentos popular e sindical organizado. Esse, com

certeza, foi o vetor do movimento sanitrio no sentido de lhe conferir legitimidade
e amplitude que, mais adiante, no processo constituinte, vai possibilitar a consig-
nao do SUS Sistema nico de Sade na Constituio Federal de 1988.
A consolidao da identidade do movimento sanitrio
Dadas essas diversas conuncias em torno de um projeto comum, o nal

dos anos 1970 e o incio dos anos 1980 vo encontrar um movimento j articu-
lado em torno de princpios e objetivos comuns de luta nas vrias frentes. Como
assinala Nelso: [...] no nal dos anos 1970, o movimento pela Reforma Sani-
tria assume uma identidade. Ele no mais uma reao pontual contra aes
conservadoras que o governo ditatorial tomava contra a sade da populao.
J em 1977, quando, na 6 Conferncia Nacional de Sade, as inquietudes quan-
to congurao do sistema de sade estavam na pauta do seu debate central, essa
identidade de movimento tomava corpo. Guedes chama ateno para o fato.
Em 1977, a 6 CNS tinha como temtica fundamental Redes de Sa-
de. A discusso que tivemos naquele momento era se queramos ter
uma nica rede de sade no pas ou uma rede dupla. No documento que
o Ministrio da Sade apresenta, o nico avano que se consegue, dadas
as circunstncias do momento, propor uma dupla rede uma rede
chamada mdico-sanitria, de grande extenso de cobertura e de baixa
complexidade tecnolgica e uma rede chamada mdico-hospitalar, de
pequena extenso de cobertura. Esta seria comandada pela Previdncia
e a outra pelo Ministrio da Sade, ligada aos estados. Esse documento
no foi aceito pelo plenrio que queria uma nica rede, mas o momento
no permitia. A sada do Ministrio da Sade foi dizer que a deciso nal
seria tomada quando os estados contribussem para a discusso. [...] na-
quele momento, ns j nos considervamos Partido Sanitrio.
Como se v, essa identidade do movimento pela Reforma Sanitria se con-

signa, para muitos, como uma estrutura poltico-partidria de agregao de ten-
dncias, a ponto de ser denominado de Partido Sanitrio, conforme assinala
Guedes. Em seu depoimento, Arlindo Fbio Gmez de Sousa assinala algu-
mas caractersticas de sua conformao.
Havia uma base comum, diferentemente de outras reas. Por exemplo,
a prpria rea da educao, que muito densa, muito pesada nas suas
novas composies, no tinha essa coeso, um consenso no que diz res-
65
peito s necessidades de mudana. E outras reas tambm no, quer

dizer, a discusso poltica havia sido perdida ao largo dos anos 1960,
1970, no Brasil, a questo da reforma agrria, da reforma urbana, da
reforma poltica, e a rea da sade no, ela estava mantida. At porque
existia uma coisa chamada Partido Sanitrio Brasileiro, e no se pode
fazer nenhum tipo de anlise nessa poca sem que o partido sanitrio
seja considerado, ele que era um espao de articulao das organizaes
[...] Cebes [...] Abrasco [...] as lideranas, de forma plural.
Sarah Escorel tece algumas observaes quanto ao nome Partido Sanitrio,

a partir da origem dessa denominao.
A histria que me foi contada que essa alcunha de Partido Sanitrio foi
dada pelo Csar Vieira, numa reunio da Opas, em Braslia. Num debate
com Arouca, Eric e Eleutrio, que de maneira veemente e consensual
refutavam as suas posies, digamos, mais conservadoras, Csar Vieira,
no auge de um bate-boca, com o objetivo de xingar seus opositores,
disse: Vocs parecem um partido Partido Sanitrio. Ento, essa de-
nominao tinha um carter pejorativo, embora depois tenha sido muito
utilizada.
Considerando as caractersticas do movimento sanitrio, Sarah Escorel, in-

clusive, refuta essa denominao e essa idia. E assinala que o movimento sa-
nitrio
no partido, no uma coisa institucionalizada, organizada, muito
pelo contrrio, uma coisa que cresce, que ui, que diminui, aparece
e desaparece, como ondas. Ou seja, tem todas as caractersticas de um
movimento social. o que chamei de movimento sanitrio26 no um
partido, no uma burocracia, no tem regimento interno. As pessoas
se identicam, porque tm uma mesma abordagem terica, um mesmo
discurso e uma mesma luta. As pessoas se tornam parceiras de uma pro-
posta de transformao e entram e saem e vo e voltam.
Nesse processo de consolidao de uma identidade, marcantemente poltica

e transformadora, Chico mostra uma face da estratgia do movimento. Em
1976, com a implantao do Piass, como uma espcie de extenso do modelo
adotado nos projetos Montes Claros/Caruaru, havia um canal de mobilizao
poltica da populao. A partir dessa constatao, Chico observa:
Por exemplo, a estratgia do projeto, inicialmente concebida por tcni-
cos, era de implantar o modelito numa microrregio, completamente.
Depois de se ganhar experincia, o projeto se expandiria para o resto.
A equipe se disps a outra estratgia: No, ns temos que implantar
o projeto em toda a regio e promover expectativas da populao. Ou
66
seja, ao invs de satisfazer a populao ao mximo e no gerar expecta-

tiva, satisfaz-la no mnimo e promover expectativa ao mximo, porque
o que ns queramos era criar uma base poltico-social de sustentao
do projeto.
Uma identidade mais marcada do movimento sanitrio, a partir das vrias

iniciativas que vinham se disseminando pelo Brasil, passava a alcanar outros
espaos.
1979: A criao da Abrasco e o Simpsio da Cmara dos Deputados
Neste contexto, a criao da Abrasco Associao Brasileira de Ps-gradua-

o em Sade Coletiva, em 1979, adiciona um fermento identidade do movi-
mento sanitrio. Assinala Nelso:
No bojo desse movimento, foi fundada a Abrasco, onde os intelectuais
com maior poder de fogo na produo de conhecimentos na rea da
sade coletiva tambm se congregaram, o que foi um grande impulso
ao movimento pela Reforma Sanitria Brasileira. Esse nascimento no
se pode deixar de registrar, porque entramos nos anos 1980 com esse
movimento no s j formado enquanto movimento, mas tambm com
capacidade de inuir nas polticas pblicas.
Do mesmo modo, Guedes assim se reporta criao da Abrasco:

Outro fato relevante foi a instituio da Abrasco, que ocorreu numa reu-
nio na Opas, em 1979. Frederico Simes Barbosa, que estava na UnB,
foi o presidente da instalao da Abrasco. Em seguida, houve uma reu-
nio da Abrasco, no Rio de Janeiro, para discutir a residncia em Medici-
na Preventiva. O Paulo Buss convenceu o Milton Penha, que era o diretor
de Recursos Humanos da Previdncia Social, de que a Previdncia Social
deveria abrir a residncia em Medicina Preventiva, para que a prpria
previdncia incorporasse em seus quadros a Medicina Preventiva. Com isso
se caminharia para a assistncia integral em sade. Nessa reunio, assume
a presidncia da Abrasco o Benedictus Philadelpho de Siqueira e eu co
como tesoureiro. Acolhida pela Fiocruz, a Abrasco ganha relevo na sua
atuao. Inclusive o Simpsio de Sade da Cmara, de 1979, conta com
a participao atuante da Abrasco. Mais adiante, a Abrasco produziu a
maior parte dos documentos tcnicos que subsidiaram a 8 CNS.
Este simpsio de sade promovido pela Cmara dos Deputados, em 1979,

acontecimento signicativo para vrios dos entrevistados. Realizado em meio a
67
uma crise estrutural de nanciamento da previdncia, no governo Joo Figuei-

redo, resultava da adeso de deputados de diversos partidos sensveis s questes
sociais e s questes de sade ao movimento sanitrio. Nelso recorda o evento:
Alguns parlamentares, em 1979, organizaram um histrico Simpsio Na-
cional de Sade na Cmara dos Deputados. No incio da organizao,
todos achavam que o simpsio no ia emplacar, porque a ditadura no ia
deixar acontecer em pleno Congresso Nacional que, historicamente, nos
20 anos de ditadura esteve de joelhos. E esse Congresso Nacional, j no
bojo do movimento pelas liberdades democrticas, em 1979 organizou o
simpsio. Correu-se o risco e se jogou e se acertou, quer dizer, a ditadura
no fechou o Congresso por causa disso, no impediu o simpsio, pres-
sionou, mas no conseguiu impedir. E aconteceu o simpsio de poltica
nacional de sade, em que Max Mauro do PMDB, Ubaldo Dantas da
Arena e outros deputados federais o bancaram pela comisso de sade.
Nelso observa, nesse momento, uma grande efervescncia e o interesse

pelo tema.
O que se viu nos corredores e nas salas da Cmara dos Deputados,
em pleno perodo da ditadura, foi o congresso se encher de centenas
de pessoas de todas as origens que foram para l. Lembro-me at de
pessoas clandestinas perseguidas pela ditadura entre elas, para discu-
tir de uma maneira amplamente democrtica o que era uma poltica
nacional de sade para uma sociedade e para um Estado em vias de
se democratizar.
Hesio Cordeiro, acerca do simpsio, relembra que foi a, na realidade, que

comeou a se falar na idia do Sistema nico de Sade. Um sistema pblico
que seria estabelecido, ainda que convivendo com as instituies lantrpicas e
privadas, mas com a hegemonia do sistema pblico.
A crise da Previdncia e o Conasp
O movimento sanitrio entra nos anos 1980 com a capacidade de inuir nas
polticas pblicas, conforme assinalara Nelso, com a adeso da CUT, formada
em 1979, da Fora Sindical, da Contag e dos sindicatos dos prossionais da
sade, em aliana com o movimento de renovao mdica. Chabo refora esse
aspecto assinalando que a agenda comum entre mdicos e sanitaristas possibili-
ta, nessa conjuntura, que o processo constitutivo do movimento entre em outra
etapa. E nessa etapa de entrelaamento do movimento com outras instncias
68
ocorre uma penetrao do movimento sanitrio no interior do Estado, o que j

vinha ocorrendo em alguns lugares do pas, mas ganha fora na esfera federal.
uma clara institucionalizao do movimento por dentro do aparelho de Estado.
Chico observa que, nesse contexto, o presidente Joo Batista Figueiredo,
em ns de 1979, nomeia como ministro da Sade Waldir Arcoverde, que
convidou o Carlyle Guerra de Macedo para ser o secretrio executivo do Mi-
nistrio. O Carlyle no aceitou e, parece, indicou o Mozart de Abreu Lima. E
o Carlyle tinha um projeto bem ambicioso, estatizante, com toda a receita do
movimento sanitrio, que era o Prev-Sade. O Prev-Sade [Programa Nacional
de Servios Bsicos de Sade], inuenciado pelos projetos anteriores, como o
Piass, e j sob a inuncia de Alma-Ata, foi apresentado na 7 Conferncia Na-
cional de Sade, em 1980. Seus objetivos j contemplavam a ateno primria
de sade. Continua Chico:
O Prev-Sade foi meio fora de poca. Queimou muitas etapas e props
a estatizao. Ganhou muita visibilidade e foi muito apoiado dentro do
movimento sanitrio, mas o 1 debate pblico, em So Paulo/SP, com os
ministros da Sade, o Waldir Arcoverde, e da Previdncia, o Jair Soares,
que defendiam o projeto, e os presidentes da AMB, da Abramge e da
FBH que eram contrrios, foi publicado na ntegra, creio que na Folha de
So Paulo e, a partir da, comeou a ser modicado e modicado, desca-
racterizando-se at desaparecer totalmente. Mas, como a crise continua-
va, surgiu o Conasp com as AIS Aes Integradas de Sade.
Deste modo, com o agravamento da crise estrutural da previdncia e a ex-

tino do Prev-Sade, criado, em 1981, o Conasp Conselho Consultivo de
Administrao da Sade Previdenciria. Temporo relata:
O governo, na prtica, faz uma interveno branca no Ministrio da Pre-
vidncia que, na poca, era a grande instituio responsvel pelas polti-
cas de sade. O Ministrio da Sade era um ministrio frgil, responsvel
praticamente apenas pelos programas nacionais, como os da Tubercu-
lose, Sade Mental e Endemias. E, ento, cria-se o Conasp, que era o
conselho de reorganizao e reestruturao da assistncia mdica da
previdncia social, e a presidncia do conselho dada ao Alosio Salles.
Ele comea a compor um quadro com um conjunto de tcnicos e entre
eles encontra-se o Eleutrio, que era um quadro comunista importante,
que militava no Cebes.
Temporo fala, tambm, sobre a estratgia de Eleutrio Rodriguez Neto na

ocupao do Conasp:
69
interessante resgatar que o conselho era um espao que articulava

e recrutava o empresariado, os sindicatos e a previdncia. O Eleutrio,
ento na secretaria tcnica, passa a ter uma inuncia muito grande,
tentando colocar nossas idias dentro do conjunto de polticas propostas
pelo Conasp, que era muito amplo, desde o novo modelo de pagamento
do setor privado at o embrio do Programa das Aes Integradas de
Sade, que nada mais era do que um modelo de nanciamento dos
hospitais universitrios de ensino mdico, que o Nildo Aguiar ajudou a
conceber e que, na realidade, pretendia garantir recursos da previdncia
social para o setor pblico.
Na mesma linha, Nelso agrega outras informaes:

No era uma crise supercial, conjuntural, era uma crise estrutural da
previdncia em que se inclua a crise de nanciamento da sade pelo
Inamps. O presidente foi obrigado a criar o Conasp que teria que estudar
uma sada tambm estrutural para a crise, sob pena de no sair dela. E a o
movimento da Reforma Sanitria pressionou a comisso, ao lado de outras
presses e de outros interesses tambm, mas a presso do movimento
sanitrio brasileiro dentro do Conasp, que foi criado por decreto presiden-
cial, conseguiu que uma das sadas da crise fosse a criao das AIS.
Nessa poca, surgem os primeiros convnios do Inamps com os estados e

municpios, cujos oramentos no conseguiam fazer nada em sade. A partir de
1982, 1983, estados e municpios passam a ser os novos vendedores de servios
ao Inamps, j que este praticamente s comprava servios do setor privado.
Temporo acrescenta alguns fatos.
Naquela poca, a previdncia social nanciava praticamente s o setor
privado. E, para fortalecer o setor pblico, o Programa de Aes Integra-
das de Sade era uma entre dezenas de outras iniciativas do Conasp.
Depois, o Conasp, mais ou menos em 1983, comea a pr em prtica
essas mudanas e, a, o Eleutrio vai ocupar o departamento de plane-
jamento do Inamps. O Henry Jouval o secretrio de planejamento e o
Alosio Salles assume a presidncia do Inamps.
A dinmica do nanciamento, como um dos desafogos para a crise, espe-

cialmente analisada por Nelso.
Como os custos do setor privado no eram mais suportveis para o Inamps,
dentro da crise previdenciria, uma das vlvulas de escape foi passar a com-
prar os mesmos servios, que compravam do setor privado, a valores mais
baratos dos estados e municpios. Na verdade, esse valor era a metade dos
valores de tabela que o Inamps comprava do setor privado. Essa compra aos
estados e municpios era um paradoxo muito interessante, porque o Inamps
passou a gastar menos na compra de servios, em relao ao setor privado,
70
de certo modo explorando os estados e municpios. Paradoxalmente, en-

tretanto, os oramentos em sade dos estados e municpios praticamente
duplicaram, porque o dinheiro previdencirio era muito mais volumoso do
que os oramentos pblicos brasileiros de sade. Na poca, os oramentos
pblicos dos estados e municpios no somavam mais que 10%, 12% de
tudo o que se gastava em sade, enquanto o do Inamps era 90% do total.
E o que Nelso denomina de poder nanceiro de fogo, no momento em

que o Inamps rmou os convnios com estados e municpios, mesmo pagando
metade do que pagava ao setor privado, foi obra e graa do movimento da Re-
forma Sanitria Brasileira que a atuou e bancou isso. Nelso complementa:
Um dos grandes perigos era o que se chamava de inampizar estados e
municpios, torn-los mais assistencialistas em medicina curativa do que
provedores de servios integrais de sade pblica. E houve esse perigo
sobre grande parte do acontecer, mas o movimento da Reforma Sanitria
correu esse risco porque sabia que na frente os estados e municpios,
em maior contato com a populao e suas necessidades, poderiam e
deveriam reagir contra uma polarizao curativista. E foi realmente o
que acabou acontecendo. [...] o movimento da Reforma Sanitria surge
competente, com capacidade formuladora, operadora e de politizao,
a ponto de inuir no Conasp, gerar aes integradas e gerar tambm o
controle das internaes hospitalares no setor privado, por meio da AIH
Autorizao de Internao Hospitalar, que tambm nasceu a.
Essa idia, embora subjetiva, de inampizao de estados e municpios foi

um dos fatores desencadeantes do embate de concepes que o movimento sa-
nitrio vivenciou na crise Inamps x Ministrio da Sade, que surgiria mais adian-
te. Temporo relata:
Ns abrimos uma rubrica no oramento do Inamps para nanciar as aes
integradas e isso deu uma briga muito grande, tanto que os previdenci-
rios tradicionais diziam que ns estvamos tirando o dinheiro dos traba-
lhadores para nanciar o setor pblico. Ali, havia por trs toda a discusso
da universalizao, da necessidade de incorporar o cuidado de sade s
pessoas que no estavam formalmente vinculadas ao mercado de traba-
lho, pois o Inamps nanciava quem tinha carteira de trabalho assinada,
quem no tinha estava fora. Bom, ento essa transformao de programa
para estratgia incluiu tambm o redesenho da descentralizao, co-par-
ticipao nanceira entre os trs nveis de governo federal, estadual e
municipal, apoio a modalidades ambulatoriais de atendimento a questo
da ateno primria, simplicao dos cuidados e participao social.
Fruto desta estratgia foi a outra linha embrionria do controle social: as comis-
ses interinstitucionais de sade. Temporo assinala: Nesta ltima linha [de partici-
71
pao social], ns criamos, dentro de cada estrutura de governo, no nvel estadual e

municipal, as CIS [Comisses Interinstitucionais de Sade] e as Cims [Comisses In-
terinstitucionais Municipais de Sade]. Principalmente nas Cims, na prpria portaria
da Ciplan [Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao] a gente abriu
espao para a participao de sindicatos e de entidades da sociedade civil.
Nem sempre, contudo, era possvel levar adiante a proposta, devido resis-
tncia local. Temporo continua:
Claro que em alguns estados isso era absolutamente impossvel, pelas con-
dies polticas locais de embate entre o secretrio estadual de sade e
o superintendente do Inamps. Havia um embate muito grande, porque
alguns superintendentes do Inamps achavam que o secretrio de sade
queria tirar o dinheiro da previdncia. Eu participei de algumas reunies
para discutir a implantao da comisso. No Rio Grande do Norte, numa
dessas reunies, estvamos com o secretrio de sade e o superintendente
do Inamps, que era de famlia tradicional na regio, no meio da discusso
se levanta e bate com a mo no bolso de trs da cala, tira a carteira e fala:
O problema o seguinte: o dinheiro aqui meu e eu vou fazer o que o
dinheiro manda e eu que mando. Era um pouco por a.
A institucionalizao do movimento sanitrio no aparelho de Estado
Esse processo de institucionalizao no interior do aparelho de Estado vai se

consolidando como estratgia de legitimao do movimento sanitrio. Catalisa-
do pelo Conasp, especialmente pelo Programa das Aes Integradas de Sade,
surgem novos desdobramentos. Temporo argumenta que, nesse perodo de
1983 a 1985, o programa foi se ampliando, inclusive conceitualmente, incorpo-
rando idias e que j estava constituda a Ciplan, que congregava o Ministrio da
Previdncia, da Sade, da Educao e, mais tarde, o do Trabalho.
As portarias interministeriais da Ciplan j comeavam a dar um certo
desenho que apontavam no futuro para a unicao do sistema. Ento,
comea-se a pensar as aes integradas como uma estratgia de reorien-
tao do setor sade. Isso foi uma grande polmica que envolveu a inte-
lectualidade, com gente contra e a favor, quer dizer, ali comeou a surgir
a discusso de que os princpios histricos do movimento sanitrio esta-
vam sendo contaminados pela nossa presena no Estado. Havia aquela
coisa da pureza de que estvamos abandonando o movimento social e
trabalhando com o Estado. A revista Sade em Debate foi o escoadouro
dessa polmica. Gasto Wagner de Souza Campos, por exemplo, era um
defensor ardoroso de se manter puro, fora do Estado [...] j Sonia Fleury
e Jairnilson Paim defendiam uma posio oposta.
72
Nesse contexto de ocupao do aparelho de Estado, em que as Aes In-

tegradas de Sade foram j uma viso de um novo Estado dentro de um Estado
velho, como assinala Nelso, criava-se nessa nova relao Unio-estados-mu-
nicpios, uma conquista do movimento que apostava na maior proximidade dos
servios de sade com as populaes para se avanar de uma poltica assisten-
cialista para uma poltica pblica de sade. Nessa conjuntura de reorientao na
poltica do governo, um outro agente se fortalece e passa a compor o movimen-
to: os secretrios municipais de sade. Nelso relata:
O movimento da Reforma Sanitria comeou a se fortalecer de baixo
para cima. Na sua base se engajou um outro movimento que vinha sur-
gindo, mais especco, muito forte, que foi o dos secretrios municipais
de sade, [...] pessoas de conana dos prefeitos, em virtude das pe-
riferias carem cada vez mais tensas socialmente, tinham a misso de
diminuir a tenso social com uma das poucas medidas capazes a oferta
de algum tipo de assistncia sade a essas periferias urbanas. Ento, os
secretrios municipais das capitais do Nordeste se renem em 1978, em
Joo Pessoa, e no ano seguinte, em 1979, h o 1 Encontro Nacional dos
Secretrios Municipais de Sade, em Campinas, onde centenas de secre-
trios vo l discutir, trocar idias. Depois em Belo Horizonte, So Jos
dos Campos, So Paulo, Joinville, e a vo ocorrendo encontros nacionais
ou regionais dos secretrios municipais de sade.
A descentralizao das aes, um dos princpios norteadores do que viria

a ser, mais adiante, o SUS, apontando o municpio como o grande executor
das aes, coloca na mo desse novo agente da Reforma Sanitria o secret-
rio municipal de sade um papel que vai se mostrar estratgico no processo
constituinte e nos desdobramentos para a legislao regulamentadora da sade.
Nelso arremata:
Esses encontros dos secretrios municipais de sade, intercambiando
como adquirir competncia e ecincia nesse trabalho de levar ateno
sade s periferias urbanas, so um vetor fenomenal dentro do movi-
mento da Reforma Sanitria Brasileira, porque aponta para um sistema
descentralizado em que as solues mais adequadas para a populao
tm que ser adotadas por gestores de sade que esto prximos dela,
pois a descentralizao coloca a deciso governamental perto da popu-
lao.
Com o m do regime militar, muitas outras lideranas do movimento so

aladas a postos no Estado, no nvel federal, ampliando uma tendncia que j
vinha ocorrendo antes de 1985. Assim, o que j vinha se processando moro-
73
samente a institucionalizao do movimento sanitrio nesse novo cenrio

poltico, tende a se aprofundar. Destaca-se marcadamente, nessa conjuntura, a
ocupao do Inamps, do Ministrio da Sade e da Fiocruz, instituies-chave
para o processo da Reforma Sanitria e estratgicas para o movimento. Pode-se
dizer que, a partir desse momento, o movimento sanitrio est institudo, e seus
desdobramentos vo transitar pela concretizao formal dos seus princpios e
propostas. Noronha descreve esses primeiros momentos.
Na aliana entre Tancredo Neves e Ulisses Guimares, [...] o governo
pende para a esquerda. Waldir Pires, que ultra-esquerda, assume o
Ministrio da Previdncia e cria condies polticas com a nomeao do
Hesio Cordeiro, o que no foi fcil, para a presidncia do Inamps. Ento,
com o Hesio e o Waldir na Previdncia, o Eleutrio, secretrio geral do
Carlos Santanna, e a Fabola Aguiar, no Ministrio da Sade e o Arouca,
na Fiocruz, cria-se um marco institucional propcio ao momento.
Embora o deputado Carlos Santanna no fosse, originalmente, do movi-

mento sanitrio, inclusive com vinculao partidria mais direita, seu papel
articulador do movimento foi fundamental nesse momento. Christina Tavares,
em relao ao perl poltico-partidrio de Carlos Santanna, relembra que, con-
versando com Betinho [Herbert de Souza] durante a campanha do sangue,
este chamou-lhe a ateno: nossa, ele mais esquerda do que eu na sade.
Inclusive, Sarah Escorel identica Carlos Santanna como um mdico de
linha humanstica, que teve esse papel fundamental na questo da proibio
da comercializao do sangue, quando enfrentou o lobby dos donos de san-
gue da Baixada Fluminense que, liderados pelo deputado Roberto Jefferson,
deputado pelo Estado do Rio de Janeiro, eram a favor da manuteno da
comercializao do sangue. A aids j era uma questo de sade pblica, com
o problema das transfuses e, a, o papel do Betinho foi fundamental.
Fabola de Aguiar Nunes esclarece que, quando Carlos Santanna assumiu
o Ministrio da Sade, em maro de 1985, ele j vinha trabalhando na elabo-
rao de uma lei delegada para o programa de governo de Tancredo Neves, no
sentido de unicar o sistema de sade, que era uma reivindicao do movimento
sanitrio. Fabola assinala que Carlos Santanna era pediatra na Bahia, deputado
estadual, secretrio estadual de educao e no estava diretamente envolvido
com o movimento da Reforma Sanitria. Mas, no momento em que ele foi noti-
74
cado que viria para a sade, comeou a estudar essas questes e imediatamente
se articulou com as pessoas que estavam no processo da Reforma Sanitria.
Eu sempre estive no movimento e a comeamos a articular. Da mesma
forma que se fazia com Tancredo Neves, em nossa casa tinha uma discus-
so da sade, onde se construiu o texto do programa de governo. Assim,
o programa de governo do Tancredo foi feito com as pessoas da Reforma
Sanitria. Carlos escutava Eleutrio Rodriguez Neto, que escrevia muitas
vezes os textos, ele lia e dizia o seguinte: Vocs j me convenceram de
que esta uma proposta boa. Agora, eu sou poltico e vocs tm que
me dar um texto que eu possa chegar em Barra do Chorroch, interior
da Bahia, e explicar ao meu eleitor. Eu no quero uma coisa tcnica, eu
quero que tenha por trs um fundamento tcnico, mas isso tem que ser
to claro quanto eu possa explicar ao meu eleitor, seno no serve para
programa de governo. Programa de governo o programa que a gente
pode ir ao palanque discutir.
Fabola considera que Carlos Santanna deu ao texto digamos assim, mui-
to tcnico da Reforma Sanitria, um aporte poltico, para uma leitura poltica,
muito importante, que depois permitiu avanar na Reforma Sanitria. Assim foi
originado o texto do programa de governo.
O movimento sanitrio institudo

A crise Inamps x Ministrio da Sade
Embora o Sistema nico de Sade no estivesse consignado, o que s viria

acontecer com a Constituio Federal de 1988, j no incio da Nova Repblica,
em 1985, a unicao do setor sade j era apontada, especialmente com a pas-
sagem do Inamps para o Ministrio da Sade. Sua operacionalizao, em tempo
e movimento, gerou um acirrado debate com dupla face: por um lado mostrou
contradies no movimento sanitrio; por outro, evidenciou a sua capacidade
de superao e competncia para chegar, no m, ao mesmo objetivo. O debate,
que se iniciou ainda em 1985, atravessou a 8 CNS e se manteve por todo o pe-
rodo, at o nal dos anos 1980. Algumas das entrevistas mostram vrias faces
da polmica. Fabola assim relata:
Quando o Tancredo Neves foi eleito, foi criada uma comisso, a Co-
pag [Comisso de Elaborao do Plano de Ao do Governo Tancredo
Neves], presidida pelo Hesio Cordeiro, para transformar o programa de
governo em uma coisa exeqvel para os ministros. A estava a unicao
do sistema, a passagem do Inamps para a sade, etc. O Hesio Cordeiro
75
importante nisso pela sua trajetria na luta pela Reforma Sanitria e

quando ele foi para a presidncia do Inamps toma uma deciso contr-
ria. O projeto de lei de autoria do Carlos Santanna tinha passado em
todas as instncias da Cmara, delegando ao Presidente da Repblica
fazer o que estava no programa, no s no programa de Tancredo, como
tambm no programa da Copag. Como os dois ministros estavam em
campos diferentes, a situao foi colocada.
Hesio interpreta de modo diverso. Depois da propositura do seu nome para

a presidncia do Inamps, por instncias do movimento de sade do PMDB do Rio
de Janeiro, e a sua indicao, j por Sarney, aps a morte de Tancredo Neves, o
entrevistado justica a estratgia adotada.
A questo toda que permeou esse meio ano de 1985 foi a situao da
passagem imediata ou no do Inamps para o mbito do Ministrio da
Sade. Isso porque a Reforma Sanitria j tinha denido que o objetivo
seria a unicao. Mas, a partir da percepo das diculdades, da lenti-
do da mquina administrativa do Ministrio da Sade, das diculdades
de interao das prprias Aes Integradas de Sade, foi se rmando
no Jouval, Temporo, Noronha e em mim, na qualidade de presidente, a
idia de que era preciso mudar um pouco esta estratgia, aperfeio-la
antes de fazer a unicao completa.
Temporo assim se refere questo:

Quando a gente entra em 1986, o Arouca era presidente da Fiocruz, o Eleu-
trio era secretrio-executivo do Ministrio da Sade, o Jos Agenor, hoje
[2005] secretrio-executivo do Ministrio da Sade, era secretrio de plane-
jamento do Ministrio da Sade, e eu era o secretrio de planejamento do
Inamps. Todos trabalhvamos juntos nesse contexto, mas havia uma tenso
entre o grupo do Inamps e o grupo do Ministrio da Sade. [...] ns perceb-
amos, na perspectiva marxista, o Inamps como o setor moderno do desen-
volvimento da sade no capitalismo. E, exatamente por isso, ns falvamos
que o motor de induo das mudanas do setor sade estava no Inamps.
O Ministrio da Sade, apesar de naquele momento contar com dirigentes
progressistas, pelas suas caractersticas e pela sua estrutura no tinha as con-
dies histricas, digamos assim, para fazer grandes mudanas.
Hesio salienta algumas caractersticas das estruturas em cena, salientando as

relaes conituosas em torno de estratgias na esfera institucional, com dispu-
tas de concepes de sade e da organizao do Estado, em razo de interesses
em jogo. Lembra, em funo disso, que a relao institucional entre o Inamps e
o Ministrio da Sade nesse perodo era sempre muito cautelosa, mas que em
algumas reas ua muito bem, por exemplo, em relao aids.
76
A relao com a Lair Guerra de Macedo, por exemplo, tanto no combate

aids como na questo da hemoterapia, dos bancos de sangue, sempre uiu
muito bem e a ao do Ministrio da Sade e do Inamps sempre foi de per-
feito entendimento. Mas j no era a mesma coisa em relao Funasa, por
exemplo, antigo DNERu de combate s endemias, porque havia toda uma
coisa corporativa muito fechada. Isso ocorria tambm em relao aos pro-
gramas de vigilncia epidemiolgica e de vigilncia sanitria. Eram setores
que mantinham uma cultura endgena, vinculada ao Ministrio da Sade, e
no se abriam muito para discusses. A mesma coisa chegou a haver tam-
bm na questo da nutrio e alimentao o Plano Nacional de Nutrio.
Hesio caracteriza as diculdades dessa relao:

O Ministrio da Sade no abria e no revelava aos estados os seus lan-
amentos, as suas dotaes, tanto no combate s endemias, vigilncia
epidemiolgica, vigilncia sanitria, nutrio, como os referentes pr-
pria gesto dos hospitais prprios vinculados ao Ministrio da Sade. Era
uma caixa preta e no se tinha acesso a esses dados. Isso sempre criou
uma certa diculdade, no uma diculdade ideolgica, mas uma dicul-
dade estratgica em relao velocidade da unicao. [...] Era um pisar
em ovos, tanto na discusso do SUS quanto na discusso concreta da
abertura dos oramentos, dos projetos e dos trabalhos comuns.
Em relao a essa questo, Hesio acrescenta que o Inamps, ao contrrio,

abria todo o seu oramento e passava a trabalhar bem s claras a respeito dos
convnios, tanto das aes integradas como dos convnios Suds.
De qualquer modo, a questo de unicar ou no, incorporar imediatamente
ou no o Inamps ao Ministrio da Sade, teve como principal resultado o apro-
fundamento da institucionalizao do movimento. Hesio esclarece:
Ento, havia uma espcie de corrente da unicao pelo alto, em que o
Inamps se transferiria para a sade, e outra da unicao pela base do
sistema, em que a gente desenvolveria toda uma estratgia de descen-
tralizao, de fortalecimento dos municpios e dos estados e, a partir
da, iria sendo consolidada a idia do SUS e no momento estratgico
denido, que seria aps a Constituinte, se promoveria a unicao e a
passagem do Inamps para o Ministrio da Sade. E no o inverso, porque
se corria o risco de que a lentido burocrtica e a mquina pesada do
Ministrio da Sade criasse uma diculdade muito grande ao prprio
desenvolvimento signicativo do acesso sade pela populao.
Temporo refora esse sentimento, ao vincular a questo ao aprofundamen-

to das Aes Integradas de Sade e criao dos Suds, espcie de bero pre-
paratrio para o SUS, que estava prestes a nascer naquele momento. Continua,
77
lembrando que a tenso entre o Inamps e o Ministrio da Sade reetia-se na

discusso sobre a unicao dos ministrios. Isso foi colocado rapidamente na
agenda, especialmente como produto das AIS.
O Ministrio da Sade defendia a unicao imediata pelo alto, ou seja,
o Ministrio da Sade e Previdncia compondo um nico ministrio ou
da Seguridade Social ou da Sade , e o Inamps defendia a unicao
por baixo, ou seja, avanando na questo da descentralizao. A surge
a idia dos Suds, em que a gente delegava radicalmente aos secretrios
estaduais o processo local de fuso. Havia claramente uma luta polti-
ca entre Waldir Pires [Previdncia] e Carlos Santanna [Sade], em que
ningum queria abrir mo do seu espao, o que atrasou a discusso da
unicao por cima. Depois entrou o Rafael de Almeida Magalhes [Pre-
vidncia] que radicalizou o processo. Essa uma discusso interessan-
te porque a possibilidade de transformao daquela conjuntura estava
marcadamente dada pelo fato de que o Inamps, paradigma do espao
conservador, tinha sido penetrado por um grupo progressista, que trouxe
para dentro do Inamps as novas idias. E isso polmico porque a que
se d o embate.
Ainda, acerca da criao dos Suds, Hesio acrescenta que as aes integradas
tinham conseguido no nal de 1985, chegar apenas a 130, 140 municpios. Era
um projeto prioritrio, mas, mesmo assim, em termos quantitativos e de abran-
gncia territorial, os resultados eram escassos. A se decidiu, no prprio pro-
cesso de conduo dos trabalhos no Inamps, e junto com a 8 CNS, promover
essa discusso e rearmar os princpios do SUS, mas ao mesmo tempo trabalhar
com os estados e municpios.
Foi interessante porque o Rafael de Almeida Magalhes substituiu o
Waldir Pires, que havia sado candidato vitorioso na Bahia, assumindo o
Ministrio da Previdncia num daqueles momentos de tenso, de ame-
aa de greve. Com a paralisao, que chegou a haver, ns sugerimos ao
Rafael que ele iniciasse um processo de unicao a partir dos estados, e
foi a que surgiu a idia do Suds como uma estratgia ponte, uma estra-
tgia transitria para a chegada ao Sistema nico de Sade, e o Rafael
topou. Formulamos, ento, as minutas de convnios com os estados com
uma adeso imediata de So Paulo, com o Pinotti, que era o Secretrio
Estadual de Sade, e atuou como um trator, passando por cima de todo
mundo e vencendo resistncias, como a do Roberto Cardoso Alves. De-
pois, ou concomitantemente, aderiram Minas Gerais, Bahia, Mato Gros-
so, Gois, Rio Grande do Sul, ainda em 1986.
Assim, segundo Hesio, os convnios Suds tinham o objetivo de promover a

unicao pelas secretarias estaduais e estas, por sua vez, assumiam e assinavam
78
o compromisso de acelerar o trabalho de municipalizao e de promover a ade-

so dos municpios aos convnios.
Ou seja, haveria um duplo movimento da organizao pelos estados e
dos estados para os municpios, essa etapa intermediria digerida pelas
secretarias estaduais. Lgico que isso deu muita controvrsia. Na poca
alguns diziam que isso era um boicote que ns estvamos promovendo
o SUS e no se entendia isso como estratgia ponte. [...] diziam que o
Suds era o Plano Cruzado da sade porque isso ia propiciar, como alis
aconteceu, a vitria dos candidatos do PMDB nos governos estaduais.
Ento, fez parte da bateria contra o Suds a idia de que o Suds era o Pla-
no Cruzado da sade e ns tnhamos a clareza de que era uma estratgia
intermediria, estratgia ponte para a chegada ao SUS.
Flvio Goulart considera que, nesse processo, a estratgia utilizada foi ade-
quada ao momento.
A estratgia gradualista de implementao do Suds, antes do SUS, foi
boa. At hoje ns temos secretrios, at de estado, que tm que ser
convidados para entrar no SUS, porque no sabem o que , esto fora do
esprito da coisa. Ento, foi uma quebra grande, a que o Hesio Cordeiro,
na poca, chamava de ruptura qualitativa, que mudou a cabea das pes-
soas. Acho que a estratgia mais sbia foi esse certo gradualismo, que
nos deu flego, at porque o processo no acabou, ainda faltam muitos
municpios se organizarem.
Neste contexto, Noronha assinala que, ao assumir o cargo de secretrio de

Medicina Social do Inamps, recebe a ossatura institucional, quer dizer, a arma-
o do Suds, a articulao dos convnios, toda a engenharia institucional que
vai conviver no Inamps na rea de sade com os secretrios de Estado. Tambm
assinala que os convnios AIS com os municpios que eram cerca de 300, ainda
com Waldir Pires, passam para 2.500. Nesse contexto, Noronha acrescenta:
Ns ramos municipalistas, mas dentro de uma estrutura Unio-estados-mu-
nicpios. [...] Entendemos a participao mediante convnio com identicao
de fontes de uso e a o Temporo formula uma grande ferramenta que a POI
Programao e Oramentao Integrada.
O prprio Temporo detalha o objetivo da POI:
Em 1984, no Inamps, ns comeamos a pensar na possibilidade de se
usar o processo de planejamento como uma alavanca tcnico-poltica,
no sentido de aprofundar a unicao na ponta. Como? Propondo que
os convnios de aes integradas tivessem, do ponto de vista prtico,
uma amarrao programtica atravs de um instrumento de consenso
79
entre planejadores. Ou seja, o Ministrio da Sade, o Inamps, as secre-

tarias estaduais e municipais colocariam no mesmo instrumento de pla-
nejamento um conjunto de atividades de estratgias, de polticas e de
recursos nanceiros. A co-participao nanceira era um dos esteios da
estratgia com a denio pactuada de recursos.
Contudo, somente em 1985, j para 1986, que a Ciplan baixa uma resolu-
o aprovando a POI. O Inamps, nesse momento, passa a discutir com todos os
estados mediante um instrumento nico de planejamento integrado. Temporo
continua: [...] tinha tudo a ver com a estratgia da unicao e interessante que
a gente tenha conseguido chamar para esse processo tcnicos que antes estavam
completamente alijados da discusso. O trabalho passou a ser feito em conjunto
com os responsveis pelo oramento, pelo planejamento, pela programao de
atividades e ainda aproximava a assistncia mdica dos programas tradicionais de
sade pblica, o que era muito difcil, puxando gastos para o saneamento am-
biental, para a sade do trabalhador etc. As reunies congregavam centenas de
tcnicos em vrios estados para discutir a POI, que era esse instrumento, e, segun-
do Temporo, era interessantssimo porque ns sentvamos com funcionrios
do terceiro e do quarto escalo e trazamos esse funcionrio para a discusso da
unicao do sistema. Ainda, em relao POI, acrescenta:
A POI conseguiu, entre 1985 e 1987, se transformar em algo muito
importante para o processo do Suds. A eu quero destacar o papel do
Miguel Murat Vasconcelos, como tcnico desse processo, desde a sua
concepo. E, tambm, a primeira experincia, em 1987, de informati-
zao desse processo, com a Mrcia Bassiti no Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social. Foi muito interessante, mas depois se perde a POI
no incio dos anos 1990. Ela perde esse O e vira PPI Programao
Pactuada Integrada e hoje, por exemplo, ela no trabalha com os ora-
mentos nem dos estados e nem dos municpios, ela explicita apenas os
oramentos federais. Creio que ela perdeu um pouco dessa viso mais
ampla de se programar de maneira integrada a poltica de sade numa
perspectiva de poltica social, agregando todas as iniciativas de governo
que tenham a ver, direta ou indiretamente com sade, em um nico
instrumento programtico.
Temporo considera, tambm, que a POI fazia parte de um processo pedag-

gico de discusso poltica e de construo de novos atores polticos no cenrio da
Reforma Sanitria.
80
V-se que a polmica suscitada pela incorporao imediata, ou no, do

Inamps, oportunizou o surgimento de mecanismos operacionais, de agilizao
dos convnios com estados e municpios, que, no processo institucional, refor-
aram mais adiante a unicao do sistema. um interessante paradoxo, mas
parecia haver outras motivaes de concepo macroestrutural. Noronha fala
de um outro pano de fundo na polmica.
No que ns no defendssemos a unicao do sistema nacional de sade,
mas ns achvamos, e eu continuo achando, que isso deveria se dar sob a
gide de um Ministrio da Seguridade Social. Se as razes disso poderiam
ser raras naquela poca, hoje, quando voc v a Fazenda pondo e dispondo,
voc v a emenda Eduardo Jorge-Waldir Pires ser derrotada, o Jos Serra
conseguindo uma manobra para fazer uma estabilizao de fontes federais
e voc v borrar as fronteiras entre a sade e a assistncia social, no caso do
paciente crnico, do idoso, onde termina a assistncia e comea a medicina.
Ns pensamos nisso, ainda mais porque havia fontes que a Constituio
Federal previu.
Sonia Fleury refora essa percepo:

Eu penso que o SUS nunca comprou a idia da seguridade social. Acho isso
um erro poltico-estratgico fundamental. [...] Acho isso um erro porque ns
perdemos fora. A sade tentou se blindar de tal forma que hoje tem menos
importncia nas polticas pblicas do que outras coisas, e no por falta de
fora, pela sua fora, o paradoxo esse. Como que ns podemos ter
uma concepo ampliada de sade, fazer polticas inter-relacionadas, inter-
dependentes, e tudo o mais, e depois, paradoxalmente, reservamos tudo e
fechamos num modelo prprio. Esse insulamento da rea de sade um
erro, como a no insero, mesmo programtica, da sade na seguridade
social.
Hesio arremata a sua anlise reiterando que o objetivo de toda a discusso

era chegarmos ao formato do SUS pelo alto ou chegando progressivamente pela
base do sistema de sade.
E Temporo termina sua anlise sobre a histrica divergncia:
Creio que o mais complicado, no processo, foi essa luta entre os dois
ministrios no processo de unicao por cima ou por baixo. Se, de um
lado, isso foi importante para a gente conseguir mais frente alavancar,
na conjuntura concreta isso foi muito desgastante e foi complicado por-
que criou uma ciso dentro do prprio movimento sanitrio. Depois, isso
se arredondou, foi incorporado, mas naquele momento foi muito difcil
pelo risco poltico de se romper o pacto da Reforma Sanitria.
81
Em meio a essa conjuntura tensionada no mbito da sade, ocorreria a 8

Conferncia Nacional de Sade, em maro de 1986. Embora se possa considerar
a sua ocorrncia no bojo do processo instituinte e de institucionalizao do mo-
vimento, a sua importncia como marco temporal para o aprofundamento da
Reforma Sanitria faz com que se deva consider-la como uma outra etapa do
processo de luta pelo direito sade.
Fato marcante para o movimento, a 8 CNS gura no imaginrio dos de-
poimentos como o evento mais importante para a consolidao da Reforma
Sanitria e a conquista do SUS. Nela est cunhada a gura expressiva de Sergio
Arouca. Segundo Noronha,
o Arouca tem uma liderana extremamente importante, pois vincula o
esforo da redemocratizao da sade com o esforo do desenvolvi-
mento da cidadania. Quer dizer, ele faz um alargamento do conceito de
cidadania e do projeto da sade, imaginando um impulso democrtico
Constituio que, com a democracia no interior do sistema de sade,
voc vai ter os ingredientes para uma grande reforma social. Foi nesse
contexto que se construiu a 8 CNS. Para que ela fosse constituda eram
necessrios alguns ingredientes, um conjunto de possibilidades polticas
e institucionais, tanto do ponto de vista da modelagem do sistema de
sade quanto do ponto de vista de mecanismos participativos de confor-
mao desse sistema.
Fabola comenta o momento pr-conferncia, na perspectiva do Ministrio

da Sade, poca, tendo Carlos Santanna como titular da pasta.
Para discutir o tema, Carlos Santanna chamou Eleutrio, Sergio Arouca,
a mim e, se no me engano, o Cid Pimentel, que foi da comisso de
redao da 8 CNS. A se discutiu o impasse [com a Previdncia], pois
Carlos no queria dissidncia dentro do movimento. A, Arouca disse:
Doutor Carlos, quando a gente no pode tudo, obtm o mximo que
puder. A sua lei permite trazer a Ceme e o Conselho de Desenvolvimento
Social. No traz o Inamps, mas se voc trouxer uma parte e no trouxer
outra, j caminhou para a unicao e legitimao, sem precisar bater de
frente e sem ser truculento, de modo a viabilizar a Reforma Sanitria. O
senhor usa a lei delegada e ns vamos para uma conferncia nacional de
sade. O senhor convoca e ns fazemos uma conferncia diferente.
Fabola observa que a idia de Arouca de querer uma conferncia diferen-

te deu-se porque at a 7 CNS os delegados eram escolhidos pelo ministro da
82
Sade ou autoridades da Repblica27. Eram pessoas de notrio saber que fa-

ziam as propostas para a poltica de sade. A populao no se pronunciava, as
administraes locais menos ainda, e os que estavam envolvidos com a Reforma
Sanitria recebiam a poltica de sade depois de decidida. Prossegue:
O que Arouca props foi o contrrio, comear de baixo para cima. E
dizia: Se a gente tem realmente um argumento bom, a gente vai poder
comear a discutir do municpio para c e quando chegar aqui a fora
do movimento social vai viabiliz-lo. Carlos Santanna, considerando
que administrar essa conferncia ia ser muito difcil, perguntou a Arouca
se a assumia, como Presidente da Fiocruz. Arouca disse que sim, props
e defendeu um mnimo de mil delegados, mesmo com o argumento
de que era um nmero muito elevado, sendo contra a sugesto para
reduzi-lo. Arouca achava que mil delegados era o mnimo para legitimar
a conferncia, comeando dos municpios as pr-conferncias que
agora so histricas e um fato dado na organizao das conferncias. Ou
seja, a idia original foi de Sergio Arouca e a fora poltica que fez isso
acontecer foi de Carlos Santanna.
Temporo sinaliza o embate de concepes na 8 CNS, mas enfatiza os seus

desdobramentos nos anos seguintes.
A 8 CNS sai com a participao forte do Inamps no nanciamento, mas
claramente expressando esse conito: Arouca de um lado e Hesio do
outro, cada um defendendo uma estratgia diferente. A 8 CNS sai com
aquele iderio fantstico de reforma e esses conitos, na realidade, vo
desaguar na Comisso Nacional da Reforma Sanitria. Mas, na prtica,
o que rearma o que pensvamos acerca do Inamps, o que se tem de
concreto o Suds, e o Inamps d inicio a uma profunda reforma na linha
da descentralizao e de repasse de poder, ou seja, o superintendente
do Inamps perde poder e os secretrios de sade assumem-no. Na rea-
lidade, esse conito s se resolve com a Constituio Federal de 1988,
e a unicao nalmente ocorre com a incorporao do Inamps pelo
Ministrio da Sade, j no incio dos anos 1990. Inclusive, Arouca o
relator da lei que extingue o Inamps e o incorpora denitivamente ao
Ministrio da Sade.
Jos Eri Medeiros, em sua fala, contempla o movimento de articulao dos

secretrios municipais de sade, em paralelo, mas no mbito do evento, o que re-
dundou em desdobramentos importantes, como a constituio do Conasems.
Naquela conferncia, histrica para todos ns, atravs da coordenao do
professor Nelson Rodrigues dos Santos, que era o Secretrio Municipal de
Sade de Campinas, ns reunimos 77 representantes de prefeituras nos
degraus do ginsio de esportes aqui de Braslia. Nessa reunio com o Nel-
so, ns estabelecemos a estratgia de criao do Conasems, segundo a
83
qual cada estado deveria criar um colegiado e a gente buscaria um espao

dentro da poltica que estava se delineando do Suds. Logo em seguida
sairia o SUS, ento ns estvamos abrindo espao dentro da Ciplan, das
CIS, das Cims e a nossa idia era uma integrao, j com representantes
desses colegiados. Posteriormente, com a criao da Comisso Nacional
da Reforma Sanitria, os secretrios municipais tiveram acesso a ela, por
intermdio do Flvio Goulart, companheiro nosso de Uberlndia, que co-
mea a participar da CNRS como representante desse grupo informal, ine-
xistente ainda do ponto de vista nacional como Conasems.
Ainda nos preparativos para a 8 CNS, Sonia Fleury lembra o papel da

Abrasco, em que ela com Sebastio Loureiro, presidente na gesto 1985-1987,
chegaram a propor retirar a expresso ps-graduao do nome da Abrasco, dei-
xando somente Associao de Sade Coletiva, o que acabou no sendo aceito.
O propsito era tentar transcender o ambiente meramente coorporativo e aca-
dmico e fazer poltica, colocar o instrumento Abrasco para participar na luta
poltica, colocando o conhecimento disposio dos movimentos.
Francisco Campos compartilha da mesma opinio.
Eu defendia que fosse Associao de Sade Coletiva, nos moldes da Ca-
nadian Association of Public Health, ou da American Association of Public
Health, associaes que expressam o pensamento da sade pblica dialo-
gando com os policy-makers da sade sem estarem a eles atreladas, em-
bora a Abrasco tenha cumprido este papel, vindo a pblico se manifestar
sobre propostas polticas e estando com o Cebes em muitos fruns, includa,
mais adiante, a representao da comunidade cientca junto ao Conselho
Nacional de Sade. Resumindo, seriam duas funes, uma de carter mais
corporativo, que seria a defesa da investigao e do ensino em sade co-
letiva, e outra de ser porta-voz dos pensamentos da comunidade cientca.
Sonia Fleury assinala que no perodo pr-8 CNS, em 1985, durante o ano
inteiro a Abrasco trabalhou fazendo a preparao da conferncia, cujo resultado
foi o documento Pelo Direito Universal Sade, feito por uma comisso de
poltica da Abrasco, e que foi uma bibliazinha discutida nacionalmente. Sonia
Fleury arremata, em relao 8 CNS, que nessa poca a gente realmente
encontra os movimentos populares, fala sobre coisas complexas na questo de
cidadania, direito e tal [...] esse encontro da intelectualidade com o movimento
social se d na preparao da 8 CNS, depois continua na prpria 8 CNS e, em
seguida, na Constituinte, at chegar na Plenria....
Hesio recorda as vaias e manifestaes contrrias durante a fala do ministro
da Previdncia e Assistncia Social, Rafael de Almeida Magalhes, devido posi-
84
o do Inamps, reetindo o embate daquele momento. Enm, a 8 CNS acabou

por ocupar o imaginrio do movimento sanitrio, representando-o simbolica-
mente como sua grande conquista.
Noronha analisa o dia seguinte 8 CNS.
Voltando 8 CNS, o que eclode? Houve um porre democrtico, que
criou as condies polticas de adeso, de publicidade e de mobilizao
societria, mas que tinha uma burocracia institucionalizada disposta a
absorver as sentenas e ltr-las. Ningum saiu dali estatizando todos os
servios de sade como ela determinava. bom lembrar que o grande
debate da 8 CNS era a questo da estatizao imediata. Ento, hou-
ve um movimento importante de capacidade de gesto desse impulso
democrtico de constituies dbeis como, de certa forma, ainda at
hoje, mas que naquela poca eram mais dbeis porque estvamos sain-
do de um regime autoritrio com fragilidades institucionais dos partidos
polticos, em que a sociedade, pela mobilizao e o exerccio da vontade
poltica, opta por reformas da sociedade de maneira muito intensa. [...]
E havia tambm um grande sonho. A Nova Repblica, na sua fase inicial.
[...] foi a possibilidade de construo do sonho social-democrtico.
Finalizando, Jandira Feghali reitera a importncia da 8 CNS:

[...] uma marca que quem participou nunca vai esquecer, porque foi
exatamente ela que representou o movimento de democratizao do
pas, que resultou numa grande participao popular na Assemblia Na-
cional Constituinte em vrias reas. Ento, um marco onde a gente
pde falar com mais liberdade, mais democracia, muito importante por-
que mudou conceitualmente a luta pela sade, a Reforma Sanitria e a
defesa do Sistema nico de Sade.
O trnsito da realizao da 8 CNS para a institucionalizao das suas delibe-

raes constitui uma outra etapa do movimento. Do perodo, aps a 8 CNS, po-
dem ser destacadas: sob o prisma do governo, a criao e a atuao da Comisso
Nacional da Reforma Sanitria; pelo lado do processo participativo e sua relao
com a sociedade, a constituio da Plenria Nacional de Sade; e, do ponto de
vista poltico-formal, a instalao da Assemblia Nacional Constituinte.
A Comisso Nacional da Reforma Sanitria CNRS
Nelso evoca, em seu depoimento, a relevncia da CNRS.

Na 8 CNS foi aprovado que os ministrios implicados criassem a CNRS
para dar encaminhamento ao relatrio nal da conferncia, o que de-
monstra cuidado e competncia poltica, porque um relatrio nal, por
85
melhor que fosse, poderia se tornar um documento a mais, guardado.

Ento, a 8 CNS teve a sabedoria poltica muito grande de conseguir o
compromisso das autoridades polticas da poca, do prprio Presidente
da Repblica e dos ministros envolvidos na nomeao da CNRS, que
daria um tratamento ao relatrio da 8 CNS, no sentido de criar gover-
nabilidade para aqueles pleitos. Felizmente foi o que ocorreu, potencia-
lizado pela Assemblia Nacional Constituinte, a quem a CNRS entregou
o seu relatrio nal no incio de 1988, aps ter trabalhado todo o ano
de 1987. O relatrio nal da Comisso Nacional da Reforma Sanitria
quase cpia carbnica do que viria a ser a seo de sade na Constitui-
o Federal de 1988.
Nelso reitera que, no incio, a CNRS vinha para criar canais e compromissos
de governabilidade para os pleitos da 8 CNS e a Assemblia Nacional Consti-
tuinte foi convocada j com a CNRS trabalhando. A foi acar no mel, pois o
grande produto da CNRS foi, ento, oferecer subsdios para a Constituinte, o
que aconteceu em 1988 quando a Constituio Federal foi promulgada.
Arlindo assinala o espao de representao da CNRS.
[...] a CNRS um espao poltico onde o setor pblico vai se reencontrar
com o setor privado, onde o Ministrio da Educao, o Ministrio da Pre-
vidncia e Assistncia Social e o Ministrio da Sade vo voltar a dialogar
com algum tipo de objetivo, e a comisso sai com uma portaria assinada
pelos trs ministros, como uma comisso nacional para dar andamen-
to s resolues da 8 CNS. Ento, na verdade, no uma instncia
burocrtica, mas marcadamente poltica, com a discusso de trs reas
governamentais que, de alguma forma, estavam disputando espao, dis-
putando poder no que diz respeito s questes da sade.
Em seguida, relembra que havia uma articulao entre a CNRS e a Plenria Na-
cional de Sade, rearmando o esprito cooperativo e articulador do movimento
sanitrio, naquele que era o momento mais importante de inexo do movimento,
j com a Assemblia Nacional Constituinte instalada. Continua Arlindo:
A CNRS participava da Plenria, por meio de alguns de seus membros, o
Jos Alberto Hermgenes, eu e outros, mas no era uma representao
formal, porque o espao da Plenria no era um espao de representa-
o formal. Agora, o que se discutia na Plenria tinha eco na CNRS, que
era um espao formal e poltico de deliberaes. E o que sai da CNRS
, praticamente, o que est hoje na Constituio Federal. A proposta de
Emenda Popular veio cobrindo o que a CNRS propunha. O que hoje est
na Constituio deve-se muito comisso, mas havia uma fertilizao,
pois o pensamento consolidado do conjunto das entidades, concentrado
na Plenria, evidentemente chegava na Comisso Nacional.
86
Como foi assinalado, embora a Comisso Nacional da Reforma Sanitria te-

nha cumprido um papel estratgico, especialmente no processo constituinte,
com a elaborao dos relatrios e documentos tcnicos, Sarah Escorel consi-
dera que depois disso houve uma parada, e que a idia da 8 CNS era distinta:
A idia do relatrio da 8 CNS era que fosse criado um Grupo Executivo da
Reforma Sanitria para implement-la. Ou seja, a expectativa do movimento
sanitrio era a de criao de um grupo com maior poder deliberativo, executivo
e maior perenidade, ao contrrio do papel que foi atribudo CNRS.
A Assemblia Nacional Constituinte e a Plenria Nacional de Sade
Ponto culminante da luta pela Reforma Sanitria foi o processo constituin-

te, no perodo 1987-1988, momento em que todo o acmulo daqueles anos
do movimento sanitrio tinha, nalmente, a oportunidade de mudar a face da
sade no pas, incluindo na Constituio Federal todo o seu iderio. A luta ga-
nhava novos contornos na perspectiva de inscrever o direito sade no marco
constitucional do pas, traduzindo o instituinte do movimento em institudo para
a sociedade.
Arlindo relata o episdio de entrega do relatrio nal da CNRS Comisso
de Seguridade Social da Assemblia Nacional Constituinte, que era presidida
pelo deputado Almir Gabriel:
Na entrega do relatrio, o deputado Carlos Mosconi, da rea de sade,
fez um discurso mais ou menos nos seguintes termos: Dada a legitimi-
dade e a representatividade da Comisso Nacional da Reforma Sanitria
em ter acabado, trabalhado e incorporado as resolues da 8 Confern-
cia Nacional de Sade, eu acredito que no caber comisso de sa-
de na Assemblia Nacional Constituinte seno acatar o que a Comisso
Nacional da Reforma Sanitria est nos entregando. O Almir Gabriel
endossou e depois o endosso foi geral. Depois, o Carlos Santanna en-
tra, como gura central na negociao pelo centro. Ele tinha uma
capacidade interna de articulao muito forte na comisso e dizia para
os demais deputados: vocs aprovam as coisas de vocs a, mas na rea
de sade vocs aprovam o que eu quiser. Era para dizer que o pacto
era mais ou menos respeitar o que a rea da sade propunha. Essa foi a
barganha que o Santanna fez e, sem dvida nenhuma, deu resultado.
O prprio Carlos Mosconi relata sua participao no processo constituinte,

observando que ele foi escolhido como relator da sade no PMDB, numa dispu-
87
ta interna do partido: o Mrio Covas bancou a minha indicao. Assinalando

que, na disputa interna, os setores que perderam no tinham articulao com o
movimento sanitrio, Mosconi relembra a preparao do relatrio da sade:
Havia um embate muito grande ressaltando que o relatrio era esta-
tizante, mas que suscitou um resultado muito interessante, embora o
outro lado fosse mais poderoso, com acesso imprensa e maior poder
de penetrao. [...] E na votao nal foi importante que os setores con-
servadores acabaram apoiando a criao do SUS, com seus princpios,
pela inuncia de alguns parlamentares que ajudaram muito: Roberto
Freire, Carlos Santanna, Bonifcio de Andrada e outros. Houve uma boa
articulao e ns conseguimos. [...] Ns cedemos algumas coisas, mas
o importante que no mago da questo ns no cedemos nada: a
universalidade, a eqidade, a descentralizao e o controle social. O con-
trole social foi o mais difcil para se bancar.
Mosconi destaca, nessa linha do embate e da vitria do movimento, o fato

de o SUS ser uma proposta muito inteligente e no excludente. O fato de
no ser radical, permitir a participao de outros setores e abrir a porta para a
populao brasileira, segundo o entrevistado, comoveu os parlamentares, at
porque isso foi muito bem trabalhado.
Nesse contexto, a Plenria Nacional de Sade surge como instncia decisiva,
no s pela sua articulao e interpenetrao com a CNRS, como na prpria con-
duo dos trabalhos constituintes. Vrios depoimentos situam toda a dinmica
de sua constituio e desenvolvimento estratgico de suas operaes.
Jacinta de Ftima Senna da Silva recorda como a Plenria Nacional de
Sade congurou uma forma de continuidade do movimento, falando de
suas origens.
O nome Plenria Nacional de Sade, com a sua conformao, surgiu
depois da 8 CNS. As foras que participaram da conferncia e dos even-
tos ps-conferncia j saram articuladas, porque a sade j tinha uma
tradio de movimento organizado. Preparar a conferncia j auxiliou na
articulao, pois era um setor que tinha uma tradio de forte participa-
o. O Cebes, a Abrasco, o Conasems, que foi criado durante a confe-
rncia, na escadaria do Centro de Convenes, a CUT e os sindicatos de
Braslia foram algumas das foras que puxaram a Plenria Nacional. Em
1987, mais ou menos em maio, a Plenria Nacional se constituiu num
movimento forte e foi uma das instncias de lideranas daquele momen-
to para se pensar e para se articular a proposta de emenda popular de
sade na Constituinte.
88
Jacinta fala, tambm, da composio da Plenria Nacional de Sade.

