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ISSN 1517-2422 (versão impressa)

ISSN 2236-9996 (versão on-line)

cadernos

metrópole
políticas públicas e formas
de provisão da moradia

Cadernos Metrópole
v. 18, n. 35, pp. 1-312
abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3500

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Catalogação na Fonte – Biblioteca Reitora Nadir Gouvêa Kfouri / PUC-SP

Cadernos Metrópole / Observatório das Metrópoles – n. 1 (1999) – São Paulo: EDUC, 1999–,

Semestral
ISSN 1517-2422 (versão impressa)
ISSN 2236-9996 (versão on-line)
A partir do segundo semestre de 2009, a revista passará a ter volume e iniciará com v. 11, n. 22

1. Regiões Metropolitanas – Aspectos sociais – Periódicos. 2. Sociologia urbana – Periódicos.


I. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências
Sociais. Observatório das Metrópoles. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Observatório das Metrópoles

CDD 300.5
Indexadores: SciELO, Redalyc, Latindex, Library of Congress – Washington

Cadernos Metrópole

Profa. Dra. Lucia Bógus


Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais - Observatório das Metrópoles
Rua Ministro de Godói, 969 – 4° andar – sala 4E20 – Perdizes
05015-001 – São Paulo – SP – Brasil

Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro


Universidade Federal do Rio de Janeiro
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - Observatório das Metrópoles
Av. Pedro Calmon, 550 – sala 537 – Ilha do Fundão
21941-901 – Rio de Janeiro – RJ – Brasil

Caixa Postal 60022 – CEP 05033-970


São Paulo – SP – Brasil
Telefone: (55-11) 94148.9100
cadernosmetropole@outlook.com
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Secretária
Raquel Cerqueira

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políticas
p o líí t i c a s p
públicas
ú b l i c ass e fformas
ormas
de
d e provisão
p ro v i s ã o ddaam moradia
oradia

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PUC-SP
Reitora
Anna Maria Marques Cintra

EDUC – Editora da PUC-SP


Direção
Miguel Wady Chaia

Conselho Editorial
Anna Maria Marques Cintra (Presidente), José Rodolpho Perazzolo, Karen Ambra, Ladislau Dowbor,
Lucia Maria Machado Bógus, Mary Jane Paris Spink, Miguel Wady Chaia, Norval Baitello Junior,
Oswaldo Henrique Duek Marques, Rosa Maria B. B. de Andrade Nery

Coordenação Editorial
Sonia Montone
Revisão de português
Eveline Bouteiller
Revisão de inglês
Carolina Siqueira M. Ventura
Revisão de espanhol
Vivian Motta Pires
Projeto gráfico, editoração
Raquel Cerqueira
Capa
Waldir Alves

Rua Monte Alegre, 984, sala S-16


05014-901 São Paulo - SP - Brasil
Tel/Fax: (55) (11) 3670.8085
educ@pucsp.br
www.pucsp.br/educ

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cadernos
metrópole

EDITORES
Lucia Bógus (PUC-SP)
Luiz César de Q. Ribeiro (UFRJ)

COMISSÃO EDITORIAL
Eustógio Wanderley Correia Dantas (Universidade Federal do Ceará, Fortaleza/Ceará/Brasil) Luciana Teixeira Andrade (Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Orlando Alves dos Santos Júnior (Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil)
Sérgio de Azevedo (Universidade Estadual do Norte Fluminense, Campos dos Goytacazes/Rio de Janeiro/ Brasil) Suzana Pasternak (Universidade de São Paulo,
São Paulo/São Paulo/Brasil)

CONSELHO EDITORIAL
Adauto Lucio Cardoso (Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Aldo Paviani (Universidade de Brasília, Brasília/Distrito Federal/
Brasil) Alfonso Xavier Iracheta (El Colegio Mexiquense, Toluca/Estado del México/México) Ana Cristina Fernandes (Universidade Federal de Pernambuco, Recife/
Pernambuco/Brasil) Ana Fani Alessandri Carlos (Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Ana Lucia Nogueira de P. Britto (Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Ana Maria Fernandes (Universidade Federal da Bahia, Salvador/Bahia/Brasil) Andrea Claudia Catenazzi
(Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines/Provincia de Buenos Aires/Argentina) Angélica Tanus Benatti Alvim (Universidade Presbiteriana Mackenzie,
São Paulo/São Paulo/Brasil) Arlete Moyses Rodrigues (Universidade Estadual de Campinas, Campinas/São Paulo/Brasil) Brasilmar Ferreira Nunes (Universidade
Federal Fluminense, Niterói/Rio de Janeiro, Brasil) Carlos Antonio de Mattos (Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago/Chile) Carlos José Cândido G.
Fortuna (Universidade de Coimbra, Coimbra/Portugal) Claudino Ferreira (Universidade de Coimbra, Coimbra/Portugal) Cristina López Villanueva (Universitat de
Barcelona, Barcelona/Espanha) Edna Maria Ramos de Castro (Universidade Federal do Pará, Belém/Pará/Brasil) Eleanor Gomes da Silva Palhano (Universidade
Federal do Pará, Belém/Pará/Brasil) Erminia Teresinha M. Maricato (Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Félix Ramon Ruiz Sánchez (Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Fernando Nunes da Silva (Universidade Técnica de Lisboa, Lisboa/Portugal) Frederico Rosa Borges
de Holanda (Universidade de Brasília, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Geraldo Magela Costa (Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte/Minas Gerais/
Brasil) Gilda Collet Bruna (Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo/São Paulo/Brasil) Gustavo de Oliveira Coelho de Souza (Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Heliana Comin Vargas (Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Heloísa Soares de Moura
Costa (Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Jesus Leal (Universidad Complutense de Madrid, Madri/Espanha) José Alberto
Vieira Rio Fernandes (Universidade do Porto, Porto/Portugal) José Antônio F. Alonso (Fundação de Economia e Estatística, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil)
José Machado Pais (Universidade de Lisboa, Lisboa/Portugal) José Marcos Pinto da Cunha (Universidade Estadual de Campinas, Campinas/São Paulo/Brasil)
José Maria Carvalho Ferreira (Universidade Técnica de Lisboa, Lisboa/Portugal) José Tavares Correia Lira (Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil)
Leila Christina Duarte Dias (Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis/Santa Catarina/Brasil) Luciana Corrêa do Lago (Universidade Federal do Rio
de Janeiro, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/Brasil) Luís Antonio Machado da Silva (Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro/Rio de Janeiro/
Brasil) Luis Renato Bezerra Pequeno (Universidade Federal do Ceará, Fortaleza/Ceará/Brasil) Márcio Moraes Valença (Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, Natal/Rio Grande do Norte/Brasil) Marco Aurélio A. de F. Gomes (Universidade Federal da Bahia, Salvador/Bahia/Brasil) Maria Cristina da Silva Leme
(Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Maria do Livramento M. Clementino (Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal/Rio Grande do
Norte/Brasil) Marília Steinberger (Universidade de Brasília, Brasília/Distrito Federal/Brasil) Marta Dominguéz Pérez (Universidad Complutense de Madrid, Madri/
Espanha) Nadia Somekh (Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo/São Paulo/Brasil) Nelson Baltrusis (Universidade Católica do Salvador, Salvador/Bahia/
Brasil) Norma Lacerda (Universidade Federal de Pernambuco, Recife/Pernambuco/Brasil) Ralfo Edmundo da Silva Matos (Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Raquel Rolnik (Universidade de São Paulo, São Paulo/São Paulo/Brasil) Ricardo Toledo Silva (Universidade de São Paulo, São
Paulo/São Paulo/Brasil) Roberto Luís de Melo Monte-Mór (Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte/Minas Gerais/Brasil) Rosa Maria Moura da
Silva (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, Curitiba/Paraná/Brasil) Rosana Baeninger (Universidade Estadual de Campinas, Campinas/São
Paulo/Brasil) Sarah Feldman (Universidade de São Paulo, São Carlos/São Paulo/Brasil) Vera Lucia Michalany Chaia (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo/São Paulo/Brasil) Wrana Maria Panizzi (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre/Rio Grande do Sul/Brasil)

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sumário

9 Apresentação

dossiê: políticas públicas e formas


de provisão da moradia

The Brazilian land issue in the design 15 A questão fundiária brasileira no desenho
of the na onal housing policies: considera ons das polí cas nacionais de habitação:
from the beginning of the 21st century onwards considerações a par r do início do século XXI
Tomás Antonio Moreira
Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

FGTS and the market of real estate-backed 33 O FGTS e o mercado de tulos de base imobiliária:
securi es: rela onships and trends relações e tendências
Luciana de Oliveira Royer

Links between the policy of incen ve 53 Vínculos entre la polí ca de incen vo


to the demand for land and housing and urban a la demanda de erra y vivienda e integración
integra on in areas of extensive urban growth. urbana en áreas de crecimiento urbano extensivo.
The case of PRO.CRE.AR in La Plata El caso del PRO.CRE.AR en La Plata
María Eugenia Rodríguez Daneri

Squa er se lements in Brazil and in São Paulo: 75 Favelas no Brasil e em São Paulo: avanços
improvements in the analyzes from the 2010 nas análises a par r da Leitura Territorial
Census Territorial Reading do Censo de 2010
Suzana Pasternak
Camila D’O aviano

Slum upgrading in the ABC Region in the context 101 Urbanização de favelas na Região do ABC
of Programa de Aceleração do Crescimento- no âmbito do Programa de Aceleração
-Urbanização de Assentamentos Precários do Crescimento-Urbanização
de Assentamentos Precários
Rosana Denaldi
Ricardo More
Claudia Paiva
Fernando Nogueira
Juliana Petrarolli

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Wai ng for the deeds. The regulariza on 119 ¿Y el tulo para cuándo? El processo
process of the Virgen Misionera Neighbourhood de regularización del barrio Virgen Misionera
Tomás Alejandro Guevara

Housing policies and urban occupa ons: 145 As polí cas habitacionais e as ocupações urbanas:
dissent in the city dissenso na cidade
Denise Morado Nascimento

Why could the Minha Casa Minha Vida Program 165 Por que o Programa Minha Casa Minha Vida
only have happened in a government headed só poderia acontecer em um governo pe sta?
by the Labor Party? Danielle Klintowitz

Minha Casa Minha Vida Program in the 191 O Programa Minha Casa Minha Vida
Metropolitan Region of Fortaleza: na Região Metropolitana de Fortaleza-CE:
an analysis of ins tu onal arrangements análise dos arranjos ins tucionais
Renato Pequeno
Sara Vieira Rosa

Transforma on of the urban periphery and new 217 Transformações da periferia e novas formas
forms of inequality in Brazilian ci es: a view de desigualdades nas metrópoles brasileiras:
on the recent changes in housing produc on um olhar sobre as mudanças na produção
habitacional
Maria Beatriz Cruz Rufino

Between sta s cs and the city: enrolment 237 Entre as esta s cas e a cidade: o cadastramento
and produc on of social demand for apartments e a produção da demanda social por apartamentos
in the Minha Casa Minha Vida housing program no Programa Minha Casa Minha Vida
Marcella Carvalho de Araújo Silva

Family arrangements of beneficiaries of the 257 Arranjos familiares de beneficiários do Programa


Minha Casa Minha Vida Program: benefit’s Minha Casa Minha Vida: trajetórias de bene cio
trajectories and percep ons of social welfare e percepções de bem-estar social
Vitor Matheus Oliveira de Menezes

Social effec veness of the Minha Casa 283 Eficácia social do Programa Minha Casa
Minha Vida Program: conceptual discussion and Minha Vida: discussão conceitual e reflexões
reflec ons based on an empirical case a par r de um caso empírico
Aline Werneck Barbosa Carvalho
Italo Itamar Caixeiro Stephan

309 Instruções aos autores

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Apresentação

Após um longo período na obscuridade, o tema da habitação voltou a ganhar centralidade


na agenda política a partir de meados da década de 2000, não apenas no Brasil como em outros
países da América Latina. A expressão mais contundente dessa centralidade se deu, sem dúvida,
através de programas de construção de conjuntos habitacionais contando com subsídios públicos,
que se desenvolveu mais recentemente no Brasil e na Venezuela, seguindo em grande medida o
modelo adotado pelo Chile desde os anos 1980. Mas também é importante ressaltar a multiplicação
de ações de urbanização de favelas, das quais as mais conhecidas são as experiências brasileira e
colombiana, assim como os programas de regularização fundiária e urbanística.
A expansão das políticas habitacionais não se fez, todavia, sem ambiguidades. Nesse sentido,
o objetivo central do presente número da revista Cadernos Metrópole é construir uma perspectiva
crítica sobre a experiência recente, tentando identificar seus avanços, limites e possibilidades.
Um aspecto central das políticas habitacionais, como apontado pela literatura já clássica sobre
o tema, diz respeito à relevância da questão fundiária. Ermínia Maricato, em estudos recorrentes, tem
apontado o papel da propriedade privada da terra, ao longo da história do país, como o principal
obstáculo para a democratização do acesso à cidade. Neste número dos Cadernos, o texto de Tomás
Antonio Moreira e Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro, A questão fundiária na Política Nacional de
Habitação Brasileira, procura mostrar como as mudanças recentes na política habitacional, que
apontavam na direção da utilização de mecanismos e instrumentos de controle da valorização e da
especulação imobiliária, foram desconsideradas, a partir da criação do programa Minha Casa Minha
Vida. Nesse sentido, ao priorizar um programa que buscava incentivar o crescimento econômico
e cujo desenho dava ampla autonomia à ação do capital imobiliário, sem cuidar de mecanismos
regulatórios efetivos na direção dos avanços realizados no âmbito da Política Nacional de Habitação,
o programa acabou por gerar uma forte demanda por terra que influenciou uma progressiva
elevação de preços fundiários e imobiliários, atingindo todas as cidades brasileiras e revertendo os
avanços legislativos e institucionais anteriormente alcançados.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 9-13, abr 2016 9
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Apresentação

Uma outra ambiguidade da política habitacional brasileira recente diz respeito ao


financiamento público e, particularmente, ao papel do FGTS como instrumento de captura de
poupanças e de financiamento de programas habitacionais voltados para camadas de menor renda.
O texto de Luciana de Oliveira Royer, O FGTS e o mercado de títulos de base imobiliária: relações e
tendências, mostra como os recursos do FGTS vêm sendo crescentemente utilizados para sustentar
o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), particularmente através da aquisição de títulos de crédito
de base imobiliária. O texto apresenta evidências significativas de que é a atuação do FGTS que
vem garantindo liquidez a esse mercado, sem que se tivesse estabelecido a necessária vinculação
com investimentos habitacionais, particularmente para a Habitação de Interesse Social, desviando
o Fundo de seus objetivos específicos e mostrando indícios de que o Sistema de Financiamento
Imobiliário, criado com objetivo de substituir o SFH, permanece sem sustentabilidade econômica.
A periferização aparece como tema recorrente nas análises do Programa Minha Casa
Minha Vida, como será visto nos textos presentes nesta edição, e em outras experiências latino-
-americanas, como mostra o estudo de Maria Eugenia Rodrigues Daneri, intitulado Vínculos
entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivenda e integración urbana en áreas de
crecimiento urbano extensivo. El caso del PRO.CRE.AR en La Plata. Analisando o caso da Província
de La Plata, na Argentina, a autora mostra as contradições de um programa de provisão de
moradias que, além de reforçar os processos de periferização, coloca a população em situações de
precariedade de infraestrutura, através de uma política de habitação que, de forma similar ao que
acontece com o Programa brasileiro, não dialoga com as políticas urbanas e com o planejamento
do uso do solo urbano.
A problemática habitacional tem como um de seus pontos centrais a questão dos
assentamentos informais, favelas ou assemelhados, um problema recorrente nas cidades latino-
-americanas e presente nas cidades brasileiras já há mais de um século e que tem sido objeto
de programas de urbanização e de regularização, como já apontado acima. O texto de Suzana
Pasternak e Camila D'Ottaviano, Favelas no Brasil e em São Paulo: avanços nas análises a
partir da Leitura Territorial do Censo de 2010, faz um balanço das mudanças recentes no Brasil,
apresentando uma importante inovação por utilizar, pela primeira vez, os dados disponibilizados
pelo Censo 2010 referentes à “Leitura Territorial”, para os setores de aglomerados subnormais.
O texto mostra o grande crescimento desses assentamentos na primeira década do século XXI,
passando de 6,5 milhões para 11,4 milhões, e 88% desses domicílios estão concentrados em 20
grandes cidades. Mostra ainda que as favelas passaram por um processo de intenso crescimento
na última década e que, não obstante as melhorias decorrentes dos programas de urbanização,
ainda se identifica forte precariedade, seja pelas condições geológicas do terreno, seja pelas altas
densidades, seja pelas condições de acesso à infraestrutura. Essa precariedade se revela mais
forte, particularmente, nas cidades do Norte e do Nordeste.
O tema das favelas traz à baila o princípio do direito à moradia e da função social da
propriedade na concepção e na implementação das políticas de habitação. Essa importância se
manifestava particularmente pela centralidade dos programas de urbanização de favelas e de

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Apresentação

regularização fundiária. A regularização fundiária e a urbanização de assentamentos precários


vinham ganhando importância crescente nas políticas públicas, em todos os níveis de governo,
todavia, nos anos recentes pudemos identificar uma reversão dessa tendência, como aponta o
texto de Rosana Denaldi et al., como ressaltaremos mais adiante. Esses programas passaram a
conviver, nos últimos anos, com ações de renovação urbana e de realização de grandes obras
que implicam despejos forçados e deslocamentos de parcelas importantes da população para
periferias distantes.
O estudo de Rosana Denaldi et al., Urbanização de favelas na Região do ABC no âmbito do
Programa de Aceleração do Crescimento-Urbanização de Assentamentos Precários, detém-se em
uma avaliação daquele que foi o mais importante programa de urbanização de assentamentos
precários no Brasil – o PAC-UAP – com foco na região do ABC paulista. O texto mostra que, por
um lado, os recursos do PAC permitiram ampliar largamente os investimentos municipais em
urbanização de favelas, ampliando fortemente a escala de intervenção. Por outro, identificam-se
dificuldades na viabilização do Programa, seja em nível nacional, seja no caso analisado (Região
do ABC paulista) com baixo nível de contratação e atraso significativo na execução das obras.
As conclusões apontam que os problemas identificados referem-se (a) à maior complexidade de
obras em assentamentos precários, seja pelas condições de terreno, seja pelo fato de se tratar
de um assentamento consolidado, seja, ainda, pela necessidade de uma articulação forte entre
as políticas de reassentamento e a realização de obras estruturais; (b) à baixa qualidade e nível
incompleto dos projetos de arquitetura e de engenharia, indicando inclusive a falta de experiência
técnica acumulada nesse campo; (c) aos procedimentos de gestão financeira e de andamento das
obras pelas equipes da Caixa, que também não se adequam à realidade das obras em favelas,
ressaltando-se a rigidez das normas de contratação e de acompanhamento. O texto ressalta
a importância que o programa não seja relegado a segundo plano por conta das dificuldades
encontradas, mas que se busque seu aprimoramento no sentido de melhorar as condições técnicas
da intervenção e da gestão.
O enfrentamento do problema das ocupações informais passa por dois tipos de políticas que
podem ou não ser combinadas: a urbanização, que significa a provisão de infraestrutura, melhoria
da acessibilidade e tratamento de situações de risco, e a regularização fundiária, que visa resolver os
problemas da titularidade da terra, assim como a situação de regularidade em relação à legislação
urbanística e edilícia. Como têm mostrado estudos históricos e recentes sobre a regularização
fundiária no Brasil, a legislação, embora tenha avançado, ainda não permitiu que se acelerem os
ritos jurídicos, e, portanto, permanecem obstáculos à regularização plena. Tal é também o caso na
Argentina, como mostra o trabalho de Tomás Alejandro Guevara, ¿Y el título para cuándo? El proceso
de regularización del barrio Virgen Misionera, que identifica claramente os obstáculos ao processo
de regularização nos casos analisados, mostrando que são necessárias ainda muitas mudanças na
legislação, uma vez que o campo jurídico permanece ainda fortemente condicionado à proteção ao
direito de propriedade. O autor aponta ainda que alguns dos instrumentos presentes na legislação
brasileira, como a usucapião especial urbana e as Zeis, poderiam ser úteis para resolver problemas

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Apresentação

identificados nos casos analisados, ressaltando a importância de avanços na legislação em geral


para os países latino-americanos.
O conjunto de textos que se segue versa, em linhas gerais, sobre o Programa Minha Casa
Minha Vida. Denise Morado Nascimento, em As políticas habitacionais e as ocupações urbanas:
dissenso na cidade , faz um interessante contraponto entre a ação do Programa, que leva à
periferização, e a experiência das ocupações em áreas centrais, a partir do caso de Belo Horizonte.
Danielle Klintowitz, com o texto Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia
acontecer em um governo petista?, apresenta um enfoque mais abrangente de análise, olhando o
Programa a partir de uma perspectiva nacional. Na primeira parte do texto, mostra como o programa
se afasta das diretrizes da PNH, ao enfatizar o papel do setor privado e também como essa primazia
acaba por gerar efeitos não desejados, já que a distribuição de recursos não segue a lógica da
distribuição do déficit habitacional. Na segunda parte, adotando um enfoque da ciência política, a
autora busca identificar a lógica da formação das coalizões que dão suporte aos diferentes aspectos
da política habitacional. Ressalta que, desde o início, o governo pautou duas agendas paralelas,
uma voltada para os movimentos sociais e outra para o setor imobiliário, tentando costurar as duas
agendas sob a égide (legitimadora) do SNHIS.
O tema dos problemas distributivos acima apontados é retomado em artigo de Renato
Pequeno e Sara Vieira Rosa, O Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana de
Fortaleza-CE: análise dos arranjos institucionais, que buscarão explicá-los a partir dos arranjos
institucionais e do papel dos diferentes atores, no contexto da Região Metropolitana de Fortaleza.
Retomando o tema do acesso à terra em condições econômicas adequadas como fator explicativo
dos processos de distribuição de recursos, o texto aponta que esse fator não deve ser dissociado
de um olhar mais agudo sobre a natureza e o porte dos agentes privado envolvidos, já que esses
desenvolvem estratégias – inclusive fundiárias – diferenciadas. Ressalta ainda a importância de um
fortalecimento da gestão pública e do planejamento e de um redesenho do Programa com revisão
do arranjo institucional adotado.
Maria Beatriz Cruz Rufino retoma o tema da periferia em Transformações da periferia e novas
formas de desigualdades nas metrópoles brasileiras: um olhar sobre as mudanças na produção
habitacional, agora a partir do olhar da produção de conjuntos habitacionais e não mais apenas
dos loteamentos populares como era a tradição na literatura especializada. Partindo da análise dos
resultados de pesquisas sobre a expansão periférica recente capitaneada pelo Programa Minha Casa
Minha Vida, a autora desenvolve um interessante ensaio teórico em que postula “o deslocamento
da primazia da contradição entre capital-trabalho, sob o domínio do capital industrial, para a
primazia de uma contradição urbana, sob domínio do capital financeiro, responsável pela produção
de novas desigualdades”.
Marcella Carvalho de Araújo Silva, no texto Entre as estatísticas e a cidade: o cadastramento
e a produção da demanda social por apartamento no Minha Casa Minha Vida, em que discute o
processo de cadastramento das famílias que participam do Programa Minha Casa Minha Vida,
problematiza de forma particular a relação entre o cálculo do déficit habitacional, que é fonte

12 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 9-13, abr 2016

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Apresentação

de referência para o Programa e a constituição da demanda específica, a partir do processo de


cadastro. Tomando como estudo de caso o processo de cadastro operacionalizado pela equipe do
trabalho técnico social da Prefeitura do Rio de Janeiro em uma favela da Zona Norte da cidade, a
autora aponta para a complexidade das relações sociais que se configuram na esteira do processo
de reassentamento, sugerindo a existência de um conjunto de injustiças, assim representadas pela
população, tanto na classificação do risco e de quem é obrigado a sair, quanto na designação de
novas unidades no conjunto habitacional.
Já Vitor Matheus Oliveira de Menezes, em Arranjos familiares de beneficiários do Programa
Minha Casa Minha Vida: trajetórias de benefício e percepções de bem-estar social, trata de uma
avaliação das percepções dos beneficiários do Programa a partir de um estudo de caso de um
empreendimento situado em Salvador-BA, introduzindo como elementos analíticos a trajetória
e a inserção da população em redes familiares e sociais. O texto mostra que a percepção dos
atores é complexa e contraditória e que a importância dos vínculos familiares como elemento de
sustentação da reprodução social deve ser levada em conta nas análises sobre a efetividade das
políticas públicas.
No texto Eficácia social do Programa Minha Casa Minha Vida: discussão conceitual e reflexões
a partir de um caso empírico, Aline Werneck Barbosa Carvalho e Italo Itamar Caixeira Stephan
buscam refletir sobre a efetividade do Programa em municípios de pequeno porte, a partir da análise
dos empreendimentos realizados em Viçosa-MG. Partindo de um survey realizado em todos os
empreendimentos do município e tomando como base a comparação com a moradia anterior, o texto
conclui pela problematização dos resultados tendo em vista aspectos de acesso a infraestrutura e a
mobilidade espacial.
O presente número da revista Cadernos Metrópoles apresenta um balanço bastante
completo das tendências recentes na Política Habitacional, mostrando que, se os anos recentes
mostraram que essa política ganha maior centralidade na agenda pública, há ainda um longo
caminho a avançar para que o direito à moradia possa ser efetivamente assegurado para todas as
camadas da população.