Como um movimento de articulao, congregava representantes do
movimento popular de sade, da pastoral da sade, das associaes de
moradores e de vrios outros movimentos, de mulheres, as entidades
mdicas, de enfermagem e de outros prossionais de sade associaes e
sindicatos, da academia, do movimento sindical. Eu, particularmente, era di-
rigente do sindicato dos enfermeiros na poca, e considero que o movimen-
to sindical teve um peso muito forte na Plenria, assim como a academia.
E, apontando a participao das entidades, relembra alguns aspectos organi-

zativos da Plenria Nacional de Sade:
A Abrasco e o Cebes tinham uma grande participao, e as pesso-
as que organizavam e secretariavam a plenria, eram o Eleutrio, a
Samara Nito, o Thiers Ferreira, do Conselho Federal de Farmcia, e
eu. No incio, ns reunamos a Plenria at 4 vezes no ms. Na secre-
taria-executiva e coordenao da Plenria, ns nos reunamos 3 vezes
na semana, ou mais, [...] o momento era propcio, havia uma grande
efervescncia poltica no pas. [...] A primeira reunio, mais formal, foi
realizada no Conselho Federal de Medicina. Foi uma grande reunio
com vrias pessoas de p e, a partir da, a gente teve uma discusso
no s do setor sade, mas com outros setores que tambm estavam
se reunindo, sabendo que era preciso se articular para se ter uma inter-
veno durante o perodo pr-Constituinte. [...] a partir da foi surgindo
essa conformao com uma articulao ampla, democrtica, em que se
criou o mximo de fora possvel.
A coordenao da Plenria era bastante ampla. Segundo Jacinta:

Da Plenria participavam partidos polticos, sindicatos, movimentos po-
pulares, universidades, pessoas, personalidades. Da sua coordenao,
participavam a Andes, o CFM, a CUT e representantes de vrios movi-
mentos da Federao Nacional dos Mdicos, da Associao Brasilei-
ra de Enfermagem, da Federao Nacional dos Enfermeiros, da Conan.
Com o passar dos anos, camos eu e a Elizabeth Barros, respondendo
pela secretaria-executiva. Isso foi uma escolha das foras polticas que
compunham a coordenao da Plenria, por morarmos em Braslia e pela
nossa insero no movimento social.
Crescncio Antunes da Silveira ressalta que, na composio da Plenria

Nacional de Sade, que chegou a congregar 270 entidades, os movimentos
apoiavam uns aos outros em suas especicidades.
Samara Nito, relembrando a organizao do trabalho da Plenria Nacional
de Sade, assinala que o ncleo coordenador tinha auxlio e nanciamento do
89
CFM, poca presidida pelo Dr. Francisco lvaro Barbosa Costa (gesto 1987-
1989). O CFM chegou a gravar vdeos e documentar toda a movimentao.
Reiterando que essa participao do CFM foi fundamental, Samara comenta o
trabalho da Plenria Nacional de Sade no processo constituinte: O captulo da
reforma agrria era anterior ao da sade, ento se agregavam tambm traba-
lhadores que vinham por outros movimentos, com suas agendas, e tinha uma
troca de propostas, de informao, de comunicao. Tudo isso era muito rico e
dava peso s reivindicaes.
Arlindo reitera a Plenria Nacional de Sade como uma conuncia de um
processo de lutas.
Chega um determinado momento em que as questes vo se estrutu-
rando acerca da Reforma Sanitria e se comea a sentir a necessidade
de uma organicidade maior nesse debate. Ento, o que pensa o pessoal
da enfermagem, o que pensam os mdicos, as santas casas de miseri-
crdia, os sindicatos rurais, os sindicatos dos trabalhadores da indstria
e comrcio? Todos os que pensam querem se manifestar. A plenria de
entidades vem exatamente dentro disso, numa perspectiva plural, numa
base da necessidade da Reforma que j vinha sendo pensada. A gente
no formulou a proposta da Reforma Sanitria que sai da 8 CNS e que
vai para a Constituio. Ela no gerada, gestada nesse perodo de 1986
a 1988. todo um processo de fermentao de instituies de ensino e
de pesquisa, de entidades que j vinham formulando [...].
Sonia Fleury relembra sua participao, assinalando que tinha uma dupla
insero na Plenria. De um lado, porque estava participando da relatoria do
deputado Almir Gabriel na rea da seguridade social, e no estava pela rea da
sade. A rea da sade era contra a idia de ser parte da seguridade social,
pelo medo da sade ser englobada na previdncia e perder a identidade. A idia
era favorecer a sua identidade e, nesse momento, a minha funo era mesmo
a de fortalecer a idia da seguridade social. Rememorando a polmica entre a
integrao da assistncia, da sade e da previdncia no Ministrio da Seguridade
Social e a especicidade da rea da sade, continua:
Eu tinha uma polmica enorme com meu amigo querido de alma,
quase meu irmo, Eleutrio Rodriguez Neto, nesse tema. Na verdade,
eu no sei como se chegou ao Congresso com essa questo coloca-
da dessa forma. A polmica com o Eleutrio se deu na defesa das
duas vises, uma que vinha do sanitarismo e outra que vinha da
seguridade social compreendendo as trs reas que a acompanham.
Mas eu entendia perfeitamente o temor da sade, que queria fazer
90
um movimento de sada da Previdncia Social e compor uma nica

autoridade, contra a idia de que a seguridade social podia englobar
tudo dentro da previdncia novamente. Depois, o prprio Eleutrio
fez vrios artigos reconhecendo a importncia da seguridade social.
[...] Dentro da relatoria, eu discuti muito com o Almir Gabriel porque
eu introduzi a assistncia social, que no existia, na seguridade social
e ele dizia que no se podia fazer isso, j que a assistncia social no
dava nem para denir. Mas eu acabei convencendo-o.
A relao do movimento sanitrio com o poder legislativo
Um aspecto que ressalta nesta histria o amadurecimento do movimento

no momento em que se estabelece uma vinculao mais orgnica com o po-
der legislativo. Arlindo assinala que, desde o Simpsio da Cmara de 1979,
dentro daquilo que viria ser a proposta da prpria Reforma Sanitria, seus
embries. [...] a gente se deu conta de que se tinha que incorporar o poder
legislativo nesse processo. Em diversas entrevistas essa questo realada.
Nelso aborda o tema:
O pulo do gato, que no foi urdido nem previsto, pois a prtica en-
sinou, foi o casamento do movimento social com o poder legislativo, o
que foi fatal para os conservadores. O movimento da Reforma Sanitria
Brasileira teve um dos seus grandes momentos quando teve a compe-
tncia de respeitar e entender o pulsar do poder legislativo, o que a
cultura poltica do poder legislativo, entender o poder legislativo como
real caixa de ressonncia da sociedade, entender que o poder legislativo
no a simples soma dos parlamentares, de extraes das mais diversas,
desde parlamentares mais ideologizados, at parlamentares mais siol-
gicos, mais vendidos, corruptveis ou corruptores, venais ou no venais,
religiosos, ticos.
As diversas faces dessa articulao com o parlamento so enfocadas. Assim

se pronuncia Samara:
Lembro-me da Subcomisso de Sade e Meio Ambiente, com o Car-
los Mosconi relator, em que a gente participava e ajudava a resolver, a
redigir. Depois, quando vinham as emendas, a gente analisava e fazia
sugestes. Era um trabalho mais tcnico, de expertise, um estudo dos
diversos textos que a cada momento apareciam no relatrio. O mais in-
teressante que, durante as prprias votaes nos dias das reunies,
das comisses, das subcomisses, e depois na comisso mais ampla que
sintetizava todas as reas, a gente estava presente e a negociao se
dava com os parlamentares. A cada momento que havia um impasse de
acordo, em relao ao texto, entre o grupo da Reforma e o grupo ligado
sade privada, dava-se o grande embate.
91
Do mesmo modo, o tema visto por Jacinta:

No perodo pr-Constituinte, todas as foras polticas disputavam suas
idias e suas propostas, a partir de suas vises de mundo. Havia um
espao para os movimentos se encontrarem, pela educao, pela terra,
pela sade, e se articularem para avaliar a melhor forma de encaminhar
as propostas e articular as foras polticas. Com a disputa poltica no
Congresso Nacional e externamente, ns tnhamos que estar expostos
em cada momento, na imprensa, na rua e, ao mesmo tempo, tanto na
Cmara dos Deputados quanto no Senado Federal.
Sonia Fleury tambm aponta os confrontos com as foras adversrias e os per-

sonagens dos embates, assim como o aprendizado na relao do movimento com
o poder legislativo.
Desde o simpsio da Cmara dos Deputados [1979], sempre foi o mo-
mento em que voc se reconhecia, voc sabia a fora que tinha, coisa
que voc no sabia fora de l, e l voc comeava a perceber os en-
frentamentos. O primeiro enfrentamento que tivemos foi com a FBH e
ns no tnhamos noo se ns ramos s um bando de marginais de
esquerda ou se ns tnhamos fora para levar aquilo adiante. Ali era o
lugar onde voc encontrava o outro, o seu opositor, mas tambm os seus
aliados que se identicavam e sabiam o tamanho da correlao de foras
e o seu poder dentro daquela fora. Ento, aquela atuao dentro do
Congresso Nacional privilegiada por causa disso e, tambm, superava
certas coisas meramente corporativas, como os conselhos regionais, que
participavam ativamente tambm e ali transcendiam a coisa corporativa
em direo ao projeto mais abrangente. Foi uma experincia fantstica
nesse sentido.
Ainda, sobre a atuao dos parlamentares, Samara registra que esses con-
tatos com os parlamentares, com as lideranas, tm uma histria anterior nos
simpsios de sade da Cmara do Deputados.
[...] ento o contato com o parlamento brasileiro no foi s no momento
da Constituinte. Havia parlamentares engajados com a sade o Ubaldo
Dantas, anterior Constituinte e que durante a Constituinte foi funda-
mental, o Eduardo Jorge, o Raimundo Bezerra, o Carlos Mosconi, e ou-
tros, o Geraldo Alckmin, atual governador de So Paulo [2005], que foi
relator da Lei Orgnica da Sade. Essas pessoas j sabiam do movimento
sanitrio, das propostas da sade, a 8 CNS tinha tido muita repercusso,
quer dizer, elas j conheciam as questes da necessidade de integrar, da
integralidade e das suas prprias vivncias polticas nos estados. Ento,
no era uma coisa que elas no tivessem conhecimento. Tudo isso foi
o coroamento de uma histria de um longo processo de trabalho, dos
movimentos sociais, de mais de uma gerao, de vrias geraes em que
isso estava sendo trabalhado, discutido e por isso surgiu.
92
Nesta perspectiva da relao com o poder legislativo de embates e enfren-

tamentos, Nelso pe em evidncia a ressonncia que os blocos parlamentares
tm na sociedade e o aprendizado do movimento nessa relao.
Todos os pers parlamentares tm uma reao prevista individualmente.
S que todos os parlamentares em todas as suas tendncias, os mais
ticos e os menos ticos, e de todos os partidos, por estarem num bloco
coletivo, quando a sociedade pressiona, reagem coletivamente e isso res-
soa na sociedade. Esse um aprendizado emprico que o movimento da
Reforma Sanitria Brasileira teve, ao perceber essa ressonncia do legisla-
tivo ao movimento social organizado, ainda no 1 Simpsio de Sade em
1979. E a ns aprendemos, a se deu o 2 Simpsio em 1982, a se deu
todo o esforo na Constituinte. O movimento da Reforma Sanitria se
mudou para o Congresso Nacional, na Assemblia Nacional Constituin-
te, e em 1989 fez o simpsio para o poder executivo fazer a Lei Orgnica
da Sade, o que foi obrigado a fazer, porque a no era s o movimento
que pressionava o Sarney, o Congresso Nacional pressionou-o para cum-
prir a lei, atravs desse simpsio, liderado pelo Raimundo Bezerra.
Chabo, presidente da Federao Nacional dos Mdicos, eleito em 1985, re-

memora: Como presidente da federao, naquele perodo eu fui 86 vezes a
Braslia. Me diziam: olha, fulano piscou o olho diferente, venha para c, vai ter
uma Plenria. Ento nessa fase da Constituinte eu ia tanto l que teve um cara
que pensou que eu era deputado. Esta participao intensa dos personagens
dessa histria revela o compromisso de estar presente em cada embate, cujas
faces so bastante distintas.
Sonia Fleury revela algumas das diversas faces dos embates, que se deram
em torno
da estatizao:
Acho que ns, de toda a esquerda, tnhamos uma viso bastante ing-
nua de que seria possvel um sistema estatal, quando a base material
toda j era privada. Ento, era desconhecer a realidade, a no ser que se
nacionalizasse, acabasse com o setor privado, o que seria uma interven-
o de uma brutalidade enorme. Ou seja, quando ns vamos para o mo-
vimento de criar o sistema nico, com a base material privada, tinha que
ser atravs de convnios. E essa foi uma tenso muito grande porque nos
dividia. Aqueles mais esquerda achavam que tinha que ser estatal e a
a gente comea a perceber que era impossvel, que era melhor negociar
e incorporar o setor das lantrpicas.
da sade do trabalhador:
E a eu identico no deputado Eduardo Jorge a tentativa de colocar mais
claramente na Constituio Federal os direitos em relao sade do tra-
93
balhador, dos quais no entrou quase nada. [...] Eu me lembro tambm

do Roberto Jefferson, que ele mesmo se achava um troglodita naquela
poca e no agora, e a gente se enfrentando com ele assim mesmo. Ns
ramos meninos e l brigando com ele, realmente era violenta a coisa,
o setor privado fortemente representado pela FBH e o Roberto Jefferson
tentando reduzir o papel do Sistema nico de Sade.
dos medicamentos:
Foi impressionante porque a gente sentia essa questo da correlao de
foras. Na rea de medicamentos ns no conseguimos avanar nada.
Todos os grupos que participavam da Plenria eram favorveis a incluir
maior controle, a questo dos genricos, e eu me lembro que o relator
da Constituio retirou o item sobre os medicamentos, alegando que
havia recebido um telegrama da Abifarma e considerou que isso no
tinha importncia. Ou seja, esses que eram os mais poderosos sequer ns
os enfrentvamos. Foi quando a gente percebeu que a FBH no era to
poderosa, pois se estavam ali tendo que brigar com a gente dava para
medir foras, porque era um setor que dependia do Estado. Aqueles que
estavam ali, como nossos supostos inimigos, eram os que precisavam
do prprio Estado e ns podamos medir fora com eles. Os outros nem
apareciam, mandavam telegrama ou faziam o lobby deles sequer nos
enfrentando os grandes poderosos da rea de medicamentos, sade
do trabalhador tudo isso ns perdemos.
do nanciamento:
A parte de nanciamento tambm foi uma tenso porque ns queramos
o recurso denido para a rea de sade e acabamos colocando alguma
coisa nas disposies transitrias. Essa era a posio fechada da rea de
sade e a o enfrentamento foi com o Jos Serra e toda a rea tributria,
que dizia que era impossvel vincular todas as receitas, pois no se daria
margem nenhuma para o gestor e para o governo. E ele nos impediu,
passou s a vinculao da educao porque esse era um movimento que
j tinha fora social suciente. Ns perdemos essa tambm. Foram as
reas que a gente perdeu mais, os grandes pontos de tenso com foras
que estavam alm da nossa capacidade.
Crescncio acrescenta um dos embates mais acirrados, a questo da no

comercializao do sangue e hemoderivados:
A luta foi muito difcil. Promovamos atos pblicos com a ABI, a OAB, o
Ibase, sindicatos como o dos professores, com Godofredo Pinto, dos ar-
tistas, com o Otvio Augusto e algumas guras simblicas da luta, como
o Betinho e o Herbert Daniel. Lembro que no momento da votao do
que hoje est no artigo 199 da Constituio Federal, o Roberto Freire
chamou a Lucinha, viva do Henl, o Betinho e eu e nos colocou dentro
do plenrio, burlando a segurana. A ele e o Raimundo Bezerra tra-
94
ziam os parlamentares mais conservadores como a Sandra Cavalcanti e

o Amaral Neto para que ns zssemos o convencimento, cada um com
o seu argumento, a Lucinha com o envolvimento emocional, o Betinho
com a questo social e eu, como hematologista, com a questo tcnica.
Crescncio tambm relembra que na participao do setor privado, cuja

proposta j negociada era incorporar as lantrpicas sem ns lucrativos, o mo-
vimento sanitrio perdeu esse embate, porque cou no mesmo artigo 199 da
Constituio Federal/88: [...] a participao das entidades lantrpicas e as sem
ns lucrativos (grifo nosso). Crescncio ressalta: Esse e a mais, derrubou a
proposta.
Do mesmo modo, Eduardo Jorge acrescenta o olhar do parlamentar, na
perspectiva hbrida de quem era parte do movimento sanitrio e parte do corpo
legislativo de deciso, que poderia dar concretude s suas aspiraes.
Como deputado federal, eu vi todo tipo de presso presses gigantes-
cas, agressivas, do poder econmico. A presso do movimento popular,
passando pela Plenria Nacional de Sade, no tinha nenhum desses
elementos, porque no era massiva, at porque na Esplanada dos Minis-
trios uma manifestao com menos de 100.000 pessoas no nada,
no tinha um componente agressivo, s vezes como a gente via aqui
de invadir, quebrar, bater, brigar com a polcia, e tambm no tinha um
componente do poder econmico para pressionar legitima ou ilegitima-
mente o Congresso Nacional. Ento, qual a virtude desse movimento?
desenvolver uma interveno mais qualitativa, com propostas, com
capacidade de dialogar, com capacidade de fazer sugestes concretas
que o Congresso Nacional pudesse analisar. Essa foi a fora desse mo-
vimento, com interveno, com a presso, vamos dizer assim, de mais
qualidade, de mais capacidade de propor. Por esse aspecto podemos
dizer que uma trajetria altamente vitoriosa.
A marca das memrias do movimento sanitrio
Os depoimentos revelam memrias e, por isso, signicados para os diferentes

sujeitos, que, ao falarem do que representaram os anos dourados do movimento
sanitrio, no s os relatam, mas os reinterpretam quanto aos processos e resultados
alcanados. Nos depoimentos destacam-se vrias dimenses que tecem o emara-
nhado de os das relaes do movimento com o Estado, o poder legislativo, a socie-
dade e entre os sujeitos em ao.
95
Para Arlindo:
Uma coisa que ca muita clara durante esse perodo que toda a so-
ciedade, a sociedade organizada de uma maneira mais forte, eviden-
temente, mas toda a sociedade, est mobilizada na construo de um
novo pas, na construo de uma nova sociedade Brasileira. O que a
gente tinha pela frente era quase que, como uma metfora, uma ta-
bula rasa, ou seja, o pas estava para ser redesenhado. A gente tinha,
evidentemente, uma histria, reconhecia essa histria, mas tinha uma
coisa para ser desenhada.
Para Eduardo Jorge:

Em relao participao popular, desde o processo pr-8 CNS, pr-
Constituinte, Constituinte e ps-Constituinte, com a regulamentao,
se no houvesse a participao da militncia poltica, dos movimentos
sindicais e do movimento popular, no haveria o sistema de sade, no
haveria o SUS. Essa proposta, toda ela, nasce com o pressuposto de que
a participao popular inuencia na formulao e a participao popular
o elemento estruturante dentro desse sistema. Ento, sem ela, no
haveria esse sistema, haveria outro, outro tipo de reforma, no essa com
seus princpios: universalizao, integralidade, eqidade, descentraliza-
o, democratizao.
Para Samara:
Comecei a me interessar pela sade pblica e, durante o curso de Sade
Pblica, tive a oportunidade de assistir 8 CNS, que foi uma experincia
que juntou a teoria das aulas do curso de especializao quele momento
to rico e signicativo para todos o processo de luta social da sade den-
tro do contexto da redemocratizao. E esse lema sade e democracia foi
cativando e dando a compreenso do que se queria realmente na questo
da sade.
Para Swedenberger Barbosa:

H uma conexo entre a ao da Plenria Nacional de Sade, os atores
que constituram esse frum importante, a representao dos conselhos
e o processo de redemocratizao do pas com os avanos nas gestes
municipais e estaduais, onde se tem condies de vislumbrar muitos pre-
feitos eleitos e alguns governadores com o compromisso de implementar
polticas na rea de sade na lgica da Reforma Sanitria. [...] Havia dis-
cusso, tambm, na rea acadmica, dentro das universidades, no mo-
vimento estudantil, no movimento sindical, nos conselhos prossionais,
no movimento popular. Ento, o momento era rico e acabou permitindo
que a gente avanasse.
96
Para Vladimir Dantas:

Com o processo da resistncia no pas, que marcante, vem a mobiliza-
o em torno de algumas bandeiras nacionais. A bandeira maior foi a da
carestia, ainda na dcada de 1970, que me levou no incio da dcada de
1980 a ser um dos coordenadores do Movimento contra a Carestia na
Paraba. O movimento comeou a fazer grandes mobilizaes, com mui-
tas atividades, e o ncleo contra a carestia fez surgir o ncleo da associa-
o dos moradores que, por sua vez, foi o embrio do controle social da
sade, pois exigia o funcionamento do sistema de sade. A sade era a
coisa mais marcante para a populao. Essa participao no movimento
contra a carestia, nos fruns de sade, foi o embrio da luta pela Consti-
tuinte, pela anistia, do movimento poltico para vencer a ditadura.
Para Crescncio:
Foi uma das experincias mais ricas que eu j vivi. Primeiro porque nos d
a oportunidade de constatar que quando a sociedade civil se organiza,
se mobiliza efetivamente e quanto maior essa mobilizao, mais os
interesses legtimos da sociedade se fazem prevalecer. Quando ela se de-
sorganiza, se desmobiliza, os interesses mais legtimos sofrem prejuzos
em detrimento de interesses mais escusos. [...] a grande lio que ca
dessa experincia que a sociedade tem que estar permanentemente
buscando a sua organizao.
Para Christina Tavares:

Na Plenria, com todo mundo impregnado pela ideologia da sade, in-
corporam-se outros atores e os parlamentares entram para encaminhar
tudo com vistas Constituinte. [...] a Plenria comea a juntar foras:
agora vamos comear a organizar aqui porque esse trem vai para a
Constituinte e ns vamos ter que ganhar isso. A Plenria me chamava
a ateno, porque voc tinha grandes lideranas da sade sufocadas
pelos anos da ditadura, mas com o projeto muito claro de sade e muito
tempo perdido, e a eu ratico a palavra companheiro. Ela foi absoluta-
mente fundamental para essa organizao, foi o embrio da proposta
que a Comisso Nacional da Reforma Sanitria sistematizou para ir para
a Constituinte.
Para Jacinta:
Com a Constituio de 1988, o movimento foi vitorioso, mas no foi
apenas pelo ocorrido no ano de 1987, e sim pelo acmulo do perodo
anterior, pelo esforo de todos que, nos trinta anos anteriores, foram
construindo o caminho para se chegar ao Sistema nico de Sade, com
os princpios que ns temos consagrados na Constituio Federal.
97
Para Sonia Fleury:

A sade inovou porque ns tnhamos um projeto, que tinha sido cons-
trudo durante um longo perodo de anos, e um projeto consolidado e
pronto, atravs de vrias frentes de discusso e de luta, e a direita e o
centro no tinham. [...] ns tnhamos um projeto que foi negociado,
melhorado, reformulado, perdemos algumas coisas, mas o cerne estava
pronto h muito tempo.
Para Gilson Cantarino:

O controle social tem um papel bastante relevante em todo esse processo.
A Plenria Nacional de Sade deu o tom da Reforma Sanitria e eu confesso
que hoje sinto um pouco de falta da Plenria enquanto ator poltico motriz
do processo de avano do prprio SUS. No tenho dvida disso. A 8 CNS
conquistou o preceito constitucional e a gente sabe que foi no perodo da
Constituinte que se conseguiu formar um consenso poltico belssimo, com
parlamentares de diferentes partidos, uns mais direita, outros mais es-
querda, que se somavam ao esprito da Reforma. Todos congregavam em
torno daquilo que tinha sido conquistado atravs da 8 CNS.
Para Jorge Nascimento:

Naquele momento, uma coisa que pesava bastante na participao era
que a gente tinha que enfrentar a ditadura. A questo cultural j esta-
va implcita, pelas nossas caractersticas, nossas razes, por ns mesmos,
mas a gente, como jovem, procurava algo novo como o sentimento da
necessidade de enfrentamento da ditadura, na poca, o aspecto revolu-
cionrio da coisa, ns queramos ter uma participao revolucionria.
Para Jos Luiz Riani Costa:

Alm desses ganhos do ponto de vista da legislao, houve o ganho do cres-
cimento dos prossionais que participaram desse processo, que passaram a
ter uma viso completamente renovada do que era o papel das instituies,
dos prossionais e do Estado na questo da sade. Inclusive, serviu de ba-
lizamento para outras reas que foram tambm incorporando o controle
social. Eu, particularmente, sempre utilizei essa experincia para as aes
docentes.
Para Sarah Escorel:

A grandeza do movimento sanitrio que ele no um movimento
corporativo. O projeto da Reforma Sanitria , como nas palavras do
Sergio Arouca, um projeto civilizatrio, que traz embutido dentro de si
uma outra sociedade, mais justa, mais equnime, menos desigual, mais
pacca. Tem uma proposta de mudana cultural enorme e no defende
interesses prprios. No se v ali a luta por salrios ou cargos para sani-
98
taristas. Todas as propostas so propostas para o bem comum, que fala

para a populao, para o seu bem geral.
Para Guedes:
Uma coisa importante que ns aprendemos, quando comeamos a tra-
balhar com o movimento popular, ainda em 1975, que a populao
no era bicho, no ameaava. E a gente aprendeu que, quando a popu-
lao empurra, o sistema de sade anda. Quando a populao pra, o
sistema pra. Quem sabe dos problemas l no local a populao, no
somos ns sanitaristas daqui, que sabemos.
Para Temporo:
Lembro-me das idas e vindas [...] impressionante olhando para trs
que, naquele momento, estava muito claro o que a gente queria e se
voc ler hoje, o que est na Constituio que signica avano. Poucos
pases do mundo tm de maneira to articulada, na perspectiva da Re-
forma Sanitria, ou seja, na integrao entre sade, cincia social, cincia
poltica, estrutura, o que est ali. [...] est tudo ali, tudo aquilo de que a
gente no abriu mo aquela coisa do direito de cidadania e do papel
do Estado, no sentido de implementar polticas econmicas e sociais. No
fundo, de maneira singela, em trs linhas esto expressos, ali, 30 anos
de luta poltica. A plenria das entidades foi absolutamente estratgica
e ns todos, de certa forma, alguns ainda no governo e outros j fora,
estvamos ali construindo o processo.
Para Noronha:
Resumindo, o movimento intelectual da academia, o movimento da ges-
to direta dos servios, tanto no Inamps quanto nos governos estaduais
e municipais, os movimentos sociais, dos quais faziam parte operrios
e trabalhadores, os movimentos sindicais de prossionais de sade, os
movimentos populares [de vizinhana] e o movimento da poltica formal
criaram as condies polticas para a Reforma Sanitria.
Para Maria Luiza Jaeger:

uma luta permanente em defesa da vida. A gente conseguiu chegar na
dcada de 1980 com uma proposta que foi bastante discutida e partiu
do direito vida. Agora, ela uma luta constante para que no se volte
atrs. A referncia durante esses 35 anos de briga por um conjun-
to de problemas, tanto junto direita quanto esquerda, pois ainda
no conseguimos fazer com que isso fosse assumido pelo conjunto dos
governantes deste pas. [...] Para o conjunto dos movimentos, a gente
continua brigando e vai continuar brigando em qualquer lugar em que
esteja. Agora, um processo absolutamente interessante. um processo
do tamanho do Estado e do tamanho da sociedade.
99
Com olhares por vezes diferentes e com nfases distintas, o que une esses
atores a importncia histrica que do ao movimento e conquista da cida-
dania na sade e da organizao de um Sistema nico de Sade, universal,
descentralizado e participativo. Com a memria de quem se jogou na luta por
inteiro, a fala de Nelso condensa o signicado desse sujeito coletivo chamado
movimento sanitrio, expressando uma utopia com lugar.
Isso est muito vivo na minha memria poltica e na minha memria pes-
soal, que envolve a viso intelectual e envolve sentimentos, para quem
os anos 1980 foram os anos das geraes que militaram na rea social
contra a ditadura e depois pela construo de um novo Estado para uma
nova sociedade. Essa militncia foi das mais cativantes e agregadoras da
histria brasileira na sada da ditadura com a utopia da construo de
um Estado democrtico. Hoje, rotulo os anos 1980 de anos dourados,
dourados no de realizaes prontas e de um Estado pronto democrati-
zado e uma sociedade perfeita, mas dourados pelo que se teve de uma
utopia pela qual lutar, pela capacidade e possibilidade de agregar seg-
mentos da sociedade dos mais diversos, dos mais baixos aos mais altos,
em torno de uma utopia de uma sociedade nova, de um estado demo-
crtico. Uma utopia extremamente mobilizadora que quem militou tem
essa viso, e eu no digo saudade, porque para quem milita no d para
sentir saudade. Ns temos que estar sempre tentando renovar as utopias
eternamente, sem parar, mas os anos 1980 tm essa marca, cravaram na
sociedade brasileira essa marca. Se ela no produziu um Estado demo-
crtico desejvel, no entanto, essa marca mobilizou coraes e mentes
de uma maneira suciente para agora, 15 anos depois do neoliberalismo
que se instala em 1990, devermos a ela a resistncia que nos foi possvel
em todos esses anos.
Sntese do perodo: um novo paradigma

de participao na relao Estado-sociedade
Durante as dcadas de 1970 e 1980, no contexto da transio do autorita-

rismo do regime militar, com o fortalecimento da democratizao foi tambm
ocorrendo a institucionalizao da relao Estado-sociedade com a participao
da sociedade organizada, por meio do controle social, na deliberao e gesto
das polticas pblicas de sade no pas.
Transitou-se de um paradigma de controle repressivo, unidirecionado do
Estado para a sociedade, que mais adequado seria denominar de controle
sobre o social, para um outro referencial denominado de controle social, que
100
se prope como controle paritrio, compartilhado entre Estado e sociedade

nos diferentes conselhos.
Esse processo, marcado por avanos e recuos, no sentido mais abrangente
de uma reforma do modelo mdico-assistencial, de contedo democratizan-
te, teve o respaldo e a liderana do movimento sanitrio. Este, constituindo-
se em restritos espaos de oposio nos anos de 1970, vai alargando-os por
entre as brechas proporcionadas pela prpria modernizao conservadora
sistmica, em que a medicina comunitria necessita, o mnimo que seja, da
relao com a sociedade (seus setores carentes) para obter eccia e auferir
legitimidade em suas aes.
Sob o ngulo da modernizao dos servios de sade, o prprio sistema foi
requisitando qualicao tcnica atualizada, possibilitando a insero de novos
quadros nos espaos institucionais.
O contato comunitrio, em uma conjuntura economicamente recessiva,
foi forjando a percepo sobre a necessidade de mudana no padro estruturan-
te das polticas pblicas de sade e a busca de canais de expresso das crticas
aos princpios e prticas ociais/estatais em vigncia. O movimento sanitrio foi,
ento, se alicerando.
A fase nal do regime militar, marcada por uma crise global de legitimidade
do Estado perante a sociedade, manifesta em vrias dimenses e nas diversas
polticas sociais, abre novas brechas para algumas mudanas, na medida em que
o prprio Estado tenta aproximar-se da sociedade na busca de solues para a
gesto estatal. As primeiras institucionalizaes legitimadoras da participao
social nas polticas de sade so, assim, concretizadas, na primeira metade da
dcada de 1980.
Com o encerramento da ditadura militar e o processo de retorno a um Es-
tado de Direito, ao menos jurdico-formalmente, a atenuao dos mecanismos
repressivos e a concreta situao de depauperamento e carncia das massas tra-
balhadoras ampliaram a mobilizao, bem como a visibilidade de novos sujeitos
coletivos, alguns dos quais constitudos desde a dcada anterior. O movimento
sanitrio ganha maior abrangncia e incorpora propostas reformistas, sustenta-
das no interior do prprio aparato estatal, onde quadros oriundos e alinhados
com o movimento assumem funes dirigentes.
101
A 8 Conferncia Nacional de Sade um marco histrico da mobilizao

instituinte da rea de sade, de rearmao do princpio de participao e
controle social, na direo da democratizao do Estado. As propostas a for-
jadas so constitucionalizadas em 1988, com a conquista do direito sade
com controle social.
O grande desao colocado ao movimento passava a ser, ento, a consolida-
o e a implementao do paradigma instituinte e formalmente institudo na
Constituio Federal/88.
A efetivao do controle social, num momento que se agurava bastante
diferenciado dos anos 1980 a chamada dcada de conquistas, entra, a
partir da, num novo contexto poltico e econmico marcado pelo neolibe-
ralismo. As foras sociais contrrias aos postulados do movimento passam
a ter no jogo poltico perspectivas que lhes so favorveis, decorrentes da
conjuntura neoliberal radicalizada na dcada de 1990. A luta do movimento
sanitrio tomaria novos rumos.
102
Notas
1
A regio do ABC paulista compreende os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano,
entre outros, poca considerado o plo industrial mais importante do Brasil. A concentrao de trabalhadores
e sindicatos com grande poder de mobilizao situou essa regio como foco importante da luta democrtica no
perodo da ditadura.
2
Carvalho (1995) aponta trs momentos principais de gesto de polticas estatais de sade no Brasil, antecedentes
instaurao do referencial de participao social: a) o sanitarismo campanhista, implementado nos incios da Re-
pblica, herdeiro da tradio antimiasmtica inglesa e alem, e da tradio pasteuriana, segundo a caracterizao
do autor, um marco poltico e tcnico onde no h sujeitos seno entre os agentes da ao sanitria, ou seja,
onde ao Estado cabe o papel por suposta delegao da sociedade (p.12). Assim, o controle social centralizado
do Estado sobre a Sociedade, impondo a esta ltima medidas compulsrias, de que exemplo a Reforma Sanitria
de Oswaldo Cruz; b) a medicina comunitria, de tradio norte-americana, congurando um novo referencial de
compreenso do complexo sade-doena, com implicaes de mudanas na relao Estado-Sociedade: as aes de
interveno estatal se concentram no mais na higiene do meio mas na relao homem-meio. Portanto, as aes
se dirigem populao, convocada a cumprir um papel minimamente ativo e consciente no esforo de busca da
sade pblica (p.14). Conforme coloca, ainda, o autor, suas dimenses originais (nos Estados Unidos) de assistn-
cia social, educao, integralidade da ateno e descentralizao, em sua transposio para a realidade brasileira
(anos 1950), passou por alteraes, sendo algumas caractersticas perdidas, a exemplo da integrao regional dos
servios. O sentido de participao, nessa linha de atuao, funcionalista, tomando por base uma comunidade
abstrata e descontextualizada de suas relaes mais abrangentes. Ainda assim, mesmo com desigualdades para
efetivar as aes mdico-assistenciais-previdencirias, adquiriram, no quadro nacional, um cunho reformista e con-
testatrio da situao poltico-sanitria, quando no faziam sucumbir a dimenso participativa. No primeiro caso,
terminavam se constituindo em laboratrios no de uma proposta alternativa ocial, mas de prticas de organi-
zao e politizao comunitrias, na perspectiva de um projeto sanitrio contra-hegemnico (p 19), contrapondo
proposta ocial de participao comunitria uma outra, de participao popular, que perdura at a dcada de
1970; e c) a participao popular, enquanto aprofundamento da crtica poltica ocial, em decorrncia do cotejo
com os resultados polticos e tcnicos das prticas de participao comunitria. Ento, o referencial povo substitui
o referencial comunidade e tomado, visto de sua segmentao social, como justicativa de acesso a bens e servi-
os. Em conseqncia, prope-se a articulao da luta nas instituies de sade com as variadas formas de luta,
resistncia e organizao das classes populares: associaes de bairros, clubes de mes, cooperativas de consumo,
etc (Van Stralen, 1983 apud Carvalho, 1995:21), para que o povo se aproprie dos servios de sade e estes sejam,
igualitria e universalmente, acessveis.
3
Prev-Sade Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade foi criado em 1980 como uma proposta de
reorganizao do sistema de sade. Gestado por um Grupo Tcnico Interministerial, o Prev-Sade inspirou-se
nas propostas da Conferncia de Alma-Ata, que privilegiam a ateno primria e a participao popular para a
consecuo da meta Sade para Todos no Ano 2000 e respaldou-se na experincia do Piass no Nordeste. Assim,
denia como objetivos: a universalizao da cobertura de servios bsicos; a articulao das diversas instituies
do setor sade para a oferta de servios; a hierarquizao da oferta de servios por nveis de complexidade, tendo
a ateno primria como porta de entrada; a regionalizao dos servios; a utilizao de tcnicas simplicadas; e,
a participao comunitria. Para o cumprimento desses objetivos, propunha-se o privilegiamento da expanso da
rede pblica, especialmente de servios bsicos, bem como o incentivo ao regime de tempo integral e dedicao
exclusiva e a denio de planos estaduais de cargos e salrios, entre outros. Como era previsvel, o documento
gerou srias restries por parte do Inamps. Alm disso, como apontam Oliveira e Teixeira (1986), a sua prpria
paternidade a tecnoburocracia gerou desconana por parte de todos os segmentos sociais envolvidos,
sendo visto como uma proposta progressista-autoritria. Assim, antes de ser ocializado, o Prev-Sade trans-
formado em sua essncia, tornando-se um mero projeto de racionalizao do sistema de sade, e mantendo
intacto o privilegiamento do setor privado. Em 1982, em plena crise econmica, foi o Inamps que passou a capi-
tanear o processo de reformulaes no setor sade, asxiado pela queda das receitas previdencirias (ocasionada
103
pela diminuio da massa salarial), concomitantemente ao aumento das presses da demanda. Assim, criado
nesse ano o Conselho Consultivo de Administrao da Sade Previdenciria Conasp, que inicia suas atividades
disciplinando, em julho de 1982, por meio de portaria especca, o atendimento mdico-hospitalar das instituies
contratadas e conveniadas, no sentido de um maior controle dos gastos (Ug, 1989).
4
O II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975-1979) foi institudo no governo Ernesto Geisel, pela Lei n
6.151, de 4 de dezembro de 1974. O II PND enfatizou o investimento em indstrias de base e a busca da autono-
mia em insumos bsicos. A preocupao com o problema energtico era evidente, com o estmulo pesquisa do
petrleo, o programa nuclear, o programa do lcool e a construo de hidreltricas, a exemplo de Itaipu. Em 1979,
o 2 choque do petrleo leva ao declnio do desempenho econmico. Tem incio um perodo de inao exacerba-
da. O planejamento governamental profundamente esvaziado tornando os planos seguintes o III PND e I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica documentos meramente formais. Disponvel em <http://www.
planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/publicacoes/evolucao_1.pdf>. Acesso em 21/7/2006.
5
Segundo Rodriguez Neto (1988:34), o Cebes foi importante como instncia crtica, de politizao e divulgao
no processo de reorganizao da Medicina Preventiva; e a Abrasco, na organizao de uma prtica acadmica, at
ento imobilizada.
6
Sobre a crise, consultar Belluzzo & Coutinho, 1982.
7
Rodriguez Neto (1988) ressalta o processo de construo da Reforma Sanitria como originrio, desde os anos de
1970, no Departamento de Medicina Preventiva da USP, no Instituto de Medicina Social da Uerj e na Unicamp, ten-
do o grupo a organizado se transferido, posteriormente, para a Ensp. Para o autor, as crticas destes segmentos ao
modelo assistencial e o foco na organizao do sistema de sade, sistematizando conhecimentos sobre a matria,
nuclearam o Movimento de Sade Coletiva, que se constituiu como condutor principal, at por volta de 1986, do
que passaria a ser chamado Movimento de Reforma Sanitria ou Movimento Sanitrio.
8
As AIS surgem no mbito do Plano de Reorientao de Assistncia Mdica da Previdncia (Plano do Conasp),
incorporando os princpios de universalizao, eqidade, descentralizao, regionalizao e reforo do Poder P-
blico e, neste, inserindo os governos estaduais e municipais na cobertura assistencial. Desse modo, a proposta
transcendia a Previdncia Social, expandindo-se convnios entre o Ministrio da Previdncia e Secretarias de Sade
(Rodriguez Neto, 1988).
9
As AIS propunham como instncias de planejamento e gesto: a Comisso Interministerial de Planejamento
Ciplan, a Comisso Interinstitucional de Sade CIS, a Comisso Regional Interinstitucional de Sade Cris, e as
Comisses Interinstitucionais Locais e/ou Municipais de Sade Clis ou Cims (Brasil, 1984).
10
Duas experincias foram marcantes: no Rio de Janeiro, cuja Cims ampliou a descentralizao para instncias
como os Grupos Executivos Locais (GELs) em cinco reas de planejamento em que foi dividido o municpio, ins-
tituindo-se, pioneiramente, o princpio da paridade; e no Rio Grande do Sul, marcada pelo enfrentamento dos
usurios contra a rede privada.
11
O Diretas-J foi um movimento da sociedade civil, no nal do perodo autoritrio (governo Joo Figueiredo),
que se inicia em 1983 e culmina em 1984 com sua derrota, aps a votao da emenda que propunha eleies
presidenciais diretas no Brasil. A Proposta de Emenda Constituio (PEC n 5) cou conhecida pelo nome de seu
autor, Dante de Oliveira (1952-2006), deputado federal pelo PMDB do Mato Grosso. Nesse perodo de intensas e
inmeras manifestaes por todo o Brasil, com a participao de polticos que defendiam a emenda, foram realiza-
dos inmeros comcios, dos quais se destaca o de 16 de abril de 1984, dias antes da votao da emenda, realizado
em So Paulo, no Vale do Anhangaba, e considerado a maior manifestao poltica do pas, com uma multido
estimada em mais de 1 milho e meio de pessoas. A emenda das diretas foi votada no Congresso Nacional em 25
de abril de 1984, com 298 votos a favor, 65 contra e 3 abstenes, sendo rejeitada por faltarem 22 votos a favor, j
que no compareceram 112 deputados ao plenrio, contrrios redemocratizao do pas. Medidas intimidatrias
tomadas pelo governo, tais como a presena de tropas do exrcito na Esplanada dos Ministrios e um apago
em grande parte das regies Sul e Sudeste no momento da votao, corroboram a importncia do movimento para
104
a redemocratizao do pas, apesar da emenda derrotada. Disponvel em <http://pt.wikipedia.org/wiki/Diretas-

J%C3%A1>. Acesso em 25/7/2006.
12
Faleiros (1995) arrola, somente no mbito da Previdncia, cerca de 65 greves e/ou conitos no perodo de 1985
a janeiro de 1990, noticiadas pelos jornais Folha de So Paulo e Jornal do Brasil e no Boletim Dieese.
13
O Decreto n 91.466, de 23 de julho de 1985, convocou a 8 Conferncia Nacional de Sade.
14
Foram seus temas: I. Sade como direito inerente personalidade e cidadania; II. Reformulao do sistema
nacional de sade; III. Financiamento setorial.
15
A composio da 8 CNS foi aberta a delegados convidados e participantes. Como delegados convidados:
representantes ministeriais; parlamentares das Comisses de Sade do Senado Federal, Cmara dos Deputados
e Assemblias Legislativas Estaduais; representantes dos trabalhadores rurais e urbanos e de entidades patronais
de mbito nacional; representantes de conselhos federais, associaes e federaes nacionais de prossionais da
sade; representantes de secretarias estaduais e municipais de sade; representantes de entidades jurdicas presta-
doras de servios; observadores designados por organismos internacionais vinculados ao setor sade e atuantes no
pas; representantes de outras instituies da sociedade civil, a critrio da Comisso Organizadora. Como partici-
pantes: quaisquer pessoas ou instituies interessadas no aperfeioamento do SUS (Brasil, 1987).
16
Portaria Interministerial MEC/MS/MPAS n 02/1986: editada em 20 de agosto de 1986, resolve constituir a
Comisso Nacional da Reforma Sanitria, com as nalidades de: analisar as diculdades identicadas no funcio-
namento da rede nacional de servios de sade e sugerir opes para a nova estrutura organizacional do sistema;
examinar os instrumentos de articulao entre os setores de governo que atuam na rea da sade e propor o seu
aperfeioamento; apontar mecanismos de planejamento plurianual no setor sade, ajustando-os com preciso s
necessidades dos segmentos da populao a ser atendida.
17
Em seu pronunciamento de 14/4/1987, o parlamentar Raimundo Bezerra sugere Norma Constitucional sobre
Sade e Medicina Preventiva, onde consta o reconhecimento da sade como direito, mas sem referncia parti-
cipao social. Este tema aparece em discurso no dia 16/8/1987 e em proposta e emenda ao 1 substitutivo do
Relator na Comisso da Ordem Social/Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente (Brasil, 1987a).
18
Foram inmeras as intervenes da deputada Abigail Feitosa durante os trabalhos constituintes: de anlise da
conjuntura de sade e pendncias da poca; apoio ao ministro Roberto Santos, pelo aumento das verbas para
sade, no oramento da Unio; contra a demisso do secretrio do Inamps e o uso de cargos pblicos em troca de
apoio ao mandato presidencial de 05 anos; solidariedade a Assis Cordeiro pela equiparao do parto normal ce-
srea, na tutela de procedimentos do Suds; protesto contra a demisso de dirigentes do Inamps da coordenao do
Suds, em que a parlamentar vislumbrava tentativa de desarticulao do sistema; e crtica ao Presidente da Repblica
por fazer balco dos cargos pblicos, acusando seus vnculos com o capital estrangeiro. Props inmeras emendas
ao Anteprojeto do Relator da Subcomisso da Sade, Seguridade e de Meio Ambiente: ao Art. 4 - dispondo sobre
a participao do setor privado na cobertura assistencial sob a forma de contrato de Direito Pblico (parcialmente
aprovada): a sade direito de todos e dever e responsabilidade do Estado; ao inciso II do 4 do Art. 262, com
nova redao; em substituio ao Art. 263, nova redao sobre as atribuies do SUS (Brasil, 1987-88).
19
Em seu pronunciamento de 20/8/1987, Euclides Scalco salienta o valor histrico do I Simpsio Nacional de Sade
da Cmara dos Deputados (1979), ao ter convergido, pela primeira vez, a luta pela democratizao da sade com
a luta pela democratizao do pas. Rearma as teses da 8 CNS, a qual longe de ser uma proposta setorial, cor-
porativa [...] coloca a sade como uma questo central na vida nacional. Rearma ainda o compromisso histrico
do PMDB com a democracia e o direito universal sade (Scalco, 1988).
20
O parlamentar Eduardo Jorge participou como negociador nos debates constituintes em nome do PT, em emen-
das como a da deputada Abigail Feitosa, prevendo o mnimo de 13% para a sade nos oramentos municipais,
estaduais e federal; e na emenda de fuso, relativa ao sangue, assinada por Carlos Santanna, Raimundo Bezerra,
Jos Fogaa, Jamil Haddad e ele prprio, resgatando emenda popular. No texto O Partido dos Trabalhadores e a
105
Sade na Constituinte, expe detalhada proposta partidria, em 11 tpicos. No item sobre participao popular,
analisa algumas caractersticas dos movimentos populares e a proposio do partido sobre a matria: garantir a
autonomia dos movimentos e suas formas de luta; democratizar conhecimentos e informaes para subsidiarem a
participao popular; denir espaos adequados de participao popular e dos trabalhadores de sade no SUS. No
item Trabalhadores da rea de Sade, sugere a preparao de trabalhadores de sade para reconhec-la como
direito e para estimular a participao da populao (Jorge, 1988).
21
A Abrasco assumiu, nessa conjuntura, um papel relevante no processo de desdobramento das deliberaes da
8 Conferncia Nacional de Sade. J em setembro (22 a 26) do mesmo ano de 1986, convocou o I Congresso
Brasileiro de Sade Coletiva, que reuniu cerca de 2.000 prossionais da rea, no Rio de Janeiro. O Relatrio Final
do evento rearma os princpios da 8 CNS e assinala a unidade das foras progressistas em torno de suas
deliberaes. Deixa bastante explcita a compreenso da sade como processo social e critica o direcionamento
dado s polticas sociais pela Nova Repblica, subordinadas lgica macroeconmica. Alerta para a necessidade
de mobilizao social e vigilncia em defesa da Reforma Sanitria. Manifesta seu apoio CNRS e aos avanos re-
presentados pelas AIS. Aponta, ainda, a necessidade da construo de uma Frente Popular pela Reforma Sanitria
e de engajamento no processo constitucional [Constituinte] (Abrasco, 1986).
22
O pronunciamento de Arouca enfatiza a questo do nanciamento sade e mecanismos de descentralizao/
municipalizao. Os debatedores Arthur da Tvola (PMDB/RJ), Carlos Santanna (PMDB/BA), Rui Nedell (PMDB/RS)
e Cristina Tavares (PMDB/PE) no abordaram a questo do controle (Arouca, 1988).
23
Para maior detalhamento consultar: Nunes, 1998.
24
A Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade, organizada pela OMS e Unicef, reuniu-se em
Alma Ata, URSS, no perodo de 06 a 12 de setembro de 1978, expressando a necessidade de ao urgente de to-
dos os governos, de todos os que trabalham nos campos da sade e do desenvolvimento e da comunidade mundial
para promover a sade de todos os povos do mundo. A Conferncia tinha como lema Sade para todos no ano
2000 e nela foi formulada a Declarao de Alma Ata. Disponvel em <www.opas.org.br/coletiva/uploadArq/Alma-
Ata.pdf>. Acesso em 21/7/2006.
25
A Usaid United Stades Agency for International Development (Agncia Norte-Americana para o Desenvol-
vimento Internacional) uma agncia independente do governo federal dos Estados Unidos responsvel pela
implementao de programas de assistncia econmica e humanitria em todo o mundo. A Usaid oferece assis-
tncia tcnica a outros pases, com nfase em atividades de desenvolvimento econmico e social de longo alcance,
especialmente nas reas de educao e sade, bem como nos processos de reforma da administrao pblica e da
justia social. Disponvel em <http://www.usaidbrasil.org.br/?include=overport.htm>. Acesso em 25/4/2006.
26
Para maior detalhamento consultar: Escorel,1998.
27
Conforme a Lei n 378, de 13 de janeiro de 1937, que D nova organizao ao Ministrio da Educao e
Sade Pblica, no Artigo 90 se l: Ficam instituidas a Conferencia Nacional de Educao e a Conferencia Nacional
de Saude, destinadas a facilitar ao Governo Federal o conhecimento das actividades concernentes educao e
sade, realizadas em todo o Paiz, e a oriental-o na execuo dos servios locaes da educao e de saude, bem
como na commisso do auxilio e da subveno federaes. Paragrapho unico. A Conferencia Nacional de Educao e
a Conferencia Nacional de Saude sero convocadas pelo Presidente da Republica, com intervallo maximos de dois
annos, nellas tomando parte autoridades administrativas que representem o Ministrio da Educao e Saude e os
governos dos Estados, do Districto Federal e do Territorio do Acre.
106
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109
110
2 PARTICIPAO E
INSTITUCIONALIZAO
(EMBATES DE 1990 A 1994)
Sade direito de todos e dever do Estado, a velha e para alguns
anacrnica, mas, para mim, atualssima frase da sade impressa
no texto constitucional, naquele momento, com a mudana de
concepo para a de Estado mnimo, passou a ser a bandeira de
luta da sade na resistncia pela manuteno do texto.
Jandira Feghali
A periodizao do presente estudo leva em conta o processo concomitante

de mudana e continuidade na conduo poltica do pas e na participao da
sociedade. A participao popular um processo articulado tanto ao contexto
poltico como fora dos movimentos sociais.
O governo Fernando Collor de Mello, eleito em 17 de dezembro de 1989, numa
disputa em segundo turno com Luiz Incio Lula da Silva, trouxe ao contexto poltico
nacional a orientao neoliberal, vigente na poltica internacional, sob orientao dos
organismos nanciadores da dvida externa dos pases em desenvolvimento. Com o
impedimento de Fernando Collor e sua sada do governo, assumiu a Presidncia da
Repblica seu vice, Itamar Franco. Nesse perodo de quatro anos continua presente,
na cena poltica, o movimento pelo direito sade e pela implantao do SUS. Collor
tomou posse em 15 de maro de 1990 e Itamar em 30 de setembro de 1992.
Coincidente com a eleio de Collor, o ano de 1989 foi um momento de
inexo da Guerra Fria1, simbolizado pela queda do Muro de Berlim, com o
redirecionamento das relaes polticas internacionais, mudando-se o conito
ideolgico entre socialismo e liberalismo, trazendo uma clara supremacia do
pensamento neoliberal, de defesa do mercado e de suas polticas decorrentes.
Nesse contexto, o destaque pode ser dado para a reduo da presena do
Estado na conduo das polticas sociais e a conseqente transformao destas
em polticas residuais compensatrias, promovidas por um Estado mnimo e dito
regulador de um mercado soberano e liberalizado. O Brasil da era Collor foi tri-
butrio de primeira hora dessas novas condies internacionais.
Com Collor, nesse contexto socioeconmico de caractersticas globais, esse pe-
rodo representou uma mudana de rumo no papel do Estado, acrescida e impreg-
111
PARTICIPAO E INSTITUCIONALIZAO (EMBATES DE 1990 A 1994)
nada de corrupo e mascarada pelo clientelismo prprio das polticas regionais

do pas. Contrapondo-se ao governo Collor, as foras sociais organizadas por um
projeto de mudana do pas apostavam no enfrentamento com o modelo dominan-
te, simbolizado por Lula. Os dois projetos de pas, no entanto, perdiam nitidez nos
meandros das relaes polticas locais, marcadas por acordos e alianas de grupos
territorializados ou de chefes polticos com poder personalstico tradicional.
O processo participativo, por sua vez, havia se institucionalizado com a Constitui-
o Federal de 1988 ao reconhecer a total liberdade partidria e sindical e estabele-
cer um marco legal para a participao da comunidade no sistema de sade.
O movimento sanitrio havia conseguido inscrever na Constituio um mo-
delo complexo de efetivao do poder da base, desdobrado na Lei n 8.080, de
19 de setembro de 1990 (Lei Orgnica da Sade). Collor no hesita em vetar,
quando da aprovao do SUS, os artigos referentes participao da comunida-
de, entre outros temas de interesse da Reforma Sanitria.
O veto demonstra uma posio claramente contra-hegemnica ao processo
de democracia participativa, que havia sido construdo nos ltimos anos da dita-
dura e primeiros da Nova Repblica, especialmente na questo da sade. Estava
consoante, portanto, com os rumos da poltica internacional, na esteira da glo-
balizao econmica, em que os movimentos populares, fortemente impregna-
dos por ideologias de transformao perdiam rapidamente sua voz.
Esse veto lei da sade coloca o bloco na rua, relana o movimento sa-
nitrio a pressionar o poder legislativo para uma tomada de posio, no que
seria logo depois traduzido na nova Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990,
embora esta lei tenha recuperado os vetos apenas parcialmente, como ser visto
adiante. A Lei n 8.142/90 dispe sobre a participao da comunidade na ges-
to do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamen-
tais de recursos nanceiros na rea da sade e garante o sistema participativo
de baixo para cima com duas instncias colegiadas: I a conferncia de sade e II
o conselho de sade. As conferncias nacionais de sade devem ser realizadas
a cada quatro anos, podendo, ainda, ser convocadas conforme as necessidades.
Os conselhos de sade so organizados em cada esfera de governo e a repre-
sentao dos usurios paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos.
Alm disso, a lei estabelece diretrizes para os fundos de sade.
112
O programa neoliberal de Collor: uma inexo privatizante
O projeto Brasil Novo, de Collor, traz no bojo do neoliberalismo uma pro-

posta de privatizao, de corte dos gastos pblicos, de desmonte do Estado,
consubstanciada numa detalhada reforma econmica e administrativa promul-
gada atravs de Medidas Provisrias j no segundo dia do governo. Segundo
Oliveira (1992:22), Collor era mais messinico que populista. O mesmo autor
assinala que a crise de credibilidade do Estado, das instituies, dos polticos,
impedia que a agregao de interesses funcionasse de forma mais abrangente.
Se, por um lado, Lula representava a agregao de interesses da sociedade,
organizada em movimentos e sindicatos, por outro, Collor foi o smbolo de uma
diversidade de interesses difusos, de aglutinao de bolses de esperana, prin-
cipalmente daqueles que o prprio Collor denominou de descamisados. Mo-
bilizou as frustraes e as descrenas e prometeu dias melhores com a imagem
de integrar o Brasil no primeiro mundo. No discurso feito no Congresso Nacio-
nal em 16/3/1990, arma seu compromisso com a democracia, mas acentua que
a crise coloca em risco a prpria estabilidade democrtica com o fantasma da
inao. No discurso diante de seus ministros, salienta as medidas que denomi-
na de saneamento moral, propondo cinco anos de cadeia para abuso econmico,
priso para funcionrio que lesasse o sco, extino de mordomias, m do ttulo ao
portador, tributao dos ganhos nas bolsas de valores. Arma que sobre esta base
de decncia determinei que o dcit pblico, neste ano, seja zero 2.
Como meios de alcanar essa meta, destaca a reforma administrativa, a sus-
penso dos subsdios, a incorporao da renda agrcola tributao, a indexao
dos impostos, o reajuste de preos pblicos. Sob a tica da modernizao, Collor
anuncia a reduo das barreiras de importao, ambicioso programa de de-
sestatizao, leiles de dbitos da Unio, criao de certicados de privatizao,
tudo justicado pela ameaa ao funcionamento da economia, em virtude da
violncia da inao.
Assim, caria garantido o processo de acumulao capitalista com tranqi-
lidade, mas em bases de competitividade. Os salrios de maro de 1990 foram
corrigidos com base na inao de fevereiro anterior, expurgando-se toda a in-
ao do ms de maro, de 84%, do valor dos salrios, ao passo que os preos
113
se mantiveram no nvel atingido em maro. Salrios reajustados pela mdia e

preos mantidos no pico. As penses e aposentadorias seguiram o critrio dos
salrios, sendo corrigidas pelo ndice de preos de fevereiro, valendo a partir
de abril o sistema de prexao. Collor mudou ainda o padro monetrio de
cruzados novos para cruzeiros. Mas a medida de maior impacto foi o consco
da liquidez das contas, proibindo a retirada de dinheiro da conta corrente e da
poupana acima do limite de NCz$ 50.000,00 (cinqenta mil cruzados novos).
O excedente foi retido por 18 meses com correo monetria.
O consco provocou distrbios e crises nas nanas da grande maioria dos
brasileiros, inclusive pequenos poupadores, que no puderam movimentar suas
contas, saldar suas dvidas, provocando, inclusive, a morte de alguns aposenta-
dos nas las dos bancos. Foi um momento de grande comoo nacional com
uma indignao generalizada que foi, inclusive, a primeira semeadura para a
perda gradual de credibilidade e governabilidade de Collor.
Esse conjunto de medidas Plano Collor I (Plano Brasil Novo) teve
apoio dos bancos credores, do Fundo Monetrio Internacional e do governo
dos Estados Unidos, mas os empresrios brasileiros temiam que o aperto de
liquidez, a recesso e o desabastecimento se transformassem em problema.
De fato, o gio grassa na economia provocado pelo efeito de desaparecimen-
to de certos produtos.
O Plano Collor I fracassa com a retomada da inao e, no incio de 1991,
estabelecido o Plano Collor II, com novo congelamento de preos, desindexa-
o da economia por meio do m do overnight, da correo monetria do BTN
Bnus do Tesouro Nacional, que servia para corrigir os valores da economia.
H recesso e desemprego. O nvel de emprego na indstria brasileira sofre, em
1990, uma queda de 10,2%, a maior desde 1972. No ano seguinte, em 1991, o
salrio contratual real da indstria cai 13,3% em relao a 19903.
A utilizao de medidas provisrias caracteriza a administrao Collor, que
elimina o espao de negociao com o Congresso Nacional e implementa me-
didas imediatas.
O Finsocial recriado com o nome de Contribuio Social para Financia-
mento da Seguridade Social, passando a vigorar em abril de 1992 e correspon-
dendo a 2% do faturamento mensal das empresas.
114
No seu plano de governo, Collor promete elevar os gastos nacionais com

sade em 10%, mas, na prtica, o que ocorreu foi contrrio ao estabelecido
na Constituio de 1988. Assim, o direito sade foi restringido e ao cabo
de trs anos de governo o gasto federal se contraiu em 40%, passando-se
de um oramento de quase US$ 12 bilhes em 1989 para cerca de US$ 7
bilhes em 1992, conforme valores convertidos em dlar de maro de 1993
(Singer et al, 2002:502).
Os gastos pblicos com sade no perodo 1980-1990 alcanaram o nvel
mximo, em 1989, de 3,3% do PIB, mas reduziram-se drasticamente no governo
Collor, voltando a 2,7%, somente em 1995 (Brasil, 1998).
A participao das despesas de sade nos gastos federais, segundo dados do
Ministrio da Sade, caiu de uma mdia anual por habitante de US$ 63,46 no
governo Sarney, para US$ 54,70 no governo Collor, subindo pouco no governo
Itamar, para US$ 55,75. De US$ 10,90 bilhes em 1989, os gastos federais em
sade reduziram-se para US$ 6,60 bilhes em 1992 (Cohn & Elias, 1996).
Assim, ao vis autoritrio somou-se o vis neoliberal, com a reduo dos
gastos em sade, mas essa combinao no arrefeceu a mobilizao social pelos
direitos sade.
Na era Collor, constatou-se o atraso no pagamento dos hospitais em conv-
nio com o SUS e adiou-se a realizao da 9 Conferncia Nacional de Sade em
1991, apesar das presses dos municpios e estados e do Conselho Nacional de
Sade, que rearma a necessidade de convocao imediata da 9 CNS e de vali-
dao das conferncias estaduais e municipais, realizadas em 1991. O conselho
tambm aprova documento do Programa Nacional de Agentes Comunitrios
de Sade4, que uma inovao na poltica de sade.
A principal questo poltica e jurdica referente legislao social, no perodo,
foi a discusso e a aprovao das leis que dizem respeito Seguridade Social,
aprovadas pela Constituio Federal de 1988.
Como foi visto, so promulgadas a Lei Orgnica da Sade Lei n 8.080/90,
com vetos de Collor, retomada em alguns pontos pela Lei n 8.142/90, a Lei n
8.212, que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui o Plano
de Custeio, e a Lei n 8.213, que dispe sobre os Planos de Benefcios, ambas
em 24 de julho de 1991. A Lei Orgnica da Assistncia Social, que comeou a
115
tramitar no Congresso Nacional em 1989, tendo sido aprovada nas duas casas
do Congresso, foi vetada por Collor em 17 de setembro de 1990, por meio da
Mensagem n 6725. No veto, alega que a poltica de assistncia social colocaria
em prtica a renda mnima. A Constituio Federal garante apenas um salrio
mnimo mensal para idosos e portadores de decincia sem meios de se manter
e a assistncia social a quem dela necessitar (art. 203).
Na rea da sade, a lei implanta o Sistema nico de Sade e os conselhos
nacional, estaduais e municipais, na perspectiva da municipalizao e da des-
centralizao. A discusso do projeto de lei sobre a sade bastante polmica,
enfrentando-se na Comisso de Seguridade Social as diferentes foras sociais
que aglutinam propostas diferentes para o setor: de um lado, os privatistas e, do
outro, os que defendem o setor pblico. Em torno dessas questes, articulam-se
representantes de prossionais, hospitais, sindicatos, universidades, setores ad-
ministrativos dos ministrios, secretrios de sade, lobistas do setor privado.
Carvalho (1995:59) assinala que a burocracia do Inamps radicalmente
refratria ao SUS, evidenciando um conito ainda latente que havia perme-
ado o grande debate Inamps versus Ministrio da Sade, na dcada anterior,
antes assinalado.
Na Lei n 8.080/90, ca denido que o SUS constitudo pelas aes e servi-
os prestados por rgos e instituies federais, estaduais e municipais, da admi-
nistrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico (art. 4).
O pargrafo 2 do artigo 4 diz expressamente que a iniciativa privada poder
participar do SUS, em carter complementar, conforme disposto no artigo 199
da Constituio Federal, congurando-se a preeminncia do setor pblico e a
incluso apenas complementar do setor privado. No campo de atuao do SUS,
esto ainda includas as vigilncias sanitria e epidemiolgica, a sade do traba-
lhador e a assistncia teraputica integral, inclusive farmacutica. Collor veta o
artigo 11 da lei, que previa, em cada esfera de governo, as conferncias e con-
selhos de sade e dava ao conselho um carter deliberativo, alegando que cabe
ao Presidente da Repblica criar rgos da Administrao Pblica.
Collor veta, tambm, os artigos referentes ao nanciamento da sade em
nvel municipal, que possibilitaria os repasses automticos do Fundo Nacional de
Sade para os municpios e, tambm, a incorporao do Inamps ao Ministrio da
116
Sade. Na avaliao de Merhy (1990:8), esta mutilao recuperou uma estra-

tgia de organizao tcnico-assistencial da poltica de sade que se baseava na
centralizao decisria no governo federal, no favorecimento da privatizao do
setor, com uma viso do setor pblico sob a forma de uma interveno de baixo
custo, que tenha a extenso de cobertura como sua meta estratgica.
O veto mobiliza os setores que defendem a participao da sociedade na
questo da sade, principalmente o movimento sanitrio, articulando-se uma
plenria das entidades do setor, que conseguem do ento ministro da Sade,
Alceni Guerra, um compromisso de envio de um novo projeto de lei que contem-
ple os artigos vetados (Carvalho, 1995:72).
No quadro II-1, a seguir, so apresentados os vetos de Collor e alguns
comentrios:
Quadro II-1 - Os vetos de Collor na Lei Orgnica da Sade Lei n 8.080/90
Veto Matria Comentrio
Artigo 11 e seus Estabelece a Conferncia e o Conselho de Sade Recuperado na ntegra na Lei n
e Artigo 42 e detalha sua organizao 8.142/90
Correo monetria no atraso da remunerao
3 do Artigo 26 No foi matria da Lei n 8.142/90
de servios
Instituio de planos de cargos e salrios e carrei-
ra para o pessoal do SUS, em cada esfera de Inciso II parcialmente
Incisos II e III do Artigo 27 recuperado na Lei n 8.142/90
governo (II) e piso nacional de salrio para cada
categoria (III).
Escolas pblicas que formam recursos humanos
Artigo 29 No foi matria da Lei n 8.142/90
para a sade sero subordinadas ao SUS
Inciso I e 4
Fontes de recursos para o SUS No foi matria da Lei n 8.142/90
e 6 do Artigo 32
2 e 3 do Artigo 33 e Repasse de recursos Recuperado parcialmente na Lei n
3, 4 e 7 do Artigo 35 8.142/90 Parte foi matria de NOBs.
Recuperado parcialmente na Lei
Estrutura do Ministrio da Sade e incorporao n 8.689 (27/7/1993) Matria de
1 a 4 e 7 do Artigo 39
do Inamps e outros rgos diplomas legais posteriores
Sucam e Fundao Sesp Transio das aes
Artigo 40 No foi matria da Lei n 8.142/90
para o SUS
Recuperado parcialmente na Lei n
Artigo 44 e Transferncia de servidores ao SUS 8.689 (27/7/1993)
Artigos 48 e 49 Recursos do Fundo Nacional de Sade para os Matria posterior de portarias

municpios ministeriais
Artigo 51 e No reduo de recursos do SUS pela mdia No recuperado

qinqenal Recursos para o SUS de 8% do PIB
Encaminhamento ao Congresso Nacional em 6
meses: Plano de Cargos e salrios; piso salarial;
Artigo 53 salrio mnimo de prossionais e tcnicos; No recuperado
regulamentao de pr-pagamento de servios;
e Cdigo Sanitrio Nacional.
Fonte: Brasil, 1990
117
Em seguida, o Congresso Nacional passa discusso e aprovao do projeto

que institui os conselhos e prev as transferncias diretas de dinheiro a estados
e municpios, promulgando-se a Lei n 8.142/90.
No governo Collor, durante a gesto do ministro da Sade Alceni Guerra
(15/3/1990 a 23/1/1992), foi aprovada a NOB 916.
Para que ocorresse a transferncia automtica e direta de recursos de custeio
do SUS para os municpios, uma importante medida da NOB 91 foi a exigncia de
criao dos conselhos e fundos municipais de sade. A norma exigia, tambm, a
apresentao de plano municipal de sade aprovado pelo conselho, programao e
oramentao e a apresentao do relatrio de gesto local. Finalmente, exigia dos
municpios contrapartida de recursos mnimos de 10% do oramento e elaborao
do Plano de Carreiras, Cargos e Salrios (PCCS). A NOB-91 foi editada por trs ve-
zes. A primeira, contestada pelos juristas por ter sado pelo Inamps, foi reeditada de
imediato aps autorizao do Ministrio da Sade e, depois de seis meses, revisada.
Na seqncia veio a NOB-92. Ambas no governo Collor, com o ministro Alceni e o
presidente do Inamps, Ricardo Akel (Carvalho, 2001:436).
Nesse perodo, a atuao do Conselho Nacional de Sade pautou sua agenda
pela implementao da Lei n 8.080/90 e compartilhou suas atribuies com a
constituio das comisses intersetoriais, especiais e tcnicas, conforme os arti-
gos 12 e 13 da Lei n 8.080/90.
J em 29 de maio de 1991, o CNS havia aprovado o Regimento Interno da 9
Conferncia Nacional de Sade. Dedica-se, tambm, aprovao oramentria,
aprovao de cursos superiores em reas correlatas sade e ao funcionamen-
to do prprio conselho.
Apesar de Alceni Guerra conversar com os movimentos sociais, ele repro-
duz o modelo de reduo do Estado e dos gastos sociais. Com a pretenso de
modernizar o setor, treina 200.000 servidores, introduz a administrao por
objetivos e enxuga a mquina, demitindo 200 diretores dos 150 hospitais.
O ministro critica o absentesmo mdico de 75% de seu tempo. Mais adiante
envolvido em escndalo na compra de equipamentos para o Ministrio da
Sade (mochilas, guarda-chuvas e bicicletas), o que provoca seu afastamento
do cargo (Faleiros, 1995). Em seu lugar, assume Jos Goldenberg (24/1/1992 a
12/2/1992), perodo em que os mesmos assuntos voltam agenda, sem acrs-
cimos temticos.
118
Na gesto de Adib Jatene (13/2/1992 a 1/10/1992), o CNS solicita ao ministro

a apresentao de um modelo de avaliao de desempenho na rea da sade.
O CNS recomenda aos estados a destinao de pelo menos 10% de seus
recursos para a sade, o que acatado pelo ministro.
Durante o governo Collor, uma srie de situaes e eventos marcam a crise
no setor sade:
no incio de 1992, o Ministrio da Sade est sem dinheiro para combater o
clera, tendo sido conrmados 2.103 casos em 1991 (Brasil, 2006);
estados e municpios reivindicam a rolagem de suas dvidas;
o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento libera os preos dos
seguros de sade, a partir do dia 1/10/1991, e dos planos de sade, a partir
do dia 1/11/1991;
o governo anuncia ao mercado segurador sua pretenso de privatizar o
seguro de acidentes do trabalho.
No nal de 1991, foi criada a Cons, com alquota de 2%, que entra em
vigor em 1992. A cobrana foi considerada constitucional, por deciso unnime
do STF, por no constituir bitributao, como alegavam as empresas. A deciso
coloca disposio do governo entre US$ 5,5 a US$ 8 bilhes, depositados em
juzo. O governo esperava, para 1993, uma arrecadao da ordem de US$ 15
bilhes com essa contribuio, mas consegue apenas US$ 9 bilhes7.
A implementao do SUS, por sua vez, no foi tranqila, com aoramento
dos conitos federativos, entre os estados e o governo federal, pelo repasse de
verbas e transferncia de patrimnio e pessoal, conitos com os servidores, resis-
tncia por parte do funcionalismo em ser transferido para estados e municpios.
Por outro lado, h intensas negociaes para obteno de verbas. Estados e pre-
feituras enfrentam o dilema de administrar hospitais federais, como aconteceu
com o Rio de Janeiro, antes mesmo da implantao do SUS. O secretrio muni-
cipal de sade, Ronaldo Gazolla, se diz favorvel ao SUS, mas declara que ter
de consultar a populao sobre os gastos extras e a nica sada repass-los
ao IPTU8. Os mdicos e outros servidores da rede estadual fazem reivindicaes
e greves, por isonomia salarial dos servidores estaduais com os do Inamps.
A disputa por verbas, entre os ministros da Sade e da Previdncia, entre os
ministros da Sade e da Fazenda, entre secretrios estaduais e municipais de
119
sade e o ministro da Sade, entre governos estaduais e governo federal, entre

secretrios municipais e secretrios estaduais de sade, entre governos muni-
cipais e governos estaduais, caracteriza a dinmica institucional de relaes no
setor. Por outro lado, o usurio sofre, no cotidiano, as conseqncias do suca-
teamento dos servios com longas las, falta de material, pessoal desmotivado,
infra-estrutura desgastada, fraudes constantes. No h como negar a existncia
de funcionrios missionrios que, apesar das diculdades, tentam superar os
problemas para atender populao.
A 9 Conferncia Nacional de Sade, chamada de a Nona pela sua impor-

tncia na denio de polticas e consolidao do SUS, foi realizada na agonia
do governo Collor, em Braslia DF, em 14 de agosto de 1992, tendo como tema
principal A municipalizao o caminho.
Essa conferncia, com a participao de representantes de mais de 50% dos
municpios brasileiros, de 3.000 delegados e 1.500 observadores, veio aprofun-
dar as diretrizes da 8 CNS, de 1986, reforando o processo participativo, des-
centralizado e municipalizado do SUS. Ela foi fundamental tanto para articular as
estratgias de ao como para mobilizar os atores envolvidos e a sociedade. Nos
dois Cadernos da 9 Conferncia (Brasil, 1992) salientam-se os aspectos da
crise do nanciamento da sade, ligada crise scal e oramentria, da gern-
cia, do pessoal assim como dos direitos, da participao e da democratizao.
No Relatrio Final, a Carta da 9 CNS decide pelo Fora Collor, rearma o SUS,
condena a reforma scal da forma como o governo a estava encaminhando e apon-
ta para a construo de estratgias de repasses de verbas aos estados e municpios,
com eliminao das transferncias negociadas entre Unio, estados e municpios.
Relativamente ao controle social a Nona enfatiza a democratizao, o fortaleci-
mento dos conselhos constitudos paritariamente, com poder deliberativo (Brasil,
1993a:8), das conferncias, das plenrias, dos conselhos de gestores, do Ministrio
Pblico, com acesso da populao informao, garantia da transparncia e de
meios para que os conselhos cumpram as determinaes da conferncia.
120
O Relatrio Final lembra a preparao da conferncia: levou quase dois

anos, envolvendo centenas de milhares de pessoas e representou a expresso
mais el da vontade da sociedade brasileira de alcanar melhores condies de
sade e vida (idem ibidem:13). A conferncia simbolizou a aglutinao de um
movimento diverso e heterogneo em torno de objetivos comuns de uma socie-
dade eticamente estruturada e socialmente justa e equnime.
A crise tica do governo Collor
A crise que se instala no governo Collor se deve ao envolvimento da Pre-

sidncia da Repblica e da primeira dama, Rosane Malta Collor de Mello, em
esquemas sistmicos de corrupo, articulados pelo tesoureiro de campanha
Paulo Csar Farias (PC Farias), seja para extorquir verbas de empresrios e em-
preiteiras para os cofres particulares, seja para distribuir favores, cargos e verbas
entre parentes e amigos. As denncias de corrupo por superfaturamento nas
superintendncias do Amazonas e de So Paulo (fevereiro de 1991) atingem a
Legio Brasileira de Assistncia LBA, presidida pela primeira dama, indiciada
em setembro de 1992, inclusive com o envolvimento de sua famlia em Canapi,
serto de Alagoas, no desvio de dinheiro pblico em proveito prprio.
Outros escndalos envolvem o ministro da Previdncia e Assistncia Social por re-
ceber duplo salrio e comisses, o ministro da Sade por compras superfaturadas,
a ministra da Economia por ter reformado seu apartamento custeada por PC Farias
e o ministro da Ao Social por receber presentes das empreiteiras e nanciamentos
da Federao Brasileira de Bancos Febraban para sua campanha.
O governo inteiro parece podre diante da opinio pblica. Em maio de
1992, o irmo do presidente, Pedro Collor, denuncia um esquema de corrupo
comandado por PC Farias e, em junho, o Congresso Nacional instala uma Comis-
so Parlamentar de Inqurito CPI para apurar o envolvimento de Collor com o
esquema da corrupo. A CPI descobre o envolvimento de Collor com o esque-
ma PC Farias atravs de contas fantasmas que implicam a secretria de Collor,
Ana Acioli, alm de sua mulher, Rosane Collor, e alguns de seus auxiliares. Ana
Acioli e uma empresa de PC Farias haviam escapado do bloqueio dos cruzados.
121
Esse quadro leva ao processo de impeachment de Collor. Aprovado o impea-

chment, em 29 de setembro de 1992, na Cmara dos Deputados, por 441 votos
a favor e 38 contra, toma posse, na Presidncia da Repblica, o vice-Presidente
Itamar Franco, em 30 de setembro de 1992.
A conjuntura Itamar Franco
Itamar Franco, vice de Collor, assume a Presidncia da Repblica apresentan-

do uma imagem de cidado comum e de bem no exerccio da Presidncia da
Repblica, diferente daquela de seu antecessor.
O maior desao da economia, no governo Itamar Franco, foi o enfrentamen-
to da inao, em que Collor fracassara com seus planos autoritrios (consco
do dinheiro ao limitar saques etc.). Alm disso, enfrentava o combate corrup-
o, motivo do impedimento do presidente. A inao mensal, em 1993, de
janeiro a maio, cou no patamar de 28%, subindo para 35% em outubro, para
37,35% em dezembro, para 39% em fevereiro de 1994 e para 50% em junho
seguinte, segundo os ndices da Fipe. Em julho, Itamar Franco estabelece o Plano
Real, implementado por seu ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso,
que reduz a inao para 6,95% em agosto. A relao entre um projeto econ-
mico e um projeto poltico para sustent-lo foi articulada com a candidatura de
Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica.
Segundo Faleiros (1995), a elaborao do Plano Real, que introduz uma nova
moeda, foi um processo arquitetado para se respeitar os contratos e para se
conseguir mais ajuste scal. A Receita Federal preparou aumento de impostos,
que atingiu, principalmente, as classes mdias com aumento de alquotas e a
introduo do Imposto sobre Transaes Financeiras, tambm chamado imposto
do cheque (IPMF)9, que trouxe um aumento de receitas. O governo no con-
seguiu votar o aumento de imposto para as empresas, por uma signicativa
falta de qurum no Congresso Nacional. O governo tambm fez acordo com a
bancada ruralista, que representava os interesses de grandes proprietrios rurais,
mediante subsdios aos agricultores e desconto das dvidas decorrentes do Plano
Collor I. A ncora salarial foi a estratgia para segurar a inao nesse primeiro
122
momento. Em setembro de 1993, o salrio mnimo foi reajustado em 8%. O

poder de compra das classes mdias diminuiu, as mensalidades, os planos de
sade e os aluguis subiram mais que a inao.
Os preos, no entanto, no sofreram controle por parte do Estado. Antes da
URV10, os planos de sade reajustavam constantemente as tabelas de preos,
com correo mensal pela inao, enquanto nem todos os trabalhadores con-
tavam com reposio mensal dos salrios. A converso dos planos de sade para
a URV foi totalmente liberada pelo governo. Os mdicos, por sua vez, pleiteiam
um reajuste de seus honorrios, diante do coeciente xado pelas empresas e,
por meio de suas entidades (AMB, CFM, FNM), ameaam o Comit de Integra-
o de Entidades Fechadas de Assistncia Sade Ciefas11 (chamado pelos
mdicos de cartel) de suspenso do atendimento. O conito entre mdicos e
grupos de prestao de servios afeta os usurios.
Mantm-se a abertura comercial para conter o aumento de preos, com um
festival de importaes e, ao mesmo tempo, juros estratosfricos para conter
o consumo e a expanso da economia. O governo Itamar Franco, no entanto,
encaminha algumas medidas referentes seguridade social, tais como a implan-
tao do Conselho Nacional de Seguridade Social e a aprovao da Lei Orgnica
da Assistncia Social, anteriormente vetada por Collor.
Na esfera poltica, Itamar enfrenta tambm a Reviso Constitucional, prevista
na Constituio Federal de 1988. Marcada para 1993, a reviso se inviabiliza
nas disputas por seu controle, na oposio a seu funcionamento, no receio de
desgaste eleitoral e na prtica da falta de qurum no Congresso Nacional. A par
disso, no houve empenho do governo Itamar para o seu efetivo encaminha-
mento (Faleiros, 1995).
Embora tenha freado a crise tica e contido a inao, as trs crises estru-
turais que marcaram o governo Collor continuam presentes: a crise do pacto
federativo, a crise de reestruturao da gesto das polticas sociais, em especial
da sade, e a crise nanceira. A primeira se expressa, por exemplo, no processo
de implementao da isonomia normativa na criao de conselhos de sade.
Alguns reexos desta crise: o governo estadual do Rio de Janeiro, por no haver
criado o conselho estadual de sade, deixa de receber verbas para pagar os
servios da rede pblica e conveniada; o secretrio substituto de sade do Rio
123
Grande do Sul arma que a maioria dos municpios gachos est preparada
para responder extino do Inamps; por sua vez, para o secretrio de sade do
Maranho seria preciso organizar uma estrutura nanceira para tal.
A crise de gesto se manifesta na transferncia e alocao de servidores, nas
demandas de salrios, na capacitao. De todo modo, os funcionrios do Inamps
no perderiam suas condies ou vantagens ao serem transferidos para estados
ou municpios, o que foi duramente negociado na discusso da lei de extino
do rgo. H greves nos setores de sade em nvel estadual e municipal, e mes-
mo de todo o funcionalismo estadual, a exemplo de Minas Gerais, para repo-
sio salarial diante da inao galopante. Outras greves so para recebimento
de pagamentos atrasados, como acontece em alguns hospitais. As greves do
funcionalismo visam conter o grande arrocho salarial e conquistar a isonomia
salarial entre os trs poderes.
A crise nanceira do setor de sade se agrava com o corte do repasse de re-
cursos da previdncia social para a sade, determinado pelo, ento ministro da
Previdncia, Antnio Britto. Segundo o deputado Jos Serra, foi um erro grave a
no-transferncia dos recursos da seguridade para a sade, constatando que a
participao das despesas do Inamps, no total de despesas da previdncia, fora
de apenas 15%, em 1992, contra 28%, em 1991 e 21%, em 1990; porm os
gastos federais em sade haviam diminudo de US$ 8,494 bilhes, em 1990,
para US$ 5,413 bilhes, em 1992. Esse corte de repasse leva o ento ministro
da Sade, Adib Jatene, proposta da CPMF9, colocando na agenda pblica, de
forma contundente, a questo do nanciamento da sade (Singer et al, 2002).
O bloco neoliberal se rearticula para as eleies de 1994, com a aliana do
PFL com o PSDB, que pretende retomar as propostas de reforma constitucional
de Fernando Collor de Mello, que no haviam ido adiante, como os encami-
nhamentos dados pelo bloco na Reviso Constitucional. Na rea da sade, a
Federao Brasileira de Hospitais continua pressionando para o pagamento das
dvidas, defendendo a privatizao dos servios de sade.
A relao de Itamar Franco com os partidos e o Congresso Nacional me-
nos tumultuada que a de Collor, uma vez que a composio de seu ministrio
foi bastante abrangente, tentando obter um amplo apoio a seu governo, que
inclua partidos da esquerda direita. Itamar, de certo modo, repetiu a formao
124
da aliana que apoiou Tancredo Neves e incluiu em seu ministrio vrios amigos
de sua terra natal, apelidados de Turma de Juiz de Fora.
Faleiros (1995) assinala que, ao mesmo tempo em que tenta articular as for-
as polticas no parlamento, Itamar Franco tenta manter uma relao populista
com as massas, com atos de marketing poltico, paralelos aos encaminhamentos
de medidas ao Congresso Nacional. Por exemplo, manda suspender aposenta-
dorias elevadas dos marajs da Previdncia, declarando aberta a temporada
de caa, tentando reavivar a imagem de caador de marajs, leitmotiv de
sua campanha eleitoral conjuntamente com Collor. Tambm, recua no envio de
um emendo Constituio Federal, incluindo a Reforma da Previdncia, em
funo das reaes contrrias. O governo Itamar Franco, no entanto, diminui o
ritmo das privatizaes e o furor neoliberal de Collor, reduzindo o ritmo do
desmonte do Estado na rea social, embora as privatizaes de empresas esta-
tais fossem mantidas como meta.
A Comisso Interministerial dos Ministrios da Sade, do Trabalho e da
Previdncia Social12, em 1993, apresenta uma rearticulao de responsabi-
lidades desses rgos sob a tica do direito do cidado. No Ministrio do
Trabalho as aes so voltadas para a preveno, a scalizao, a vigilncia,
a informao e o controle, com propostas para taxao dos riscos e multa aos
infratores relativamente s condies de trabalho. Na Previdncia, h reviso
dos auxlios-doena, apesar de se constatar que, dos 885 postos de benef-
cios do INSS existentes, 400 no possuem peritos mdicos em quantidade
suciente para atender aos segurados13.
No governo Itamar, assume o Ministrio da Sade, no perodo de 8/10/1992
a 18/8/1993, o parlamentar Jamil Haddad, que empreende uma guerra contra
os preos dos remdios e, conseqentemente, contra os laboratrios. O ministro
apia as discusses nos Conselhos Nacionais de Sade e de Seguridade, mas
no consegue impedir o desgaste do setor pela falta de verbas. Seu substitu-
to, Henrique Santillo (30/8/1993 a 31/12/1994), fala do solapamento do SUS
por grupos bilionrios que exploram a medicina de forma mercantil, fazem
propaganda da falncia do setor pblico, por meio de manipulao da mdia, e
se manifestam contrrios s auditorias e informatizao das contas, que visam
impedir o estoque indevido de Autorizao de Internao Hospitalar AIH por
125
secretarias estaduais e municipais, usadas depois como moeda de troca em po-

cas eleitorais. Prope o programa Sade da Famlia e estimula a municipalizao
da sade, assinalando que 1.400 municpios j tm condies de gerenciamento
local, sugerindo a transferncia de recursos diretamente aos municpios, seguin-
do as orientaes do Conselho Nacional de Sade.
O governo encaminha a extino do Inamps (Lei n 8.689, de 27/7/1993),
com a transferncia das aes de sade para estados e municpios, o que
aprovado na Comisso de Seguridade Social por acordo entre os partidos, sem
que fossem demitidos os 96.000 funcionrios do rgo, e com a criao de um
Sistema Nacional de Auditoria. O plenrio da Cmara dos Deputados aprova o
projeto em 16/6/2003, abrindo espao para a municipalizao do sistema de
sade. Ao mesmo tempo cria-se maior interferncia dos servios privados de
sade junto aos prefeitos e maior peso dessas autoridades na denio de po-
lticas de sade, embora com a forte presena de conselhos na rea. Os parla-
mentares consolidam a Frente Nacional da Sade e o governo transfere verbas
do Fundo de Amparo ao Trabalhador para pagar hospitais.
Os gastos da sade estavam sob suspeita de corrupo, e uma CPI foi insta-
lada com a incumbncia de apurar as inmeras irregularidades no Inamps, em
7/6/1994, tendo como relator o deputado Jackson Pereira (PSDB/CE). O relatrio
da CPI leva em conta os dados do Tribunal de Contas da Unio TCU, de de-
zembro de 1993, constatando emprstimos indevidos no Amap, falta de lici-
tao em Penedo/AL, superfaturamento de obras em algumas municipalidades
da Bahia, obra paralisada com pagamentos antecipados em Camapu/MS, uso
de recursos ambulatoriais para aquisio de veculos em Minas Gerais, diferena
de faturamento em Nova Iguau/RJ. O TCU recebeu, ainda, outras denncias de
irregularidades de execuo de convnios, desvio de recursos, cobranas inde-
vidas, pagamentos indevidos, desvio e desaparecimento de material. O relatrio
ressalta, tambm, que houve reduo do nmero de leitos por mil habitantes,
de 4,13, em 1976, para 3,73, em 1990 e, na rede pblica, passou de 1,11 para
0,87, no mesmo perodo. O relatrio da CPI traz, adicionalmente, os dados da
auditoria do Inamps numa amostragem sobre 1.000 hospitais, constatando o
sucateamento dos mesmos, desde a falta de higiene at a desqualicao e
inadequao ou falta de recursos.
126
O Fundo Social de Emergncia14, com vigncia em 1994 e 1995, destinou

sade apenas 2,1 bilhes de reais em 1994. Se, por um lado, h consenso no
Congresso Nacional no encaminhamento de apurao de fraudes, h, por outro,
grandes disputas entre vrias propostas de reduo ou ampliao e manuten-
o das polticas sociais do Estado brasileiro, confrontando-se, em termos mais
gerais, a viso neoliberal de reduo do Estado e de privilegiamento do setor
privado com a viso de defesa dos direitos sociais do cidado.
Em 1993, segundo dados da pesquisa de avaliao dos conselhos de sade,
citada por Carvalho (1995), j estavam cadastrados o Conselho Nacional de Sade,
27 conselhos estaduais e 2.108 conselhos municipais, representando cerca de 42%
dos municpios brasileiros (total de municpios: 4.973). Nos conselhos municipais,
49% dos representantes so usurios, proporo que se reduz a 46% nos conselhos
estaduais e a 48% no conselho nacional. Ainda, segundo Carvalho, em 1993, os
conselhos se rmam como instncias polticas identicadas com a defesa do SUS.
Entre as diversas deliberaes do Conselho Nacional de Sade15, durante o
governo Itamar Franco, destacam-se: a aprovao da Norma Brasileira para Co-
mercializao de Alimentos para Lactentes; a aprovao do documento Reco-
mendaes para a constituio e estruturao dos conselhos estaduais e munici-
pais de sade; e a aprovao do parecer sobre o documento Municipalizao:
a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei, que deu origem NOB 93.
No perodo, o CNS instituiu a Comisso Intersetorial de Sade da Mulher; a
Mesa Nacional de Negociao entre empregadores pblicos e empregados de
SUS, com 11 representantes de cada lado, e constituiu, no seu mbito, a Comis-
so Nacional de Reforma Psiquitrica.
Recomendou, ainda, ao ministro da Sade a convocao da II Conferncia
Nacional de Sade Bucal e da II Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador;
xou em 11 efetivos e respectivos suplentes os membros das comisses inter-
setoriais, indicados pelo prprio conselho; aprovou a norma que acaba com a
obrigatoriedade do exame clnico do escolar no incio do ano letivo; e indicou a
eliminao do termo paramdico dos documentos ociais, substituindo-o por
prossional de sade.
Em relao s questes oramentrias, scais e de controle, o CNS exigiu
dos estados a comprovao da existncia dos conselhos e dos fundos estaduais,
127
estabelecendo uma srie de medidas punitivas aos que deixarem de cumprir, no

todo ou em parte, as determinaes relativas ao seu funcionamento, como con-
dio para o recebimento de recursos SUS; apoiou a Emenda Constitucional de
garantia ao SUS de 10% da receita scal das trs esferas de governo e 30%
de todas as receitas da seguridade social; solicitou Seplan, ao Tesouro Na-
cional, ao Banco Central e ao INSS relatrios mensais de execuo oramen-
trio-nanceira; aprovou alteraes nas tabelas do SIH/SUS e do SIA/SUS,
conforme proposta apresentada pela SAS/MS; adotou uma srie de medidas
destinadas a garantir a realizao da Pesquisa sobre o Oramento Pblico em
Sade Pops ao longo de 1994; solicitou o encaminhamento de pedido
de informaes a vrios rgos federais sobre o montante de recursos de-
positados em juzo relativos ao Finsocial e ao Cons, dada a aprovao pelo
Supremo Tribunal Federal STF de sua constitucionalidade.
Ainda, no perodo, foi institudo o Siops Sistema de Informaes sobre
Oramentos Pblicos em Sade16. Seu objetivo a coleta e a sistematizao de
informaes sobre as receitas totais e despesas com aes e servios pblicos de
sade das trs esferas de governo. Sua implantao teve origem no Conselho
Nacional de Sade, em 1993, sendo considerado relevante pela Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado, quando da instalao dos Inquritos Civis P-
blicos nos 001/94 e 002/94 sobre o Funcionamento e Financiamento do SUS. No
captulo III ser enfocada mais detalhadamente sua criao.
A NOB 93
No governo Itamar Franco, foi editada a NOB 93 Norma Operacional Bsica

01 93, estabelecida pela Portaria n 545, de 20 de maio de 1993, pelo ento
ministro da Sade, Jamil Haddad. Esta Norma estabelece os parmetros para ga-
rantia da descentralizao do sistema de sade e as responsabilidades e critrios
de nanciamento das aes de sade no mbito federal, estadual e municipal.
Dene as formas de gesto do sistema pelas Comisses Intergestores Tripartite e
Bipartites. A primeira, de mbito nacional, integra representantes do Ministrio
da Sade, do Conass e do Conasems, tendo por nalidade assistir o Ministrio
da Sade na elaborao de propostas para a implantao e operacionalizao do
128
SUS, submetendo-se ao poder deliberativo e scalizador do Conselho Nacional

de Sade (Brasil, 1993b:6962).
A Comisso Intergestores Bipartite CIB, integrada paritariamente por diri-
gentes das secretarias estaduais de sade e de representao dos secretrios mu-
nicipais de sade tambm deve submeter-se ao poder deliberativo e scalizador
do Conselho Estadual de Sade (Brasil, 1993b:6962).
A NOB 93 assinala, claramente, que a descentralizao deve ser entendida
como um processo de redistribuio do poder, redenio de papis e estabe-
lecimento de novas relaes entre as trs esferas de governo, reorganizao
institucional, reformulao de prticas e controle social (Brasil, 1993b:6962).
Fica claro que o Sistema nico de Sade um novo modelo institucional de
pactuao federativa, com um ator central que se torna o eixo de deliberao e
de scalizao os conselhos de sade.
Os conselhos se consolidam em seu papel institucional de nova poltica de
sade, considerando o processo dinmico de articulao entre os gestores das
trs esferas, os mecanismos de nanciamento e o controle social, com uma nor-
matizao que garanta os poderes dos rgos paritrios.
A NOB 93 dene os tipos de gesto municipal da sade como incipiente, par-
cial e semiplena, exigindo a existncia de um conselho municipal de sade com
comprovao semestral de seu funcionamento, com as atas de suas reunies. A
existncia de conselhos e seu funcionamento o requisito, junto com os crit-
rios de distribuio do nanciamento, para que o municpio possa participar da
alocao de verbas. Por este meio que se pode vericar o poder dos conselhos
de impor novas prticas que vo de encontro ao clientelismo, ao nepotismo e
aos arranjos da troca de favores e apoios entre os governantes. uma mudana
radical que atinge as formas patrimonialistas de se gerir a coisa pblica. A NOB
93, como foi assinalado anteriormente, baseia-se no documento Descentrali-
zao de aes e servios de sade: a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei,
aprovado pelo Conselho Nacional de Sade, em 15 de abril de 1993.
O retrospecto do governo Itamar Franco mostra o fortalecimento do SUS
enquanto modelo institudo, construdo nos embates da extino do Inamps, da
nova pactuao federativa no setor, da crise nanceira da sade e da crise scal
do Estado.
129
Participao e institucionalizao os embates

na viso de alguns dos seus personagens histricos
Os depoimentos das pessoas entrevistadas mostram a tensa relao entre o

processo de institucionalizao e o processo instituinte, no governo Collor, po-
dendo-se salientar que, mesmo no contexto de um modelo autoritrio de gesto
e de economia neoliberal, o movimento sanitrio conseguiu acumular foras
para negociar os avanos no SUS, no sentido de garantir a participao popular
(Lei n 8.142/90), revertendo uma deciso do prprio Presidente da Repblica.
Isto se deveu mobilizao articulada da sociedade, da academia, de entida-
des de secretrios de sade, do poder legislativo e dos setores organizados da
sociedade, entre outros que tiveram um lcus privilegiado de agregao a Ple-
nria Nacional de Sade com um objetivo e um projeto poltico construdo ao
longo de vrios anos com persistncia e profundidade. O movimento aprendeu
a trabalhar tanto no espao institudo como no instituinte e esteve presente no
Conselho Nacional de Sade, nas galerias do Congresso Nacional, nos congres-
sos e nas conferncias de sade.
Conforme os depoimentos, h constatao de avanos no mbito da sade
e da participao popular no governo Itamar Franco, sobretudo pela abertura de
interlocuo, no Ministrio da Sade, entre governo e movimento social.
No governo Collor, a pujana da 9 CNS expe a fragilidade de um presiden-
te corrodo pelas denncias de corrupo e pressionado pela mobilizao das
ruas. A anlise de contedo das entrevistas evidencia como temas: os embates
com o governo Collor relativos, principalmente, Lei Orgnica da Sade, com os
vetos presidenciais, vitria da promulgao da Lei n 8.142/90, realizao da
9 CNS, questo do nanciamento da sade. No governo Itamar, destaca-se a
extino do Inamps e a NOB 93.
A conjuntura Collor
A Lei Orgnica da Sade, os vetos do Collor e a Lei n 8.142/90
Os entrevistados vem o governo Collor como um retrocesso na rea social,

como um risco para os avanos no movimento instituinte e nos espaos institu-
130
dos da participao, conforme a expresso de Swedenberger Barbosa: aps

ter-se denido a sade como direito, passou-se a empurr-la com a barriga.
Ou, ainda, como no dizer de Noronha: A vem o Collor e o efeito dani-
nho, quer dizer, onde ns tnhamos alguma base participacionista, que foi na
sade, a gente consegue sobreviver.
Nelso, do mesmo modo, contextualiza:
J nos anos 1990, quando o Estado democrtico recuou por uma outra
ditadura, no mais militar, mas uma ditadura ideolgica do neoliberalis-
mo globalizante, onde surgiu uma nova divindade na sociedade o deus
mercado vrias conseqncias, vrios recuos e retrocessos graves acon-
teceram na sociedade e no Estado brasileiro. Tudo o que se tinha avan-
ado na Constituio Federal foi objeto de retrocesso, a partir dos anos
1990, e o prprio movimento sindical no escapou desse retrocesso. O
movimento sindical cou muito mais corporativo, porque tentou salvar
a assistncia sade em outros sistemas, s para os sindicalizados. No
estou culpando o movimento sindical, porque o conjunto da sociedade
foi retrocedendo nos anos 1990.
Vladimir Dantas destaca que o movimento lutava para que Collor no re-
duzisse o oramento da sade e no colocasse nenhum grupo reacionrio que
fechasse as portas: [...] era uma luta de resistncia, embora qualquer governo
tenda a se fechar ao movimento social, mesmo sendo um governo popular.
Nessa conjuntura, o incio do governo foi palco do embate para a regulamenta-
o do captulo da sade na Constituio Federal. Arlindo refora o papel da Ple-
nria Nacional de Sade, nesse perodo: Era um espao de articulao. A Plenria
trabalhou no governo Collor, em 1990, quando houve a tentativa de desfazer as
resolues da conferncia, da comisso e tambm da nova Constituio Federal.
Jandira Feghali refora esse ponto de vista, revelando seu olhar sobre o
institudo no movimento, pois Collor tenta desinstitucionalizar o SUS pela sua
desconstitucionalizao, o que signicaria perda de direitos e favorecimento do
setor privado. A entrevistada diz:
A Constituio Federal foi promulgada em outubro de 1988 e, em 1989,
houve a eleio presidencial, em que a sociedade inteira entrou de ca-
bea na disputa Lula-Collor, infelizmente com a vitria do Collor. E no
demorou muito, ou seja, um ano depois da Constituinte, j houve a
tentativa de desconstitucionalizar o SUS, transform-lo em lei infracons-
titucional. Ento, nesse perodo a primeira tarefa foi construir e aprovar o
texto da lei ordinria e tentar mant-lo que, alis, um pouco do que a
gente fez nessa ltima dcada: tentar mant-lo, porque as tentativas de
desmontar o texto constitucional e a Lei n 8.080/90 foram enormes.
131
Segundo Nelso, esse comportamento do governo tinha sua razo de ser.

Os anos 1980 foram anos dourados nesse sentido das grandes lutas
democrticas na rea da sade, a ponto dos setores conservadores da
sociedade se assustarem com a Constituio Federal na seo da sade,
tanto que pressionaram o presidente da Repblica Jos Sarney em
1989, para que ele no mandasse o projeto de Lei Orgnica da Sade
para o Congresso Nacional, conforme estava previsto na Constituio
Federal. O projeto de lei que regulamentaria a seo sade para tornar
realidade o SUS, passados o 7, o 8 ms, no foi mandado pelo presi-
dente e a o deputado federal Raimundo Bezerra, que j estava engajado
no movimento da Reforma Sanitria e era o presidente da comisso de
sade, convocou o Simpsio Nacional de Sade em 1989, onde nova-
mente centenas e centenas de pessoas do movimento da Reforma Sani-
tria foram para os corredores da Cmara dos Deputados.
Nelso reitera que esse simpsio foi fundamental naquele momento: Foi
um simpsio riqussimo porque o movimento j estava mais maduro, j tinha dis-
cutido, j tinha conseguido a aprovao na Constituio Federal e a o relatrio
do Simpsio de 1989 quase que tambm a cpia carbnica do que viria a ser
a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Segundo Jocelio, a Plenria Nacional de Sade tambm teve papel estrat-
gico nesse momento.
[...] na formulao da Lei Orgnica da Sade, referncias importantes
eram o deputado Eduardo Jorge, a deputada baiana Abigail Feitosa, a Ja-
cinta Silva que era uma pessoa chave dentro da Plenria. Como represen-
tante da Plenria Nacional de Sade, na qual eu estava, fomos conversar
com o Alceni Guerra e com o secretrio-executivo do Conselho Nacional
de Sade, o Jos Cndido, e ns falamos do consenso entre os parti-
dos para a formulao da Lei Orgnica, a partir do trabalho da Plenria.
Conseguimos do Alceni Guerra o compromisso de no alterar aquilo que
fosse aprovado no Congresso Nacional, at porque como parlamentar
ele tambm tinha se comprometido com a lei. Falando em nome do
governo Collor, Alceni Guerra disse que nada seria vetado.
No entanto, Jocelio assinala que houve uma traio de Collor quanto ao

acordo feito com o movimento sanitrio.
Quando a Lei Orgnica da Sade foi para o Congresso Nacional, circulou
a notcia de que o Collor iria vetar toda a parte relativa ao controle social
e outros aspectos sobre nanciamento. Como representante da CUT, a
questo do controle social era a que mais me chamava a ateno. Volta-
mos ao Jos Cndido, com um grupo da Plenria a Jacinta, a Samara,
a Anglica Gomes, o Eleutrio, dizendo que havia o compromisso do
Ministro em nome do governo de que nada seria vetado e vrios artigos
132
foram vetados. Dissemos que eles romperam o compromisso com a gen-

te. E, assim, conseguimos arrancar o compromisso de formatao do que
seria o Conselho Nacional de Sade, por meio do Decreto n 99.438/9017
e do que seria a Lei n 8.142/90, que resgatou a questo dos conselhos
de sade, sua composio paritria e o seu carter deliberativo.
Jacinta, assinalando a capacidade de negociao da Plenria, recupera o

episdio: [...] mesmo antes de sarem as leis n 8.080/90 e 8.142/90, o Con-
selho Nacional de Sade foi instalado. Por atuao da Plenria, saiu o Decreto
n 99.438/90, em agosto de 1990, portanto antes da Lei Orgnica da Sade,
instituindo o Conselho Nacional, porque ns atuamos no Congresso Nacional e
internamente no Ministrio da Sade, com o Alceni Guerra, ministro poca.
Eri Medeiros, poca presidente do Conasems, observa que a entidade teve
um papel importante e deixa claro as diversas faces da mobilizao no conjunto
do movimento sanitrio na presso sobre Collor.
O ministro Alceni Guerra fez uma reunio no seu gabinete, chamou vrias
entidades da Plenria, entre elas o Conasems. Eu estava presente junto
com o Eleutrio e outras pessoas, e ele nos comunicou, ocialmente, que
o presidente Collor vetaria todos os artigos relativos descentralizao,
ao controle social e aos repasses inter-governamentais. Foi uma reunio
tensa e difcil com o ministro, mas, ao mesmo tempo em que todo mun-
do cou muito danado, zemos a nossa crtica e tambm dissemos que
o Conasems agradecia por ser chamado com antecedncia para discutir
um assunto em que seria tomada uma deciso to importante. Nessa
reunio no havia parlamentares, apenas entidades. Isso foi no nal de
agosto, incio de setembro de 1990, e logo em seguida a Lei Orgnica
promulgada, no dia 19 de setembro.
Aps a promulgao da lei, com os vetos, a mobilizao foi rpida e intensa.

Eri Medeiros prossegue seu relato:
O Conasems tinha feito um trabalho, a bandeira tinha sido a parti-
cipao social, ns estvamos mais organizados e j tnhamos uma
representao nacional nesse processo. Tnhamos gente de todo o
pas conosco, tnhamos vida prpria e com poder de fogo importante
e reconhecido pelo governo. Nesse meio tempo ns lanamos um
jornal do Conasems, com mais de 100 mil exemplares. Colocamos
na capa e largamos para o pas todo falando que ns topvamos a
briga e faramos a derrubada dos vetos do Presidente. Com isso, o
Alceni Guerra me chamou, querendo fazer uma recomposio e di-
zendo que no valia a pena a gente criar esse confronto l na Cmara
dos Deputados, e propunha que a gente zesse uma nova proposta,
trabalhando uma nova linha que recuperasse isso.
133
Eri Medeiros continua, discorrendo sobre o processo: No incio de novem-

bro, no feriado de nados, no Hotel Fencia, o Conasems coordenou um traba-
lho de entidades, em nvel nacional, para fazer uma nova proposta do que hoje
a Lei n 8.142/90. Teve outros atores, mas ns jogamos pesado [...] o ministro
achou que a gente ia derrubar os vetos.
Jacinta rememora, tambm, esse encontro e alguns de seus participantes
Fizemos uma reunio com os deputados Arouca, Eduardo Jorge, Rai-
mundo Bezerra, Mosconi, Abigail Feitosa e entidades o Conasems,
representado pelo Eri Medeiros, o Cebes, a Abrasco, o Guedes [Jos], o
Arlindo Fbio, o Eleutrio, a Samara, a Luiza [Jaeger], o Costa [Francisco]
e o Mrcio Almeida. Todas essas pessoas e outras, que no me ocorrem,
participaram dessa reunio e, ao nal da tarde, ns j tnhamos um esbo-
o do que hoje a Lei n 8.142/90, pronta, recuperando o que o Collor
havia vetado. Os parlamentares que participaram do processo encami-
nharam a lei, creio que no dia 16 de novembro, e no dia 28 de dezembro
do mesmo ano [1990] a lei estava promulgada. Isso demonstra a fora
do movimento social, dentro e fora do Congresso Nacional.
Jocelio reitera que a Lei n 8.142/90 teve uma importante participao da

Plenria e, de algum modo, membros do governo foram receptivos.
[...] mas o importante que a Lei n 8.142/90, essa sim, foi escrita por es-
ses membros da Plenria que voltaram ao Ministrio da Sade pedindo o
seu rpido envio ao Congresso Nacional para que, com a sua aprovao,
resolvesse essa questo dos vetos. Por alguma razo, nesse momento, o
Ministrio da Sade foi muito aberto, atendia e recebia a gente muito
bem. Lembro at que comps, na questo dos recursos humanos, uma
comisso que elaboraria a reforma da carreira dentro do setor sade.
Ento, foi um comeo de governo promissor na rea de sade. Por trs
disso estavam roubando um monte de coisas e tudo aquilo que a gente
cou sabendo depois. Mas, do ponto de vista do dilogo, ns que tnha-
mos perdido a eleio, porque apoiamos o Lula, nos surpreendemos com
a receptividade do Alceni e do Cndido a algumas idias nossas.
Guedes, poca, como presidente da Abrasco, destaca a importncia do

movimento sanitrio para restabelecer o processo participativo, aps o veto de
Collor: Em 1990-1991, eu ocupo a vaga do CNPq no Conselho Nacional de
Sade. Nesse perodo, ocorre a promulgao da Lei Orgnica da Sade e, com
os vetos do Fernando Collor, o movimento sanitrio articula a presso para criar
a Lei n 8.142/90, restabelecendo vrios dos artigos vetados.
134
Continuando seu relato acerca do processo, Eri Medeiros destaca tanto a

presso quanto a negociao, naquele perodo.
Um aspecto importante que nos dias 8, 9 e 10 de dezembro de 1990,
na nossa Plenria [do Conasems], como eu era candidato reeleio e
na minha plataforma estava que ns amos fazer a mudana nessa lei
e que ns tnhamos o suporte para fazer, ns zemos a leitura j da
Lei n 8.142/90 na ntegra, antes dela ser promulgada, pois o ministro,
naquele dia, manda a lei para ns e para o Collor. Ento, ns temos esse
documento publicado no nosso jornal do dia 10 de dezembro a Lei n
8.142/90, promulgada no dia 28 de dezembro daquele ano.
Eri Medeiros revela os dilogos de bastidores com o relator da lei:

Ns fomos bem corporativos na nossa participao, porque na nego-
ciao dessa lei com o prprio Geraldo Alckmin, eu coloco o nome do
Conasems na lei. L est escrito que ns somos membros natos do Con-
selho Nacional de Sade. O Alckmin perguntava se tinha algum proble-
ma de deixar o nome de fora e eu perguntava se tinha algum problema
de deixar de dentro. Como ele disse que no, est l na lei. Conass e
Conasems fazem parte da Lei n 8.142/90, no como convidados, mas
como partes integrantes.
Para Eduardo Jorge, um dos condicionantes da vitria foi vincular o depu-

tado sua base de apoio/presso: Os deputados que eram contra eram busca-
dos, para que a Plenria pudesse, ao mesmo tempo, adicionar um elemento de
presso efetiva, para o deputado saber que na base dele tinha gente articulada,
gente preparada, gente com argumentao capaz de critic-lo. Continua Edu-
ardo Jorge, reiterando a dinmica do processo:
O deputado no tem medo de manifestao genrica, se a base dele
l de Pernambuco, da Paraba, do Amap, no muito afetada. Ele
imune, resistente presso desse tipo, salvo a movimentos muito gran-
des como o Diretas J, o impeachment, que a vira uma coisa em que
ningum est a salvo da presso. Da, vrios deputados no so afetados
diretamente, so resistentes a esse tipo de presso. Mas, quando o de-
putado federal, por exemplo, l do Cear, recebia a visita do deputado
estadual, do vereador, dos secretrios municipais de sade do interior
do Cear, ele prestava ateno na coisa, porque sabia que isso tinha
repercusso na sua cidade, na sua base. Ento, esse elemento qualitativo
do movimento foi importante porque serviu para diminuir as resistncias,
amenizar a oposio que a gente tinha no setor.
Samara faz uma anlise um tanto diversa, considerando que j havia uma
certa desmobilizao na negociao da Lei n 8.142/90 que tem origem numa
135
onda de reviso do papel do Estado: A Plenria foi bem atuante na discusso da

lei orgnica, mas, se a Constituio Federal diz que a sade direito de todos e
dever do Estado, j na lei orgnica isso relativizado, com a ampliao de deve-
res da famlia, etc. Essa ampliao j prenuncia uma certa exibilizao do dever
do Estado. De alguma forma ela tira fora e na discusso da Constituinte j se
via essa coisa de se responsabilizar tambm as pessoas etc.
Nesta linha, Samara continua:
[...] o movimento j estava meio cansado, e eu acho que essa onda j
comeava a afetar, tanto que quando houve os vetos do Fernando Collor
de Mello Lei Orgnica da Sade, a participao da Plenria j no era
tanta. A renegociao que depois redundou na Lei n 8.142/90 foi uma
movimentao mais de bastidores com o relator Geraldo Alckmin, menos
participativa. A Constituio Federal concisa e lembro que nos debates
da lei orgnica a gente j tinha uma certa apreenso com essa onda do
liberalismo econmico. E o movimento arrefecia um pouco.
V-se que a presso do movimento sobre o governo Collor, para efetivar as

conquistas dos anos anteriores, utilizava-se de variveis de sua composio, tais
como o Conasems, o espao institudo do Conselho Nacional de Sade, a aliana
com o poder legislativo e o espao instituinte da Plenria Nacional de Sade, que
conuem em diversas mobilizaes, em momentos distintos, para chegar ao ob-
jetivo comum. Mesmo que, aparentemente, demonstrando um certo arrefeci-
mento foi possvel reconquistar, pela via da presso social, pontos importantes
do veto governamental. Demonstrao inequvoca de armao de princpios e
capacidade de luta, pode-se considerar esse fato como uma herana da compe-
tncia do movimento sanitrio em sua atuao naqueles anos.
Elizabeth Barros sintetiza bem esse momento

de reao articulada da Plenria que se deu em relao aos vetos do Collor
Lei Orgnica da Sade. A Plenria era isso: poder constituir agendas co-
muns das diferentes entidades, superar a fragmentao de interesses. Em
alguns momentos, ela conseguia produzir processos de discusso que aca-
bavam fazendo com que todos chegassem a uma concluso a respeito de
um determinado tema. E isso foi fundamental naquele momento. Essa foi a
grande contribuio da Plenria Nacional de Sade.
Para Jocelio esse perodo foi culminante para o movimento sanitrio: Em

termos de resgate histrico da participao do movimento eu destacaria a hist-
136
ria da Lei n 8.142/90. Foi o que ns conseguimos de melhor at hoje. Se pen-

sarmos bem, foi o que salvou a ptria em tudo o que se diz de controle social,
numa cochilada do governo, num momento em que o Alceni Guerra estava
aberto discusso.
A conjuntura Collor
A realizao da 9 Conferncia Nacional de Sade foi, tambm, um momen-

to pleno de idas e vindas e de articulaes do movimento. Alguns dos entrevis-
tados se reportam ao fato. Eri Medeiros aponta a necessidade de ocializar a
questo da municipalizao, dentro da proposta da 9 CNS.
Em fevereiro de 1990, no nal do governo Sarney, ns conseguimos uma
entrevista com o Presidente da Repblica e chamamos a 9 Conferncia
Nacional de Sade, com o tema do nosso movimento Municipalizao
o Caminho. O Sarney, antes de sair em maro, chama a conferncia, a
entra o Collor e ns camos cercando o ministrio com as nossas teses,
de que ns deveramos ter uma conferncia que debatesse o processo da
descentralizao, o que era fundamental.
Para articular os diferentes atores num movimento comum, a Plenria conti-

nua como frum privilegiado. Segundo Jocelio,
nesse perodo, a Plenria Nacional de Sade ainda era a principal refe-
rncia de participao dos diversos segmentos, at o Conselho Nacional
de Sade se consolidar. Quando o conselho se consolida, se legitima,
viabiliza a 9 Conferncia, a comea a seguinte discusso: se existe o
conselho nacional e se devem existir os conselhos estaduais, se a Lei n
8.142/90 garante que para o repasse de verbas tinha que ter conselho, e
isso foi absolutamente chave nessa questo, comea a criao dos con-
selhos municipais e estaduais. A partir da Lei n 8.142/90, deslancha-se
a questo do controle social no Brasil como um todo, pela subordinao
do repasse de verba existncia de conselhos constitudos.
Elizabeth Barros mostra a necessidade de interlocuo para mediar pontos

de vista e viabilizao das decises.
Em 1991, quando o debate sobre a 9 CNS, e a tentativa de no execut-
la, havia sido iniciado, eu entrei para a comisso da Plenria de Sade e
comecei a trabalhar ao lado da Jacinta, da Cludia Spnola, do Arlindo
Fbio e do Raimundo Bezerra, fazendo a ponte entre a Plenria e os mo-
vimentos sociais de forma a ganhar sustentabilidade e viabilidade. Uma
137
das estratgias era a articulao entre mobilizao e organizao tanto para

se ter a participao como para ter o nanciamento, dois eixos do movimen-
to: era um grupo que se misturava com a atuao da Plenria e com a sua
organizao. Quando se sentiu que a 9 CNS estava ameaada, o grupo se
mobilizou fortemente para garantir a sua realizao. Assim, nesse perodo,
talvez o grande trabalho tenha sido garantir a realizao da Nona.
Elizabeth Barros continua enfocando as diculdades no governo Collor

para a realizao da conferncia.
No governo Collor, havia um certo clima de diculdade em se lidar com
os movimentos sociais, com qualquer idia de controle social. Acho que
no havia por parte do ministro Alceni Guerra nenhuma especial simpa-
tia pela conferncia. Tanto que a gente s conseguiu ter certeza de que
a conferncia iria se realizar quando o ministro Adib Jatene a assume
e banca a sua realizao, em 1992. At aquele momento, por conta
da presso, eles admitiam a realizao, mas nada deniam sobre seu
nanciamento. Havia uma srie de diculdades subjetivas que nos deixa-
vam em dvida a respeito da possibilidade de realmente realiz-la. Mas
acabou acontecendo.
Eri Medeiros arremata, salientando o papel da articulao para chegar, a

partir da 9 CNS, ao objetivo maior do Conasems naquele momento.
Um aspecto importante, nesse perodo, que a gente sempre trabalhou as
idias no s na nossa linha do gestor, pois estavam l as vrias entidades do
pas, o Conselho Federal de Medicina, a Contag, a CUT, a rea de medicina
privada, os movimentos sociais, para poder tomar uma posio que no
fosse isolada. Nesse meio tempo, comeamos a ter contato com a Pastoral
da Criana, com a dona Zilda Arns, as entidades internacionais o Unicef,
a Opas, com o que foi a segunda grande vertente que a gente tinha para a
mudana do sistema: ocializar a questo da municipalizao.
Sarah Escorel relata que de 1990 a 1992, quando foi realizada a 9 CNS,
existia uma comisso organizadora, e alguns municpios e estados j vinham
realizando as pr-conferncias. Relembra que ela ocorre num momento chave
para o impeachment.
Esse movimento foi crescendo e conseguiu pressionar para que fosse
realizada a conferncia que o Alceni Guerra adiava, adiava, adiava, nal-
mente convocou, mas no presidiu, porque caiu antes, e o Adib Jatene
presidiu. A conferncia ocorreu no momento em que o Collor faz aquela
chamada do no me deixem s e convocou todo mundo para sair de
verde e amarelo e todo mundo saiu de preto. Isso foi exatamente na se-
mana da 9 CNS, que acabou na quinta-feira e no domingo estava todo
mundo de preto na rua.
138
Eri Medeiros acrescenta alguns fatos sobre a realizao da 9 Confern-

cia Nacional de Sade: O ministro da Sade, em 1991, cria uma comisso
para organizar a 9 CNS e eu sou nomeado coordenador executivo. A, o
Conasems tem um crescimento de qualidade, participao e ns tivemos a
oportunidade de debater o formato da conferncia com o Arlindo Fbio e
outros. Continua o entrevistado:
Ns tivemos a oportunidade de realizar, naquele perodo, mais de 3
mil conferncias municipais. Pela 1 vez havia a etapa municipal, as
27 conferncias estaduais e a etapa nacional, que foi em agosto de
1992. Esse processo de uma riqueza enorme para o pas e a gente
no tem como avaliar o que signicou realizar mais de 3 mil confe-
rncias municipais. Junto a isso quem teve um papel fundamental
foi o Conselho Nacional de Sade, pois o debate e a manuteno da
proposta de realizao da conferncia se deu dentro do conselho, j
que houve troca de ministros, o Alceni Guerra cai em 1991 e quem
segurou tudo foi o conselho. No incio, o governo queria, depois o
governo comea a ter problemas e eles tentam que no saia a con-
ferncia. Eu acabei me mantendo na conduo, porque eles no me
consideraram num cargo nem do governo e nem do ministro, mas do
Conselho Nacional de Sade.
Lembrando que a 9 CNS foi realizada no perodo em paralelo CPI do impe-

achment do Collor, Eri Medeiros assinala que todos esperavam ter problemas,
pois havia mais de 5 mil participantes, mas no houve conitos, a no ser ideo-
lgicos com as nossas teses. Salientando que, com a CPI em andamento e Bra-
slia tumultuada, o presidente Collor no compareceu, o entrevistado continua:
A 9 Conferncia tem um aspecto de que ns colocamos l todos
os atores a favor e contra. A 8 CNS teve uma importncia muito
grande, mas ela foi nossa, ns no tivemos praticamente os contra
na 8. Por exemplo, os mdicos como confederao no participaram
da 8 CNS e na 9 CNS teve toda uma negociao, ns tivemos os
caras da CNI Confederao Nacional da Indstria, o pessoal que
defendia a rea econmica contrria, a FBH com quem o Conasems
discute o contrato de compra de servios. Eles vo para a conferncia
e debatem o contraditrio.
Finalmente, lembrando a importncia da conferncia para a consolidao do

Conasems e do movimento, Eri Medeiros arremata:
O Arlindo Fbio sempre falava que um aspecto positivo do nosso movi-
mento que em 1986, nos degraus do ginsio de esportes, ns ramos
atores, mas nem coadjuvantes ramos. Fazamos reunies paralelas, que
139
importante, mas como atores paralelos. J, em 1992, quem coordena-

va a conferncia ramos ns e isso dava uma representao clara para o
nosso movimento, uma demonstrao de crescimento poltico e da sua
importncia. Era um reconhecimento da prpria sociedade, das entida-
des e do prprio governo que sempre deram suporte. Para ns foi uma
conquista grande.
Guedes, tambm relembra o momento em que a efervescncia poltica j

mostrava onde chegaria o movimento anti-Collor, que, por sua vez, fazia diver-
sas manobras para conseguir se legitimar.
Em 1992, com o governo Fernando Collor j agonizante, quando a lama
ia subindo e chegando ao pescoo, ele resolve chamar alguns ministros
com respeitabilidade no pas e convida o Adib Jatene para a Sade e o
Reinhold Stephanes para a Previdncia, entre outros. O Adib, ento con-
vida o grupo que ele j conhecia, por ter trabalhado junto em tempos
anteriores eu, o [Jos Carlos] Seixas, o [Edmundo] Pastorello, o [Luiz Ro-
berto] Barradas e o [Edmundo] Juarez. A nossa primeira reao foi recu-
sar, porque no tinha cabimento trabalhar com aquele tipo de governo.
Mas a postura do Adib Jatene era de que o governo estava realmente
deriva e iria topar as propostas de aprimoramento do setor sade. Ns
tnhamos muita dvida se isso seria verdade. Fizemos um pacto de avaliar
a cada semana se continuaramos ou no.
Continuando seu relato, Guedes assinala que o presidente Collor foi acatan-
do as propostas, desde a nomeao do grupo, que era temerria, pois haviam
trabalhado com governos de oposio como o de Mrio Covas, at a subs-
tituio de quadros ligados ao seu governo, o pagamento dos atrasados dos
hospitais e a correo das tabelas de pagamento dos hospitais. Guedes que,
naquele momento, assume a direo do Inamps e da SNAS Secretaria Nacional
de Assistncia Sade, relata: Nossa luta, nesse perodo, era para criar o que
chamvamos de MUS Ministrio nico da Sade, no era o SUS, pois esse j
estava criado. Ns queramos o MUS porque eram tantos os compartimentos do
ministrio, tantas as diculdades de articulao, que at hoje o ministrio conti-
nua lutando com isso. Finalizando, Guedes observa que havia uma dissociao
entre o governo Collor e o Ministrio da Sade: Foi interessante que no dia do
impeachment, ns estvamos na janela do 5 andar do ministrio e muitas das
caravanas que passavam pela Esplanada dos Ministrios, para acompanhar a
votao, saudavam o ministro na janela.
140
A conjuntura Collor
O Conselho Nacional de Sade estratgias iniciais
Segundo Jocelio, as discusses no Conselho Nacional de Sade apontavam

para a necessidade de consolidao do controle social. Ele assinala que esse foi
um perodo tambm de aprendizado da negociao no papel de conselheiro.
No Conselho Nacional de Sade se discutia que, para viabilizar o controle
social, tnhamos que estabelecer relaes com os conselhos municipais
e estaduais, at porque a legislao do SUS vale para as trs esferas do
governo. Como um conselheiro nacional poderia cumprir bem o seu pa-
pel se ele no tivesse relao com os conselhos estaduais e municipais?
E foi no conselho, como sindicalista, que eu aprendi a negociar, a ouvir,
a ponderar, a fazer acordos naquilo que era possvel e no naquilo que
era o desejvel para ns, no nosso ponto de vista. Ento, isso foi muito
rico e esse incio do conselho foi num perodo extremamente democr-
tico, apesar de todo o autoritarismo que a j se esboa claramente no
Ministrio da Sade.
E prossegue relatando a sua atuao como conselheiro da entidade que re-

presentava no conselho.
A CUT, que eu representava, estabelecia essa relao com seus represen-
tantes nos estados e municpios, seno de maneira satisfatria, de forma
bastante razovel e, no perodo, eu conseguia me comunicar com os
representantes estaduais da CUT, quase todos oriundos da luta da sade.
Era uma comunicao uida em qualquer frum nacional, fosse da CUT,
fosse da conferncia de sade, para estabelecer status de dilogo e de
intercmbio de experincias.
Eri Medeiros menciona que no processo de negociao da Lei n

8.142/90, a questo do Conselho Nacional de Sade foi tambm um ponto
importante de negociao. No VII Encontro Nacional de Secretrios Munici-
pais de Sade, promovido pelo Conasems, no perodo de 9 a 13 de dezem-
bro de 1990, em Fortaleza/CE, como parte da presso e das negociaes, o
ministro Alceni Guerra foi convidado, mas ele no queria ir, porque naquele
perodo, o cara era vaiado pela ligao com o Collor. O Collor era um cara
difcil com seus ministros e o Alceni tinha pretenses maiores. Assinalando
que no tinha problema que ele fosse ao evento, apesar dos vetos lei org-
nica, Eri Medeiros assinala:
141
ramos todos gestores e tnhamos respeito pelo ministro, at porque

discordar faz parte. [...] Eu disse: o senhor vai l e vai ser bem recebido,
no signica que vai ser aplaudido, mas tambm no vai ser vaiado,
e ns temos algumas coisas a negociar. E ele perguntou o que ns
queramos. Pois ns queramos que fosse montado um novo Conselho
Nacional de Sade, pois at aquele momento o conselho era composto
por somente 7 [sete] membros indicados pelo ministro. Eu disse que ia
pleitear um novo conselho no meu discurso e ele disse que j estava pen-
sando nisso tambm. Ento, ele vai ao nosso evento nos dias 8, 9, 10 de
dezembro e arma que vai montar o novo conselho. Logo, ele cria uma
comisso e em maro de 1991 ns j temos um novo conselho, e em
abril de 1991 ns j temos a primeira reunio ocial com a composio
paritria de 32 membros.
A par dessa negociao com o Conasems, Jocelio acrescenta um outro vetor

de presso, mostrando a conuncia do movimento. Esse foi um perodo muito
interessante porque, de um lado houve o veto e, do outro lado, a Plenria foi
muito hbil em ter arrancado um acordo antes do veto e ter rapidamente tra-
balhado o que seria a substituio daqueles artigos na lei orgnica para poder
viabilizar o controle social. Continua Jocelio:
A composio do Conselho Nacional de Sade foi negociada com esses
representantes da Plenria, poca. bvio que a gente no concordava
com toda a composio como o governo vinha propondo, mas tambm
o governo no concordava com a composio que ns propnhamos, j
que a nossa era absolutamente representativa, democrtica e o governo
queria uma certa rea de reserva. Da, por exemplo, surgiu a idia de
que trs representantes da comunidade cientca seriam nomeados pelo
governo e no por outro motivo que o primeiro representante da co-
munidade cientca nomeado foi o mdico particular do Fernando Collor
de Mello e outras pessoas que ele dizia que eram da conana dele, alm
da vaga do Ministrio da Sade e de outros ministrios sobre os quais,
automaticamente, o governo tambm teria controle.
De qualquer modo, os vetos serviram negociao. Jocelio arremata: An-

tes do veto, j tinha uma proposta de acordo entre os partidos sobre o Conselho
Nacional de Sade e a gente na primeira conversa com o Alceni [aps o veto]
arrancou o compromisso de rpida composio do Conselho.
Adiante, j como membro do conselho, como representante do Conasems,
Eri Medeiros relata:
No Conselho Nacional de Sade, em abril de 1991, em nome do Conase-
ms apresento a proposta de criao da Comisso Intergestores Tripartite.
Ali nasce, em nome do Conasems, a nossa proposta, j que a Lei Orgni-
142
ca da Sade estabelecia 6 [seis] comisses permanentes, e ento eu levo

a proposta de que ns deveramos criar uma nova comisso permanente
antes daquelas, j que era mais importante juntar os gestores para fa-
zer o pacto, para no vir para o conselho tudo que assunto. Foi uma
reunio difcil, pois todo mundo queria participar e ns queramos que a
comisso fosse dos gestores. Ela foi aprovada, mas como o governo no
queria abrir as portas do processo, apesar da resoluo assinada, ela no
implementada em 1991, nem em 1992.
Na verdade, as comisses intergestores s vo ser implantadas mais adiante,

conforme assinala Eri Medeiros:
Ela s implementada aps a conferncia, quando nosso movimento e
o processo de descentralizao ganha fora, e em 1993, o Gilson Carva-
lho, que era nosso, entra no Ministrio da Sade e, na NOB 93, ocializa
aquilo que o conselho j havia aprovado em 1991. Ou seja, cria ocial-
mente essa instncia deliberativa do SUS, que a tripartite, em nvel
nacional, e a bipartite, em nvel estadual, que era a sntese daquilo que
havamos aprovado no Conselho Nacional de Sade em 1991.
Outro embate, frente conjuntura Collor, foi a discusso, no Conselho Na-

cional de Sade, sobre a criao do agente comunitrio de sade, lanada por
Alceni Guerra. Guedes rememora:
A proposta era de que o prprio ministrio iria contratar essas pesso-
as. Ns, do conselho, achvamos um absurdo, porque eram pessoas
que tinham que ter uma atividade eminentemente local, escolhidas
no local. Como iam ser contratadas pelo ministrio se j tnhamos o
SUS aprovado e o ministrio deveria restringir sua atuao local? A
articuladora da discusso contra a posio do ministrio era a Dr.
Zilda Arns. Ela vinha desenvolvendo o trabalho nas pastorais da sade
e era complicado para a lgica da pastoral ver agentes, remunerados
pelo ministrio, fazendo um trabalho similar, se o trabalho da pasto-
ral era voluntrio. Isso geraria uma confuso e a gente achava que o
interesse do ministrio era ter um grande nmero de cabos eleitorais.
Mas, foi caminhando e os agentes comunitrios foram sendo contra-
tados por uma secretaria nacional justaposta ao Inamps Secretaria
Nacional de Assistncia Sade [SNAS].
Jocelio relata que os primeiros momentos do CNS, naquela conjuntura, eram

de armao de seu papel como instncia decisria da poltica de sade.
Passar a ter uma misso deliberativa era a prpria sobrevivncia do con-
selho, com a formao de suas comisses, ter um regimento interno, e
tudo isso foi amplamente negociado por diversos setores, com uma par-
ticipao muito ativa de cada um dos representantes. Com o passar dos
143
anos isso se descaracteriza porque se passa a ter um outro tipo de partici-

pao dos representantes e conselheiros, diferente dessa forma original,
que era muito ativa e muito representativa dos seus segmentos.
A conjuntura Collor-Itamar
A questo do nanciamento da sade
O problema do nanciamento do SUS j vinha sendo apontado como um dos

principais ns crticos do sistema, desde o processo constituinte e a regulamen-
tao pela Lei Orgnica da Sade. Alguns dos entrevistados enfocam a questo
naquele perodo inicial de implantao do sistema de sade. Jocelio assinala:
O embate, pouco depois desse perodo, deu-se na questo do nancia-
mento, na questo da CPMF como resposta crise de nanciamento
do SUS e da questo da execuo oramentria. Depois que o Alceni
Guerra foi acusado naquele escndalo de compras de guarda-chuva, de
bicicletas, ele caiu e o Conselho Nacional de Sade passou a ter mais
inuncia na questo oramentria, embora tambm fosse muito cla-
ro que o nosso acesso s informaes, ao que ocorria na questo do
oramento, era precrio. Por exemplo, nunca tivemos acesso ao Fundo
Nacional de Sade e poltica oramentria como um todo. Essa questo
do oramento seria importante e toda a questo da prpria viabilizao
do conselho, j que ele foi recomposto de uma forma tcnica, acadmica
e como consultor.
Complementando, Jocelio salienta que no governo Itamar isso muda muito

quando o Jamil Haddad ministro e o Gilson Carvalho, mdico de So Jos dos
Campos/SP, o secretrio da SAS Secretaria de Assistncia Sade. Nesse pe-
rodo, o Gilson Carvalho passa a levar para o conselho informaes s quais at
ento no tnhamos acesso.
Eri Medeiros no s valoriza a vitria sobre Collor e Alceni, mas tambm aponta
a edio da NOB 91, apesar de centralizadora, como incio de um processo.
Nesse meio tempo, o Ministrio da Sade edita a primeira NOB 91, que
continua sendo centralizadora, continua fazendo o municpio de presta-
dor, mas o primeiro passo para comear a denir papis. Naquele mo-
mento nem aquilo tinha, o que para ns foi um avano. A NOB 91, pelo
menos, inicia um processo. Ns no tivemos como fazer qualquer tipo
de mudana, primeiro porque o governo era mais forte do que ns. A
NOB 91 estabelecia um nanciamento que era bom para alguns setores,
alguns estados, pois ela premiava a rede instalada.
144
Eri Medeiros continua sua anlise, observando que os estados com grande
rede instalada foram premiados, caso de Minas Gerais, So Paulo, Rio Grande
do Sul e Rio de Janeiro. Apesar desse privilegiamento, o Conasems, mesmo no
aceitando, no tinha como ir contra, por esses aspectos positivos, do ponto de
vista do nanciamento, para boa parte dos municpios brasileiros.
Luiza Jaeger salienta que no processo de negociao, no governo Collor, os
secretrios municipais propem um tratamento igual ao setor privado. Naquele
momento, recebamos recursos por convnio e no por tabela pelos servios e
isso defasava com a inao absolutamente rpido. O Conasems defendia o pa-
gamento por tabela para todos os prestadores, para ao menos conseguir acom-
panhar, dentro do possvel, a inao e lutar pela proposta de repasse fundo a
fundo. De fato, a proposta do Conasems s vai se viabilizar a partir da NOB 93.
Continua Luiza Jaeger:
Nesse ponto, foi importante a vinda do Gilson Carvalho, secretrio mu-
nicipal de sade de So Jos dos Campos/SP, para o Ministrio da Sa-
de, por indicao do Conasems, e a comisso de acompanhamento da
questo de nanciamento ele mesmo, eu, Mozart [de Oliveira Jnior],
entre outros. Outros secretrios so importantes na discusso o David
Capistrano, o Eri Medeiros que foi presidente do Conasems, o Armando
Raggio. Nesse processo, o Conasems foi extremamente importante e tem
outros secretrios que foram fundamentais nesse percurso. E importan-
te ressaltar que a surge a Frente Parlamentar de Sade, independente de
partidos polticos, que discute as propostas de sade e seguridade.
A atuao da Plenria tambm se fazia presente na questo do nanciamen-

to da sade. Assim, recorda Jacinta:
Em 1993, a Plenria encaminhou uma proposta para a questo do oramen-
to da sade. Apesar da sade ter avanado muito nos princpios e outras
questes fundamentais, no conseguimos denir a questo do oramento.
Ento, em 1993, os deputados Eduardo Jorge, Waldir Pires e outros apresen-
taram uma emenda sobre a questo do oramento, com base na proposta
da Plenria Nacional de Sade, sendo 10% para a Unio, 10% para estados
e 10% para municpios, totalizando 30%. E hoje ainda estamos na luta para
sua aplicao, apesar de ter sido garantido na lei.
Raquel Elias Ferreira Dodge faz outras observaes sobre a questo do

nanciamento da sade.
Nesse ano de 1993, o pas vivia o drama da falta de verbas para nan-
ciar as aes de sade, por essas verbas terem sido concentradas para
145
o nanciamento de aes da previdncia social, por conta de uma

causa que se notabilizou, na poca, que era o pagamento do ajuste
de 149% para os aposentados, causa ganha no Supremo Tribunal Fe-
deral. Precisando de caixa para o nanciamento, a verba do setor da
seguridade social do governo federal foi integralmente concentrada
no Ministrio da Previdncia Social e no Instituto Nacional do Seguro
Social para nanciar os pagamentos do reajuste da aposentadoria.
E a entrevistada complementa, justicando a continuao da luta e resistn-

cia do movimento.
Esse fato ocorre no momento em que a populao estava muito
alertada para a carncia dos hospitais pblicos e para a decincia
da estrutura do sistema. Ao mesmo tempo, havia uma esperana de
parte do movimento social e de todos que construram as vrias con-
ferncias nacionais de sade, depositada na idia de que o SUS era
importante, que era possvel ser descentralizado e que a responsabi-
lidade deveria estar na ponta da autoridade municipal mais prxima
do cidado, de modo a dar um atendimento integral, gratuito, rpido
e srio para todos que precisavam.
nesse contexto, especialmente em funo de problemas do nancia-

mento da sade, no perodo em que sai Fernando Collor e entra Itamar Fran-
co, que o movimento sanitrio ganha um aliado para a defesa de suas causas
o Ministrio Pblico Federal. Raquel Dodge assinala que os instrumentos
de atuao, condizentes com o novo cenrio de direito sade, foram con-
feridos ao Ministrio Pblico Federal em maio de 1993, quando foi editada a
Lei Complementar n 75/93, de acordo com a qual o servio de sade um
servio de relevncia pblica.
A conjuntura Itamar
A NOB 93 e a extino do Inamps
Dentre os diversos fatos signicativos no perodo do governo Itamar Fran-

co, merecem destaque a edio da Norma Operacional Bsica, em maio de
1993 NOB 93 (Portaria MS n 545, de 20 de maio de 1993) e a extino do
Inamps, em julho de 1993 (Lei n 8.689, de 27 de julho de 1993). Os entre-
vistados, em vrios momentos, fazem meno a esses fatos. Elizabeth Bar-
ros assinala que no movimento pela implementao da descentralizao, a
146
Plenria foi um espao importante do ponto de vista estratgico no campo

de defesa da NOB 93. A entrevistada continua dizendo que
isso acabou se transformando no fator de sustentao do prprio pro-
cesso de descentralizao. [...] a Plenria despertava um sentimento de
pertencimento a esses processos que davam, depois, sustentao nos
diversos locais. Para mim, um grande atrativo da Plenria era essa pos-
sibilidade das pessoas se sentirem partcipes e, portanto, de se compro-
meterem com algumas restries e serem depois fatores de sustentao
na implementao de polticas. Foi um momento muito interessante por
seu poder de deciso e de mobilizao, porque muitas das pessoas que
vinham representando a Plenria eram tambm membros de secreta-
rias de sade, eram prossionais de sade enquanto representantes de
categorias prossionais. Ento, no movimento da sade muito difcil
dizer onde comea o movimento social, onde comea o movimento dos
prossionais, onde est o movimento dos gestores, porque tudo sempre
foi muito imbricado.
Elizabeth Barros tambm se manifesta em relao extino do Inamps.