Adauto Lucio Cardoso*


Organizador

(*) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional.
Rio de Janeiro/RJ, Brasil.
adcard.cardoso@gmail.com

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 9-13, abr 2016 13

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Book 35.indb 14 06/03/2016 17:30:26
A questão fundiária brasileira no desenho
das políticas nacionais de habitação:
considerações a partir
do início do século XXI
The Brazilian land issue in the design of the national
housing policies: considerations from the beginning
of the 21st century onwards
Tomás Antonio Moreira
Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

Resumo Abstract
O Brasil evidenciou nas últimas décadas importantes Brazil has experienced significant changes in
transformações no campo da política urbana e ha- recent decades in the fi eld of urban and housing
bitacional. O contexto institucional criado sinalizou policy. The institutional context created signaled
uma perspectiva promissora para articular a questão a promising perspective to articulate the land
fundiária à política habitacional. Apesar de haver issue to housing policy. Although there is a
um consenso de que a terra urbana é componen- consensus that urban land is component and an
te e condição essencial para o êxito das ações que essential condition for the success of the actions
efetivam tal política, as práticas habitacionais em- that concretize such a policy, housing practices
preendidas raramente trataram desse componente undertaken rarely deal with this component
de maneira adequada. Este artigo analisa como a in the proper way. This paper examine how
questão fundiária é colocada no desenho das políti- the land issue is inser ted in the design of
cas nacionais de habitação. Analisa-se a abordagem national housing policies. The work analyzes
da questão fundiária na Política Nacional de Habita- the approach of land issue in National Housing
ção, seus pressupostos e as contradições geradas ao Policy, its purposes and the contradictions
tentar compatibilizar seu protagonismo com a acele- generated to match its role with the acceleration
ração do crescimento econômico do país. of economic growth.
Palavras-chave: política fundiária; política nacional Keywords: land policy, national housing policy,
de habitação; Programa Minha Casa Minha Vida. Program Minha Casa Minha Vida.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 15-31, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3501

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Tomás Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

e estabeleceu o Plano Diretor municipal como


Introdução
instrumento básico dos conteúdos da política
urbana (ibid., 2011).
Nas últimas décadas, o Brasil assistiu a impor- A criação do Ministério das Cidades e a
tantes transformações jurídico-institucionais composição de secretarias nacionais, a partir
no campo das políticas urbana e habitacional, de 2003, permitiram institucionalizar novas po-
cujo discurso intencionava reverter os graves líticas, voltadas à construção de um pacto para
problemas da polarização e segregação so- enfrentamento do quadro urbano e habitacio-
cioespacial intrínsecas ao padrão de desen- nal no Brasil. Nesse contexto, a aprovação da
volvimento urbano do país. Tais problemas Política Nacional de Habitação (PNH) em 2004,
estiveram intimamente relacionados à questão com um conjunto de instrumentos que busca-
fundiária, uma vez que a limitação do acesso ram integrar os diferentes níveis de governo e
ao solo para a população de baixa renda cons- concentrar recursos expressivos para sua con-
tituiu uma das principais formas de exclusão cretização, estabeleceu as “novas” bases insti-
social e de consolidação da precariedade urba- tucionais e conceituais que passaram a orientar
na e habitacional nas cidades (Bonduki, 2011; o Estado e demais agentes envolvidos no setor,
Moreira, 2012). ao equacionamento das necessidades habita-
A Constituição Federal de 1988 e o Estatu- cionais do país.
to da Cidade de 2001 (Lei Federal 10.257/2001) A partir de 2005, a valorização da te-
instituíram um importante marco para a políti- mática habitacional pelo governo federal, pa-
ca urbana, ao reconhecer o direito à cidade e à ralelamente à melhoria da conjuntura macro-
moradia como princípios sociais fundamentais. econômica, permitiu impulsionar a elevação
Estabeleceram novos mecanismos e instru- dos investimentos em programas e projetos
mentos urbanísticos para planejar o desenvol- habitacionais, conformando um cenário favo-
vimento das cidades, objetivando viabilizar os rável que realçou um otimismo para o equa-
direitos referidos e criar canais de participação cionamento das necessidades habitacionais do
que pudessem mediar as relações e decisões país, sobretudo com a instituição do Progra-
estabelecidas entre o Estado e os agentes en- ma de Aceleração do Crescimento (PAC) e do
volvidos no processo de produção do espaço Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
urbano (Santos Jr. e Montandon, 2011). (Bonduki, 2008).
A Constituição Federal, de 1988, buscou Apesar da priorização da temática ha-
alavancar um processo de descentralização bitacional, estudos recentes evidenciam que,
das competências governamentais, a partir do embora os avanços no campo das políticas ur-
qual os municípios passaram a assumir auto- bana e habitacional acenem uma perspectiva
nomia na definição, condução e execução de positiva, seus resultados qualitativos indicam
suas políticas públicas. Ela também reafirmou uma face paradoxal. A expressiva disponibili-
o princípio da função social da propriedade, zação de recursos como dimensão estratégica
sob o qual o Estatuto da Cidade passou a se para financiamento, subsídio e otimização da
apoiar, definiu diretrizes para seu cumprimento cadeia produtiva da construção civil em nível

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

federal, ao mesmo tempo em que permite al- a terra e à moradia por meio do mercado for-
cançar parcelas populacionais de menor renda, mal, para a população de baixa renda (MCida-
antes não atendidas, tem como foco ampliar a des, 2006).
participação da iniciativa privada nos proces- Preconizando a gestão participativa e
sos de produção. Ao inserir o protagonismo democrática, adotando-se o direito à moradia
da política de habitação em um viés de ace- como direito fundamental e a moradia digna
leração do crescimento econômico, passa-se como vetor de inclusão social, a articulação
a reproduzir um padrão de segregação socio- com a política urbana e a integração às ações
territorial e precariedade urbana e ambiental das demais políticas sociais e ambientais foram
que retoma os erros e contradições recorrentes estabelecidas como princípios fundamentais
na trajetória histórica da política habitacional da PNH (MCidades, 2006). A partir desses prin-
brasileira (Bonduki, 2008; Rolnik e Klink, 2011; cípios, a gestão e o controle social, o projeto
Shimbo, 2010). financeiro e a política fundiária urbana ficaram
Esse novo contexto sinalizou uma pers- conceitualmente definidos como eixos centrais
pectiva promissora para articular a questão de sua implantação (Bonduki, 2008).
fundiária à política habitacional. Apesar de ha- Para o eixo da política fundiária, a PNH
ver um consenso de que a terra urbana é com- estabeleceu como princípios a implementação
ponente e condição essencial para o êxito das dos instrumentos e das diretrizes gerais da po-
ações que efetivam tal política, acredita-se que lítica urbana dispostos pelo Estatuto da Cidade,
as práticas habitacionais empreendidas rara- visando garantir o cumprimento da função so-
mente trataram desse componente de maneira cial da cidade e da propriedade, bem como o
adequada e pouco se questionaram sobre qual melhor ordenamento e controle do uso do solo,
premissa se estruturariam. Busca-se, portanto, de forma a combater a retenção especulativa
analisar como a questão fundiária para a pro- da terra e viabilizar o seu acesso pela popula-
dução de moradias é tratada e embasada no ção de baixa renda (MCidades, 2006).
desenho das políticas nacionais de habitação. Para o projeto financeiro, concebeu-se a
estruturação do Sistema Nacional de Habita-
ção (SNHAB), que passou a definir as formas
de articulação entre os diferentes níveis de go-
Política Nacional de Habitação: verno e os demais agentes públicos e privados
pressupostos e contradições envolvidos no setor habitacional, bem como as
regras, os componentes e as linhas de atuação
A formulação da Política Nacional de Habita- que direcionariam recursos para a implementa-
ção (PNH) partiu da concepção de uma dívida ção da PNH.
social acumulada no país, fruto das desigual- O SNHAB se organizou em dois subsis-
dades sociais e da concentração de renda ca- temas: o Sistema Nacional de Habitação de
racterísticas da sociedade brasileira, expressa Interesse Social (SNHIS) e o Sistema Nacional
na segregação socioespacial vivida no espaço de Habitação de Mercado (SNHM). O SNHM
das cidades e na restrição histórica do acesso teve como objetivo garantir e sustentar a

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participação do setor privado na produção ha- à definição sobre a alocação e ao uso dos
bitacional, visando ampliar a oferta e facilitar recursos aportados para HIS.
o acesso ao financiamento da habitação pelos
A efetivação do SNHIS tocaria, nesse sen-
setores populares não atendidos anteriormente
tido, o eixo da gestão e do controle social da
pelo mercado. Por sua vez, o SNHIS, instituído
PNH, uma vez que permitiria um novo modelo
pela Lei Federal 11.124/2005, teve como ob-
de gestão de recursos – democrático, participa-
jetivos integrar os entes federativos e ampliar
tivo e descentralizado – bem como a definição
os recursos federais, estaduais e municipais,
de estratégias de enfrentamento da problemá-
visando incrementar os subsídios destinados
tica da habitação direcionadas às realidades
ao atendimento habitacional das faixas popu-
locais (MCidades, 2006).
lacionais de baixa renda, concentradoras da
A definição de estratégias específicas
maior parcela do deficit habitacional brasileiro
estaria expressa nos planos de habitação,
(Bonduki, 2009; MCidades, 2006).
documentos que passariam a representar as
A regulamentação do SNHIS se articulou
políticas habitacionais de cada nível de go-
à criação do Fundo Nacional de Habitação
verno. Os planos estariam alinhados à PNH a
de Interesse Social (FNHIS), que passou a ser
partir das diretrizes estabelecidas pelo Plano
gerido por um conselho correlato – o Conse-
Nacional de Habitação (PLANHAB), formulado
lho Gestor do FNHIS. Para a implantação do
pela Secretaria Nacional de Habitação (SNH)
Sistema e para acesso aos recursos do FNHIS,
em 2008.
Estados, municípios e Distrito Federal foram
O PLANHAB procurou estabelecer pro-
impelidos à sua adesão mediante três requi-
postas que considerassem a diversidade da
sitos: constituir fundo municipal de Habitação
problemática habitacional no país, as especifici-
de Interesse Social (HIS); instituir respectivo
dades regionais e municipais, bem como as di-
conselho gestor paritário e com representativi-
ferentes visões dos segmentos ligados ao setor
dade de movimentos sociais ligados à moradia;
da habitação (Bonduki, 2009). Como um instru-
e elaborar plano de habitação em seu nível de
mento da PNH, o PLANHAB teve como objeti-
gestão (Brasil, 2005). Para Cardoso e Aragão
vo desenhar estratégias, tanto públicas quanto
(2013, p. 32),
privadas, para o equacionamento das necessi-
a lógica da criação do Sistema Nacional dades habitacionais brasileiras, inseridas em
de Habitação de Interesse Social seria um horizonte temporal de quinze anos (2008-
fortalecer os órgãos públicos municipais
2023). Para que fosse possível alterar substan-
e estaduais para a implantação de polí-
ticas habitacionais. Os Fundos de HIS se- cialmente o quadro habitacional, essas estraté-
riam os mecanismos que permitiriam aos gias deveriam incorporar ações simultâneas de
Municípios alavancar recursos próprios e longo, médio e curto prazo, ponderando quatro
potencializar os recursos federais ou es- eixos principais: (1) financiamento e subsídios;
taduais que lhes fossem repassados. Ao
(2) arranjos e desenvolvimento institucional; (3)
mesmo tempo os Conselhos Gestores dos
Fundos locais promoveriam uma maior cadeira produtiva da construção civil; e (4) polí-
participação da sociedade civil em relação tica fundiária urbana (MCidades, 2010).

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

Para o primeiro eixo do PLANHAB, as urbanizada, legalizada e bem localizada para


ações estabelecidas caminharam para a insti- a provisão de HIS (unidades prontas ou lotes)
tuição de um novo modelo de financiamento e na escala exigida pelas metas do PLANHAB”;
subsídios, pautado na criação de um fundo ga- e (2) “regularizar os assentamentos informais,
rantidor de financiamentos habitacionais, que garantindo a permanência dos moradores de
buscasse reunir diferentes fontes de recursos baixa renda” (MCidades, 2010, p. 120).
para equacionar a solvabilidade das demandas Os eixos estratégicos do PLANHAB deve-
populacionais com alto risco de crédito – pro- riam ser seguidos pelas demais esferas de go-
blemática considerada como um dos grandes verno, sobretudo pelos níveis municipais, consi-
obstáculos para enfrentamento da questão ha- derando a descentralização das competências
bitacional do país. federativas, estabelecida pela Constituição de
As ações relacionadas ao segundo eixo 1988, a partir da qual os municípios passaram
do PLANHAB – os arranjos e desenvolvimen- a ter autonomia sobre suas políticas de desen-
to institucional – caminharam para iniciativas volvimento urbano.
de fomento à elaboração dos instrumentos de Os governos de Estado, por meio de seus
planejamento habitacional pelas diferentes planos estaduais e metropolitanos, teriam o
esferas de governo, em especial os planos de papel de articular propostas de ação voltadas
habitação, buscando concretizar a dimensão da à questão habitacional de seu território, de
participação e do controle social das políticas promover a integração entre os planos muni-
públicas urbanas preconizada pela PNH. cipais de habitação e os planos de desenvolvi-
Para o eixo da cadeia produtiva da cons- mento regional, bem como de apoiar os gover-
trução civil, o Plano Nacional procurou esta- nos locais na implantação de seus programas
belecer diretrizes para estimular a ampliação habitacionais com políticas de subsídio. Os
da produção habitacional e a modernização municípios, por meio de seus Planos Locais de
das técnicas construtivas, tendo como meta Habitação de Interesse Social (PLHIS), teriam
dinamizar processos e reduzir o custo final a responsabilidade de levar adiante a efetiva-
do produto casa. Foram também definidas ção dos pressupostos da PNH, considerando a
diretrizes no sentido de orientar os governos moradia como um direito fundamental e como
locais e estaduais para a instituição de medi- um vetor de inclusão social e, portanto, como
das que buscassem agilizar os procedimentos um componente da política urbana (MCidades,
de aprovação e registro de empreendimentos 2010; Cardoso e Romeiro, 2008).
habitacionais, bem como simplificar os pro- Cabe problematizar que as diretrizes es-
cessos de licenciamento. tratégicas do PLANHAB para o eixo da política
Em relação ao eixo da política fundiária, fundiária, embora devessem ser levadas a cabo
as propostas do PLANHAB foram ao sentido de nos PLHIS(s), estariam ainda associadas e de-
elencar diretrizes estratégicas que pudessem pendentes de outros instrumentos de política
ser consideradas pelos governos municipais urbana municipal, em especial dos Planos Di-
em suas políticas e ações, tendo-se dois ob- retores e legislações a ele complementares. As
jetivos principais: (1) “garantir acesso a terra diretrizes do PLANHAB apenas orientaram os

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municípios a instituir ou regulamentar instru- estratificadas em: famílias com renda de até
mentos previstos no Estatuto da Cidade, visan- três salários mínimos; famílias com renda entre
do o cumprimento do princípio da função social três e seis salários mínimos; e famílias com ren-
referenciado na Constituição – o que extrapola da entre seis a dez salários mínimos.
o âmbito do PLHIS. Como diretriz independen- Mesmo incluído no discurso de defesa da
te e restrita apenas à formulação do PLHIS, o moradia digna, o PMCMV teve claros objetivos
PLANHAB recomendou a tarefa de “dimensio- de impactar a economia por meio dos efeitos
nar a terra necessária para a produção de HIS” multiplicadores da indústria da construção civil
(MCidades, 2010, p. 120), procedimento técni- e de ampliar o mercado habitacional para famí-
co que se articula ao entendimento do concei- lias com renda mensal de até dez salários mí-
to de necessidades habitacionais incorporado nimos, mantendo o desenvolvimento do setor
pela PNH. imobiliário – que vinha experimentando uma
A viabilização das ações do PLANHAB profunda reestruturação desde 2006 – mas
se agrupou em linhas programáticas de aten- que começava a sentir impactos adiante da cri-
dimento que buscaram estruturar programas e se econômica internacional, ocorrida em 2008
subprogramas voltados a: (1) integração urba- (Cardoso e Aragão, 2013).
na de assentamentos precários informais; (2) O PMCMV permitiu um quadro favorável
apoio à melhoria da unidade habitacional; (3) ao desenvolvimento da política habitacional
produção de habitação; e (4) desenvolvimen- inserida no SNHM, bem como à ampliação do
to institucional. Cada linha concentrou fontes financiamento, passando a viabilizar linhas de
orçamentárias, estipulou demandas e regras crédito ao consumidor e ao produtor da habi-
de atendimento específicas. Em relação à linha tação. Seu lançamento, no entanto, suscitou
de produção de habitação, o Programa Minha críticas diferenciadas. Por parte dos defensores
Casa Minha Vida (PMCMV) ganhou prioridade e movimentos sociais envolvidos no processo
e destaque na temática habitacional, represen- de formulação da PNH, as avaliações iniciais
tando um forte mecanismo de implementação vieram em sentido relativamente positivo, que
e alcance das metas da PNH. apontavam como inédito o volume de subsídios
Lançado pelo governo federal e regula- a ser alocado na política, o que poderia gerar
mentado pela Lei Federal 11.977, em 2009, o um atendimento efetivo à população de mais
PMCMV buscou como meta a construção de baixa renda e a diminuição do deficit habita-
um milhão de casas em um ano, tendo conti- cional (ibid., 2013). As medidas previstas no
nuidade no período 2011-2014, com o objetivo PLANHAB para o eixo da cadeia produtiva da
expressivo de mais dois milhões de unidades construção civil, sobretudo a redução do custo
habitacionais. Em sua primeira fase, os recursos da habitação, também foram salientadas por
para sua concretização foram distribuídos seus impactos positivos no acesso à habitação
pelas unidades federativas de forma propor- de interesse social e de mercado por terem sido
cional ao deficit habitacional estimado pela incorporadas ao Programa (Bonduki, 2009).
Fundação João Pinheiro (FJP) para os estados Simultaneamente a tais avaliações, crí-
brasileiros, e de acordo com as faixas salariais, ticas mais negativas surgiram no sentido de

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

evidenciar a ausência das demais estratégias instrumentos do Estatuto da Cidade poderia


que o PLANHAB considerou centrais no equa- auxiliar a reverter algumas contradições e, so-
cionamento dos problemas habitacionais, tais bretudo, garantir a “boa localização” da mora-
como os arranjos institucionais e as estratégias dia no território (Rolnik, 2010). Contudo, a es-
urbano-fundiárias. Cardoso e Aragão (2013, fera federal teria possibilidades limitadas para
p. 44) reforçaram ainda oito dimensões mal interferir em tal postura, uma vez que a política
equacionadas pelo PMCMV, identificadas pos- urbana se tornou competência do município
teriormente na literatura crítica: com a Constituição. Nesse sentido, o desfecho
efetivo do controle sobre os impactos da loca-
(1) a falta de articulação do programa
lização dos empreendimentos e da elevação
com a política urbana; (2) a ausência de
instrumentos para enfrentar a questão do preço da terra recairia sobre as decisões e
fundiária; (3) os problemas de localização capacidades institucionais locais e sobre a apli-
dos novos empreendimentos; (4) excessi- cabilidade dos instrumentos de política urbana
vo privilégio concedido aos setor privado; e dos Planos Diretores municipais.
(5) a grande escala dos empreendimen-
Com efeito, nos últimos anos, eviden-
tos (6) a baixa qualidade arquitetônica
e construtiva dos empreendimentos; (7) ciam-se grandes conjuntos homogêneos via-
a descontinuidade do programa em re- bilizados pelo PMCMV, em áreas periféricas e
lação ao SNHIS e a perda do controle sem infraestrutura (Ferreira, 2012). A ausência
social sobre a sua implementação; [...] de instrumentos de controle do uso e ocupação
(8) as desigualdades na distribuição dos
do solo e de uma estratégia territorial integra-
recursos como fruto do modelo institucio-
nal adotado. da entre os diferentes níveis de governo, além
de comprometer a viabilização de empreendi-
Para Bonduki (2009), os impactos do mentos em áreas centrais e de impulsionar a
PMCMV também recairiam na elevação do pre- elevação do custo da terra urbanizada, tende a
ço da terra, visto que o tratamento incompleto comprometer o equacionamento da problemá-
de algumas das propostas do PLANHAB – em tica habitacional, contrariando as próprias dire-
muito decorrente das competências dos entes trizes e pressupostos da PNH (Rolnik e Nakano,
federados – poderia gerar efeitos de grande 2009; Shimbo, 2010; Cardoso e Aragão, 2013).
risco no que se refere à localização dos empre- Nesse panorama, tornou-se perceptí-
endimentos, levando à repetição dos mesmos vel a contraposição entre o PMCMV e a PNH,
erros evidenciados no período de atuação do que preconizara como pontos centrais de sua
Banco Nacional de Habitação (BNH), quando implementação, além do projeto financeiro, a
a implantação de conjuntos habitacionais nas gestão e o controle social e a aplicação de uma
bordas urbanas aprofundou a problemática política fundiária urbana. A opção adotada pe-
dos preços de terra, bem como a segregação lo PMCMV – dadas suas metas – esteve bem
socioespacial presente nas cidades (Silva, 1997; mais orientada ao projeto financeiro e quan-
Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2008). titativo da política habitacional, sobretudo à
A articulação do PMCMV a uma política ampliação do consumo do produto habitação
fundiária por meio da aplicação de alguns dos a partir do alargamento do financiamento, do

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que ao enfrentamento das demais dimensões os níveis de emprego no país – o que poderia
estratégicas da PNH. repercutir no “erro de equiparar crescimento
Tal orientação economicista teve impac- econômico a desenvolvimento social” (ibid.,
tos imediatos no SNHAB, tanto em relação à p. 150), deixando de lado os resultados nega-
adesão dos entes federados, quanto na elimi- tivos desse crescimento no espaço das cidades
nação dos repasses dos recursos do FNHIS para (Rolnik e Nakano, 2009).
ações de provisão habitacional e na limitação Os aspectos desses três eixos do
de sua atuação nas ações de urbanização de PLANHAB acabariam por divergir das suas
assentamentos precários e de desenvolvimento próprias estratégias traçadas para a política
institucional (MCidades, 2013; Cardoso e Ara- fundiá ria. O objetivo da estratégia urbano-
gão, 2013). -fundiária de garantir acesso a terra urbaniza-
O exposto evidencia desequilíbrios entre da, legalizada e bem localizada para a provi-
as ações programáticas e os pressupostos con- são de HIS, propõe diretrizes que consideram a
ceituais e estratégicos estabelecidos pela PNH. aplicação de instrumentos urbanísticos para o
Contudo, no que diz respeito à produção de HIS cumprimento do princípio da função social. Em
e sua relação com a questão fundiária urbana, sua relação com a política habitacional, a apli-
observa-se que os próprios eixos estratégicos cação desses instrumentos parte da premissa
do PLANHAB poderiam também incorrer em de se reservar e destinar áreas para o interes-
contradições. se social, retirando-as da disputa de capitais, o
Para Peixoto (2011), o eixo de financia- que contraria os pressupostos dos demais eixos
mento e subsídio, o eixo dos arranjos institu- que se pautam na estruturação capitalista da
cionais e o eixo da cadeia produtiva da cons- produção da moradia, na qual a terra é tida co-
trução civil, que se propõem, respectivamente, mo componente essencial dos lucros (Peixoto,
a resolver o problema da solvabilidade da 2011; Silva, 1997).
demanda, ampliar a participação da iniciativa Como salienta Peixoto (2011, p. 150), a
privada e reduzir os custos do produto casa, não superação das divergências e contradições
poderiam ser vistos como “metas que apostam suscitará ainda “o risco de se incorrer num au-
no equacionamento da questão habitacional toaniquilamento das proposições e de que as
por intermédio de estruturas de produção capi- iniciativas que começam a ser esboçadas caiam
talistas tradicionais” (Peixoto, 2011, p. 150). A no limbo dos planos que não saem do papel”.
otimização e o alargamento da produtividade A superação dessas divergências e contradições
com base na construção civil e na dinamiza- tem relação intrínseca com a dimensão fundiá-
ção do mercado imobiliário colocam-se como ria da política habitacional e, portanto, com as
uma medida política estratégica, inclusive já propostas de articulação aos instrumentos de
praticada na trajetória da política habitacional política urbana a serem estruturadas nos con-
do BNH nas décadas de 1960 e 1970, que traz teúdos estratégicos dos planos de habitação, no
como premissa elevar a atividade econômica e âmbito das diferentes esferas de governo.

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

o que seria enfrentado com a sua formulação


Planos de habitação: conteúdos
e implementação, apresentando para tanto
estratégicos e limitações uma leitura crítica da realidade municipal ou
regional, tendo em vista: a inserção territorial
No intuito de implementar a PNH e incentivar e dinâmica socioeconômica; as capacidades
a adesão de estados e municípios ao SNHIS, a institucionais e administrativas para política de
partir de 2007, o Ministério das Cidades pas- HIS; os recursos disponíveis e potenciais para
sou a investir no apoio à elaboração dos pla- a habitação; os atores sociais e suas capacida-
nos de habitação e em ações de capacitação, des de participação e controle da política ur-
buscando orientar equipes públicas e consulto- bana; a oferta habitacional; a necessidade de
rias no desenvolvimento desses instrumentos solo urbanizado; os marcos legais e regulató-
de planejamento. rios; e as necessidades presentes e futuras por
As orientações quanto aos conteúdos novas moradias.
dos planos e as datas para adesão ao Sistema A etapa das Estratégias de Ação deveria,
foram organizadas pela Secretaria Nacional de com base no Diagnóstico Habitacional, definir
Habitação (SNH) e pelo Conselho Gestor do os princípios, diretrizes e objetivos do plano ha-
FNHIS em resoluções e cartilhas normativas, bitacional; as formas de sua implementação –
em especial no Guia de Adesão ao SNHIS (MCi- seus programas e linhas de ação; as metas físi-
dades, 2008a), no Manual do FNHIS de Apoio cas, financeiras, institucionais e normativas para
à Elaboração de Planos Locais de Habitação sua aplicação; bem como seu prazo de vigência
de Interesse Social (ibid., 2008b) e no material e os mecanismos para monitoramento, avalia-
do curso à distância oferecido pela SNH para ção e revisão de suas propostas.
elaboração de PLHIS – EAD PLHIS (ibid., 2009). Assim como na PNH, a política fundiária
Pelas diretrizes aí estabelecidas, o processo de teria uma dimensão estratégica na formulação
formulação dos planos deveria ocorrer de for- e implementação dos planos de habitação, ca-
ma participativa e em três etapas: uma etapa bendo a ela estabelecer as bases para a rea-
de Proposta Metodológica; uma etapa para lização dos programas habitacionais no nível
realização do Diagnóstico do Setor Habitacio- local, sobretudo aqueles direcionados à pro-
nal; e uma etapa para formulação das Estraté- dução de novas moradias (MCidades, 2006).
gias de Ação a serem implementadas no hori- Nesse sentido, considerando as necessidades
zonte temporal do planejamento habitacional. habitacionais presentes e futuras identificadas
A Proposta Metodológica deveria decla- na etapa de Diagnóstico – e tendo em vista a
rar como se daria a formulação desse planeja- diretriz estratégica do PLANHAB, os planos de-
mento: as etapas; o cronograma; os prazos e veriam incluir informações conclusivas sobre a
as responsabilidades das equipes de trabalho quantidade de terras necessárias e disponíveis
(do governo e da consultoria); as formas de no território, contemplando medidas práticas,
participação e publicização do processo; bem legislativas e administrativas para sua viabili-
como os atores sociais a serem envolvidos. Já zação. Tais medidas deveriam levar em conta
o Diagnóstico Habitacional deveria explicitar o marco legal urbanístico, sobretudo o Plano

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Diretor, uma vez que esse passou a ser o ins- de novas moradias exigidas pelo crescimento
trumento básico da política fundiária após a demográfico; e (3) a inadequação, representa-
promulgação do Estatuto da Cidade (Cardoso tiva da necessidade de melhoria de unidades
e Romeiro, 2008). habitacionais. No âmbito da inadequação habi-
Para que fosse possível a inclusão de tacional, colocam-se ainda como componentes:
informações e medidas conclusivas para en- a carência de infraestrutura, o adensamento
frentamento da questão fundiária, a formu- excessivo, a irregularidade da posse e da pro-
lação dos planos de habitação, como parte priedade fundiária, e os domicílios com alto
do processo de implantação da PNH, exigiu a grau de depreciação ou sem unidade sanitária
explicitação de alguns conceitos e a definição domiciliar exclusiva (MCidades, 2009).
de terminologias relativas às necessidades ha- As conceituações foram tratadas como
bitacionais e à precariedade da moradia, por questões essenciais a serem levantadas no
parte da SNH. Como princípio, buscou-se uma âmbito da elaboração dos planos de habita-
uniformização de conteúdos que permitisse a ção, em suas diversas escalas. O conhecimento
construção gradual de um sistema de informa- das diversas precariedades e necessidades ha-
ções e avaliação sobre a questão habitacional bitacionais, tanto as acumuladas ao longo do
em nível nacional (MCidades, 2009). tempo como as previstas para o futuro, seria
Em relação à precariedade da moradia, o conteúdo estratégico e fundamental para a for-
conceito adotado pela SNH – referenciado no mulação de políticas alinhadas à PNH. Contu-
PLANHAB – procurou delimitar quatro catego- do, o próprio PLANHAB salientou para a carên-
rias representativas do fenômeno nas áreas ur- cia de sistemas consistentes de informação e
banas: (1) cortiços, (2) conjuntos habitacionais monitoramento da problemática da habitação
produzidos pelo poder público em situação de nas diversas instâncias, as quais, em muitos
irregularidade ou de degradação, (3) loteamen- casos, assumiam parâmetros desarticulados e
tos irregulares de moradores de baixa renda e desordenados de quantificação e qualificação
(4) favelas. Essa delimitação serviria para apro- das necessidades habitacionais, tornando mais
fundar a caracterização da problemática da complexo o desafio de enfrentá-las (ibid., 2010;
moradia, o que poderia levar à formulação de Pulhez, 2012).
diretrizes e estratégias de ação e intervenção Com isso, como parte das iniciativas de
mais adequadas às características das necessi- apoio e capacitação ao desenvolvimento dos
dades habitacionais. planos, a SNH indicou uma série de fontes de
Em relação às necessidades habitacio- dados e informações, bem como métodos es-
nais, a SNH procurou incorporar os três tipos pecíficos que auxiliassem a abordagem das
de necessidades conceituadas pela Fundação necessidades habitacionais, uma vez que a in-
João Pinheiro (FJP): (1) o deficit – representa- consistência dos referenciais para dimensioná-
tivo da necessidade de reposição total do es- -las poderia se colocar como fator complicador
toque de moradias precárias e do atendimento para a definição de programas e estratégias de
da demanda reprimida; (2) a demanda futura – ação. A recomendação de diversas fontes de
entendida como a necessidade de construção dados – tais como a FJP, o Instituto Brasileiro

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

de Geografia e Estatísticas (IBGE), o Centro - Revisão do zoneamento a fim de reser-


de Estudos da Metrópole (CEM) do Cebrap var parte do território para HIS;
- Planos de Expansão com percentual de
(Centro Brasileiro de Análise e Planejamento),
cotas para HIS;
para quantificação de uma mesma problemá-
- Plano de reparcelamento para im-
tica, levaria, contudo, à tarefa de sua com- plementação de HIS em áreas vazias
patibilização, impelindo os entes federados a consolidadas;
tomar decisões técnicas ainda não muito ex- - Revisão da Planta Genérica de Valores
com cobrança eficiente do IPTU;
perimentadas para identificar as necessidades
- Aplicação de edificação compulsória e
habitacionais (Pulhez, 2012; Denaldi, Leitão e
IPTU Progressivo no Tempo sobre áreas
Akaishi, 2011). urbanizadas vazias;
Em relação aos entes estaduais, cabe - Identificação e demarcação das áreas
registrar que outros conteúdos estratégicos ocupadas por populações de baixa renda
ou comunidade tradicionais, como Zonas
foram ainda sugeridos pela SNH. Com base no
Especiais de Interesse Social, ou ainda
papel dos Estados na política habitacional, en-
interesses culturais, para a promoção de
tendido como ente articulador e integrador das ações de regularização fundiária de inte-
ações municipais e regionais em seu território, resse social;
caberia aos planos estaduais de habitação, no - Ações e medidas para o desenvolvimen-
to de uma política municipal de preven-
que diz respeito à questão fundiária: (1) o di-
ção e mediação dos conflitos fundiários
mensionamento das necessidades fundiárias
urbanos e rurais.
para produção de HIS; (2) a formulação de dire-
trizes, metas de ação, medidas e instrumentos Os conteúdos estaduais expostos tam-
para a regularização fundiária de assentamen- bém poderiam ser detalhados no âmbito dos
tos enquadrados no conceito de precariedade planos de caráter metropolitano – sobretu-
habitacional; e (3) a definição de mecanismos do de regiões onde se constata a ausência de
que pudessem estimular a aplicação de uma terras disponíveis em quantidade e condições
política fundiária pelos municípios para efeti- adequadas para atendimento das necessidades
vação de políticas habitacionais alinhadas aos habitacionais de interesse social – e por meio
princípios da função social e da PNH (Cardoso dos quais poderia se definir propostas de ação
e Romeiro, 2008). Sobre esses mecanismos de mais abrangentes para o território regional.
estímulo à aplicação de uma política fundiária, Além disso, assim como o PLANHAB, os planos
Cardoso e Romeiro (2008, p. 36) destacam co- metropolitanos e estaduais deveriam estabele-
mo exemplo a cer regras específicas para distribuição regional
de recursos, determinando parâmetros para os
[...] definição de indicadores para serem municípios, no que diz respeito ao financia-
considerados na pontuação como estímu-
mento e subsídio de recursos para HIS (ibid.).
lo para recebimento de recursos do Fundo
Estadual de Habitação de Interesse Social Ressalta-se, contudo, que o PLANHAB apenas
ou de Desenvolvimento Urbano pelos Mu- recomenda tais aspectos se a insuficiência de
nicípios, tais como: cada município em atender suas necessidades

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Tomás Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

isoladamente for constatada, mesmo reconhe- sucessivamente os prazos para adesão ao


cendo a ausência de instâncias que integrem e SNHIS e para a finalização dos planos. Nes-
articulem a ação de estados e municípios em sas adaptações, o Conselho do FNHIS passou
regiões metropolitanas (MCidades, 2010). a incluir a possibilidade de elaboração da for-
Com relação aos entes municipais, os ma simplificada do Plano (PLHIS Simplificado),
mesmos conteúdos estratégicos estabelecidos pensada para municípios com população de
para os governos estaduais poderiam ser con- até 50 mil habitantes.
siderados na formulação dos planos de habita- Para Denaldi, Leitão e Akaishi (2011), as
ção, destacando-se, no entanto, a competência alterações em relação às exigências de adesão
municipal de se legislar sobre a política urbana. ao SNHIS estariam relacionadas tanto a fragi-
Por essa competência, os planos locais de HIS lidades institucionais locais, quanto à falta de
teriam um papel mais efetivo no que se refere uma cultura de planejamento habitacional, o
ao alcance dos princípios e objetivos da PNH. que revela ainda a permanente necessidade
Esse alcance estaria vinculado à sua articula- de capacitação técnica das instâncias adminis-
ção ou às propostas de análise e revisão da trativas locais. Para Cardoso e Aragão (2013),
legislação urbana municipal, em especial os de todo modo a lógica de implementação do
Planos Diretores, haja vista as limitações co- SNHIS exigiria o fortalecimento da esfera pú-
nhecidas desses Planos e o curto alcance dos blica local e a “necessidade da construção de
instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cida- uma nova cultura política e de novos mecanis-
de, evidenciados nos levantamentos organiza- mos institucionais para as ações de política
dos por Santos Jr. e Montandon (2011). Nesse urbana e habitacional” (Cardoso e Aragão,
sentido, a depender do grau de abrangência do 2013, p. 32).
Plano Diretor, a forma como se daria o alinha- Acrescenta-se também nesse debate o
mento da habitação com a questão fundiária fato de muitos municípios terem encontrado
poderia repercutir na inviabilização da terra pa- dificuldades nos processos participativos de
ra os programas de produção de novas mora- formulação dos PLHIS e na composição dos
dias por meio de estratégias urbano-fundiárias, Conselhos de Habitação (MCidades, 2013).
como preconizado pela PNH e pelo PLANHAB. Os Conselhos teriam papel fundamental na
Cabe destacar que o conteúdo dos pla- continuidade das propostas dos planos habi-
nos habitacionais foi apresentado nas cartilhas tacionais e em sua articulação com a política
e resoluções do Ministério das Cidades para urbana, em razão de suas funções estruturais
todos os entes federados, indiferentemente de na gestão dos recursos dos fundos municipais e
seu porte populacional ou estágio de desenvol- na participação e controle social.
vimento institucional. Contudo, as constantes A partir do lançamento do PMCMV,
necessidades de adaptação do governo federal houve ainda uma relativa retração do SNHIS,
às dificuldades encontradas principalmente pe- o que reduziu fortemente os ritmos de adesão
los gestores municipais, em especial dificulda- e conclusão dos planos pelos entes fede-
des técnicas na elaboração dos PLHIS, leva- rados. Com exceção dos estados e Distri-
ram o Conselho Gestor do FNHIS a prorrogar to Federal – que cumpriram inteiramente as

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

exigências estabelecidas, a maioria dos muni- passam pela formulação dos Planos Diretores e
cípios acabou efetivando sua adesão na fase dos Planos Locais de Habitação – permitindo a
inicial de funciona mento do Sistema, entre adoção dos instrumentos urbanísticos do Esta-
2006 e 2008. Já a elaboração dos PLHIS(s), a tuto da Cidade, bem como a compatibilização
conclusão média do Brasil, entre 2007 e 2013 de estratégias de acesso e gestão social da ter-
havia abrangido mais de 2.900 cidades, o cor- ra –, as ações de produção habitacional priori-
respondente a 52,6% do total de municípios zadas em nível federal com o PMCMV passam
do país (MCidades, 2013). pela elevação dos financiamentos e subsídios
Mesmo diante do contexto paralelo do sem qualquer vinculação aos instrumentos de
PMCMV e das dificuldades na formulação dos planejamento municipal (Buonfiglio e Bastos,
PLHIS(s) e na implementação do SNHIS, a es- 2011). Há, nesse sentido, uma sobreposição
fera federal apostava que a elaboração dos conflitante entre as atuações das diferentes
planos de habitação serviria não apenas para esferas de governo diante das diretrizes e pres-
a viabilização da adesão ao Sistema Nacional, supostos da PNH, bem como as metas do refe-
como também para tornar as demais esferas rido Programa e, no que tange, em especial, a
de governo conscientes de suas problemá- questão fundiária.
ticas habitacionais e das capacidades insti-
tucionais existentes para seu enfrentamento
(ibid., 2009). Considerações finais
Embora a dimensão fundiária da PNH e
o marco regulatório urbanístico, representa- Com base na caracterização do marco de
do pela Constituição Federal e pelo Estatuto fundamentação da PNH, evidenciam-se dese-
da Cidade, não garantissem a efetividade no quilíbrios entre suas dimensões estratégicas
equacionamento das problemáticas habitacio- e ações programáticas, no que diz respeito à
nais – uma vez que os resultados efetivos de- relação entre a questão fundiária e a produ-
penderiam de ações conclusivas e de decisões ção habitacional.
políticas pautadas no princípio da função social A expressiva disponibilização de recursos
da terra –, a esfera federal apostava que, com como dimensão estratégica para financiamen-
a adesão ao SNHIS, ficariam estabelecidas, ao to, subsídio e otimização da cadeia produtiva
menos em tese, as condições normativas, ins- da construção civil em nível federal, ao mesmo
titucionais e os pressupostos conceituais que tempo em que permite alcançar parcelas po-
permitiriam avanços na questão habitacional pulacionais de menor renda, antes não atendi-
no país nas diferentes escalas territoriais. das, tem como foco ampliar a participação da
Diante do desenho das políticas, pro- iniciativa privada nos processos de produção.
gramas e planos destaca-se, no entanto, que Com isso, aposta no equacionamento da pro-
a problemática fundiária ainda foi pouco en- blemática habitacional por meio de estruturas
fatizada ou tratada de forma básica. Isso por- privadas de obtenção da terra para a política
que, enquanto as ações dos municípios sobre pública. Nessas estruturas, os lucros e os gastos
a questão fundiária da política habitacional fundiários têm peso significativo, o que coloca

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Tomás Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

a terra urbana na linha de disputa de capitais, de uma política de aceleração do crescimento


contrariando a dimensão estratégica de aplica- econômico, pautada por um programa que se
ção de uma política de solo que tenha como desvincula de seu pressuposto gerador.
viés o controle social da apropriação da terra Ainda que a estrutura da política nacio-
e a garantia de localizações que qualifiquem nal possa ser descentralizada e venha a de-
o acesso aos benefícios do processo formal de legar às esferas estadual e municipal o papel
urbanização para a população de baixa renda. executor de suas ações, a esfera federal exerce
Eis uma tarefa fundamental para novas pesqui- papel fundamental no comando, na coordena-
sas sobre a temática fundiária: como fortalecer ção e na regulação de suas políticas territoriais,
a questão fundiária como objeto de controle de forma que as prioridades de estados e mu-
social ao invés de permanecer como instrumen- nicípios passam a ser profundamente condicio-
to de disputa de capitais. Somente sobre essa nadas por suas metas e diretrizes. Sob tal as-
premissa conseguir-se-ia pautar, mas profunda- pecto, a ausência de uma estratégia fundiária
mente, a questão fundiária e dar luz a políticas integrada entre os diferentes níveis de governo
efetivas e inclusivas. para a política habitacional corrobora não ape-
Apesar das novas políticas tornarem nas para que os subsídios públicos disponibi-
possível conceber um discurso que levaria a lizados sejam transferidos à especulação imo-
considerar a inclusão de uma nova política biliária, mas para o agravamento da questão
fundiária na política de habitação nacional, a fundiária urbana.
PNH cai em erros semelhantes aos praticados Esse olhar sobre o desenho das políticas
no passado da política habitacional, nos quais habitacionais, suas engrenagens e incongruên-
as ações de produção de moradias não foram cias, indica a urgência de novos aprofunda-
acompanhadas de políticas de solo redistribu- mentos sobre o papel fundiário nas políticas
tivas, mas, sim, foram fortemente influenciadas habitacionais e sua premissa básica – de con-
pela problemática fundiária, tendo contribuído trole social, para não recair no dilema de práti-
para aprofundar o quadro de precariedade e cas fundiárias em que a questão da terra urba-
segregação socioespacial nas cidades. na se mantém na linha de disputa de capitais.
Nesse sentido, ao mesmo tempo em que Estudos sobre a elaboração e implementação
se assiste a estruturação e valorização de um dos PLHIS contribuiriam, por exemplo, para
discurso fundamentado de política nacional de desvendar o papel dado a terra urbana, bem
habitação, evidencia-se o enfraquecimento pre- como compreender como a questão fundiária
coce dessa estrutura institucionalizada em prol foi tratada.

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A questão fundiária brasileira no desenho das políticas nacionais de habitação

Tomás Antonio Moreira


Universidade de São Paulo, Instituto de Arquitetura e Urbanismo. São Carlos/SP, Brasil.
tomas_moreira@sc.usp.br

Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro


Universidade Paulista, Instituto de Ciências Exatas e Tecnologia, Faculdade de Arquitetura e Urbanis-
mo. Jundiaí/SP, Brasil.
joana.zavagliaribeiro@gmail.com

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Tomás Antonio Moreira, Joana Aparecida Z. M. T. Ribeiro

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30 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 15-31, abr 2016

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Texto recebido em 2/jun/2015


Texto aprovado em 14/set/2015

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O FGTS e o mercado de títulos de base
imobiliária: relações e tendências
FGTS and the market of real estate-backed
securities: relationships and trends
Luciana de Oliveira Royer

Abstract
The article describes the relationships between the
Resumo FGTS and real estate-backed securities. FGTS is the
O artigo pesquisa as relações entre o Fundo de Brazilian government’s Severance Indemnity Fund:
Garantia do Tempo de Serviço e os títulos credi- the employer deposits 8% of a worker’s salary
tícios de base imobiliária. As contratações efetua- into the fund and this is managed by the federal
das com recursos do FGTS a partir de 2008 para government. Since 2008, contracts undertaken with
compra de títulos de base imobiliária acabaram FGTS resources for the acquisition of real estate-
por alavancar o mercado desses títulos no país, backed securities have stimulated the real estate
constituindo-se em um mecanismo gerador de bonds and securities market in Brazil, constituting
uma liquidez mínima para seu funcionamento. A a mechanism that generates a minimum liquidity
lógica do investimento nesses fundos é a lógica for its own operation. The investment logic of real
da valorização e do retorno do investimento, sem estate funds is the logic of investment return and
que exista necessariamente foco em uma política gain, without necessarily focusing on a housing and
pública de habitação e desenvolvimento urbano urban development public policy geared towards
voltada à universalização de direitos. É discutida a the universalization of rights. The dispute over FGTS
disputa pelos recursos do fundo e seu papel como resources and its role as a player in this market
um player desse mercado, no contexto da inser- are discussed in the context of Brazil’s inclusion in
ção do Brasil no capitalismo financeirizado. financial capitalism.
Palavras-chave: financiamento habitacional; títulos Keywords: housing finance; real estate-backed
creditícios de base imobiliária; FGTS; financeirização. securities; FGTS; financialization.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 33-51, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3502

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Luciana de Oliveira Royer

nesse mercado é o tema da quarta parte do ar-


Introdução
tigo, que trata da relação entre o Fundo e os
títulos de base imobiliária.
O estudo sobre crédito, funding e arquitetura
Por fim, nas considerações finais,
financeira se mostra fundamental para quem
procura-se estabelecer alguns pontos para a
se dedica ao tema das cidades e do urbano em
reflexão a partir do volume de investimentos
geral. O debate sobre o financiamento do de-
recentes do Fundo e as tendências que podem
senvolvimento urbano, sempre sob a perspecti-
ser observadas a partir desses investimentos.
va da universalização dos direitos em um país
com a desigualdade estrutural como o Brasil, é
um dos pontos cruciais para a estruturação e a
gestão de políticas públicas urbanas.
Crédito e crédito
A utilização dos recursos dos chamados imobiliário no Brasil
fundos parafiscais, o SBPE e o FGTS, Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo e Fun- O crédito imobiliário vem aumentando sua
do de Garantia do Tempo de Serviço, deve ser participação no PIB de forma consistente e
assim um ponto importante do debate sobre o vem respondendo por uma parcela crescente
assunto. Em especial o investimento do FGTS, do desempenho das operações de crédito no
fundo que historicamente tem conseguido atin- país, de acordo com o Relatório do Banco Cen-
gir parte da renda média e parte da baixa ren- tral de 2013: “O crédito com recursos direcio-
da no crédito habitacional e é responsável por nados continuou a expandir em seus principais
importantes investimentos em infraestrutura segmentos, com destaque para a aceleração
urbana, deve ocupar um papel central na análi- do crédito rural e para a manutenção do ritmo
se e pesquisas sobre o tema do financiamento de crescimento dos financiamentos imobiliá-
público da infraestrutura urbana. rios e dos investimentos com recursos do Ban-
O artigo está desenvolvido em quatro co Nacional de Desenvolvimento Econômico e
tópicos, além da introdução. Na primeira parte, Social (BNDES)”.1
será apresentado brevemente o contexto atual A participação do crédito imobiliá-
do crédito imobiliário no Brasil. Na sequência, rio nas operações de crédito e sua crescente
discute-se a criação do FGTS, suas mudanças importância podem ser melhor visualizadas
recentes, seu desempenho, procurando traçar ao se atentar para o volume de recursos das
um breve histórico do Fundo. operações de crédito imobiliário (saldo da car-
Para poder discutir a entrada do FGTS no teira de crédito com recursos direcionados –
mercado de títulos, a terceira parte do artigo pessoas jurídicas – financiamento imobiliário
procura introduzir alguns aspectos da evolução total): de 9,2 bilhões de reais em dezembro de
recente de títulos de base imobiliária no Brasil. 2008 para 66,2 bilhões de reais em dezembro
Algumas de suas características básicas, bem de 2014. O volume movimentado pelo crédi-
como seu desempenho recente, são tratadas to direcionado para pessoas físicas (finan-
nesse tópico. O papel relevante que o FGTS tem ciamento imobiliário total) também cresceu

34 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 33-51, abr 2016

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

Gráfico 1 – Saldo operações de crédito ao setor imobiliário em relação ao PIB


10

7
Percentual do PIB

0
mar/07

ago/07

jan/08

jun/08

nov/08

abr/09

set/09

fev/10

jul/10

dez/10

maio/11

out/11

mar/12

ago/12

jan/13

jun/13

nov/13

abr/14

set/14
Título do eixo

Fonte: Elaboração própria. Sistema Gerenciador de Séries Temporais do Banco Central do Brasil.

consideravelmente no período: de um saldo


Breve histórico do FGTS
de 59,7 bilhões em dezembro de 2008 foi para
431,7 bilhões de reais em dezembro de 2014. Ao analisar o FGTS, percebe-se que sua consti-
O Gráfico 1 ilustra esse crescimento na relação tuição e seu desempenho ao longo dos quase
do crédito imobiliário/ PIB. 50 anos de existência o transforma em um pa-
A relação entre o crédito imobiliário e trimônio do trabalhador de fato, como é afir-
o PIB, apesar do consistente crescimento, ain- mado em muitos dos seus documentos oficiais
da é considerada baixa se for comparada com (Brasil, MTE, 2015) e como veremos adiante.
outros países. Todo o chamado arcabouço re- A constituição de um fundo que pudesse
gulatório permitiu uma expansão desse crédito ser uma alternativa à estabilidade no emprego,
de forma a mitigar e minimizar os riscos ine- obrigatória no Brasil até a existência do FGTS2
rentes a uma operação de longo prazo junto e também que pudesse financiar parte da in-
aos agentes financeiros (Royer, 2014). E, prin- fraestrutura urbana em um país que começava
cipalmente, o que tem garantido a expansão a apresentar persistentes taxas de urbanização
sustentada desse crédito e a viabilidade das parecia uma saída quase mágica para resolver
operações é o funding de crédito direcionado: dois problemas de uma só vez. O financia-
caderneta de poupança (SBPE) e o FGTS (Royer, mento da indústria da construção civil era um
2014; Magalhães Eloy, 2015). problema relevante para a agenda pós-1964,

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Luciana de Oliveira Royer

e o BNH atuou diretamente nesse setor. O viés dessa forma essas instituições a operar em um
existente no BNH de uma política de incentivo sistema integrado de associações de poupan-
industrial, constituindo um fundo robusto para ças e empréstimos.
dar suporte à indústria da construção civil na- Os recursos iniciais destinados ao SFH e
cional, foi estudado por importantes autores previstos na lei de criação do BNH/SFH eram
(Maricato, 1987). oriundos de uma contribuição de 1% incidente
Em 1965, a presidência do Banco Nacio- sobre salários e também de subscrição compul-
nal de Habitação foi substituída por equipes sória de letras imobiliárias emitidas pelo BNH
ligadas ao Ministério da Fazenda e do Planeja- por locadores de imóveis com área superior a
mento, que aceleraram as medidas necessárias 160m², por institutos de previdência, SESC, Sesi,
para a implementação do modelo americano Caixas Econômicas e promotores da construção
de crédito imobiliário. A concepção financista de imóveis com valor entre 1.000 e 2.000 salá-
se tornou hegemônica, e a orientação a ser se- rios mínimos, além de recursos subscritos pela
guida no funcionamento do sistema, cada vez União. No entanto, mesmo depois de um ano
mais nítida. A Lei nº 4.864, de novembro de de instituído o SFH, os recursos ainda não ha-
1965, que criou “medidas de estímulo à cons- viam constituído um caixa significativo que pu-
3
trução civil”, é um exemplo do que o gover- desse dar um mínimo de escala na produção de
no pretendia com a instituição de um sistema unidades habitacionais e com isso fomentar a
financeiro destinado à habitação: incentivos indústria da construção civil, um dos objetivos
tributários como a isenção de IPI para “prepa- prioritários do sistema.
rações e blocos de concreto”, normatização de Foi de fato a constituição de um fundo
índices e outros instrumentos para a correção parafiscal como o FGTS, por meio da Lei no.
monetária de prestações e saldos devedores, 5.107, de 13 de setembro de 1966,4 que deu
independente se os financiamentos encontra- outro impulso aos recursos antes restritos com
vam-se ou não no âmbito do SFH, mudança nos os quais operava o Banco. O FGTS é um fundo
limitadores para aplicação dos recursos: 60% financeiro formado pela contribuição mensal
dos recursos aplicados em habitações de valor de empregadores aos seus empregados me-
unitário inferior a 300 salários mínimos (na Lei diante depósito de 8% das remunerações em
nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que havia conta vinculada,5 de natureza privada e sob
instituído o BNH, esse limite era de 100 salá- gestão pública, conformando uma poupança
rios); 20% dos recursos aplicados em habita- compulsória do trabalhador que o empregador
ções de valor unitário superior a 400 salários recolhe na fonte. A magnitude dos recursos do
mínimos (na lei do BNH esse limite era 250 FGTS alçou o BNH à condição de segundo es-
salários). A Lei nº 4.864 permitiu também ao tabelecimento bancário do país de sua criação
Banco Central autorizar as sociedades de crédi- até o início dos anos 70 por conta da aplicação
to e financiamento a se transformar em socie- e liquidez de seus recursos.6
dades de crédito imobiliário ou a manter car- Essa mudança de perfil, portanto, se da-
teira especializada nas operações próprias das ria exclusivamente pela origem financeira do
sociedades de crédito imobiliário, incentivando dinheiro que comporia a base dos recursos a

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

ser utilizado na execução da política, tal era a Com a extinção do BNH em 1986 e da
visão vigente à época do sistema, que preza- migração de sua carteira de financiamentos e
va pelo equilíbrio econômico-financeiro e pela do controle e operação do FGTS para a Caixa
constituição do sistema como um fim em si Econômica Federal, extinguiu-se também o
mesmo. Dessa forma, ao mudar a origem do Conselho Curador do FGTS. A hiperinflação e o
recurso que compunha o funding da política, cenário macroeconômico de fato impactaram
muda também seu caráter, o que, se por um la- no número de financiamentos feitos pelo fundo
do atenta para a necessidade de liquidez e sol- depois de 1986.
vabilidade dos recursos do sistema, por outro Um ponto de inflexão importante para
demonstra a preocupação em utilizar os fundos compreendermos as escolhas atuais de investi-
e seus recursos com quem tivesse capacidade mento do FGTS se deu na era pós-Collor. Ainda
financeira para isso, ou seja, financiar quem no governo Sarney, como nos conta Schvasberg
podia pagar. Recursos orçamentários não eram (1993), o Conselho Curador foi reestruturado,
utilizados para a execução dos programas, nem contando com a presença de representantes
a título de subsídio, o que ampliava o caráter dos trabalhadores, empresários e governo. Essa
regressivo da política. O BNH responderia a reestruturação levou para o Conselho Curador
essa dificuldade desenhando programas que as tensões do período, em especial quanto à
continham subsídios internos bem como pro- distribuição territorial dos recursos do Fundo.
gramas que tivessem juros mais altos, como os A retomada das operações com recursos
programas de cooperativas e mercado de hipo- do FGTS em 1990 e 1991, depois de quase três
tecas. Além disso, alguns programas contavam anos sem contratações de porte, caracteriza o
também com subsídios cruzados nos quais fa- governo Collor. Cerca de 95% do total de in-
mílias de renda um pouco mais alta subsidia- vestimentos em habitação popular nesses dois
vam famílias de renda menor. anos foram feitos através do FGTS. No entanto,
De fato, o desempenho do FGTS ao longo a maneira como foram efetuadas as liberações
do período de funcionamento do BNH assegu- de verba e as contratações acabou objeto de
rou excelentes resultados quantitativos, de- uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito,
monstrando que essa fonte de recursos era de destinada a apurar irregularidades. Foram con-
crucial importância tanto do ponto de vista do tratadas 526 mil unidades, 360 mil somente em
custo de captação do recurso para a execução 1991, volume que comprometeu o orçamento
de política habitacional para renda média e dos anos seguintes, impedindo a realização de
média baixa, quanto do fomento à indústria da novas operações. No final de 1996, contabiliza-
construção civil. Atualmente podemos verificar vam-se 75 empreendimentos, com 26.553 uni-
que esse desempenho voltou a apresentar nú- dades com características de empreendimen-
meros muito significativos: em 2014, somente tos-problema (Souza, 1998). Havia uma discre-
em habitação, o FGTS contratou 51,8 bilhões pância entre a baixa qualidade das habitações
de reais (financiamentos e subsídios) perfa- e a faixa de renda a quem se destinavam;
zendo mais de 374,5 mil unidades naquele ano muitas ficaram inacabadas e foram invadidas,
(dados Agente Operador FGTS). por exemplo. Outras foram abandonadas ou