A tramitao da lei de extino do Inamps no Congresso Nacional foi
um momento importante da Plenria. Merecia que algum escrevesse
uma tese. A Plenria foi importante porque mobilizou, coletou dados,
informou, chamou as pessoas para audincias pblicas. Foi um momento
fantstico porque, claramente, a grande resistncia extino do Inamps
encontrava-se no setor privado. Isso um dia merece ser analisado, olhado
sob o ponto de vista histrico: a aliana que se construiu no Congresso
Nacional entre os auditores do Inamps e aqueles que eram auditados
pelo Inamps, articulados contra a extino do Inamps. Ento, existem
alguns momentos que ainda precisam ser melhor analisados na histria
da sade.
Guedes, que dirigiu o Inamps, j no nal do governo Collor, com Adib Jatene
como ministro da Sade, observa:
No perodo em que estive no Inamps, pouco antes de sua extino coordenada pelo
Carlos Mosconi, eu atendia, na maior parte do tempo, a deputados e governado-
res, basicamente para auxiliar na aprovao de emendas parlamentares de obras e
empreitadas e aumento do nmero de AIH, geralmente com ns eleitorais. E como
tnhamos uma equipe bem articulada com o ministro, normalmente ns recusva-
mos estes pleitos, o que, de certo modo, demonstra que nessa transio o Inamps
j no tinha aquela virulncia que sabamos.
Salientando que no governo Collor, no havia cenrio poltico para a extino

do rgo, o prprio Mosconi revela como foi sua indicao para presidente do
Inamps, destacando sua misso.
147
Quando o Itamar Franco assume, o Henrique Hargreaves me comunicou

que o presidente mandou me convidar para ser presidente do Inamps.
A eu disse: Olha, eu tenho diculdade em aceitar, porque no sou
favorvel ao Inamps. Eu gostaria de extinguir o Inamps. E o Har-
greaves perguntou: mesmo? A eu expliquei que o Inamps era
incompatvel com o SUS e o Hargreaves me disse para explicar isso
ao Presidente Itamar. Fui, expliquei e, mesmo assim, o Itamar Franco
me convidou. Ento, assumi, e no meu discurso de posse falei que
pretendia extinguir o Inamps.
Mosconi relata que, j no dia seguinte, foi muito criticado por seu discurso
e sua inteno, e relembra:
O Jamil Haddad, grande gura da poltica, pessoa excepcional, em virtu-
de desse fato me disse para a gente ir mais devagar com esse negcio,
e a eu disse: se a gente for devagar dura 100 anos, se a gente acelerar
dura 10, 20 [...] E a um belo dia o Presidente Itamar Franco me chamou
l, com vrios ministros. O Jamil fez uma bela explanao sobre a sade,
sobre o SUS, concordamos com tudo e eu novamente defendi a extin-
o, alegando que o Inamps era o anti-SUS.
Aps chamar a ateno de Itamar Franco sobre a repercusso positiva que

teria a extino do Inamps junto opinio pblica, Mosconi acrescenta:
O presidente Itamar Franco, de imediato pediu para prepararmos o ato
de extino. O Jamil Haddad por razes partidrias saiu logo depois, as-
sumindo o Henrique Santillo, que enviou a mensagem para o Congresso
Nacional. O lder do governo era o Roberto Freire que escolheu o Sergio
Arouca como relator. E a conseguimos emplacar a morte do Inamps. Mas
o fretro foi dramtico. Apanhei muito de alguns setores da imprensa e
cheguei a receber telefonemas com ameaas, provavelmente de pessoas
que se sentiram prejudicadas, nos setores onde ocorriam as fraudes. [...]
O Inamps no tinha relao com ningum, era auto-suciente. Montava
um posto, sei l onde, ia l, comprava, pagava e no prestava contas a
ningum. Bem diferente da estrutura do SUS com sua organizao inter-
na. Ento, foi uma grande vitria a sua extino.
Flvio Goulart relata que, pouco antes da extino, alguns setores do

Inamps que resistiam se faziam presentes: no nal do ano, um carto de Natal
nos elevadores dizia o seguinte: Um Feliz Natal e um Prspero Ano Novo e que
o esprito da nossa imorredoura instituio permanea.
Mosconi ainda relata que o presidente do Inamps era tambm secretrio
nacional de Assistncia Sade: Tinha uma estrutura irracional. Eu tinha dois
gabinetes, duas cheas de gabinete, telefone de um, telefone de outro, tudo era
148
dobrado. Ento, a diviso comeava l no Ministrio da Sade. Eu recebia carta

por um, tinha que mandar pelo outro. Era uma loucura. Quando eu fundi as es-
truturas j comeou a guerra. Um desses setores revelado por Mosconi: os
auditores do Inamps zeram uma guerra absurda, uma guerra baixa contra mim,
infelizmente. Sobre eles pesava muita coisa, porque as auditorias eram risveis,
embora tivesse muita gente sria, que fazia bem-feito. Finalmente, Mosconi
assinala que, por outro lado tinha o suporte do movimento sanitrio e que a
extino do Inamps fez desabrochar o SUS. No perodo de transio, arremata
Mosconi: Ns tnhamos a posio poltica, mas o suporte tcnico quem nos
dava era o Gilson Carvalho, o Conass, o Conasems, e o Gilson tinha uma grande
liderana nesse meio.
Gilson Cantarino reitera, ao considerar que essas instncias de representa-
o dos gestores ganham fora com o Gilson Carvalho na SAS, do Ministrio da
Sade, que ainda tinha a cara de Inamps, inclusive com muita resistncia a ele.
Naquele momento, o Conasems e o Conass so reconhecidos como instncias
de representao, o que culmina depois com a criao da Tripartite.
Sntese do perodo: os embates

da participao e institucionalizao
Em primeiro lugar, pode-se observar que, apesar da continuidade das po-

lticas neoliberais, em linhas gerais, o governo Itamar diferente do de Collor
quanto ao combate inao e na nfase dada ao enfrentamento da corrupo
e ao impulso a polticas sociais novas como a Lei Orgnica da Assistncia Social
e a Segurana Alimentar.
No governo Itamar h um clima de interlocuo com os movimentos sociais
e, na rea da sade, signicativos avanos na implementao da participao e
da descentralizao, principalmente com a NOB 93.
Com Collor, o embate de presso/negociao do movimento sanitrio com
o Estado envolveu um conjunto articulado de foras sociais diversicadas, mas
aglutinadas na Plenria Nacional de Sade, com um propsito comum e uma es-
tratgia denida de conquistar a participao. O signicado poltico do resultado
149
salientado como uma vitria, uma conquista em que se vence o autoritarismo,

o mandonismo e os interesses privados na sade, principalmente com a revo-
gao dos vetos Lei n 8.080/90 e a promulgao da Lei n 8.142/90.
Com Itamar, h um novo bloco histrico, com aliados do movimento que
ocupam lugares em instncias decisivas do Estado, congurando-se, na rea
da sade, uma correlao de foras favorveis que possibilitam um trnsito do
movimento no interior do poder do Estado, mas no eliminam as contradies
inerentes ao pacto federativo, que so reguladas pela NOB 93. A crise tica de
Collor enfrentada e a crise nanceira apenas atenuada com a proposta da
CPMF e aumento das contribuies sociais.
O Conselho Nacional de Sade se consolida e pode apresentar suas propos-
tas institucionalmente, com grande produtividade de decises que abrangem
setores excludos como o da sade indgena.
A maioria dos atores entrevistados no se expressa sobre o perodo do governo
Itamar. Talvez esse silncio signique, justamente, essa interlocuo pacca entre o
movimento social da sade e o governo, com a aceitao das regras do jogo do SUS,
cuja implementao traduz o amadurecimento de um longo perodo.
No governo Itamar Franco, apesar de sua curta durao, palpvel o avano
da institucionalizao da participao e da descentralizao, os dois eixos expli-
citados na introduo deste livro.
No captulo seguinte, esses mesmos eixos sero apresentados e discutidos
no perodo referente aos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, que
sucedeu Itamar Franco na Presidncia da Repblica.
150
Notas
1
A Guerra Fria simboliza a disputa entre o bloco capitalista, liderado pelos Estados Unidos, e o bloco socialista,
liderado pela Unio Sovitica, no perodo aps a 2 Guerra Mundial, pela hegemonia poltica, ideolgica e econ-
mica de inuncia sobre os demais pases. Durante aproximadamente 40 anos, com a ameaa constante de conito
nuclear entre os dois blocos, a Guerra Fria teve como principais marcas:
- a posio de Harry Truman, sucessor do presidente americano Franklin Delano Roosevelt, de conteno da expan-
so comunista (seguindo a doutrina de George Kennan);
- a posio de Winston Churchil e o seu clebre discurso nos EUA, em Fulton Missouri, a 5 de maro de 1946,
quando conclama a Gr-Bretanha e os EUA a enfrentarem a expanso do comunismo sovitico que estendia uma
Cortina de Ferro (Iron Curtain) sobre os pases do Leste Europeu, sob sua inuncia;
- a criao do muro de Berlim, dividindo a Alemanha derrotada em dois pases a Alemanha Ocidental, capitalista
e a Alemanha Oriental, comunista;
- o Plano Marshall de auxlio de US$ 13 bilhes aos pases europeus no ps-guerra, para sua reconstruo e con-
teno da expanso comunista;
- o macartismo, doutrina anticomunista do senador republicano Joseph McCarthy, que perseguia os cidados ame-
ricanos que pudessem ter alguma ligao com o comunismo, na chamada caa s bruxas;
- a criao da Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte, dos pases do bloco capitalista e do Pacto de
Varsvia, dos pases do bloco socialista, ambas organizaes estratgicas de defesa mtua;
- a corrida armamentista e a corrida espacial;
- a Guerra da Coria e a Guerra do Vietn;
- a implantao de ditaduras militares na Amrica Latina, com a ajuda norte-americana, para conteno do comunismo;
- a crise dos msseis em Cuba.
Calcula-se que os custos da Guerra Fria tenha sido de US$ 17 trilhes de dlares. O smbolo do nal da Guerra
Fria a queda do Muro de Berlim, em 1989, com a reunicao da Alemanha. Disponvel em <http://www.
suapesquisa.com/guerrafria/>; <http://www.guerras.brasilescola.com/guerra-fria/>; <http://educaterra.terra.com.
br/voltaire/mundo/guerra_fria2.htm>. Acesso em 24/7/2006.
2
Folha de So Paulo de 17/3/1990.
3
Folha de So Paulo de 12/12/1991.
4
O Programa de Agentes Comunitrios de Sade Pacs existe desde o incio dos anos 90, porm foi institudo e
regulamentado pela Portaria Federal n 1.886/97 de 21 de dezembro de 1997. O Pacs contribui para a reorganiza-
o dos servios municipais de sade e integra as aes entre os diversos prossionais, com vistas ligao efetiva
entre a comunidade e as unidades de sade. Foi inspirado em experincias de preveno de doenas por meio de
informaes e de orientaes sobre cuidados de sade. O desenvolvimento das principais aes feito pelos Agen-
tes Comunitrios de Sade ACS, que so pessoas escolhidas dentro da prpria comunidade para atuarem junto
populao. Disponvel em <http://dtr2001.saude.gov.br/bvs/publicacoes/pacs01.pdf>. Acesso em 24/7/2006.
5
Na Mensagem n 672, de 17 de setembro de 1990, Collor assinala que entre as razes primordiais que justicam
o veto, sobressai a da existncia, na proposio, de dispositivos contrrios aos princpios de uma assistncia social
responsvel, que se limite a auxlios s camadas mais carentes da populao, sem, contudo comprometer-se com
a complementao pecuniria de renda, papel este de uma ao voltada maior disponibilidade de empregos e
salrios (grifo nosso).
6
A Resoluo n 258, de 7 de Janeiro de 1991, emitida ainda pelo Inamps, aprovou a Norma Operacional Bsica /SUS
n 01/91, que trata da nova poltica de nanciamento do Sistema nico de Sade SUS para 1991. Destacam-se na
NOB 91, entre outras medidas: o nanciamento da atividade ambulatorial e recursos na forma de AIHs propor-
cionais ao tamanho da populao; o custeio da administrao do Inamps/MS e de Programas Especiais em sade;
a forma convnio rmado com estados, DF e municpios; ndices de reajuste com base na Unidade de Cobertura
Ambulatorial UCA; pagamento de prestadores diretamente pelo Inamps, por meio de sistema prprio informati-
151
zado SIS/SUS; a implementao do Sistema de Informaes Ambulatoriais SIA/SUS; e os consrcios administrativos

intermunicipais.
7
Jornal do Brasil de 9/3/1993.
8
O Globo de 29/9/1991.
9
IPMF Imposto sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Direitos de Natureza Financeira foi criado
pela Emenda Constitucional n 3, de 17/3/1993, com vigncia at 31/12/1994, depois substitudo pela CPMF
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Fi-
nanceira, criada pela Emenda Constitucional n 12, de 15/8/1996, em vigor. Segundo o 3 do art. 74 O produto
da arrecadao da contribuio de que trata este artigo ser destinado integralmente ao Fundo Nacional de Sade,
para nanciamento de servios de sade.
10
A URV Unidade Real de Valor foi um indexador nico da economia, criado com o objetivo de estabelecer uma
proporo entre salrios e preos, que se transformaria em nova moeda quando todos os preos, em tese, estives-
sem estveis em termos de URV. Essa estabilidade ocorreu a 1 de julho de 1994, quando a URV, equivalendo a
2.700 cruzeiros reais, passou a valer 1 real, representado pelo smbolo R$. A URV foi instituda pela Lei n 8.880,
de 27 de maio de 1994, que dispunha sobre o Programa de Estabilizao Econmica e o Sistema Monetrio Na-
cional e institua a URV. Disponvel em <http://www.bb.com.br/appbb/portal/hs/moeda/MoedaNova.jsp>. Acesso
em 18/4/2006.
11
O Comit de Integrao de Entidades Fechadas de Assistncia Sade Ciefas foi fundado e lavrado em ata,
em Braslia, no dia 13 de junho de 1990. O Ciefas foi criado com a misso de promover negociaes com presta-
dores de servios, hospitais, classe mdica e laboratrios na defesa dos interesses de suas liadas. Surgiu, ento,
a necessidade do Ciefas existir atravs de uma personalidade jurdica para atuar na defesa legal de suas liadas.
No nal de 1991 foi debatido o estatuto social e, nos dias 25 e 26 de junho de 1992, foi aprovado. A Entidade,
atravs de suas Superintendncias Estaduais, se faz presente em cada Estado; possui sede nacional em So Paulo,
constituindo-se por cerca de 140 organizaes, entre pblicas e privadas, que oferecem programa de sade na mo-
dalidade de autogesto. Disponvel em <http://www.unidasrj.com.br/quem_somos.asp>. Acesso em 10/7/2006.
12
Portaria Interministerial MT/MS/MPAS n 01, de 20 de abril de 1993: Institui Comisso Interministerial de Sade
do Trabalhador, com o objetivo de compatibilizar e implementar aes sistmicas de ateno sade do trabalhador.
13
Jornal do Brasil de 11/1/1993.
14
O Fundo Social de Emergncia foi institudo nos exerccios nanceiros de 1994 e 1995, por meio da Emenda
Constitucional de Reviso n 1, de 1 de maro de 1994, com o objetivo de saneamento nanceiro da Fazenda
Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de
sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada, inclusive liquidao
de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico e social.
15
Para mais informaes consultar: <http://conselho.saude.gov.br/deliberacoes/resolucoes.htm>.
16
O Siops Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade tem como objetivo a coleta e a siste-
matizao de informaes sobre receitas totais e despesas com aes e servios pblicos de sade das 3 esferas
de governo. Sua origem no Conselho Nacional de Sade, em 1993, foi considerado relevante pela Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado PFDC quando da instalao dos Inquritos Civis Pblicos n 001/94 e 002/94
sobre o Funcionamento e Financiamento do SUS. Em 1998 a Procuradoria e o Ministrio da Sade viabilizaram
a formalizao do Siops, que passou a coletar dados por meio de planilhas eletrnicas, dadas as diculdades das
primeiras tentativas de coleta, por intermdio de ofcio e formulrios contidos em disquetes, devido falta de pa-
dronizao das respostas. Em 30 de abril de 1999, foi assinada a Portaria Interministerial n 529/99 pelo Ministro da
Sade e pelo procurador-geral da Repblica, para desenvolver a implantao do Siops, que passou a coletar dados,
valendo-se de um sistema informatizado desenvolvido pelo Departamento de Informtica do SUS Datasus, possi-
bilitando a transmisso dos dados pela Internet. A partir de 1998, os dados transmitidos esto disponibilizados na
152
Internet, na forma de planilhas e de indicadores, permitindo comparaes e agregaes de dados das mais diversas
formas, por municpios, por UF, por porte populacional ou qualquer outro a ser escolhido pelo usurio, de forma a
fortalecer o controle social sobre o nanciamento do SUS. Disponvel em <http://siops.datasus.gov.br/siops.htm>.
Acesso em 22/3/2006.
17
Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990, publicado no Dirio Ocial da Unio em 8 de agosto de 1990,
dispe sobre a organizao e atribuies do Conselho Nacional de Sade, e d outras providncias. Disponvel em
<http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em 20/4/2006.
153
BRASIL. Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Braslia: Dirio Ocial da

Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 20 set., 1990.
_______. Ministrio da Sade. Cadernos da Nona: descentralizando e demo-

cratizando o conhecimento. Grupo de Trabalho Tcnico da Comisso Organiza-
dora. v. 2, Braslia: UnB, 1992.
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Sade. Braslia: Ministrio da Sade, fev., 1993a.
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rio Ocial da Unio, n. 96, Seo I, p. 6961-6965, Poder Executivo, Braslia,
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a sade. Peridico anual, de circulao dirigida ao setor Sade, da Rede Intera-
gencial de Informaes para a Sade (Ripsa), do Departamento de Informao e
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unidade federada. Brasil, 1980-2005. Secretaria de Vigilncia Sanitria. Sinan.
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COHN, Amlia; ELIAS Paulo E. Sade no Brasil: polticas e organizao de ser-

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154
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jam um povo mutilado. Sade em Debate, Londrina, n. 30, p. 8-9, dez., 1990.
OLIVEIRA, Francisco de. Collor: a falsicao da ira. Rio de Janeiro: Imago,

1992.
SINGER, Paul. Sade In: LAMOUNIER, Bolvar e FIGUEIREDO, Rubens (0rgs). A

Era FHC: um balano. So Paulo: Cultura Editores Associados, 2002.
155
3 NOVAS RELAES
INSTITUDO-INSTITUINTE NO
PERODO FHC (1995 A 2002)
Como fazer com que as organizaes sociais que elegem seus re-
presentantes exeram seu papel para que os conselhos no sejam
articiais, no sejam meramente homologatrios ou simplesmente
uma espcie de fachada amortecedora da luta social?
Vladimir Dantas
O objetivo deste captulo situar a questo da participao nas plenrias de

sade durante o perodo de governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), de
1995 a 1998 (1 mandato) e de 1999 a 2002 (2 mandato). Foi justamente nesse
perodo que as plenrias se estruturaram e se mobilizaram enquanto representa-
o dos conselhos de sade. Os conselhos passaram a ter uma dupla articulao
poltica: como organismo institudo paritrio nas relaes Estado-sociedade e
como processo instituinte de luta pelo direito sade e pelas condies de im-
plementao do SUS.
O contexto do governo FHC
Esse perodo pode ser caracterizado por uma reordenao estratgica do

Estado: aprofunda-se o neoliberalismo, mudam-se os fundamentos do pr-
prio Estado de diretrizes desenvolvimentistas para diretrizes de sustentao da
competitividade (incluindo a estabilizao econmica) reduzindo-se a funo e
o papel do Estado em favor do mercado (Faleiros, 2004).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRE dene o Estado
como a organizao burocrtica que possui o poder de legislar e tributar sobre
a populao de um determinado territrio, sendo, portanto, a nica estrutura
organizacional que possui o poder extroverso, ou seja, o poder de constituir
unilateralmente obrigaes para terceiros, com extravasamento dos seus pr-
prios limites (Brasil, 1995:51). Trata-se de uma descrio do papel do Estado
(burocracia com exerccio da violncia) e no de uma denio de Estado, pois
157
NOVAS RELAES INSTITUDO-INSTITUINTE NO PERODO FHC (1995 A 2002)
sequer considera suas relaes com a sociedade e o mercado, com o sistema

poltico e, portanto, com a correlao de foras, permeada de hegemonia e con-
tra-hegemonia, como se assinala na perspectiva gramsciana (Faleiros, 2004).
Vrios autores apontam para a ocorrnica, nesse perodo, de um reorde-
namento do Estado, embasado no ajuste scal e no desmonte das polticas de
garantia de direitos, privilegiando-se a lgica do capital internacional e do mo-
netarismo (Born, 1994; Soares, 2000; Petras,1999; Fiori, 2001).
Para Soares (2000), o neoliberalismo produziu um novo Estado sob o poder
das grandes empresas que ditam as regras, passando-se da minimizao do Esta-
do sua reconstruo para um novo papel no desenvolvimento. A mudana do
papel do Estado na economia se articula ao processo de mundializao do capi-
tal, tornando os Estados nacionais menos soberanos e com polticas e propostas
bastante semelhantes entre si. De fato, a abertura comercial aos investimentos
estrangeiros, a privatizao, a terceirizao, a implementao de parcerias com
organismos da sociedade, a desregulamentao e a desresponsabilizao do Es-
tado fazem parte de um pacote de aes que foram sendo implementadas como
padro pelo Fundo Monetrio Internacional.
Segundo o prprio FHC, a globalizao tambm tem contribudo para alte-
rar o papel do Estado: a nfase da ao governamental est agora dirigida para
a criao e a sustentao de condies estruturais de competitividade em escala
global (Cardoso, 1996:42). Com isso, ele assume que o Estado seja suporte das
condies do mercado globalizado. Esse novo papel passa a ser exercido pelo
Estado no governo FHC, em substituio ao de promotor do desenvolvimento in-
terno. O governo, nessa perspectiva, props um conjunto de reformas constitu-
cionais que se orientaram no s pela e para a reduo do Estado como por sua
mudana estratgica, ampliando o poder das foras vinculadas ao mercado.
A primeira reforma, que inclusive favoreceu a eleio de FHC, foi a introdu-
o do Plano Real, implementada ainda no governo Itamar Franco, quando FHC
era ministro da Fazenda. Essa medida trouxe menos perdas inacionrias, mas
no diminuiu a desigualdade social1, embora tenha havido retrao da percen-
tagem de pobres de 44% para 33%, em 1995. A renda do trabalho, segundo o
IBGE, caiu de 40%, em 1994, para 36%, em 1998, enquanto a renda do capital
subiu de 38% para 44%2. No governo FHC, constata-se um aumento nos gastos
158
sociais da ordem de 19,3%, em valores constantes, entre 1994 e 2001, segundo

o Ipea (Castro et al, 2003). Esse aumento, de 21,2%, no 1 mandato, deveu-se
grande incorporao de trabalhadores rurais previdncia social. A dvida pblica,
por sua vez, passou de aproximadamente 30% do Produto Interno Bruto PIB, em
1995, para 55,5% em 2002 (Giambiagi, 2004). O crescimento do PIB foi dos mais
baixos nos ltimos anos, com mdia de 2,53%, entre 1995 e 2002 (Brasil, 2005).
A estabilizao econmica criou as precondies de um ciclo de garantia de
um processo de acumulao capitalista com base na atrelagem do valor do real
ao dlar e no arrocho dos salrios, para dar conana ao capital internacional.
A segunda onda de reformas muda o papel do Estado, de pilar do desenvol-
vimento interno3 para o de suporte da competividade internacional. Fernando
Henrique Cardoso4 se posicionou contrrio era desenvolvimentista, declarando
que a misso do Estado de direcionar o desenvolvimento (steering capacity)
passa a ser muito mais importante do que a tentativa comprovadamente inecaz
de substituir a iniciativa privada na produo de bens e de servios que no tm
natureza essencialmente pblica (Cardoso, 1996:42). Para FHC, o combate
excluso passa pela competividade, mesmo aps dizer que a globalizao acen-
tua a desigualdade. Props, deliberadamente, diminuir o papel do Estado na
economia para transform-lo em agente do mercado internacional, na lgica
market oriented. Contudo, o PDRE (Brasil, 1995:14) se contrape idia de
um Estado mnimo e orientao de simplesmente dar ao mercado mais
espao, pois um mercado forte precisa de um Estado forte5.
A competividade, e no a solidariedade assinalada no discurso de posse, foi
erigida em valor central do seu governo, seguindo a lgica de tornar o Estado
o suporte do capital internacional. A consolidao legal da supresso de barrei-
ras ao capital se efetivou no marco legal, com a mudana de vrios artigos da
Constituio Federal/886. As mudanas se orientaram no sentido de atrair os
investimentos estrangeiros; privatizar os ativos do Estado; desnacionalizar o pa-
trimnio pblico; e reduzir o papel do Estado no processo de desenvolvimento.
Essa poltica deu continuidade ao Programa Nacional de Desestatizao (PND)7,
de 1990. Em 1997, a desestatizao incluiu, tambm, as empresas de economia
mista, a transferncia de aes do governo na Petrobrs, assim como empresas
controladas pelos estados e municpios.
159
A mudana na Lei de Concesses tambm fez parte do processo de reorde-

nao estratgica do Estado para o mercado. A Lei n 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995, de Concesses do Servio Pblico, permitiu a delegao da prestao
de servios feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrasse ca-
pacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado,
independentemente de ser nacional ou no. A legislao deu exibilidade para
a xao de tarifas nos contratos do Estado com as empresas, o que veio a ser
negociado com reajuste pelo maior ndice de inao ou atrelado ao dlar. A
scalizao do pblico no foi estabelecida em lei.
Se nos governos Collor e Itamar j haviam sido privatizados os setores siderrgi-
co, petroqumico e de fertilizantes, no governo FHC foi privatizado o l mignon
da economia: os setores de minerao, de telecomunicaes e de energia.
Ainda no governo FHC, foram implementadas as agncias reguladoras como
smbolo do novo Estado (no Estado Novo, que evoca o getulismo), com um
novo desenho institucional, em que os agentes econmicos privados seriam re-
gulados. Na tica dessas agncias, o cidado no reconhecido como um su-
jeito de direitos, com titularidades e garantias, mas como um consumidor. Para
exercer algum direito precisa pagar pelo servio e depender de intercorrncias da
agncia. Pode reclamar, mas nem sequer inui nos preos que paga, nem mes-
mo por aumento ou diminuio do consumo. Agncias e empresas negociam
preos entre si, algumas abrindo consultas ao pblico pela internet. Embora exis-
ta um programa de metas a ser cumprido pelas empresas reguladas, em funo
da expanso e da qualidade dos servios, a elas no tem interessado atender aos
mais pobres8. A legislao manteve, no corao das agncias, o contrato livre
com as empresas que, por terem se tornado oligoplicas, podem impor condi-
es s agncias segundo seus interesses.
O desenho dessa reforma se baseou na diviso das atividades do Estado em:
exclusivas, compreendendo a regulamentao, a scalizao, a cobrana, a re-
presso e a ateno a certos servios bsicos como compra de servios de sa-
de e subsdio educao bsica; servios no-exclusivos, correspondentes
a atividades concorrenciais entre as esferas privada e estatal, onde esto envol-
vidos alguns direitos e atividades no-lucrativas como hospitais, universidades,
160
centros de pesquisa e museus; e setor de produo de bens e servios para o

mercado, correspondente atuao das empresas lucrativas e que no deveriam
estar nas mos do Estado, que as assume, apenas, porque faltou capital ao setor
privado para realiz-las ou porque so naturalmente monopolistas.
A Reforma do Estado no governo FHC, portanto, articulou medidas legislati-
vas, mudanas regulatrias e aes governamentais para uma reordenao es-
tratgica do papel do Estado, que passou de impulsionador do desenvolvimento
para o de impulsionador da competividade do capital internacional, mudando,
assim, suas relaes com o mercado e a sociedade. Para tanto, instaura um novo
modelo de gesto pblica gerencial, transferindo patrimnio pblico para o mer-
cado e assumindo uma atuao complementar a este.
O cidado, sujeito de direitos, passou a contribuinte-cliente, com pouca voz e
nenhum voto nas agncias reguladoras e pouco poder nos conselhos. A defesa
da competitividade foi o eixo do discurso ocial e da legislao aprovada9. A
concorrncia se atenuou no pas, fortalecendo-se o capital multinacional, que
encontrou suporte institucional e poltico no Brasil para suas transaes em nvel
mundial. O contribuinte, entretanto, pagou as contas do aumento de tarifas, do
racionamento de energia em 2001 e da falta de qualidade de muitos servios.
No se tornou sequer cidado-cliente, ao no ter as suas reclamaes atendidas
e, tampouco, acesso com qualidade aos servios pblicos como educao e sa-
de. A promessa de se combater a misria no se realizou.
A conjuntura econmica e poltica
Apesar da estabilidade da moeda, a conjuntura econmica foi abalada

por grandes convulses e ataques especulativos, em conseqncia da crise
asitica, em outubro de 1997, da crise russa, em agosto de 1998, seguida da
desvalorizao da moeda, em janeiro de 1999. A estabilidade monetria no
foi acompanhada pela estabilidade econmica, que foi tambm agravada
pela recesso e pelo desemprego. A questo do dcit pblico e do ajuste
scal foi o eixo central da poltica econmica, subordinada aos ditames do
Fundo Monetrio Internacional. Essa poltica implicava, ao mesmo tempo,
aumento de arrecadao e cortes nos gastos pblicos, condicionando direta-
161
mente os gastos com as polticas sociais diretamente diminuio signica-

tiva do dcit pblico (Faleiros, 2003).
O real foi mantido como uma moeda sobrevalorizada, o que facilitou a reelei-
o de FHC e, entre outros objetivos, as importaes, com efeitos desestruturan-
tes sobre a indstria nacional e redutores das exportaes. Para sustentar o real,
o governo manteve um cmbio estvel at janeiro de 1999, quando foi adotado,
atabalhoadamente, o cmbio livre, elevando os juros, o que provocou recesso e
acentuou o desemprego, sem muitos atrativos aos capitais especulativos interna-
cionais. FHC investiu prioritariamente na aprovao de sua reeleio. Sua poltica
de reformas da Constituio Federal teve trs eixos: a maior abertura possvel da
economia aos capitais internacionais, eliminando inclusive os monoplios esta-
tais; a privatizao do patrimnio pblico; e a reduo dos direitos sociais, com a
desregulamentao das leis trabalhistas. Com a perda de reservas internacionais,
o aumento do desemprego e a recesso, o governo cou sem sada, submeten-
do-se inteiramente ao monitoramento do FMI em troca de emprstimo, pelo
qual pagou juros, que aumentaram, ainda mais, a dvida pblica.
O modelo poltico-econmico seguido pelo governo foi o de maior favore-
cimento do mercado e de reduo do Estado em seus servios, e na questo
da cidadania priorizou os que vivem de rendas em detrimento dos que vivem
do trabalho. Instituiu-se um programa de socorro aos bancos10. Aumentaram
os subsdios a montadoras de carros isenes scais, enquanto se produziam
cortes nos gastos sociais e salrios.
A questo do nanciamento do dcit exigiu nova leva de aumento de im-
postos. Entre estes, a CPMF provocou a maior celeuma, sendo viabilizada por
vincular recursos para a sade. Um dos parceiros do governo, o Partido da Frente
Liberal PFL, posiciona-se contra o novo imposto, mas, em 1996, o Supremo Tri-
bunal Federal decide que a CPMF constitucional, o que facilita sua votao no
Senado Federal. De acordo com a Febraban, a contribuio da Cons e da CPMF
junto com outros impostos elevariam para 58% a contribuio para o governo,
nas operaes nanceiras.
A despeito dessas medidas, a evaso de divisas continua a crescer, chegando a
fuga de dlares a US$ 15 bilhes, em 1998, contra US$ 6 bilhes em 1997. A equipe
econmica quer usar a CPMF tambm para abater a dvida, o que contraria a rea da
162
sade. Todo o ajuste scal, prioridade do governo, negociado com os presidentes

da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, inclusive o teto salarial, os cortes no
oramento e o aumento de arrecadao. E, apesar da voracidade tributria, o dcit
pblico cresceu no perodo, chegando a 5,12% do PIB em 1998.
Houve tambm grande oscilao no crescimento do PIB, que cou em m-
dias muito baixas. No ano de 1995, o PIB teve um crescimento de 4,22%, caindo
para 2,66% em 1996, e para 0,13% em 1999, o que signicou uma mdia de
crescimento de 2,57% no primeiro mandato. No segundo, a mdia de cresci-
mento do PIB foi de apenas 2,09%, com 0,79% em 1999, 4,36% em 2000,
1,31% em 2001 e 1,92% em 200211.
Apesar da diminuio do nmero relativo de pobres com o Plano Real, man-
teve-se estagnada a desigualdade de renda no Brasil, j que os salrios passaram
para a URV pela mdia e os preos pelo pico, embora os mais pobres pudessem
ter, enquanto empregados, um acesso a preos estabilizados, mas nas compras
a prazo os juros embutidos eram exorbitantes (7 a 10% ao ms), favorecendo o
capital nanceiro.
Segundo o Ipea (2003), o gasto social federal, em valores constantes de
dezembro de 2001, aumentou 19,3% de 1995 a 2001, passando de 143,538
a 171,274 bilhes de reais, aumentando 21% no primeiro mandato, mas
reduzindo o seu crescimento no segundo. O aumento se deveu ao incremen-
to do valor do salrio mnimo. Ainda de acordo com o Ipea, a participao
relativa da previdncia social no gasto social federal, no perodo de 1995 a
2001, foi de 45,9%; de 20,l5% para benefcios a servidores; de 14,1% para
a sade; de 7% para a educao e cultura; de 4,1% para o emprego e defesa
do trabalhador; de 2,6% para a assistncia social; de 2,4% para a habitao
e urbanismo e de 3,6% para outros programas. Os gastos com sade per-
maneceram quase constantes no perodo, em torno de 23 bilhes de reais
(23,181 bilhes em 2001).
Na rea social, de acordo com a orientao de transformar o Estado, de buro-
crtico a gerencial, o governo considerou atividade exclusiva do Estado apenas a
previdncia social bsica, e imps aos estados o mesmo esquema do ajuste fede-
ral, considerando que o desequilbrio scal provocado pelos estados e munic-
pios. Na lgica do governo, o ajuste e a reduo do Estado so os pontos-chave,
163
inclusive para o desenvolvimento, pois, segundo Roberto Campos, a frmula do

desenvolvimento simples: governo pequeno (o motor de desenvolvimento o
setor privado); impostos baixos (o governo mau alocador de recursos); respeito
propriedade fsica; e abertura internacional (Pereira, 1998).
O gasto social no Brasil, por outro lado, em 1997 foi de apenas US$ 129,9
por habitante, enquanto na Argentina era de US$ 457,00. Segundo o Bird
Banco Mundial, o Brasil gastava R$ 90 bilhes ou 13% do PIB em progra-
mas sociais, mas o fosso entre ricos e pobres no diminuiu, pois os 50% mais
pobres representavam 12% da renda em 1990, e os 20% mais ricos aboca-
nhavam 65% da renda, conforme relatrio sobre o desenvolvimento humano
de 1996 (Pnud, 1996:20).
A reforma da previdncia, por sua vez, agravou a crise do dcit, ao colocar
os que estavam prestes a se aposentar, diante da perspectiva de ver sua situa-
o piorar e provocou o aumento do nmero de pedidos de aposentadoria: por
exemplo, na Universidade Federal Rural de Pernambuco, 7% dos professores
entraram com pedido de aposentadoria, provocando o adiamento do ano letivo
por falta de professor.
Num contexto econmico de crises e estagnao, a legitimao do governo
se fez pelo controle da inao obtida com o Plano Real. Nos dois ltimos anos
de governo, FHC implementou um programa de bolsas de ajuda social focaliza-
das nos segmentos mais pobres.
A focalizao de benefcios em determinados segmentos, por intermdio da
concesso de bolsas e a gesto das mesmas pelo uso de cartes bancrios, tor-
nou-se a forma dominante de implantao e de implementao de novos pro-
gramas sociais por parte do governo federal. Seguem essa linha os programas
como o Bolsa-Escola, do Ministrio da Educao (Lei n 10.219, de 11/4/2001), o
Bolsa-Renda para a populao das regies da seca (Medida Provisria n 2.203,
de 8/8/2001), o Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, da Secre-
taria de Assistncia Social (Portaria MPAS/Seas n 879, 3/12/2001), o Sentinela
com bolsas de R$ 50,00, por criana para famlias acolhedoras de crianas
vitimizadas (Portaria MPAS/Seas n 878, de 3/12/2001) e o Bolsa-Alimentao,
do Ministrio da Sade (Medida Provisria n 2.206, de 8/8/2001), este imple-
mentado a partir de setembro de 2001.
164
Em nvel estadual e municipal, tambm j existem programas de bolsas com

saque dos benefcios em caixas eletrnicos de bancos estatais ou privados. Esses
programas focalizados destinavam-se a determinados grupos, como crianas de
famlias pobres, com renda de at 1/2 salrio mnimo per capita, que tivessem
lhos na escola na faixa de 7-14 anos, ou que tivessem carncia nutricional e
estivessem na faixa de at 6 anos, incluindo tambm gestantes ou jovens de 15
a 17 anos. O programa Sentinela foi destinado a adolescentes e crianas em
situao de explorao sexual, atingindo menos de uma centena de municpios.
O governo FHC priorizou mecanismos de transferncia direta de renda por meio
de um sistema de bolsas, principalmente da Bolsa-Escola, cujos gastos foram de
R$ 254,05 milhes em 2000 e R$ 1,9 bilho em 2002.
A poltica de sade
A dinmica de consolidao do SUS seguiu um caminho de Estado e no

de governo, pois j se havia tornado uma poltica institucional da Repblica,
independente do governo, embora, assim mesmo, pudesse correr riscos de redu-
o ou extino na correlao de foras com os segmentos defensores da tica
capitalista e neoliberal.
A sade, no entanto, foi eleita para ser um lcus de promoo do candidato
governamental ao posto de Presidente da Repblica, senador Jos Serra, me-
recendo, assim, uma maior ateno e at servindo como palco de divergncias
entre o desenvolvimentista Jos Serra e o monetarista Pedro Malan, minis-
tro da Fazenda.
O principal destaque da rea foi a aprovao da Emenda Constitucional n
29, de 13 de setembro de 2000, que estabeleceu mecanismos de nanciamento
da sade, com vinculao oramentria para a rea e correo dos valores de
acordo com a variao nominal do PIB, conforme Resoluo n 322, do Conse-
lho Nacional de Sade, de 8 de maio de 2003.
Em 1996 j havia 2.323 municpios em gesto incipiente, 618 em gesto par-
cial e 137 em gesto semiplena, do total de 3.078 municpios habilitados para a
municipalizao (Mendes, 1998:37).
165
O nmero de equipes do Programa de Sade da Famlia PSF12, no governo

FHC, passou de 724, em 1995, para 3.147, em 1998, elevando-se para 16.698,
em 2002, com crescimento signicativo no segundo mandato. Considerando
que cada equipe atende, em mdia, 3.450 pessoas, o total aproximado da co-
bertura populacional do PSF foi de 56 milhes de brasileiros. Na tabela, a seguir,
v-se a evoluo proporcional dos municpios, por regio do Brasil, com PSF
implantados, no perodo 1994-2004.
Tabela III-1: Proporo de municpios com Programas de Sade da Famlia implantado Brasil e
grandes regies 1994/2004
Regio 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003** 2004***
Brasil 1,1 3,0 4,6 10,3 20,3 34,0 56,5 66,3 74,8 80,1 84,6
Norte 0,5 0,8 0,8 0,7 22,5 49,7 62,4 61,0 73,1 73,5 78,4
Nordeste 1,6 5,2 8,2 9,9 19,9 39,7 61,6 71,3 78,6 83,3 84,5
Sudeste 1,0 3,1 4,7 20,4 30,0 39,0 59,5 64,6 70,1 76,6 79,9
Sul 1,1 1,7 2,2 3,4 11,0 18,1 41,9 57,1 68,7 76,5 82,7
C-Oeste 0,2 0,2 0,5 1,8 7,6 17,5 58,5 81,2 94,8 96,3 97,2
Fonte: BRASIL (2006). Ministrio da Sade. Departamento de Ateno Bsica. Disponvel em
<http:\\dtr2004.saude.gov.br/dab/atecaobasica.php#numeros>. Acesso em 20/7/2006.
*Cobertura populacional limitada em 100% por municpio. Populao estimada IBGE/2002.
**Atualizao de novembro de 2003.
***Atualizao de julho de 2004.
Obs: O Distrito Federal considerado municpio, sendo coberto pelo PSF a partir de 1997.
A rede de esgotamento sanitrio adequado, no entanto, permaneceu pra-

ticamente estvel no perodo, passando de 70,9% dos domiclios urbanos,
em 1995, para 76,7%, em 2002. Assim, as condies de sade e vida relacio-
nadas a essa varivel pouco mudaram, apesar do PSF. As taxas de mortalida-
de por causas externas pouco diminuram, passando de 74,89 (por 100.000
habitantes), em 1997, para 70,09, em 2001, inuenciadas pela presena de
violncia nas causas de morte.
Segundo Castro e Cardoso Jr. (2005), em 1993 eclodiu uma crise no nancia-
mento da sade com a deciso do Ministrio da Previdncia Social de no mais
repassar verbas para o Ministrio da Sade, que teve de recorrer ao Fundo de
Amparo ao Trabalhador. A soluo emergencial foi a criao da CPMF em 1996,
que deixou de ser exclusiva para a sade em 2002.
No governo FHC, a contradio entre a estabilidade scal de carter moneta-
rista e os gastos sociais limitaram a margem de manobra do governo, que prio-
rizou a estabilidade em detrimento dos gastos sociais. Assim, segundo Castro e
Cardoso Jr (2005), a proporo do gasto social federal em relao ao PIB passou
166
de 12,2%, em 1995, para 13%, em 1998, e para 14,4%, em 2002, e o gasto

social federal per capita apresentou um pequeno crescimento (11,1%) no per-
odo FHC, passando de R$ 1.135,00 para R$ 1.325,00, em 1998, reduzindo-se
para R$ 1.255,00, em 2002.
Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, os gastos com sade (incluin-
do saneamento)13 praticamente mantiveram-se estveis no perodo 1995-1998,
com mdia de 2,015% do PIB. No segundo mandato, 1999-2002, os gastos
tiveram uma mdia de 1,927% do PIB, portanto inferior do perodo anterior.
A partir do ano 2000 em que as despesas da Unio com sade so especicadas
exclusivamente, observa-se que a participao no PIB foi de 1,841% em 2000;
1,972% em 2001; e 1,890% em 200214.
Na rea da sade, h que se considerar que o processo de implementao
do SUS mudou a forma de gesto e de participao social, consolidando-se a
implementao do modelo institucional resultante das lutas do movimento so-
cial e sanitrio, inclusive das plenrias de sade. Este movimento se inscreve na
perspectiva da construo do pacto federativo derivado da Constituio Federal
de 1988 e das leis n 8.080/90 e 8.142/90.
Vale destacar que FHC nomeou, em 31 de maro de 1998, para ministro da
Sade, o economista Jos Serra, que veio a ser candidato presidencial em 2002,
enfrentando Lula no segundo turno e perdendo a eleio. O ento ministro bus-
cou a aprovao da emenda constitucional de recursos para a sade e tambm
enfrentou a quebra de patentes em relao fabricao de medicamentos e
promoo dos genricos.
O Conselho Nacional de Sade
Na gesto do ministro da Sade Adib Jatene (1/1/1995 a 6/11/1996), ainda em

1995 o Conselho Nacional de Sade aprovou o Plano de Ao do Ministrio da
Sade, resguardando o direito do CNS de acompanhar e propor alteraes, sa-
lientando seu carter deliberativo, bem como a aprovao da poltica de desospita-
lizao. Continuou a deliberar sobre recursos e propostas oramentrias e tomou
nova deliberao sobre o ressarcimento ao SUS pelos planos privados de assistncia
sade. Em outubro, estabeleceu que a violncia uma questo de sade pblica.
167
No perodo, o CNS, conforme anlise das suas resolues, estabeleceu uma

srie de recomendaes no sentido de garantir a implementao do SUS e seu
nanciamento, principalmente por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO15 para destinao de recursos ao Fundo Nacional de Sade FNS e ao
Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS.
As relaes do pacto federativo foram objeto de deliberao, principalmente
na recomposio de valores dos tetos dos estados e municpios e de poderes para
a comisso tripartite. Vrias comisses tcnicas so criadas ou extintas. Finalmente,
diante do surto de dengue, o Conselho Nacional de Sade aprovou o Plano Diretor
de Erradicao do Aedes aegypti. Aprovou, ainda, os planos de trabalho ou aes
sobre diversos temas: a Reforma Psiquitrica, a NOB 01 96, as normas regulamenta-
doras de pesquisas envolvendo seres humanos, as Comisses Intersetoriais de Sade
do ndio, da Mulher e a Comisso Nacional de tica em Pesquisa.
A gesto do ministro Carlos Csar de Albuquerque (13/12/1996 a 30/3/1998)
interferiu na denio do perl dos agentes comunitrios de sade. O CNS con-
tinuou a preocupar-se com o poder do prprio conselho, pois solicitou ao go-
verno federal que no adotasse nenhuma proposta de mudana sem o prvio
debate no CNS e na sociedade, inclusive, suspendendo a aplicao da reforma
administrativa na sade. Aprovou o Programa Nacional de Educao e Qua-
licao Prossional na Sade, manteve sua atividade de proposta e controle
oramentrios e apoiou a PEC n 169/93.
Na gesto do ministro Jos Serra (31/3/1998 a 20/2/2002), j no segundo
mandato FHC, o CNS deliberou sobre recursos humanos, poltica de medica-
mentos e polticas especcas para a sade do trabalhador, controle do cncer,
tuberculose e prossionais de sade. As questes oramentrias continuaram
em pauta, tendo o CNS apoiado a informatizao que garantisse a noticao
e a informao.
O Ministrio da Sade foi bastante ativo no sentido de colocar vrias propos-
tas para deliberao do conselho, inclusive, deixando-o atrelado a essa agenda
que interessava ao futuro candidato Presidncia da Repblica. Na gesto Serra,
o CNS aprovou as recomendaes para orientar os convnios de investimentos
segundo o processo de regionalizao da assistncia sade, expresso na Porta-
ria n 544/GM, de 11 de abril de 2001.
168
Com o ministro Barjas Negri (21/2/2002 a 31/12/2002), o conselho reforou

as polticas de sade mental, j anteriormente denidas, e deliberou sobre temas
de oramento.
No perodo FHC os grandes temas de deliberao do CNS foram: a questo
oramentria; o pacto federativo de descentralizao e implementao do SUS;
a articulao intersetorial; a defesa dos direitos do cidado; o estabelecimento
de polticas especcas, de acordo com a agenda social e do prprio Ministrio
da Sade, como combate a doenas especcas; e articulaes de propostas para
mobilizao da sociedade por meio das conferncias.
Conforme o estudo de Silva e Abreu (2002), na tabela a seguir apresentado
o nmero de deliberaes do Conselho Nacional de Sade, entre 1996 e 2000.
Tabela III-2: Nmero de resolues, recomendaes e moes

aprovadas pelo Conselho Nacional de Sade, de 1996 a 2000
Ano Resolues Recomendaes Moes
1996 32 8 2
1997 56 2 4
1998 22 15 6
1999 3 16 6
2000 14 7 6
Fonte: Silva e Abreu, 2002
O Conselho Nacional de Sade, nesse perodo, estava preocupado com a

sua participao na denio de regras e o estabelecimento de uma poltica
nacional de sade como uma poltica pblica integrada e articulada com outras
polticas. Ainda, segundo Silva e Abreu (2002), os conselheiros buscavam discutir
uma questo at encontrar um consenso possvel, embora fosse diclimo, s
vezes, consegui-lo (p.29). Nesse sentido, os autores assinalam que
o mecanismo sociolgico consolidado pelas comisses poderia ser cha-
mado de colonizao do discurso, pois prticas, interesses e demandas
que, muitas vezes, no tm nenhuma relao entre elas so, por assim
dizer, colonizadas pela atuao das comisses, pela construo de um
discurso baseado no interesse comum. Esse discurso ser eciente, caso
seja considerado, em alguma medida, representativo das posies de
um grupo expressivo de agentes ou, pelo menos, um discurso que no
afronte interesses considerados vitais por aqueles. Sua ecincia, por ou-
tro lado, garante ao Conselho, capital simblico, alianas e apoios que,
na situao tima, lhe permite intervir, causar desdobramentos, exercer
inuncia (p.33).
169
Os autores destacam ainda que a fora institucional do Conselho no est

na participao de setores populares, embora esta lhe conra legitimidade em
face dos demais rgos da administrao pblica. Essa fora tambm no vem
da articulao e nem das atribuies intraburocrticas e reside no complexo
formado pela relao entre essas dimenses, complexo que no pode ser re-
duzido somatria de seus elementos. Portanto, para Silva e Abreu (2002) a
capacidade de o Conselho inuenciar polticas pblicas depende de sua capa-
cidade de colonizar prticas, alianas, interesses e conitos feitos, muitas vezes
com objetivos ou ganhos heterogneos entre si (p.39).
Sendo o CNS paritrio, as questes se agendam de forma diversicada, com
interesses divergentes, e as deliberaes implicam a negociao Estado-socieda-
de no interior do prprio conselho, necessitando-se de encaminhamentos estru-
turados pelas normas e pelos recursos (Faleiros, 2006). No governo FHC, houve
o incio de um processo de capacitao de conselheiros que teve vrias universi-
dades como parceiras, e que pde propiciar a oportunidade de uma formao j
demandada desde longa data.
A Norma Operacional Bsica NOB 96
A Norma Operacional Bsica NOB SUS 96 foi instituda pela Portaria GM/
MS n 2.203, publicada no DOU em 6 de novembro de 1996.
O processo de negociao e formulao da NOB 96 no Conselho Nacional
de Sade e na Comisso Intergestores Tripartite durou cerca de um ano at sua
edio nal. Esse longo processo de discusso, que envolveu vrios segmentos
da sociedade, alm de vrias ocinas de trabalho do Conass e encontros do
Conasems, buscou a elaborao de uma proposta consensual, que atendesse s
necessidades dos diferentes nveis gestores do SUS (Levcovitz et al, 2001:278).
A norma possibilitou a articulao do pacto federativo de forma descentrali-
zada, principalmente com a aprendizagem da NOB 93. O texto da NOB 96 assi-
nala que a mesma tem por nalidade primordial promover e consolidar o pleno
exerccio, por parte do poder pblico municipal e do Distrito Federal, da funo
de gestor da ateno sade dos seus muncipes (artigo 30, incisos V e VII, e
artigo 32, pargrafo 1 da Constituio Federal). Propugna, ainda, a conseqen-
170
te redenio das responsabilidades dos estados, do Distrito Federal e da Unio,

avanando na consolidao dos princpios do SUS.
A norma compreende a ateno sade, integrando os campos da assistn-
cia, das intervenes ambientais e das polticas externas ao setor sade, estru-
turando os nveis de ateno representados pela promoo, proteo e recupe-
rao, nos quais deve ser sempre priorizado o carter preventivo. importante
ressaltar o fortalecimento do sistema de sade municipal, mas articulado a fruns
de negociao integrados pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e pela Co-
misso Intergestores Bipartite (CIB), alm de articular a relao entre os prprios
sistemas municipais. Nesse contexto, prope o planejamento e a programao
pactuada e integrada entre os gestores (PPI).
A norma ainda enfatiza a necessidade de diversidade do nanciamento e
estabelece um modelo de gesto que busque a eccia e a ecincia com qua-
lidade. Nesse sentido, a NOB 96 prope a reorganizao do modelo assistencial
estabelecendo uma direo nica no setor sade, com instrumentos gerenciais
denidos para prestadores de servios e gestores pblicos, e transferncias fun-
do a fundo. So estabelecidas duas condies de gesto: avanada e plena do
sistema estadual e, para os municpios, plena da ateno bsica e plena do siste-
ma municipal. A anlise do perodo de implementao da NOB 96 sugere im-
portantes avanos no que diz respeito ao processo de descentralizao na rea
da sade. Por outro lado, podem ser tambm apontados diversos problemas e
distores, que colocam novos desaos para o SUS. De qualquer modo, em
dezembro de 2000, 99% dos 5.506 municpios brasileiros j estavam habilitados
em uma das condies de gesto da NOB 96 (Levcovitz et al, 2001:280).
Carto Nacional de Sade
A NOB 96 recomendou a adoo do Carto-SUS municipal, de forma a agre-

g-lo ao sistema nacional, poca em discusso para regulamentao. Conhecido
como Carto-SUS, como forma de identicar a clientela do Sistema nico de Sade,
explicita ao mesmo tempo sua vinculao gesto e a um conjunto bem-denido
de servios, cujas atividades devem cobrir, integralmente, todo a ateno sade do
cidado, conforme os princpios constitucionais. O carto, segundo a citada norma,
171
tem uma numerao nacional, de modo a identicar o cidado com o seu sistema
(municipal ou estadual) e agreg-lo ao sistema nacional, garantindo seu atendi-
mento em todo o territrio brasileiro (Brasil, 1997:14).
O Carto Nacional de Sade tem como objetivo a modernizao dos ins-
trumentos de gerenciamento da ateno sade. A utilizao de tecnologia
combinada de informtica e telecomunicaes permite dotar o SUS de uma rede
integrada para a realizao de variadas operaes, com grande capacidade de
gerar informaes. Alm disso, tem como caracterstica a capacidade de identi-
cao individualizada dos usurios do sistema.
Implementado como piloto em diversos municpios, o Carto-SUS ainda no
foi, contudo, assumido integralmente como a ferramenta de gesto do sistema
que propunha tornar-se.
Programa DST/Aids
J em 1986, havia sido criado no Brasil o Programa Nacional de Doenas

Sexualmente Transmissveis e Aids DST/Aids. No entanto, seu maior desen-
volvimento ocorreu aps o acordo assinado em 1994 entre o Brasil e o Banco
Mundial, que entra em cena como nanciador de projetos na rea da sade,
evidenciando, de certo modo, a ateno internacional para estas questes emer-
genciais da sade pblica, em tempos de globalizao. Uma das caractersticas
essenciais do programa brasileiro tem sido sua fundamentao na indissociabi-
lidade das aes de preveno e assistncia, entendimento este que perdurou
mesmo antes da introduo da terapia anti-retroviral (Brasil, 2006).
A partir de 1996, novas abordagens teraputicas, com mltiplas drogas, es-
tabelecem mecanismos mais ecazes de luta contra a doena. Sua mortalidade
comea a cair e, amparado por legislao garantindo o acesso a esses novos
medicamentos, mesmo contra advertncias do Banco Mundial, o Brasil adota a
poltica de distribuio da medicao, via SUS, para todas as pessoas acometidas
pela doena. Esta estratgia mostra-se ecaz, tanto do ponto de vista da redu-
o da mortalidade, quanto da reduo de gastos com o tratamento.
O incio do novo sculo consolida o reconhecimento do programa brasi-
leiro de controle do HIV e aids, transformado em exemplo internacional.
Suas caractersticas mais marcantes, a integrao entre preveno e as-
172
sistncia, a incorporao da perspectiva de direitos civis preveno, a

universalidade, entre outras, so por um lado reexo dos princpios legais
do prprio Sistema nico de Sade, mas tambm reexo da evoluo
dinmica da resposta de uma sociedade ao desao representado por
uma epidemia (Brasil, 2006).
Poltica Nacional de Medicamentos Genricos
Em 1999, o governo FHC estabelece a poltica nacional dos medicamentos

genricos, por intermdio da Lei n 9.787, de 10 de fevereiro de 1999. O produ-
to genrico igual ou comparvel ao de referncia em quantidade de princpio
ativo, concentrao, forma farmacutica, modo de administrao e qualidade,
que pretende ser com ele intercambivel. geralmente produzido aps expi-
rao ou renncia da patente e de direitos de exclusividade, comprovando sua
eccia, segurana e qualidade atravs de testes de biodisponibilidade e de equi-
valncia teraputica.
O medicamento genrico possui um custo menor, por ser igual ao medicamento
j conhecido e por no precisar de investimento em pesquisa para seu desenvolvi-
mento nem de publicidade para a marca, j que no tem nome comercial16.
Norma Operacional de Assistncia Sade Noas-SUS
Em 2001, aps exaustivos debates entre os nveis de gesto e as instncias

de controle social foi emitida nova norma operacional, cujo ttulo, em relao
s anteriores, enfatizou o foco assistencial do sistema: Norma Operacional de
Assistncia Sade Noas-SUS 01/01 (grifo nosso), estabelecida pela Portaria
GM/MS n 95/2001. Seus aspectos inovadores, enquanto norma operacional,
foram a elaborao de um Plano Diretor de Regionalizao PDR, com dire-
trizes para a organizao regionalizada da assistncia; a instrumentalizao de
gestores estaduais e municipais para o planejamento/programao, regulao,
controle e avaliao, incluindo instrumentos de compromisso entre gestores; e a
atualizao dos critrios e dos processos de habilitao de estados e municpios
s condies de gesto do SUS.
Em relao organizao da assistncia, a norma enfatiza resolutividade da
ateno bsica em todos os municpios, a partir de questes consideradas estra-
173
tgicas, tais como sade da mulher, sade da criana, sade bucal, controle da
hipertenso e do diabetes, controle da tuberculose e eliminao da hansenase.
Outras reas no contempladas seriam denidas a critrio dos gestores estaduais
e municipais, em funo de especicidades epidemiolgicas locais.
A Noas-SUS 01/01 estabelece, tambm, diretrizes gerais para as aes de
mdia e alta complexidade, e requer a articulao dos gestores municipais para
a negociao e pactuao de referncias intermunicipais, sob a coordenao e a
regulao estadual, atravs de programao pactuada e integrada17.
Em 27 de fevereiro de 2002, foi emitida a Noas-SUS 01/02, por meio da
Portaria GM/MS n 373/2002, que revoga a norma anterior, mantendo suas
diretrizes gerais e ampliando as responsabilidades dos municpios na Ateno
Bsica; estabelece o processo de regionalizao como estratgia de hierarquiza-
o dos servios de sade e de busca de maior eqidade; cria mecanismos para
o fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nico de Sade e procede
atualizao dos critrios de habilitao de estados e municpios.
A Plenria Nacional de Sade

ltimos movimentos
O perodo FHC, na perspectiva do movimento pelo SUS e de sua instituciona-

lizao, poderia se caracterizar como um processo de avanos na institucionali-
zao e na presso e nova organizao da participao, integrando-se institudo
(conselhos) e instituinte (plenrias), onde se colocam, de forma plural, tanto os
representantes do Estado como os da sociedade. As plenrias no se situam a
partir da sociedade em relao a demandas ao Estado, mas como espao de
lutas e de propostas, de presso e de encaminhamentos, de dvidas e esclareci-
mentos, onde o conito pode se expressar.
A Carta da Plenria Nacional de Sade, realizada em Braslia, em 13 de se-
tembro de 1995, salienta que o direito sade consagrado na Constituio Fe-
deral de 1988, dentro do captulo da Seguridade Social, bem como a sua forma
institucional corporicada no Sistema nico de Sade, esto sendo ameaados
de diferentes maneiras pelo governo, considerando a falta de recursos e dete-
riorao da qualidade do atendimento. Nesse sentido, assinala:
174
Esta situao decorre do no cumprimento, por parte dos governos ante-

riores e atual de clusulas legais relativas ao nanciamento da sade; da
ausncia de critrio claros de partilha dos recursos entre as reas da se-
guridade social; da especializao da fonte Contribuio Social de Em-
pregadores e Trabalhadores para a previdncia social; do no repasse
dos recursos da Cons quando judicialmente liberados, da questionvel
autorizao para parcelamento dos dbitos relativos a essa contribuio
em 80 meses; do indevido uso de recursos da seguridade para paga-
mento de Encargos Previdencirios da Unio e, nalmente, da criao
do Fundo Social de Emergncia que retira recursos do Oramento da
Seguridade Social e os aplica em outras reas (Plenria Nacional de Sa-
de, 1995:1).
O documento denuncia que o governo FHC, para livrar-se do nus poltico

de impor populao mais um imposto que viabilize o pagamento da dvida p-
blica e dos salrios dos servidores, usa a sade para justicar o aumento da carga
tributria (Plenria Nacional de Sade, 1995:1), considerando que o governo se
ope vinculao de recursos para a rea.
Denuncia, tambm, que h propostas legislativas que restringem o direito
sade, como a PEC n 32/95, que torna infraconstitucional, ou seja, nos
termos da lei, esse direito. A PEC n 33/95 tambm muda a Constituio
Federal para, igualmente, tornar infraconstitucional a transferncia de re-
cursos sade em termos de lei federal, no bojo de reformas do Estado
propostas por FHC, na perspectiva do chamado Estado mnimo. A PEC n
33/95 transfere para os prprios servidores o nus do Estado na garantia da
previdncia e assistncia social, quando estabelece que os estados, o DF
e os municpios podero instituir contribuio cobrada de seus servidores
para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de assistncia sade, em
substituio atual determinao, que permite contribuies para sistemas
de previdncia e assistncia social, o que contraria os princpios do SUS. Se-
gundo a Carta citada:
[...] as propostas de emendas constitucionais que so conhecidas como
reforma da previdncia, na sua essncia, institucionalizam a extino
da Seguridade Social e de seu instrumento principal, o Oramento da Se-
guridade Social. Restaurando o antigo modelo de seguro social, elimina
o piso de um salrio mnimo para os mesmos, deixando seus valores e
os reajustes vulnerveis s disponibilidades conjunturais descaracterizan-
do como direitos sociais os benefcios assistenciais (Plenria Nacional de
Sade, 1995:3).
175
A Carta denuncia, como ameaa ao SUS, que

a proposta de reforma administrativa preconiza que as organizaes
complexas prestadoras de servio de ateno, produo, ensino e
pesquisa devero ser transformadas em organizaes pblicas no
estatais. Isso signica que teriam autonomia de gesto, seriam man-
tidas com recursos pblicos repassados atravs de contratos de gesto,
que seus funcionrios sairiam do Regime Jurdico nico e perderiam a
estabilidade, podendo ainda prestar servios de carter privado e sendo
geridos por um Conselho (Plenria Nacional de Sade, 1995:3).
O documento assinala, ainda, que as propostas de Reforma Tributria visam

reconcentrao dos recursos nanceiros na Unio, com perdas para estados e
municpios, rompendo-se o pacto federativo descentralizado e democrtico ins-
titudo em 1988 e constituindo uma ameaa ao nanciamento do SUS. E registra
que no ser possvel avanar na descentralizao da sade enquanto o modelo
tributrio caminha para a concentrao de recursos.
A Plenria Nacional de Sade prope uma discusso ampla dessas reformas,
vendo-as como destruio das conquistas sociais alcanadas na Constituio
Federal de 1988, posicionando-se contra as mesmas, contra a fragmentao
do sistema de sade e a ruptura com o princpio da integralidade, contidas na
proposta de transformao das unidades complexas em organizaes pblicas
no-estatais. Posiciona-se:
[...] a favor de uma soluo de carter permanente para o nanciamento
da sade, com a denio de critrios claros de partilha dos recursos das
fontes j existentes da Seguridade Social e a preservao do princpio de
diversicao das fontes de nanciamento, bem como da Proposta de
Emenda Constitucional PEC n 169/93, que estabelece a destinao
sade de 30% das receitas das contribuies sociais da Seguridade
Social e de pelo menos 10% das receitas scais da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios e por uma poltica de melhoria da
gesto do sistema, que resulte em melhor qualidade das aes e servios
de sade, com melhores condies de trabalho e exigindo compromisso
de todos os trabalhadores com a qualidade e a resolutividade da ateno
sade (Plenria Nacional de Sade, 1995:5).
Essas reformas foram rejeitadas em debate complexo e tumultuado no Con-

gresso Nacional. Em 15 janeiro de 1997, a coordenao da plenria, em carta
s entidades participantes do movimento focalizando o projeto de organizaes
sociais, informa que:
176
No dia 11 de dezembro de 1996 aconteceu uma audincia pblica na

Cmara dos Deputados em Braslia, que contou com expressiva partici-
pao de representantes de entidades, de conselhos de sade e de secre-
trios de sade, para debater o tema: Organizaes Sociais Autnomas
para o Setor Sade, parte integrante da proposta de Reforma do Estado
do governo federal. Esse projeto pretende transformar as instituies p-
blicas estatais em organizaes autnomas com gesto privada, transfe-
rindo o patrimnio e assegurando a sua operao mediante contratos de
gesto. A Secretria de Reforma do Estado Mare Dr Angela Maria
S. Carvalho informou, na audincia, que o Governo Federal enviar ao
Congresso um Projeto de Lei que regulamentar o processo de trans-
formao de instituies pblicas em organizaes sociais. A exceo
seria o Hospital Presidente Vargas de Porto Alegre/RS, que seria ime-
diatamente transformado em Organizao Social (Plenria Nacional de
Sade, 1997:1).
Naquela ocasio, em reunio de avaliao do evento, decidiu-se marcar uma