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Luciana de Oliveira Royer

permaneceram muito tempo sem ocupação por Acompanhar criticamente a evolução


não terem uma demanda caracterizada, des- dessas medidas de melhoria do ambiente ins-
tinada a ocupá-las. Os motivos que levaram a titucional para o crédito imobiliário é relevante
isso foram vários, mas destacamos a má quali- para se compreender os desenhos institucio-
dade das habitações, a localização inadequada nais que daí advêm. A agenda de mudanças
e os preços incompatíveis com a demanda que institucionais preconizadas pelas finanças glo-
supostamente seria atendida (Freitas, 2002). bais (WB, 2002) no que concerne ao desenvol-
A instituição do financiamento direto vimento do crédito imobiliário se insere nesse
à pessoa física e ao produtor dos imóveis ao movimento. Melhoria do ambiente institucio-
invés da destinação de recursos para o em- nal, fortalecimento do mercado secundário de
preendimento em si, desvinculado do futuro títulos, desburocratização dos processos relati-
mutuário, foi uma das diferenças básicas que vos à concessão de crédito (para bons “paga-
marcaram o período imediatamente pós-Collor. dores”, diga-se) são parte da agenda de orga-
O programa Carta de Crédito Individual, criado nismos como o Banco Mundial.
em 1995 nessa lógica é, ainda hoje, o principal Importante ressaltar que o mercado de
programa de aplicação de recursos do FGTS, títulos foi viabilizado modernamente no país
sendo o veículo formal do Programa Minha Ca- depois das reformas conduzidas a partir do
sa Minha Vida. início dos anos 1990, na chamada flexibiliza-
ção da economia, com a “retirada gradativa
dos controles que obstaculizavam o livre fluxo
internacional de capitais” (Paulani, 2012). O
Aspectos da evolução recente equacionamento da dívida externa brasileira
de títulos de base imobiliária por meio de sua securitização se insere nes-
no Brasil se contexto, por exemplo. O Brasil caminhava
para estabelecer sua posição no capitalismo
Títulos de base imobiliária podem ser carac- financeirizado, absorvendo poupança externa
terizados como papéis que contêm uma pro- e sendo uma opção atraente para o rentismo
messa de pagamento em um determinado internacional (ibid.). Veremos adiante como es-
prazo e com uma determinada remuneração sa inserção no capitalismo financeirizado pro-
cuja valorização e/ou fluxo de recursos se dá a duz efeitos nas políticas de infraestrutura e na
partir de empreendimentos imobiliários. Os tí- atuação do Estado.
tulos creditícios não são criação recente, visto Não há como ignorar a importância do
que são parte integrante do sistema bancário crédito e do fomento de mercados privados
e parte fundamental do mercado de capitais. para o financiamento e promoção de políti-
Porém suas transformações e metamorfoses e cas de infraestrutura, em especial da política
sua entrada na produção do parque imobiliário habitacional. Apesar de parecer óbvio para os
urbano nos ajudam a entender as tendências profissionais que atuam no âmbito do espaço
recentes da entrada da lógica das finanças no e das ciências sociais aplicadas, a lógica que
espaço construído das cidades. tem regido as políticas de crédito habitacional

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

e imobiliário são lógicas economicistas não Um dos instrumentos financeiros centrais


apenas no Brasil, mas também nos países ditos na lei do SFI é o Certificado de Recebível Imobi-
modelares por operadores do mercado imobi- liário. O CRI é um título de crédito nominativo,
liário brasileiro: Espanha, México e Chile, por de livre negociação, lastreado em créditos imo-
exemplo (Abecip, 2005). biliários, constituindo promessa de pagamento
Como se sabe, o padrão de financiamen- em dinheiro. Apresenta forma escritural, de mo-
to da política habitacional brasileira pós-1964 do que seu registro e negociação devem ser fei-
esteve centrado no crédito lastreado na cap- tos por sistemas centralizados de custódia e li-
tação de poupança, tanto voluntária quanto quidação de títulos financeiros privados, sendo
compulsória e muito pouco no repasse de re- controlados pela CETIP (Central de Custodia e
cursos orçamentários de origem fiscal. A cons- Liquidação Financeira de Títulos). São de emis-
tituição do SFH, nascido de uma conjuntura de são exclusiva das companhias securitizadoras.
intervenção do estado na economia, regulação Podem ser lastreados em fluxos de recebíveis
de mercados e direcionamento de recursos (pagamentos) de empreendimentos imobiliá-
onerosos a partir de critérios políticos é bas- rios específicos ou de um conjunto pulverizado
tante distinta da formatação do Sistema Fi- de operações de crédito imobiliário.
nanceiro Imobiliário, criado em 1997 em pleno Os CRI também compõem os ativos de
período de consecução do ajuste neoliberal no fundos de investimentos, como dos Fundos de
Brasil, que pressupõe a livre negociação entre Investimento em Direitos Creditórios (FDIC) e
as partes, limitando-se o estado a resolver as dos Fundos de Investimentos Imobiliários (FII).
chamadas “falhas de mercado” (WB, 2002). To- Apesar de terem sido criados em 1993, sua re-
da a argumentação de que falta um sistema de gulamentação foi feita em 2008 por meio da
crédito destinado ao setor imobiliário, de que Instrução CVM (Companhia de Valores Mobiliá-
o setor será alavancado caso esse sistema fun- rios) nº 472.7 No caso especialmente dos FII,
cione, vem ao encontro da edição da lei do SFI mas também no caso dos FIDC, seus ativos
(Royer, 2014). compreendem uma gama relativamente diver-
A habitação acabou virando um exce- sificada de instrumentos não necessariamente
lente pretexto para o discurso da alocação vinculados a operações de financiamento habi-
de recursos do SFH na promoção de produtos tacional. Segundo o Portal do Investidor,
imobiliários em geral, por meio do ambiente
[...] de acordo com a regulação vigente,
financeiro do SFI. Na ocasião da criação deste
além de poder adquirir direitos reais sobre
sistema, não faltaram os que criticassem o SFH
bens imóveis, o FII pode também ter ou-
como ultrapassado, defendendo a sua substi- tros tipos de aplicações, tais como: letras
tuição para que finalmente a questão habita- de crédito imobiliário (LCI); letras hipote-
cional fosse resolvida (Abecip, 2005). Mesmo cárias (LH); cotas de outros FII; certifica-
dos de potencial adicional de construção
que o SFH continue produzindo seus resulta-
(Cepac); certificados de recebíveis imobi-
dos, ainda resistem os que veem no modelo
liários (CRI); cotas de fundos de investi-
do SFI a grande oportunidade de combate ao mento em direitos creditórios (FIDC) que
déficit de moradias no Brasil (FGV, 2007). tenham como política de investimento,

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Luciana de Oliveira Royer

exclusivamente, atividades permitidas aos Já as operações com LCI (Letras de Cré-


FII e desde que sua emissão ou negocia- dito Imobiliário) cresceram, sobretudo, a par-
ção tenha sido registrada na CVM; além
tir do início de 2010, quando foram extintos os
de valores mobiliários de emissores cujas
limites de aplicação nesses papéis para efeito
atividades preponderantes sejam permiti-
das aos FII. (Brasil, CVM, 2013) de contabilização das exigibilidades do SFH.
As LCI contam ainda com a isenção de Impos-
A partir das regulamentações desses to de Renda e com cobertura do Fundo Garan-
instrumentos, em conjunto com outras medi- tidor de Crédito, ampliando sua atratividade
das e o aumento da concessão do crédito ao junto aos investidores “pessoa física”. Apesar
setor imobiliário, o estoque de instrumentos do do desempenho positivo desses instrumentos,
SFI cresceu sistematicamente depois do início é importante ressaltar que apenas uma par-
de 2008, especialmente no caso dos CRI e das cela minoritária das operações concerne ao
CCI (Cédulas de Crédito Imobiliário). Um fator setor habitacional. Segundo dados do Anuá-
importante na expansão desses mercados foi rio Estatístico da Uqbar, do total das emissões
a disseminação das vendas desses títulos no de CRI no ano de 2010 apenas 15% estavam
segmento de varejo dos bancos. Inicialmente associadas a financiamentos habitacionais.
restritas a clientes de private banking, as apli- Em 2011, essa participação mais do que do-
cações em CRI exigiam um valor mínimo de brou, chegando a 36,7%, mas permanecia
R$300 mil. Em 2011, o valor da aplicação míni- ainda minoritária.
ma foi reduzido como uma forma de ampliar a Os dados do estoque de operações de
distribuição desses títulos no varejo. A estraté- mercado de capitais que tem vinculação com
gia foi ensejada pela maior demanda de títulos o setor imobiliário mostram um crescimento
de renda fixa diante da trajetória de queda das expressivo do volume de recursos operados
taxas de juros à época. nesse mercado.

Tabela 1 – Estoque de títulos creditícios


vinculados ao setor imobiliário

Estoque – Vinculados ao setor imobiliário (R$ milhões)


Ano
CCI CRI Letra hipotecária LCI Total
2006 2.011 2.170 3.283 7.283 14.746
2007 2.636 2.867 1.955 7.844 15.303
2008 8.287 7.208 1.045 10.503 27.043
2009 12.703 10.567 3.727 15.510 42.508
2010 24.295 18.919 1.896 29.260 74.371
2011 43.790 27.795 2.024 46.832 120.441
2012 53.287 33.356 1.542 62.360 150.545
Fonte: Cetip (2013). Valores nominais.

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

Ainda que não seja possível compará-lo Esses são os principais pontos levantados por
em nível de grandeza com outros mercados de analistas de mercado ao se depararem com um
títulos (como os da dívida pública, por exem- crescimento tão significativo desses títulos de
plo), o que chama atenção, em especial para o 2008 a 2012.8
propósito deste estudo, é o crescimento desse Já o volume negociado nos mostra o
mercado e o aumento significativo dos recursos crescimento do mercado secundário no Brasil
que estão sendo movimentados em uma série com títulos de base imobiliária. Consegue-se aí
histórica relativamente recente. identificar a importância crescente desse mer-
De fato, de um total de 14,7 bilhões de cado secundário e o papel destacado do CRI
reais em 2006, o estoque desses títulos foi para pela sua natureza jurídica.
mais de 150 bilhões de reais em 2012 (em va- O anuário da Uqbar, consultoria especia-
lores nominais). lizada em securitização imobiliária, apresenta o
A análise macroeconômica do aumen- ano de 2012 como o momento
to do interesse do investidor por títulos que
[...] mais profuso de nossa recente histó-
tenham isenção fiscal, características básicas
ria em oportunidades que vão surgindo
de um investimento em renda fixa, e retorno ao redor do mercado de títulos de securi-
condizente com a operação, pode ser aplicada tização imobiliária e de segmentos corre-
a quase todos os títulos de base imobiliária. A latos. Dando sustentação a este ambien-
queda da taxa básica de juros, também é apon- te construtivo, cresce com vigor o setor
imobiliário no Brasil e, de forma paralela,
tada como um fator que obriga investidores de
quase todas as suas fontes de financia-
todo o tipo e tamanho a buscarem a rentabili- mento que possibilitam esta expansão.
dade em outro tipo de papéis e investimentos. (Uqbar, 2012, p. 2)

Tabela 2 – Volume negociado de títulos creditícios


vinculados ao setor imobiliário

Volume negociado – Vinculados ao setor imobiliário (R$ milhões)


Ano
CCI CRI Letra hipotecária LCI Total
2006 11 256 6 2 275
2007 305 238 26 2 570
2008 1.584 516 161 103 2.365
2009 1.502 1.623 224 915 4.264
2010 1.258 4.067 158 1.348 6.831
2011 2.285 10.912 - 1.724 14.921
2012 1.387 14.688 239 3.592 18.695

Fonte: Cetip (2013). Valores nominais.

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Luciana de Oliveira Royer

A estruturação complexa das opera- captura de recursos regulados do fundo pú-


ções, como FII adquirindo CRI, ou como CRI blico para esse mercado. Segundo o mesmo
lastreados em outros CRI caracterizam esse documento da consultoria especializada em
novo ambiente. O que nos interessa destacar securitização imobiliária,
é a importância do papel do FGTS na primeira
[...] a estrutura de mercado de capitais,
alavancagem de CRIs feita com os recursos do
tendo como investidor o FGTS, funcionou
Fundo em 2008, gerando o desempenho espe- como um vaso comunicante entre alguns
rado por seus operadores. Como veremos, os sistemas de financiamento imobiliário,
aportes do FGTS para compra de CRIs ou ainda como o próprio sistema com as regras es-
em FII se dá anualmente, configurando uma pecíficas do FGTS, o Sistema Financeiro de
Habitação (SFH) e o Sistema de Financia-
certeza de liquidez mínima para esse mercado.
mento Imobiliário (SFI), fazendo com que
Em 2012 o volume de CRI emitido foi de 13,58 os recursos de um sistema realimentas-
bilhões, “maior do que a soma das emissões sem outro sistema. (Uqbar, 2012)
de 2010 e 2009”, segundo o Anuário Uqbar
(Uqbar, 2012). Pela primeira vez, a maioria das opera-
As explicações para esse desempenho ções de CRI foi realizada com lastro em crédito
nem sempre são diretas. Estão relaciona- imobiliário em detrimento de locações. O mer-
das à necessidade da busca por uma melhor cado existente até então sempre esteve mais
performance em ambiente de juros baixos. O focado em operações corporativas, com base
discurso da captação de recursos no merca- em contratos de locação atípica na modalidade
do para se fazer frente ao déficit habitacional build to suit.
sempre aparece nas exposições de motivos e Tal mudança se apresenta totalmente em
analises de conjuntura das possibilidades des- linha com as alterações de mercado existentes
ses instrumentos financeiros (Abecip, 2005). e com a revogação da Resolução nº 3347/2006
No entanto, as mudanças regulatórias quan- do CMN que trata das normas sobre direcio-
to ao direcionamento da poupança e o papel namento dos recursos captados em depósitos
do FGTS na alavancagem desse mercado, são de poupança pelas entidades integrantes do
apontadas por analistas financeiros como SBPE e pela Resolução nº 3932/2010 do CMN.
fatores preponderantes no desempenho re- A Resolução nº 3932, dentre outras disposi-
cente da emissão desses títulos, procurando ções e alterações, determinou que só seriam
estabelecer real e finalmente um mercado de considerados CRI possíveis de serem incluídos
securitização imobiliária no Brasil. O FGTS, no chamado ”Mapa 4” das instituições finan-
no ano de 2011, adquiriu mais de três bilhões ceiras aqueles que tivessem lastro em crédito
em CRI (aproximadamente 20% das emissões imobiliário (excluindo expressamente a possibi-
daquele ano) tendo sido fundamental para o lidade, ate então existente, de inclusão de CRI
desempenho desse mercado naqueles anos. A com lastro em locações).
importância do FGTS na alavancagem de ope- Ademais, a Resolução nº 3932 dispôs
rações ligadas ao circuito financeiro do capital que as instituições financeiras que realizassem
imobiliário vai se tornando clara, mantendo a as operações de cessão de suas carteiras de

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

crédito imobiliário às companhias securitizado- Não é demais insistir ainda que o sucesso
ras de créditos imobiliários e que fossem vin- desses instrumentos contou com a legitimação,
culadas à emissão de CRI, poderiam utilizá-los ao menos no nível do discurso, do déficit ha-
para fins do cumprimento das exigibilidades de bitacional brasileiro. No entanto, a entrada do
manutenção de no mínimo 65% do montante que seriam “novas” fontes de recursos para
captado em deposito de poupança em opera- um setor “atrasado” ou ainda totalmente de-
ções de financiamento imobiliário. pendente da captação da poupança e do FGTS
parece contraditória, visto que são justamente
esses os recursos que se mostram fundamen-
tais para girar o ciclo dos investimentos e tor-
Títulos de base imobiliária nar atrativos os títulos para os investidores.
e o FGTS O desempenho do FGTS tem demons-
trado o quão relevante é este fundo para a
Ao que tudo indica, portanto, um “cliente” fun- produção de habitação de interesse social. De
damental para o crescimento do mercado de 2008 a 2014, 231,2 bilhões de reais foram des-
títulos de base imobiliária é o FGTS. Uma série tinados para o financiamento à construção e
de resoluções do CMN e do CCFGTS, editadas à aquisição de imóveis, conforme Tabela 3. Ou
praticamente ano a ano desde 1998, mostram seja, o Fundo tem hoje um papel fundamental
que os CRI e outros títulos de mesma natureza na provisão de habitação para renda média e
foram ganhando espaço no mercado de capi- baixa no país. Magalhães Eloy demonstra que
tais, ampliando sua participação na captação esse papel, no entanto, poderia ser ainda maior
de recursos do FGTS que seriam destinados já que o gasto ainda estaria aquém da capa-
inicialmente para o atendimento a empreendi- cidade de investimento do FGTS (Magalhães
mentos destinados à baixa renda. Eloy, 2015).

Tabela 3 – Execução de itens do orçamento do FGTS 2008-2014

Valores
Execução do Orçamento FGTS
em R$ mil

Ano Habitação Descontos/subsídios Saneamento básico Infraestrutura

2008 13.590.867 1.887.114 4.438.847 –


2009 20.205.413 3.971.321 1.948.801 –
2010 33.241.715 6.406.883 553.129 5.300.270
2011 37.842.316 6.444.327 1.251.620 1.782.502
2012 39.583.015 7.511.490 615.517 781.315
2013 42.805.021 8.494.310 4.841.437 3.717.843
2014 43.930.537 7.896.549 6.731.361 6.209.627
Fonte: Agente Operador do FGTS. Valores atualizados para 2014 pelo IPCA.

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Luciana de Oliveira Royer

No entanto o FGTS tem sido usado a ser construído, a estratégia de negócios e a


também e cada vez mais para alavancar pro- margem de retorno dos investimentos.
gramas e posições de mercado. O argumento As resoluções do CCFGTS nº 578/2008,
central contido nos documentos técnicos é de 602/2009, 637/2010, 681/2012, 702/2012,
que a gestão do Fundo tem buscado a melhor 725/2013 foram editadas para regulamentar
rentabilidade possível para as necessárias apli- esse tipo de investimento, que cresceu signi-
cações financeiras, e que dessa forma o Fundo ficativamente durante o período 2008-2012.
se mantém saudável e respondendo a todos os Em uma das resoluções, os “considerandos”9
compromissos que tem, especialmente os com- apontavam para a importância da alocação de
promissos com seus cotistas. recursos do FGTS nesse mercado:
De acordo com entrevistas realizadas Considerando que, além do financiamen-
junto ao Agente Operador do FGTS e análise to tradicional, o FGTS vem incentivando o
de documentos, houve pressão no âmbito do mercado secundário, que cresce no País,
Conselho Curador desde a Resolução CCFGTS disponibilizando linhas de crédito para
aquisição de direitos creditórios vincula-
nº 578/2008 para que fosse autorizada a uti-
dos ao desenvolvimento de projetos no
lização dos recursos do FGTS em operações setor imobiliário;
imobiliárias feitas diretamente ou por meio de Considerando que os investimentos do
títulos de base imobiliária. Nessas operações FGTS nesses ativos elevam o nível de li-
estão incluídas as debêntures para grandes em- quidez do setor imobiliário;
Considerando que os recursos da linha
presas com a condição de executarem unidades
de investimentos criada em 2008 para
habitacionais e também compras de CRIs “per- aquisição de cotas de Fundos de Inves-
formados”, ou seja, CRIs com lastro em empre- timentos Imobiliários – FIIs, de Fundos
endimentos habitacionais, fundos de investi- de Investimento em Direitos Creditó-
mento imobiliários e investimentos especiais. rios – FIDCs e de debêntures, com lastro
em operações de habitação, no valor de
Desses investimentos especiais, um dos
R$3.000.000.000,00 (três bilhões de
mais “especiais” é o Fundo Imobiliário Porto reais), já estão integralmente comprome-
Maravilha. O FGTS foi autorizado a investir tidos com operações contratadas e em
3,5 bilhões de reais no fundo, sendo seu úni- vias de contratação no âmbito do Agente
Operador do FGTS;
co cotista. O FII Porto Maravilha foi criado com
Considerando que além dessas operações
o propósito de realizar negócios de natureza
já viabilizadas, existe demanda adicional
imobiliária na operação urbana do porto, se- apresentada ao Agente Operador da or-
gundo seu prospecto. É ainda o maior FII do dem de R$ 5.000.000.000,00 (cinco bi-
país e adquiriu todo o estoque de Cepacs da lhões de reais) (...). (Brasil, MTE, CCFGTS
nº 602/2009) (grifo próprio)
operação, visando utilizá-los para comprar par-
ticipação nos empreendimentos imobiliários no De fato, existia demanda adicional e, pe-
seu perímetro (Pereira e Moschiaro, 2015). Ao la evolução dos números das chamadas ope-
adquirir todo o estoque de Cepac e por ser o rações de mercado, essa demanda foi irrigada
único controlador do fundo, o FGTS controla com os recursos do FGTS, como se pode verifi-
também o tipo de empreendimento imobiliário car pela Tabela 4.

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

Tabela 4 – Estoque de títulos creditícios


vinculados ao setor imobiliário

Aquisição de CRI + Aplicação de FI-FGTS +


Ano Carteira administrada -
Debêntures/FII/CRI/FIDC (Contratado)
2008 9.344.058
2009 7.576.630
2010 7.172.104
2011 8.246.509
2012 7.167.361
2013 2.401.094
2014 2.907.220
Fonte: Agente Operador do FGTS. Valores atualizados para 2014 pelo IPCA.

Os dados das operações de mercado Ainda que seja importante acompanhar


mostram um grande crescimento até 2012. Em essa trajetória mais recente das chamadas
2008 as operações totalizavam mais de 9,3 bi- operações de mercado, percebe-se que desde a
lhões de reais e em 2012, 7,2 bilhões de reais regulamentação do uso do FGTS nesse merca-
(valores atualizados para 2014). do de títulos imobiliários, outra forma de ope-
De 2008 a 2012 os valores aplicados em racionalizar os recursos está acontecendo. Há
operações de mercado foram sistematicamen- uma injeção de recursos em investimentos que
te maiores do que os alocados para subsídios se caracterizam como rentáveis para o próprio
habitacionais. A partir de 2013 essa curva se Fundo, dinamizando um mercado imobiliário
inverte, com o investimento em financiamentos que abriria frentes de expansão em áreas da ci-
habitacionais continuando a subir, assim co- dade que não seriam utilizadas sem um aporte
mo os subsídios. Uma das possibilidades para de recursos públicos, como a área portuária do
compreensão dessa inversão é a trajetória de Rio de Janeiro. Reforça-se o caráter de colchão
subida da Selic a partir de 2013, e a chama- de liquidez que tem o Fundo, porém de forma
da deterioração do ambiente fiscal do país que diversificada, investindo diretamente também
geraria uma crise de confiança. Também as em operações de mercado. A lógica que per-
incertezas quanto à continuidade de recursos passa esses investimentos é uma lógica de va-
para o programa MCMV e mudanças no am- lorização dos investimentos, como não poderia
biente econômico mundial podem ser compor deixar ser. Certamente é realizado com todas
a motivação para esse comportamento. Esses as normas prudenciais para um investimento
motivos impactariam o mercado imobiliário e desse tipo, mas o que vale observar é a atuação
consequentemente o mercado de títulos de ba- do FGTS como um player no mercado imobiliá-
se imobiliária. rio e no mercado de títulos imobiliários, sendo

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Luciana de Oliveira Royer

Gráfico 2 – Evolução da taxa Selic 2008-2014

16

14

12

10

0
1/1/2008
1/4/2008
1/7/2008
1/10/2008
1/1/2009
1/4/2009
1/7/2009
1/10/2009
1/1/2010
1/4/2010
1/7/2010
1/10/2010
1/1/2011
1/4/2011
1/7/2011
1/10/2011
1/1/2012
1/4/2012
1/7/2012
1/10/2012
1/1/2013
1/4/2013
1/7/2013
1/10/2013
1/1/2014
1/4/2014
1/7/2014
1/10/2014
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração própria.

Gráfico 3 – Evolução comparativa de recursos do FGTS:


Subsídio habitacional (Desconto) x Gastos em operações de mercado (título)

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: Agente Operador do FGTS. Valores atualizados para 2014 pelo IPCA. Elaboração própria.

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

decisivo na alocação de recursos, na escolha do pelo fomento ao mercado imobiliário no país,


tipo de investimento e de sua localização. que geraria empregos, e pela obtenção de ren-
tabilidade para o próprio Fundo, garantindo
sua saúde financeira. No entanto, como discuti-
Considerações finais do anteriormente, o fomento se dá ao próprio
mercado de títulos, ainda que a base imobiliá-
Os fundos conhecidos como parafiscais (SBPE ria desses títulos movimente de certa forma a
e FGTS) detém uma importância crucial para a indústria da construção.
promoção de politicas habitacionais desde sua Nesse mesmo período, 231,2 bilhões de
criação ainda na década de 60. O FGTS, espe- reais foram destinados a financiamentos habi-
cialmente, tem um papel importante no aces- tacionais, mostrando a importância do FGTS
so ao crédito para famílias de media e baixa para uma política publica de habitação, ao
renda. A forma de constituição desse fundo, contribuir efetivamente para a construção de
uma poupança compulsória, e sua remunera- um parque habitacional. Para atingir faixas de
ção a taxas que podem variar abaixo de taxas renda média e baixa, a politica de subsídios
inflação, tem se justificado pela importância do fundo destinou, também de 2008 a 2014,
da utilização de seus recursos na consecução 42,6 bilhões de reais, o que foi fundamental
de uma politica habitacional consistente e di- para a viabilização dos empréstimos. Ainda
rigida pelo Estado em um contexto de grande que seja bastante relevante a discussão sobre
déficit, inadequação habitacional e de infraes- o spread das operações do Fundo e o tipo de
trutura urbana. subsídios concedidos pelo FGTS (Magalhaes
Porém, e no contexto da inserção do país Eloy, 2015), não há como negar que a con-
na atual etapa do modo de produção mundial cessão de crédito e o subsídio conseguiram
centrado nas finanças, o FGTS tem proporcio- atingir um número significativo de famílias
nado a criação e, de certo modo, a manutenção, que estaria fora de qualquer possibilidade de
de um mercado de títulos de base imobiliária. crédito habitacional.
Esse colchão de liquidez e principalmente, a Porém ao viabilizar crescentemente as
diminuição das incertezas e riscos pela com- chamadas operações de mercado, o FGTS atua
pra antecipada e certa de títulos emitidos por como um importante player nesse mercado,
companhias securitizadoras desses créditos, comportando-se como investidor institucional
faz do FGTS um player importante nesse mer- em um contexto de valorização dos títulos, bus-
cado. Nas operações de mercado do FGTS, cando cada vez mais rentabilizar esses títulos.
constituídas pela aquisição de CRI, aplicação Além de constituir-se em uma disputa pe-
no Fundo de Investimento do FGTS (infraes- la utilização de seus recursos, os investimentos
trutura), debêntures, fundos de investimento nessas operações de mercado de base imobiliá-
imobiliário (entre eles o do Porto Maravilha) e ria impacta a produção do espaço construído,
fundos de direitos creditórios, o FGTS investiu a escolha e o tipo dos empreendimentos, sua
de 2008 a 2014 aproximadamente 55,8 bilhões localização, tendendo a promover e consolidar
10 frentes de expansão imobiliária nas cidades.
de reais. O investimento tem sido justificado

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Luciana de Oliveira Royer

Ao buscar a valorização e a rentabilidade des- um todo em “rentista”. Ainda que seus


ses títulos nesse ambiente de negócios, o FGTS ganhos sejam magros, essa posição a
obriga a torcer para o capital e, mais
acaba por transformar os próprios cotistas do
ainda, para o capital fictício, que afinal
fundo em rentistas, como aponta Paulani:
é gerido pelos próprios trabalhadores.
(Paulani, 2012, p. 14)
Não é demais lembrar que é também o
Estado que patrocina a distribuição de O controle social de fato sobre esses re-
recursos dos trabalhadores para viabi-
cursos e sua utilização parece ser um debate
lizar a formação do grande capital, com
a consequente geração de capital fictí- importante a ser feito, no contexto da constru-
cio que normalmente a acompanha. (...) ção de uma política pública de universalização
transforma a classe trabalhadora como de direitos.

Luciana de Oliveira Royer


Universidade de São Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. São Paulo/SP, Brasil.
luroyer@gmail.com

Notas
(1) Relatório de Economia Bancária e Crédito, publicação anual do Banco Central do Brasil (BCB). Até
o conclusão deste ar go, o Relatório de 2013 era o mais recente a ser disponibilizado.

(2) Depois da criação do FGTS em 1966, era facultado ao trabalhador escolher entre a poupança
voluntária ou o regime de estabilidade obrigatório após 10 anos de contrato de trabalho. Ao
empregador era obrigatório, após a opção do empregado, o recolhimento mensal de 8% do
salário do empregado. Depois da Cons tuição de 88, o FGTS consolidou-se como um direito
social e a estabilidade após de 10 anos de emprego foi ex nta.

(3) Lei nº 4.864, de 29 de novembro de 1965, que cria medidas de es mulo à Indústria de Construção
Civil. As citações entre aspas a seguir no texto são de excertos da referida lei.

(4) Atualmente o FGTS é regido pela Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990, e regulamentado pelo
Decreto nº 99.684, de 8 de novembro de 1990. Dados ob dos nos relatórios de gestão do FGTS
disponíveis em www.caixa.gov.br/fgts.

(5) Constituem, ainda, recursos do Fundo: dotações orçamentárias específicas; resultados das
aplicações dos recursos do FGTS; multas, correção monetária e juros moratórios devidos;
receitas oriundas da Lei Complementar nº 110/01; demais receitas patrimoniais e financeiras.

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O FGTS e o mercado imobiliário de títulos de base imobiliária

(6) Sobre o FGTS é importante ainda salientar que o objetivo do Fundo, expresso na lei que
atualmente o regulamenta é: (1) assegurar ao trabalhador optante a formação de um pecúlio
rela vo ao tempo de serviço em uma ou mais empresas, para ampará-lo em caso de demissão
e a seus dependentes em caso de falecimento; e (2) fomentar polí cas públicas por meio do
financiamento de programas de habitação popular, de saneamento básico e de infraestrutura
urbana. As normas e diretrizes do FGTS são estabelecidas por seu Conselho Curador, órgão
tripar te, composto atualmente por oito integrantes de órgãos e en dades do Governo Federal,
quatro representantes dos trabalhadores e quatro representantes dos empregadores. O agente
gestor do FGTS é o Ministério do Trabalho e Emprego, a gestão da aplicação dos recursos do
FGTS é efetuada pelo Ministério das Cidades, cabendo à Caixa Econômica Federal o papel de
Agente Operador. A Caixa Econômica Federal é também Agente Financeiro do FGTS, par lhando
essa função com outras ins tuições (bancos).

(7) Definição que consta de publicação da CVM destinada ao público em geral acessível em
http://www.portaldoinvestidor.gov.br/portaldoinvestidor/export/sites/portaldoinvestidor/
publicacao/serie_guias/CVM-Guia-01-FII.pdf

(8) Entrevista feita com analista da Anbima, em setembro de 2013.

(9) Os “considerandos” são conhecidos por ser na técnica legisla va um resumo da exposição de
motivos de uma lei. Como se trata de uma resolução e não de uma lei, os “considerandos”
adquirem força explica va do mo vo da edição daquela resolução.

(10) Em valores de 2014 atualizados pelo IPCA, de acordo com a tabela apresentada. As agregações
apresentadas na sequência também são atualizadas para 2014 pelo IPCA.

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Texto recebido em 7/nov/2015


Texto aprovado em 12/dez/2015

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Vínculos entre la política de incentivo
a la demanda de tierra y vivienda
e integración urbana en áreas
de crecimiento urbano extensivo.
El caso del PRO.CRE.AR en La Plata
Links between the policy of incentive to the demand for land
and housing and urban integration in areas of extensive
urban growth. The case of PRO.CRE.AR in La Plata
María Eugenia Rodríguez Daneri

Resumen
La presente investigación tiene como propósito
analizar el modo en que la política habitacional de Abstract
incentivo a la demanda impulsada por PRO.CRE. This research aims to analyze the way in which
AR incide en los procesos de expansión urbana, the housing policy of incentive to the demand
analizando los rasgos principales de la integración stimulated by PRO.CRE.AR influences urban
urbana: aspectos urbanos, ambientales y normativos. expansion processes, examining the main features
Los avances del trabajo permitieron reconocer que of urban integration: urban, environmental and
uno de los factores que tiene peso significativo es regulatory issues. It was possible to notice that one
la localización del Programa en áreas no urbanas, of the most significant factors is the location of the
como también en aquellas áreas que siendo urbanas, Program in non-urban areas, as well as in urban
tienen grandes déficit de servicios y equipamientos areas that still have large deficits of public services
públicos. Ello da cuenta de la dificultad que tiene el and facilities. This accounts for the difficulty that
municipalidad para gestionar el acceso al suelo en the municipal government has in managing access
condiciones urbanas de calidad, en una ciudad que to land in quality urban conditions in a city that
se expande insustentablemente y donde el problema expands unsustainably and where the land problem
de la tierra es constante. is constant.
Palabras clave: política habitacional; integración Keywords: housing policy; urban integration;
urbana; expansión urbana; instrumentos; La Plata. urban sprawl; instruments; La Plata.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 53-74, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3503

Book 35.indb 53 06/03/2016 17:30:28


María Eugenia Rodríguez Daneri

promueven la expansión física y extensiva de la


Introducción
ciudad. (Rocca et al., 2010).
La tendencia hacia la expansión en
La presente investigación 1 tiene como áreas periféricas sobrevaluadas, pero al
propósito analizar las relaciones de la mismo tiempo carentes de servicios, evidencia
creciente política de incentivo a la demanda la desigualdad de acceso a los servicios
habitacional (Programa Crédito Argentino del urbanos y equipamientos públicos que, a
Bicentenario – PRO.CRE.AR) con el crecimiento su vez, está vinculada a asuntos tales como
urbano extensivo en el Partido de La Plata. la seguridad de tenencia, la pobreza, la
En particular, se propone reflexionar sobre las exclusión y fragmentación social, el riesgo
condiciones de integración urbana emergentes de inundaciones, la expulsión de actividades
de dicho programa. agropecuarias periurbanas, entre otros
Esta investigación se enmarca en un procesos. En consecuencia, puede deducirse
trabajo de investigación mayor que estudia que las políticas públicas resultan insuficientes
los procesos de expansión urbana, sus para dar cuenta de las múltiples demandas
características diferenciales y la evaluación de que posee la población de espacios para la
la incidencia de las políticas de ordenamiento reproducción y producción social.
territorial, y de tierra y vivienda implementadas En este contexto, el artículo explora
por los gobiernos locales en distintos municipios el modo en que la política habitacional de
de la Provincia de Buenos Aires. El mencionado fomento a la demanda, impulsada por el PRO.
estudio permitió verificar que en los procesos CRE.AR, incide en los procesos de expansión
de expansión urbana los usos dominantes urbana analizando los rasgos principales de la
han sido los residenciales, conducidos en gran integración urbana, es decir aspectos urbanos,
medida por el sector privado, pero también por ambientales y normativos.
una importante acción de las políticas públicas, El estudio se estructura en tres
en particular las políticas de tierra y vivienda partes, en la primera se presenta el marco
y de producción de infraestructuras (Rocca et teórico- metodológico donde se desarrollan
al., 2010). los principales conceptos que vinculan la
Si bien la normativa provincial vinculada problemática del crecimiento extensivo con
al ordenamiento territorial (Decreto Ley n° las políticas urbanas, instrumentos y objetivos
8912/1977) establece un marco para regular de intervención que permiten identificar los
el crecimiento urbano, implantando estándares componentes para el desarrollo del estudio de
de toda nueva subdivisión del suelo, y caso. En la segunda se abordan los principales
estableciendo las formas de completamiento ejes que hacen a la integración urbana, poniendo
urbano de acuerdo a necesidades de a prueba dos tipos de iniciativas emergentes
incremento poblacional y dotación de del PRO.CRE.AR. En la última se exponen las
infraestructuras, la creciente necesidad de conclusiones del estudio, donde se reflexiona
suelo y el desarrollo de mercados inmobiliarios sobre los factores que afectan directamente a la
especulativos que encarecen el precio del suelo, integración urbana del caso de estudio.

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

producción y configuración de las ciudades


Crecimiento extensivo:
en el contexto capitalista actual, donde la
políticas urbanas, expansión descontrolada y los cambios en la
instrumentos y objetivos demanda de suelo, definen gran parte de la
de integración urbana problemática urbana actual. Así, el modelo
resultante justifica la necesidad del manejo
Se partió de un marco teórico general que del crecimiento urbano a partir de políticas
permitió interpretar los procesos actuales de públicas planificadas e integrales como un
crecimiento urbano extensivo en Latinoamérica desafío en el mundo entero.
y sus vínculos con la planificación y gestión Está confirmada la tendencia mundial
urbana, y los procesos socio-territoriales hacia la urbanización y la forma insustentable
subyacentes. En articulación con el anterior, en que esta viene desarrollándose. A
la exploración se basó en un marco teórico nivel global, el modelo dominante es la
sustantivo que profundiza en las relaciones metropolización expandida y descontrolada,
entre el acceso al suelo urbano y los distintos con configuraciones urbanas difusas y
instrumentos de la política urbana. extendidas y agudización de los problemas
sociales y ambientales con patrones de
segregación y exclusividad del crecimiento
(Aguilar, 2006; De Mattos, 2010). La expansión
Crecimiento urbano extensivo: urbana en la mayoría de las regiones
teoría sobre la realidad metropolitanas latinoamericanas muestra
latinoamericana un panorama de pobreza, informalidad e
ilegalidad de los patrones de uso del suelo, y
La expansión urbana es tanto un producto una ausencia de infraestructura, equipamientos
como un proceso que expresa el crecimiento y servicios básicos (Lungo, 2007) como
urbano por extensión con modalidades correlato de las dificultades del acceso a la
específicas históricamente determinadas por tierra y vivienda urbana.
el contexto social, económico y político en que Sobre estos procesos ha tenido una
se materializa. Dichas modalidades se expresan gran actuación el crecimiento incontenible
territorialmente en la estructura de la ciudad, de la inversión inmobiliaria, con procesos
así como en las nuevas relaciones entre la de creciente mercantilización del desarrollo
ciudad y su entorno, entre distintas ciudades, y urbano, en los que la plusvalía urbana se
el territorio en sus diferentes escalas. ha transformado en el criterio urbanístico
Para abordar esta problemática la dominante (De Mattos, 2010). Ello justifica la
investigación se enmarcó en las coincidencias necesidad de comprender mejor la expansión
teóricas generales que pueden trazarse de las ciudades en países en desarrollo y
entre distintos autores que relacionan la asegurar, a través de planes y políticas de
tendencia a la urbanización global con las gestión de la expansión urbana, el desarrollo
profundas transformaciones en las formas de ordenado de las ciudades para hacerlas más

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eficientes, equitativas y sostenibles (Shlomo y expansión urbana. Esto, sumado a la falta de


otros, 2012). En el mismo sentido se necesita proyectos y/o mecanismos de gestión que
comprender mejor las políticas urbanas, viabilicen desde una modalidad proactiva,
instrumentos y objetivos de intervención sobre disminuye las posibilidades de la regulación
las áreas de crecimiento extensivo para evaluar municipal dejando a criterio de las iniciativas
su contribución a la integración urbana. privadas u otros organismos sectoriales la
En línea con lo anterior, resultan conducción del proceso.
fundantes los estudios de Aguilar (2002), De Asimismo, también verifica la
Mattos (1999) y Cicolella (1999) porque a través conjugación de factores estructurantes y
del análisis del crecimiento de las grandes específicos en la impulsión de la expansión
ciudades confirman que los más importantes urbana extensiva. Pueden reconocerse como
cambios se dan en los espacios de crecimiento causas estructurales del proceso, no solo las
extensivo con patrones de dispersión urbana importantes transformaciones económicas y
que incorpora progresivamente pueblos productivas producidas en los centros urbanos,
y periferias rurales dentro de un sistema sino también los altos déficits de tierra y
metropolitano cada vez más amplio y complejo. vivienda accesibles para las clases medias y
Por su parte, el trabajo de Rocca (2013) bajas, las demandas de nuevos estándares
es particularmente significativo porque en la habitacionales para las clases medias y altas,
exploración comparativa de las características conjugados con políticas públicas nacionales,
de los procesos de expansión urbana en provinciales y locales que favorecen los
ciudades de distinto tamaño y situación procesos expansivos.
territorial dentro de la Provincia de Buenos C a b e p r e c i s a r q u e, l o s f a c t o r e s
Aires, analiza sus causas y vínculos con la específicos que articuladamente con los
política territorial durante los últimos 35 anteriores, han contribuido a moldear la
años. Este trabajo comprueba que existe una situación en cada ciudad, se vinculan con
consolidación de áreas de expansión urbana transformaciones en los perfiles productivos,
con altos contrastes sociales y espaciales, las pertenencias regionales, la dotación
y en términos cuantitativos, se verifica un de recursos naturales, sus condiciones de
crecimiento acelerado y extensivo de las accesibilidad, entre otras cuestiones.
áreas urbanizadas en relación al incremento Para comprender la integralidad de la
poblacional y de la cantidad de viviendas. problemática de crecimiento urbano extendido
Otro aspecto interesante en la es necesario entender las dificultades de
investigación que desarrolla Rocca (2013) es acceso a la ciudad, porque el mercado legal
el análisis de las normativas de zonificación del suelo resulta inaccesible a la población de
municipal – instrumento generalizado en bajos ingresos. Sobre este proceso, tiene una
el territorio bonaerense – donde se verifica alta incidencia la regulación del suelo porque
que al no tener Planes que las enmarquen no implica una intervención significativa en
resultan indeterminas en cuanto a principios el mercado que favorezca el acceso a la tierra
y lineamientos de las áreas previstas para la de los sectores sociales de menores ingresos

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(Clichevsky, 2003). Las posibilidades que Azuela (2007), donde propone reivindicar el
tiene la población de acceder a vivir en una valor social del suelo en las políticas en torno
determinada área urbana se relaciona con las al mercado de suelo urbano que reconozcan el
condiciones de pobreza y el funcionamiento valor estratégico de la tierra y las características
del mercado legal de tierras y vivienda. Según particulares del funcionamiento de sus
la autora el mercado legal del suelo resulta mercados, para impulsar un uso sostenible
inaccesible a la población de bajos ingresos; del suelo al incorporar objetivos sociales y
y las políticas estatales sobre regulación ambientales y beneficiar a los segmentos
del mercado privado del suelo han influido más vulnerables de la población urbana. Para
decisivamente en el acceso porque no ello es imprescindible que el Estado, tanto en
implicaron una intervención significativa en el ámbito municipal como el nacional, tenga
el mercado tendiente a favorecer el acceso a un rol activo en la promoción del desarrollo
la tierra de los sectores sociales de menores urbano a través de políticas e instrumentos
ingresos. integrados que puedan favorecer la integración
Por su parte, las políticas de Tierra y como objetivo de cualquier acción territorial.
Vivienda, mayormente generadas desde los Morales (2005), por su parte, sostiene
niveles de gobierno intermedio y superior, no que dejar la asignación del recurso suelo a los
han sido articuladas adecuadamente con los intereses particulares implica una distribución
gobiernos locales, considerado su incidencia en desigual de dicho recurso. La definición del
la conformación de áreas de expansión urbana, interés público del suelo urbano podría integrar
contribuyendo a la dispersión y fragmentación componentes que aseguren que la ciudad
espacial y social. Estas políticas, actuando con sea: equitativa, convivida, integrada al medio
objetivos sectoriales, impulsaron el crecimiento natural, y productiva. Por ello la importancia
hacia áreas no previstas, y presionaron sobre de la regulación del suelo a través de diversos
otros usos de la tierra de menor relevancia instrumentos.
económica, como pueden ser los espacios Distintos autores (Fernández Wagner,
verdes abiertos o los agropecuarios (Lancioni et 2006; Del Río, 2011) coinciden en que en
al., 2012). Argentina, durante las últimas décadas, los
principales instrumentos implementados por
la política habitacional, con las diferencias que
Morales (2005) realiza entre “las de oferta
Instrumentos de tierra de vivienda construida”, y “las de fomento
y vivienda en el contexto de la demanda”, intentaron dar respuesta a
de las políticas urbanas esta problemática, pero al no articularse con
políticas urbanas también favorecieron el
El crecimiento urbano extensivo requiere crecimiento extensivo de la ciudad.
un abordaje multidimensional acorde a la Fernández Wagner (2006) señala que
complejidad de la problemática. En este se ha centrado el foco en la construcción
sentido resulta útil la propuesta de Antonio masiva de viviendas, pero al no existir una

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correspondencia entre la planificación beneficiar a los segmentos más vulnerables de


urbana y la disponibilidad de un conjunto de la población urbana.
instrumentos organizados en tal sentido, tiene
una serie de consecuencias negativas o al
menos contradicciones, entre las que destaca
la existencia de escasez de suelo de propiedad
La integración como objetivo
pública disponible. Se debe enfrentar la
Lo anteriormente escrito afirmó que la
problemática de habitar la ciudad de modo
expansión urbana en Latinoamérica se
complementario con el desarrollo de una
caracteriza por procesos imbricados de
regulación del suelo urbano y la planificación
fragmentación, dispersión, segregación,
en la esfera local.
desintegración y desigualdad, en términos
En la misma línea, Del Río (2011)
espaciales, sociales, económicos y políticos.
señala que, en gran medida, este esquema de
Los gobiernos enfrentan cotidianamente
urbanización es producto de la incapacidad
la necesidad de integrar las poblaciones
de la gestión urbana para intervenir e
vulnerables y marginadas en los territorios
introducir mecanismos de regulación de los
urbanos. En relación con esto, Sabatini (2008)
mercados de suelo urbano; de la connivencia
explica que la segregación de los grupos
de intereses de actores públicos y privados
populares en la periferia de las ciudades tiene
tendientes a dinamizar el capital inmobiliario;
impactos urbanos y sociales. Entre los primeros
y de la difusión de concepciones urbanísticas
destacan los problemas de accesibilidad y la
excluyentes mediante los estándares
carencia de servicios y equipamientos en sus
normativos o de zonificación, que rara vez
lugares de residencia; y entre los segundos,
asimila las prácticas y procesos populares de
los problemas de desintegración social. Ello,
producción del hábitat.
representan formas de empobrecimiento o de
Es importante destacar que la mayor
degradación social vinculados a las desventajas
oferta residencial desarrollada en Argentina
que conlleva la falta de integración física.
desde 2003 no implicó precisamente mejores
En la misma línea, Vidal Rojas (1997)
condiciones de acceso a la vivienda, en tanto la
entiende la fragmentación urbana como un
inversión inmobiliaria se hace como reserva de
proceso territorial mayor, que se construye
valor y solo para la población de mayor poder
a través de tres subprocesos: fragmentación
adquisitivo (Baer, 2008).
social, fragmentación física y fragmentación
Por lo tanto, el gobierno no debería
simbólica. En cualquiera de los casos supone
ignorar su responsabilidad de adoptar
la independencia de las partes (fragmentos) en
políticas en torno al mercado de suelo
relación al todo (sistema urbano). El abordaje
urbano que reconozcan el valor estratégico
de la cuestión de la fragmentación urbana
de la tierra y las características particulares
reconoce fundamentalmente dos líneas de
del funcionamiento de sus mercados, para
análisis aunque con diferentes matices en
impulsar un uso sustentable del suelo al
cada una de ellas, por un lado, aquella que se
incorporar objetivos sociales y ambientales y

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halla ligada a procesos de desigualdad social y


Metodología
barreras materiales y/o inmateriales; por el otro,
la que se relaciona con las discontinuidades
en el proceso de expansión urbana a respecto Él marco teórico sirvió para la construcción de
de la trama producto de los procesos de la metodología, del mismo modo los distintos
metropolización (Valdes, 2001). estudios que analizan y evalúan soluciones
En la búsqueda de operativizar estos habitacionales. Esto permitió llegar a la
conceptos que definen procesos involucrados conclusión que la integración urbana puede
en los procesos de expansión Del Río entenderse a partir de la relación interrelación
(2008) señala que la calidad urbana es la de distintos ejes. En función de esto, se
cualificación del espacio urbano que expresa construyó una matriz de análisis (Cuadro 1),
la articulación compleja entre accesibilidad a de carácter exploratorio, donde se analizaron
las infraestructuras, conectividad al trasporte distintos ejes que permitieron reflexionar sobre
público y proximidad a la centralidad urbana. los factores que determinan la integración
Así que sistematiza una serie de variables que urbana de las localizaciones del PRO.CRE.AR.
tiene por objetivo caracterizar las condiciones En la matriz, la primera columna
de calidad urbana. Se refiere a la centralidad representa los ejes de análisis, que son aquellas
urbana la relación entre accesibilidad/ que a partir de su interrelación definen la
conectividad, consolidación urbana de servicios integración urbana. En la segunda columna
en la vía pública, conexión a servicios sanitarios se detallan las variables que se evalúan de
básicos, calidad de ocupación de la vivienda y cada eje de análisis. La tercera columna
calidad constructiva de la vivienda. está compuesta por el tratamiento del dato,
También propone analizar variables por ejemplo: distancia en metros hasta la
a nivel socioeconómico para determinar la centralidad más cercana, en una escala del 1
posición relativa de las tipologías analizadas al 4 expresando de izquierda a derecha mejor
en la estructura socioespacial. Finalmente, se condición a mayor déficit.
identifica la distancia al borde de la mancha Para la producción car tográfica y
urbana para analizar la inserción de conjuntos tablas síntesis se ensambló un Sistema de
habitacionales sobre áreas rurales o de borde Información Geográfica (SIG) y se relacionó
urbano. con técnicas de análisis espacial para
En términos generales la integración relacionar la localización del Programa con
urbana expresa como se relacionan los las variables de análisis, con el fin de analizar
distintos componentes físicos, ambientales, y los rasgos principales de la integración
socioeconómicos de la ciudad y a su vez actúa urbana que emerge del Programa. En algunos
como un indicador que permite aproximar el casos se utilizaron medidas tradicionales de
nivel de calidad urbana de una ciudad, siendo distancia generando buffers, en otros casos se
la integración social un proceso vinculado y ajustó una medición distinta de acuerdo a las
condicionado por la misma. necesidades de cada variable.

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Cuadro 1 – Matriz de análisis


Tratamiento del dato
Eje Variable
1 2 3 4
Ambiental Riesgo hídrico Sin riesgo Muy bajo / bajo Medio Alto

Servicios básicos Con agua y cloaca Con agua Con cloaca Sin servicios

Equipamiento
A menos de 300 Entre 300 y 600 Entre 600 y 900 A más de 900
salud

Urbano Equipamiento
A menos de 600 Entre 600 y 900 Entre 900 y 1.200 A más de 1.200
educativo

Subcentralidades A menos de 2.200 Entre 2.000 e 3.000 Entre 3.000 y 4.000 A más de 4.000

Transporte público A menos de 300 Entre 300 y 600 Entre 600 y 900 A más de 900

Zonificación de
Regulatorio Urbana Complement. Rural Rural
usos de suelo

Fuente: elaboración propia.

A continuación se repasan los criterios de • El eje urbano hace referencia a la


definición de cada uno de los ejes de análisis distribución de bienes y servicios. En este eje es
que componen la matriz: importante evaluar si el Programa está ubicado
• El eje ambiental refiere a cuáles son las cercano a centralidades o subcentralidades
condiciones ambientales en que se localiza urbanas, a equipamientos públicos, si cuenta con
el Programa. Es decir, interesa conocer si el cobertura de servicios básicos, entre otras cosas.
Programa está localizado en áreas con riesgo Para ello las variables que se analizan son:
de inundaciones. Para ello, la variable que se 2) Servicios básicos agua y cloaca. El análisis
evalúa es: de la cobertura se realiza a partir de los datos
1) Riesgo Hídrico. Para analizar la obtenidos de ABSA respecto de los servicios de
localización en relación al riesgo hídrico se agua y cloaca e identificando si la localización
toma como base la cartografía elaborada por del Programa se encuentra dentro de estas
el Centro de Investigaciones en Suelos y Agua áreas servidas.
de Uso Agropecuario (CISAUA) en el marco 3 y 4) Equipamientos públicos de Salud2 y de
de un estudio de Riesgo Hídrico en el Partido Educación.3 El análisis de los equipamientos
de La Plata. Para construir el mapa de Riesgo públicos implica indagar la localización del
Natural de Inundación, dicho estudio se basó Programa respecto de la distribución de los
en las distintas inundaciones (2002 y 2008) equipamientos públicos. Es decir, cuales son
que afectaron al partido y que demuestran las distancias que se deben recorrer para poder
el colapso del sistema de desagües tanto del acceder a ellos mediante la generación de
casco urbano como de su periferia. buffers que miden la proximidad directa.

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5) Centralidades Urbanas. El análisis de Este análisis resulta fundamental para


centralidad se realiza a partir de comprender poder realizar la evaluación del siguiente
que ésta es producto de atracción de flujos, punto:
espacios de consumo, concentración de • los sectores urbanos más críticos del
actividades comerciales y financieras. Para partido. Se realizara a partir de la evaluación
ello se identifican los subcentros urbanos y relación de las distintas variables; para ello
y subcentros de servicios establecidos en el se realizará un cruce entre las mismas, que se
Código de Ordenamiento Urbano4 vigente; y a encuentren en los últimos dos casilleros de la
través de la generación de distintos buffers se matriz, los cuales indican las situaciones más
evaluar la proximidad directa. críticas. Es decir, todas aquellas localizaciones
5
6) Transporte público. Las redes de que cuenten con al menos 3 variables en la
transporte cumplen un papel fundamental para escala 3 y 4 de la matriz se georreferenciaran
facilitar las interrelaciones en la sociedad, y en en GIS para comprobar si el conjunto de
particular en este estudio son fundamentales localizaciones define sectores dentro de la
para facilitar la conectividad de las otras ciudad.
variables. Para ello se calculan cuáles son las
distancias que se deben recorrer para poder
acceder a ellos mediante la generación de
buffers que miden la proximidad directa.
Relaciones entre el PRO.CRE.AR
• Por último, el eje regulatorio refiere a cuál
e integración urbana en áreas
es la inserción del Programa en relación a las de crecimiento urbano extensivo
áreas y usos normados según el Decreto-Ley
8912/77 y el Código de Ordenamiento Urbano El Partido de La Plata forma parte de la RMBA,
del partido de La Plata, en particular con en particular de su litoral sur, es Capital de la
aquellas áreas que no son urbanas. La variable Provincia de Buenos Aires, por lo tanto, sede
que se analiza es: de gobierno y de la administración de los tres
7) Regulación de usos de suelo. El análisis poderes provinciales.
de la regulación se realiza a partir de Desde fines de los 70, el municipio de
identificar cuáles son las zonas destinadas La Plata transita un proceso de planificación
al uso residencial e identificar qué relación urbana basado en una serie de instrumentos
tienen éstas con la localización del Programa. normativos municipales, enmarcados en la
Entendiendo que las áreas apropiadas para la legislación provincial, con el propósito ordenar
localización del Programa son las urbanas. el crecimiento urbano. Si bien desde esa fecha
Como síntesis, del análisis de la a la actualidad cuatro han sido las ordenanzas
localización se identifica: municipales, que tomaron la zonificación del
• los factores que afectan la integración territorio como instrumento de ordenamiento
urbana del caso de estudio. A partir de urbano territorial, ninguna de ellas fue
identificar los ejes que tienen mayor incidencia concebida en el marco de un plan que defina el
en la configuración de las mayores criticidades. modelo urbano y territorial, ni las estrategias,

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programas y proyectos que en conjunto urbano para cada una de las periferias del
contribuyan a implementar un proyecto de Partido.
ciudad consensuado por los distintos actores Las tendencias que definen el perfil de
del Partido de La Plata (Rocca y Ríos, 2010). la periferia noroeste están vinculadas con una
El trabajo que realizaron Rocca y Ríos revalorización del suelo urbano que genera
sobre los procesos de expansión urbana expectativas por parte del sector inmobiliario,
en el Partido de La Plata permitió verificar particularmente en las áreas que han tenido
que la ciudad creció por extensión en todas mayor desarrollo económico y que verificaron
sus direcciones. Inicialmente en las áreas mejoras en las condiciones de accesibilidad
de borde y en distintos asentamientos y cualidades ambientales específicas,
ubicados sobre las principales vías de acceso, manteniendo en ese sentido su diferenciación
posteriormente la mancha urbana se extendió respecto a las restantes periferias. En cambio,
sobre corredores viales con bajas densidades las tendencias de dispersión en la periferia
uniendo los distintos asentamientos sureste (cercanía a Villa Garibaldi) y en la
originados en torno a espacios ferroviarios, sudoeste (inmediaciones de la R36) están
y presentando interrupciones básicamente asociadas a sectores de recursos medios que
por la presencia de planicies de inundación intentan acceder con menores costos a ámbitos
de arroyos, cavas, grandes equipamientos en contacto con la naturaleza.
y espacios destinados a la producción, y Si bien este fenómeno dio respuesta
terrenos vacíos expectantes. a nuevas demandas sociales de espacio,
Por otra parte, la materialización de particularmente de vivienda, tanto el desarrollo
infraestructuras viales ejecutadas en la económico sostenido, como la cohesión social y
década de los 90, pertenecientes al sistema la sustentabilidad ambiental, parecen constituir
de autopistas metropolitanas, dio lugar a condiciones difíciles de alcanzar en el marco de
nuevas vinculaciones con la ciudad de Buenos este proceso.
Aires, reforzando la inserción urbana de La Fi n a l m e n t e, l a s m o d a l i d a d e s d e
Plata en la Región Metropolitana de Buenos apropiación del suelo por parte de sectores de
Aires, y generando tensiones en el proceso escasos recursos expresadas en asentamientos
de expansión urbana. Nuevos frentes de informales y villas, vinculados a los cursos de
urbanización a nivel local en relación a la Auto agua y espacios ferroviarios, en mayor medida
vía Ruta 2, la Ruta 36 y la Autopista La Plata – se localizan en las periferias sureste y sudoeste,
Buenos Aires. pero a su vez resulta una tendencia que se
Se verifica que el crecimiento urbano incorpora al escenario actual de la periferia
extensivo ha modificado la configuración noroeste y alerta sobre nuevas condiciones de
de gran parte del territorio conformando riesgo hídrico sobre la población.
distintos sectores urbanos donde se identifican Esto, pone de manifiesto nuevas
claramente tres ejes de crecimiento: noroeste, tendencias de “la periferia dual, fragmentada
sudoeste y sureste; presentando características social y espacialmente”, en ámbitos pobres,
distintivas desde el punto de vista social y degradada, desestructurada; y con espacios

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

Foto 1 – Ejes Noroeste, Sudoeste y Sureste, respectivamente

Fuente: Elaboración propia (2014).