Plenria de Entidades e um Ato Nacional em Defesa da Sade e pela implemen-
tao do SUS, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, em 24 de janeiro de 1997, cujo
tema foi: Rumos do movimento em defesa do Sistema nico de Sade. E
tambm um ato pblico pela implementao do SUS. Em informe de 27/1/1997
da coordenao das plenrias assinala-se que, na audincia de 11 dezembro:
O ministro colocou que suas principais linhas de ao devero se pautar
pela consonncia com a macro poltica, pelo acatamento de sugestes
da periferia para o centro, da descentralizao como prioridade, da ava-
liao de resultados das aes em curso no ministrio e pretende esti-
mular o controle social, inclusive com vinhetas na televiso. Se declara
favorvel PEC n 169 (vinculao de 30% dos recursos do Oramento
da Seguridade Social para a Sade e 10% dos recursos Fiscais da Unio,
estados e municpios para a Sade) e ao Sistema nico de Sade SUS
(Plenria Nacional de Sade, 1997b).
O informe de janeiro destaca, tambm, as questes do oramento de 1997,

a NOB 96, publicada no DOU, em 6 de novembro de 1996, o Projeto Reforsus e
moes aprovadas na 10 Conferncia Nacional de Sade.
A Coordenao da Plenria, no mesmo informe de 27/1/1997, considera
que a partir da realizao da 10 Conferncia Nacional de Sade observa-se
o revigoramento da mobilizao e o fortalecimento do Movimento em Defesa
da Sade e pela Implementao do SUS, destacando os debates promovidos
por entidades da rea da sade e parlamentares em Belo Horizonte/MG e So
Paulo/SP, no segundo semestre de 1996, e o Encontro Nacional de Conselheiros
177
de Sade, em novembro de 1996, em Braslia/DF, com a participao de mais

de duas centenas de conselheiros de sade de todo o pas. Mas sustenta: ca
evidente a necessidade de maior organizao e ampliao do Movimento, de
forma que unique todos os setores que se declaram pela Reforma Sanitria,
em defesa da Sade e do SUS. Dene-se como eixo do movimento, em
1997, o nanciamento permanente para o SUS, com a luta pela aprovao da
PEC n 169/93, de autoria dos deputados Eduardo Jorge e Waldir Pires, com as
seguintes palavras de ordem: Mais Dinheiro, Mais Controle Social e Qualidade
do Atendimento em Sade (Plenria Nacional de Sade, 1997b:3).
O informe destaca, ainda, o ato pblico, realizado no Rio de Janeiro/RJ, no
dia 24 de janeiro de 1997, que contou com expressiva participao de represen-
tantes de entidades sindicais, populares, conselheiros de sade, secretrios de
sade, parlamentares, deputados estaduais, prefeitos e vereadores18.
Em maro de 1997, houve um comunicado da coordenao da Plenria Na-
cional de Sade chamado de SOS SUS, com o objetivo de informar os partici-
pantes do movimento sobre as atividades realizadas aps a reunio plenria de
4/2/1997, pois haviam ocorrido duas reunies da coordenao: uma em Braslia/
DF, no dia 5/3/1997, e outra no Rio de Janeiro/RJ, em 7/3/1997, para avaliao
poltica do movimento e anlise das estratgias de encaminhamento. O informe
assinala que em fevereiro daquele ano foram realizadas algumas visitas: ao pre-
sidente da CUT, ao Secretrio Estadual de Sade de So Paulo, s editorias dos
jornais Folha de So Paulo, O Globo e Jornal do Brasil, emissora de televiso
Manchete, e reunies com o presidente da OAB e com a vice-governadora do
Distrito Federal para denir as condies de infra-estrutura para um ato-show,
que contaria com decisivo apoio do governo do Distrito Federal. Ainda em fe-
vereiro houve reunio com o jornalista Carlos Chagas, da TV Manchete, e com
o Secretrio-Geral da CNBB. O comunicado tambm destaca as atividades de
divulgao do movimento:
Encontro de Secretrios de Sade da Regio Sul-Sudoeste do Par, em
Marab 21/02/1997; Encontro Estadual dos Secretrios Municipais de
Sade de Mato Grosso, em Cuiab 27/02/1997; Encontro Estadual
de Secretrios Municipais de Sade, em Santarm/PA, 13/03/1997; Se-
minrio sobre o SUS para Prefeitos e Secretrios de Sade, em Porto
Alegre/RS, em 18/03/1997; Reunio Nacional da CUT, em So Paulo/SP,
24/02/1997; Seminrio da Contag, com a participao de 17 Federa-
es 04/03/1997; Reunio da Direo Nacional da Aben e Conaben,
178
com a participao de representantes de 27 estados 04/03/1997; V

Frum de Gerontologia, em Fortaleza/CE 04/03/1997; Reunio da Di-
retoria da Abrasco, em 11/03/1997; Reunio do Conselho Nacional de
Sade, em 05/03/1997; Encontro de Secretrios de Sade do PT, em
Belo Horizonte/MG 13/03/1997; Ocina de Trabalho do Conass, em
Curitiba/PR 13/03/1997, estando previstos para as prximas semanas:
Encontro Estadual de Secretrios Municipais de Sade, em So Paulo/SP
19/03/1997; Encontro de Secretrios Municipais de Sade, em Belm/
PA 20/03/1997; Reunio com o Presidente da Contag, Francisco Urba-
no Pereira Filho, dia 20/03/1997, s 9:30 horas, sendo providenciado o
agendamento de reunies com: ABI, MST, Fenaj, Copab e SBPC (Plenria
Nacional de Sade, 1997c)19.
Essas atividades mostram que o movimento de sade se manteve articulado

e reestruturou um outro patamar de organizao durante o governo FHC, mo-
bilizando sua reao s propostas neoliberais de infraconstitucionalizao do
direito sade e privatizao do setor, principalmente com a participao das
bases do movimento.
O trmino das atividades da Plenria Nacional de Sade ocorreu sem que
houvesse sido realizada uma avaliao poltica quanto suspenso de sua conti-
nuidade. No entanto, simultaneamente ao m das atividades da plenria nacio-
nal, vinha ocorrendo um movimento de criao de uma instncia de conselheiros
de sade, a que se denominou posteriormente Plenria Nacional de Conselhos
de Sade. Seus primeiros movimentos ocorrem em 1994 e sua criao foi deni-
da no Congresso Nacional de Conselhos de Sade, realizado em 25 de abril de
1995, em Salvador, Bahia.
Apesar da natureza diferenciada das plenrias, uma ampla e plural e a outra
congregando os conselhos, ambos os movimentos tinham como agenda poltica
a defesa do SUS e a mesma estratgia, com pauta similar de reivindicaes. A
primeira Plenria Nacional de Conselhos de Sade ocorre em 19 de novembro
de 1996, em Braslia/DF.
As novas relaes institudo-instituinte

na viso de alguns dos seus personagens histricos
De todas as entrevistas realizadas, destacamos reexes signicativas de al-

guns participantes, analisando no s o contexto, mas, principalmente, as din-
179
micas polticas em que se construram as relaes de poder no mbito da sade,

no referido perodo, considerando no s as disputas prprias do pacto federa-
tivo, mas as do contexto de enfrentamento com o bloco no poder, liderado pelo
PSDB/PFL. So analisadas, no contexto do governo FHC, questes jurisdicionais
que permeiam o debate do direito sade. Destacam-se, ainda, os ltimos pas-
sos da Plenria Nacional de Sade e os primeiros passos da Plenria Nacional de
Conselhos de Sade.
A conjuntura FHC
Para Eliane Cruz, a questo fundamental que se coloca no governo FHC a

disputa sobre o papel do Estado na sua relao com a sociedade, assinalando:
Entre 1995 e 2002, houve uma grande mudana na discusso a respeito
do papel do Estado, em especial se viermos analisando de 1988 a 1996,
na construo do Sistema nico de Sade, com recursos econmicos,
com participao social. O governo FHC engendrou uma mudana signi-
cativa no papel do Estado, conseqncia de sua considerao de que o
Estado no deveria estar incumbido de todas as funes que desempe-
nhava. No momento em que terceirizou a gesto, os contratos e absolu-
tamente todo o resto devolveu para a sociedade o papel de cuidar dela
prpria na rea da sade. Foi um momento muito difcil, e ainda o que
a gente vive na rea da sade.
Os reexos desta poltica so evidentes para a gesto da sade, especialmen-

te no nvel local. Eliane Cruz continua sua anlise.
Todo o nimo empregado na construo de um plano municipal de sa-
de, de um plano estadual, com as disputas locais ou a prpria disputa
nacional, acaba sofrendo um rompimento que vinha da gesto do Jos
Serra. Ele verticalizou absolutamente tudo na hora em que passou
a fazer repasses de recursos com a insgnia de onde cada recurso po-
deria ser gasto. Ento voc passa a ter todos os municpios e estados
trabalhando sob uma mesma tica, o que faz perder a capacidade de
enxergar e reconhecer o que uma realidade epidemiolgica e o que
uma realidade sanitria.
Essa conjuntura acaba reetindo no prprio desempenho dos conselhos de

sade. Eliane Cruz arremata:
Esse foi um momento muito difcil, inclusive para os conselhos. Os conse-
lhos vinham, at ento, apreendendo qual era a sua realidade epidemio-
lgica e sanitria. Acredito que eles conseguiram enxergar essa realidade
180
e, com isso, desenhar uma poltica de sade e o planejamento de sade

local. Imagino que, a partir do momento, em que se fez a verticaliza-
o, o que sobrou para os conselhos ou, por assim dizer, o que, sob a
tica de quem faz a gesto de servios, passou a caber aos conselheiros,
foi a apresentao do plano de gastos e o balano de pagamentos, mas,
mesmo assim, sempre com uma lgica de que se eles no aprovassem,
o dinheiro no viria. Qualquer conselheiro municipal pode raticar o que
estou dizendo. Isso tirou de qualquer municpio ou estado a capacidade
de fazer a poltica que ele acha melhor.
O destaque do processo participativo, nesse perodo, foi, segundo Eli-

zabeth Barros, o movimento das plenrias e a mobilizao do SOS SUS.
Salienta, ainda, que em 2000 houve uma grande vitria com a aprovao da
Emenda Constitucional que vincula recursos sade EC n 29/00. Elizabe-
th Barros chama a ateno para as tentativas de desgurao do SUS e seus
desdobramentos no perodo.
No perodo at 1996 houve vrias tentativas de desgurar o SUS, es-
pecialmente quando tentaram incluir um dispositivo na Proposta de
Emenda Constitucional da Presidncia da Repblica que mudava o artigo
que garantia o direito em sade. Algo que derrubava o texto atual A
sade direito de todos e dever do Estado..., em que eles pretendiam
colocar entre vrgulas a expresso garantido nos termos da lei, porque
retiraria da Constituio Federal a garantia do direito, remetendo a uma
lei comum a denio do que era direito ou no.
Elizabeth Barros destaca o papel da Plenria Nacional de Sade nesse pro-

cesso, inclusive a diculdade de identicar seu(s) mentor(es). Assim, a tentativa
de desgurar o SUS
foi uma das batalhas da plenria, de articulao, em que a plenria de-
sempenhou importante papel divulgando, denunciando essas questes,
pressionando. Na verdade, ningum quis assumir a paternidade desse
dispositivo dentro da proposta de emenda constitucional, inclusive foi
chamado de dispositivo bastardo. Os ministros da Sade, da Fazenda,
da Previdncia, da Reforma do Estado diziam que no eram os autores
e ningum assumia a paternidade, embora as suspeitas recassem sobre
o Ministrio da Fazenda, pois existiam alguns elementos indicadores de
que a sua incluso teria sido em funo de articulaes no mbito da
Fazenda. Mas, nunca foi feito, ao que eu saiba, uma investigao para
saber de onde realmente surgiu o dispositivo. Ningum sabe como o dis-
positivo entrou na Proposta de Emenda Constitucional que o Executivo
mandou para o Congresso Nacional.
181
J, para Luiza Jaeger, o mentor da manobra era conhecido. Ela destaca o

papel do movimento social nesse processo:
No se teria o texto Constitucional nem a Lei Orgnica que temos no
pas, se no fosse o movimento social fazendo presso e uma srie de
articulaes polticas. Todas as tentativas de mudanas como, por exem-
plo, aquela tentativa do Pedro Malan de pr o SUS como um pacote
mnimo, no foram para frente pela presso do movimento. Sempre que
houve diculdades, como a questo do nanciamento, as propostas no
Congresso Nacional no passam, por presso tanto do movimento social
quanto do prprio setor privado e dos secretrios de sade.
Eliane Cruz tambm se refere ao mesmo tema: Uma das grandes questes
enfrentadas na poca, o grande debate, foi a Emenda de 1994-1995. Havia
um movimento para mudar a Constituio Federal, pois queriam colocar no SUS:
Sade, direito de todos e dever do Estado, nos termos da Lei. Queriam, ento,
tirar da Constituio e remeter a uma lei que explicasse o que era isso. Esse foi
um momento bastante importante. Assinalando algumas divergncias entre a
Plenria Nacional de Sade e o CNS, em relao ao encaminhamento no cam-
po institucional, pois o conselho um espao de representao social institucio-
nalizado, Eliane Cruz naliza:
A importncia desse movimento se deu em funo do fato de termos
conseguido derrubar a emenda no Congresso Nacional. Inclusive, j foi
um passo diferente, pois trabalhvamos com o Congresso. Embora al-
guns deputados j participassem e acompanhassem, era diferente de
trabalhar diretamente com o Congresso Nacional e com uma frente mais
ampla. Eu me lembro de uma srie de deputados que no eram ligados
ao movimento, e que nem se davam bem com os movimentos, mas que
vieram trabalhar conjuntamente.
O embate entre a rea econmica liderado pelo ministro da Fazenda Pedro

Malan e o movimento social, por mais recursos para a sade, expresso na Emen-
da Constitucional n 29/00, segundo Nelso atropela tanto o presidente da
Repblica quanto a rea econmica e a prpria rea da sade que estava iner-
me. Nelso arma que ...o Ministrio da Sade no lutou, a no ser em alguns
escales intermedirios, e comearam a demitir no ministrio quem estava a fa-
vor da Emenda Constitucional n 29/00. Em relao ao papel dos mecanismos
de democracia participativa, ele acrescenta:
182
As entidades da sociedade e o Conselho Nacional de Sade foram muito

importantes, no pela mobilizao do conselho, que eram 32 conselhei-
ros que no tm maior peso em si, mas esses conselheiros na hora em
que vo para as suas entidades, mobilizam as centrais sindicais, as enti-
dades nacionais de portadores de decincias e de patologias, mobilizam
a CNBB que est no conselho, os empresrios da indstria, da agricultura
e do comrcio, as entidades por eles representadas, nos corredores do
parlamento, a sai de baixo, tanto que foi aprovada.
Nesse perodo, a disputa entre estados, municpios e Unio tambm sa-

lientada por Luiza Jaeger sobre o papel do Estado, principalmente quanto
regionalizao e tambm universalizao, em confronto com as formas de
gesto. Para a entrevistada, o papel regional deveria ser do municpio, com a
induo dos estados. Os estados tambm deveriam repassar recursos para os
municpios e no assumiram a caracterstica de serem co-responsveis nan-
ceiramente. Luiza Jaeger salienta, ainda, que o n do sistema o acesso da
populao, na relao entre o atendimento bsico e a complexidade de toda a
ateno sade. E acrescenta que a compreenso dos estados na gesto do SUS
apresenta diculdades.
Outro gargalo do sistema que os estados at hoje no entenderam

ou no querem entender, porque isso signica perda de poder em de-
terminados sentidos, qual o seu papel no sistema, por exemplo, na
briga pela mdia e alta complexidade. Os municpios tm bem mais claro
at onde eles podem chegar, como gestores e executores, mas o estado
ca disputando com os municpios e com o governo federal o seu pa-
pel. O governo federal tem mais entendimento do seu papel, mesmo no
governo Fernando Henrique Cardoso, mas os estados no conseguem
entender o que eles podem e no podem fazer, como podem e como
deve ser feito. Existe o problema da regionalizao, pois se h o direito
do sujeito ser atendido em qualquer lugar, com essa coisa do sistema ser
descentralizado, o estado tem que entender que, se ele for referncia,
tem que atender todo mundo e ver como que se compensa isso. Embo-
ra o papel regional no seja estadual e mais do municpio, o estado tem
que ter um papel indutor no estabelecimento dos pactos.
Outra questo assinalada sobre o perodo FHC foi a questo do setor privado.
Elizabeth Barros fala um pouco sobre isso.
O SUS nunca foi uma proposta que agradou ao setor privado. Mas, tam-
bm, existe um segmento do setor privado que sempre foi muito depen-
dente do Estado. Peguemos o exemplo dos hospitais. Eles se constitu-
ram com nanciamento pblico, venderam servios ao Inamps e depois
183
continuaram vendendo ao Ministrio da Sade. A imbricao muito

grande. Por exemplo, em todas as lutas para melhorar o nanciamento,
seus representantes eram aliados de primeira hora. Era uma forma deles
garantirem a sua prpria sobrevivncia. J, em outros momentos, eles
eram resistentes. Na descentralizao, claramente caram numa posio
de resistncia. Fora que existem outros setores aos quais o Ministrio da
Sade nunca interessou como regulador.
A alta complexidade tambm enfocada por Elizabeth Barros.

No perodo das reformas do Estado em 1996, que foi o ano do Bres-
ser-Pereira, houve uma proposta de criao de uma estrutura que seria
quase uma recriao de um Inamps para a alta complexidade. Seria uma
espcie de secretaria vinculada Presidncia da Repblica para operar
na rea de alta complexidade, desvinculando-a do SUS, o que seria ab-
solutamente inconstitucional. E, no por acaso, pois um setor que tem
um poder enorme de inuir sobre a remunerao dos servios. Pegue a
tabela do SUS e veja que est pagando por esses procedimentos melhor
que o mercado. Ento, eles tinham essa postura de se tornar diferenciais
e no correr o risco de haver concorrncia, de se ter desvio de recursos
para a ateno bsica, por exemplo. Falar do setor privado na rea da
sade muito complicado porque, dependendo do momento e do seg-
mento, este setor pode ser muito conitante. [...] no caso dos genricos
havia uma forte articulao, mas tambm uma forte resistncia no seg-
mento industrial da sade.
O GOVERNO FHC E A QUESTO JURDICA DO DIREITO SADE
A luta pelo SUS, no perodo considerado, passou por mediaes jurdicas

que reetem os embates para garantir de fato as expresses constitucionais do
direito sade e dever do Estado, alm do direito participao da comunidade,
como um de seus princpios.
Aps a instalao, em 1993, pelo Ministrio Pblico Federal MPF de um
inqurito civil pblico sobre o cumprimento dos preceitos constitucionais pelo
SUS, o MPF passou a ocupar um lugar estratgico no debate sobre a democracia
participativa e o controle social do SUS. A atuao do MPF, mais sistemtica e
mais orgnica junto ao sistema de sade, consolidou-se no perodo ora analisa-
do do governo FHC.
Raquel Dodge situa o debate lembrando que [...] naquele ano de 1993, eu
estava na Procuradoria da Repblica reetindo sobre como era possvel comear
a agir para proteger os direitos humanos da sade, se isso era uma responsabi-
184
lidade do Ministrio Pblico Federal e, se era, como agir, que instrumentos eu

tinha, j que a Constituio Federal de 1988 garante o direito sade como um
direito humano e um dever do Estado. Considerando que este preceito brasi-
leiro uma novidade dentre as constituies ocidentais, a entrevistada segue:
A Constituio norte-americana e a lei norte-americana no dizem que a sade
um dever do Estado. A Constituio Federal Brasileira, diferente de todas as
outras constituies da Amrica Latina, desdisse isso como uma vitria do movi-
mento social. Continua Raquel Dodge:
Diz l: a responsabilidade do Estado e o direito do cidado. Portanto,
eu tinha um instrumento, um fundamento jurdico claro, mas a Constitui-
o Federal de 1988, s veio a ser regulamentada para dar instrumentos
de atuao condizente com esse novo cenrio de direito ao Ministrio
Pblico Federal justamente no ano de 1993, em maio de 1993, quando
foi editada a Lei Complementar n 75, que diz nos seus primeiros artigos
que o servio de sade um servio de relevncia pblica. Ao categorizar
desse jeito ela tambm d instrumentos ao rgo do Ministrio Pblico,
ao Procurador da Repblica para instaurar uma investigao para saber
como esse direito sade est sendo cumprido, observado e estruturado
pelo Estado.
nesse momento que surge a demanda sobre o SUS, encaminhada ao MPF.

Humberto Jacques de Medeiros refere-se a algumas faces da questo, falan-
do dessas primeiras iniciativas do MPF.
Foi em Braslia/DF, no Ministrio Pblico Federal, que o doutor Aristides
Junqueira Alvarenga, procurador-geral da Repblica, o doutor lvaro
Augusto Ribeiro Costa, Procurador Federal de Direitos do Cidado e a
doutora Raquel Elias Dodge, Procuradora-Geral da Repblica, abriram o
inqurito civil pblico nacional sobre o direito sade no Brasil, provo-
cado pelo movimento social. A meu ver, o marco do direito sade no
Brasil foi o episdio no qual, por conta da crise nanceira, o Sindicato
dos Mdicos, as Santas Casas, a Federao dos Mdicos e todo o mo-
vimento social se deslocam para o MPF, provocando a abertura de um
inqurito nacional. [...] Conheci, ento, uma nova vertente de trabalho
de investigao sobre o nanciamento da sade, sobre a insucincia
dos recursos da sade, diferente da verso investigativa repressora, um
pouco policialesca, que havia.
Raquel Dodge, que recebeu a demanda para lhe dar provimento, fala sobre
aquele momento.
Era uma representao muito densa e centrada justamente no que era
mais importante de ser resolvido de forma estruturada naquela ocasio:
garantir nanciamento contnuo, adequado, proporcional s necessi-
185
dades do sistema, garantir atendimento clere, conter desvios e conter

abusos de poder. Era um documento muito rico, muito importante, e eu
peguei esse documento e quei meditando sobre ele cerca de um ms,
porque imaginava que no podia errar na iniciativa, no tom, no modo de
desenvolvimento das atividades do Ministrio Pblico, a partir daquele
documento.
Assinalando que trabalhou no documento com o procurador federal dos di-

reitos do cidado, o Dr. lvaro Ribeiro Costa, hoje Advogado-Geral da Unio,
Raquel Dodge continua [...] ns nos reunimos todas as tardes durante um ms
estudando esse assunto. Como ser o objeto de uma investigao por parte do
MPF? Se eu apurar tais coisas, que instrumentos tenho para corrigir isso? Se eu
me deparar com uma omisso administrativa ou uma omisso legislativa, algo
desse gnero, o que posso fazer com isso? A entrevistada assinala que essa
reexo era importante porque no havia experincia jurdica nas questes de
proteo ao direito sade no Brasil. Foi ao cabo desse perodo que decidiram
instaurar um inqurito civil pblico, o primeiro instaurado no MPF. Raquel Dod-
ge assinala que, em sntese,
o alvo do inqurito era o sistema de sade. O nanciamento adequa-
do? suciente? Se no, quais os entraves ao uxo desse dinheiro? O
controle social exercido? De que maneira? O que emperra o exerccio
do controle social? Os conselhos esto institudos apenas formalmente
para ingls ver, como se diz? Ou esse controle est sendo realmente ins-
titudo? Era basicamente isso. [...] pela primeira vez no Brasil, havia uma
possibilidade, havia instrumentos para fazer valer os direitos econmicos,
culturais e sociais no pas, o direito sade includo. [...] Era tudo muito
novo, estvamos inventando o Ministrio Pblico Federal, trabalhando
com uma categoria nova do direito sade.
Humberto Jacques ressalta o papel do movimento sanitrio, nessas inicia-

tivas: O movimento sanitrio que havia provocado a abertura do inqurito no
MPF, oferecia servios para ns. Havia uma srie de sujeitos interlocutores ha-
bituais que, gratuita e generosamente, nos apoiavam nessa investigao. Maria
Luiza Jaeger, Elias Jorge e Gilson Carvalho, por exemplo, grandes quadros que
me ensinaram muita coisa... Nessa mesma linha, Humberto Jacques coloca a
condio para que o MPF atue na questo da sade.
Ainda que eu no quisesse, que eu no gostasse de gente ou fosse um
procurador de gabinete, impraticvel para o MPF trabalhar com o sis-
tema de sade sem o controle social. Ou seja, no d para substitu-lo e,
186
ao contrrio, extremamente importante potencializ-lo para simplicar

o nosso servio. Essa ferramenta faz-se necessria, medida que no se
pode estar em todos os lugares, saber de tudo o que se passa, olhar o
tempo todo o que o ministro da sade faz, o que o posto de sade faz,
e o controle social est em todos esses espaos. Apoiar o controle social
, no mnimo, apoiar uma ferramenta de racionalizao do servio, mas,
mais do que isto, o controle social um dos pilares do sistema de sade.
Se eu no cuidar deste eu no estou cumprindo a Constituio Federal.
Participao da comunidade um imperativo constitucional.
Humberto Jacques segue reiterando a relao do movimento sanitrio com

o MPF: A Constituio Federal diz que o Ministrio Pblico o guardio do
regime democrtico [...] e o controle social do sistema de sade um espao pri-
vilegiado da democracia participativa. Ento, eu tenho que zelar por esse espao
para que a democracia ocorra. Nesse contexto, assinala o quanto a democracia
participativa do SUS paradigmtica.
A democracia praticada no sistema de sade pode, e deve, ser expandida
para todos os outros setores do Estado e essa tambm nossa tarefa.
Ento, muito do que eu aprendi com sade eu podia aplicar em outras
reas, em outras questes de envolvimento da sociedade com o Estado.
Ou porque eu tenha uma leitura larga do que a democracia que eu
tenho que guardar na Constituio ou porque eu tenha procedimentos
demais, e por uma questo de economia do meu trabalho eu preciso
que essas pessoas do controle social trabalhem para que elas resolvam os
conitos e venham para mim j maduros, seno eu tenho que comear
desde o incio. So, dentre outras coisas, grandes parceiros e eu dependo
deles, sem eles no possvel, pois so os nossos olhos sobre o sistema
de sade.
A aliana controle social-Ministrio Pblico Federal

Alguns embates Algumas reexes
No perodo FHC, o Ministrio Pblico Federal atua prximo s instncias de

controle social do SUS, participando dos fruns de debate e propondo inquritos
e aes civis pblicas. Humberto Jacques ilustra essa dinmica:
Houve um momento primoroso em relao resoluo do CNS sobre a
Emenda Constitucional n 29/00, que foi alvo de uma Adin [Ao Dire-
ta de Inconstitucionalidade] no Supremo Tribunal Federal, por parte da
governadora do Estado do Rio de Janeiro, e o CNS tomou um susto.
Ento, veio o Ministrio Pblico e disse que a primeira coisa a fazer era
comemorar. Eu gosto do movimento social porque ele no esmorece e
consegue no se abalar tanto. Havia motivo para comemorao porque
187
a resoluo do conselho ganhou status de lei, pois o STF s se pronuncia

sobre o que lei, ento isso signica uma promoo. Agora, tudo ou
nada, pois se a gente perder no STF pode ser que tudo desa pelo ralo.
Foi interessante a longa conversa que eu tive com o CNS para explicar
o que poderia ser feito, e o CNS fez o que a Constituio Federal no
imaginava que poderia ser feito, ou seja, as aes do STF eram fecha-
das, tcnicas, e essa ao permitiu que a sociedade pudesse se expressar
atravs dela.
Assinalando que o Conselho Nacional de Sade, alertado para essa possibili-

dade, acionou as suas representaes nos conselhos estaduais e nos movimen-
tos sociais, Humberto Jacques relembra que o Supremo Tribunal Federal
recebeu uma avalanche de peties dos municpios. O STF nunca havia
visto um banho de democracia como esse. de arrepiar. Ele se deu conta
de que aquilo no era uma questo tcnica entre o Rio de Janeiro e uma
norma, mas uma questo nacional. Quando a Apae de um pequeno mu-
nicpio de Minas Gerais manda uma petio dizendo que no concorda
com a alegao do Rio de Janeiro, e chovem peties do Brasil inteiro,
isso abala o Tribunal. Nunca houve tanto cheiro de povo numa ao
do tribunal constitucional brasileiro, ao ponto em que o tribunal no
soubesse o que fazer e at hoje no julgou. [...] o tribunal disse calma,
isso no to simples assim e essa questo no meramente tcnica e
eu estou mexendo em algo crucial. O tribunal nunca tinha visto isso
antes. Eles mudaram a histria do direito constitucional brasileiro, sem
sombra de dvidas.
Nesse momento dinmico da relao do controle social com o MPF, Raquel

Dodge se refere criao do Siops o Sistema de Informaes sobre Oramen-
tos Pblicos em Sade.
Havia no mbito do Conselho Nacional de Sade uma demanda veicula-
da por muitos segmentos organizados do movimento da sade, apoiada
pela participao do Elias Antonio Jorge e do Gilson Carvalho, que con-
sistia em criar um sistema que fosse transparente para todas as unidades
federativas do SUS, que nasceu com o nome de Siops. Mas havia muita
resistncia do Ministrio da Sade em conar na importncia disso e em
assumir, no mbito poltico, um sistema de informao dessa natureza. E
havia um empecilho federativo porque o ministro da Sade no podia re-
quisitar informaes das unidades federadas para inserir nesse sistema.
Esclarecendo que h um impedimento federativo expressado numa deciso

recente do Supremo Tribunal Federal de que a autonomia da unidade federada
lhe confere domnio sobre as informaes de receitas e despesas que ela pro-
188
cesse, Raquel Dodge explica que nenhuma unidade federativa pode requisitar
informaes de outras unidades federativas. Pode ser solicitado, mas pode ser
negado o acesso a essa informao, ou ela pode ser dada do modo como con-
vm ao responsvel pela mesma, limitadamente, parcialmente. E, para essa
proposta do Siops, interessava que essas informaes fossem precisas, exatas e
o mais prximas do real possvel. Continua Raquel Dodge:
No mbito desse inqurito, era importante ter essas informaes porque
havia, como h hoje, uma disputa sobre os resultados positivos do SUS e
um desprezo pela responsabilidade quando os resultados so negativos.
O municpio diz que colocou a sua verba, o Estado colocou a sua verba, a
Unio diz que repassou a verba, mas o Estado diz que no chegou, como
saber? Quem enviou, quanto enviou, com que velocidade enviou? Acre-
ditamos nesse modelo que a sociedade propunha, o Conselho Nacional
de Sade aprovava como adequado, mas ningum assumia a responsa-
bilidade administrativa de constituir e estabelecer esse sistema e nenhu-
ma das entidades tinha fora jurdica para requisitar informaes. Ento,
no mbito desse inqurito, l no meu modesto computador, nasceu esse
modelo do Siops, cujo propsito era revelar quanto o municpio, quan-
to o Estado e quanto a Unio arrecadaram como verba prpria, receita
prpria e receita vinculada sade e quanto efetivamente gastou. No
nos interessava o gasto reservado ou empenhado, mas nos interessava o
efetivamente gasto e realizado.
Assinalando que a equipe de assessoramento do Conselho Nacional de Sa-

de, disponibilizada pelas entidades teve extrema boa vontade, e durante muito
tempo cou dedicada a descobrir que tipo de informao era necessria para
instituir o sistema e que tipo de gastos eram de interesse registrar, Raquel
Dodge relata o processo: Ns simulamos questionrios, perguntas, estudamos
a legislao, foi um processo que durou praticamente 2 anos porque a nossa
perplexidade em relao a isso era enorme. No queramos instituir um modelo
de balano contbil, estvamos atrs de informaes de realidade, nada seme-
lhante a informaes contbeis, em que se podem mascarar nmeros, esconder
gastos e receitas em determinadas rubricas. A proposta do sistema, formulada
pelo grupo, era que pudesse ser usado pela populao, tornando transparente
qual a receita da sade e os gastos da sade, para qualquer cidado, inclusive
disponibilizado on-line. Continua Raquel Dodge:
A partir de um piloto, testamos o modelo, a consistncia de informaes,
cruzamos os dados da Unio com os do municpio para checar os dados
cruzados e percebemos que se podia detectar corrupo e desvio como,
189
por exemplo, o dinheiro da Unio para ser usado no estado era trans-
formado em dinheiro do estado para ser aplicado em qualquer coisa. O
sistema foi se consolidando e o Datasus se disps a gerenciar esse grupo
de informaes. At que chegou um momento poltico em que o Siops
passa a ser o nico instrumento com consistncia que permitia s autori-
dades e ao movimento social argumentar no Congresso Nacional a favor
da Emenda Constitucional n 29/00.
A relevncia da atuao do Ministrio Pblico Federal, nesse caso, que o

Ministrio da Sade no podia requisitar essas informaes a autoridades fede-
radas, mas o MPF podia. Explica Raquel Dodge que, num primeiro momento,
isso foi feito por um mecanismo de ofcios datilografados dirigidos a cada um
dos 5.300 prefeitos municipais, criando-se em seu gabinete uma central de
expedio de ofcios.
Diz, ainda, que num primeiro momento houve muita resistncia em repassar
a informao, porque se pensava que a atuao do MPF teria um cunho repres-
sivo e, na verdade, a grande novidade desses inquritos que, pela primeira vez,
o MPF atuava como agente de promoo, em cooperao com o controle social
da sade. Acrescenta que o objetivo do MPF nessa requisio no era pegar o
documento do prefeito e promover uma ao penal, mas realizar um trabalho de
convencimento. Esse trabalho de convencimento, que mudou o modo de atua-
o do prprio MPF, foi um trabalho realizado pelo Brasil inteiro em seminrios e
visitas. A Fiocruz participou desse processo, e diversos prossionais, estudiosos,
acadmicos passaram a conhecer a atuao do MPF nesses inquritos.
Raquel Dodge assinala que o MPF estava, na verdade, contribuindo para
instalar progressivamente o SUS fortalecendo-o e dotando-o de mecanismos
de aprimoramento da qualidade dos servios, planejamento etc. E foi muito in-
teressante porque o processo de desconana foi cedendo a uma compreenso
de que era um servio de promoo e fomos conquistando a conana de todos,
que perceberam que aquele mecanismo, concebido para uma determinada na-
lidade, tinha outras nalidades.
Continua assinalando que, na medida em que as autoridades passaram a
ter acesso a esse conjunto de informaes, comearam a achar esse sistema til
para elas prprias, porque havia um controle recproco de quem est receben-
do o qu, quanto, em que velocidade e como esto gastando, que cidades so
mais oneradas pelo atendimento do que outras porque h maior ecincia admi-
190
nistrativa ou da capacidade instalada, do pessoal contratado, disponibilidade de

servios. Ento, isso passou a ser til para as prprias pessoas que contriburam
para as informaes requisitadas. Raquel Dodge conclui:
J na gesto do ministro Jos Serra, percebeu-se que havia a possibilida-
de do Siops sair do MPF e ser institucionalizado no Ministrio da Sade.
O sistema amadureceu tanto que a um determinado ponto deixou de ser
necessrio que eu requisitasse a informao. A solicitao do Ministrio
da Sade j era atendida porque passou a ser um mecanismo em que
todos perceberam utilidades e vantagens recprocas. E a informao vem
com o mesmo grau de preciso, de responsabilidade por quem fornece
os dados. Hoje funciona on-line e tem as datas de fornecimento de in-
formaes, automaticamente.
Outro embate em que houve uma articulao efetiva entre o Ministrio Pbli-
co Federal e o controle social foi, no incio do governo FHC, em relao convo-
cao do Conselho Nacional de Sade, quando Adib Jatene assume o Ministrio
da Sade, em janeiro de 1995. Com a posse de um novo ministro da Sade era
retomado o mecanismo de consulta s entidades que integravam o Conselho
Nacional de Sade, para que zessem a indicao dos conselheiros. O ministro
recolhia as indicaes, denia os nomes e mandava para o presidente da Rep-
blica aprovar e emitir o decreto de designao dos membros que o compem.
Assinala Raquel Dodge:
Nessa ocasio, creio que pressionado por foras polticas, o ministro Adib
Jatene deu aos jornais a declarao de que considerava que o Conselho
Nacional de Sade, por ter funes eminentemente consultivas, no era
necessrio ser instalado, por ele estar sucientemente informado sobre
os problemas e os dilemas que o sistema estava vivendo. E dizia, ainda,
que por ser sua prerrogativa consultar ou no o conselho, dispensava o
acionamento dos mecanismos de consulta s entidades. Ou seja, no via
necessidade de instalar o Conselho Nacional de Sade.
Jocelio acrescenta informaes sobre esse episdio.

Como o Adib Jatene tinha tido uma boa postura, uma boa participao
no Conselho Nacional de Sade como conselheiro, no se entendia por-
que ele no convocava o conselho. Ns reunimos um grupo de ex-repre-
sentantes do Conselho Nacional de Sade e fomos a ele cobrar a compo-
sio do novo conselho, porque o presidente da Repblica ou o ministro
da Sade tinha rapidamente que convocar, mas as respostas foram muito
vagas. O ministro Jatene, da forma sincera como normalmente falava
sobre essas questes de controle social, falou para um grupo pequeno
de pessoas que havia diviso dentro do governo e que muita gente do
191
Ministrio da Sade era contra convocar o Conselho Nacional de Sade,

que ele era a favor e gostaria, mas tinha muita gente contra e que dentro
da equipe havia divises quanto a convocar ou no.
Com as declaraes de Adib Jatene, Raquel Dodge agregou a nota da im-

prensa ao inqurito civil pblico sobre o SUS, que estava em andamento. Acres-
centa:
Quando li aquilo no jornal quei perplexa e ns, com o inqurito civil
pblico instalado, relativo ao funcionamento dos conselhos, interpreta-
mos aquilo como uma atitude que poderia ser replicada pelas diferentes
autoridades em face dos conselhos municipais e estaduais de sade, o
que faria ruir o sistema naquilo que ele tinha de mais essencial, que
era a participao da sociedade, ativamente, no sistema. Ento, tomei
duas atitudes: trazer a notcia para o inqurito e ouvir as entidades que
motivaram a instalao do inqurito. At porque eu no podia ouvir o
Conselho Nacional de Sade, cujo mandato havia expirado, no havia
mais essa gura.
Enquanto procuradora da Repblica, Raquel Dodge argumenta que no

poderia se dirigir diretamente a um ministro de Estado, sendo essa prerrogativa
do procurador-geral da Repblica. Ela, ento, reuniu os documentos e fez a
comunicao ao procurador-geral. No documento encaminhado, o argumento
era que o SUS tinha como um dos princpios o da participao democrtica e,
com base neste princpio, os conselhos municipais, estaduais e federal e as con-
ferncias nacionais de sade eram rgos prprios do sistema e, portanto, no
poderiam ser extirpados. Argumentava, ainda, que, alm disso, os conselhos de
sade tm atribuies que no so meramente consultivas, tm funes scali-
zatrias e deliberativas, como a denio de valores dos limites de despesas e o
planejamento de aes preventivas ou assistenciais nos servios. Com base nisso,
assinalava que o ministro no percebia que estava inibindo a instalao de um
rgo do sistema impedindo que esse rgo exercesse suas principais funes.
Relata Raquel Dodge:
O doutor Aristides Junqueira no mesmo dia me chamou no gabinete e
perguntou se isso era grave. Eu disse que era muito grave e desestru-
turaria o sistema. Sugeri que ele tomasse uma providncia imediata no
sentido de alertar o ministro da Sade porque os jornais poderiam no
ter reproduzido bem o que ele quis dizer com aquilo. O procurador-ge-
ral, ento, redigiu um ocio ao ministro Jatene, no qual ele faz algumas
perguntas, fundamentando juridicamente qual era a compreenso do
192
que deveria ser a atitude dele. O ministro recebe esse ocio do procura-
dor-geral do melhor modo possvel, do modo como era o nosso esprito
e prontamente se dispe, j no dia seguinte, a instalar o conselho. Parece
que o doutor Aristides recebeu o ministro no seu gabinete da Procurado-
ria Geral para explicitar melhor como era aquilo tudo. Em menos de sete
dias o Conselho Nacional de Sade estava instalado.
Jocelio destaca que a convocao da Plenria Nacional dos Conselhos, em

Salvador, em 1995, tambm surgiu dessa necessidade de mobilizar conselheiros
para viabilizar o Conselho Nacional de Sade, pois cou muito claro que no
bastava a lei para garantir o conselho. A mobilizao teria que estar sempre
cumprindo o seu papel, porque o prprio ministro tinha deixado claro que havia
divises, pessoas que no queriam o conselho e, portanto, era possvel que o
conselho tivesse diculdades.
A mobilizao para a plenria coincide com a movimentao do MPF, neste
episdio. Uma conjugao de foras que viabilizou a convocao do CNS que, a
partir da, retomou seu caminho normal. Desta forma, o instituinte atuou para
que o institudo atuasse sem perder seus vnculos de articulao democrtica,
pois o CNS era a garantia da participao j conquistada.
A compreenso da atuao do Ministrio Pblico Federal, nas suas relaes
com o sistema de sade e o controle social, como um de seus princpios, tam-
bm foi motivo de questionamentos, motivados pela inovao das relaes Es-
tado-sociedade que a concepo do SUS inaugurou. Raquel Dodge relata que,
terminado o mandato do Dr. Aristides Junqueira, o procurador-geral da Rep-
blica que o sucedeu, no seu discurso de posse disse o seguinte: Sade uma
responsabilidade do executivo que deve ser exercida nos limites de convenincia
e de discricionariedade insuscetveis de exame judicial e, portanto, insuscetveis
de investigao pelo Ministrio Pblico Federal. Essa declarao foi primeira pgina
do jornal O Globo no dia da posse. Com essa posio, o MPF poderia ver sua atua-
o questionada, inclusive quanto ao inqurito civil pblico sobre o SUS e o controle
social, cuja investigao estava bem avanada. Continua Raquel Dodge:
O Globo deu um destaque enorme matria, os ministros de Estado
deram declaraes e a linha da argumentao era a linha do mrito e
do ato administrativo, cuja denio de poltica pblica uma denio
de Estado que o judicirio e o Ministrio Pblico Federal no podem
aquilatar. a postura clssica que entende como direitos apenas os civis
e polticos e entende que direitos econmicos, sociais e culturais, includo
193
o direito sade, so apenas objeto de planejamento ou de polticas p-

blicas, portanto, direitos que no so exigveis de prova, direitos que po-
dem ser exercidos pelo Estado apenas progressivamente e, portanto, no
h instrumento jurdico que viabilize o exerccio individual de um direito
dessa natureza. um raciocnio muito vigente no mundo ocidental, que
se contrape fortemente ao movimento internacional de denio de di-
reitos que surge com a Declarao Universal de 1948, com a Declarao
de Viena de 1993, com o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
de 196620, o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1976.
Raquel Dodge relembra as questes que foram levantadas, apresentando

os seguintes questionamentos: Como sobreviver institucionalmente diante de
uma nova postura institucional? Como sair da situao contraditria, porquanto
se a autoridade pblica no cumprir o que voc determina, voc no tem ins-
trumentos para faz-la cumprir? Com esse raciocnio, o poder judicirio estaria
pronto para fazer cumprir direitos civis e polticos e esses outros, inclusive o
direito sade, no. Raquel Dodge complementa:
E ns achvamos que tnhamos o instrumental para faz-lo. A, com
muita perseverana e pacincia e sem provocar uma ciso interna, que
no nos interessava, porque nosso propsito era construir o sistema, co-
meamos a rearmar todas as idias de que possvel, de que se tem o
instrumento para o judicirio fazer valer, e isso acabou evoluindo dentro
da prpria instituio, at que o prprio procurador-geral Dr. Geraldo
Brindeiro, anos depois, publicamente reconheceu que era papel, inclusi-
ve prioritrio, do Ministrio Pblico Federal cuidar dessas questes. Fato
que acabou sendo armado pelo atual procurador-geral, Dr. Cludio
Fonteles, quando, j com a Emenda Constitucional n 29/00, ele envia
uma correspondncia ao Presidente da Repblica cobrando o compro-
misso de dotar a lei oramentria anual de verba suciente e adequada
para ser cumprida.
Humberto Jacques estabelece algumas diferenas ainda no bem estuda-

das entre o movimento sanitrio e outros movimentos sociais na sua relao
com o direito e a lei. Em algumas circunstncias pode ser preocupante o atre-
lamento do movimento sanitrio lei. Se pensarmos que o direito um trem,
muitas das discusses sanitrias desguam no vago errado do trem, e s vezes
o movimento sanitrio vai burocracia e pega o pior dos vages jurdicos poss-
veis para tratar daquilo.
Nesta linha, Humberto Jacques exemplica:
O Movimento dos Sem-Terra, que discute o acesso terra, tem uma
194
relao crtica com o direito, porque entre outras coisas eles dizem lei
injusta no lei, o direito injusto no direito, o acesso terra algo
maior do que uma norma escrita pelo parlamento, que feita por gran-
des latifundirios. Ento, eles tm uma posio tensa e crtica com o
direito e so um movimento social de vanguarda. A eu pego o movimen-
to sanitrio, que tambm um movimento social de vanguarda, e ele
tem um discurso jurdico legalista do tipo a lei, tem que cumprir a lei,
viva a legalidade. isso que o faz desaguar no vago normativo, cheio
de papel, uma espcie de face triste do direito. O movimento sanitrio
considera a lei uma vitria, enquanto outros movimentos sociais tm a
lei como adversria.
Continuando sua reexo Humberto Jacques assinala que h uma contra-

dio permanente entre legalidade e legitimidade, entre direito e lei. preciso
pensar nisso, pois possvel que tenha a ver com a formao cientco-positiva
dos prossionais de sade, determinista, facilitadora da adoo de uma perspec-
tiva inocente do direito, que outros movimentos sociais no tm. No mesmo
tom questionador, conclamando a uma reexo para saber se o movimento
sanitrio est atrasado ou adiantado, quanto a essa relao entre lei e direito,
Humberto Jacques arremata:
[...] uma coisa o direito-regra, outra coisa o direito-princpio, e a
gente tem que trabalhar a sade com um p em cada um, sabendo que
a boa regra advm do bom princpio. possvel aliar o conhecimento da
sade, especialmente no aspecto da epidemiologia e no trato coletivo
das questes, com o direito que, historicamente, trata as coisas de forma
individual. Ou seja, a sade trata individualmente os problemas de sa-
de a clnica, e coletivamente a gesto pblica sade coletiva, e ns
do direito praticamente s clinicamos. no que a sade apreendeu de
gesto coletiva que o direito caminha: aes coletivas, metaindividuais,
transindividuais, direitos homogneos, ambiental etc. Na vigilncia sani-
tria e na biotica, isso j vem ocorrendo. E, por isso, o Ministrio Pblico
atua nas questes coletivas, o que uma vanguarda do direito, e a sade
muito cedo j lidava com isso, com todo um ferramental, uma lgica, um
domnio e um enfrentamento em que o direito vai lucrar na medida em
que se estabelea o dilogo intersetorial entre o direito e a sade.
A Plenria Nacional de Sade

ltimos passos
Em sua fala, Elizabeth Barros lembra que a antes citada tentativa de desgurar
o SUS foi simblica dos ltimos momentos da Plenria Nacional de Sade.
195
O ltimo grande movimento importante que a Plenria articulou foi o

SOS SUS, em 1995-1996. Na poca, houve uma longa discusso na Ple-
nria a respeito da necessidade de se fazer uma campanha publicitria
para que a populao e a sociedade comeassem a ver o SUS como uma
conquista de cidadania, demanda que foi colocada na agenda do SUS
e at hoje no foi levada a efeito. A articulao no Congresso Nacional
em defesa do nanciamento, a garantia de manuteno no texto consti-
tucional do direito sade e dever do Estado, a sustentao poltica em
todas as tentativas posteriores da reforma e a garantia do nanciamento
foram os grandes temas da Plenria at esse perodo.
Depois, com a consolidao da Plenria Nacional de Conselhos, Elizabeth

Barros destaca que o esprito da antiga plenria de sade permaneceu na
plenria dos conselhos. A crtica que a nova plenria de conselhos terminou
quase criando uma nova corporao, tendo a entrevistada dvidas sobre se
esta articulao seria a melhor possvel, considerando que o controle social, da
forma como eu concebo conceitualmente, um espao, realmente, de manifes-
taes de grupos de interesse, de representaes de sujeitos coletivos. Eu penso
que na hora em que voc descola um representante da entidade, voc corre o
risco de fragilizar o controle social. A extino da Plenria Nacional de Sade
coloca algumas inquietudes para Elizabeth Barros.
O fato da Plenria Nacional de Sade ter se extinguido, associado ao
processo de descentralizao, levou as entidades a se mobilizarem em
torno das instncias de controle social, no nvel local. A conferncia
coloca diretrizes, mas no coloca palavras de ordem na atuao, no
cotidiano concreto das entidades. Esta talvez seja uma diferena de
que as pessoas ainda no se deram conta, pois coloca as grandes
linhas da poltica nas instncias locais que se reetem na militncia
local, mas do ponto de vista da articulao nacional em torno de
grandes temas precisaria haver outro espao de debates para poder
interferir na agenda poltica do pas.
Humberto Jacques tambm faz sua avaliao sobre a representatividade da

Plenria Nacional de Sade.
Bem, ns estamos fazendo histria, [...] o controle social legitimado,
est na lei, mas na verdade no tem estrutura prpria, pois depende da
secretaria de sade local o recurso para o seu andamento, a estrutura
fsica de alocao etc. Alguns conselhos vm reivindicando uma estrutu-
rao prpria, oramento prprio, enm um empoderamento mais insti-
tucional do conselho. Por isso, eu sou um entusiasta da Plenria Nacional
de Conselhos. Existe um perigo na bonana, pois isso pode gerar uma
inexo no movimento sanitrio e nos conselhos, ou seja, a fartura, os
196
assentos, a cadeira, o oramento, o dinheiro, tudo isso pode gerar uma

burocratizao do conselho. Eu no sou favorvel ao conselho de pires
na mo, mas h riscos nesse processo em que a Plenria nunca perdeu.
Uma das coordenadoras da Plenria Nacional de Sade, Jacinta, assinala,

em relao a essa questo: At 1997 a plenria continua atuando. Tivemos o
movimento chamado SOS SUS, e a cada momento ns tnhamos uma marca,
cartazes e vrios smbolos que traduziam os diversos momentos que vivemos.
Considerando que o SUS no funcionaria sem o processo participativo e que
a Plenria era mobilizadora, com repercusses nos estados e com participao
importante dos movimentos populares, Jacinta fala do surgimento da Plenria
Nacional de Conselhos de Sade.
Tambm participei da sua fundao, e ela surge no sentido de criar um
frum para todos os conselheiros do pas, para colocar o que estava
sendo discutido em seu conselho, o que era preciso pautar no movi-
mento para ele se fortalecer. Naturalmente, como muitas pessoas que
se tornaram conselheiras eram militantes do movimento da sade, or-
ganizaram-na e mantiveram a mesma metodologia de trabalho, de forte
atuao no plenrio, com forte atuao junto ao Congresso Nacional e
com atuao tambm externa. Hoje se constituem plenrias regionais,
e o que as diferenciou da Plenria Nacional que a Plenria Nacional
de Conselhos nasceu como um movimento institucionalizado, composta
por conselheiros indicados que tm representao institucional.
A Plenria Nacional de Conselhos de Sade

Primeiros passos
A primeira iniciativa com vistas a uma articulao entre conselhos de sade

ocorreu em 1994, no Congresso da Abrasco, em Recife. Arlindo justica: [...]
na medida em que a Plenria Nacional de Sade vai se esvaziando v-se o em-
brio, o surgimento de uma outra instncia de debate que a Plenria Nacional
dos Conselhos de Sade. A, j como uma prtica, j como uma instituciona-
lizao no SUS. colocar o SUS para funcionar; e fundamental dentro desse
processo o controle social. Presidente da Abrasco no perodo 1992-1994,
Arlindo rememora:
Jocelio Drumond era o representante da CUT e eu era o representante
da Abrasco no Conselho Nacional de Sade, de 1992 a 1994, e a gente
tinha uma articulao muito forte, evidentemente porque a questo do
197
controle social era algo que preocupava o conselho nacional: a implanta-

o dos conselhos estaduais, municipais, se os conselhos eram delibera-
tivos ou consultivos ou indicativos, ou seja, era um tema recorrente. Os
prefeitos resistiam, os secretrios estaduais resistiam e no prprio Minis-
trio da Sade havia uma resistncia grande, total em relao a isso. A
gente tinha a conscincia clara da fora e da importncia dos conselhos
e, numa conversa sobre a organizao dos conselhos municipais, o Jo-
celio teve a idia de fazer a reunio e a gente topou: vamos fazer esse
negcio, mas onde que a gente pode fazer, onde que tem espao pra
isso? E o espao foi o congresso da Abrasco, em Recife.
O prprio Jocelio fala sobre esse encontro de 1994.

O 1 encontro foi em Recife, utilizando a estrutura da Abrasco. Nosso
contato era o Pricles Silveira da Costa, que era o secretrio, que foi
muito solidrio a essa idia da organizao de uma plenria de conselhos
de sade e nos ajudou muito para viabilizar a vinda de estados em que
o conselho estadual boicotava. A idia era aproveitar os conselheiros
que, eventualmente, fossem ao congresso da Abrasco, mas que ns sa-
bamos que eram poucos, divulgar a idia do encontro e fazer com que
os conselheiros nos seus estados e municpios buscassem nanciamento
para participar do encontro. A surpresa que a resposta foi muito maior
do que o esperado, porque muita gente conseguiu se autonanciar por
meio dos conselhos, a Abrasco nos ajudou com passagens para confe-
rencistas, abrigou nossa idia [...] foi um sucesso do ponto de vista de
representao, de resolues, de mobilizao. Foi muito positivo.
Jocelio ressalta a importncia desse encontro.

No caso de Recife, foi um encontro de conselheiros, no foi uma
plenria j com esse nome, mas surpreendeu a sua capacidade de
mobilizao, de discusso. Foi um excelente encontro. Samos de l
vitoriosos, felizes. Lembro-me que as pessoas-chave eram a Adalgiza
Balsemo, como representao do Rio Grande do Sul, o Raimundo
Nonato de Rondnia, que hoje so pessoas que aparecem na compo-
sio da Plenria [...] e algumas outras [...] Esse encontro foi surpre-
endente. Como produto tem resolues, cartas, documentos e uma
discusso muito rica, de um primeiro verdadeiro intercmbio das trs
esferas de governo de conselheiros, que passavam por situaes co-
muns, tentavam ocupar espao, tentavam deliberar, tentavam articu-
lar entidades e o governo no respeitava.
Em 1995, ocorre o 2 encontro, j com uma organizao mais estruturada e

maior nvel de articulao. Adalgiza Balsemo Arajo, j engajada na militn-
cia e articulao dos conselhos de sade, fala desse evento.
198
Em 1995 aconteceu o primeiro Congresso Nacional de Conselhos de

Sade, em Salvador, na Bahia, organizado e articulado pelo representan-
te da Central nica dos Trabalhadores CUT no Conselho Nacional de
Sade CNS, poca, o Jocelio Drummond, que tinha uma articulao,
atravs da nossa central, em todo o Brasil e conseguiu, enm, organizar
uma comisso nacional, articulando todos os estados para a organizao
do congresso. Foi [tambm] utilizada a estrutura do Congresso de Epide-
miologia da Abrasco. [...] Nessa articulao do Jocelio no CNS, a Abrasco
cedeu um espao, anterior ao congresso deles, para que ns pudsse-
mos realizar o nosso congresso nacional. Os conselhos dos estados aju-
daram a articular, e o congresso de conselhos foi uma experincia muito
linda, principalmente porque, pela primeira vez, no Brasil, os conselhos
de sade estavam convidados a participar de um congresso. A maioria
dos conselheiros nunca tinha sado dos seus municpios.
Adalgiza relata sua experincia na mobilizao dos conselhos de sade em

seu estado, na poca em que presidiu o Conselho Estadual de Sade do Rio
Grande do Sul.
Ns nos comunicvamos com os conselhos municipais e recebamos mui-
tos telefonemas dos gestores municipais, do tipo: Senhora Adalgiza,
a senhora quer que ns autorizemos aqui um usurio do conselho a
participar de um congresso em Salvador?. E eu respondia: Queremos,
claro que queremos, assim como vocs autorizam os vereadores e outras
autoridades, ns gostaramos que vocs autorizassem esses conselheiros
a participarem das atividades dos conselhos. muito importante para o
seu municpio, para o crescimento do conselho.
Aps esse primeiro congresso, em 1995, a primeira plenria ocorre em 1996

e, a partir da, assume-se como Plenria Nacional de Conselhos de Sade. Adal-
giza fala de seu desenvolvimento e organizao.
Teve alguns anos em que ocorreram vrias plenrias nacionais, trs ou
quatro. E elas eram organizadas tambm como plenrias nos estados e
regies. Nos ltimos anos tentamos fazer a plenria por regio. As Ple-
nrias sempre foram organizadas a partir do CNS, que contribuiu para a
organizao e o formato. Os conselhos estaduais e municipais garantem
as despesas dos conselheiros e o deslocamento. Para dar conta de uma
plenria que tem a inteno de reunir o maior nmero de conselhos do
Brasil, onde temos mais de 5 mil municpios com conselhos, estabele-
cemos junto ao CNS a estrutura de inscries, com os conselhos tendo
direito a inscrever 4 conselheiros, sendo 2 usurios e 2 dos demais um
trabalhador e um gestor prestador, em funo da paridade. Essa foi a di-
viso para a participao na Plenria Nacional. Na organizao, os conse-
lhos tinham um momento em que reuniam as delegaes dos estados e
depois da regio, onde se decidia quem seriam os seus representantes.
199
Em relao coordenao da plenria, Adalgiza assinala:

A primeira coordenao de plenria de conselhos foi com 5 conselheiros
das regies do Brasil, mais 3 ou 4 representantes do CNS. [...] depois as
regies reivindicaram que fossem 2 representantes por regio, exceo
da regio Nordeste que reivindicava ter 3 representantes, em funo de
ter 8 estados, [...] isso foi aceito pela coordenao e pelo plenrio como
um todo. claro que teve uma grande articulao, um grande movimen-
to dentro do plenrio, dentro das regies, dentro dos estados para que a
regio Nordeste pudesse conquistar a aceitao e que os demais estados
concordassem com essa reivindicao. Foi um processo lindo tambm,
o da Plenria.
A organizao da plenria foi se moldando pouco a pouco. Jocelio fala sobre

esse processo.
[...] a partir da, estabelecem-se determinadas regras que nunca foram
denitivas como talvez sejam agora. A oportunidade de trocar expe-
rincias, debater e analisar o processo de participao, que era muito
rico naquele perodo, foi constituindo regras e um regimento interno da
plenria. De um lado, para congurar uma estrutura mais slida e mais
institucionalizada no espao do conselho nacional e de outro lado, para
responder a demandas. Na terceira Plenria, j em Braslia, havia duas
vertentes: uma de estabelecer regras bastante formais para a Plenria e
outra de ter regras com exibilidade, considerando duas necessidades, a
de troca de experincias para o exerccio do conselheiro e a de mobiliza-
o em algumas situaes.
Na fala de Jocelio, pode-se distinguir a diviso entre as vertentes de orienta-

o das plenrias, uma enfatizando o movimento e outra, enfatizando a necessi-
dade do institudo, de estabelecimento de regras formais; mas dentro do gover-
no havia tambm uma disputa entre aqueles que seguiam o padro monetarista
de controle dos gastos e aqueles que defendiam mudanas que favorecessem a
rea social. No incio no havia apoio irrestrito do Conselho Nacional de Sade
ao funcionamento da Plenria. Segundo Jocelio,
o CNS no apoiava na ntegra a convocao da plenria, poucos con-
selheiros participavam, pois a maior parte no queria a responsabilida-
de de estar presente junto com conselheiros municipais e estaduais e,
muito menos, subordinar-se s resolues da Plenria [...] A convocao
da Plenria foi aprovada no conselho, mas no signicou que ele ia se
empenhar para viabiliz-la. A gente fazia aliana com os funcionrios
do conselho, porque alguns apoiavam e eles acabavam nos ajudando.
[...] os convites para estados e municpios, vindo do CNS, de Braslia, os
secretrios estaduais e municipais respeitavam a convocao.
200
Pouco a pouco, entretanto, com o desenvolvimento dos debates na Plenria

sobre os grandes temas nacionais, ela vai passando a contar com o apoio do
Conselho Nacional de Sade. Jocelio complementa:
Era meio conspiratrio porque havia m vontade do governo, no caso,
representado pela estrutura ocial do conselho, tambm havia resistn-
cia dos empresrios e, mesmo, de entidades de usurios que no que-
riam muito contato nem subordinao a espaos como esse [...], mas
os temas nacionais pautados nas plenrias que receberam deliberaes
repercutiam nos estados e municpios e na discusso geral dos conselhos
de sade, por exemplo, a questo da CPMF, do oramento, das novas
legislaes, das NOBs. E por meio da plenria viabilizava-se um respaldo
nacional muito forte, com os conselhos e os conselheiros, de mobilizao
e discusso, e isso dava muita legitimidade s decises do Conselho Na-
cional de Sade. A, sim, as plenrias comeam a ganhar novas adeses
de setores do CNS que at ento resistiam.
Sob a tica do movimento social organizado na base, Vladimir Dantas refe-

re que o perodo FHC instigou o movimento pela sade, porque at 2002 era
um perodo em que ns ramos oposio, e arma:
A nossa responsabilidade era uma responsabilidade menor do que
hoje. Ento, essas plenrias de sade, os conselhos de sade e todas es-
sas estruturas, o prprio movimento sanitarista, o movimento pela sade
de um modo geral, todos os envolvidos esmagadoramente eram foras
de esquerda. E as foras de esquerda bancavam todo esse processo e so
responsveis por esse xito, que , de fato, um xito, um avano. Houve
um avano, porque houve um processo de resistncia.
Sntese do perodo: as novas relaes da participao
Em entrevista realizada em 2002, Sergio Arouca fornece alguns dados sntese

do perodo. Assinala a grande avalanche de atos normativos de Jos Serra, que
denominou de fria regulatria. Enfatiza, tambm, que a Noas-SUS importante
para a municipalizao, mas, ao mesmo tempo, foi abandonado o conceito da
Reforma Sanitria para no burocratizar o sistema que no se resume criao do
SUS. Arouca salienta, ainda, que o conceito sade-doena est ligado a trabalho,
saneamento, lazer e cultura e temos que discutir sade no como poltica do
Ministrio da Sade, mas como uma funo de Estado permanente [...] e o conceito
fundamental o da intersetorialidade. Continua Arouca: o governo se transfor-
201
mou em grande comprador e todas as outras instituies em produtores e o modelo

assistencialista acabou universalizando a privatizao. Prope, ainda, que o mo-
delo de pagamento de servios seja substitudo por um contrato global com metas
de desempenho, qualidade e prioridades denidas pela populao. E, nalmente,
lamenta que seu projeto sobre os direitos do paciente no tenha sido aprovado de-
pois de oito anos de tramitao (Arouca, 2002:18-21).
A fala de Arouca aponta que as disputas pela implementao de polticas
sociais no se circunscrevem quelas que se manifestam no Parlamento, entre
projetos polticos; quelas que se manifestam por recursos; quelas que se tra-
duzem no modelo de pacto federativo; quelas que se referem distribuio
do poder entre gestores e usurios e prestadores de servio; quelas referentes
ao modelo do SUS. Mas se ampliam como disputas abrangentes, de dimenso
macroestrutural, em torno do papel do Estado nacional diante dos interesses das
multinacionais e dos pases dominantes.
Depreende-se que a dcada de 1990 explicita esse embate no cenrio poltico
brasileiro: os dois mandatos governamentais de Fernando Henrique Cardoso, clara-
mente, orientam-se para uma reestruturao estratgica do Estado nacional, impli-
cando mudanas nas suas relaes com o mercado e a sociedade, nas quais se busca
assegurar a hegemonia das foras sociais transnacionais, vinculadas ao primeiro. O
papel do Estado equacionado para assegurar condies favorveis competitivida-
de globalizada do capital, tal como assumido pelo prprio presidente.
Assim, blindada a economia com a estabilizao monetria, vrias medidas
do governo foram imprimindo ao Estado a congurao desejvel a suas bases
de sustentao e que, por sua vez, reforavam tais bases: estmulos de atrao
do capital estrangeiro, desregulamentao, privatizao do patrimnio pblico,
encolhimento do poder pblico nas polticas sociais, redesenho institucional do
Estado com a criao de instncias para a viabilizao das diretrizes estratgicas
consoante um capitalismo transnacionalizado, com padro de acumulao em
escala global. As conseqncias de tais transformaes se materializaram em
aumento do dcit pblico, baixos ndices de crescimento do PIB, arrocho sa-
larial, aumento da carga tributria, desemprego, ampliao do endividamento
externo, entre outras.
No tocante poltica mais especca de sade, ao longo do perodo, seu
percurso foi o de uma poltica de Estado e no de governo, dada a sua institucio-
202
nalidade como poltica pblica, j estabelecida antes da gesto FHC. Os gastos

no setor permaneceram estveis, mas ameaados pela prioridade conferida
estabilidade scal. Assim, a questo oramentria para a sade foi pauta e ao
constante do movimento social e sanitrio, diante das medidas governamentais
de desconstruo das conquistas obtidas.
Do mesmo modo, o processo de implementao do SUS teve continuidade,
visando ao aprofundamento do pacto federativo consignado na Constituio
Federal de 1988 e nas leis n 8.080/90 e n 8.142/90, mas teve que enfrentar as
inmeras investidas do governo para desgur-lo, em direo contrria, median-
te a concentrao de recursos e a sua direcionalidade, bem como as tentativas
para converter a sade como direito de todos e dever do Estado em legislao
infraconstitucional, com vistas a enfraquecer sua fora normativa e deix-la ao
arbtrio dos governantes.
De qualquer forma, o movimento assinala, no perodo, alguns ganhos de monta:
a) a aliana com o Ministrio Pblico, que permitiu a esse rgo sair de uma
tica repressivo/penal para uma perspectiva promotora de polticas sociais
(no caso a sade), e ao movimento, a compreenso de suas relaes com
a lei, o direito, a justia;
b) o exerccio de prticas de gesto participativa, nos conselhos dissemina-
dos pelo pas, cuja anlise global incabvel neste texto, mas encontra
expresso na atuao do Conselho Nacional de Sade, que, a despeito de
sua quase desinstitucionalizao, no incio da gesto FHC, exerceu suas
atribuies de modo signicativo;
c) a articulao de uma nova modalidade de institucionalizao do movimen-
to, a Plenria Nacional de Conselhos de Sade, cuja atuao foi intensa
no perodo;
d) a aprovao, em 2000, da Emenda Constitucional n 29/00 que vincula
recursos sade.
Em sntese, a estruturao do SUS ps em confronto e em questo, nesse

perodo de 1995-2002, um modelo civilizatrio de cuidado e de tica com o
ser humano, envolvendo interesses complexos e contraditrios, cuja anlise foi
sendo feita pelas plenrias, que, por sua vez, posicionaram-se rmemente pela
defesa do direito sade, cuja conquista ainda um processo inacabado.
203
Notas
1
No governo FHC, o ndice de Gini se manteve acima de 0,56. O ndice de Gini mede o grau de desigualdade na
distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 (zero), quando no h desi-
gualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor) a 1 (um) quando a desigualdade mxima (apenas
um detm toda a renda da sociedade, e a renda de todos os outros indivduos nula). Disponvel em <http://ipd.
unijui.tche.br/ipd/html/denicaoindices.doc>. Acesso em 16/6/2006.
2
Para esses e outros dados, como melhoria nos indicadores de sade e educao, ver Faleiros e Pranke, 2001.
3
Como no processo de substituio de importaes, exercido desde a primeira guerra mundial at incio dos
anos 1980.
4
O prprio FHC diz que intimamente vinculada globalizao econmica a mudana no papel do Estado. A
globalizao signica que as variveis externas passam a ter inuncia acrescida nas agendas domsticas, reduzin-
do o espao disponvel para as escolhas nacionais (Cardoso, 1996:31).
5
Segundo Bresser-Pereira, que foi ministro da Reforma do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso, em
palestra de 6 de agosto de 2002, no Seminrio de Gesto do Ministrio do Planejamento.
6
A Constituio Federal de 1988 previu uma reviso que deveria ser efetuada aps 5 anos de sua promulgao,
conforme o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, em seu artigo 3, pelo voto da maioria absoluta dos
membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. Embora tenha havido facilidades para reduzir o qurum
e tambm tenham sido preparadas vrias propostas de reviso, com pareceres elaborados, sistematizados em trs
volumes de Relatoria da Reviso Constitucional, publicado pelo Senado Federal, poucas matrias foram votadas,
em funo da crise provocada pelo impeachment de Collor e as disputas pelo poder.
7
Programa Nacional de Desestatizao Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990: Cria o Programa Nacional de De-
sestatizao, e d outras providncias. Segundo Garcia, o PND era parte do plano de liberalizao da economia do
governo Collor, que pretendia dar implemento s seguintes medidas: vincular a privatizao converso da dvida
externa; participao de investimentos estrangeiros em pores de empresas estatais; e corte nos incentivos scais
e subsdios concedidos pelo governo, entre outras (Garcia, 2004).
8
Apesar de a Anatel incluir no regulamento o acesso da telefonia populao pobre, as operadoras no esto
interessadas nisso em razo da inadimplncia. A prioridade das operadoras atender as empresas (Folha de So
Paulo, 11/8/2002, p.B-8).
9
Mrio Covas, candidato do PSDB em 1989, articulou sua campanha em torno do lema: precisamos de um
choque de capitalismo.
10
Conhecido como um programa de socorro aos bancos, o governo FHC instituiu o Proer Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional, por meio da Medida Provisria (MP) n 1.179, de 3/11/1995. A
MP, devida ao Plano Real, permitia ao Banco Central conceder nanciamentos para promover fuses de bancos, re-
organizaes societrias e reestruturao de instituies. O Plano Real, que vigorou a partir de 1 de julho de 1994,
reduziu a inao de 50% para menos de 2% ao ms. Os bancos, sujeitos perda da receita inacionria, segundo
o governo, no conseguiriam se adaptar e ameaavam uma quebradeira generalizada, com a populao per-
dendo a conana no sistema, retirando seu dinheiro dos bancos e provocando o desmantelamento da economia.
Para compensar as perdas os bancos aumentaram suas receitas com operaes, praticamente dobrando os ganhos
com tarifas cobradas na prestao de servios. At junho de 1995, o Estado j tinha gasto mais de 14 bilhes de
reais com o socorro nanceiro aos bancos privados, segundo o diretor do Banco Central, Cludio Mauch. Segundo
o governo, o Proer foi criado para garantir calma e estabilidade no sistema nanceiro nacional e foi extinto em
dezembro de 1995. Disponvel em <http://www.economiabr.net/economia/2_proer.html>; <http://www.bcb.gov.
br/ftp/saneamento.pdf>. Acesso em 29/7/2006.
204
11
Folha de So Paulo, de 19/10/1998.
12
O Programa Sade da Famlia PSF consolidou-se na Portaria MS/GM n 648, de 28 de maro de 2006, que esta-
belece o PSF como estratgia prioritria do Ministrio da Sade para organizar a ateno bsica. A Portaria MS/GM
n 1.886, de 18 de dezembro de 1997, aprova as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitrios de
Sade e do Programa de Sade da Famlia.
13
At 1999, a Secretaria do Tesouro Nacional fornecia as despesas da Unio na funo sade sob a rubrica sade
e saneamento.
14
Em relao ao PIB, os recursos pblicos destinados sade no Brasil so menores que os da Bolvia, Colmbia,
frica do Sul, Rssia, Venezuela, Uruguai, Argentina (5,12%), Cuba (6,25%), EUA (6,2%), Japo, Inglaterra, Aus-
trlia, Portugal, Itlia, Canad, Frana, Alemanha (8,1%), segundo dados da OMS de 2002. Disponvel em <http://
www.abrasco.org.br/publicacoes/arquivos/20060712142141.pdf>. Acesso em 30/7/2006.
15
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO atende ao dispositivo da Constituio Federal de 1988, conforme o
2 do art. 165: a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao p-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio nanceiro subseqente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias nanceiras ociais de fomento. A lei oramentria anual dever estar de acordo com as regras previstas
na LDO e na Lei Complementar n 101 de 4/5/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
16
Disponvel em <http://www.anvisa.gov.br/hotsite/genericos/faq/cidadao.htm>. Acesso em 3/7/2006.
17
Para maior detalhamento ver: Souza, 2001.
18
Dentre as personalidades que apoiaram o evento, registrou-se a presena dos deputados federais Jos Aristode-
mo Pinotti (PMDB/SP), Jandira Feghali (PCdoB/RJ), Alexandre Cardoso (PSB/RJ), Eduardo Jorge (PT/SP), Tarcsio Perondi
(PMDB/RS); do prefeito de Belo Horizonte, Clio de Castro; de David Capistrano, ex-prefeito de Santos/SP; de Gilson
Carvalho, representante do Conasems; de Jorge do Nascimento, do Mops Nacional; e de Jocelio Drummond, da CUT.
19
Ficou agendada, para o dia 16 de abril de 1997, a realizao do ato-show, em Braslia/DF, no Ginsio Nilson
Nelson, com a presena dos msicos Sivuca e Glorinha Gadelha e Kleiton e Kledir, entre outros.
20
Adotado pela Resoluo n 2.200-A da XXI Assemblia Geral das Naes Unidas, em 16 de dezembro de 1966
e raticado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992.
205
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SOUZA, Renilson Rehem. A regionalizao no contexto atual das polticas de

sade. Cincia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 6, n. 2, p. 451-455, 2001.
208
4 AS RELAES INSTITUDAS
CONSOLIDADAS: BALANO E
PERSPECTIVAS DO CONTROLE SOCIAL
Eu no tenho dvida alguma de que, hoje, h muito mais cuidado
de legisladores e administradores em querer mudar qualquer coisa
dentro do SUS, porque sabem que existe um grande movimento, em
todos os municpios, em todos os estados e h muito mais diculda-
des de se mexer com a legislao, seus princpios.
Adalgiza Balsemo
Este captulo tem como propsito sistematizar e analisar a dinmica e

os resultados das Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade, na viso de
seus protagonistas, em relatrios, entrevistas e um questionrio. Como j
foi assinalado no captulo anterior, a plenria de conselhos de sade se
articulou em 1995. A passagem da Plenria Nacional de Sade para a
Plenria Nacional de Conselhos de Sade significou, ao mesmo tempo, a
institucionalizao das demandas dentro do SUS e um processo instituinte
de debates, presses e propostas, numa convivncia democrtica de ato-
res da sociedade com atores governamentais.
Configura-se a trajetria das plenrias dos conselhos de sade, mos-
trando-se a agenda interna das assemblias e encontros e a agenda ex-
terna de presses para fora delas mesmas. Embora a denominao dos
eventos tenha variado ao longo do tempo, para efeito de padronizao,
neste texto, consideramos as plenrias, os encontros e os congressos
como plenrias.
Os relatrios consultados no so uniformes, mas, pela anlise temti-
ca de seus contedos, foi destacado o que mais ou menos significativo
nessa trajetria. Neles, esto registradas as questes debatidas em defesa
do SUS e do seu paradigma de direitos, a anlise de conjuntura e, tam-
bm, a mobilizao para a efetivao e implementao, na prtica, dos
direitos assegurados em lei.
Em seguida feito um balano do controle social, a partir da percepo
dos prprios participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade,
209
AS RELAES INSTITUDAS CONSOLIDADAS: BALANO E PERSPECTIVAS DO CONTROLE SOCIAL
ocorrida em 2004, em Braslia/DF, levando-se em conta os resultados de um

questionrio aplicado durante a plenria.
A criao da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa do Ministrio
da Sade, em 2003, durante o governo Lula, agrega alguns elementos ao
componente institudo, sendo avaliada em algumas entrevistas.
Seguindo a mesma estrutura dos captulos anteriores, so apresentadas as
entrevistas em que foram abordadas, tanto a avaliao quanto as perspecti-
vas das instncias de controle social do SUS, dentro do objeto deste trabalho,
ou seja, a relao instituinte-institudo.
Nas consideraes nais, faz-se uma reexo sinttica sobre as questes
abertas pelos prprios protagonistas sobre os limites e possibilidades de uma
participao que se institucionaliza e se quer instituinte.
Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade sntese de uma trajetria
Apresentam-se, a seguir, os temas das agendas interna e externa das ple-

nrias, levando em conta o contexto, j discutido no captulo anterior.
Os documentos analisados mostram uma sntese dos debates que foram
realizados em cada uma das plenrias, evidenciando as inquietudes dos con-
selheiros em relao a temas conjunturais, em funo do perodo da ocor-
rncia, e a temas estruturais, especialmente na esfera da autonomia e da
estrutura administrativa e nanceira dos conselhos, independentemente do
perodo da ocorrncia.
Desde a primeira plenria, ainda com o nome de congresso, ocorrida em Sal-
vador/BA, no ano de 1995, passando pela dcima segunda plenria, analisa-
da mais detidamente neste trabalho, foram 16 ocorrncias, cuja diversidade
de propostas e riqueza dos debates podem ser observados adiante.
No quadro IV-1, apresentada a relao de Plenrias Nacionais de Conse-
lhos de Sade, desde 1995.
210
Quadro IV-1 Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade, segundo a data e o local de realizao
Evento Data Local
I Congresso Nacional dos Conselhos de Sade 24 e 25 de abril de 1995 Salvador BA
I Plenria Nacional de Conselhos de Sade 19 de novembro de 1996 Braslia DF
II Plenria Nacional de Conselhos de Sade 16 de abril de 1997 Braslia DF
III Plenria Nacional de Conselhos de Sade 19 e 20 de agosto de 1997 Braslia DF
IV Plenria Nacional de Conselhos de Sade 2 e 3 de dezembro de 1997 Braslia DF
V Plenria Nacional de Conselhos de Sade 25 e 26 de maro de 1998 Braslia DF
II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade1 2 a 4 de junho de 1998 Braslia DF
VI Plenria Nacional de Conselhos de Sade 19 e 20 de novembro de 1998 Braslia DF
VII Plenria Nacional de Conselhos de Sade 18 e 19 de maio de 1999 Braslia DF
VIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade 9 e 10 de dezembro de 1999 Braslia DF
IX Plenria Nacional de Conselhos de Sade 6 e 7 de junho de 2000 Braslia DF
X Plenria Nacional de Conselhos de Sade 18 a 20 de novembro de 2001 Braslia DF
XI Plenria Nacional de Conselhos de Sade 1 a 3 de dezembro de 2002 Braslia DF
Plenria Extraordinria de Conselhos de Sade 12 e 13 de maio de 2004 Braslia DF
XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade 24 a 26 de novembro de 2004 Braslia DF
XIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade 5 a 7 de dezembro de 2005 Braslia DF
Fonte: Brasil, 2006.
At 1997, as plenrias se realizavam com pouca organicidade e de forma

espordica, por convocao ora de entidades nacionais, ora de conselheiros de
sade e militantes. Em dezembro de 1997, constituiu-se a primeira coordenao
nacional da plenria com representantes de conselheiros das cinco regies, cujo
objetivo era planejar o II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade. A partir
da as plenrias so realizadas com dois eixos temticos, um xo, efetividade do
controle social, e o outro conjuntural, que durante muitos anos traduziu a luta
pelo nanciamento da sade (Brasil, 2006).
O documento Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade: Resgate Histrico
do Controle Social no SUS (Brasil, 2006) destaca que, em 2001, a maioria dos
delegados participava pela primeira vez de uma plenria, havendo, no entanto,
um pequeno grupo que havia participado de mais de trs plenrias, conguran-
do-se, por um lado, um ncleo organizador e, por outro, um grupo maior, que
circula nas plenrias, conforme as possibilidades e interesses presentes numa
determinada conjuntura.
Este um aspecto para reexo do movimento: at que ponto tem sido
garantida a transmisso da experincia de participao, de um grupo de repre-
sentantes a outro, de modo a no gerar descontinuidade e fazer com que, nas
plenrias, o acmulo participativo anterior permita avanar nas lutas?
211
H tambm um ncleo central de valores que articulam simbolicamente a

representao social dos participantes relativamente ao que queremos. Num
levantamento feito, nessa oportunidade, sobre as palavras que representam o
que queremos, o resultado foi: militncia, amor, dignidade, paz, controle so-
cial, respeito pelos direitos humanos, negociao e responsabilidade com a coisa
pblica. As palavras que representaram o como lidar com tudo isso foram:
tica e organizao, responsabilidade, compromisso, respeito com a sade e os
conselheiros, unio entre usurios e trabalhadores, impeachment j, Jos Serra
aqui, respeito com a sade, modelo assistencial digno, dignidade e democracia.
So valores que perpassam as plenrias congurando uma preocupao com a
construo de um pacto civilizatrio e de direitos dentro da democracia, com partici-
pao e responsabilidade na dinmica da institucionalizao e da transformao.
Nas plenrias participam atores de lugares institucionais e de vises distintas,
com interao entre essas vozes e argumentaes, nem sempre convergentes:
de representantes do governo, da sociedade organizada, dos gestores, dos pres-
tadores de servio e do Ministrio Pblico, com expresses de seu ponto de vista
em mesas-redondas, palestras e grupos de trabalho.
Nesses eventos, o nmero mdio de participantes foi de 471,2 pessoas por ple-
nria, com a mdia de participao de 22 estados da Federao (Brasil, 2006).
Anlise dos temas das Plenrias
Salientando-se os temas centrais que emergiram nos relatrios, pode-se des-

tacar que eles se situam no eixo da relao entre instituinte e institudo, no mo-
vimento de presso/negociao/implementao do SUS.
Todas as plenrias manifestam-se em defesa do SUS e sempre foram uma
ocasio de mobilizao social e manifestao contra as polticas privatizan-
tes. Expressaram publicamente sua posio com audincias ou manifestaes
pblicas diante das autoridades do Ministrio da Sade e do poder legislati-
vo. Sempre buscaram articular medidas jurdicas para a institucionalizao e
os direitos de cidadania.
Ao mesmo tempo, em sua dinmica interna, as plenrias buscaram, tambm,
promover uma articulao entre conselheiros para uma ao conjunta, tempo-
212
rria ou permanente, no sentido de sua organizao e fortalecimento interno. A

seguir, apresentado o tema central de cada uma das plenrias.
O 1 Congresso Nacional de Conselhos de Sade ocorreu em Salvador/BA,
nos dias 24 e 25 de abril de 1995, foram predenidos quatro temas centrais:
papel dos conselhos de sade; organizao dos conselhos de sade; formao
de conselheiros; e articulao entre conselhos. Seu manifesto nal refora a
participao dos movimentos populares, buscando uma aproximao entre os
conselhos e a sociedade. Alm disso, defendem a soberania nacional e a sade
pblica, colocando-se contrrios s reformas constitucionais que estavam em
curso, e dessa forma:
a) exigem a efetiva implantao do SUS com fontes de nanciamento
estveis e capazes de dar as respostas necessrias realidade sanitria
do Pas e a uma poltica de recursos humanos justa;
b) exigem, tambm, um intenso combate corrupo e sonegao de
impostos; e
c) rearmam a necessidade do fortalecimento do controle social do SUS,
pela manuteno do carter deliberativo dos conselhos, de um pro-
cesso de capacitao e aperfeioamento dos conselheiros, acesso de-
mocrtico a todas as informaes necessrias ao funcionamento ple-
no dos conselhos, criao de canais permanentes entre as Secretarias
de Conselhos de Sade (Brasil, 2006:29).
A I Plenria tornou clara sua posio contra a medida provisria, ento em

vias de publicao, que transformava os hospitais pblicos em organizaes so-
ciais, no primeiro governo FHC e foi relatada a constituio da Comisso Inter-
conselhos Tripartite, de acordo com as resolues da 10 Conferncia Nacional
de Sade2. A seguir, o texto citado traz uma sntese de cada uma das plenrias.
Na I Plenria, salientou-se que:
A sade , sem dvida alguma, a mais inclusiva das polticas sociais
promovidas pelo Estado brasileiro, mesmo que ainda no estejamos
satisfeitos com a qualidade do sistema. graas ao Sistema nico de
Sade universal, com atendimento integral e gratuito que milhes
de cidados podem contar com um mnimo de amparo e ateno sua
sade. Ainda que o sistema que temos hoje se distancie daquele que foi
consagrado na Constituio Cidad, sua existncia essencial num pas
com tantas e to grandes disparidades regionais e desigualdades sociais
(idem ibidem:35).
A II Plenria buscou-se a formulao de estratgias para apoio ao SUS e
213
aprovao da PEC n 169/93, com mobilizaes como coleta de assinaturas, mo-

es, passeatas, atuao na mdia e manifestos. De novo, manifestou-se contra
a privatizao e as reformas neoliberais, destacando que o ataque ao SUS se
verica com a proposta de substituio do modelo universal, eqitativo, integral,
democrtico e transparente com controle social por uma proposta excludente de
criao de organizaes sociais, cooperativas e fundaes (Brasil, 2006:45), o
que reduziria o papel do Estado.
A III Plenria, com 400 participantes, teve como eixo central a mobilizao
pela aprovao da PEC n 169/93 e por recursos para o SUS, com vrias audin-
cias e manifestaes. Predominou, portanto, a agenda externa de ao pblica,
com relatos de manifestaes feitas em 19 estados. Na audincia com o pre-
sidente da Cmara dos Deputados, este se manifestou contra a vinculao de
recursos para a sade, o que mostra como a questo oramentria era objeto de
vises controversas e de forte articulao.
Na IV Plenria continuou a luta pela aprovao da PEC, inclusive com vrias
audincias com lderes parlamentares, a exemplo de Inocncio de Oliveira, do
PFL, que, apesar do seu apoio a esses pontos argumentou que a Sade Pblica
deve ser somente para pobres e que aqueles que podem pagar, devem faz-lo
(idem ibidem:60). Os conselheiros destacam que as condies de funcionamento
dos conselhos esto deterioradas e passam por diculdades, constatao que
levou constituio de uma coordenao provisria da Plenria Nacional de
Conselhos de Sade.
Na V Plenria, vrias anlises foram feitas sobre a PEC n 169/93, pois faltava
um nanciamento vinculado para o SUS, propondo-se mobilizaes e presses
para a sua aprovao e articulando-se o segundo encontro sobre participao e
controle social.
Em junho de 1998, ocorreu o II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade com
o tema Efetivando o controle social. Foram temas de debate os referentes sade,
cidadania, polticas pblicas; funcionamento, organizao e papel dos conselhos de
sade; comunicao entre os conselhos de sade, a sociedade e demais conselhos;
gesto, organizao e nanciamento dos servios de sade. Esse encontro convocou
a sociedade brasileira a defender intransigentemente o SUS como o modelo de
gesto, ateno e organizao dos servios de sade no Pas (Brasil, 2006:71).
214
A VI Plenria continuou na defesa do SUS, dos direitos do cidado sa-

de e do oramento. Realizou uma mobilizao na Cmara dos Deputados e
no Senado Federal. Enfatiza, no mbito da dinmica interna dos conselhos, a
necessidade de uma formao permanente dos conselheiros, preparando-os,
inclusive, para analisar as questes oramentrias. Criticou, mais uma vez, o
modelo econmico adotado que penaliza a sade e representa uma ameaa
aos avanos na construo democrtica (idem ibidem:124). Na manifestao
nal, declarou que:
O Conselho Nacional de Sade e representaes de conselheiros estaduais e
municipais de todo o pas, com o apoio das principais entidades da sociedade
civil organizada (CNBB, Confederaes Nacionais de Empresrios, de Trabalha-
dores, de Usurios, de Prossionais de Sade, de Entidades Filantrpicas, de
Entidades de Portadores de Decincia, de Associao de Moradores e da Co-
munidade Cientca) vem a pblico rearmar:
As medidas de ajuste oramentrio adotadas pelo governo mais uma vez
vm penalizar os setores sociais, que so aqueles onde a dvida acumula-
da com a sociedade brasileira mais importante.
Como rgo democrtico de intensa participao na sociedade orga-
nizada, cuja atribuio primordial exercer o controle social, o Con-
selho Nacional de Sade, juntamente com os Conselhos Estaduais e
Municipais reunidos na Plenria dos Conselhos, e demais segmentos
da sociedade civil:
1. Rearmam o compromisso com a garantia dos direitos constitucionais
da populao brasileira na defesa de sua sade;
2. Manifestam sua veemente rejeio reduo dos recursos imposta
pela equipe econmica ao Ministrio da Sade, o que acarretar ine-
vitavelmente prejuzo para as aes do SUS afetando assim cerca de
80% da populao brasileira;
3. Exigem a reavaliao da proposta oramentria enviada ao Congresso
Nacional pelo Governo no sentido de recuperar os valores aprovados
pelo Conselho Nacional de Sade;
4. Conclamam o Congresso Nacional a aprovar, de imediato, a emen-
da constitucional que garante a vinculao de recursos assegurando
o necessrio nanciamento pblico estvel, adequado e sustentvel
para o SUS (idem ibidem:124-125).
Na VII Plenria, houve grande representatividade e realizou-se uma anlise da

conjuntura com a abordagem de temas como a defesa do SUS, o oramento, a
formao de conselheiros, o controle social e a articulao entre as esferas de
governo. Salientou-se a defesa dos mandatos de conselheiros, a troca de expe-
215
rincias, a capacitao e a necessidade de apoio para a formao, com moes

de apoio a governadores e prefeitos que valorizam o SUS, e de repdio queles
que no o apiam.
Na VIII Plenria, foram retomados os temas anteriores e proposta a efetiva-
o real do SUS em todas as regies, com a articulao das esferas de governo,
voltando-se os conselhos para a reivindicao de polticas articuladas com as
necessidades locais e a garantia da distribuio de medicamentos. Ressaltou-se,
tambm, que os recursos da CPMF fossem destinados exclusivamente ao SUS,
com informao aos conselhos de toda a movimentao de verbas.
A IX Plenria, voltou, com nfase, discusso da aprovao da PEC, que
aguardava deliberao do Senado Federal, organizando-se presses nesse
sentido. Buscou-se, nessa plenria, uma articulao de suas propostas com
as da 11 Conferncia Nacional de Sade para a implementao do SUS,
propondo-se, como eixo da plenria, a efetivao do controle social, com
encaminhamentos para a garantia de funcionamento dos conselhos. Buscou-
se, tambm, o funcionamento do sistema de baixo para cima, com o con-
trole social entendido como participao da sociedade, conforme a denio
dada na introduo deste livro.
Na X Plenria, recomendou-se que a criao de conselhos gestores obede-
cesse a uma composio paritria e que os conselhos de sade pudessem se
adequar Resoluo no 33/92, do CNS3. Props-se, ainda, a incrementao da
parceria entre os conselhos e que o projeto Reforsus4 seja transparente, alm de
se aumentar o incentivo ao PSF.
A XI Plenria reiterou a necessidade de implementao oramentria do SUS,
tendo como objetivo principal organizar uma grande mobilizao para a efeti-
vao da EC n 29/00 (antiga PEC n 169/93), com encontros e presses junto a
vrios parlamentares e Presidncia da Cmara dos Deputados, quando lhe foi
solicitado urgncia no encaminhamento da regulamentao. Foi aprovada uma
agenda nacional de mobilizaes nos estados e municpios, com divulgao e
organizao permanente.
Em maio de 2004, realizou-se uma Plenria Extraordinria de Conselhos de
Sade, convocada pelo Conselho Nacional de Sade, por recomendao da sua
Comisso de Oramento e Finanas Con. Os pontos principais de debate
216
foram: a regulamentao da EC n 29/00 e a organizao e funcionamento das

Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade. Alm disso, foram realizadas mani-
festaes e presses para que os parlamentares regulamentem a EC n 29/00,
com agendas tambm nos estados.
A XII Plenria, na perspectiva de construir um olhar mais global sobre a atu-
ao do Estado nas polticas de sade, com nfase na gesto do trabalho em
sade, voltou a salientar o efetivo papel do SUS na garantia do direito sade e
o cumprimento da Lei n 8.142/90. Houve repdio ao Projeto de Lei do Ato M-
dico, em trmite no Congresso Nacional, que concede exclusividade aos mdicos
para diagnstico e prescrio em tudo que afete a sade, reduzindo-se, assim,
a atuao de outros prossionais. Houve manifestao contrria precarizao
dos servios pblicos, alm de se solicitar a revogao das leis do governo FHC
que viabilizaram privatizaes e terceirizaes nos servios pblicos estratgicos,
valorizando-se o documento do CNS sobre Oscip5,6. Programou-se uma agenda
de mobilizao pela regulamentao da EC n 29/00. Salientou-se, outra vez,
a necessidade de formao de conselheiros e deniu-se melhor a organizao
e funcionamento das plenrias, com garantia de autonomia quanto a seu fun-
cionamento e representao, sendo proposta a criao de plenrias regionais, a
serem realizadas a cada dois anos, cando a nacional e as estaduais, com perio-
dicidade anual. Cada estado indicou um coordenador. Vrias moes de apoio
foram feitas para o trmite de criao e regulamentao de um modelo mnimo
de funcionamento dos conselhos.
A plenria manifestou repdio Resoluo n 20/2004 do Conselho das Ci-
dades/Ministrio das Cidades, que deliberou pelo adiamento da tramitao do
PLP 01/037. Tambm foi rejeitada a cobrana de servios em entidades lantr-
picas, o descumprimento das resolues da 12 Conferncia Nacional de Sade,
a falta de apoio participao de conselheiros, a no discusso da Reforma
Universitria pelo governo, enfatizando-se a necessidade de se garantir o ensino
pblico. Houve manifestao contra o governo de Pernambuco, que no aten-
deu as reivindicaes salariais dos servidores da sade.
Em sntese, como foi comentado, os grandes temas das plenrias foram
agrupados pelos assuntos mais signicativos, tomados como eixos, e so apre-
sentados na Tabela IV-1. Em seguida, a anlise destaca as agendas internas e
217
externas desses eventos. Entende-se como agenda interna a programao e a

temtica central dos debates voltados para a prpria organizao dos conselhos
e plenrias, e agenda externa as manifestaes pblicas em relao s polticas
mais gerais.
Tabela IV-1 Temas centrais de debates das Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade, por freqncia
e percentual de aparecimento por nmero de eventos (15*).
Frequncia % Relativa ao
Tema Central Nmero de Eventos
Implementao do SUS: funcionamento, acesso, condies, publicizao, 12 80%

municipalizao, gesto
Oramento, Financiamento, PEC n 169/93 e Emenda Constitucional n 29/00 12 80%
Funcionamento, estrutura e organizao das Plenrias dos Conselhos 9 60%
Formao de Conselheiros, articulao e comunicao entre Conselhos 8 53,3%
Controle Social, papel, competncia e organizao dos Conselhos 7 46,6%
Recursos humanos, gesto, plano de carreira 4 26,6%
Modelo de gesto, organizao da ateno sade 4 26,6%
NOB e Resoluo n 33/92 3 20%
Fonte: Relatrios dos encontros citados no Quadro IV-1 (Brasil, 2006).

* Dos 16 eventos, somente 15 foram analisados (Relatrio da XIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, no concludo at a data desta publicao).
Uma dupla agenda pode ser visualizada em temas voltados, ora mais para as
questes de funcionamento do prprio SUS na constituio da agenda interna,
ora na manifestao pblica por questes polticas de presso por garantia e
efetivao de direitos. Foi nesse duplo movimento que as plenrias de sade
foram se articulando. As manifestaes externas constituam-se, como expresso
no captulo anterior, por audincias pblicas, protestos, cartas, mobilizaes. A
agenda de discusso interna, por seu turno, fortalecia a expresso, propiciando
o aprofundamento do debate e a compreenso dos participantes sobre as ques-
tes em jogo.
Dessas questes assumem lugar preponderante a prpria condio de im-
plementao do SUS, seu funcionamento, o controle social e a formao dos
conselheiros. Percebe-se uma triangulao entre a perspectiva do sistema como
um todo, a perspectiva de seu funcionamento para o pblico e a perspectiva
da formao dos atores, integrando-se, assim, sistema e atores, e estes como
pblico ou como gestores e controladores da garantia de direitos. De fato, a di-
nmica que envolve a normatizao, o pacto federativo, o oramento e liberao
de verbas, o acesso, a qualidade, a descentralizao, o controle social e pessoal
218
bem-formado um movimento desigual e combinado que as plenrias foram

estabelecendo ao longo do perodo aqui analisado.
Na Tabela IV-2, apresentada uma sntese das declaraes pblicas das
plenrias, cujos temas se articulam s agendas internas. As declaraes nais
tornam pblicas as posies consensuais ou majoritrias das plenrias e tm o
efeito de mostrar para a sociedade as demandas, as reivindicaes e os objetos
de presso dos participantes.
Tabela IV-2 Temas centrais de Declaraes Finais das Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade, por
freqncia e percentual de aparecimento por nmero de eventos (15*)
Declarao Final por Tema Frequncia % Relativa ao

Nmero de Eventos
PEC n 86A, n 169/93 e Emenda Constitucional n 29/00 8 53,3%
Defesa do Sistema nico de Sade 8 53,3%
Contra a criao de Organizaes Sociais e Reforma Constitucional e Privatizao 5 33,3%
Oramento 3 20%
Fonte: Relatrios dos encontros citados no Quadro IV-1 (Brasil, 2006).
* Dos 16 eventos, somente 15 foram analisados (Relatrio da XIII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, no concludo at a data desta publicao).
As agendas internas e as declaraes polticas mostram uma continuidade

temtica, ao longo de quase todas as plenrias, quanto defesa do SUS como
sistema de garantia de direitos e seu nanciamento e condies de implementa-
o. Nas declaraes pblicas predominam os temas da aprovao da emenda
constitucional e de defesa do SUS como garantia de direitos, sabendo-se que,
sem o marco legal e a sustentao oramentria, o sistema no seria institudo.
Outros temas como a sade indgena e a criao de laboratrios toterpicos
tambm foram objeto de manifestaes das plenrias.
A articulao entre as agendas interna e externa das plenrias est tambm
inserida na conjuntura poltica, como visto nos captulos anteriores, levando o
movimento a maior ou menor presso e a diferentes estratgias de mobilizao
diante dos interlocutores, no raro, adversrios do movimento, como aconteceu
nos governos Collor e FHC. Do mesmo modo, no governo Lula foi necessria
uma grande mobilizao para a garantia do oramento da sade, expressa na
articulao da Frente Parlamentar da Sade e na prpria plenria.
Assim, a mobilizao pelo avano do institudo confere s plenrias fora de
reivindicao e atuao junto ao sistema.
219
A XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade

A percepo dos participantes
Durante a realizao da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Bra-

slia, de 24 a 26 de novembro de 2004, foi proposto um questionrio junto aos
participantes, com participao voluntria nas respostas, no sentido de fazerem
um balano das diculdades e avanos no controle social, no mbito do SUS.
Para ns de anlise, os questionrios foram divididos pelas categorias de repre-
sentantes: gestores, usurios, trabalhadores da sade e prestadores de servios,
com a seguinte composio: 18 gestores; 5 prestadores de servio; 61 usurios e
32 trabalhadores da sade, totalizando-se 116 pessoas, o que equivale a 24,7%
dos participantes da referida plenria.
O questionrio foi elaborado com apenas uma pergunta aberta, sobre o ba-
lano do controle social, evitando induzir os participantes a respostas positivas
ou negativas. Na anlise das mesmas, no entanto, foram detectadas dimenses
positivas e negativas, que so apresentadas nos resultados deste captulo. Os
temas para anlise de contedo dos questionrios levaram em conta a relao
entre Estado e sociedade, distinguindo-se aqueles que se referem mais especi-
camente sociedade, tais como: protagonismo, conhecimento e cultura poltica;
os que se referem ao Estado: gerenciamento, postura dos gestores, legislao e
poder mdico; aqueles relativos aos conselhos: articulao poltica, scalizao
dos recursos e formao; e, nalmente, os que dizem respeito relao com a
mdia: divulgao e informao, no sentido de distinguir a agenda interna dos
conselhos da agenda pblica.
A XII Plenria colocou em discusso os desaos da implementao do SUS
e da garantia de direitos do cidado numa realidade desigual, socioeconmica
e culturalmente. No balano congurado pela pesquisa, constatou-se que, ao
longo dos anos, o SUS foi se consolidando como paradigma de defesa da uni-
versalidade e da integralidade, mas ainda se distancia da sua proposta quanto
resolubilidade em dar respostas efetivas s questes da sade, preservando,
contudo, a descentralizao e a participao da sociedade, numa interao con-
ituosa entre os diferentes atores do sistema.
220
A seguir, apresenta-se a sistematizao dos dados dos questionrios, co-

meando-se com o perl dos participantes da pesquisa por regio e tipo de
representao.
Tabela IV-3 XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade - participantes da pesquisa por Regio e por
tipo de representao
Regio/Tipo de representao Usurio Gestor Prestador Trabalhador de Sade Total

Norte 14 5 1 8 28
Nordeste 11 2 1 6 20
Sudeste 23 6 - 8 37
Sul 7 2 1 4 14
Centro-Oeste 4 - 1 2 7
No Informado 2 3 1 4 10
Total 61 18 5 32 116
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004.
Preenchimento opcional.
Embora todas as regies do pas estivessem representadas na pesquisa,

11,1% dos que responderam so do Par, 13,7% so de Minas Gerais e 10,3%
de So Paulo, no havendo questionrios provenientes do Distrito Federal, Goi-
s, Paraba, Acre, Amap e Roraima, pois no foi uma amostra estraticada. Na
tabela seguinte, so apresentados os dados dos participantes da pesquisa por
escolaridade, destacando-se que a maioria tem curso superior (totalidade entre
os prestadores de servio), em contraste com os usurios, com 23% com ensino
fundamental e 41% com ensino mdio. Apenas 6,25% dos trabalhadores de
sade tm apenas ensino fundamental. Destaca-se ainda que 72,23% dos ges-
tores possuem nvel superior e 27,7% nvel mdio.
No podem ser feitas ilaes muito complexas desses dados, mas eles indi-
cam uma tendncia de qualicao escolar nos servios e de abertura partici-
pao de pessoas com menor nvel de escolaridade como conselheiro-usurio
Tabela IV-4 XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade - escolaridade dos participantes por tipo de
representao
Escolaridade/
Usurios % Gestores % Prest. de Servios % Trab. de Sade % Total %
representao
Ensino Bsico 4 6,55 - - - - - - 4 3,4
Ensino Fundamental 10 16,39 - - - - 2 6,25 12 10,3
Nvel Mdio 25 40,98 5 27,77 - - 13 40,62 43 37,1
Nvel Superior 18 29,50 13 72,23 3 60,0 16 50,0 50 43,2
Ps-Graduao 1 1,63 - - 2 40,0 1 3,12 4 3,4
No Informado 3 4,91 - - - - - - 3 2,6
TOTAL 61 100 18 100 5 100 32 100 116 100
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de 2004.
Preenchimento opcional.
221
Na Tabela IV-5, apresentada uma sntese dos balanos do controle social

expressos por cada segmento, conforme a metodologia indicada, destacando
os avanos e dimenses positivas e as dimenses negativas. Em geral, os par-
ticipantes avaliaram positivamente o controle social. A presena de pontos
de vista negativos aparece mais entre os trabalhadores da sade (37,7%) e
prestadores (40,0%). Somando-se todos aqueles que encontraram pontos
positivos, isto , os que zeram avaliao positiva e os que encontraram pon-
tos positivos e negativos, 63,8% de pessoas tm com uma viso aprovadora
do processo de controle social.
entre os usurios que se encontra uma proporo maior de pessoas que
fazem um balano positivo do controle social (57,4%), o que mostra a importn-
cia do espao institudo para a voz dos usurios, onde se sentem instituintes. Os
gestores, os trabalhadores da sade e os prestadores de servios so contratados
pelo institudo. H que se destacar, que na Lei no 8.142/90 h garantia de 50%
para os usurios nos conselhos de sade, mantendo-se a fora do instituinte.
Tabela IV-5 XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade - sntese do balano do controle
social por tipo de representao
Tipo de avaliao/ Usurios Trab. de sade Gestores Prestadores Total
representao n % n % n % n % n %
Avaliao positiva 35 57,4 12 37,5 10 55,6 - - 57 49,2
Avaliao negativa 12 19,8 12 37,5 2 11,2 2 40 28 24,2
Pontos positivos e negativos 7 11,4 4 12,5 5 27,9 1 10 17 14,6
Sem avaliao 7 11,4 4 12,5 1 5,2 2 40 14 12
Total 61 100 32 100 18 100 5 100 116 100
Fonte: Questionrio aplicado aos participantes da XII Plenria Nacional de Conselhos de Sade, em Braslia, de 24 a 26 de novembro de
2004. Preenchimento opcional.
A apreciao positiva do controle social, entre os usurios, apresenta o se-

guinte dimensionamento temtico: avano no controle social/aumento da par-
ticipao da sociedade/aumento da articulao entre conselhos (77%); avano
nos direitos/EC n 29/00/scalizao e legalidade (15,3%); melhoras na poltica
municipal (3,8%); melhoras no Conselho Nacional de Sade (3,8%). Os usurios
privilegiam a agenda voltada para a efetivao das polticas pblicas com a mo-
bilizao e articulao interna dos conselhos, no separando uma da outra. No
parecem ver o conselho de sade como uma instncia burocrtica e sim como
um espao pblico de debates e de funes pblicas.
222
Os usurios assim verbalizaram as suas consideraes positivas sobre o con-

trole social:
maior participao da sociedade;
maior participao dos conselheiros em comisses;
mais respeito do gestor pelo conselho;
mais articulao entre o conselho municipal e estadual;
avanos considerveis na efetivao dos conselhos de sade;
avanos na relao entre os conselhos para incentivar a participao;
melhor conhecimento do SUS e do controle social;
maior conscientizao dos conselheiros;
melhor participao, conhecimento e acionamento do Ministrio Pblico;
avano do controle, apesar da representao apropriada por prossio-
nais com pouca informao e autonomia;
o controle social vem sendo fortalecido, apesar da resistncia dos
gestores;
avanos com a EC n 29/00 e avanos da scalizao;
avanou, mas falta capacitao e scalizao.
Os usurios, grande maioria dos respondentes, manifestaram as seguintes

dimenses negativas: faltas ou problemas na atuao dos prprios conselhos
(40%); faltas ou problemas na relao Estado/conselho (31,4%); faltas ou pro-
blemas na atuao do Estado (25,7%) e faltas ou problemas na mobilizao da
sociedade (2,9%).
So registros negativos por parte do segmento dos usurios:
o controle social s cou no papel;
ainda est s no papel, no h implementao da complexidade;
o controle social est sendo destrudo, por falta de responsabilidade
e siologismo dos conselheiros;
apropriao dos conselhos por pequenos grupos, sem ouvir a sociedade;
falta competncia poltica para o avano do controle social;
falta maior participao da sociedade nas plenrias;
houve ganhos nos instrumentos de controle social, mas falta comuni-
cao entre Estado e conselho;
melhorou a poltica municipal, mas falta responsabilidade social com a
populao por parte da secretaria de sade;
descaso com o SUS por parte dos polticos;
os gestores no assumem e no implementam o controle social;
existe desvio de dinheiro para programas assistencialistas temporrios;
avano nos direitos, mas retrocesso no atendimento;
no melhorou nada ainda, a plenria cou mais desorganizada;
ainda falta atendimento e poltica de reabilitao dirigida aos portado-
res de hansenase;
muito pouco foi encaminhado, investido ou repassado para implemen-
tao do controle social;
223
apesar do esforo do CNS, falta capacitao e relacionamento entre

sociedade e Estado. Predomina a poltica tradicional;
faltou interesse do Estado e mobilizao da sociedade para conheci-
mento dos direitos;
h conhecimentos, mas falta mais informao sobre os direitos, falta
capacitao e existe muita manipulao. O povo no sabe o montan-
te de dinheiro que tem para a sade;
o ritmo est lento na implantao do controle social;
h dissimulao no que se apresenta, pois predomina a poltica tradi-
cional do Estado;
no houve evoluo, falta campanha, implementao das polticas,
capacitao, interlocuo, projeto nacional para informatizar os conse-
lhos, infra-estrutura nos conselhos, o poder sobe cabea;
falta mais participao da sociedade, que est emperrada por motivo
poltico-partidrio;
falta autonomia aos conselhos e capacitao, e publicizao das deci-
ses do conselho;
falta maior uso da palavra pelos usurios;
o conselheiro usado somente para aprovao, o controle social no
saiu do papel.
Tanto a sntese quantitativa do agrupamento das dimenses positivas e negativas

quanto as expresses qualitativas mostram que os usurios esto compreendendo
os conselhos como um espao pblico de debate e de deliberaes onde a participa-
o da sociedade crucial para efetivao do controle social, que deve ser exercido
de baixo para cima com o envolvimento de toda a sociedade. Nesse espao pblico,
a palavra do usurio deve ser ouvida e valorizada e ao conselho devem ser dadas as
condies de funcionamento.
Os usurios apresentaram as seguintes sugestes quanto ao funcionamento
das plenrias e efetivao do SUS:
implantar a Resoluo n 333/038 do Conselho Nacional de Sade;
dotar os conselhos de sade com oramentos prprios;
encomendar ao Conass estudo de reformulao da Noas-SUS e elabo-
rao de poltica nacional para educao permanente em sade;
garantir uma maior cobrana, por parte do Ministrio da Sade, sobre
gestores estaduais e municipais;
encontrar uma forma legal de articulao entre o CNS, o MS e o CES,
formando um pool de organizao em cada municpio, fugindo da
utilizao partidria;
capacitar os gestores novos por ocasio das mudanas de governo;
tirar o controle social do papel e implant-lo na prtica, por meio da
mobilizao;
garantir a circulao de mais informaes e mais bem-organizadas so-
bre as plenrias;
realizar plenrias depois das eleies para no esvazi-las.
224
Especicamente sobre a XII Plenria, os usurios registraram como crticas:

plenria atrasada, atropelada e abaixo das expectativas;
o local da plenria foi pssimo;
plenria com pouca objetividade, pouco tempo de debate em grupos, falta de
relatrios anteriores, pequeno tempo de inscries.
No segmento dos trabalhadores da sade, foram ressaltadas as seguintes dimen-

ses positivas: grande avano no controle social (63,6%); melhora do conhecimento
e do espao de interveno da sociedade (18,1%); e 9% consideraram como posi-
tivos, tanto o bom contedo das plenrias, quanto a melhor scalizao do sistema
por parte dos conselheiros.
So salientados como avanos no controle social, isto , na participao da po-
pulao:
a sociedade vem melhorando seu conhecimento e espao de interven-
o, por exemplo, com conselhos distritais e capacitao do Ministrio
da Sade;
boa capacitao dos conselheiros;
mais conscincia crtica da populao;
grande avano no controle social;
melhora do conhecimento e capacitao dos conselheiros;
no se constatou desvio de recursos.
Quanto s dimenses negativas, os trabalhadores de sade participantes da

pesquisa salientaram, em primeiro lugar, e de forma expressiva (55%), os pro-
blemas de relacionamento entre Estado e sociedade; 20% expressaram como
dimenso negativa os problemas na atuao dos prprios conselhos; 15% na
atuao do Estado e 10% na mobilizao da sociedade.
na relao Estado-conselho que os trabalhadores vem dimenses negati-
vas, considerando as condies de trabalho, as formas de gesto, conforme as
seguintes expresses:
siologismo dentro de alguns conselhos municipais, cabresteados
pelo gestor;
avanos no controle social, mas existem vcios e opresses no sistema:
existe o poder do maior sobre o menor;
falta capacitao, precariedade do controle social e falta informao e
apoio para a participao, inclusive nas plenrias;
partidarizao e disputa de interesses dos conselhos em razo da inter-
ferncia poltica, o que diminui a sua autonomia;
falta de respeito, por parte do Estado e/ou gestores, aos trabalhadores
da sade;
225
no aceitao da participao e do acompanhamento dos conselhos

por parte dos gestores;
falta de conhecimento por parte dos usurios do SUS;
falta vontade poltica e recursos para a sade.
Os trabalhadores de sade, em sntese, consideram que o autoritarismo

(opresso, impedimento da participao) e falta de recursos so problemas im-
portantes na relao Estado-sociedade, mas lhes parece que a sociedade vem
avanando mais que o Estado, pois salientam como dimenses positivas, justa-
mente, a maior mobilizao, capacitao e conhecimento dos conselheiros sobre
a participao no SUS.
Os trabalhadores de sade presentes na XII Plenria que responderam ao
questionrio, apresentaram como sugestes:
articular melhor a relao entre democracia representativa (cmara de
vereadores) e democracia participativa;
ampliar a participao e o conhecimento da populao acerca do con-
trole social;
fortalecer a autonomia dos conselhos, [fortalecimento esse por iniciati-
va] do Conselho Nacional de Sade;
melhor local de realizao das plenrias;
melhorar a organizao, as condies e o cumprimento da programa-
o das plenrias;
mais tempo para discusses e menos tempo para palestras nas plen-
rias de sade;
participao de todas as pessoas no processo de votao nas plenrias
nais das conferncias nacionais de sade;
capacitao dos conselheiros usurios, para no serem usados pelos
prestadores.
Por sua vez, os gestores assinalaram, como dimenses positivas de seu ba-
lano, o seguinte: 72% vm avano no controle social; 14% na conscientizao
da populao; 7% consideram como positivos, tanto o melhor conhecimento
do SUS, quanto mobilizao da sociedade. As sugestes dadas pelos gestores
so as seguintes:
respeito programao das plenrias;
distribuio prvia do material das plenrias;
informao, com antecedncia, do local de realizao das plenrias;
consignao aos conselhos de um oramento e no apenas de dotao
oramentria;
considerao de que a sade multidisciplinar (contra o Ato Mdico)9.
226
H uma expresso que simboliza esse posicionamento: os gestores

destacaram como pontos negativos (com uma distribuio semelhante
de 18,2%) o fisiologismo e a falta de implementao do controle social
conforme as normas. Uma das expresses que simbolizam esse posiciona-
mento h necessidade de valorizar os conselhos, de mais capacitao
dos conselheiros e gestores e principalmente h falta de autonomia/or-
amento dos conselhos. Com uma percentagem de 9,1% em cada uma
das dimenses seguintes, ainda so negativos: a falta de capacitao dos
gestores; a falta de autonomia/oramento para os conselhos; a falta de
percepo da populao sobre o SUS; a falta de implementao do con-
trole social conforme as normas; a discriminao poltica na distribuio
de verbas; e a falta de multidisciplinaridade.
Os gestores tambm valorizam o SUS como espao pblico, criticando o -
siologismo e a no-implementao do institudo em sua normatividade, defen-
dendo que o governo promova a devida proviso de recursos e a capacitao de
conselheiros e gestores para a efetividade do SUS.
Somente quatro prestadores de servios responderam ao questionrio, sa-
lientando, negativamente, que podem existir avanos nos pequenos municpios,
mas sem controle social, havendo reduo de participantes nas plenrias, falta
de organizao das plenrias e atendimento discriminado politicamente, mas
no se especicando qual seja a discriminao.
O resultado do questionrio mostra que a institucionalizao um processo
contraditrio, com dimenses positivas e negativas de forma mais acentuada na
atuao do Estado. H pontos positivos e negativos, na atuao da sociedade,
sendo os positivos mais acentuados. Parece que a aposta para a efetividade do
controle social est na sociedade. Estaria o Estado, j por demais burocratizado,
prisioneiro das amarras do siologismo e do descaso?
A despeito das contradies quanto atuao do Estado, reveladas na pes-
quisa, a criao da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep10, do
Ministrio da Sade, em 2003, prope sintonizar-se com os anseios de consoli-
dao do processo participativo institudo.
O objetivo da Segep de estimular e ampliar a participao da sociedade na
implementao e consolidao do SUS observa-se em algumas de suas atuais
227
atribuies, das quais se destacam: o fortalecimento da participao social e dos

conselhos de sade; a realizao das conferncias de sade e das plenrias de
conselhos de sade, em parceria com o Conselho Nacional de Sade; o incentivo
e apoio educao permanente para o controle social; e o apoio s estratgias
de mobilizao social em sade.
Inclusive, sua misso de fomentar estudos e pesquisas que contribuam para
o desenvolvimento do SUS e da reforma sanitria brasileira foi um dos incentivos
para a realizao do presente trabalho.
A institucionalizao do SUS, considerando-se a progressiva descentralizao
das responsabilidades, seja na execuo das aes, no uso dos recursos ou no
apoio ao controle social, exige uma ampla mobilizao para a construo de um
processo de gesto estratgica e participativa, implicando a estrutura do Estado
brasileiro nesse desao.
As instncias de participao do SUS na viso

de alguns de seus personagens histricos
No balano do controle social em suas diversas faces da relao instituinte-

institudo, parte-se da premissa de que tanto a construo quanto a consolida-
o do SUS, que prossegue, tiveram como seus pilares: a participao popular
como esteio do movimento sanitrio; a institucionalizao da participao da
sociedade nas instncias de controle do SUS; suas diversas formas de manifesta-
o, como as plenrias; as presses pblicas como as manifestaes polticas; e
as negociaes entre diferentes atores.
Todo esse movimento exibe uma dinmica muito rica e, por isso, plena de
contradies, com diculdades e embates, a despeito de sua capacidade estru-
turante do sistema.
Dentre as entrevistas realizadas para a pesquisa, foram destacados alguns
depoimentos que fazem um balano das instncias de participao do SUS, in-
clusive das plenrias, com avaliaes, crticas e sugestes.
228
As instncias de controle social

Organizao e pactuao
Nas entrevistas, os depoimentos reiteram o processo de relao da agenda

interna das plenrias, como forma organizativa e articuladora, com a agenda
pblica de manifestao poltica pelo direito ao SUS, num movimento de organi-
zao, presso e pactuao, o que vem complementar a anlise dos relatrios.
Quanto agenda interna, Adalgiza observa a diculdade inicial de se orga-
nizar a Plenria Nacional de Conselhos de Sade.
Ns tivemos o absurdo do Conselho Nacional de Sade, por interm-
dio da sua estrutura administrativa, no ano 2000, impedir, proibir que
funcionrios do conselho se comunicassem com os coordenadores de
plenria. E ns tivemos a realizao de Plenria Nacional de Conselhos
de Sade em que os funcionrios foram proibidos de ajudar, de trabalhar
na estrutura.
Em seguida, a entrevistada tece alguns comentrios sobre a organizao da

plenria, realizada em 2004.
Na ltima plenria nacional, em 2004, j havia uma reivindicao de
alguns estados, que na representao por regio nunca seriam eleitos
coordenadores. No por ser menor ou maior, mas devido organizao
das plenrias no estado. Ento, a reivindicao dos conselheiros no Brasil
inteiro era de que tivesse uma representao por estado, e isso foi con-
quistado na ltima Plenria Nacional de Conselhos de Sade. A plenria
estadual indica o representante do estado para a coordenao nacional
da plenria. Assim, hoje, em 2005, a coordenao nacional est formada
por 26 representantes de estados, um do Distrito Federal e dois do CNS
(2 titulares e 2 suplentes), num total de 29 representantes, tendo a se-
cretaria-executiva do CNS contribudo na estrutura, j que a plenria no
tem secretaria prpria.
A plenria tambm vista por Adalgiza como movimento, no instituciona-

lizada, distinta de uma burocracia.
Alis, esse um grande debate. O Humberto Jacques, representante do
Ministrio Pblico Federal, grande colaborador das plenrias h muitos
anos, contribuiu muito nessa discusso, porque acompanhou esse pero-
do em que havia a tendncia de alguns setores quererem institucionalizar
a plenria. Queriam transformar a plenria em lei, queriam que a plen-
ria fosse uma comisso do conselho nacional. E o debate apontou que
a plenria um movimento de articulao de conselhos de sade, no
institucionalizada e a representao direta dos conselhos. Ento, a
229
representao do CNS essa, eleita no plenrio do conselho nacional, e

todos os demais so eleitos pelos conselhos de sade do seu estado para
estar nessa coordenao.
O prprio Humberto Jacques se manifesta em relao questo, estenden-

do sua anlise prpria institucionalizao dos conselhos.
Eu no sou favorvel ao conselho de pires na mo, mas h riscos nesse
processo [...] uma discusso que eu tenho tido com a plenria vocs
tm que ter cuidado com a institucionalizao, pois quando voc se ins-
titucionaliza cria umas certas amarras que, de certo modo, podem con-
dicionar a sua atuao. A escassez e a dureza fortalecem a guerra. Tem
o perigo de voc deixar de ser sociedade como sociedade e passar a ser
mais um departamento dentro do Estado. No que eu seja contra rubrica
oramentria para os conselhos, mas eu preferiria, e essa uma posio
muito minha, agora como militante apaixonado, que a mesma presso
que se faz com relao ao Estado para que apie existisse em relao
sociedade, ou seja, pedir apoio de organismos da sociedade que tambm
pudessem sustentar o conselho.
Ainda tratando sobre a organizao da plenria, Adalgiza relata as divergn-

cias entre sua instituio e o Conselho Nacional de Sade.
Uma gura muito importante nesse processo foi o Gilson Cantarino, que
teve uma participao excelente no plenrio do CNS e que nos ajudou
muito nesse debate da plenria, porque havia um sentimento de disputa
entre a plenria e o CNS. Alguns segmentos do CNS criavam o sentimen-
to: a plenria quer se sobrepor ao conselho nacional, a plenria est
disputando com o conselho nacional. E isso no era verdade, o que
a plenria queria e sempre quis foi trazer as demandas dos conselhos,
chamar o CNS ao debate das diculdades dos conselhos municipais e
estaduais e no ter uma estrutura, porque isso ela j tem. [...] os que
fazem parte da plenria so conselheiros, no esto disputando vagas de
conselheiros, pois so conselheiros nos seus estados, municpios e esto
desempenhando a sua funo l.
O prprio Gilson Cantarino tece algumas reexes sobre essas relaes en-
tre as instncias de controle social e o o sistema de sade: A gente tem uma
estrutura hoje do controle social que invejvel do ponto de vista da poltica de
Estado do pas e talvez do mundo, com 5 mil conselhos estruturados mais ou
menos funcionando, muitos funcionando bem. Mas, argumentando que as re-
laes entre o controle social e a gesto nem sempre so paccas, uma vez que
j houve muito conito do que seria a competncia do executivo e a competn-
230
cia do controle social, chama a ateno para esse conito de papis e conti-
nua sua anlise, entendendo que nesse conito h, por parte do controle social,
um certo preconceito, uma certa incompreenso do que o tempo burocrtico
e a legislao que amarra o gestor. Em seguida, assinala que o gestor ainda
desrespeita o controle social. E desrespeita no dia-a-dia, muitas vezes porque o
tempo administrativo exige muito mais velocidade do que o tempo deliberativo
de uma instncia de controle social. Ento, isso uma coisa que tem que ser
revista: o modo como ns vamos comungar controle social e gesto. Aprofun-
dando sua anlise, Gilson Cantarino observa em relao plenria:
A plenria de conselheiros perdeu fora. Pelo menos, ela j esteve mais
na minha agenda do que est hoje. Se ela no perdeu fora nacional-
mente, eu no tenho dela a percepo que tinha antes. A plenria pode
criar agendas desde que no venha s de questes nacionais, que, in-
clusive, so pautadas pelo conselho nacional ou pelas entidades de re-
presentao nacional. Que venham daquilo que est sendo sentido pelo
conselheiro municipal e estadual. Nesse sentido, o Conselho Estadual de
Sade do Rio de Janeiro criou plos descentralizados e est realizando,
hoje, um trabalho em todas as regies do estado. Tem conselheiro com
delegao de competncia para ser articulador em cada uma dessas re-
gies, o que signica poder trabalhar com acmulo de informaes que
possa ser condizente com a realidade local e no o que est pautado na
agenda nacional.
Noronha adiciona um fermento ao debate, assinalando: O meu problema

com a plenria o critrio da legitimidade. Considerando a organizao das
instncias de controle social, continua:
O conselho difcil de ser constitudo, mas quando se constitui tem re-
gras, regras para as conferncias, para delegado, mas nas plenrias...
quem fala? Quem chega primeiro, quem senta na primeira la? Como os
conselheiros conseguem nanciar as passagens, como isso? Eu tenho
problemas com isso. No fao disso uma questo central de minha ao
poltica, at porque o pessoal que freqenta as plenrias da minha li-
nha poltica, mais esquerda, e eu quero mais que essa coisa funcione
por causa da minha posio poltica; mas se eles fossem conservadores,
se fosse gente de direita eu ia me opor terrivelmente. [...] Eu sempre
defendi a institucionalizao desses mecanismos, com democracia, com
participao. Se voc acha que uma conferncia a cada 4 (quatro) anos
muito pouco, no vamos substitu-la por plenrias, e sim encurtar-lhe
o tempo, ou fazer regionais especcas, sem penalizar aqueles que tm
menor poder de mobilizao. Essa uma questo complexa.
231
Gilson Cantarino argumenta sobre as questes do nanciamento. Acho

que perdemos o debate poltico, recentemente, desmobilizamos o nosso pro-
cesso poltico, perdemos fora na questo do nanciamento. Diz-se que o or-
amento alto demais, que se gasta muito dinheiro, que o dinheiro vai para o
ralo e no verdade. Com base nos instrumentos de controle que hoje esto
disponveis, um estudo recente do Conass mostra que em 2005, com base na
Constituio Federal, o oramento para o Ministrio da Sade deveria ser de R$
69 bilhes, portanto quase o dobro dos atuais R$ 39 bilhes. Continua:
Ento, ns estamos vivendo com menos R$ 30 bilhes de oramento e sem
fora para colocar esse debate. Hoje, esse debate ca parecendo absurdo,
porque j um oramento de R$ 39 bilhes, s que onde se tem uma
assistncia efetivamente integral no SUS e na hora do alto custo o plano
de sade privado no cobre. O cidado contribui a vida inteira para o plano
de sade e na hora do medicamento excepcional, na hora da hemodilise,
na hora do transplante tudo no SUS e no h nenhuma contrapartida
das seguradoras de sade. Ento, o oramento, para dar conta do avano
tecnolgico e das demandas a que o cidado tem direito, no suciente.
A voc acaba tendo muito mais dinheiro tragado para a alta tecnologia,
que atinge um nmero menor de pessoas, com uma queda de qualidade
na ateno bsica.
Nesse contexto, Gilson Cantarino estabelece relaes entre a macropoltica

de sade e as instncias de controle social.
uma contradio, mas essa desmobilizao poltica tem a ver com a
organicidade do SUS. como se ns comessemos a ter os nossos em-
bates nas nossas prprias instncias, que no esto debatendo isso com
a sociedade civil. No d para dizer que o Conselho Nacional de Sade
debate com a sociedade, no d para dizer que a Plenria Nacional de
Conselhos de Sade debate com a sociedade, no debate, debate ape-
nas com o setor sade. O debate est concentrado no setor responsvel
pelos problemas dentro do setor sade. Isso eu acho que a diferencia da
velha Plenria Nacional de Sade, quando, para garantir um SUS org-
nico, ns estvamos debatendo dentro do Congresso Nacional, com de-
putados e senadores, com prefeitos e governadores, pautando a mdia,
e com a sociedade colocando elementos para reetir.
A importncia do processo instituinte-institudo, com valorizao da ao

de baixo para cima, levantada por Gilson Cantarino, no sentido de se abrir
mais a agenda externa, na relao com a sociedade, ao invs de se privilegiar a
agenda interna das disputas entre atores.
232
No estou desvalorizando a plenria de conselheiros, at porque eu j

ressaltei a importncia dela. Mas acho que ela pode permitir uma nova
escuta se no for manipulada por questes nacionais, perdendo o cami-
nho de baixo para cima. Por exemplo, a gente tem um debate absoluta-
mente equivocado sobre o crescimento da representao dos segmen-
tos dos trabalhadores, como se isso fosse representar uma mudana de
agenda. No muda porque uma briga interna entre gestor, conselheiro
que representa um segmento do movimento social e o segmento dos
trabalhadores da sade. uma briga interna. A minha questo : como
que a gente abre novamente uma agenda para a sociedade brasileira; e
a eu acho que uma obrigao do Conass, do Conasems, do Conselho
Nacional de Sade articular com a Frente Parlamentar de Sade, encon-
tros para a mdia etc.
Continuando sua anlise, enfocando esse pautar para fora das instncias
de controle social, Gilson Cantarino assinala:
O Conselho Nacional de Sade tem subsdios sucientes para isso, tem
uma histria de debate muito rico. A questo que a gente acaba se
prendendo nossa organicidade, porque as bipartites e a tripartite fun-
cionam, os conselhos funcionam, mas as bipartites e a tripartite esto
muito burocrticas. [...] a gente tem que comear a desburocratizar um
pouco essas instncias e a plenria tem que abrir uma agenda maior de
debates para a sociedade, maior do que uma agenda interna ao sistema,
porque interna o sistema j tem o CNS, que vai deliberar, vai estudar
matrias, vai convocar o ministrio, e as instncias esto todas l.
Essa abertura de uma agenda para a sociedade tambm considerada por

Humberto Jacques, ao observar a necessidade de uma poltica de alianas mais
abrangentes.
O que falta uma aliana com outros movimentos, ainda por uma ques-
to de tempo, mas ela vai acontecer. Todo mundo no movimento sa-
nitrio sabe que as condicionantes da sade esto fora da sade a
segurana se reete na sade, o trabalho se reete na sade e a aliana
com o movimento social reivindicatrio nessas outras estruturas ainda
no foi feita sucientemente bem. Na hora que isso acontecer, ningum
segura. Ento, parece que o movimento da sade est mais preocupado
em ir longe do que ir l; tem hora que quando se encontra uma barreira
muito grande aqui, est difcil de avanar, tem que voltar aqui e fazer o
largo. Enm, um movimento forte nacionalmente, com um nome, uma
marca, para, inclusive, fortalecer os conselhos e sua atuao, penso ser
uma lacuna na conjuntura atual em que estamos vivendo.
Gilson Cantarino considera que as instncias de pactuao bipartites/tripar-

tite, muitas vezes so vistos pelo controle social como concorrentes, o que gera
233
diculdades e sugere uma agenda comum que dialogue com a sociedade, para
fora do setor sade. Ressaltando que real que o conselho delibera coisas que no
so decididas na instncia de sade, mas nas instncias maiores do executivo em sua
interseo com o legislativo, arremata:
preciso que essas representaes tenham uma viso que se sobreponha
aos interesses corporativos e que faam um pacto para a sociedade. [...]
tm que ter autenticidade no deixando de ser uma representao da-
quele conselheiro que est ali por suas idias e interesses. Muitas vezes
voc acaba tendo uma instrumentalizao de vrios segmentos pelo par-
tido poltico que ocupa esses espaos, diferente da lgica da representa-
o do segmento. O controle social podia estar melhor, mais valorizado
e preciso trabalhar nisso. A sua contribuio inegvel. As crticas que
fao so para o fortalecimento do processo e no corrermos o risco de
cair em armadilhas do dia-a-dia. Na verdade, o controle social tem a ca-
pacidade de colocar o debate, de cobrar, e isso bom, mesmo que mui-
tas vezes no se tenha a soluo. [...] exige a transparncia do processo,
da alocao de recursos, e nisso o SUS est bem democratizado. Acabou
aquela histria de que eu posso porque eu quero.
Ainda, em relao questo da representao do controle social, Anamaria Tam-

bellini observa: Eu tenho a impresso de que um dos problemas graves dessa forma
de representao a possibilidade de indicaes no-democrticas, por exemplo, com
nepotismo, e sempre o nvel mais consciente no tem como atuar sobre esse tipo de
coisa, muitas vezes porque no h interesse em mexer com isso, por estar servindo
a demandas partidrias. Lembrando que uma das queixas mais comuns da popula-
o em relao aos servios de sade, a entrevistada assinala:
Nas las dos postos de sade, as mes com os lhos no colo dizem que
vo pra l uma hora da manh. Meu Deus! Quando se fala que isso est
acontecendo, o burocrata diz que a via de representao o conselho.
Ento, ela no est funcionando. Porque isso no repercute em lugar
nenhum. O problema que no se pode resumir a representao a uma
forma s. A representao popular e os conselhos no podem seguir
a lgica da forma partido, seno ela perde a razo de ser. preciso
admitir que h vrias formas de representao, e o setor sade tem que
ouvi-las, todas.
As instncias de controle social

A questo da autonomia
O tema do poder dos conselhos a questo-chave para se entender a re-

lao entre instituinte e institudo, visto que as disputas por espaos, cargos,
234
deliberao, hierarquizao esto presentes nas relaes de institucionalidade e

se expressam no conceito de autonomia.
Raquel Dodge enfoca a questo da autonomia de conselhos e conselheiros
face s autoridades constitudas.
interessante que em todos os nveis, federal, estadual e municipal, ha-
via uma perplexidade sobre as atribuies dos conselheiros e do conselho
de sade e do nvel de autonomia em relao aos prefeitos, governado-
res ou autoridade federal. E, ainda, qual era a garantia que os conse-
lheiros tinham de exercer as atribuies tal como denidas em lei, sem
ter seus direitos e sua vida pessoal atingida por isso? No limite entre o
jurdico e o poltico, at que ponto a vida pessoal ser afetada se o con-
selheiro scalizar realmente o setor de sade como se deve. Essa uma
experincia que precisa ser observada com mais cuidado: como tornar
possvel a autonomia do conselho face aos poderes municipal, estadual
e federal? Como poder exercer a atribuio para valer e dar um sentido
til ao resultado da atuao? Esse um problema que ns detectamos
h tempos e no est resolvido.
Humberto Jacques evidencia outras questes na relao do controle social com

o Ministrio Pblico, que reetem o problema da autonomia dos conselhos.
Uma questo em relao conduo da demanda. No uma relao
simples porque ela traz muitas tentaes. Por exemplo, h uma tentao
de eu, promotor, adotar uma postura paternalista, e o controle social
querer de mim uma postura protetora. Algumas vezes aparecem pro-
blemas do tipo: Olha, briguei com o gestor [...] Me socorra! Estamos
aprendendo a conversar uns com os outros. E a eu digo: Olha no
transram para o MP a tarefa de vocs. No adianta pedir socorro. Se
isso ocorrer, vocs no vo ganhar autonomia e podem viciar a mim e ao
MP, causando-nos uma sensao de paternalismo. [...] Ento, troca-se
um Estado paternalista por um Ministrio Pblico paternalista. [...] Ns
somos parceiros nas brigas, vocs briguem bem e a gente, se necessrio,
entra para desempatar, mas no contem conosco como uma muleta,
caso contrrio vocs no vo aprender a caminhar.
Esse olhar sobre a autonomia dos conselhos depende do enfoque quanto ao

modelo de insero do controle social no aparelho de Estado. Sarah Escorel co-
menta essa questo.
Fala-se do controle social como se fosse um ente parte. [...] O controle
social fala de uma autonomia que no existe, porque o conselho parte
do poder executivo, parte do Ministrio da Sade e parte das secreta-
rias estaduais e municipais de sade, isso que est escrito. a democra-
tizao do aparelho de Estado. Querer se comportar como sociedade civil
uma contradio enorme com essa posio de controle social como
235
aparelho de Estado. [...] a representao poltica para discutir polticas

de sade, como poltica de Estado, por dentro do Estado.
Nessa linha de autonomia do controle social, Humberto Jacques salienta a

questo da aquisio de conhecimentos, por parte dos conselheiros. E considera
positivo o recente processo de capacitao de conselheiros, pois [...] existe uma
cultura de autodidatismo de gesto e autodidatismo do controle social. Tudo o que
se fez at hoje foi em cima de aprender errando, seleo natural, os melhores asses-
sores foram os que conseguiram sobreviver no processo. Por outro lado, questes
federativas no resolvidas so complicadores no processo.
Outro problema que a academia, a universidade, a cincia do direito
no deram respostas que precisavam dar, ao tempo e ao modo da neces-
sidade. Por exemplo, existe uma tenso mal resolvida entre a noo de
federao, estados e municpios autnomos e o Sistema nico de Sade.
Como o sistema nico dentro de uma Federao? Para quem adota a
lgica do direito, parecido com estar na Santssima Trindade, com o
mesmo Deus que ao mesmo tempo so 3. Ou seja, a federao so 3 en-
tes autnomos e o sistema nico. Isso um problema no to simples
do direito, e o direito no respondeu ao tempo e ao modo, deixou-se no
alto da poltica e do sistema, deixando o problema mal equacionado e
por ser resolvido.
Assinalando que o conito federativo na sade muito, muito problemtico,