“en transición”, donde se pronuncian procesos metropolitana repercuten en un aumento de


de dispersión urbana, simultáneamente con movimientos residencia-trabajo y en altos
avances de la urbanización sobre el área déficit de equipamientos e infraestructuras de
complementaria y rural destinada al cinturón servicios y comunicación.
hortícolas (Rocca y Ríos, 2010) (Foto 1).
En consecuencia con lo anterior, el El programa analizado
avance de la urbanización desencadena un
retroceso de las actividades productivas. Tierras PRO.CRE.AR Bicentenario es una iniciativa del
que se destinaban a explotaciones primarias Gobierno Nacional que proyecta la entrega
intensivas presentan ahora otros usos del suelo de 400 mil créditos hipotecarios para la
propios de un área urbana. Ello genera nuevos construcción, compra de terreno y construcción,
loteos y una gran especulación de los agentes ampliación, terminación y refacción de
inmobiliarios con el fin de obtener el máximo viviendas, como así también para adquirir
beneficio. Así, la periferia se ve afectada por aquellas que son construidas por el Programa
una dinámica de retención – especulación en a través de desarrollos urbanísticos. Tiene como
el marco de un proceso de suburbanización objetivos:
que progresa principalmente hacia el noroeste • Atender las necesidades habitacionales de
tendiendo a conectar la ciudad con Buenos los ciudadanos de todo el territorio nacional,
Aires (Frediani, 2010). contemplando las diferentes condiciones
Se puede sintetizar, entonces, que la socioeconómicas y la multiplicidad de
expansión urbana en La Plata se relaciona situaciones familiares con líneas de crédito
con los siguientes problemas: avance de la para la construcción de viviendas particulares y
urbanización sobre actividades productivas desarrollos urbanísticos de alta calidad.
agropecuarias, y sobre áreas ambientalmente • Impulsar la actividad económica a través
degradadas, dispersión con baja densidad del incentivo a la construcción de viviendas y
poblacional, incompatibilidad de usos del su efecto dinamizador.
suelo, aumento del valor de la tierra urbana y • Generar empleo en todo el país mediante
no urbana, entre otros. Fenómeno que a escala mano de obra directa e indirecta.

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Sus propósitos son generar desarrollo, de la sanción de la Ordenanza n°11094/13


trabajo, consumo, y descomprimir el mercado se autoriza la re-zonificación de tierras. De
inmobiliario, mejorando las condiciones de esta manera la Ordenanza contempla la
quienes no pueden tener acceso mediante el formación de un registro de oferentes de
crédito hipotecario o el ahorro personal con tierras, propietarios de hectáreas actualmente
destino a la vivienda propia. Este instrumento indivisibles, por estar zonificadas como rurales
se implementa en el marco de una política de o rurales intensivas, y al mismo tiempo se
fuerte intervención pública en la política de genera un registro de beneficiarios PRO.CRE.
vivienda, desarrollada desde el año 2003 a AR, que son los que podrán comprar estos
partir de la implementación de los Programas lotes una vez subdivididos y listos para ser
Federales de Vivienda. aceptados por el crédito.
Durante muchos años en Argentina, la Simultáneamente, como una segunda vía
posibilidad de obtener créditos hipotecarios de acceso a las tierras, la ordenanza brinda la
se vio restringida. En el año 2012, la creación posibilidad de que grupos de beneficiarios del
de un fondo fiduciario (PRO.CRE.AR), dio la PRO.CRE.AR compren fracciones indivisas de
posibilidad de acceder a la vivienda a través tierra con destino a la construcción de vivienda
de un crédito con tasas acomodadas en treinta (consorcio), para que, una vez garantizados los
o cuarenta años. Esto generó una demanda requisitos que estipula la ordenanza, puedan
enorme que luego fue condicionada por ingresar esas tierra al registro de oferentes con
una oferta especulativa que reaccionó como el proyecto de subdivisión.
acostumbran los mercados, es decir sacando el Pese a que el Decreto Ley 8.912/77,
máximo nivel de ganancia posible. que regula las urbanizaciones, indica que
Para aplacar este fenómeno cada “las áreas o zonas que se originen como
municipio debía aumentar la oferta de suelo consecuencia de la creación, ampliación o
urbano, pero en las diferentes estrategias reestructuración de núcleos urbanos y zonas
para llevarlo aparecieron las diferencias. de usos específicos, podrán habilitarse total
En consecuencia, el Programa ha tenido un o parcialmente sólo después que se haya
impacto distinto en cada Partido; y, como completado la infraestructura y la instalación
se dijo anteriormente, está directamente de los servicios esenciales fijados para el
relacionado a las capacidades con que cada caso, y verificado el normal funcionamiento
municipio cuenta para implementar distintos de los mismos”; la Ordenanza 11094/13 solo
instrumentos de gestión, regulación, etc., exige tendido eléctrico, alumbrado público y
teniendo en cuenta ciertos componentes apertura de calles transitables, apoyándose
básicos de la urbanización: suelo, servicios en la Ley de Hábitat 14.449, que cuando se
básicos, accesibilidad, condiciones urbano- trata de re-zonificar parcelas rurales, "llama"
ambientales. al artículo 83 del Decreto Ley 8.912/77 que
En el Partido de La Plata se impulsó el hace referencia a la convalidación por provincia
mecanismo que fue denominado “registro de las ordenanzas municipales que intentan
de oferentes de terrenos”, donde a través ampliar la zona urbana.

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

En este proceso, la tierra aumentó su Lógicas de localización y análisis de


valor en forma extraordinaria, y el registro integración urbana del PRO.CRE.AR
de oferentes de terrenos solo quedó limitado
por la condición de que el precio máximo de a) Eje Ambiental
cada lote sea de 150 mil pesos, dejando que 1) Riesgo hídrico
esa ganancia excepcional quede en manos Los resultados obtenidos en la
del propietario de la tierra, y en muchos de los especialización del riego hídrico y de los registros
casos estas tierras no se encuentran dentro de PRO.CRE.AR muestran que, si bien la mayoría de
la mancha urbana actual. los registros de los dos cosos se encuentran en
Se seleccionaron dos unidades la escala 1 y 2 de la matriz, una considerable
de análisis en correspondencia con dos parte de los mismos están ubicados en zonas
operatorias llevadas a cabo por el Programa, con riesgo, lo que implica no solo un conflicto
y desarrolladas en el mismo recorte temporal: ambiental sino también un importante conflicto
primer trimestre del año 2014. Las unidades para las familias asentadas en dichos lugares,
de análisis seleccionadas son: por estar expuestas no solo a inundaciones (de
La Línea Construcción (Caso 1), destinada acuerdo al grado del riesgo) sino también al
a aquellas familias que cuenten con un terreno. anegamiento de dichos sectores.
En este caso se examinó la información oficial El análisis demuestra que el Programa
de permisos de obra otorgados en el primer ha llevado a la ocupación urbana de zonas
trimestre del año 2014.6 Como primer resultado no aptas, de esta forma gran parte de las
de ello se obtuvo que de los 1.282 permisos planicies de inundación de los arroyos han sido
de obra aprobados, 437 pertenecen a la Línea integradas a las áreas urbanas sin ningún tipo
Construcción del PRO.CRE.AR. de restricción. Ello evidencia la importancia
L a L í n e a C o m p r a d e Te r r e n o y de evaluar, previamente a la aprobación de
Construcción de Vivienda (Caso 2), destinada futuros registros, cuáles son los sectores
a familias que aún no disponen de un más convenientes para la localización del
terreno. Para este caso se utilizaron las diez Programa en relación al Riesgo; ya que una vez
re-zonificaciones de fracciones indivisas establecidos los mismos se torna muy compleja
aprobadas por el municipio platense, en el su reubicación debido al costo económico que
primer trimestre del año 2014, que prevé una esto representa, y más aún el importante costo
oferta de 890 lotes distribuidas en distintos social que implica trasladar una población ya
sectores del partido. consolidada.

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María Eugenia Rodríguez Daneri

b) Eje urbano la cobertura educativa); pero, respecto de cada


1) Infraestructuras de servicios básicos: Agua línea, se encuentran mayores déficit en la línea
y Cloaca compra de terreno y construcción, que en la
Los resultados en materia de cobertura línea construcción.
distan considerablemente de las condiciones Se entiende que la accesibilidad a
que establece el Programa – los lotes deben los equipamientos públicos, medidos por la
tener los servicios básicos. La cobertura de distancia física a ellos, debiera ser equitativa
infraestructura de servicios en las áreas para todos. Pero los resultados demuestran que
donde se localizaron los registros representó, no es así para todos los casos, creándose en
en el Caso 1, tener el mayor porcentaje de consecuencia desigualdades física-territoriales
localizaciones sin ninguno de los dos servicios. respecto a su distribución.
Para el Caso 2, la cobertura de servicios resultó 3) Centralidades o subcentralidades urbanas
aún más crítica ya que ninguno de los registros Se observa que hay una gran
de esta línea cuenta con los servicios básicos. cantidad de registros localizados cercanos
El resultado permite observar la a subcentralidades, en particular el Caso 1
desigualdad socio-espacial que subyace en muestra mejores resultados que el Caso 2. No
la expansión de la cobertura. Esto da cuenta obstante, al visualizar la espacialización de
no solo de las malas condiciones en que se los mismo, en el eje Sureste se verifica que
localizan ambas líneas, en particular el Caso ninguno de los registros, de ambas líneas,
2, y del impacto que genera en las familias, cuenta con un subcentro urbano cercano a
tanto en lo económico como en lo ambiental, estas localizaciones.
sino también de la falta de articulación entre Lo que implica grandes dificultades en el
las distintas políticas sectoriales (en este acceso, medidos por la distancia física a ellos,
caso vivienda e infraestructura de servicios). a servicios y actividades de diferentes escalas,
La falta de cobertura de ambos servicios entre otras cosas; entendiendo también que los
implica además una baja calidad de vida para centros urbanos son un punto de referencia y
las familias localizadas en gran parte de la de expresión simbólica de las condiciones de
periferia del partido. vida de sus habitantes; y que además ofrecen
2) Equipamientos de Salud y Educación algunas alternativas de empleo.
La espacialización de los Casos y de los 4) Transporte público
equipamientos muestra que hay una dotación En cuanto a la cobertura del servicio en
de equipamientos que sirve a una población el Caso 1 se puede decir que gran parte de la
distribuida de forma irregular en una superficie población no encuentran mayores limitaciones
más o menos extensa en el territorio. Pero al con la cobertura, a excepción de aquellas
analizar la localización y cobertura de ambos familias localizadas en un sector del eje no que
equipamientos se verifica que, tanto en las corresponde a la delegación de Arturo Seguí.
mejores como en las peores situaciones, hay Donde se encuentran mayores
una gran coincidencia (un poco más deficitaria dificultades es en los registros del Caso 2, esto

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

conlleva a una gran dificultad en relación a la Zonas Industriales Mixtas; y Rurales Extensivas,
conectividad de las variables anteriormente perteneciente al área rural.
analizadas, ya que es en definitiva la que De los registros de la otra línea (Caso
permite que las familias accedan a servicios y 2), se puede observar que ninguno de ellos
equipamientos públicos en general. se encuentra dentro del Área Urbana. Como
c) Eje regulatorio anteriormente se explicó esta línea impulsó,
El cruce de los registros con la normativa en el P0artido de La Plata, la re-zonificación
dio como resultado que en el Caso 1 casi la de tierras, es decir, los cuatro registros que se
mitad se encuentra en zonas o sectores no encuentran en zona de reserva urbana (C/RU del
destinados al uso residencial. Entre ellos, Área Complementaria), los cinco registros que
las mayores tendencias de localización se están en la zona rural intensiva y el único registro
encuentran en el Área Urbana, no obstante que se localiza en zona rural extensiva (R/RI y
un gran porcentaje de estos (20% del total) se R/RE del Área Rural), mediante la sanción de la
encuentran en sectores de arroyos y bañados. Ordenanza n°11094/13 pasarán a renombrarse
Si bien se encuentran dentro del área urbana como zonas residenciales de promoción (U/R3
no deja de presentarse como una problemática del Área urbana), solamente por la condición de
debido a que se asientan en zonas de máximo rezonificación de dichas zonas.
riesgo de inundación. Si bien el código En conclusión, tanto los registros del
establece limitaciones al uso, parcelamiento Caso 1 que se localizan en área no urbanas,
y volumen edilicio, no impide que se pueda como aquellos registros que a partir de la
construir en dichos sectores. rezonificación serán considerados “dentro del
Ta m b i é n e x i s t e u n p o r c e n t a j e área urbana”, en su mayoría se encuentran
considerado (17%) localizados, dentro del Área desprovistos de buenas condiciones urbanas y
Rural, en Zonas Rurales Intensivas, desprovistas ambientales, ello significa registros localizados
en muchos casos de infraestructura de servicios en sectores con déficit de infraestructuras de
y equipamientos sociales pero, en general, servicios, con escasa conectividad, con déficit
cercanas a las principales vías de acceso que de equipamientos y cercanos a los sectores
vinculan el partido con la región. productivos, lo que implica contaminación de
Por otra parte, el 12% de los registros algunos recursos e incompatibilidad de usos;
se localizan, dentro del Área Complementaria, todo ello sólo por condición de no pertenecer
en Zonas de Reserva Urbana, que según la al área urbana.
normativa esta destinados al ensanche del La Foto 2 muestra el paisaje obtenido
Área Urbana: “El uso dominante de esta zona como resultado de la urbanización de suelos
es el Rural Intensivo compatible con el uso destinados al uso agropecuario:
residencial limitado, estando condicionadas El Cuadro 2 expresa los resultados
las intervenciones a la consolidación de obtenidos del análisis de la localización del
las zonas del Área Urbana adyacentes”; y Caso 1; por su parte, el Cuadro 3 muestra los
en menor medida, dentro de la misma área resultados obtenidos del Caso 2. En ambos
complementaria, en Corredores de Servicio y casos, los resultados están expresados en

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María Eugenia Rodríguez Daneri

Foto 2 – Resultado de la urbanización de suelos destinados al uso agropecuario

Cuadro 2 – Matriz de análisis: resultados Caso 1


Tratamiento del dato – %
Eje Variable
1 2 3 4
Ambiental Riesgo hídrico 53,5 32,8 1,2 12,5

Servicios 15,1 19,4 5,8 59,7


Integración urbana

Equipamiento salud 22,9 24,3 15,4 37,4

Urbano Equipamiento educativo 12,5 23,8 24,9 38,8

Subcentralidade 52,2 18,8 6,7 22,3

Transporte 50,1 31,0 10,1 8,8

Regulatorio Zonificación de usos de suelo 69,6 12,8 17,7

Fuente: elaboración propia.

Cuadro 3 – Matriz de análisis: resultados Caso 2


Tratamiento del dato – %
Eje Variable
1 2 3 4
Ambiental Riesgo hídrico 40 40 10 10

Servicios 0 0 0 100
Integración urbana

Equipamiento salud 0 10 20 70

Urbano Equipamiento educativo 0 0 20 80

Subcentralidade 30 0 40 30

Transporte 10 20 40 30

Regulatorio Zonificación de usos de suelo 0 – 40 60

Fuente: elaboración propia.

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

porcentaje de registros según se localizan en los mayores porcentajes de localizaciones en


7
relación al tratamiento del dato. la escala 1, esto significa que a pesar de tener
relevancia el hecho de que haya registros

Evaluación de la integración urbana localizados en áreas con riesgo ambiental,


la mayor cantidad de registros están en una
Una vez analizadas cada una de las variables situación favorable.
resulta necesario analizarlas integradamente Por último, en el mismo cuadro, se
para poder sintetizar los siguientes puntos: puede ver que el eje que muestra el mayor
Identificar los factores que afectan porcentaje de registros en la escala 4 de
la integración urbana del caso de estudio la matriz es el eje urbano. Es decir que los
es necesario para identificar cuáles son principales factores que afectan a la integración
los ejes que tienen mayor incidencia en la urbana son aquellos que hacen referencia a la
configuración de las mayores criticidades. El distribución de bienes y servicios.
siguiente cuadro representa en porcentajes la En cambio, en el Cuadro 5 – Síntesis del
síntesis de los tres ejes: Caso 2, el mismo eje que anteriormente era
El Cuadro 4 – Síntesis del Caso 1 muestra el que mejores resultados arrojaba, en este
que el eje que posee el más alto porcentaje de caso es el que presenta los peores valores en
registros está en la escala 1 es el regulatorio, la escala 1; mostrando los valores más altos
esto significa que si bien no cumple con las en las escalas 3 y 4. Esto quiere decir que
mejores condiciones en general es el que esta operatoria encuentra al eje regulatorio
muestra mejores resultados en relación a la como uno de los mayores conflictos
integración urbana. emergente del Programa en la operatoria
Siguiendo en la observación del cuadro, donde la adquisición del suelo es un factor
se puede verificar que el eje ambiental muestra determinante.

Cuadro 4 – Síntesis Caso 1

Ambiental 52% 35% 1% 13%

Urbano 29% 24% 13% 34%

Regulatorio 59% 11% 15% 15%

Cuadro 5 – Síntesis Caso 2

Ambiental 40% 40% 10% 10%

Urbano 8% 6% 24% 62%

Regulatorio 0% 26% 37% 37%

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María Eugenia Rodríguez Daneri

Casi en la misma línea se encuentran Para concluir, viendo la síntesis de cada


los valores del eje urbano, que muestran sus operatoria se puede decir que:
porcentajes más bajos de localizaciones en • En el eje ambiental las localizaciones no
los niveles 1 y 2, y los más altos en el 3 y 4. presenta grandes conflictos en ninguna de
Ello implica que este eje se presenta como el las dos operatorias. Aunque sería importante
más crítico en relación a las condiciones de que no hubiera porcentajes en los niveles 3 y
integración urbana. 4 por el riesgo que conlleva la localización de
Por último, podría decirse que los familias en estos sectores.
mejores resultados son aquellos vinculados • En el eje urbano se presenta como uno
al eje ambiental, con los porcentajes de de los principales factores que afectan a
localizaciones más altos en la escala 1 y 2, que la integración de las localizaciones con su
significan casi el total de los registros, teniendo entorno urbano. Si bien en muchos casos se
muy poca incidencia las escalas 3 y 4. trata de decisión política para revertir estos

Foto 3 – Síntesis de las operatorias del Caso 1 y 2

Fuente: elaboración propia (2014).

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

conflictos, hoy en día se presenta como una Por último, el plano síntesis del Caso 2,
gran problemática porque el conjunto de estas muestra claramente que, a excepción de un
variables hacen a la calidad de vida de la solo registro localizado en la delegación de
población. Arturo Seguí, todos los registros restantes (9 de
• En el eje regulatorio las localizaciones del 10) tienen al menos 3 variables en la escala 3 y
Caso 1 no presenta muchos inconvenientes, 4 de la matriz, por cada registro. Esto significa
pero en el Caso 2 sí. El hecho de que haya que para esta operatoria, los sectores críticos
tanta diferencia entre las dos líneas evidencia son todos.
las dificultades que tiene el estado municipal
para abordar la gestión del suelo urbano.
La identificación de los sectores Conclusiones
más críticos del partido se realizó a partir
de la evaluación de las distintas variables Como resultado de la exploración, se pudo
i n t e r r e l a c i o n a d a s. C o m o s e e x p l i c ó ver, en primera instancia, que los procesos
anteriormente en la metodología, en este de expansión urbana han generado cambios
plano síntesis se espacializarán todas aquellas en la configuración territorial, acrecentando
localizaciones que cuenten con al menos tres los débiles límites entre lo urbano y lo rural.
variables en la escala de 3 y 4 de la matriz para Estos proceso, configuraron dos territorios
evaluar si el conjunto de las mismas definen bien diferenciados: por un lado el Casco
sectores dentro del partido. Urbano, sumado a algunos sectores acotados
El plano síntesis del Caso 1, muestra del eje noroeste y sudoeste, caracterizado por
claramente que se definen tres sectores tener un diseño más ordenado y por contar
bien críticos, la intensidad del color muestra con los servicios básicos para casi el total de
mayor cantidad de variables en la escala de 3 su población; y por otro lado, la periferia en
y 4 por cada localización. Estos tres sectores, donde la expansión se desarrolló sin normas
diferenciados del resto, corresponden dos a clara que regulen la producción del suelo. En
las periferias del ejes noroeste, precisamente este sentido, la normativa como instrumento
a las delegaciones de Arturo Seguí/Melchor de la política urbana, resultó insuficiente para
Romero, y Ringuelet/Gonnet, y sector restante gestionar el territorio.
corresponde al eje sureste ubicado en la La zonificación como instrumento debería
delegación de Villa Elvira. ser el claro reflejo del reconocimiento de las
Por otra parte, pero en menor medida, tendencias que se observan en el territorio,
se identifican conflictivos algunos sectores del dimensionadas y evaluadas integralmente en
eje sudoeste, localizado en el los barrios de San cuanto a sus repercusiones territoriales, desde
Carlos/Los Hornos, y otro en el eje noroeste, lo social, económico, ambiental, espacial y
ubicado en los barrios de Gorina/Hernandez. La funcional. Para reducir las marcadas diferencias
gran cantidad de registros en el plano muestra entre la población que puede llegar a acceder y
que la mayoría de ellos presentan variables en los que no lo logran. Las desigualdades sociales
condiciones problemáticas. que se han profundizado como producto de la

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María Eugenia Rodríguez Daneri

falta de integración entre distintas políticas como para el desarrollo urbano y territorial
generan sectores diferenciales dentro de las municipal. Y en particular, reforzar la necesidad
ciudades. de que la política habitacional sea abordada
La implementación del PRO.CRE.AR de manera articulada con otras políticas
debería garantizar, paralelamente al acceso para brindar el acceso al suelo urbanizado,
a la tierra, una adecuada integración entre y conducir el crecimiento urbano de manera
calidad urbana y ambiental. Para ello el sustentable, asegurando la integración física,
municipio, en el marco de la Ley, cuenta espacial y social de la población.
con mecanismos de gestión que posibilitan Para finalizar, interesa destacar que el
al estado asumir el rol de promotor de la desarrollo del estudio permitió reconocer los
producción del suelo urbano y redistribuir los factores que afectan a la integración urbana
beneficios de la urbanización. de cada una de las operatorias analizadas, que
Ahora bien, pareciera necesario reforzar han permitido concluir que uno de los factores
la necesidad de que la política para la vivienda de peso significativo es la localización de los
se ajuste a la diversidad de territorios. Las mismos en áreas no urbanas, pero también
características y problemáticas de las ciudades aquellas áreas que, aun siendo urbanas, tienen
metropolitanas requieren un manejo específico grandes déficit de servicios y equipamientos.
en cuanto a escala de las demandas, a la Lo mencionado anteriormente evidencia las
provisión de suelo y los valores inmobiliarios. dificultades que tiene el Estado municipal para
Asimismo, reforzar la necesidad que gestionar el territorio en general, y brindar
la política, en general, sea coordinada entre el acceso a suelo en condiciones urbanas
los tres niveles del Estado, ya que una mala de calidad, en una ciudad que se expande
implementación local puede resultar negativa insustentablemente y donde el problema de la
tanto para el buen desarrollo de la iniciativa tierra es constante.

María Eugenia Rodríguez Daneri


Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Centro de Investigaciones
Urbanas y Territoriales. La Plata, Buenos Aires, Argentina.
eugenia.rd@hotmail.com

72 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 53-74, abr 2016

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Vinculos entre la política de incentivo a la demanda de tierra y vivienda...

Notas
(1) Desarrollada en el marco de una Becas Interna de Entrenamiento en Inves gación de la FAU-
UNLP. Dirigida por la Arq. Licia Ríos y codirigida por el Arq. Alejandro Lancioni.

(2) Se toma para el análisis todos los centros públicos de salud.

(3) Se considera equipamiento educa vo a todos aquellas ins tuciones de ges ón pública inicial,
primaria y secundaria.

(4) Ordenanza 10.703 del año 2010

(5) Para el análisis de la cobertura de transporte se ene en cuenta solo el recorrido del colec vo y
del ferrocarril, no las paradas y estaciones.

(6) Recopilados de documentos obrantes de la Dirección de Obras Par culares.

(7) El tratamiento del dato y las escalas se explican en el apartado “Metodología”.

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Texto recebido em 31/maio/2015


Texto aprovado em 13/nov/2015

74 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 53-74, abr 2016

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Favelas no Brasil e em São Paulo:
avanços nas análises a partir
da Leitura Territorial do Censo de 2010*
Squatter settlements in Brazil and in São Paulo: improvements
in the analyzes from the 2010 Census Territorial Reading
Suzana Pasternak
Camila D’Ottaviano

Resumo
Pensando nas formas de acesso à moradia da po- Abstract
pulação de baixa renda no Brasil, este artigo pre- In light of the forms of access to housing for low-
tende analisar, especificamente, as condições de income population in Brazil, this paper analyzes,
moradia da população favelada, procurando, a specifically, the living conditions of slum dwellers
partir dos dados censitários disponíveis, identificar using available census data. It evaluates the
o que significa morar numa favela no Brasil na pri- meaning of living in a slum in Brazil during the
meira década do século XXI, a partir de algumas first decade of the 21st century according to some
questões principais: houve aumento da população key issues: was there an increase in the number of
favelada no Brasil? Onde esse aumento foi mais slum dwellers in Brazil? Where was this increase
expressivo? Como se deu esse aumento: a partir most significant? Was this increase produced by
do surgimento de novas favelas ou no aumento new slums or by the increase in slums’ population
das favelas existentes? Quais as características dos density? What are the characteristics of slum
domicílios favelados? Houve melhora nos indica- households? Was there any improvement in
dores relacionados à infraestrutura? É também um infrastructure-related indicators? The paper is
esforço inédito de análise da base de dados “Leitu- also an unprecedented effort to analyze the 2010
ra Territorial” dos domicílios favelados, base única Census "Territorial Reading", a single database
disponibilizada pelo Censo 2010. for slum households.
Palavras-chave: favelas; assentamentos precá- Keywords: squatter settlements, shanty towns,
rios; habitação popular; pobreza urbana; censo popular housing, urban poverty, demographic
demográfico. census

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3504

Book 35.indb 75 06/03/2016 17:30:29


Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

Pensando nas formas de acesso à mo- a realidade das favelas cariocas: o Documen-
radia da população de baixa renda no Brasil, to Censitário intitulado “As favelas do Distri-
este artigo pretende analisar, especificamen- to Federal” (IBGE, 1953). Nesse momento, no
te, as condições de moradia da população entanto, os levantamentos quantitativos eram
favelada, procurando, a partir dos dados cen- muito desiguais do ponto de vista geográfico.
sitários disponíveis, identificar o que significa Nas publicações para São Paulo, por exemplo,
morar numa favela no Brasil na primeira dé- apenas em 1980 dados específicos sobre fave-
cada do século XXI. O trabalho insere-se nu- las apareceram.
ma linha de estudos que, ao reconhecer o que Num primeiro momento, a conceituação
vem sendo chamado de “heterogeneidade de favelas era dada por um grupo de moradias
da pobreza urbana”, destaca a importância que tivessem pelo menos duas das característi-
da análise e entendimento das característi- cas a seguir:
cas demográficas e também físico-territoriais ● proporções mínimas – agrupamentos pre-
dessa pobreza urbana. diais ou residenciais formados com número ge-
Historicamente, o acesso à moradia para ralmente superior a cinquenta;
a população de baixa renda no Brasil se deu, ● tipo de habitação – predominância de ca-
em geral, de forma precária e a partir de três sebres ou barracões de aspecto rústico, cons-
tipos básicos de moradia: os cortiços, as fave- truídos principalmente com folha de flandres,
las e os loteamentos periféricos, com moradia chapas zincadas ou materiais similares;
própria e autoconstrução. Falar de favela é fa- ● condição jurídica da ocupação – construções
lar das cidades grandes e médias no Brasil no sem licenciamento e sem fiscalização, em terre-
final do século XX e início do século XXI. Em- nos de terceiros ou de propriedade desconhecida;
bora tenha nascido como uma marca da cidade ● melhoramentos públicos – ausência, no to-
do Rio de Janeiro, já no início do século XX, do ou em parte, de rede sanitária, luz, telefone
nas últimas décadas do século, as favelas se e água encanada;
fizeram presentes na maior parte das grandes ● urbanização – área não urbanizada, com
cidades brasileiras e, desde 2000, também nas falta de arruamento, numeração ou emplaca-
cidades médias. mento. (Guimarães, 2000, p. 353)
Até meados do século passado, as fave- A partir do Censo de 1991, o IBGE pas-
las eram um fenômeno quase que exclusivo da sou a adotar o conceito de aglomerado subnor-
cidade do Rio de Janeiro. Assim, o primeiro le- mal.1 O conceito, bastante genérico, buscava
vantamento sobre favelas foi realizado apenas abarcar a diversidade dos assentamentos irre-
em 1948, e somente no Rio de Janeiro, capital gulares existentes no país. Aglomerado subnor-
federal. Em 1950, o IBGE (Instituto Brasileiro de mal abarca favelas, invasões, grotas, baixadas,
Geografia e Estatística) decidiu, pela primeira comunidades, vilas, ressacas, mocambos, pala-
vez, incluir a favela na contagem de popula- fitas, entre outros. Foi nesse Censo Demográfi-
ção, tendo como estudo de caso específico o co que os dados relativos às favelas foram le-
Distrito Federal. Em 1953, o próprio IBGE pu- vantados de forma homogênea por todo o país.
blica o primeiro documento de estudo sobre O último censo nacional, de 2010, foi o que

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Favelas no Brasil e em São Paulo

trouxe a maior quantidade de avanços em re- inovou também ao criar uma nova categoria de
lação à identificação e levantamento de dados levantamento chamada de “Leitura Territorial”,
dos aglomerados subnormais, a partir de uma levantamento bastante completo das caracte-
pesquisa morfológica específica, com a iden- rísticas do entorno imediato dos domicílios.
tificação georeferenciada e visita de campo A questão das favelas assume hoje uma
preparatória nos aglomerados. Em função da dimensão histórica sem precedentes na história
antiga sub-enumeração e do avanço de 2010, a do Brasil. Dados do Censo de 2010 mostram
quantificação das favelas pelo Censo 2010 aca- que o número de brasileiros vivendo nessas
bou sendo muito mais confiável, gerando um condições passou de 6,5 milhões no ano 2000
grande crescimento numérico de favelas, em para 11,4 milhões em 2010, distribuídos em
especial na região Norte do país. 6.329 aglomerados subnormais situados em
De acordo com o Manual de Delimita- 323 municípios; 88% desses domicílios estão
ção dos Setores, o Censo 2010 classifica como concentrados em 20 grandes cidades.
aglomerado subnormal “cada conjunto consti- Não há ainda, em 2015, dados oficiais
tuído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais que indiquem que o número de favelas tenha
carentes, em sua maioria, de serviços públicos aumentado ou diminuído nos últimos anos.
essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até Para o município de São Paulo, o último levan-
período recente, terreno de propriedade alheia tamento foi o do Censo de 2010, que contou
(pública ou particular) e estando dispostas, em 1.643 comunidades. Urbanistas e sociólogos
geral, de forma desordenada e densa. A identi- concordam em dizer que o número deve ter
ficação atende aos seguintes critérios: aumentado. Reportagem do jornal Folha de
S.Paulo (2015b), de 25 de agosto de 2015, mos-
a) Ocupação ilegal da terra, ou seja, tra terrenos desocupados em maio de 2014,
construção em terrenos de propriedade
totalmente invadidos por unidades de moradia
alheia (pública ou particular) no momen-
to atual ou em período recente (obtenção em agosto de 2015, na zona leste do municí-
do título de propriedade do terreno há pio. Na Mooca, em menos de um mês, um ter-
dez anos ou menos); reno vazio, entre as pistas da Radial Leste, foi
b) Possuírem urbanização fora dos pa- ocupado por cerca de 50 famílias. Na avenida
drões vigentes (refletido por vias de
Tiquatira, um terreno da CDHU (Companhia de
circulação estreitas e de alinhamento irre-
gular, lotes de tamanhos e formas desi- Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Es-
guais e construções não regularizadas por tado de São Paulo), vazio em meados de 2014,
órgãos públicos) ou precariedade na ofer- tem hoje 2.500 casas de alvenaria, com merca-
ta de serviços públicos essenciais (abaste- dinho, lan house e uma igreja, ocupando uma
cimento de água, esgotamento sanitário,
área de 47 mil m2, a poucos metros da margi-
coleta de lixo e fornecimento de energia
elétrica). (IBGE, 2011) nal do Tietê. Além disso, segue o processo de
adensamento das favelas existentes. Em São
Além dos avanços relativos às enume- Paulo, temos também um outro fenômeno re-
ração e características específicas dos domicí- cente para o qual ainda existe classificação: a
lios favelados, o Censo Demográfico de 2010 construção de moradias irregulares dentro do

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

perímetro de conjuntos habitacionais consoli- deu esse aumento: a partir do surgimento de


dados, como é o caso do Cingapura Barão de novas favelas ou no aumento das favelas exis-
Antonina, junto à marginal Pinheiros, onde o tentes? Quais as características dos domicílios
terreno entre os edifícios existentes foi dividido favelados? Houve melhora nos indicadores re-
entre 23 famílias, das quais sete já construíram lacionados à infraestrutura?
suas moradias (Folha de S.Paulo, 2015a, 24 de Em 2010, aproximadamente 6% da po-
julho de 2015). pulação vivia em domicílios localizados em
A crise econômica, o preço dos aluguéis, aglomerados subnormais. O dado mostra a
a falta de oferta de moradias para a população importância, para programas habitacionais
de baixa renda são os principais motivos para o abrangentes, do estudo e entendimento das
crescimento sistemático das favelas, seja com condições de moradia e das características es-
novas ocupações novas, seja a partir da vertica- pecíficas dos domicílios favelados.
lização e adensamentos crescentes. A partir da utilização de dados censitá-
Por outro lado, a realidade nas favelas rios de 2000 e 2010, pretende-se caracterizar
brasileiras tem mudado muito nos últimos 20 a dinâmica das áreas de favela e da população
anos. Além de programas de melhorias urba- favelada na década nas diferentes regiões bra-
nísticas e benfeitorias, com grandes obras de sileiras. Como estudo de caso específico será
saneamento, de reurbanização ou de constru- analisada a realidade dos espaços favelados da
ção de novas unidades habitacionais, alguns metrópole e do município de São Paulo.
programas de regularização fundiária, sobretu- Este artigo representa também um es-
do após a vigência do Estatuto da Cidade, em forço inédito de análise da base de dados
2001, têm mudado a forma de acesso à mora- relativa à Leitura Territorial dos domicílios
dia numa favela. favelados, procurando contribuir na análise
Após uma década com vários programas de uma base de dados primários ainda não
locais de urbanização de favela, mas, principal- explorada e também no entendimento mais
mente, após a implementação do PAC – Pro- abrangente da caracterização dos domicílios
grama de Aceleração do Crescimento, 2007, e favelados brasileiros.
de seu desdobramento, o PAC-Urbanização de Entende-se que uma análise cuidado-
Assentamentos Precários, é importante enten- sa dessas informações inovadoras pode servir
der qual o impacto efetivo que esses programas como instrumental para o aprimoramento de
tiveram na configuração dos espaços favelados políticas e programas de urbanização de fave-
no Brasil, se houve ou não melhoria efetiva na las no Brasil, uma vez que dados antes apenas
condição de moradia , e consequentemente na disponíveis a partir de levantamentos de cam-
condição de vida, da população favelada ao po específicos estão agora disponíveis para
longo da primeira década no século XXI. todos os aglomerados subnormais recenseados
A partir dessa preocupação, este trabalho em 2010. Essas análises permitem um esboço
procura responder a algumas questões: houve do que seria possível – inclusive custos – em
aumento da população favelada no Brasil? On- projetos de urbanização de favelas. Os dados
de esse aumento foi mais expressivo? Como se relativos ao relevo, acesso e adensamento dão

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Favelas no Brasil e em São Paulo

estimativa, em nível nacional e regional, da Assim como os aglomerados, os domicí-


quantidade de unidades domiciliares a remover lios e a população favelada também vêm au-
e reconstruir e da possibilidade de urbanização mentando desde 1980, a taxas maiores que a
(por exemplo, assentamentos não urbanizá- população total. Entre 1980 e 1991, os domi-
veis, como situados em áreas de declividade cílios totais para o país cresceram a 3,08% ao
acentuada, aterros , solos contaminados, etc.). ano, enquanto os favelados cresceram a 8,18%
E, por último, procurará contribuir para o anuais. No período seguinte – entre 1991 e
entendimento sobre o que, no Brasil, significa 2000 – os domicílios totais cresceram a 0,88%
morar em favela atualmente. anuais, enquanto os favelados tiveram uma ta-
xa de incremento anual de 4,18%. Entre 2000
e 2010, a taxa de crescimento anual do parque
domiciliar brasileiro foi 0,57%, enquanto a dos
Favelas no Brasil, domicílios favelados atingiu 6,93%. A popula-
primeiras análises ção favelada em 1980 alcançava 2,25 milhões
de pessoas; a de 1991, mais de 5 milhões; a do
As favelas estão presentes em todas as regiões ano 2000, cerca de 7,2 milhões; e, a de 2010,
brasileiras. Sua distribuição varia pelo território para um total de 3.224.529 domicílios em aglo-
brasileiro. Em 1991, os aglomerados favelados, merados subnormais, era estimada em mais de
segundo o Censo Demográfico, eram 3.187; 14 milhões. Se a população favelada represen-
no ano 2000, atingiram 3.906 assentamentos tava 1,62% da total em 1980, esse percentual
e, em 2010, o Censo Demográfico contabilizou sobe para 2,76% em 1991, para 3,04% no ano
6.329 aglomerados. 2000 e alcança 5,61% em 2010.

Tabela 1 – Favelas, por grande região


Região 1991 2000 2010

Norte 59 185 467


Nordeste 517 674 1.349
Sudeste 2.225 2.621 3.954
Sul 327 392 489
Centro-Oeste 59 34 106

Brasil 3.187 3.906 6.329

Fonte: Censos de 1991, 2000 e 2010.

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

Tabela 2 – Domicílios totais e favelados, por grande região


Região 1980 1991 2000 2010 1980 1991 2000 2010
Norte 1.219.496 2.376.607 3.353.764 3.988.832 12.721 97.760 178.326 463.444

Nordeste 8.036.803 10.920.830 13.911.413 14.957.608 69.974 286.130 306.395 926.370

Sudeste 13.761.346 18.839.621 24.699.909 25.227.877 357.330 675.846 1.038.608 1.607.375

Sul 4.826.030 6.598.962 85.092.284 8.904.120 30.077 73.325 110.411 170.054

Centro-Oeste 1.812.176 2.657.621 3.791.248 4.349.562 10.493 11.257 16.808 57.286

Brasil 29.657.831 41.395.632 54.267.618 57.427.999 480.595 1.141.324 1.650.548 3.224.520

Fonte: Censos de 1980, 1991, 2000 e 2010.

Tabela 3 – Taxa geométrica de crescimento anual dos domicílios totais e favelados,


por grande região, em porcentagem

Domicílios totais Domicílios favelados


Região
1980-1991 1991-2000 2000-2010 1980-1991 1991-2000 2000-2010
Norte 6,25 3,90 1,75 20,37 6,91 10,02

Nordeste 2,83 2,73 0,73 13,66 0,76 11,70

Sudeste 2,90 3,06 0,21 5,96 4,89 4,46

Sul 2,89 2,87 0,45 8,44 4,65 4,41

Centro-Oeste 3,54 4,03 1,38 0,64 4,55 3,05


Brasil 3,08 3,05 0,57 8,18 4,18 6,93

Fonte: Censos de 1980, 1991, 2000 e 2010 (IBGE).

Tabela 4 – Alguns aspectos da infraestrutura domiciliar


dos domicílios favelados, por grande região, 2010
Algumas características dos domicílios

Forma de abastecimento
Tipo de esgotamento sanitário – % Destino do lixo – % Existência de energia elétrica – %
de água – %
Grandes
Coletado De companhia
Regiões Não tinham distribuidora
Rede geral Rede geral Não existe
Fossa banheiro Em e com
de Outra de esgoto Outra Diretamente Outra Outra energia
séptica ou caçamba medidor de
distribuição ou pluvial por serviço elétrica
sanitário de serviço uso exclusivo
de limpeza
de limpeza do domicílio

Norte 59,91 40,09 18,42 26,96 52,20 2,41 84,85 8,79 6,36 68,09 31,34 0,57

Nordeste 89,81 10,19 49,07 13,57 35,64 1,73 72,63 19,87 7,50 82,99 16,60 0,41

Sudeste 94,59 5,41 72,00 4,15 23,63 0,22 74,21 23,21 2,58 69,21 30,63 0,15

Sul 96,62 3,38 63,36 13,14 22,37 1,13 92,80 5,88 1,31 63,24 36,43 0,33

Centro-Oeste 94,46 5,54 19,79 23,00 56,91 0,30 67,02 22,44 10,54 58,58 41,17 0,24

Brasil 88,34 11,66 56,33 10, 94 31,71 1,02 76,14 19,25 4,61 72,51 27,20 0,30

Fonte: Censo de 2010.

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Favelas no Brasil e em São Paulo

A Tabela 4 mostra os principais resulta- seus dejetos em valas e 11% o fazem em rios,
dos dos aspectos de infraestrutura nos domicí- lagos ou direto no mar.
lios favelados, por região brasileira, em 2010. Um indicador que apresenta melhora
A situação dos domicílios favelados no Brasil significativa, mostrando resultados dos esfor-
como um todo em relação ao abastecimento ços municipais, é o relativo à coleta de lixo.
de água não é alarmante, já que apenas 12% Para o Brasil como um todo, existe coleta do-
deles não são abastecidos por rede publica. Na miciliar em 76,4% dos domicílios, oscilando
região Norte, entretanto, esse indicador é preo- entre 67% no Centro Oeste e 85% no Norte.
cupante, já que 40% das unidades domiciliares Para quem conhece e visita as favelas com
não estão ligadas à rede pública de abasteci- frequência, esse dado espanta: o que mais
mento de água, e 38% se servem de poços e/ chama a atenção nesses assentamentos, em
ou nascentes. Para o Brasil como um todo a geral, é a existência de lixo nas ruas e espaços
proporção de domicílios em aglomerados sub- livres. Vale a pena lembrar que a afirmação
normais que utilizam poços ou nascentes al- censitária de que existe coleta domiciliar não
cança quase 10% das unidades habitacionais. indica sua frequência. Além disso, em 20,18%
Na região Nordeste, a situação ainda se revela dos domicílios a coleta dá-se por caçambas,
crítica, com quase 8% das casas utilizando po- ou seja, o lixo deve ser levado até um recipien-
ço ou nascente. te para que a coleta possa acontecer. Coleta
Em relação ao destino dos dejetos, a em caçamba, aliada a uma frequência irregu-
situação mostra-se ainda mais preocupante: lar de coleta e a altas densidades demográfi-
apenas 56% dos domicílios nas favelas bra- cas resultam sempre em acúmulo de detritos
sileiras estavam ligados à rede de esgota- sólidos, possibilitando a presença de baratas,
mento sanitário em 2010. Ou seja, 352 mil roedores e outros vetores indesejáveis. Mes-
unidades declararam-se conectadas a fossas mo no Sudeste, a coleta de lixo em caçambas
sépticas, o que em geral costuma dar proble- atinge 24% dos domicílios.
mas de manutenção e, consequentemente, de No Brasil como um todo, a densidade de-
contaminação do lençol freático, 513 mil uti- mográfica nos assentamentos subnormais atin-
lizam fossa rudimentar, 200 mil jogam seus giu 67,5 hab/ha, e no Sudeste essa média é de
dejetos diretamente às valas, rios, lagos. Os 99 hab/ha. A média mistura locais com assen-
valores são particularmente altos no Norte e tamentos densíssimos, onde a densidade média
no Nordeste, onde apenas 18,42% e 49,07% municipal atinge 326 hab/ha como em Itapevi,
respectivamente apresentavam ligação à re- na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP),
de pública de esgoto. Na região Sul só 63% 286 hab/ha em Osasco (RMSP) e 297 hab/ha
dos domicílios tinha ligação à rede pública, em São Paulo. Esses valores médios elevados
enquanto 20% tinham fossa e 15% jogavam indicam favelas com densidades altíssimas, on-
seus efluentes em valas, rios, lagos ou mar. de a coleta de lixo, para ser eficaz, deveria ser
Mesmo no Sudeste, onde a situação sanitária diária ou mesmo mais de uma vez ao dia.
apresenta indicadores melhores, 4,24% das O aspecto infraestrutural com maior su-
casas têm fossa rudimentar, 6,65% jogam cesso nas favelas brasileiras refere-se à energia

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

elétrica: 96,16% dos domicílios favelados a unidades em terrenos planos e/ou declives mo-
recebem, 72,51% deles com medidor de uso derados. Mas um total de 668 mil moradias em
exclusivo. As favelas do Nordeste são as que terrenos de forte declividade fornece um indi-
apresentam maior proporção de medidores ex- cador importante para projetos de urbanização:
clusivos, com 83% das suas unidades de mora- são 230 mil no Nordeste e 398 mil no Sudeste
dia os utilizando. No Sudeste, o uso de medidor que poderão necessitar de remoção ou traba-
exclusivo restringia-se a 69% dos domicílios, lhos de contenção de encostas.
no Sul a 63% e no Centro Oeste a 58%. Enfatizando outros aspectos do relevo, a
O Censo de 2010 permitiu, pela primeira Tabela 5 fornece informações importantes so-
vez, uma melhor leitura territorial dos assen- bre a localização dos domicílios: 19,20% dos
tamentos subnormais, através de verificação domicílios favelados brasileiros situam-se em
da topografia do local, declividade, densidade encosta; 17,63% em colinas suaves; e 40,20%
demográfica, ocupação, existência de espaça- em terrenos planos. Tal como informa a Tabela
mento entre domicílios, de arruamento, acessi- 6, é no Nordeste e no Sudeste que a locali-
bilidade e número de pavimentos de cada uni- zação em encostas aparece mais fortemente.
dade de moradia. Embora a proporção seja pequena, de apenas
Verifica-se que, para o Brasil como um 0,35%, o número absoluto de domicílios em
todo, 21% das favelas têm seus domicílios em terrenos contaminados não é desprezível: são
local de declividade acentuada. No Nordeste e mais de 11 mil para o Brasil, sendo mais de
o Sudeste, esses domicílios em aclive/declive 4 mil só no Sudeste. Em faixas de domínio de
forte são ¼ do total. Em princípio, podem ser rodovias, ferrovias, gasodutos e oleodutos, e
unidades sujeitas a deslizamento. Nas regiões transmissão de energia, localizam-se 113.921
Norte e Centro-Oeste, o percentual de moradias unidades domiciliares, que terão seguramente
em declives acentuados é baixo, dominando as que enfrentar algum tipo de remoção. Cerca

Tabela 5 – Relevo: declividade dos domicílios em aglomerados subnormais,


por grande região, 2010

Domicílios em aglomerados subnormais com declividades


Grandes Regiões
Plano Aclive/declive moderado Aclive/declive acentuado
Norte 83,12 14,69 2,19

Nordeste 51,76 23,48 24,76

Sudeste 44,00 31,26 24,74

Sul 54,51 28,09 17,40

Centro-Oeste 48,59 47,50 3,91


Brasil 52,49 26,76 20,75

Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura territorial.

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Favelas no Brasil e em São Paulo

Tabela 6 – Localização dos domicílios em aglomerados subnormais,


por grande região, 2010

Domicílios em aglomerados sub normais – %

Faixa de domínio de linhas de


Faixa de domínio de rodovias

Faixa de domínio de ferrovia

transmissão de alta tensão


outras áreas contaminadas

Sobre rios, córregos, lagos


Aterros sanitários, lixões e

Margem de córregos, rios

Unidade de conservação
gasodutos e oleodutos
Faixa de domínio de
Grandes

ou mar (palafitas)
Regiões

ou lagos/lagoas
Colina suave

Praia/ dunas

Manguezal
Encosta

Outras
Plano
Norte – 0,57 0,05 – 0,24 0,53 2,63 76,15 4,29 10,72 4,82 – – –

Nordeste 0,36 1,47 1,10 0,07 0,88 23,91 18,42 38,77 2,35 8,81 0,14 2,34 1,10 0,28

Sudeste 0,26 1,68 1,45 0,22 1,04 22,30 22,02 30,53 2,97 14,54 0,90 0,24 0,59 1,24

Sul 1,97 1,42 1,40 – 0,76 20,03 16,25 35,38 7,29 13,54 – 0,28 1,40 0,29

Centro-Oeste 0,43 0,85 – – 0,30 4,19 7,38 58,27 0,74 26,61 – – – 1,22
Brasil 0,35 1,43 1,12 0,13 0,85 19,20 17,63 40,20 3,17 12,51 1,18 0,81 0,69 0,74

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

de 27,5 mil estão sob linhas de alta tensão, A densidade média dos assentamen-
correndo forte perigo. No Sudeste, mais de tos subnormais é relativamente alta, quando
1% dos domicílios encontram-se nessa situa- comparada às densidades demográficas mé-
ção, assim como 1,45% em faixas de domínio dias dos municípios como um todo: 67,5 hab/
de ferrovias e 1,68% em faixas de domínio de ha. Esses assentamentos ocupam uma área de
rodovias. São espaços onde não deveria haver 169.170,3 hectares, superfície maior que a do
qualquer tipo de uso, especialmente residen- município de São Paulo, com 150.900 hecta-
cial, e que são aproveitados para ocupações. res e densidade média de quase 75 hab/ha em
Mais de 400 mil domicílios favelados locali- 2010. A densidade média das favelas no Sudes-
zam-se em margens de rios ou lagos, e 38 mil te ultrapassa a média paulistana. Lembrando
são palafitas (1,18% do total). Como seria es- que 64,57% dos domicílios favelados no Brasil
perado, as palafitas abundam no Norte (59% têm um só pavimento, esse indicador aponta a
do total de domicílios em palafitas estão na pouca área livre existente nesses assentamen-
região Norte). No Sudeste, quase 20 mil casas tos e a decorrente dificuldade de implementa-
localizam-se em unidades de conservação. ção de projetos de urbanização.

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

Tabela 7 – Domicílios, população, área e densidades


nos aglomerados subnormais, por grande região, 2010
Setores censitários em aglomerados subnormais
Densidade
Grandes Número de População
Área Densidade de domicílios
Regiões domicílios residente em
Total (ha) demográfica particulares
particulares domicílios
(hab/ha) ocupados
ocupados particulares
(dom/ha)
Norte 1.915 463.444 1.849.604 46.513,8 39,8 10,0

Nordeste 4.005 926.370 3.198.061 45.198,8 70,8 20,5

Sudeste 8.804 1.607.375 5.580.869 56.290,3 99,1 28,6

Sul 871 170.054 590.500 15.038,2 39,3 11,3

Centro-Oeste 273 57.286 206.610 6.129,2 33,7 9,3


Brasil 15.868 3.224.529 11.425.644 169.170,3 67,5 19,1

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

Tabela 8 – Pavimentos dos domicílios em aglomerados subnormais,


por grande região, 2010

Domicílios por pavimentos – %


Grandes Regiões
Um pavimento Dois pavimentos Três pavimentos ou mais
Norte 97,04 2,77 0,19

Nordeste 70,87 25,08 4,04

Sudeste 47,38 44,52 8,10

Sul 92,29 7,71 –

Centro-Oeste 100,00 – –
Brasil 64,57 30,21 5,23

Fonte: Censo de 2010. Leitura Territorial.

Tabela 9 – Ocupação do setor censitário pelos domicílios favelados


Domicílios ocupados em setores censitários de aglomerados subnormais – %
Grandes Na maior parte Em metade do Na menor parte Em nenhuma
Regiões Em todo setor
do setor setor do setor parte do setor
(95% ou mais)
(entre 60 e 94,99%) (entre 40 e 59,99%) (entre 5 e 39,99%) (menos de 5%)
Norte 18,25 58,11 10,46 11,17 2,01

Nordeste 9,93 20,24 20,44 41,71 7,69

Sudeste 6,49 21,30 16,53 32,56 23,12

Sul 9,92 25,73 21,91 29,86 12,58

Centro-Oeste 13,02 62,28 11,38 9,95 3,37


Brasil 9,46 27,25 16,98 31,57 14,74

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

84 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016

Book 35.indb 84 06/03/2016 17:30:29


Favelas no Brasil e em São Paulo

Embora a maioria das unidades residen- intensamente o espaço disponível, com 18%
ciais faveladas ainda seja horizontal, a pro- dos domicílios em setores totalmente ocupa-
porção de casas com dois pavimentos é alta: dos e 58% das unidades em setores muito
30,21% das unidades brasileiras. Na região ocupados (entre 60% e 95% de ocupação).
Sudeste, essa porcentagem chega a 44,52%, e E, embora a região Sudeste apresente a maior
8,10% têm 3 e mais pavimentos. No Nordeste densidade demográfica, é a que mostra a
também, a proporção de domicílios com mais maior proporção de domicílios em setores pou-
de um pavimento alcançou 29,12%. Já em lo- co ocupados (com 5% de índice de ocupação).
cais com mais área disponível, como no Cen- Assim, no Sudeste, há mais “espaço de respi-
tro-Oeste e no Norte, a quase totalidade é de ro”, que permitiria realocação de moradias, se
unidades com apenas um pavimento. preciso, assim como no Sul. No Nordeste, isso
Observando a ocupação do solo do setor também parece possível, mas a ocupação tem
censitário pelo parque domiciliar, para o país menos superfície livre disponível.
como um todo ainda há espaço vago nos seto- A Tabela 10 complementa as indicações
res censitários dos aglomerados favelados: em acima, evidenciando os espaçamentos entre
32%, a ocupação do solo do setor censitário os domicílios já existentes, sem contar setores
situa-se entre 5% e 40%. O índice de ocupa- mais vazios do assentamento. Para o Brasil
ção é menor no Centro Oeste, atingindo valor como um todo, em 73% dos domicílios fave-
mais alto nas favelas do Nordeste, onde 20% lados não há espaçamento nenhum, ou seja, a
dos setores mostravam ocupação entre 60% única possibilidade de expansão seria a verti-
e 95%, 20% acusavam índice de ocupação de cal. Só existe espaçamento grande em menos
metade do setor e 41% dos domicílios ocupa- de 25 mil casas, 0,76% do total de unidades
vam setores com 5% a 40% de ocupação. faveladas. No Nordeste, a proporção de uni-
As favelas da região Norte também utilizam dades de moradia sem nenhum espaçamento

Tabela 10 – Existência de espaçamento entre unidades habitacionais,


aglomerados subnormais, grandes regiões, 2010

Domicílios ocupados em setores censitários de aglomerados sub normais


Grandes Regiões
Sem espaçamento Espaçamento médio Espaçamento grande Total
Norte 298.247 158.721 6.476 463.444

Nordeste 761.193 157.905 7.272 926.370

Sudeste 1.219.434 379.442 8.499 1.607.375

Sul 58.778 109.371 1.905 170.054

Centro-Oeste 4.906 52.035 345 57.286


Brasil 2.342.558 857.474 24.497 3.224.529

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016 85

Book 35.indb 85 06/03/2016 17:30:29


Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

atingiu o máximo, com mais de 82% das uni- premente em termos de arruamento é no Su-
dades habitacionais sem espaço algum entre deste, onde apenas 14% dos domicílios estão
elas. No Sudeste, em 23% dos domicílios há em setores completamente arruados. E 11% em
espaçamento médio, o que significa que dá setores sem rua nenhuma. Percebe-se que na
para abrir passagens e também garantir ilumi- região Sudeste existe mais de 600 mil domicí-
nação e ventilação. lios sem acesso, o que vai se refletir na informa-
As três últimas tabelas da Leitura Terri- ção seguinte, nas Tabelas 12 e 13, onde se vê
torial procuram mostrar a existência de arrua- que no Sudeste só 40% dos domicílios são ser-
mento e a acessibilidade possível nas favelas vidos por rua, enquanto em 53% deles o acesso
brasileiras. A Tabela 11 mostra que apenas 21% se dá por beco ou travessa. Isso se reflete nas
dos domicílios em aglomerados subnormais si- 611.873 unidades no Sudeste só acessíveis a
tuam-se em setores censitários com arruamento pé ou por bicicleta e nas 24 mil que não são
completo; 28,9% localizam-se em setores com acessíveis por caminho ou trilha nenhuma. No
arruamento na maior parte do setor (entre 60 Nordeste, a presença de escadarias é marcante,
a 95% do setor). Quase 7,5% ficam em seto- com 9% dos domicílios acessíveis por escada, e,
res sem nenhum arruamento. A situação mais portanto, apenas a pé.