Humberto Jacques discute a questo da autonomia dos entes federativos.
Mesmo com a idia de autonomia em cada esfera de gesto, voc tem,
alm da autonomia, graus de co-responsabilidade. Muitas vezes voc
quer dizer autonomia em cada esfera de gesto para dizer que a Unio
no tem nenhuma responsabilidade com a condio horrorosa em que
se encontra a populao do municpio, que a sua tarefa s entregar
dinheiro e no isso o que a Constituio diz. O sistema nico, os 3
entes so co-responsveis e existe uma tenso da Unio querer se livrar
da responsabilidade, ou s vezes o movimento contrrio, em que a
Unio quer centralizar e desautorizar municpios. Ento, um dos proble-
mas claros do sistema de sade que as relaes federativas no esto
bem-resolvidas no sistema de sade, e isso decisivo. A Unio diz: eu
passo dinheiro, eu dou assistncia tcnica, mas no sou co-obrigado, e
a o cidado vai estar no desamparo.
Essas questes repercutem nas instncias de controle social. Continua Hum-

berto Jacques:
236
Nesse vcuo, existe um processo de desresponsabilizao, voc vai

responsabilizar o municpio e ele diz que a Unio no mandou dinhei-
ro e a voc vai cobrar da Unio e ela diz que o municpio no est
fazendo, e padece a populao. E nesse vcuo, vrias das tenses que
existem no SUS se mantm, em funo de diversos interesses. Tanto
que, ao que me lembre, no h registro de que o controle social
tenha conseguido impor a esses gestores alguma meno por viola-
o de deciso de controle, por deciso do conselho, por extino do
conselho; isso no existe.
Em parte, essa questo pode ser explicada pela posio que o conselheiro
ocupa nesse processo, conforme enfoca Anamaria Tambellini.
Como pesquisadora acadmica, quando me chamam para falar sobre
algum tema, eu vou falar o que acho, mas no exatamente, porque o
conhecimento cientco me permite dizer aquilo naquelas circunstncias.
Mas, quando sou um representante no conselho, que existe para fazer
ouvir democraticamente a populao, eu no posso car s responden-
do regra que o Estado me coloca, os problemas que o Estado me colo-
ca. Eu tenho que colocar os problemas
Fica patente a importncia da democracia participativa e da congurao

das instncias de controle social no SUS, como sua base de consolidao, mas
o caminho da crtica mostra, na fala dos entrevistados, a preocupao com os
rumos que pode vir a tomar o controle social. Alguns vcios, j apontados, como
a burocratizao dos conselhos, o corporativismo, a partidarizao, a falta de
representatividade so indicativos claros para essas reexes e eventuais mudan-
as de enfoque, ou mesmo, adoo de novas iniciativas.
Jocelio estabelece uma outra linha crtica de reexo que, com certeza, acres-
centa ao debate sobre a autonomia dos conselhos e seus desdobramentos.
Tem conselhos, mas no tem controle social. Tem participao social,
mas no tem controle social. O acesso informao precrio, as discus-
ses so, muitas vezes, mal conduzidas. O poder executivo que teria que
cumprir um papel chave nisso, na maioria das vezes no cumpriu. Estou
falando at 2001, mas no sinto mudana de l para c. [...] participao
social uma coisa, controle social outra coisa. No porque estou par-
ticipando que estou controlando, longe disso. Embora o controle social
seja a meta, o participar no garante nada. Voc simplesmente pode
estar sendo enganado, cooptado, estar se burocratizando, afastando-se
da sua representao original. [...] h riscos em participar e s com muito
exerccio democrtico, muito controle, inclusive do seu trabalho, seria
verdadeiramente controle social. A frmula para isso eu no tenho, mas
237
com certeza o que ns estamos fazendo nos conselhos ainda est longe
de ser o que ns gostaramos que fosse o controle social do SUS.
Em suas reexes, Jocelio observa alguns dos vcios na estrutura do controle

social, que acabam por comprometer sua atuao, com riscos de se perder o
movimento instituinte e de crtica.
Qualquer espao de participao democrtica acaba criando determi-
nados vcios, e isso um custo que acaba prejudicando a estrutura.
Por exemplo, muitos conselheiros passaram a fazer acordos com o go-
verno, acordos nanceiros que mantm suas entidades, mantm seus
trabalhos e isso os torna refns. Conselheiros cujas entidades tm
sede em prdios do governo, pela dependncia, acabam dando ao
governo um poder de veto, de inuncia, sem o governo precisar ser
autoritrio com o conselho. Esse um lado da realidade. Outro lado
a vida dura nos estados e municpios e ter acesso s discusses na-
cionais, ir a uma plenria, ir a Braslia um sonho de consumo das
pessoas, as pessoas querem ir, querem participar, e isso vai criando
uma estrutura um pouco viciada. O prprio CNS se acomodou muito
a interesses do Ministrio da Sade at o perodo em que participei,
no m do governo FHC.
Como reexo dessas situaes de desrespeito das deliberaes dos conselhos,

por parte do governo, muitos buscam novas alternativas, como acrescenta Jocelio.
Na medida em que o governo no respeita as deliberaes, tambm as
pessoas buscam outros caminhos de inuncia que no mais o conse-
lho, o que signica que os principais quadros se afastam e vo procurar
outras formas de fazer lobby e de inuenciar. Ento, perdeu-se um pou-
co da legitimidade, os conselheiros foram de alguma forma cooptados,
foram se adaptando s estruturas para sobreviver e isso no a mesma
coisa que foi no incio, e no est melhor agora por ter prossionalizado
pessoas. Vejo uma burocratizao, conselheiros burocrticos, cada vez
menos representativos, cada vez menos ligados s suas representaes e
cada vez mais cooptados dentro de uma estrutura de poder. Isso desca-
racterizou os conselhos.
Uma das explicaes para esse fato a compreenso do papel do controle

social para o gestor. Adalgiza fala sobre o tema:
Muitos conselhos esto cercados pelo poder, porque o administrador p-
blico no aceita ser scalizado e faz de tudo para que o conselho no
funcione [...] tivemos muitas experincias de administradores que pegam
a lei do conselho e mandam projetos de lei para a cmara de vereadores,
trocando a lei do conselho de um dia para o outro. Os conselheiros fa-
zem movimentos lindos [...] participei de vrios, de vrias audincias em
238
praa pblica contra o gestor que mudou a lei, por no se convencer, at

hoje, que o SUS no propriedade de um setor. O SUS ser, sim, um es-
pao democrtico, onde os conselheiros e a sociedade vo se manifestar
sobre a sua atuao.
A compreenso do controle social enquanto instncia consultiva ou delibera-

tiva, desse modo, ainda se reveste de diculdades. Adalgiza continua:
Uma polmica se a plenria ou no deliberativa. Esse debate tambm
se v nas conferncias de sade. A Plenria Nacional de Conselhos de
Sade, quando reunida com os conselhos municipais e estaduais juntos,
deliberativa no seu mbito de atuao. Ela delibera sobre a sua organi-
zao e funcionamento, delibera sobre o seu relatrio nal, delibera no
seu mbito. No mbito municipal, quem delibera o conselho municipal
e, no estado, quem delibera o conselho estadual. No existe hierarquia
entre os conselhos, os conselhos so de cada esfera de governo. Nisso
no h choque.
Assinalando que h, na verdade, uma grande articulao para o cresci-

mento desse movimento e, nisso, a plenria contribuiu muito durante todo
esse tempo, porque no momento se busca reunir e articular os conselhos
de sade de todos os cantos do Brasil, Adalgiza ressalta as diculdades
de acesso participao. Nas regies Norte e Centro-Oeste, principalmente,
em alguns municpios s se chega por via rea ou via uvial, o que impede
uma melhor articulao interconselhos. Segue Adalgiza: [...] essas so di-
culdades para os conselhos exercerem o papel deliberativo e scalizador.
Todos os municpios, e isso no privilgio de qualquer regio especca,
tm conselheiros lutadores, todos. E alguns desses lutadores no conseguem
nem chegar ao conselho. Mesmo assim, eles participam do movimento de
sade, das conferncias.
Jocelio, na linha das contradies, faz uma distino entre legalidade e legi-
timidade do controle social, sinalizando para as diculdades de mudana.
Na verdade, o conselho nacional se legalizou, mas no se legitimou. Ele
no consegue ser expresso das demandas populares, nunca conseguiu.
Consegue ser um espao de embate entre projetos polticos, mas no
de expresso de demandas populares. Na gesto Jos Serra, o esforo
era conseguir dar mais transparncia questo dos recursos do SUS, em
virtude das muitas denncias de desvios dos estados e municpios, e con-
solidar a participao social por meio dos conselhos, mediante sanes a
conselhos no democrticos. [...] Havia uma proposta com um conjunto
de regras que consolidaria a democratizao da estrutura de conselhos
239
e a participao social efetiva. Creio que foi a melhor resoluo que ns

tivemos nesses 10 anos de plenria e isso se perdeu, no se implantou.
O Jos Serra se comprometeu, depois levamos ao Humberto Costa, mas
no vi ser implantado nada disso.
Jocelio conclui sua anlise com uma incitao: Signica dizer que talvez va-
lesse a pena voltar a ter uma Plenria Nacional de Sade, voltar a ter um espao
no-institucional, no formal de reexo e de mobilizao, que no fosse to
dentro do aparelho de Estado como os conselhos. Isso est fazendo falta, e essa
plenria poderia repercutir mais na politizao, nas demandas da sociedade do
que estar dentro dos conselhos.
Maria do Esprito Santo Tavares dos Santos Santinha, na mesma linha
de anlise, tambm considera a importncia de se manter o processo instituinte,
mobilizador.
Eu acho que tem uma diferena muito grande entre plenria e conselho.
Na plenria ns temos um grito maior e mais solto da populao. Eu
acho que a plenria no deve ser institucionalizada. J temos os conse-
lhos institucionalizados. E a gente tem que entrar no conceito de autono-
mia, porque nos conselhos debate-se o grau de autonomia, se h ou no
dependncia, desde o nanciamento de viagens, uso de viaturas, local
da sede etc. J a plenria mais solta, quando se coloca o conceito de
autonomia na plenria, ela o acata mais facilmente. Eu tenho levantado
essa questo da autonomia com as entidades mais prximas, ONGs etc.,
para nanciar viagens dos seus conselheiros, por exemplo.
Como se depreende de todas as observaes, a questo da autonomia do

controle social est, ainda, por ser resolvida. H um embate ainda por ser pes-
quisado mais minuciosamente.
As instncias de controle social: algumas perspectivas
Entre as anlises que, por um lado, valorizam o institudo e, por outro, apos-
tam no instituinte, as falas dos entrevistados mostram, neste captulo e nos an-
teriores, mesmo nas posies mais crticas, que h um entusiasmo latente pelo
acmulo histrico da construo do controle social no SUS, base de sua pr-
pria existncia. Da que as crticas so formuladas como sinais de alerta para a
sua legitimao e consolidao denitiva sugestes para enfrentamento dos
desaos, superao das diculdades e delineamento de perspectivas. Na fala
240
de Adalgiza, destaca-se um processo de cobrana mtua entre os atores, que

continua a existir.
O Humberto Jacques, recentemente, questionou num debate com pes-
soas que participaram do movimento, de 1986, na 8 Conferncia Nacio-
nal de Sade, at 1988, se essas pessoas imaginavam que ns estaramos
alguns anos depois todos dentro de uma mesma sala, discutindo e sendo
cobrados pelos conselheiros de sade, como so cobrados os gestores,
como o Ministrio Pblico cobrado e todos tm que se explicar para os
conselheiros usurios. Quem no reconhece esse avano porque no
viveu aquele perodo e no acompanhou o processo.
A existncia do controle social, enraizado no Estado e na sociedade, apesar

de todas as ressalvas assinaladas anteriormente, confere uma robustez ao Siste-
ma nico de Sade, muito concreta para aqueles que acompanham o dia-a-dia
da gesto participativa. Adalgiza assinala:
Antes, havia muito mais tentativas de mudar o SUS do que hoje. Se, hoje,
algum quiser mudar a Lei n 8.142/90 saltam conselheiros de todo o
Brasil para dizer se mexe ou se no mexe. E a maioria acha que no tem
que mexer, pois os princpios do SUS tornaram-se inatacveis, depois
que os conselheiros passaram a ter domnio sobre eles, na sua grande
maioria. E se algum disser que no, por certo, est subestimando a
capacidade dos conselheiros de possuir esse conhecimento.
Lembrando que [...] os conselhos so dinmicos, os conselheiros mudam, as

pessoas passam pelos conselhos, muitos dos que estiveram l naquele processo
no esto mais, esto outros, Adalgiza observa que muitos dos que estiveram
nesse processo assumiram funes dentro do SUS, sendo hoje gestores muni-
cipais, estaduais e at nacionais. Continua a entrevistada: esse caminho da
Plenria Nacional de Sade e da Plenria Nacional de Conselhos de Sade uma
grande escola para ns que acreditamos na sade pblica. E para o SUS, esse
movimento, inegavelmente, trouxe para as pessoas que nele militaram um gran-
de crescimento. E ns no temos hoje como avaliar o nmero dessas pessoas.
Adalgiza tambm sinaliza para os temas que agregam e desagregam conse-
lheiros, mostrando que ainda h muito por fazer na questo da representao.
Como diculdades e desaos, posso dizer que no se tem como fazer
anlise dos conselhos sem entender que houve muito avano no movi-
mento. O Humberto Jacques diz que tem alguns temas que so recor-
rentes, temas que unem e temas que desagregam. [...] ele dizia que os
temas que agregam todo mundo no controle social do SUS so os que
241
falam da falta de dinheiro para a sade. [...] Todas as falas vo na linha

de que a culpa de tudo que falta dinheiro para a sade. J o tema que
desagrega o da representao dos conselhos de sade, quem represen-
ta o qu. Essa fala desagrega todo mundo. Se a gente quiser acabar com
qualquer debate, s pux-la. Ento, ns temos que pensar que temas
e falas nos unem.
Nesse debate da representao dos conselhos, ainda em aberto, Antnio

Alves reitera o desao do fortalecimento dos conselhos como forma de se en-
frentar a cooptao.
Um obstculo que vai necessitar ainda de um tempo como ter conse-
lhos de sade fortes, onde cada conselheiro tenha de fato representativi-
dade de seu segmento, levando a opinio daquele segmento e prestando
contas depois. Que no sejam conselhos em que os conselheiros sejam
cooptados pelos gestores estaduais, municipais ou mesmo federal. Esse
fortalecimento do conselho estratgico para que ns tenhamos um
SUS ainda mais fortalecido e implementado na sua plenitude conforme
prev a legislao.
Elizabeth Barros, com outro enfoque, prope a necessidade de se fortalecer

as entidades representativas, principalmente para a defesa dos direitos humanos,
e no os conselheiros, assinalando que tem dvidas em relao estratgia de
articulao de conselheiros e no de entidades, porque voc acaba personali-
zando situaes, e as pessoas se descolam das suas bases. Eu percebo isso em
algumas falas, na atuao das pessoas. Retomando o tema da articulao das
instncias de controle social em sade com outros movimentos da sociedade, j
assinalada anteriormente por outros entrevistados, Elizabeth Barros reitera a
importncia do instituinte.
Precisamos comear a resgatar uma articulao do tipo que havia na
Plenria Nacional de Sade constituir agendas comuns das diferentes
entidades, superando a fragmentao de interesses para a sustentao
do sistema de sade. Ainda falta um espao que faa com que as agen-
das das diferentes foras sociais possam continuar construindo o SUS.
[...] Inclusive, deveramos extrapolar para os movimentos internacionais
de direitos em sade. Penso que hoje essa defesa vai precisar ser feita
num espao poltico mais amplo, de movimentos de defesa de direitos
humanos, por exemplo. [...] rearticular o movimento de defesa do SUS,
ganhar identidade ampliando alianas com vrios segmentos, inserir a
questo da sade na agenda do movimento nacional de direitos huma-
nos, de defesa das mulheres, relacionados a outros problemas, como os
da populao rural. Pensar em inserir o debate pela sade nesses movi-
mentos e trazer essas pessoas para o nosso lado.
242
Um problema tambm detectado por Elizabeth Barros , por parte das

instncias de controle social, fazer atendimentos de demandas pontuais de
maneira fragmentada. Considera que o debate sobre o sistema de sade
que se deseja construir, e que est sendo construdo, acabou cando em se-
gundo plano. Em virtude disso, o atendimento de demandas pontuais acaba
mascarando outras aes que podem, no mdio e no longo prazo, signicar
a anulao desses efeitos que essas demandas produzem e que no conso-
lidam as polticas. Acrescenta que falta um aprofundamento da discusso
poltica sobre o movimento.
Falta um pacto de reexo sobre a direcionalidade poltica ou alguma
coisa assim. A Plenria Nacional de Sade, em vrios momentos, fez
isso. medida que cada um diz o que pensa, vai-se elaborando, vai-se
construindo, vai-se enriquecendo a viso de todo mundo. Eu sinto que
as conferncias de sade no cumpriram essa funo adequadamente.
Elas caram grandes demais, fragmentadas. Ento, os resultados so a
soma de vrias discusses, mas no h conuncia no debate de alguns
pontos. Eu ainda acho que um momento importante, um momen-
to em que a gente deveria estar repensando esses desejos para ganhar
densidade poltica. Se voc olha para trs, v que a 8 CNS colocou o
SUS na agenda. A 9 CNS colocou na agenda a municipalizao e de l
para c tenho diculdades de identicar um tema que tenha entrado na
agenda poltica, em decorrncia dos debates que as ltimas conferncias
propiciaram como espao de conuncia do movimento social.
Flvio Goulart, a seu modo, reitera a questo da politizao, ao invs da

partidarizao do controle social e das conferncias, como j foi destaque nos
resultados dos questionrios aplicados na XII Plenria. Sua posio assim se ex-
pressa: Tenho uma posio de ressalva no que diz respeito a alguns aspectos do
controle social. Por exemplo, surgiu a gura do militante prossional do controle
social no Brasil. Pode-se encontrar essa gura, hoje, em toda parte. Principal-
mente nos maiores conselhos, nos conselhos estaduais, gera-se uma disputa
bastante acirrada por posies ideolgicas, partidrias, inclusive posies pesso-
ais... Salientando que foi membro da comisso organizadora da 2 Conferncia
Nacional da Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade, em 2004, como represen-
tante do Conasems, acha que foi um equvoco fazer uma grande conferncia
paritria em cincia e tecnologia, e acrescenta:
H um nvel de polarizao, que se transforma em batalha de vida ou
morte por apenas uma vrgula em questes que no so ideolgicas, mas
243
tcnicas, ligadas a uma rea complexa e de difcil alcance para o cidado

comum. Falou-se, por exemplo, na Conferncia de Minas Gerais, se o
Ministrio da Sade deveria apoiar a telemedicina ou no e isso se trans-
formou numa batalha campal. Ideologiza-se um negcio em que no h
tantos componentes ideolgicos. Este o problema. H uma militncia
prossional que est botando o controle social a perder.
Ressaltando que o controle social um grande mecanismo de democratiza-

o de poder e de relaes de poder, Flvio Goulart tambm o considera des-
gastante e, por exigir muito, avalia que permanece no controle social somente
quem tem algum ganho direto ou indireto, como prestgio poltico, afastamento
do servio pblico, viagens, no se devendo esgotar em disputas internas.
Isto transforma o controle social num palco de interesses materiais. Mas
ele no pode ser nico, e como no Brasil voc tem os canais de democra-
cia que so pequenos e curtos o voto, a eleio etc. , o controle social
bastante sobrecarregado, em termos das expectativas de seus partici-
pantes. O conselho, ento, acaba se transformando numa verdadeira
arena de disputa, onde, muitas vezes, levam-se em conta somente esses
interesses. Pude observar essa questo no Canad, onde os conselhos
so sempre pequenos e no so paritrios. Fiquei at um pouco decep-
cionado quando vi aquilo, mas a diferena que o pas tem dezenas de
diferentes canais para o exerccio da democracia, uma democracia capi-
larizada e, portanto, eles no concentram muitas chas nesse negcio.
Na mesma linha, conclui Flvio Goulart: Para sairmos da armadilha do pro-

ssionalismo, deveramos abrir outros canais de controle dentro e fora da sade,
cultivando uma postura de interlocuo com outros setores. Veja a situao:
muitos dos conselhos se renem todo ms, fazem atas perfeitas, o Ministrio
Pblico no tem objeo a fazer, mas isso no redunda em nada, pois se trans-
formaram em instncias burocrticas.
Adalgiza encaminha sua anlise em perspectiva um tanto diversa: Os desa-
os permanecem porque os desaos so os desaos do SUS. Enquanto ns no
conseguirmos implantar o SUS com acesso universal e igualitrio, os desaos
dos conselheiros vo permanecer. E acrescenta que a instituio consolidada
agrega massa crtica rapidamente ao processo participativo.
O maior ganho, o maior avano para o SUS que cada vez aumenta mais
o nmero de conselheiros e o nmero de militantes desses conselhos.
muito mais fcil algum chegar no conselho, no entender nada e querer
continuar e aprender, porque sabe que um direito seu sade, e muito
mais difcil algum achar que no vale a pena. O avano maior esse.
244
Cada vez, o contingente de pessoas que se envolvem no debate dos con-

selhos maior. E, tambm, os estudiosos. Uma queixa dos conselhos em
relao academia, que a academia vai l dar aulas, muitas vezes sem
nunca ter entrado num conselho de sade. Muitos conselhos, por exem-
plo, no aceitam que alguns doutores dem aulas de controle social,
porque falar daquilo que est nos livros no tem sentido para o controle
social. Se voc observar alguns relatos, algumas falas voc vai ver que h
um hiato bem grande entre os conselhos de sade e a academia.
J Elizabeth Barros conclui sua anlise prospectiva olhando um pouco

para atrs.
Em relao ao momento atual, percebo que o movimento social est
bem mais frgil do que em momentos anteriores, quando havia um
maior grau de independncia em relao aos governos Fernando Collor
e Itamar Franco, por exemplo. Porque h uma certa interdio da crtica
preciso recolocar os focos do debate, pois s com um pensamento
crtico que se vai poder fazer um julgamento dos nossos horizontes e
da imagem-objetivo do sistema de sade brasileiro.
Jacinta, tambm olhando para trs, coloca a questo da institucionalizao e de

sua relao com o instituinte e indaga: A luta anterior era para se conquistar, mas
no preciso estar de novo na trincheira para fortalecer? E o acesso aos servios?
So perguntas, dvidas, porque agora tem uma lacuna. A lacuna a que se refere
a entrevistada diz respeito aos grandes temas de sade, que esto fora da pauta do
movimento popular. Entre os desaos e diculdades, considerando que a constru-
o do SUS dinmica e a questo do acesso e da qualidade da ateno sade
ainda so as grandes bandeiras, Jacinta assinala:
Enm, um movimento forte nacionalmente, com um nome, uma mar-
ca, para fortalecer os conselhos e sua atuao, penso ser uma lacuna
na conjuntura atual em que estamos vivendo. Inclusive, porque grande
parte da militncia, as pessoas que mobilizavam esto hoje tanto no go-
verno federal, quanto em vrios governos estaduais e municipais, e essas
lideranas ativistas, que surgem dos movimentos, vivendo um perodo de
representao, penso que deixam uma lacuna. S os movimentos institu-
cionalizados com que contamos hoje ser que do conta? De fato, for-
mular as polticas, acompanh-las e, inclusive, scaliz-las, d-se conta?
Para Jandira Feghali, as perspectivas de atuao do controle social se situam

na relao com o modelo econmico e de Estado e deste com o setor privado.
Defende que a responsabilidade do gestor necessita de uma legislao mais rme
245
um Cdigo de Responsabilidade Sanitria11. Analisando que a posio do Estado

relativamente ao movimento social da sade variou pouco nos governos Collor e
FHC, mantendo uma relao autoritria, destaca que a possibilidade de ao demo-
crtica foi restringida. Considerando, ainda, que atualmente h um posicionamento
mais democrtico de cumprir as determinaes dos conselhos e de viabilizar o SUS,
observa que ainda h limitaes, tanto dentro do Ministrio da Sade, quanto limi-
taes da poltica econmica. A entrevistada considera, tambm, que as diculdades
repousam na concepo de Estado que no foi modicada no governo Lula.
Jandira Feghali continua sua anlise considerando que h uma luta per-
manente para no deixar tirar recursos da sade. A entrevistada considera que
essa discusso normalmente no chega aos conselhos de sade, nem mesmo ao
Conselho Nacional de Sade. Ns at j a levamos e quando tem a plenria de
conselhos tambm, inclusive na ltima, mas considera que h uma diculdade
no governo Lula, decorrente do fato de que grande parte da militncia da sade
composta por representantes de partidos que esto na base do governo.
Avaliando que essa diculdade se reete diretamente nas instncias de con-
trole social, Jandira Feghali observa que, apesar de ns termos feito a plenria
e a luta pelo oramento, a mobilizao no est do mesmo tamanho do que
era antes, porque isso interfere nas lideranas polticas dentro do movimento
social que tem que ter responsabilidade poltica, claro, mas tem que ter a sua
autonomia; essa a confuso que ainda est existindo. Outro problema na
questo do controle social, tambm enfocada por outros entrevistados, que
ainda h a necessidade de um preparo maior no que tange ao direito por parte
dos conselheiros. Continua:
So pessoas aguerridas, de luta, mas precisam ser ajudadas no sentido
de compreender melhor o que um oramento, o que a diretriz prio-
ritria, como controlar o executivo, como scalizar. Muitos conselheiros
nos chegam, e ns lhe dizemos que entrem com mandado de segurana
para cumprimento da lei, que vocs tm direito de acessar o oramento,
de decidir, de deliberar. Nas capitais e algumas cidades das regies me-
tropolitanas, o problema menor, mas, se pensarmos neste Brasil enor-
me, a gente ainda tem diculdades, muita cooptao de prefeito, que
coloca como membros os seus representantes e a coisa vai andando.
Defendendo que os conselhos de sade tm que ter estrutura, sede, secret-

ria, recursos nanceiros, Jandira Feghali acredita que os conselhos precisam ter
246
ajuda, alm da infra-estrutura, no preparo e politizao de seus protagonistas,

para poder cumprir o seu papel, principalmente de mobilizao social. Concluin-
do, assinala:
Tudo isso est dentro desse balano e a gente s se mobiliza quando
tem bandeiras concretas. Ento, eu considero que a perspectiva do mo-
vimento, se ele consegue retomar, uma linha de ao real, concreta,
de mobilizao. A gente tem a trs ou quatro bandeiras fundamentais
para mexer e ter conquistas novas. bvio que, apesar das diculda-
des do governo Lula, ns temos menos diculdades do que teramos
no governo FHC. A nossa capacidade de avano maior e s falta a
gente realmente conseguir juntar essa fora de novo, mobilizadora, com
uma estratgia clara para conseguir fazer, regulamentar a emenda cons-
titucional, retomar o aspecto da garantia do acesso por uma srie de
motivaes, ter um cdigo que faa o gestor andar no trilho e sustentar
o controle social. Ns precisamos retomar a luta j em outro patamar de
qualidade, de liderana.
Jorge Nascimento reitera a questo da relao dos movimentos sociais com

o controle social institudo, observando as origens populares do governo Lula,
para o qual o movimento deve apresentar uma agenda poltica.
Complicado foi depois do governo Fernando Collor, quando se suce-
deram alguns embates que deram uma quebrada na organizao dos
movimentos; houve uma desmobilizao grande, uma desarticulao.
Agora, a gente comea a ver uma retomada numa outra relao e a
h uma coisa que nos pegou de calas curtas, digamos assim. a
questo de ter um governo que tem as suas origens justamente nesses
que construram esse processo e ns no estarmos articulados o bastante
para bancar uma agenda para esse governo, dizer: olha, ns temos
uma agenda! Na verdade, isso realmente tem sido um complicador,
tem sido um desao.
Em relao a essa agenda dos movimentos, Jorge Nascimento comenta o pa-

pel da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa, do Ministrio da Sade.
Discutindo a gesto participativa, a gente v que o governo acaba ban-
cando uma agenda para ns, talvez at propondo uma agenda interes-
sante, mas seria mais interessante que os movimentos sociais denissem
essa agenda para que o governo apie, porque esse governo tem que
apoiar, ao contrrio de outros. H quem ache que no papel, por exem-
plo, de uma secretaria de gesto participativa apoiar ou ajudar o movi-
mento social. Eu acho que o movimento social, independente de qual-
quer coisa, vai ser independente, mas, se h uma secretaria na mquina
do governo, ela pode contribuir, isso timo, mas quem tem que denir
o norte disso so os movimentos sociais. Hoje, o nosso n crtico esse.
247
Face ao mesmo tema, Santinha expressa a necessidade de uma clareza da

agenda dos movimentos sociais.
Tem algumas portas do CNS e da Segep que so portas iguais e que tm
que ser denidas. Por exemplo, vejo algum papel da secretaria similar
ao papel do conselho nacional, o que complicado, a meu ver. Eu no
tenho clareza. No conselho nacional h um mal-estar em relao no
denio de papis. O papel do conselho est mais denido, mas o papel
da secretaria, cujo nome belssimo, no est bem-denido, embora ela
tenha questes para colocar que no entram em choque com o conse-
lho. A gesto participativa podia clarear melhor. [...] O trabalho como
esse aqui, de anlise, vejo muito como um trabalho tpico da gesto
participativa, onde se coloca a essncia do que isso pelo que a gente
est brigando h um tempo: os ganhos do controle social, os ganhos da
organizao da sociedade ao nvel dos conselhos de sade e do SUS.
Vladimir Dantas tambm faz sua avaliao da nova institucionalidade,

quanto ao papel da Segep, no contexto do atual governo.
A Segep, que foi criada, qual o seu papel, o que ela vai implementar?
para acelerar, contribuir com essa viso de que o movimento social, as
entidades tenham um papel mais efetivo ou simplesmente para fazer
cena? claro que isso uma grande polmica. O Conselho Nacional de
Sade era ligado diretamente ao gabinete do ministro, agora ligado
Segep. Isso fez cair o seu status, reduziu a sua autonomia em relao
prpria estrutura do ministrio? O conselho nacional uma estrutura
de governo ou no? A secretria do conselho nacional da estrutura
do conselho ou funcionria do ministro da Sade? Essas discusses eu
no vi acontecer.
Continuando suas indagaes, Vladimir Dantas considera relevante que os

lderes no esto reetindo a base, tampouco reetindo os anseios da sociedade,
nas questes de sade. Neste contexto, faz sua avaliao sobre o papel do Con-
selho Nacional de Sade, como fonte de perspectivas no atual governo.
claro que existe um comprometimento da secretaria do CNS com as
causas populares, mas o que se alterou em termos de essncia, de ativi-
dade, de movimento, de ao? Qual foi o papel que o conselho nacional
jogou no sentido de alavancar a questo do atendimento, do combate
m utilizao dos recursos e da ma que persistia e ainda persiste nos
corredores, nos subterrneos das verbas gordas que transitam do minis-
trio para os municpios e os estados? Podemos dizer que no houve
tempo ainda suciente, mas estamos avanando no tempo e esse gover-
no vai acabar, vai terminar o prazo dele no prximo ano. Por que a es-
trutura do conselho nacional no se alterou para dar uma envergadura,
um papel de maior fora no processo de mobilizao e da participao
248
popular, do controle social efetivo sobre os aspectos do nanciamento e

da gesto? So questes.
Numa outra linha de anlise, Nelso traa as perspectivas das instncias de

controle social, vinculando sua reexo conjuntura macropoltica, lembrando
que em 1990 havia o Conselho Nacional de Sade, conselhos de sade em dois
estados e em meia dzia de municpios. Ao nal dos anos 1990, em apenas
dez anos, todos os estados e mais de 90% dos municpios brasileiros possuam
conselhos municipais. Continua:
Isso, do ponto de vista quantitativo; do ponto de vista qualitativo j
outra discusso. Uma parte dos conselhos atende s obrigaes legais
de representatividade, de segmentos da sociedade, da paridade e outros
no atendem, ou atendem explicitamente, mas no implicitamente, quer
dizer, so paritrios, representam os diversos segmentos de prossionais,
prestadores de servio e de governo, mas h uma cooptao de postula-
es, onde os conselhos no cumprem o seu papel de controle social.
Remete, de certo modo, ao debate sobre a questo legalidade versus legiti-

midade antes enfocada. Contudo, Nelso refora a anlise segundo a qual os
conselhos tm-se voltado mais para o controle da execuo que para a formu-
lao de estratgias.
Isso faz parte da anestesia sobre toda a sociedade brasileira dos anos
1990. Por exemplo, na Lei n 8.142/90 tem duas atribuies expl-
citas, bem claras para os conselhos de sade. A primeira atuar na
formulao de estratgias e diretrizes. A segunda atuar no controle
da execuo das polticas. Ento, a escala de valores, de presses
sociais, valores polticos assumidos nos anos 1990, assumidos he-
gemonicamente, compelem os conselhos a se desenvolverem muito
mais no controle da execuo das polticas do que na formulao de
estratgias, porque quem formula estratgias e diretrizes est formu-
lando poltica pblica, est intervindo na governabilidade, na forma
de governo e de Estado, principalmente de Estado.
Nessa linha, Nelso considera que o Estado brasileiro, a partir de 1990,

no admite em nenhuma hiptese que a sociedade organizada v inter-
vir na formulao das polticas e diretrizes de governo, porque os gover-
nos esto a servio desse Estado, [cujas] diretrizes governamentais esto
dadas externamente pelo ajuste scal, pelas exigncias do FMI Fundo
Monetrio Internacional, pelo modelo do sistema nanceiro internacio-
nal para a economia dos pases do terceiro mundo, cujo investimento
na rea social, quer dizer, para os direitos sociais realizado com o que
249
sobra. E o que sobra para os direitos sociais muito, muito menos do

que as necessidades.
O entrevistado considera que a magnitude de uma massa de mais de cem

mil conselheiros de sade espalhados pelo Brasil, com capacidade de organiza-
o para mobilizar algumas dezenas de milhares, com plenrias nacionais que,
convocadas nas bases dos conselheiros de cada conselho, sem nenhum esforo
maior, colocam mais de mil conselheiros em Braslia, signica que esse um
movimento de grande expresso, que veio para car. Nelso, entretanto, co-
loca ressalvas na sua anlise:
A efetivao e concretizao das conquistas, baseadas na integralidade,
na eqidade e na universalidade, exige o entendimento do modelo e o
discernimento de quais so suas caractersticas baseadas nos interesses
da oferta e quais so aquelas baseadas nos interesses e nas necessidades
da populao. [...] A apropriao desses conceitos e desses valores e
sua transformao em bandeiras polticas, como uma apropriao dos
movimentos sociais, os conselheiros ainda no exercitaram. Esses con-
ceitos e sua transformao em bandeiras polticas no se constituem em
desao intelectual, so conceitos que qualquer um pode assumir, pois a
questo no est na base do grau de instruo das pessoas, est na base
do grau de politizao, de engajamento poltico e de vises de interesses
dos movimentos da sociedade. A politizao da sociedade organizada
no nosso pas, que se reete na politizao dos prprios conselheiros de
sade, no atingiu ainda o grau de empolgar bandeiras de mudanas de
um modelo para outro modelo.
Nelso continua sua anlise com exemplos: no oramento do Ministrio

da Sade, s uma secretaria executa R$ 20 bilhes ao ano. Como que esses
R$ 20 bilhes so executados? Que paradigmas, que critrios e por que canais
esses R$ 20 bilhes so transformados em despesas mensais e vo l na ponta
fazer acontecer o qu? Essa discusso no est dada para os conselhos. E nessa
tnica, conclui:
De 1990 at aqui, as coisas cam mais complexas, porque ns estamos
convivendo com um avano no movimento da Reforma Sanitria com
dois atores coletivos que no existiam os secretrios municipais orga-
nizados e os conselheiros de sade, mas a anestesia imposta ao conjun-
to da sociedade pela ideologia neoliberal de mercado, da competio
individual e de que o poder aquisitivo determina o grau de sade,
muito mais sria do que se pensava. Por isso, esses anos se transformam
muito mais em anos de resistncia. As tentativas de colocar esse tema
na agenda de debate dos conselheiros no esto conseguindo passar.
o grande desao do movimento da Reforma Sanitria Brasileira, hoje. O
250
grau de mobilizao e de organizao da sociedade obedece inuncia

e a determinaes e condicionamentos histricos que tm leis prprias
para prever para que lado vai a sociedade.
Considerando que a capacidade de avano do controle social depende dessa

relao de foras polticas, Raquel Dodge sinaliza com a plena utilizao do
marco legal existente, principalmente na scalizao.
Os conselhos ainda esto temerosos de poder exercer sua atribuio em
plenitude e, especialmente, a atribuio de scalizao. Os conselhos e
os conselheiros de sade talvez tenham uma vocao maior, digamos,
mais confortvel, em exercer atribuies de planejamento, de formula-
o de poltica pblica, de observao, de auxlio e de consultoria para a
autoridade que vai realizar o servio, do que propriamente do seu papel
scalizador. Acho que h uma certa inibio que talvez tenha laos com
a fase da ditadura que vivemos, tenha laos com circunstncias da rea-
lidade nacional, e a gente pode pensar em trabalhar um pouco mais na
importncia do exerccio autnomo dessa atividade de scalizao dos
conselhos, na scalizao das polticas concebidas e exercidas.
Com essa premissa, Raquel Dodge conclui: A nossa sociedade muito to-
lerante, ainda, com os desvios, as irregularidades, as arbitrariedades. Se o nosso
canal o conselho, ele precisa exercer de forma enrgica essa atribuio. Para
isso ele pode se articular, se ilustrar e demandar informaes que o habilitem a
exercer melhor essa atribuio, e a outros setores podem auxiliar os conselhei-
ros, se eles estiverem abertos a isso.
Para quem participou do controle social desde antes de sua institucionali-
zao, as perspectivas parecem ter um centro bem denido. Assim se expressa
Naelson Correia Guimares: Minha escola de conselheiro foi a Zona Leste de
So Paulo, participei de todas as conferncias, desde a 8 CNS, e nos conselhos
em que participei, em todos esses anos, a atividade sempre foi de luta.
Sntese: algumas consideraes retrospectivas

e prospectivas do controle social
As plenrias souberam aliar discusso e mobilizao/presso e negociao,

o instituinte com o institudo, no somente com a fora do imaginrio de uma
sociedade e de um Estado de direitos e democrtico, mas com estratgias de
enfrentamentos, mobilizao e presso e de negociao e consenso, de institu-
251
cionalizao e de mudana.
Da breve sntese de cada plenria, dos questionrios, das falas de entrevista-
dos, algumas constataes podem ser feitas sobre o estado atual da problem-
tica do controle social na sade.
Primeiramente, o controle social um dado, ou seja, um referencial j incor-
porado discursivamente no setor sade e em muitas de suas prticas, bem como
um elemento circulante na sociedade mais abrangente, embora seu raio de ao
ainda precise ser bastante ampliado, tanto no debate interno quanto nas rela-
es intra/intersetoriais e com a sociedade.
As entrevistas propiciaram um enriquecimento crtico-analtico dos achados
da pesquisa, feitos por meio dos relatrios e do questionrio, principalmente no
dimensionamento de um movimento que articula uma agenda interna de deba-
tes e propostas em inter-relao complexa com as agendas pblicas de presso,
na relao com o Estado e a sociedade.
Constatou-se que a institucionalizao, na conjuntura de expanso dos con-
selhos, no to uniforme como se poderia pressupor a partir de uma norma
comum, dependendo no s da macropoltica global e nacional, mas dos arran-
jos polticos estaduais e municipais. Persiste, no entanto, um forte imaginrio de
luta pelo direito sade, pela democracia, pela efetivao das garantias univer-
sais desse direito, com controle social.
O movimento social da sade, sem dvida, dos mais expressivos no conjunto
das lutas recentes por polticas pblicas no pas, tem registrado avanos e recuos,
nessas duas dcadas, numa trajetria dialtica das foras sociais e no embate en-
tre alguns dos seus segmentos que defendem interesses privatistas com outros
segmentos defensores do direito sade e da responsabilidade do Estado, na
efetivao de polticas que materializem esse direito.
As falas de algumas lideranas do movimento sanitrio e mais as de participantes
da ltima plenria apontam alguns dos impasses da gesto participativa.
Como avanos do controle social, so destacados: maior conhecimento do
SUS e do controle social, conscincia crtica e interveno por parte da socieda-
de; melhoria na implantao dos conselhos e das suas articulaes, bem como
do conhecimento, capacitao, participao e conscientizao dos conselheiros;
maior acionamento do Ministrio Pblico; maior respeito dos gestores pelos con-
252
selhos; EC n 29/00; e mais scalizao.

Como pontos nevrlgicos e impasses so assinalados: a questo do atendi-
mento do SUS; a precariedade e lentido na implantao do controle social; a
falta de maior participao da sociedade, permeada por questes poltico-parti-
drias, bem como pela falta de informao sobre o SUS e os recursos aplicados
na sade; o desinteresse e a falta de responsabilidade do Estado, dos polticos e
dos gestores por um maior conhecimento da sociedade sobre seus direitos, bem
como o desrespeito participao e controle nos/dos conselhos; e a falta de
vontade poltica e de recursos para a sade.
Especicamente sobre os conselhos, foram registradas: a sua falta de auto-
nomia, especialmente no tocante a recursos e infra-estrutura para o exerccio do
controle social; a sua partidarizao e permeabilidade a interferncias polticas,
cando sob controle de pequenos grupos; o siologismo e a burocratizao,
com persistncia da poltica tradicional; a restrita interlocuo com a sociedade;
a falta de capacitao dos conselheiros, tambm assinalada para os gestores; e a
baixa publicizao de sua atuao. Foram assinalados, ainda, problemas organi-
zativos das plenrias, tais como: diculdades de participao por falta de apoio
e falta de representao da sociedade com escuta dos usurios.
As contradies apontadas, entre avanos e recuos, explicitam o prprio
movimento, a dinmica da luta, a dialtica entre o instituinte e o institudo.
Revelam, tambm, diferentes falas e olhares sobre o processo histrico, pois um
movimento social se congura por heterogeneidades s quais preciso dar um
sentido unicado.
Em sua trajetria, as plenrias foram se tornando uma expresso do institu-
do, de certo modo, perdendo vinculao mais profunda com o instituinte de
suas origens, os movimentos contestatrios. Por outro lado, o instituinte, nos
ltimos anos, foi ganhando novos contedos. Atualmente, a face inovadora da
contestao provm dos prprios usurios, que esto reforando uma dinmica
prpria dentro do sistema, mas sem a fora suciente de presso.
Faltam mecanismos mais amplos e mais ecazes para a resoluo de conitos
entre os muitos interesses em jogo nesta arena poltica, sobretudo, relativos s
atribuies e atuao de cada ente federativo. Especicamente, no tocante aos
rgos de controle social, necessrio aprofundar a relao da representativida-
253
de de cada segmento, suas respectivas atribuies e suas relaes com as bases

de sua representao.
Ainda pelo ngulo estatal, a descontinuidade das polticas pblicas, que mar-
ca a cultura poltica da estrutura de poder no Estado brasileiro, no gratuita e
pode ser vislumbrada como uma espcie de organizao da desorganizao,
no sentido de representar interesses em manter esse Estado privatizado. Essa
uma questo que merece aprofundamento.
Falta ainda resolver a questo da fora de trabalho em sade, cuja situao
mantm um percentual muito grande de trabalhadores com vnculo precrio na
sade sem uma poltica de carreira. Outra questo que necessita ser estruturada
o nanciamento da sade, pois o montante de recursos e sua transparncia
no esto estabelecidos de forma a dar sustentabilidade institucional plena.
A globalizao do setor sade e a abertura comercial para empresas multina-
cionais, por exemplo, dos planos de sade, trazem preocupao ao movimento
pela cidadania, pela incluso universal no direito sade, para que a populao
no que refm do pagamento para ter acesso ou qualidade. E essa qualidade
do atendimento vinculada gesto, tecnologia, aos insumos que so objeto
da agenda dos conselhos e das plenrias.
Diante disso, o movimento pelo direito sade defende, na contracorrente,
o fortalecimento de sua organizao interna, de seus processos decisrios e de
suas articulaes especcas com o setor sade, bem como, na face organizativa
externa, as alianas com setores da sociedade que tambm esto na luta por
esse e por outros direitos.
Vrias sugestes foram apresentadas pelos participantes e pelos entre-
vistados, no intuito do referido fortalecimento do controle social e do movi-
mento social:
a) em termos de polticas de sade: congur-la com um enfoque interdisci-
plinar, contrariamente ao Ato Mdico; formular uma poltica de educao
permanente para a rea; reformular a Noas-SUS;
b) no que diz respeito aos conselhos: mecanismos legais de articulao entre
MS, CNS e CES, de cunho suprapartidrio; maior cobrana do Ministrio
da Sade aos gestores estaduais e municipais; consignao aos conselhos
de oramento e no apenas de dotao oramentria; apoio nanceiro de
254
organismos da sociedade aos conselhos; melhor articulao entre demo-

cracia representativa e democracia participativa; melhoria e amplitude na
informao sociedade sobre o controle social; maior e melhor capacita-
o, com destaque para os conselheiros usurios e para os novos gestores,
por ocasio das mudanas de governo;
c) para a organizao do movimento: qualidade na informao e na realiza-
o das plenrias, com maior tempo para debates e mais mobilizao.
vital ao movimento, portanto, dispor de uma compreenso, a mais ampla

possvel, de seu prprio percurso histrico, de seus alcances e de suas incom-
pletudes, bem como da conjuntura e de prospectivas sobre o cenrio poltico
do pas, para prosseguir na luta. visando essa atualizao reexiva que, nas
concluses deste trabalho, que se seguem, buscou-se congurar esse contexto
histrico mais recente e, projetivamente, suas tendncias e possveis cenrios.
O efeito paradoxal do SUS o do feitio virando contra o feiticeiro: a
estruturao do SUS, enquanto permevel ao controle social, quanto
mais problemas venha a apresentar, mais chances tem de se consoli-
dar, via ajuste de suas prticas. O exerccio da cidadania representada
nos conselhos de sade que, hoje, ultrapassam os 5.500 municpios
brasileiros, por no ter sido jamais experimentada na histria do Bra-
sil, encerra um forte potencial revolucionrio de democracia partici-
pativa e reivindicatria, gerando uma expectativa impossvel de ser
prevista em seu alcance e conquistas (Vasconcellos, 2003:16).
O desao para um governo oriundo do movimento popular e da esquerda

brasileira, diante das injunes e restries da mundializao do capital no
sujeitar-se s armadilhas e limitaes, mas isso ser possvel se e somente se os
movimentos sociais continuarem a pressionar e lutar pelo Estado de direito, pela
universalizao desses direitos, ainda mais profundamente, como cou eviden-
ciado nos depoimentos.
Por outro lado, a aparente contradio sobre o fazer do controle social, que
emerge da fala de alguns dos entrevistados simbolicamente representativa. Ree-
te, sem dvida, as prprias contradies sobre a autopercepo dos conselheiros de
sade quanto ao seu papel de institudo, mas, sobretudo, reete as distintas possibi-
lidades de atuao, em cada momento, em cada local, em cada conjuntura.
A questo que se coloca no somente melhorar o atendimento, mas tam-
bm manter o poder da base e, simultaneamente, saber lidar com as divergn-
255
cias e conitos do movimento, que, potencialmente, contm possibilidades de

inuir em novas propostas; e, ainda, avanar muito mais no j institudo.
O espao do controle social, ainda que institucionalizado, no mera-
mente administrativo; um espao poltico que pe em cena interesses,
imaginrios, representaes. Este espao uma situao de partida, e
no de chegada. neste contexto que se entende que, a princpio, o
exerccio do controle social espao de criao de uma cultura poltica
democrtica (Sposati & Lobo, 1992:373).
O sonho do SUS ainda no est realizado e, segundo os depoimentos, a uto-

pia precisa voltar, urgentemente, e se manter presente.
256
Notas
1
Considera-se que o I Encontro Nacional de Conselheiros de Sade, foi realizado durante o Congresso da Abrasco
de 1994, em Recife-PE. Naquela ocasio, 300 conselheiros, representando conselhos de diversos estados do Bra-
sil, discutiram aspectos referentes ao processo de democratizao das decises e da gesto em sade, o exerccio
do controle social, por meio dos Conselhos de Sade, e da atuao dos conselheiros nesses rgos colegiados.
2
A 10 Conferncia Nacional de Sade, realizada em Braslia-DF, no perodo de 2 a 6 de setembro de 1996, em
relao autonomia dos conselhos e conselheiros de sade, prope em seu artigo 132.1: criar Comisses Inter-
Conselhos Tripartite e Bipartite, com o objetivo de proporcionar uma maior integrao entre as aes e decises
dos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Sade (Brasil, 1998:42).
3
O Conselho Nacional de Sade, com o objetivo de acelerar e consolidar o controle social do SUS, por intermdio
dos conselhos estaduais e municipais de sade, aprovou, na gesto Jamil Haddad, a Resoluo n 33, em 23 de
dezembro de 1992, com o documento anexo Recomendaes para a Constituio e Estruturao de Conselhos
Estaduais e Municipais de Sade. Destacam-se no documento as seguintes diretrizes:
conselho de sade como instncia colegiada de carter permanente e deliberativo, em cada esfera de governo,
integrante da estrutura bsica de sade dos estados e municpios;
nmero de conselheiros no inferior a 10 nem superior a 20 membros (recomendao);
representao com 50% de usurios, 25% de trabalhadores de sade e 25% de prestadores pblicos e privados;
governos estadual e municipal devem dar suporte administrativo e garantir dotao oramentria;
composio: plenrio, colegiado pleno e secretaria-executiva com assessoria tcnica;
atuao: formulao e controle da execuo da poltica de sade (aspectos econmicos, nanceiros e de gerncia
tcnico-administrativa), estabelecimento de estratgias e mecanismos de coordenao e gesto, articulao com
os demais conselhos nas 3 esferas, aprovao dos planos de sade, scalizao e acompanhamento das aes e
servios e da movimentao de recursos.
Essa resoluo foi revogada pela Resoluo n 319 do Conselho Nacional de Sade, de 7 de novembro de 2002,
emitida na gesto do ministro Barjas Negri, preservando as diretrizes anteriores, e incluindo novas diretrizes, como
o caso da educao para o controle social.
4
Projeto Reforsus Reforo Reorganizao do Sistema nico de Sade, considerado o maior projeto de investi-
mento do Ministrio da Sade e integrando o Plano de Metas do prprio ministrio e o Programa Avana Brasil do
governo Fernando Henrique Cardoso. Institudo no nal de 1996, por meio de um acordo de emprstimo celebra-
do entre o governo brasileiro, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e o Banco Mundial (Bird) no valor
de US$ 650 milhes, investe na recuperao da rede fsica de sade do pas, que presta servios ao SUS, mediante
a compra de equipamentos mdico-hospitalares e unidades mveis, execuo de obras de reforma, ampliao e
concluso de estabelecimentos de sade (Componente I) e, tambm, em projetos para a melhoria da gesto do
sistema de sade nacional (Componente II). Foi concludo em 2005. Disponvel em <http://www.saude.se.gov.
br/HomePages/HPPadraoSaude.nsf/afbba48c0a268a2b0325685e0067c3fe/c3eee20cba6e2d1203256d35004877
2e!OpenDocument&Click=>. Acesso em: 28/04/2006.
5
Oscip: Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico. A Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999 regulamentou
o chamado terceiro setor para parcerias com o setor pblico. Essas organizaes de direito privado no podem ter
ns lucrativos e devem ter interesse pblico, devendo ser qualicadas como Oscip. Cuja atuao com o Estado se
faz por meio do termo de parceria, diferentemente do convnio e do contrato de prestao de servios e permite
que seus dirigentes sejam remunerados.
6
Durante a sua gesto como prefeito de So Paulo, Jos Serra conseguiu aprovar, em 2005, uma lei que transfere
para as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip) a prestao dos servios municipais de sade.
7
PLP 01/03: Projeto de Lei Complementar n 01 de 2003: Trata da regulamentao do 3 do artigo 198 da
Constituio Federal.
257
8
O Conselho Nacional de Sade, aprovou, na gesto Humberto Costa, a Resoluo n 333, em 4 de novembro de
2003: Diretrizes para Criao, Reformulao, Estruturao e Funcionamento dos Conselhos de Sade. A resoluo
revoga a anterior (Resoluo CNS n 319/2002), sem prejuzo das diretrizes anteriores.
9
Projeto de Lei do Ato Mdico do Senado Federal n 25/2002: Dene o ato mdico e d outras providncias. O
Congresso Nacional decreta:
Art. 1 Ato mdico todo procedimento tcnico-prossional praticado por mdico habilitado e dirigido para:
I. a promoo primria, denida como a promoo da sade e a preveno da ocorrncia de enfermidades ou
prolaxia; II. a preveno secundria, denida como a preveno da evoluo das enfermidades ou execuo de
procedimentos diagnsticos ou teraputicos; III. a preveno terciria, denida como a preveno da invalidez ou
reabilitao dos enfermos.
Pargrafo nico As atividades de preveno de que trata este artigo, que envolvam procedimentos diagnsticos
de enfermidades ou impliquem em indicao teraputica, so atos privativos do prossional mdico.
Art. 2 Compete ao Conselho Federal de Medicina, na qualidade de rgo normatizador e scalizador do exerccio
da medicina no Pas, nos termos do artigo anterior: I. xar a extenso e natureza dos procedimentos prprios dos
prossionais mdicos, determinando, quando necessrio, o campo privativo de atuao desses; II. denir, por meio
de resoluo normativa devidamente fundamentada, os procedimentos mdicos experimentais, os aceitos e os
vedados para utilizao pelos prossionais mdicos.
Art. 3 As atividades de coordenao, direo, chea, percia, auditoria, superviso e ensino dos procedimentos
mdicos devem ser unicamente exercidas por mdicos.
Art. 4 A infrao aos dispositivos desta lei congura crime de exerccio ilegal da Medicina, nos termos do Cdigo
Penal Brasileiro.
Art. 5 O disposto nesta lei no se aplica ao exerccio da Odontologia e da medicina Veterinria, nem s outras
prosses de sade regulamentadas por lei, ressalvados os limites de atuao de cada uma delas.
Art. 6 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
A 12 Conferncia Nacional de Sade, ocorrida em 2003, em sua proposio nmero 53, Eixo VII O Trabalho na
Sade do relatrio nal, manifesta-se Contra o Projeto de Lei do Ato Mdico (Brasil, 2004:124).
10
A criao da Secretaria de Gesto Participativa na estrutura administrativa do Ministrio da Sade foi uma
iniciativa do governo Lula, com o objetivo de estimular e ampliar a participao da sociedade na implementao
e consolidao do Sistema nico de Sade SUS. Instituda pelo Decreto n 4.726, de 9 de junho de 2003, a
secretaria foi renomeada como Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep, com ampliao de suas
competncias, por meio do Decreto n 5.841, de 13 de julho de 2006, que Aprova a Estrutura Regimental e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Graticadas do Ministrio da Sade, e d outras
providncias. As suas competncias, segundo o decreto (artigo 26), so:
I. formular e implementar a poltica de gesto democrtica e participativa do SUS e fortalecer a participao social;
II. articular as aes do Ministrio da Sade, referentes gesto estratgica e participativa, com os diversos seto-
res, governamentais e no-governamentais, relacionados com os condicionantes e determinantes da sade;
III. apoiar o processo de controle social do SUS, para o fortalecimento da ao dos conselhos de sade;
IV. promover, em parceria com o Conselho Nacional de Sade, a realizao das Conferncias de Sade e das
Plenrias dos Conselhos de Sade, com o apoio dos demais rgos do Ministrio da Sade;
V. incentivar e apoiar, inclusive nos aspectos nanceiros e tcnicos, as instncias estaduais, municipais e do Distrito
Federal, para o processo de elaborao e execuo da poltica de educao permanente para o controle social no
SUS;
VI. apoiar estratgias para mobilizao social, pelo direito sade e em defesa do SUS, promovendo a participao
popular na formulao e avaliao das polticas pblicas de sade;
VII. contribuir para a eqidade, apoiando e articulando grupos sociais que demandam polticas especcas de sade;
VIII. promover a participao efetiva dos gestores, trabalhadores e usurios na eleio de prioridades e no processo
de tomada de decises na gesto do SUS;
IX. formular e coordenar a Poltica de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS, por meio da anlise de seu
desenvolvimento, da identicao e disseminao de experincias inovadoras, produzindo subsdios para a
258
tomada de decises e a organizao dos servios;

X. formular e coordenar a Poltica de Ouvidoria para o SUS, implementando sua descentralizao e cooperao
com entidades de defesa de direitos do cidado;
XI. realizar auditorias e scalizaes no mbito do SUS e coordenar a implantao do Sistema Nacional de Audito-
ria do SUS, nas trs esferas de Governo;
XII. promover, em parceria com a Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Sade, a articulao dos rgos do
Ministrio da Sade com o Conselho Nacional de Sade;
XIII. apoiar administrativa e nanceiramente a Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Sade;
XIV. fomentar a realizao de estudos e pesquisas, por meio de acordos de cooperao com entidades governamen-
tais e no-governamentais, que contribuam para o desenvolvimento do SUS e da reforma sanitria brasileira; e
XV. estabelecer mecanismos para a gesto da tica, com enfoque na conformidade de conduta como instrumento
de sustentabilidade e melhoria da gesto pblica do SUS, bem como acompanhar sua implementao no m-
bito do Ministrio da Sade.
11
O Projeto da chamada Lei de Responsabilidade Sanitria (LRS) esteve em consulta pblica, em 2005, foi apresen-
tado ao Conselho Nacional de Sade e tramita no Congresso Nacional. A LRS: Dispe sobre a responsabilidade
sanitria, cria o Sistema Nacional de Regulao, Controle, Avaliao e Auditoria do SUS e d outras providncias.
Entre outras medidas prope: a estruturao do Fundo de Sade; apoio manuteno do conselho de sade; ela-
borao do plano de sade; estruturao nacional, estadual e municipal do Sistema Nacional de Regulao, Avalia-
o, Controle e Auditoria do SUS; pactuao intergestores; relatrios de gesto; termo de ajustamento de conduta
sanitria; e penalizaes s infraes e aos crimes de responsabilidade sanitria. Disponvel em <http://www.opas.
org.br/observatorio/arquivos/Destaque106.doc>. Acesso em 30/7/2006.
259
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Sade. Braslia-DF, 2 a 6 de setembro de 1996. Braslia, 1998.
________. Ministrio da Sade. 12 Conferncia Nacional de Sade: Confe-

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nistrio da Sade, Conselho Nacional de Sade. Braslia, 2004, 230 p.
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SPOSATI, Aldaza; LOBO, Elza. Controle Social e Polticas de Sade. Cadernos de

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VASCONCELLOS, Luiz Carlos Fadel. Sistema nico de Sade: projetando cen-

rios. Texto Digitado, 2003.
260
CONSIDERAES FINAIS
A experincia na rea da sade foi capaz de propiciar uma mudana
fundamental dentro do prprio setor, como tambm foi capaz de
contaminar outros setores da atividade pblica do pas. Acontece
que o entendimento da populao sobre isso pequeno, mnimo.
Arlindo Fbio Gomez de Sousa.
O eixo que articulou e costurou este trabalho a relao entre o instituinte e

o institudo encontrou repercusso nas falas dos entrevistados. A relao ins-
tituinte-institudo se manifesta como um processo, na dinmica de construo
e implementao do SUS desde seus primeiros momentos, ainda na dcada de
1970, passando pelos anos de 1986 a 1988 da 8 Conferncia Nacional de
Sade promulgao da Constituio Federal at chegar a 2006, quando se
encerra esta pesquisa.
Nesse perodo, a economia, a poltica e a organizao/mobilizao da socie-
dade marcaram a trajetria do movimento sanitrio como instituinte-institudo
no sistema de sade brasileiro. Destacam-se a constituio e consolidao do
movimento sanitrio, ainda no perodo autoritrio; o momento de grande mobi-
lizao pelo direito sade, no governo da chamada Nova Repblica, com Jos
Sarney; a presso, a negociao e a conquista da Lei n 8.142/90, no governo
Fernando Collor; a extino do Inamps e a negociao da NOB 93, no governo
Itamar Franco; as resistncias, presses e negociaes pelo nanciamento, no
governo Fernando Henrique Cardoso; e os aprofundamentos e contradies do
controle social e do SUS, a partir do governo Lula.
Pode-se considerar que nessas quase quatro dcadas o horizonte do mo-
vimento foi o direito sade, tanto no contexto poltico do autoritarismo
quanto no da institucionalizao da democracia, na busca de um sistema
universal, descentralizado e participativo, demarcado na Constituio Fede-
ral/88, na lei e nas normas.
Nesse processo, o movimento soube combinar, ao mesmo tempo, a pres-
so, a negociao e a aprendizagem, conquistando vitrias, tendo como ho-
rizonte no s o marco legal, mas tambm a garantia de pleno funcionamen-
to do Sistema nico de Sade, dentro do pacto federativo descentralizado
261
CONSIDERAES FINAIS
e com controle democrtico da populao. A organizao do movimento

buscou integrar vrios e dspares atores num objetivo comum, construdo no
debate plural de idias e projetos.
A relao do movimento social com o Estado foi se estruturando na correla-
o de foras historicamente dada, com as mudanas do bloco no poder e nas
novas conguraes do movimento, em que se destaca a passagem de uma
plenria de entidades para uma plenria de conselhos de sade em 1995, ainda
que no planejada como estratgia de mudana de enfoque da luta. Na verda-
de, a transio natural de uma plenria a outra indicou a rearticulao dos atores
sociais nos mecanismos da democracia participativa e revela um pacto implcito
dos instituintes-institudos.
O pleno funcionamento do Conselho Nacional de Sade, de carter delibera-
tivo, criou um espao de apoio institucional aos movimentos dos conselhos, de
formulao e negociao de propostas de polticas de sade e de agenda pblica
das questes encaminhadas pelos atores estatais.
Percalos, diculdades, obstculos, equvocos, desvios, reencaminhamentos
e demais situaes foram evidenciadas naquilo que consideramos como um pro-
cesso de construo do SUS, consolidao e aprimoramento de suas instncias
de controle democrtico.
Novos desaos se apresentam, e velhos desaos se reapresentam na conjun-
tura onde o bloco no governo liderado pelo Partido dos Trabalhadores, desde
2003: o nanciamento do SUS; a qualidade dos servios; a fora dos gestores
e a burocratizao; o enfrentamento do clientelismo e do corporativismo; e a
partidarizao dos conselhos, em contradio com a conquista da cidadania e a
tica do cuidado.
Na Figura V-1, apresenta-se uma viso articulada das dimenses centrais da
relao entre institudo e instituinte, que compreendem a presso do movimento
pelo direito sade, articulada a uma organizao plural que, por sua vez, nego-
cia e aprende na dinmica de implementao do SUS com as agendas conituo-
sas e os encontros de consenso, at desaguarem em normas institudas.
262
CONSIDERAES FINAIS
Figura V-1 A relao instituinte-institudo
Direito sade integral, universal, de forma participativa,

equnime, descentralizada e hierrquica
Poder institudo
Normatizao
Agendas de conito e consenso
Negociao Aprendizagem
Implementao
Organizao Plural
Presso
Movimentos sociais
Poder Instituinte
263
CONSIDERAES FINAIS
Nesse contexto de presso/negociao/institucionalizao, a pesquisa mos-

trou, em primeiro lugar, que as mudanas decorreram de um processo complexo
de mobilizao e organizao e transformaram a concepo, o paradigma, as
estratgias e as formas de organizao e atendimento sade da populao
brasileira. Amlia Cohn (2003) fala de uma recongurao do direito sade,
destacando que os movimentos sociais trazem novos sujeitos coletivos cena.
Os conitos, segundo a autora, so postos em nome da sociedade. O Estado
e as elites deixam de ser os donos exclusivos das agendas das polticas pblicas.
O movimento sanitrio, a Plenria Nacional de Sade e a Plenria Nacional de
Conselhos de Sade so, em realidade, sujeitos coletivos que mudam a cena
poltica do pas, no s elaborando agendas polticas, mas tambm participando
das decises, por meio da presso, da negociao e da integrao nos conselhos
institudos.
A pesquisa mostra que as contradies entre as propostas societrias, de
direito do cidado, so confrontadas com propostas e interesses de grupos pri-
vatistas, de lobbies, e de carter eleitoral, mas a conquista da cidadania na sade
s se efetivou com a conquista da cidadania em geral, ou seja, de um Estado
de direito a ter direitos, democrtico, participativo.
Eliana Labra (2005) considera que os conselhos de sade so espaos de-
liberativos integrantes da engenharia poltico-institucional do Sistema nico de
Sade (SUS) do Brasil, constituindo uma inovao crucial para a democratizao
das decises setoriais (p. 253).
A construo desses espaos se defrontou, como foi visto ao longo da pes-
quisa, com as contrapresses do neoliberalismo, a reduo do Estado, o corte
de recursos e a perpetuao da cultura clientelista. O espao de participao das
plenrias mostrou a possibilidade de se enfrentar o corporativismo e o autorita-
rismo, embora nele se mantenham ainda presentes.
Enm, as plenrias, como os conselhos, signicaram enfrentamentos e cons-
truo de consensos de pessoas atuantes no cenrio democrtico, possibilitadas
pela confrontao de posies e viabilidades poltico-institucionais. A confron-
tao, por si mesma, dene o espao pblico onde o conito se manifesta de
forma comunicativa e argumentativa. As plenrias se situam como uma forma
de democratizao setorial, mas, tambm, na intimidade da relao Estado-so-
264
CONSIDERAES FINAIS
ciedade, emergem como movimento instituinte-institudo e de construo con-

creta do pacto federativo e do pacto pelo direito sade e vida.
Essa mobilizao teve impacto no s na mudana da agenda pblica, da
cultura poltica e do pacto federativo, como no acesso sade, rompendo-se
com as fragmentaes existentes entre diferentes segmentos da populao e os
servios oferecidos. A sade pblica; apesar disso, existem os diferentes planos
que atendem aos que tm maior poder aquisitivo, produzindo-se uma clivagem
entre ricos e pobres no mbito da sade. O sonho do SUS ainda no acabou com
essa clivagem, que fruto da desigualdade socioeconmica do pas.
A pujana do movimento, cuja marca impregnou fortemente as pessoas en-
trevistadas, trouxe como resultado um sistema de sade com controle democr-
tico, que j assentou suas razes, mas apresenta muitas lacunas e problemas. As
perspectivas de sua consolidao, os desaos e diculdades a serem enfrentadas
esto presentes em todas as falas. Existem questes de fundo relacionadas
prpria concepo do sistema, sua macroestrutura e o formato que o sistema
foi tomando, de certo modo no correspondente utopia revolucionria que o
plasmou. Alm disso, existem gargalos de funcionamento do sistema, na linha
mais operacional, que impedem a consolidao de uma identidade de ecincia,
especialmente junto sociedade. Muitas questes se mostram nas entrevistas
realizadas.
As entrevistas tiveram uma temtica preestabelecida, mas sua efetivao se
deu numa dinmica aberta que possibilitou a cada personagem entrevistada
expressar seu ponto de vista de forma espontnea, sem um direcionamento
especco. Essa inexo metodolgica trouxe uma diculdade de unicao te-
mtica, mas propiciou a expresso mais franca dos entrevistados. O decorrer
da anlise possibilitou uma complementaridade de pontos de vista. As pessoas
consideraram os temas e olharam o objeto da pesquisa a partir de seu lugar
de fala e, principalmente, de sua insero no movimento histrico de luta pela
construo do SUS.
Essa maneira de olhar a questo, a partir da insero no movimento, parece
predominante mesmo quando as pessoas se colocam em posies de gesto do
sistema de sade. Esse olhar sofre mudanas quanto estratgia e ttica de ope-
racionalizao, diante dos constrangimentos impostos pela estrutura econmica
265
CONSIDERAES FINAIS
e poltica. O horizonte de garantia de direitos, no entanto, se mantm ao mesmo

tempo constante como princpio, mas mvel como estratgia. As crticas tm
como horizonte o direito, mas olham tambm o caminho tortuoso e acidenta-
do de suas condies de efetivao. Os entrevistados manifestaram-se com um
olhar crtico de seu tempo histrico, olhando o processo vinte anos depois, numa
viagem histrico-crtica a um processo em que ainda se vem presentes.
Chico faz uma crtica falta de crtica, pois pensa que houve uma certa
sacralizao do SUS e que o contexto subseqente impediu que o resultado
fosse aquele que se esperava.
O problema fundamental foi a derrocada do movimento comunista, que
tinha o Sistema nico de Sade como a possibilidade de realizao de
uma reforma em tudo socialista, e a falta de uma viso de que, dentro do
capitalismo, cada vez mais globalizado, a possibilidade de realizar uma
certa justia social passa por fazer escolhas e aceitar a realidade de uma
sociedade de classes. [...] Ento, essa sacralizao do SUS diculta at
uma reviso de problemas tcnicos.
Para Anamaria Tambellini, em certa consonncia com Chico, o processo

de construo do sistema no foi sucientemente exvel para acatar as crticas
e se relacionar com o todo.
um processo que tem pouca exibilidade para se repensar, para se
reetir e muito pouca tolerncia com a crtica. A crtica deveria ser bem-
vinda. A bandeira do SUS no uma bandeira dos sanitaristas. uma
bandeira muito mais ampla. No uma bandeira do setor sade. Muito
pelo contrrio. A proposta que eu entendi que a sade faria parte de
um universo maior de possibilidades e de responsabilidades que diziam
respeito quelas condies que produzem a doena e a sade. Ento, ela
no estaria fechada na mo de um setor e, muito menos, numa parte
desse setor o que lida com a ateno mdica. Essas questes eram
primitivas quando se comeava a discuti-las na dcada de 1970.
Segundo a entrevistada, existem questes de fundo colocadas na esfera do

poder e sua perpetuao impede que o sistema se repense. Continua Anamaria
Tambellini: a falta de viso e de generosidade para encarar os problemas de
sade, para abrir mo dos espaos de poder um problema muito grave, sem-
pre foi e continua sendo. Hoje, dentro do governo, nesse Estado, da maneira
como ele organiza a questo da sade, o SUS permanece intocvel. A questo
dos grupos de poder dentro do aparelho do Estado permaneceu intocvel.
266
CONSIDERAES FINAIS
Conclui, dizendo que poderia haver melhores formas de se avaliar os problemas,

com um sistema mais organizado e capaz de dar respostas a essas questes.
Flvio Goulart, na mesma linha de consideraes crticas, constata que os
desaos do SUS se referem a seu isonomismo, a sua no-considerao da
diversidade.
Hoje, na construo do SUS, os maiores desaos que enfrentamos es-
to relacionados s polticas de formao de alianas, de reconstruo
e de libertao de alguns dogmas. a questo do poder deliberativo,
a questo isonmica da realidade. Temos que quebrar os dogmas que
criamos, que intitulei de vises isonomistas, medida que tratamos
o Brasil como tendo apenas uma realidade, como se todas as pessoas
fossem portadoras do mesmo conhecimento, do mesmo direito, sem
conseguir enxergar uma realidade mais complexa. O SUS ainda tem re-
as nebulosas a questo das referncias, das emergncias, da qualidade
do atendimento, da humanizao, da informatizao, da modernizao
administrativa etc. que deixam muito a desejar, com um passivo muito
grande. So reas de sombra dentro do SUS. O sol ainda no penetrou
nessas reas.
Dentre essas reas nebulosas, onde ressaltam questes especcas na ope-

racionalidade do sistema, muitos so os pontos enfocados nas entrevistas.
Hesio Cordeiro, por exemplo, chama a ateno para o descuido que houve
na formao de pessoal e no envolvimento da educao.
Eu acho que no fundo, no fundo, a grande falha no foi do SUS, mas da
Reforma Sanitria como um todo, ou uma impossibilidade talvez, de en-
volver mais a educao dos prossionais de sade. Alguns se inseriram,
mas sempre de forma espordica, episdica, e no de forma orgnica
como foi a prpria discusso do SUS. A questo dos recursos humanos
sempre cou para depois. Sempre nos dedicamos muito mais discusso
institucional, da legislao, do arcabouo legal, organizacional e deixou-
se para um segundo plano a questo da formao, da capacitao e da
educao permanente dos recursos humanos da sade. Esse o gargalo
central do SUS ainda hoje.
Nessa linha, Hesio Cordeiro avalia a insero do tema nos currculos das uni-
dades de ensino, sugerindo o aprofundamento das reformas curriculares no
s em medicina, mas em odontologia, enfermagem, sioterapia e todas as reas
da sade, envolvendo os alunos com os servios, na pesquisa e no ensino.
perfeitamente possvel manter um bom nvel de atividades de pesquisas e de
ensino sem abandonar totalmente os servios ou sem necessariamente se ter
267
CONSIDERAES FINAIS
um afastamento do servio pblico, que num certo momento todos somos obri-
gados a fazer.
Em relao a esses aspectos, Francisco Campos acrescenta a necessidade de
uma viso integralizadora que o prossional do sistema deve possuir.
A maior preocupao que se deve ter neste momento, como comuni-
dade da sade coletiva, a renovao do prossional de sade, para
que ele possa ter uma viso geral em nosso campo. A formao de su-
bespecialistas em epidemiologia, planejamento, cincias sociais, sade
do trabalhador etc. pode dar uma elevada contribuio ao SUS, mas
certamente seguir fazendo falta o prossional que possa transitar por
todas as reas e que tenha uma viso holstica, capaz de integrar todas
essas partes.
Em outra linha, Samara destaca as diculdades do prprio SUS em se ar-

ticular e de resolver questes bsicas, armando que a questo da cincia e
tecnologia fundamental, o dcit que o pas tem em relao a medicamentos,
equipamentos, a regulao na rea da incorporao tecnolgica uma questo
na qual o pas tem que ser rme para obter uma ao pblica mais acessvel
em relao a isso. Nesse contexto, a intersetorialidade que marca o SUS com
a idia explcita de sistema, convidando-o a dialogar com todos os setores que
compem as variveis de sade, deve ser resgatada. Prossegue Samara:
A questo da intersetorialidade tem pautas no resolvidas, na questo do
saneamento, da moradia, do emprego. A pauta especca precisa cobrar
mais da questo do nanciamento, da rea econmica. Acho que isso
vai ser uma luta eterna, mostrar que o sistema pblico mais eciente,
mais justo e, de certa forma, mais barato mesmo. Essa luta eterna com
a rea econmica para garantir que o gasto pblico em sade aumente
e no seja reduzido, acho que vai estar por um bom tempo sendo uma
bandeira que a gente no pode baixar.
A questo do nanciamento, sempre presente como um n crtico do siste-

ma, como j foi evidenciado nos captulos anteriores, destaca-se em sua relao
estrita com a poltica econmica. No governo Lula, a poltica econmica deu
continuidade quela do governo anterior, j analisada no captulo III: supervit
primrio de 4,25%; corte nos gastos pblicos; compromisso com o Fundo Mo-
netrio Internacional renegociado em 2005; e controle inacionrio com metas
de inao e altas taxas de juros. Essa poltica baixou o ndice de inao de
13% em 2002 para 5,1% em 2005, mas o crescimento do PIB tambm foi infe-
268
CONSIDERAES FINAIS
rior ao de outros pases emergentes no perodo. Houve, no entanto, um cresci-

mento das exportaes que fez baixar o dlar, mas a dvida pblica se manteve
ainda em torno de 60% do PIB.
Contudo, muitas das perspectivas otimistas em relao consolidao do
SUS, assinaladas nas falas dos entrevistados, repousam na possibilidade de reso-
luo dos problemas de nanciamento do setor. Assinalando que o Ministrio da
Sade, no governo Lula e na gesto do ministro Humberto Costa, preocupou-se
em cumprir a Emenda Constitucional n 29/00, considerada um grande avano
para a implementao do SUS, Antnio Alves acrescenta:
Em 2003 e 2004 ns cumprimos a emenda e em 2005 o nosso oramen-
to tambm prev isso. Agora, ainda no conseguimos que os estados e
os municpios na sua totalidade cumpram o que est previsto na emenda
constitucional 12% da receita dos estados e 15% dos municpios. Esse
um desao, um obstculo que ns estamos buscando superar. O cum-
primento disso fundamental, embora o que ns estejamos cumprindo
quanto Unio seja o mnimo. claro que para a dimenso e a proble-
mtica que o pas apresenta em alguns momentos esse nvel tambm
no se faz suciente, mas at para o seu crescimento necessrio que os
demais entes cumpram pelo menos o mnimo, at mesmo para avaliar o
que, alm desse mnimo, preciso ampliar. Ns s podemos ter essa ava-
liao se tivermos o cumprimento claro da emenda tanto pelos estados
quanto pelos municpios.
Por seu turno, Eri Medeiros considera que existem problemas que dicultam
a soluo do nanciamento da sade. Na atual conjuntura estamos de novo
enfrentando diculdades grandes com o dinheiro, pois o municpio no est
conseguindo se apropriar desse modelo, para fazer a mudana e produzir aquilo
que a gente estava discutindo na dcada de 1990. Assinalando que houve
avanos na instalao da rede do SUS e na contratao de grande nmero de
trabalhadores, Eri Medeiros conclui que preciso repactuar a forma de paga-
mento dos trabalhadores. Justica assim sua anlise:
As diculdades de construo do SUS tm essa vertente econmica, pois,
na realidade, a sade no uma prioridade, vamos dizer, fundamental,
do governo. Por exemplo, se fosse uma prioridade, em nvel de governo,
o setor sade j teria uma carreira do sistema SUS, pactuada com res-
ponsabilidade nos trs nveis de governo. Para a rea da receita federal
tem, para a rea dos tributos tem, o Estado se organiza, mas, quando
para o iderio da humanidade e defesa da vida, voc no tem essa
organizao.
269
CONSIDERAES FINAIS
A despeito de que o equacionamento da utilizao dos recursos nanceiros

da sade venha sendo enfrentado, conforme lembra Chabo, (hoje, bandidos
e mocinhos so muito mais cuidadosos, muito mais zelosos com o dinheiro do
SUS), o enfrentamento da questo do nanciamento se mantm. Jandira Fe-
ghali vincula sua anlise poltica macroeconmica.
As diculdades maiores que a gente enfrenta situam-se naquela concep-
o de Estado mnimo que ainda no foi modicada no governo Lula.
No que seja explcito, claro, ele no est privatizando, mas a terceiriza-
o ainda ampla e ainda no est resolvida, [...] mas acho que o n
mais grave ainda a lgica macroeconmica, porque ela dene o papel
do Estado. Ento, se eu pego quase 50% do oramento da Repblica e
coloco para pagar encargos nanceiros, isso aumenta os juros mantendo
a dvida pblica e o contingenciamento da verba de poltica social, eu
vou atingir diretamente polticas como as de sade e educao. Ento
esse n no est resolvido e, na minha opinio, ele est aprofundado.
Essa uma grande diculdade que a gente tem, hoje, para viabilizar de
forma correta as polticas sociais, tanto que o oramento precisa ser cor-
rigido, vide o jalecao, a luta dos conselhos de sade e de todo mundo
contra os R$ 5 bilhes que seriam conscados do oramento da sade.
Jandira Feghali expressa essa necessidade de continuao da luta, mesmo

no governo Lula.
Estamos lutando todo o tempo para no haver contingenciamento,
estamos de novo na luta que podia estar avanando muito, e ainda
continuamos com um grande componente de resistncia para no dei-
xar tirar recursos da sade. J ouvi o ministro da Fazenda falar em
desvinculao de recursos da sade, o que seria um retrocesso para trs
do ano 2000. Ento, essa uma grande diculdade que a gente tem
enfrentado diante do governo Lula, mantendo e aprofundando essa
lgica nanceira e no social.
A questo do nanciamento da sade enfocada por Antnio Alves, sob

o prisma do investimento: Uma tarefa nossa do movimento sanitrio, ns que
defendemos a sade pblica, sempre buscarmos trabalhar e provar, principal-
mente para as reas econmicas dos governos, em todas as esferas, que recurso
na sade investimento e no gasto. O entrevistado justica:
Quando ns ampliamos sade da famlia, geramos empregos. Quan-
do levamos a sade bucal para sade da famlia e para os centros de
especialidades ns estamos comprando equipamentos, exigindo que a
indstria produza. Quando ns ampliamos o acesso aos medicamentos,
obrigamos a indstria farmacutica a produzir mais, o que signica mais
270
CONSIDERAES FINAIS
impostos, mais investimentos. Tudo isso movimenta um recurso nancei-

ro que riqueza para o pas, gerando empregos, arrecadando impostos,
investindo em tecnologia. Ento, a rea da sade uma rea que tem
um grande potencial para o crescimento do pas. Se a gente levar essa
discusso para a mudana de paradigma de que sade no gasto e sim
investimento, logicamente a gente consegue ampliar a quantidade de
recursos para o SUS.
Muito da questo do nanciamento se reporta ao pacto federativo, consig-

nado no SUS. Eliane Cruz fala sobre a descentralizao e a municipalizao,
cuja centralidade foi objeto das disputas do pacto federativo e da diculdade de
se construir os planos municipais de sade, pedra de toque da descentralizao
do SUS, conrmando as observaes j captadas na pesquisa exposta no cap-
tulo anterior.
Hoje, o desao conseguir retornar para a realidade local, olhar a re-
alidade local e planejar, pois h problemas de referncia e de acesso
principalmente para os servios de mdia e alta complexidade, e o SUS
tornou todo mundo igual, mas a realidade diversicada, so diferentes
as regies, no se pode verticalizar. [...] Os conselhos caram um pouco
burocratizados para poder acompanhar a conjuntura do que se estabele-
ceu, houve uma acomodao e instala-se o programa e contrata-se tudo
terceirizado, porque a rigor, quando no houver mais aquele programa,
demite-se todo mundo. preciso pensar em polticas permanentes.
Essas polticas permanentes assinaladas, segundo Sonia Fleury, devem estar

ancoradas nos planos macro e micro do sistema de sade. Em relao ao funcio-
namento das unidades de prestao de servios, a entrevistada assinala:
Teramos que avanar na qualicao e na melhoria da gesto das unida-
des. Ns avanamos enormemente na gesto do sistema. Os secretrios
de sade antes no sabiam nada e hoje eles chegam, discutem, sabem
como funciona o sistema. Houve uma apropriao, a criao de uma cul-
tura de gesto do sistema, hoje h no sistema pessoas qualicadas. Mas
o que eu tenho enfatizado que gesto do sistema no garante a boa
gesto das unidades, so duas coisas diferentes. E ns no investimos em
nada disso. O sistema funciona uma maravilha, e o posto de sade no
funciona; no pode, tem um erro.
A relao do construdo e o em construo est presente em todas as

grandes questes, como nesse caso do problema da gesto. Arlindo relata um
episdio para marcar seu ponto de vista sobre a desburocratizao da gesto.
271
CONSIDERAES FINAIS
Certa ocasio, eu estava na sala do Hesio Cordeiro, presidente do Inamps,

e ele estava assinando um papel, no meio de uma pilha. Era um formul-
rio para que uma unidade de sade no interior do Rio Grande do Norte
pudesse mudar um formulrio do Inamps. E ele me chamou a ateno:
olha aqui. A mudana de um formulrio de uma cidade do interior
do Rio Grande do Norte, ou seja, de qualquer estado brasileiro passava
obrigatoriamente pela autorizao do presidente do Inamps, no Rio de
Janeiro. Pelo amor de Deus vai dizer que no houve avano? E no estou
me referindo s parte burocrtica, estou me referindo ao prefeito que
faz, organiza os recursos federais, organiza o conselho, organiza encon-
tros, passa a ser gestor pleno e vai colocar o formulrio do jeito que ele
bem entender e vai responder por aquilo.
Continuando sua anlise, Arlindo considera que o SUS contribuiu para a

cultura do servidor pblico no Brasil, j que se trata do setor que fez um novo
paradigma da reforma: [...] a reforma do setor pblico brasileiro foi feita na
rea da sade, com todas as diculdades, com todas as mazelas, sem dvida
nenhuma. Quem que d o exemplo para a educao, para a assistncia social,
a previdncia social, a segurana pblica, quem que faz isso?.
Outro problema identicado pelos entrevistados foi a relao do sistema com
a mdia. A invisibilidade do SUS, perante a opinio pblica, um entrave para a
sua consolidao e melhor compreenso pelo usurio e a populao em geral.
Sarah Escorel se refere questo, assinalando que essa falha de comunicao
do SUS com a sociedade impede que esta possa abraar a proposta e transfor-
m-la em bandeira de luta.
Como essas idias, essas propostas to generosas, de uma transformao to radi-
cal da sociedade pelo bem comum podem ser transmitidas para que a populao
possa abraar isso? O SUS no um patrimnio da populao. E era para ser. Era
o que a gente gostaria que fosse. A nica forma que o SUS teria de sobreviver e de
melhorar seria que a populao o assumisse como um patrimnio seu. E no .
visto como um lugar em que as pessoas so maltratadas, por falta de respeito, ou
porque a qualidade no boa. No reconhecido. O direito sade hoje em dia
visto pela via da judicializao na obteno de medicamentos, para determinados
tratamentos. A coisa como direito de cidadania para a populao no passou.
Jandira Feghali tambm se refere ao problema: No temos mais problema

na parte ideolgica, hoje nenhum partido poltico seria contra ns. Quebraram-
se todas as resistncias. O que temos a falta de entendimento da nossa propos-
ta pela prpria mdia, ns no sabemos trabalhar bem na mdia o que representa
hoje o SUS.
272
CONSIDERAES FINAIS
Em virtude desta situao, Arlindo considera que o entendimento da popu-

lao mnimo, e relata:
Numa pesquisa feita algum tempo atrs, nas primeiras trs pginas as
pessoas respondiam que o atendimento do setor pblico, do hospital
pblico, era da melhor qualidade, com 82% de respostas positivas
sobre o atendimento ambulatorial e hospitalar e, ao mesmo tempo,
nas duas pginas nais respondiam que o Sistema nico de Sade
est falido, est enterrado. Uma coisa o imaginrio e a outra o
que est acontecendo.
Dentre essas idas e vindas da consolidao do SUS, perante a sociedade,

Noronha agrega um fator pouco considerado no movimento pela sade, cuja
tnica foi a democratizao que congregou militantes da academia, da comuni-
dade, de gestores, de movimentos sindicais, de prossionais, propiciando con-
sensos. No auge da Reforma Sanitria, ainda nos anos 1980,
os sindicatos dos prossionais da sade comeam a ter mais vida e con-
seguem tambm, a essa altura, estabelecer uma aliana com o movimen-
to de renovao mdica e a agenda dos mdicos, que era a mesma dos
sanitaristas, o que j no verdade hoje. Hoje, a agenda dos mdicos
uma e a dos sanitaristas outra, mas naquela poca, havia uma coinci-
dncia entre as agendas dos mdicos, dos sanitaristas, dos enfermeiros,
dos odontolgos etc. Havia uma conuncia.
Sarah Escorel refora esse ponto de vista:

At 1979, com a renovao mdica, os movimentos mdicos eram
muito amplos, pouqussimo corporativos. Todos os lemas e as propos-
tas estavam relacionadas s questes mais amplas, sade em geral
da populao, luta contra a ditadura. Depois, no decorrer da dcada
de 1980, isso muda e, no nal da dcada, o movimento mdico passa
a ser mais corporativo. E a a luta pelos convnios, pelas tabelas,
pelos salrios.
De fato, a recente defesa do Ato Mdico pelos conselhos de medicina, nos

nveis federal e regional, corrobora a dissociao de interesses entre o movi-
mento mdico de hoje e o remanescente movimento sanitrio, cujas bandeiras
de luta passam pelo fortalecimento do controle social e o anticorporativismo.
Santinha situa a questo:
Eu ainda tenho uma crtica, e ela teria que ser trabalhada, o corporati-
vismo que existe na rea dos prossionais. Alguns esto trabalhando na
sua rea. A minha rea mdica, que eu critico bastante, talvez seja ainda
273
CONSIDERAES FINAIS
mais complicada. Quando eu vejo a questo do Ato Mdico, eu tenho

vontade de chorar. Sou contra o Ato Mdico, j discuti e fui altamente
criticada pelos colegas, que no entenderam.
O fortalecimento da corporao mdica, dentro do sistema de sade, coloca

um ingrediente um tanto sombrio nas perspectivas, ao se retomar a discusso
do modelo em suas contradies aparentemente j superadas. A tentativa de
manuteno da hegemonia mdica entre as prticas sanitrias revela a vulnera-
bilidade do sistema de sade possibilidade de recriao do modelo centrado
no mdico e hospitalocntrico, contrrio ao modelo do SUS.
Chabo acrescenta: o mdico deve fazer da sua prtica mdica um exerccio
de plenitude cientca, mas no deve perder a perspectiva poltica da sociedade.
Isso signica participao poltica, e sem isso a gente se desorganiza, se torna
fraco, temos o saber, mas a organizao poltica fragilizada.
Nas questes enfocadas, observam-se alguns dos ns que indicam o sistema
de sade, dentro do processo participativo, como inconcluso e ainda em vias de
ser consolidado como um patrimnio da sociedade brasileira. Suas contradies
ensejam alguns cenrios, que so tambm objeto de anlise dos entrevistados.
A crise tica ocorrida no governo Lula e no Congresso Nacional, vinculada
ao entrecruzamento de setores pblicos e privados para nanciar campanhas
eleitorais com caixa dois, provocou um desgaste da imagem do bloco no poder e
afetou a gesto das polticas, de modo geral. Houve, no entanto, mudanas para
uma maior transferncia de renda por meio do Bolsa-Famlia e ampliao dos di-
reitos sociais quanto integrao racial, aos direitos humanos e tambm quanto
ao direito das mulheres. Na rea da sade, o direito de acesso a medicamentos
e hemodilise se ampliou e foram desenvolvidos os Programas De volta para
casa1, na sade mental, e o Brasil Sorridente2, na rea da sade bucal.
Tambm houve, no Ministrio da Sade, a criao da Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa e a criao da Secretaria de Gesto do Trabalho e
Educao na Sade, ambas com o propsito de conferir empoderamento (em-
powerment)3 tanto ao controle social quanto ao prprio trabalhador da sade.
Nessa projeo de cenrios, Jandira Feghali, ressalta a diculdade existente
no governo Lula, em que muito da militncia da sade de representantes de
partidos que esto na base do governo. Assinala:
274
CONSIDERAES FINAIS
Eu acho que isso levou a um certo defensismo do movimento, uma

paralisia, uma certa imobilizao, porque o pessoal tem medo de des-
gastar o governo, porque quer dar um crdito de conana, uma chance
maior. Ento, a militncia do PT e dos partidos da base cam um pouco
defensivos e isso tem levado a uma diculdade de rearticulao do movi-
mento. Na sade, que tem um movimento politizado, isso interfere, mas
no tanto quanto no movimento sindical, no movimento sindical das
centrais, esse da mesmo quase parou. No h dvida de que interfere,
o que acaba gerando uma certa institucionalizao, muita cautela, pre-
ocupaes. Isso vai levando a uma certa diculdade, apesar de que ns
zemos a plenria, a luta pelo oramento, mas a mobilizao no est do
mesmo tamanho do que era antes, porque isso interfere nas lideranas
polticas dentro do movimento social que tem que ter responsabilidade
poltica. Essa a confuso que ainda est existindo.
Para Nelso, continua o desao de realizar o sonho do SUS, pois preciso

efetivar o modelo do SUS, baseado na integralidade, na eqidade e na universa-
lidade, o que, para ele, exige o entendimento de qual seja o modelo, quais as
suas caractersticas baseadas nos interesses da oferta e baseadas nos interesses
e nas necessidades da populao. Segundo o entrevistado, preciso levar em
conta as contradies entre o modelo e a realidade, mas tambm a apropriao
desses conceitos e desses valores e sua transformao em bandeiras polticas,
o que ainda no foi exercitado pelos conselheiros e depende da continuidade da
presso social dos de baixo, que ainda est distante de seu ideal de transforma-
o da sociedade,
do grau de politizao, de engajamento poltico e de vises de interesses
dos movimentos da sociedade. A politizao da sociedade organizada
no nosso pas, que se reete na politizao dos prprios conselheiros de
sade, no atingiu ainda o grau de empolgar bandeiras de mudanas de
um modelo para outro modelo. Todos desfraldam a bandeira da univer-
salidade, da eqidade e da integralidade, mas, essas sim, so bandeiras
vagas. Como transform-las e decodic-las em bandeiras de luta do
dia-a-dia?
Raquel Dodge observa um cenrio favorvel, cujo pano de fundo o exer-

ccio no mais da utopia, mas da ousadia.
O SUS est avanando na perspectiva de prestar uma assistncia plena e
integral, e nisso no se pensava. Hoje uma nova etapa porque uma
etapa para a ousadia. uma etapa cujo desao cobrir novas reas e
prestar servios de qualidade para a populao, prestar uma assistncia
plena e com qualidade de atendimento que suprima las, que atenda
prontamente e supere entraves do processo, e conquista a classe mdia,
275
CONSIDERAES FINAIS
que forma opinio. Nesse ponto haver uma virada. um cenrio poss-
vel [...] de poltica mais favorvel para o orescimento de novas ousadias, de
novas idias, de novas experincias que fortaleam o sistema e o reestrutu-
rem em vrios aspectos, no tocante ao nanciamento, denio de novos
servios e de novas polticas, idia de que todos so iguais e merecem ter
acesso a servios de qualidade.
Por outro lado, para Raquel Dodge existe tambm a possibilidade de um

cenrio desfavorvel, que viria da
presso para a desvinculao de receitas vinculadas. E no acho isso im-
provvel, porque temos visto emendas constitucionais e atos normativos
de diferentes categorias de reestruturao das verbas federais para que
as verbas originalmente vinculadas sade e educao sejam desvin-
culadas para pagamento da dvida externa, servios da dvida e outras
prioridades de governo. Os conselhos, os conselheiros e todo o sistema
precisam estar vigilantes e exercer uma presso de resistncia.
Sonia Fleury considera que um cenrio ideal depende de que o compro-

misso com o SUS se transforme num compromisso com a democracia, com o
controle democrtico, com o controle social participativo.
O compromisso que a gente tem com a democracia existe porque, se ns consegui-
mos ser uma vanguarda na democratizao para ter um sistema pblico
que garanta direitos, mas que no funciona, ns estamos contribuindo
fortemente para a desmoralizao da democracia e da coisa pblica. E
isso culpa nossa. Ento, ns temos que fazer funcionar, essa devia ser
a meta do sistema como um todo. Tem que funcionar, se no funcionar,
fecha; mas no deixa uma coisa ngindo que est funcionando e deixan-
do a populao sofrer, porque no tem capacidade de funcionar. Se for
pra ter, que funcione bem.
A entrevistada conclui que deve haver um aprofundamento da gesto partici-

pativa, na linha de uma descentralizao mais capilar. Continua Sonia Fleury:
E a eu acho que tem que radicalizar um pouco a democratizao nas
unidades. S a participao no sistema no d conta. Ns no avana-
mos nada na democratizao das unidades. Garantimos o direito, garan-
timos que o cidado pode participar, mas quando ele chega no hospital
ele tratado como um no-cidado, e onde que ele pode reclamar?
No existem ali formas de participao, de reclamao para as garantias
dos direitos na entrada do sistema e na sua utilizao.
Tudo o que se viu e ouviu uma pequena amostra do manancial inesgotvel

de reexes que suscita esse debate acerca do movimento sanitrio, da partici-
276
CONSIDERAES FINAIS
pao da sociedade na construo do SUS, e das prprias contradies do siste-

ma, por onde ele caminhou, por onde ele est caminhando. Diante da dinmica
propiciada pelo movimento, recentemente, o Ministrio da Sade, o Conass e o
Conasems pactuaram responsabilidades entre as trs esferas de gesto do SUS,
buscando articular seus princpios na diversidade operativa, considerando as di-
ferenas regionais. O pacto se congura como um Pacto pela Sade, composto
por trs dimenses: Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto, com o obje-
tivo de efetivar os acordos das trs esferas de governo4. Na publicao do Pacto
pela Vida (Brasil, 2006), h uma denio de seis prioridades: sade do idoso,
controle do cncer do colo de tero e da mama, reduo da mortalidade infantil
e materna, fortalecimento da capacidade de resposta s doenas emergentes e
endemias, com nfase dengue, hansenase, tuberculose, malria e inuenza;
promoo da sade e estabelecimento da ateno bsica.
possvel vislumbrar que o pacto est direcionado para o enfrentamento de
problemas emergentes e emergenciais, mas insuciente para dar resposta a
todas essas questes assinaladas. Os caminhos so diversos e nem todos ainda
esto sendo trilhados.
Na atual conjuntura do governo Lula, a luta por recursos para a sade mo-
bilizou atores de distintos lugares, como conselheiros, parlamentares, gestores,
militantes que se posicionaram contra os cortes oramentrios da rea econ-
mica, evidenciando uma fratura no governo que se expressa nos conitos entre
as exigncias monetaristas da rea econmica para o controle da inao e as
necessidades concretas de reduo das condies adversas e inadequadas de
sade, de reduo das desigualdades e do acesso sade. So outros caminhos,
mas, ainda, insucientes.
As reexes das pessoas entrevistadas propiciaram um aprofundamento do
referencial analtico, exposto na introduo, que se refere relao entre insti-
tuinte e institudo, numa viso dialtica e histrica. Por isso, trabalhou-se a anli-
se no sentido de mostrar a diversidade de pontos de vista sobre a temtica. Essa
diversidade se tornou, em realidade, um entrecruzamento de perspectivas que
permitiram olhar o movimento de garantia de direitos de distintos lugares, con-
forme proposto na introduo: de atores provenientes de movimentos sociais,
da academia, da gesto, de organizaes da sociedade e de usurios do SUS.
277
CONSIDERAES FINAIS
Reetiu o mosaico que comps o movimento sanitrio e suas adjacncias,

como reete, hoje, a pluralidade das divergncias e a chegada praticamente
homognea ao consenso de defesa do SUS e do controle social, do diagnstico
de suas diculdades e dos apontamentos para as solues.
Em sntese, o movimento pela sade vai tendo desdobramentos no s na
garantia do Sistema nico de Sade, mas em movimentos pelos remdios, pela
sade mental, pelo combate aids, pela quebra de patentes das multinacionais,
pela sade do trabalhador, pela sade materna e infantil, pela sade indgena,
tornando mais complexa a implementao do SUS. Essa complexidade se ex-
pressa, hoje, nas plenrias dos conselhos que continuam como um espao de
debate, de conitos e tambm de consensos. o desao histrico de mudanas
e continuidades que se colocou e se coloca em cada plenria e em cada espao
democrtico de participao dentro do sistema. So outros caminhos.
Ou, como diz Nelso: o movimento da reforma brasileira tem essa catimba
acumulada que lhe muito peculiar e que deveria tambm existir nos demais
movimentos sociais, das vitrias de interesse da cidadania, dos direitos sociais da
populao. Parece-me que esse mesmo o caminho.
278
CONSIDERAES FINAIS
Notas
1
O programa De Volta Para Casa, criado pelo Ministrio da Sade, um programa de reintegrao social de
pessoas acometidas de transtornos mentais, egressas de longas internaes, que tem como parte integrante o pa-
gamento do auxlio-reabilitao psicossocial. O objetivo desse programa contribuir efetivamente para o processo
de insero social dessas pessoas, incentivando a organizao de uma rede ampla e diversicada de recursos assis-
tenciais e de cuidados, facilitadora do convvio social, capaz de assegurar o bem-estar global e estimular o exerccio
pleno de seus direitos civis, polticos e de cidadania. Os documentos que regulamentam o programa de Volta para
Casa so: a Lei n 10.708, de 31 de julho de 2003, e a Portaria GM/MS n 2.077, de 31 de outubro de 2003.
2
A Poltica Nacional de Sade Bucal tem como principais linhas de ao: a viabilizao da adio de or a
estaes de tratamento de guas de abastecimento pblico, a reorganizao da Ateno Bsica e da Ateno
Especializada (atravs, principalmente, da implantao de Centros de Especialidades Odontolgicas e Laboratrios
Regionais de Prteses Dentrias) (Brasil, 2004). A Poltica de Sade Bucal conhecida como Brasil Sorridente.
Este programa foi lanado em 17 de maro de 2004. At o seu lanamento, apenas 3,3% dos atendimentos
odontolgicos feito no SUS correspondiam a tratamentos especializados. A quase totalidade era de procedimentos
mais simples, como extrao dentria, restaurao, pequenas cirurgias, aplicao de or. Disponvel em <http://
dtr2004.saude.gov.br/dab/saudebucal/brasil_sorridente.php>. Acesso em 25/7/2006.
3
Empowerment ou empoderamento um conceito que signica o processo de fortalecimento dos dominados
e oprimidos na relao de foras com o poder dominante, pelo aumento e articulao do poder do dominado,
pela presso sobre o adversrio (capital mobilizador), pela compreenso crtica da conjuntura (capital analtico),
pelo exerccio de direitos e construo de estratgias de poder poltico (capital poltico), pela conquista e usos de
recursos econmicos (capital econmico), pelas re-signicaes da histria individual e coletiva (capital cultural),
pela rede de contatos e reconhecimentos (capital social), pela construo/desconstruo de smbolos e imaginrio
(capital simblico), na dialtica de transformao das relaes de opresso/emancipao (Faleiros, 2001).
4
O pacto foi estabelecido pela Portaria GM/MS n 399/2006, para maior detalhamento ver: <http://dtr2001.saude.
gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm>. Acesso em 20/7/2006.
279
CONSIDERAES FINAIS
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Diretrizes da Pol-

tica Nacional de Sade Bucal. Braslia: Ministrio da Sade, 2004.
________. Ministrio da Sade. Diretrizes operacionais dos pactos pela

vida, em defesa do SUS e de gesto. Braslia: Ministrio da Sade, 2006.
COHN, Amlia. Estado e sociedade e as reconguraes, o direito sade. Cin-

cia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 8, n. 1, p. 9-18, 2003.
FALEIROS, Vicente de Paula. Estratgias em servio social. So Paulo: Cortez,

2001.
LABRA, Maria Eliana. Conselhos de sade: dilemas, avanos e desaos In: LIMA,
Nsia et al (Orgs.). Sade e democracia: histria e perspectivas do SUS. Rio de
Janeiro: Fiocruz, 2005.
280
ANEXOS
Anexo 1 Fichas Documentais
FICHA DOCUMENTAL N. 01
CONGRESSO/ENCONTRO E PLENRIAS DOS CONSELHOS
I. IDENTIFICAO DO DOCUMENTO
Ttulo do Documento:
__________________________________________________________________________
rgo Emissor: _________________ Data da Emisso : ____________________________
II. PARTICIPANTES POR UNIDADE FEDERADA

Nacionais N_________________
Estaduais N ________________
Municipais: N ________________
Outros N. ________________
III. SNTESE DO DOCUMENTO (Principais Linhas/Temas Abordados no Documento)
TEMAS GERAIS REFERENTES AOS CONSELHOS EM GERAL

Papel e Atuao
Normatizao
Implementao
Organizao e Funcionamento
Articulao entre Conselhos
Formao e Capacitao de Conselheiros
Sistemas de Informao e Comunicao dos/entre Conselhos e entre Conselhos e
Sociedade
Oramento
PEC n 169/EC n 29/00
Controle Social
Problemas/Dificuldades
Denncias
Reivindicaes
Propostas
Resultados
RELATOS DAS PLENRIAS ESTADUAIS

Temas abordados
Participantes
Denncias
Reivindicaes
Propostas
Resultados
DECLARAO POLTICA FINAL

Contra a Privatizao
Defesa do SUS
247
281
ANEXOS
PEC 169/EC 29
Direitos
Oramento
Municipalizao
IV. SNTESE DO DOCUMENTO QUANTO AOS CONTEDOS REFERENTES A

PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
V. TRECHO DO DOCUMENTO SIGNIFICATIVO (Transcrever na ntegra)

_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
Data de Preenchimento: _____/_____/________.

Preenchido por (assinar legvel)
248
282
ANEXOS
FICHA DOCUMENTAL N. 02
SISTEMATIZAO DA LEGISLAO FEDERAL
REFERENTE A PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL
I. IDENTIFICAO DO DOCUMENTO
TIPO N: DATA
Lei _________________ ____ /_____/______
Decreto _________________ ____ /_____/______
Portaria _________________ ____ /_____/______
Resoluo ________________ ____ /_____/______
Outro Discriminar o tipo: ______________________
rgo Emissor: ______________________________________________________
II. EMENTA:
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
III.PRINCIPAIS ASSUNTOS ABORDADOS NO TEXTO LEGAL:

_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
IV. DISPOSITIVOS SOBRE PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL
Art.______ Discriminao de Contedo:

_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
Art______ Discriminao de Contedo:
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
Art. ______ Discriminao de Contedo:
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
Data de Preenchimento: _____/_____/________.

Preenchido por (assinar legvel)
249
283
ANEXOS
Anexo 2 Roteiro bsico de entrevista
Roteiro de Entrevista
1. Identificao da pessoa entrevistada:

Nome: Ano de Nascimento:
Escolaridade: Formao:
Profisso/Ocupao Atual:
Local de Moradia Principal:
Autoriza a citao de seu nome no seu depoimento: sim no
2 . Especifique sua atuao/insero pessoal no movimento pela sade nos seguintes

momentos:
1987-1990 (lugar de insero);
2003 em diante (lugar de insero).
3. Contextualize o movimento pela sade, situando-o em cada momento conjuntural e

considerando as foras polticas e econmicas, as possibilidades e limites do movimento e o
seu eixo central.
4. Caracterize a organizao e a participao dos vrios sujeitos individuais e coletivos
(identificando-os) no movimento, em cada perodo. Assinale as foras aliadas e as de apoio.
5. Caracterize a atuao do Estado e do setor privado diante do movimento, em cada perodo.
6. Remarque as principais dificuldades, enfrentamentos e desafios para o movimento, em cada
perodo. Assinale os principais resultados obtidos em relao aos interesses, necessidades e
direitos da populao.
7. Aponte as perspectivas para o movimento pela sade na conjuntura do atual governo.
8. Que balano geral faz do movimento e de sua experincia vivida no mesmo?
Observaes adicionais, caso queira.
Data: / / Entrevistadora/or
250
284
ANEXOS
Anexo 3 Questionrio da XII Plenria Nacional de

Conselhos de Sade
Prezada Conselheira e Prezado Conselheiro,
Este questionrio faz parte de uma coleta de dados sobre a trajetria das Plenrias
Nacionais de Conselhos de Sade, sob o ngulo da participao social. Nesse sentido,
solicitamos sua colaborao para responder s questes e informamos que ser mantido o sigilo
sobre as informaes pessoais.
IDENTIFICAO
Inscrio n.: _________________________ Sexo: ( ) Feminino ( ) Masculino

Idade: ____________________________
Escolaridade: ____________________________________
Municpio: ______________________________________ UF: _________
Categoria:
Usurio ( )
Gestor ( )
Prestador de Servios ( )
Trabalhador de Sade ( )
Qual o balano que voc faz do controle social desde a ltima plenria (2002)?
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________
251
285
ANEXOS
Anexo 4 Relao dos Ministros de Estado da Sade (1985 -

2006)
Ministro de Estado da Sade Perodo

Carlos Correa de Menezes Santanna 15.03.1985 a 13.02.1986
Roberto Figueira Santos 14.02.1986 a 22.10.1987
Luiz Carlos Borges da Silveira 23.10.1987 a 16.01.1989
Seigo Tsuzuki 17.01.1989 a 14.03.1990
Alceni ngelo Guerra 15.03.1990 a 23.01.1992
Jos Goldemberg 24.01.1992 a 12.02.1992
Adib Domingos Jatene 13.02.1992 a 01.10.1992
Jamil Haddad 08.10.1992 a 18.08.1993
Saulo Pinto Moreira 19.08.1993 a 29.08.1993
Henrique Antnio Santillo 30.08.1993 a 31.12.1994
Adib Domingos Jatene 01.01.1995 a 06.11.1996
Jos Carlos Seixas 07.11.1996 a 12.12.1996
Carlos Csar de Albuquerque 13.12.1996 a 30.03.1998
Jos Serra 31.03.1998 a 20.02.2002
Barjas Negri 21.02.2002 a 31.12.2002
Humberto Srgio Costa Lima 01.01.2003 a 10.07.2005
Jos Saraiva Felipe 11.07.2005 a 31.03.2006
Jos Agenor lvares da Silva 31.03.2006
Fonte: Biblioteca do Ministrio da Sade
252
286
ANEXOS
Anexo 5 Legislao citada*
1937
Lei Federal n 378/37: editada em 13 de janeiro de 1937, d nova organizao ao Ministrio da

Educao e Sade Pblica.
1974
Lei Federal n 6.151/74: editada em 4 de dezembro de 1974, dispe sobre o Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), para o perodo de 1975 a 1979.
1975
Lei Federal n 6.229/75: editada em 17 de julho de 1975, dispe sobre a organizao do Sistema
Nacional de Sade (Dirio Oficial da Unio, de 18 de julho de 1975). Essa lei foi revogada pela Lei n
8.080/90.
1979
Lei Federal n 6.683/79: editada em 28 de agosto de 1979, concede anistia e d outras providncias. Lei
da Anistia (Dirio Oficial da Unio, de 28 de agosto de 1979).
1981
Decreto n 86.329/81: legislao de 2 de setembro de 1981, criou no Ministrio da Previdncia e

Assistncia Social, o Conselho Consultivo da Administrao de Sade Previdenciria Conasp.
1983
PEC n 05/83: Proposta de Emenda Constitucional de 2 de maro de 1983, tambm conhecida como
proposta Dante de Oliveira, propunha eleio direta para Presidncia da Repblica. Proposta rejeitada em
26 de abril de 1984.
1984
Resoluo Ciplan n 06/84: resoluo da Comisso Interministerial de Planejamento de 3 de maio de

1984, aprova as Aes Integradas de Sade (AIS) e o documento Normas Gerais Aplicveis s AIS.
1985
Decreto n 91.466/85: legislao de 23 de julho de 1985, convoca a 8 Conferncia Nacional de Sade, e

d outras providncias.
1986
Portaria Interministerial MEC/MS/MAPS n 02/1986: editada em 20 de agosto de 1986, resolve

constituir a Comisso Nacional da Reforma Sanitria.
*
Constam nesta lista, em ordem cronolgica, apenas a legislao e os documentos normativos citados pelos autores,
sem pretenso de abranger toda a estrutura legal referente ao SUS.
253
287
ANEXOS
1987
Decreto n 94.657/87: legislao de 20 de julho de 1987, cria o Programa de Desenvolvimento de

Sistemas Unificados e Descentralizado de Sade nos Estados Suds, e d outras providncias.
1988
Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
1990
Lei Federal n 8.031/90: legislao de 12 de abril de 1990, cria o Programa Nacional de Desestatizao,
e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 18 de abril de 1990).
Decreto n 99.438/90: legislao de 7 de agosto de 1990, dispe sobre a organizao e atribuies do

Conselho Nacional de Sade, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio, de 08 de agosto de
1990).
LOS (Lei Orgnica da Sade), compreendida por duas leis federais: a Lei n 8.080, de 19 de setembro
de 1990, e a Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990:
Lei Federal n 8.080/90: dispe sobre as condies para a promoo, a proteo e a recuperao da
sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes, e d outras providncias (Dirio
Oficial da Unio, de 20 de setembro de 1990, seo I).
Lei Federal n 8.142/90: dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de
Sade (SUS), sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade, e d
outras providncias (Dirio Oficial da Unio, de 31 de dezembro de 1990, seo I).
1991
Resoluo Inamps n 258/91: editada em 7 de Janeiro de 1991, aprova a Norma Operacional

Bsica/SUS n01/91, que trata da nova poltica de financiamento do Sistema nico de Sade SUS para
1991.
Lei Federal n 8.212/91: editada em 24 de julho de 1991, dispe sobre a organizao da Seguridade
Social, institui Plano de Custeio, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 25 de julho de
1991).
Lei Federal n 8.213/91: editada em 24 de julho de 1991, dispe sobre os Planos de Benefcios da
Previdncia Social, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio n155, de 14 de agosto de 1998,
seo I).
1992
Resoluo CNS n 33/92: resoluo do Conselho Nacional de Sade de 23 de dezembro de 1992, aprova
o documento "Recomendaes para a Constituio e Estruturao de Conselhos Estaduais e Municipais
de Sade", na forma anexa.
1993
Portaria Interministerial MT/MS/MPAS n 01/93: Portaria dos Ministros de Estado do Trabalho, da

Sade e da Previdncia e Assistncia Social, de 20 de abril de 1993, institui Comisso Interministerial de
Sade do Trabalhador, com o objetivo de compatibilizar e implementar aes sistmicas de ateno
sade do trabalhador.
254
288
ANEXOS
Lei Complementar n 75/93: editada em 20 de maio de 1993, dispe sobre a organizao, as atribuies
e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio.
Portaria MS n 545/93: editada em 20 de maio de 1993, estabelece normas e procedimentos reguladores

do processo de descentralizao da gesto das aes e servios de sade, atravs da Norma Operacional
Bsica SUS 01/93.
Lei Complementar n 77/93: editada em 13 de julho de 1993, Institui o Imposto Provisrio sobre a
Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira IPMF, e d
outras providncias.
Lei Federal n 8.689/93: editada em 27 de julho de 1993, dispe sobre a extino do Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social Inamps, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio
de 28 de julho de 1993).
PEC n 169/93: Proposta de Emenda Constituio de 10 de setembro de 1993, altera o inciso IV do

artigo 167 e o artigo 198 da Constituio Federal e prev recursos oramentrios a nvel da Unio,
estados e Municpios para a manuteno do Sistema nico de Sade com o financiamento das redes
pblica, filantrpicas e conveniadas.
1994
Emenda Constitucional de Reviso n 01/94: editada em 1 de maro de 1994, acrescenta os arts. 71, 72
e 73 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Lei Federal n 8.880/94: editada em 20 de maio de 1994, dispe sobre o Programa de Estabilizao
Econmica e o Sistema Monetrio Nacional, institui a Unidade Real de Valor URV, e d outras
providncias.
1995
Lei Federal n 8.987/95: editada em 13 de fevereiro de 1995, dispe sobre o regime de concesso e
permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, e d outras
providncias.
PEC n 32/95: Proposta de Emenda Constituio de 28 de maro de 1995, modifica a redao do artigo
196 da Constituio Federal, visando substituir a idia da universalizao e gratuidade da prestao de
servios de sade, como direito do cidado e dever do Estado, por outro regime a ser estabelecido em lei,
alterando a nova Constituio Federal.
PEC n 33/95: Proposta de Emenda Constituio de 28 de maro de 1995, modifica o sistema de

previdncia social, estabelece normas de transio, e d outras providncias.
Medida Provisria (MPV) n 1.179/95: legislao de 3 de dezembro de 1995, dispe sobre medidas de
fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, e d outras providncias.
1996
Portaria GM/MS n 2.203/96: editada em 06 de novembro de 1996, aprova nos termos do texto a esta
portaria, a NOB SUS 01/96, a qual redefine o Modelo de Gesto do Sistema nico de Sade,
constituindo, por conseguinte, instrumento imprescindvel viabilizao da ateno integral sade da
populao e ao disciplinamento das relaes entre as trs esferas de gesto do sistema (alterada pelas
Portarias GM/MS n 1.882/97; n 385/2003; n 2.023/2004).
255
289
ANEXOS
1997
Portaria GM/MS n 1.882/97: editada em 18 de dezembro de 1997, estabelece o Piso da Ateno Bsica
PAB e sua composio.
Portaria GM/MS n 1.886/97: editada em 18 de dezembro de 1999, aprova as Normas e Diretrizes do

Programa Agentes Comunitrios de Sade e do Programa Sade da Famlia.
1999
Lei Federal n 9.787/99: editada em 10 de fevereiro de 1999, altera a Lei n 6.360, de 23 de setembro de
1976, que dispe sobre a vigilncia sanitria, estabelece o medicamento genrico, dispe sobre a
utilizao de nomes genricos em produtos farmacuticos e d outras providncias (Dirio Oficial da
Unio de 11 de fevereiro de 1999).
Lei Federal n 9.790/99: editada em 23 de maro de 1999, dispe sobre a qualificao de pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 24
de maro de 1999).
Portaria Interministerial n 529/99: assinada pelo ministro da Sade e pelo procurador-geral da

Repblica, editada em 30 de abril de 1999, designa equipe para desenvolver, no prazo de dezoito meses,
projeto para implantao de um sistema de informaes sobre oramentos pblicos para sade Siops,
abrangendo Unio, estados e municpios, incluindo o estudo de normas para a elaborao oramentria do
setor sade dentro das contas pblicas.
2000
Emenda Constitucional n 29/00 (EC n 29/00): Emenda Constitucional de 13 de setembro de 2000,

altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescenta artigo ao Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, para assegurar os recursos mnimos para o financiamento das
aes e servios pblicos de sade.
2001
Portaria GM/MS n 95/2001: editada em 26 de janeiro de 2001, aprova, na forma do anexo dessa
portaria, a Norma Operacional da Assistncia Sade Noas-SUS 01/2001, que amplia as
responsabilidades dos municpios na Ateno Bsica; define o processo de regionalizao da assistncia;
cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nico de Sade; e procede
atualizao dos critrios de habilitao de estados e municpios.
Lei Federal n 10.219/2001: editada em 11 de abril de 2001, cria o Programa Nacional de Renda Mnima
vinculada educao "Bolsa Escola", e d outras providncias (Dirio Oficial da Unio de 12 de abril
de 2001).
Portaria GM/MS n 544/2001: editada em 11 de abril de 2001, aprova as recomendaes para orientar
os Convnios de Investimentos ao Processo de Regionalizao da Assistncia Sade.
Medida Provisria n 2.203/2001: editada em 8 de agosto de 2001, institui o programa Bolsa-Renda para
atendimento populao atingida pelos efeitos da estiagem, includa nos municpios localizados na
Regio do Semi-rido, e d outras providncias; revogada e reeditada pela Medida Provisria n. 3.213-1,
de 30 de agosto de 2001.
Medida Provisria n 2.206-1/2001: editada em 6 de setembro de 2001, cria o Programa Nacional de

Renda Mnima vinculado sade: Bolsa-Alimentao, e d outras providncias (Dirio Oficial da
Unio de 10 de setembro de 2001).
256
290
ANEXOS
Portaria MPAS/SEAS n 878/2001: editada em 3 de dezembro de 2001, estabelece diretrizes e normas

do Programa Sentinela, e d outras providncias (republicada, no DOU de 4/4/2002, por ter sado com
incorrees do original, no Dirio Oficial da Unio de 19/12/2001, seo I, pgina 91).
Portaria MPAS/SEAS n 879/2001: editada em 3 de dezembro de 2001, estabelece Normas e Diretrizes

do Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano e do Projeto Centro da Juventude
(republicada, no Dirio Oficial da Unio de 4/4/2002, por ter sado com incorrees do original, no Dirio
Oficial da Unio de 19/12/2001, seo I, p. 91).
2002
Projeto de Lei do Senado Federal n25/2002: de 27 de fevereiro de 2002, define o ato mdico, e d
outras providncias.
Portaria GM/MS n 373/2002: editada em 27 de fevereiro de 2002, aprova, na forma do anexo dessa
portaria, a Norma Operacional da Assistncia Sade Noas-SUS 01/2002, que amplia as
responsabilidades dos municpios na Ateno Bsica; estabelece o processo de regionalizao como
estratgia de hierarquizao dos servios de sade e de busca de maior eqidade; cria mecanismos para o
fortalecimento da capacidade de gesto do Sistema nico de Sade; e procede atualizao dos critrios
de habilitao de estados e municpios, cessa os efeitos da Portaria GM/MS n 95, de 26 de janeiro de
2001.
Resoluo CNS n 319/2002: resoluo do Conselho Nacional de Sade de 7 de novembro de 2002,

aprova as diretrizes para criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos conselhos de sade.
Revoga a Resoluo CNS n 33 de 23 de dezembro de 1992.
2003
PLP n 01/2003: Projeto de Lei Complementar de 18 de fevereiro de 2003, de autoria do deputado

federal Roberto Gouveia, regulamenta o 3 do artigo 198 da Constituio Federal.
Portaria GM/MS n 385/2003: editada em 4 de abril de 2003, altera o Captulo V Regulamentao

Complementar, da Noas-SUS 01/2002, aprovada por meio da Portaria/GM/MS n 373, de 27 de fevereiro
de 2002, no que se refere Instruo Normativa IN 01/2002, que passa a vigorar com a redao
constante no anexo dessa portaria.
Resoluo CNS n 322/2003: resoluo do Conselho Nacional de Sade de 08 de maio de 2003, resolve,
aprovar as diretrizes acerca da aplicao da Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000.
Decreto n 4.726/2003: editado em 9 de junho de 2003, aprova a estrutura regimental e o quadro

demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Ministrio da Sade, e d outras
providncias.
Lei n 10.708/2003: legislao de 31 de julho de 2003, institui o auxlio-reabilitao psicossocial para

pacientes acometidos de transtornos mentais egressos de internaes.
Portaria GM/MS n 2.077/2003: editada em 31 de outubro de 2003, dispe sobre a regulamentao da

Lei n10.708, de 31 de julho de 2003, nos termos de seu artigo 8.
Resoluo CNS n 333/2003: resoluo do Conselho Nacional de Sade de 4 de novembro de 2003,

aprova as diretrizes para criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos Conselhos de Sade.
Revoga a Resoluo CNS n 319 de 7 de novembro de 2002 (Dirio Oficial da Unio de 4/12/2003, seo
I, p. 57).
257
291
ANEXOS
2004
Resoluo Conselho das Cidades n 20/2004: resoluo do Conselho das Cidades/Ministrio das
Cidades de 3 de setembro de 2004, recomenda ao Ministrio das Cidades que: I faa gestes no sentido
de adiar a tramitao do PLP 01/2003 e que seja reaberta a discusso no Congresso Nacional com os
setores interessados; II viabilize uma discusso conjunta envolvendo o Comit Tcnico de Saneamento
Ambiental, do Conselho das Cidades e a Cisama/MS Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio
Ambiente, do Conselho Nacional de Sade para que sejam avaliados os impactos da lei complementar
na sade e saneamento e que as duas comisses possam subsidiar os relatores do PLP 01/2003, na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal.
Portaria GM/MS n 2.023/2004: editada em 23 de setembro de 2004, define que os municpios e o

Distrito Federal sejam responsveis pela gesto do sistema municipal de sade na organizao e na
execuo das aes de ateno bsica, e d outras providncias.
2006
Portaria GM/MS n 399/2006: editada em 22 de fevereiro de 2006, divulga o Pacto pela Sade 2006
Consolidao do SUS e aprova as diretrizes operacionais do referido pacto.
Portaria GM/MS n 648/2006: editada em 28 de maro de 2006, aprova a Poltica Nacional de Ateno
Bsica, estabelecendo a reviso de diretrizes e normas para a organizao da Ateno Bsica para o
Programa Sade da Famlia (PSF) e o Programa Agentes Comunitrios de Sade (Pacs).
Decreto n 5.841/2006: editado em 13 de julho de 2006, aprova a estrutura regimental e o quadro

demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Ministrio da Sade, e d outras
providncias (publicado no Dirio Oficial da Unio de 14/07/2006), seo I, p.7).
258
292
LISTA DE SIGLAS
8 CNS 8 Conferncia Nacional de Sade
9 CNS 9 Conferncia Nacional de Sade
Aben Associao Brasileira de Enfermagem
ABI Associao Brasileira de Imprensa
Abifarma Associao Brasileira da Indstria Farmacutica
Abramge Associao Brasileira de Medicina de Grupo
Abrasco Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva
AC Estado do Acre
ACS Agente Comunitrio de Sade
Adin Ao Direta de Inconstitucionalidade
AIH Autorizao de Internao Hospitalar
AIS Aes Integradas de Sade
AL Estado do Alagoas
AM Estado do Amazonas
AMB Associao Mdica Brasileira
Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes
Andes Associao Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior
Anpasa Associao Nacional do Ministrio Pblico Federal em Defesa da Sade
AP Estado do Amap
Apae Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais
Arena Aliana Renovadora Nacional
Assedisa Associao dos Secretrios e Dirigentes Municipais de Sade
BA Estado da Bahia
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (Banco Mundial)
BTN Bnus do Tesouro Nacional
CCN Centro de Cultura Negra
CE Estado do Cear
Cebes Centro Brasileiro de Estudos de Sade
Cebs Comunidades Eclesiais de Base
Cecria Centro de Referncias, Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes
Cedi Centro de Documentao e Informao
Celeg Coordenao de Estudos Legislativos
Ceme Central de Medicamentos
CES Conselho Estadual de Sade
CF Constituio Federal
CFM Conselho Federal de Medicina
CGT Confederao Geral dos Trabalhadores
CIB Comisso Intergestores Bipartite
Ciefas Comit de Integrao de Entidades Fechadas de Assistncia Sade
Cims Comisso Interinstitucional Municipal de Sade
Ciplan Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao
CIS Comisso Interinstitucional de Sade
Cisama Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente do Conselho Nacional de Sade
CIT Comisso Intergestores Tripartite
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
293
LISTA DE SIGLAS
CNRS Comisso Nacional da Reforma Sanitria

CNS Conselho Nacional de Sade
CNTSS Confederao Nacional dos Trabalhadores da Seguridade Social
Con Comisso de Oramento e Finanas do Conselho Nacional de Sade
Cons Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Conaben Conselho Nacional da Associao Brasileira de Enfermagem
Conan Conselho Nacional de Auto-Regulamentao e Normalizao Voluntria
Conasems Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
Conasp Conselho Nacional de Administrao de Sade Previdenciria
Conass Conselho Nacional de Secretrios de Sade
Contag Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
Copag Comisso de Elaborao do Plano de Ao do Governo Tancredo Neves
Cosems Conselho de Secretrios Municipais de Sade
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
Cris Comisso Regional Interinstitucional de Sade
CUT Central nica dos Trabalhadores
Datasus Departamento de Informtica do SUS
DF Distrito Federal
Dieese Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos
Diesat Departamento Intersindical de Estudos e Pesquisas de Sade e dos Ambientes de Trabalho
Disoc Diretoria de Estudos Sociais
DNERu Departamento Nacional de Endemias Rurais
DOU Dirio Ocial da Unio
DPS Departamento de Promoo da Sade
Ebape Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas
EC Emenda Constitucional
Ensp Escola Nacional de Sade Pblica
EUA Estados Unidos da Amrica
Famerj Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro
FBH Federao Brasileira de Hospitais
Febraban Federao Brasileira de Bancos
Fenaj Federao Nacional dos Jornalistas
Fepac Federao Paraibana de Associao Comunitria
FGV Fundao Getlio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
Finsocial Fundo de Investimento Social
Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz
Fipe Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNAS Fundo Nacional de Assistncia Social
FNM Federao Nacional dos Mdicos
FNS Fundo Nacional de Sade
Funasa Fundao Nacional de Sade
GEL Grupo Executivo Local
GM Gabinete do Ministro
Iapas Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social
Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
Ibase Instituto Brasileiro de Anlise Sociais e Econmicas
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
294
LISTA DE SIGLAS
IMS Instituto de Medicina Social

IN Instruo Normativa
Inamps Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
Inca Instituto Nacional de Cncer
Indes Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social
Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
Iuperj Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
LBA Legio Brasileira de Assistncia
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LRS Lei de Responsabilidade Sanitria
MA Estado do Maranho
Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MDB Movimento Democrtico Brasileiro
MEC Ministrio da Educao
MG Estado de Minas Gerais
Mops Movimento Popular de Sade
MP Ministrio Pblico
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MPF Ministrio Pblico Federal
MPV Medida Provisria
MS Estado do Mato Grosso do Sul
MS Ministrio da Sade
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MT Estado do Mato Grosso
MT Ministrio do Trabalho
MUS Ministrio nico da Sade
Nesc Ncleo de Estudos de Sade Coletiva
Nescon - Ncleo de Pesquisa em Sade Coletiva e Nutrio
Noas Norma Operacional de Assistncia Sade
NOB Norma Operacional Bsica
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No-Governamental
Opas Organizao Pan-Americana da Sade
Oscip Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PA Estado do Par
PAB Piso de Ateno Bsica
Pacs Programa Agentes Comunitrios de Sade
PB Estado da Paraba
PC Farias Paulo Csar Farias
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCCS Plano de Carreiras, Cargos e Salrios
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDR Plano Diretor de Regionalizao
295
LISTA DE SIGLAS
PDRE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

PDS Partido Democrtico Social
PE Estado do Pernambuco
PEC Proposta de Emenda Constituio
Peep Programa de Estudos sobre a Esfera Pblica
PFDC Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado
PFL Partido da Frente Liberal
PhD Philisophical Doctor
PI Estado do Piau
Piass Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
PIB Produto Interno Bruto
PLP Projeto de Lei Complementar
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PND Programa Nacional de Desestatizao
Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
POI Programao e Oramentao Integrada
Pops Pesquisa sobre o Oramento Pblico em Sade
PPI Programao Pactuada Integrada
PPS Partido Popular Socialista
PR Estado do Paran
Prev-Sade Programa Nacional de Servios Bsicos de Sade
Proer Programa de Estmulo Reestruturao
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSF Programa de Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
Reforsus Reforo Reorganizao do Sistema nico de Sade
RJ Estado do Rio de Janeiro
RS Estado do Rio Grande do Sul
SAS Secretaria de Ateno Sade (at 2003, SAS Secretaria de Assistncia Sade)
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
Sedop Seo de Documentao Parlamentar
Segep Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa
Seplan Secretaria de Planejamento
SES Secretaria Estadual de Sade
Sesp Servio Especial de Sade Pblica
SIA/SUS Sistema de Informaes Ambulatoriais do Sistema nico de Sade
SIH Sistema de Informaes Hospitalares
Sinan Sistema de Informao de Agravos de Noticao
Sindsade Sindicato dos Trabalhadores Pblicos da Sade
Sinmed Sindicado dos Mdicos
Sinpas Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
Siops Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
SIS Sistema de Informaes em Sade
SMS Secretaria Municipal de Sade
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
SP Estado de So Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
Sucam Superintendncia de Campanhas de Sade Pblica
Suds Sistemas Unicados e Descentralizados de Sade
296
LISTA DE SIGLAS
SUS Sistema nico de Sade

TCU Tribunal de Contas da Unio
UCA Unidade de Cobertura Ambulatorial
UCB Universidade Catlica de Braslia
UEL Universidade Estadual de Londrina
UEPB Universidade Estadual da Paraba
Uerj Universidade Estadual do Rio de Janeiro
UF Unidade Federativa
UFF Universidade Federal Fluminense
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFMS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
UFPB Universidade Federal da Paraba
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UnB Universidade de Braslia
Unesp Universidade Estadual de So Paulo
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia
Unifenas Universidade Jos do Rosrio Vellano
Unifesp Universidade Federal de So Paulo
Unisinos Universidade Vale do Rio dos Sinos
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
URV Unidade Real de Valor
Usaid United Stades Agency for International Development (Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento
Internacional)
USP Universidade de So Paulo
297
CRDITOS DA PRODUO
E IMPRESSO DO LIVRO

História Da Reforma Sanitária Brasileira PDF

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1

Histrias da Reforma Sanitria

VICENTE DE PAULA FALEIROS LUIZ CARLOS FADEL DE VASCONCELLOS

JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA ROSA MARIA GODOY SILVEIRA

Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra,

Ministro de Estado da Sade

Secretrio de Gesto Estratgica e Participativa

Elaborao, distribuio e informaes:

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Brasil. Ministrio da Sade. Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa.

1. Sistema nico de Sade. 2. Polticas, planejamento e administrao em sade/histria. I.

Catalogao na fonte Coordenao-Geral de Documentao e Informao Editora MS OS 2006/1020

Ttulos para indexao:

RELAO DOS ENTREVISTADOS 10

CAPTULO III 157

CONSIDERAES FINAIS 261

LISTA DE SIGLAS 293

VICENTE DE PAULA FALEIROS

JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA

LUIZ CARLOS FADEL DE VASCONCELLOS

ROSA MARIA GODOY SILVEIRA

ANDREZA CARDOSO FIALHO SANTOS

GLUCIA MARIA DE LUNA IENO

JAIRO LUIS JACQUES DA MATTA

MANOEL RODRIGUES PEREIRA NETO

PATRICIA POL COSTA

A criao da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa Segep do Minist-

ANTNIO ALVES DE SOUZA

ANAMARIA TESTA TAMBELLINI

ANTNIO ALVES DE SOUZA

ARLINDO FBIO GMEZ DE SOUSA

CARLOS EDUARDO VENTURELLI MOSCONI

EDUARDO JORGE MARTINS ALVES SOBRINHO

ELIANE APARECIDA DA CRUZ

FABOLA DE AGUIAR NUNES

FLVIO ALBERTO ANDRADE GOULART

FRANCISCO EDUARDO DE CAMPOS

FRANCISCO DE ASSIS MACHADO (CHICO)

GILSON CANTARINO ODWYER

HESIO DE ALBUQUERQUE CORDEIRO

HUMBERTO JACQUES DE MEDEIROS

JACINTA DE FTIMA SENNA DA SILVA

JORGE NASCIMENTO PEREIRA

JOS CARVALHO DE NORONHA

JOS DA SILVA GUEDES

JOS ERI BORGES DE MEDEIROS

JOS GOMES TEMPORO

JOS LUIZ RIANI COSTA

MARIA ELIZABETH DINIZ BARROS

MARIA DO ESPRITO SANTO TAVARES DOS SANTOS (SANTINHA)

MARIA LUIZA JAEGER

NAELSON CORREIA GUIMARES

NELSON RODRIGUES DOS SANTOS (NELSO)

RAQUEL ELIAS FERREIRA DODGE

SAMARA RACHEL VIEIRA NITO

SONIA FLEURY TEIXEIRA

THEREZA CHRISTINA DE AGUIAR TAVARES

VLADIMIR RICARDO ALVES DANTAS

Esta pesquisa, a partir de falas e documentos, teve como objetivo principal

O Controle Social e a Democracia Participativa

A referncia analtica fundamental deste trabalho a sade como direito do ci-

do ao longo da histria. No fazia parte, por exemplo, da Declarao dos Direitos do

de sujeitos que se constituem nas lutas por transformao das desigualdades