Tabela 11 – Existência de arruamento nos setores censitários subnormais,


regiões brasileiras, 2010

Domicílios particulares em setores censitários de aglomerados subnormais com arruamento – %


Grandes Na maior parte Em metade Na menor parte do Em nenhuma
Regiões Em todo setor
do setor do setor setor parte do setor
(95% ou mais)
(entre 60 e 94,99%) (entre 40 e 59,99%) (entre 5 e 39,99%) (menos de 5%)
Norte 51,72 32,50 6,51 6,73 2,53

Nordeste 15,25 23,45 22,74 33,45 5,11

Sudeste 14,04 28,00 19,77 27,47 10,73

Sul 25,38 34,95 16,96 17,44 5,27

Centro-Oeste 36,97 55,35 3,80 2,51 1,37


Brasil 20,81 28,19 18,29 25,23 7,48

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

86 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016

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Favelas no Brasil e em São Paulo

Tabela 12 – Domicílios em aglomerados subnormais


por tipo de via de circulação, regiões brasileiras, 2010

Domicílios em aglomerados sub normais – %


Grandes Não existe via
Regiões Beco/ Passarela/ Caminho/
Rua Escadaria Rampa de circulação
Travessa pinguela trilha
interna
Norte 81,44 11,70 – 0,06 5,46 1,16 0,17

Nordeste 50,10 36,20 8,78 1,07 0,14 3,32 0,37

Sudeste 40,09 53,09 3,43 0,12 0,25 1,52 1,49

Sul 76,04 21,03 0,13 0,17 0,12 2,12 0,39

Centro-Oeste 96,49 1,96 – – – 1,55 –


Brasil 51,81 39,69 4,24 0,39 0,96 2,02 0,89

Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura territorial.

Tabela 13 – Acessibilidade possível para domicílios


em aglomerados subnormais, grandes regiões, 2010
Domicílios em aglomerados sub normais – %
Grandes
Regiões Não existem
Caminhão Carro Motocicleta A pé / bicicleta
vias internas
Norte 34,19 46,58 11,38 7,68 0,17

Nordeste 19,79 30,28 19,12 30,44 0,37

Sudeste 17,96 22,16 20,33 38,07 1,49

Sul 30,46 49,04 9,90 10,20 0,39

Centro-Oeste 18,48 76,18 3,04 2,31 –


Brasil 21,49 30,38 17,84 29,40 0,89

Fonte: Censo 2010. Leitura territorial.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016 87

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

seguinte, entre 2000 e 2010, a situação se in-


A Região Metropolitana
verte, mostrando que, apesar do crescimento
de São Paulo da proporção de casas faveladas na periferia,
a taxa de crescimento na capital foi enorme:
A Região Metropolitana de São Paulo apre- 24% do crescimento absoluto das casas no
senta a maior concentração de favelas do Bra- Município de São Paulo foi devido ao cresci-
sil, com 1.703 aglomerados (27% do total de mento das unidades em favela. Nos municí-
favelas brasileiras) e população favelada de pios periféricos, o crescimento de domicílios é
mais de 2 milhões de pessoas (19% da popu- integrado pelo crescimento de 52.503 unida-
lação favelada brasileira). Apenas as cidades des faveladas, o que representa 11% do cres-
de São Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema cimento do parque domiciliar dando-se em
tinham, no ano 2000, 938 favelas – cerca de assentamentos favelados. Embora a faveliza-
¼ das favelas do país. Em 2010, esses quatro ção esteja atingindo os municípios da periferia
municípios contavam com 1.348 aglomera- metropolitana, na última década a concen-
dos, 21% do total de aglomerados no Brasil. tração relativa aumentou na capital. Entre os
Conforme mostra a Tabela 14, a proporção 39 municípios metropolitanos, incluindo São
de domicílios favelados nos municípios peri- Paulo, 24 apresentam favelas no seu tecido
féricos vem aumentando desde 1991. Assim, urbano. Em alguns municípios da metrópole,
essa proporção era de 5,71% em 1991, alcan- o percentual de domicílios favelados é grande,
ça 8,4% em 2000 e chega a 9,79% em 2010. superior a 10%: Taboão da Serra (11,02%),
A taxa de crescimento das casas faveladas São Paulo (11,42%), Osasco (12,06%), Santo
nos municípios periféricos foi bem maior que André (12,67%), Embu (13,14%), Guarulhos
a dos domicílios favelados na capital entre (15,98%), São Bernardo (20,04%), Mauá
1991 e 2000 (quase o dobro). Já na década (20,24%) e Diadema (20,97%).

Tabela 14 – Região Metropolitana de São Paulo.


Taxas geométricas de crescimento domiciliar totais e favelados,
1991 a 2010, em porcentagem e proporção de domicílios favelados

Proporção de favelados – % Taxas com totais – % Taxas com favelados – %


Unidade Geográfica
1991 2000 2010 1991-2000 2000-2010 1991-2000 2000-2010
Município de São Paulo 5,58 7,41 9,95 1,62 1,64 4,86 4,68

Outros municípios 5,95 9,23 9,58 2,88 2,11 8,02 2,49

Região Metropolitana 5,72 8,14 9,79 2,11 1,83 6,18 3,74

Fonte: Censos Demográficos de 1991, 200 e 2010.

88 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016

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Favelas no Brasil e em São Paulo

Tabela 15 – RMSP – Densidade demográfica e de domicílios 2010


Setores censitários em aglomerados sub normais
Nº de População Densidade de
RMSP Densidade
domicílios residente em domicílios
Total Área (ha) demográfica
particulares domicílios particulares
(hab/ha)
ocupados particulares ocupados (dom/ha)
RMSP 3.246 596.479 2.162.368 8.834,8 244,8 67,5

MSP 1.998 355.756 1.280.400 4.304,6 297,4 82,6

outros 1.248 240.723 881.968 4.530 195,0 53,1


Fonte: Censo 2010. Leitura territorial.

Tabela 16 – RMSP: domicílios em aglomerados subnormais,


por número de pavimentos, 2010
Domicílios em aglomerados subnormais
RMSP
Um pavimento Dois pavimentos Três pavimentos ou mais
RMSP 37,71 57,97 4,32

MSP 30,48 65,28 4,24

outros 48,40 47,17 4,44

Fonte: Censo Demográfico de 2010, leitura territorial.

A densidade demográfica média nas fa- sobretudo em assentamentos favelados, onde


velas da metrópole apresenta-se bastante alta, o espaçamento entre unidades, quanto existe, é
com 244,8 hab/ha. Para a região Sudeste co- pequeno. Mas chama a atenção que a propor-
mo um todo, ela foi de 99,1 hab/ha em 2010. ção de unidades com dois e mais pavimentos
Alguns municípios da metrópole têm densida- na metrópole seja superior às construções ho-
des especialmente altas, como Diadema (458,9 rizontais: 62,3% têm dois e mais pavimentos,
hab/ha), Cotia (355,8 hab/ha), Caieiras (340.5 enquanto 37,7% são horizontais. No município
hab/ha), Itapevi (326,8 hab/ha). O município de central, isso é ainda mais evidente: 69,5% das
São Paulo também tem densidade demográfica casas têm mais de um pavimento. Nos outros
elevada nas favelas, com 297,4 hab/ha. A den- municípios metropolitanos, essa porcentagem
sidade para o município como um todo não al- alcança 51,6% dos domicílios. A mudança dos
cança 80 habitantes por hectare. materiais de construção, com a introdução de
As altas densidades domiciliares são lajes de concreto e alvenaria de bloco, aliada à
reflexo, em geral, da verticalização das unida- falta de espaços vagos mesmo nas favelas, re-
des, embora, é claro, podem-se verificar altas sultou num tecido verticalizado, distinto das fa-
densidades demográficas sem verticalização, velas dos anos 1960, horizontais e de madeira.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016 89

Book 35.indb 89 06/03/2016 17:30:29


Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

Tabela 17 – RMSP: presença de espaçamento entre domicílios favelados, 2010

Domicílios em setores censitários de aglomerados subnormais – %


RMSP
Sem espaçamento Espaçamento médio Espaçamento grande
RMSP 85,21 14,61 0,18

MSP 84,26 15,56 0,19

Outros municípios 86,63 13,20 0,17

Fonte: Censo Demográfico de 2010, leitura territorial.

Tabela 18 – RMSP: localização dos domicílios nos aglomerados subnormais, 2010


Domicílios em aglomerados subnormais – %
Sobre rios, córregos,

lixões e outras áreas


rios ou lagos/lagoas

Aterros sanitários,

Faixa de domínio

Faixa de domínio

Faixa de domínio

Faixa de domínio
RMSP
contaminadas

de gasodutos
lagos ou mar

de LT de alta

Colina suave
conservação

e oleodutos
de rodovias
Margem de

Unidade de

de ferrovia
(palafitas)
córregos,

Plano (1)
Encosta
tensão

Outras
RMSP 24,91 1,53 1,71 0,33 0,85 0,76 0,38 1,81 20,26 24,78 19,60 3,06

MSP 24,69 1,75 2,43 0,33 0,74 0,94 0,09 1,22 19,06 22,05 23,18 3,50

Outros 25,24 1,21 0,65 0,34 1,01 0,49 0,81 2,69 22,04 28,80 14,31 2,40

Fonte: Censo de 2010, leitura territorial.

Tabela 19 – RMSP: existência e tipo de acesso, aglomerados subnormais, 2010

Domicilios em aglomerados sub normais

RMSP Não existe via


Beco/ Passarela/ Caminho/
Rua Escadaria Rampa de circulação
Travessa Pinguela trilha
interna
RMSP 33,80 58,50 3,30 0,13 0,24 1,80 2,23

MSP 26,71 64,53 3,27 0,11 0,34 1,37 3,67

outros municípios 44,29 49,58 3,34 0,17 0,09 2,44 0,09

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

Tabela 20 – RMSP: tipo de acessibilidade ao domicílio, 2010


Domicílios em aglomerados subnormais
RMSP Não existem
Caminhão Carro Motocicleta A pé / bicicleta
vias internas
RMSP 11,65 22,15 9,13 54,84 2,23

MSP 8,16 18,56 8,50 61,11 3,67

outros municípios 16,82 27,45 10,06 45,58 0,09

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

90 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016

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Favelas no Brasil e em São Paulo

A falta de espaçamento entre unidades domicílios favelados só são acessíveis a pé,


domiciliares é evidenciada pela Tabela 17: em situação ainda mais drástica na capital, onde
85% dos domicílios, não há nenhum espaça- isso acontece em 61% das unidades domicilia-
mento entre eles. Essa proporção praticamente res. Apenas 34% das casas nos aglomerados
se mantém tanto no município da capital como são acessíveis por caminhão e/ou carro, propor-
nos outros municípios da metrópole. Em me- ção bem maior nos municípios da periferia, on-
nos de 1% há espaçamento grande, situação de isso se dá em 44% das unidades. Em proje-
equivalente à média brasileira. O tecido dos tos de urbanização, esse é um fator importante
aglomerados subnormais é denso, sem espaços a ser levado em conta.
vazios, com pouca área livre e pouca superfície
para expansão das unidades, que acabam por
ter que se verticalizar. O município de São Paulo
A maior parte dos domicílios favelados
localizam-se em margens de rios, córregos e la- O crescimento da população favelada no mu-
gos, tanto no município de São Paulo (24,69%) nicípio de São Paulo na década de 1980 foi
como nos outros municípios metropolitanos de 7,07% anuais, quase o dobro da taxa de
(25,24%). São um total de 148.808 unidades crescimento populacional da população muni-
de moradia em lugar removível, ao menos em cipal no mesmo período (3,66% anuais). Entre
princípio. Outros 212 mil estão em encostas, su- 1991 e 2000, a população favelada continuou
jeitos a deslizamentos. Quase 2.000 situam-se a crescer mais que a população como um todo:
em áreas contaminadas, devendo, com certeza, 2,50% ao ano, enquanto a municipal aumentou
serem realocados, sobretudo na capital. Vale a a uma taxa de apenas 0,92% anuais. E, entre
pena lembrar que na metrópole paulista locali- 2000 e 2010, as taxas faveladas se mantiveram
zam-se 18% dos domicílios favelados em áreas maiores que as municipais, atingindo valores
contaminadas no Brasil. Em faixas de domínio superiores à da década de 1990: 3,22% ao ano,
diversas, temos quase 23 mil casas faveladas, para uma população municipal com crescimen-
a maior parte sob fios de alta tensão, menos to de 0,76% anuais, mais do que quatro vezes
na capital que na periferia metropolitana. Per- o crescimento municipal.
cebe-se também que não há muita variação no Até o ano 2000, o crescimento da popu-
padrão de localização na capital e na periferia. lação paulistana era nitidamente periférico: a
O arruamento nos aglomerados metro- Tabela 22 mostra as taxas de crescimento da
politanos é deficiente: apenas 33,80% dos do- população por anéis,2 onde se percebe que en-
micílios são servidos por ruas. Em quase 60%, tre 1991 e 2000 as taxas dos três anéis centrais
o acesso só pode se dar por becos, em 3,5% como negativas, enquanto a do anel periférico
por escadas ou rampas. A situação na capital se responsabilizava por praticamente todo o
é mais precária: 27% dos domicílios dão para crescimento municipal. Esse panorama muda
ruas e 65,5% para becos ou travessas. na primeira década do século XXI, com os anéis
O arruamento deficiente leva a uma central e interior com taxas positivas e mais al-
não acessibilidade: na metrópole, 55% dos tas que a dos anéis exterior e periférico.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 75-99, abr 2016 91

Book 35.indb 91 06/03/2016 17:30:29


Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

Tabela 21 – Município de São Paulo.


População total e favelada por anel, 1991 a 2010

População favelada População total


Anel
1991 1996 2000 2010 1991 1996 2000 2010
central 211 0 0 0 384.048 334.173 318.599 360.266

interior 6.156 2.920 4.557 621 686.610 609.305 583.956 648.269

intermediário 74.053 6.329 94.610 80.247 1.413.723 1.319.467 1.316.367 1.426.682

exterior 230.416 27.361 220.365 343.520 3.265.900 3.194.496 3.304.779 3.414.917

periférico 398.223 463.822 611.096 850.422 3.860.378 4.378.382 4.911.845 5.403.336


MSP 711.050 749.318 932.628 1.280.400 9.610.659 9.853.823 10.435.546 11.253.470

Fonte: Censos de 1991 a 2010; Contagem de População de 1996.

Tabela 22 – Município de São Paulo


Proporção de favelados na população total, 1991 a 2010, por anéis

População favelada
Anel
1991 1996 2000 2010
central 0,05 0,05 0,00 0,00

interior 0,90 0,90 0,78 0,10

intermediário 5,24 5,24 7,19 5,62

exterior 7,06 7,06 6,67 10,06

periférico 10,32 10,32 12,44 15,74


MSP 7,40 7,40 8,94 11,38

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

Tabela 23 –- Município de São Paulo. Taxas geométricas anuais de crescimento


populacionais, população total e favelada, por anéis, em porcentagem

População total População favelada


Anel
1991-2000 2000-2010 1991-2000 2000-2010
central -2,05 1,24 -100,00 0,00

interior -1,78 1,05 -2,70 -18,07

intermediário -0,79 0,81 2,25 -1,63

exterior 0,13 0,33 -0,40 4,54

periférico 2,71 0,96 3,97 3,36


MSP 0,92 0,76 2,50 3,22

Fonte: Censo de 2010. Leitura territorial.

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Favelas no Brasil e em São Paulo

Tabela 24 – MSP: Densidade demográfica e de domicílios, por anéis, 2010


Setores censitários em aglomerados subnormais
Densidade
Número de População
Anel Área Densidade de domicílios
domicílios residente em Pessoa /
Total (ha) demográfica particulares
particulares domicílios domicílio
(hab/ha) ocupados
ocupados particulares
(dom/ha)

central – – – – – – –

interior 7 1.725 6.211 7 913,18 253,62 3,60

intermediário 99 22.903 80.247 158,24 507,12 144,73 3,50

exterior 552 94.496 343.520 789,77 434,96 119,65 3,64

periférico 1.340 236.632 850.422 3.349,82 253,87 70,64 3,59


MSP 1.998 355.756 1.280.400 4.304,63 297,45 82,65 3,60

Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura Territorial.

Tabela 25 – MSP: Topografia dos setores censitários


nos aglomerados subnormais, por anéis, 2010
Domicílios em setores censitários de aglomerados subnormais
Anéis
Plano Aclive/declive moderado Aclive/declive acentuado
anel central 0 – 0 – 0 –

anel interior 1.725 100% 0 0% 0 0%

anel intermediário 20.656 90% 2.020 9% 227 1%

anel exterior 40.335 43% 29.874 32% 24.287 26%

anel periférico 72.377 31% 98.385 42% 65.870 28%


MSP 135.093 38% 130.279 37% 90.384 25%
Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura territorial.

Para as favelas, o crescimento na déca- significativas nos anéis exterior e periférico.


da de 1990 era grande no anel periférico, com A proporção de população favelada nos três
quase 4% anuais. O aumento da população fa- anéis mais centrais diminuiu na última década
velada no anel intermediário também não era (Tabela 23).
desprezível: 2,25% anuais. Na década seguinte, A área total ocupada pelos assenta-
de 2000 a 2010, a situação muda: embora os mentos subnormais em 2010 é de 4.404,63
dois anéis mais periféricos cresçam bastan- hectares, ou seja, menos de 3% da superfí-
te, é no anel exterior que a taxa é maior. De cie total municipal. Essa área, entretanto, é
qualquer forma, o município se distingue por ocupa da por 11,38% do volume populacio-
apresentar uma favelização predominante- nal. Isso vai resultar em densidades altas, co-
mente periférica, com proporção de favelados mo atestam os dados da Tabela 25, na qual

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se percebe que as densidades das áreas fave- É também no anel intermediário onde as casas
ladas nos anéis interior (913 hab/ha) e inter- com apenas um pavimento se apresentam com
mediário (507 hab/ha) são altíssimas. Mesmo menor proporção, apenas 9,20% das unidades,
no anel exterior (434 hab/ha), a densidade enquanto quase 90% têm dois pavimentos.
demográfica nas favelas é elevada. Apenas No anel exterior, tem-se a menor porcen-
no anel periférico ela é um pouco menor, de tagem de domicílios sem espaçamento, mas
253 hab/ha. uma proporção de unidades com três e mais
As altas densidades se refletem na exis- pavimentos elevada: 6,52%. Talvez a existência
tência de espaçamento entre unidades domi- de pouco menos de 20% das casas com algum
ciliares e no número de pavimentos das uni- espaçamento e a presença de maior verticali-
dades. Para o município como um todo, em zação está se refletindo na alta taxa de cres-
84,26% dos domicílios não há espaçamento, cimento dos domicílios favelados nesse anel
proporção semelhante à da Região Metro- entre 2000 e 2010, ainda mais alta que no anel
politana de São Paulo, onde em 85,21% das periférico. A topografia do anel exterior é um
unidades não havia espaçamento. No anel in- pouco mais adequada que a do anel periférico:
termediário é onde existe o maior adensamen- no exterior, 26% dos domicílios situam-se em
to, com quase 97% das unidades de moradia terrenos com declive acentuado, enquanto no
não apresentando nenhum espaço entre elas. periférico essa proporção sobe para 28%.

Tabela 26 – MSP: Existência de espaçamento entre domicílios


em aglomerados subnormais, por anéis, 2010
Domicílios em setores censitários de aglomerados subnormais
Distritos
Sem espaçamento Espaçamento médio Espaçamento grande
anel central – – – – – –

anel interior 1.414 82,0% 311 18,0% 0 0

anel intermediário 22.194 96,9% 602 2,6% 107 0,5%

anel exterior 77.229 81,7% 17.179 18,2% 88 0,1%

anel periférico 198.907 84,1% 37.260 15,7% 465 0,2%


MSP 299.744 84,3% 55.352 15,6% 660 0,2%

Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura territorial.

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Favelas no Brasil e em São Paulo

Tabela 27 – MSP: número de pavimentos dos domicílios


em aglomerados subnormais, 2010, por anéis
Domicílios em setores censitários de aglomerados subnormais
Anéis
Um pavimento Dois pavimentos Três pavimentos ou mais
anel central – – – – – –

anel interior 576 33% 1.149 67% 0 0%

anel intermediário 2.108 9% 20.572 90% 223 1%

anel exterior 26.595 28% 61.740 65% 6.161 7%

anel periférico 79.144 33% 148.794 63% 8.694 4%


MSP 108.423 30% 232.255 65% 15.078 4%

Fonte: Censo Demográfico de 2010. Leitura territorial.

Embora em todas as regiões brasilei-


Considerações finais
ras a taxa de crescimento favelada tenha
Uma primeira leitura dos dados censitários aumentado entre as duas últimas décadas, é
mostra o número de assentamentos subnor- na região Nordeste onde esse aumento apare-
mais – proxy das favelas – com forte aumento ce de forma mais nítida, com 11,70% de taxa
no Brasil, praticamente dobrando em 19 anos. de crescimento dos domicílios favelados, taxa
Se a taxa de incremento anual dos domicílios quase nove vezes maior que na década 1991 a
totais entre 1991 e 2000 era de 0,89% ao ano, 2000. Acredita-se que grande parte desse au-
a mesma taxa para os domicílios favelados foi mento se deva à melhoria de coleta de dados
de 4,18% anuais, ou seja, 4,8 vezes maior. No sobre aglomerados subnormais no último Cen-
período seguinte, entre 2000 e 2010, essa ra- so Demográfico (2010). Mesmo no Sudeste e
zão alcançou mais de 12 vezes (0,57% em con- no Sul as taxas foram altas, de 4,46% e 4,41%
traposição a 6,93% ao ano). Em 2010, 5,61% ao ano, respectivamente.
da população brasileira, ou 3,2 milhões de Com relação ao acesso à infraestrutura
pessoas, vivia em favelas. Apesar da diminuição básica, morar em favela no Brasil já não é o
da pobreza e da fome durante a primeira dé- mesmo que no século passado: 88% dos domi-
cada do século XXI, as condições de moradia cílios favelados são servidos por rede pública
são ainda bastante ruins. O preço elevado da de água, 56% por rede de esgoto, 76% têm
terra e da moradia faz com que a alternativa da algum tipo de coleta de lixo e 72% usufruem
ocupação seja uma das poucas possíveis para de energia elétrica com medidor domiciliar
grande parte da população brasileira. instalado. A situação infraestrutural é pior no

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Norte e no Nordeste. Por outro lado, o grande e em alguns segmentos espaciais do municí-
incremento de domicílios favelados observado pio de São Paulo alcança quase 1.000 hab/ha.
no últimos anos talvez esteja recriando fave- Densidades altas nesse tipo de tecido urbano
las precárias de madeira. Dados preliminares indicam problemas de insolação, ventilação e
indicam o aumento desse fenômeno na capi- circulação, ou seja, indicam unidades residen-
tal paulista: novos assentamentos ressurgem, ciais com condições precárias de salubridade
primeiro com barracas de lona, depois, de ma- e um tecido urbano denso pouco adequado à
deira e só posteriormente são substituídos por implantação de redes de infraestrutura urbana,
casas de alvenaria. como rede água ou esgotamento sanitário.
A análise da leitura territorial, realizada Na Região Metropolitana de São Paulo,
pela primeira vez no Censo de 2010, mostra o incremento anual da população favelada é
que quase 20% dos assentamentos favelados também superior ao da população total. En-
no Brasil situam-se em encostas, e no Nordeste tretanto, na década de 2000, percebe-se uma
e no Sudeste, a proporção atinge ¼ dos domi- inversão no crescimento das favelas: elas cres-
cílios, 12% alocam-se em margens de cursos cem mais no município da capital que nos ou-
d’água, e na Região Sudeste essa porcenta- tros municípios da metrópole, mesmo em uma
gem é de 14%. Assim, para se pensar numa década onde podem ser contabilizadas várias
estratégia intervenção em áreas de favela, é remoções de favela (como, por exemplo, no
preciso levar em conta que 32% dos domicílios perímetro da Operação Urbana Água Espraia-
favelados situam-se em locais com topografia da – ver Ferreira, 2014). A densidade demo-
complicada. O levantamento aponta que 89 mil gráfica das favelas na metrópole paulista é
moradias faveladas estão localizadas em sobre quatro vezes maior que a densidade média no
antigos aterros sanitários ou lindeiras a vias país, ou seja, atinge 245 hab/ha, num tecido
expressas, rodoviárias ou ferroviárias totalizam. urbano também sem espaçamento e com 62%
O dado é relevante, pois, nesses casos, a única dos domicílios com mais de um pavimento.
solução possível seria a de remoção. Tanto a população municipal como a fa-
Para que se efetue uma remoção dentro velada vinham crescendo mais intensamente
dos princípios que têm norteado a política de na periferia da cidade. Entre 2000 e 2010, a
intervenção em favelas, seria necessário realo- população total nos anéis centrais volta a cres-
car as moradias na mesma favela ou em local cer com taxas significativas, embora essas ta-
próximo. Os dados censitários indicam essa xas resultem em números absolutos irrisórios:
solução como problemática, já que em 72,6% um total de 216.296 habitantes, 26% do incre-
dos casos não há espaçamento entre os do- mento populacional na década. Já a população
micílios. A solução que tem sido encontrada favelada perdeu números absolutos nos anéis
é o adensamento e a verticalização: 30% dos centrais e ganhou nos anéis exterior (123 mil
domicílios favelados no Brasil já contam com pessoas) e periférico (239 mil favelados). Nota-
três pavimentos. A densidade demográfica nas -se, por outro lado, que a taxa de crescimento
favelas brasileiras ainda não é alta, de 67,5 dos favelados no chamado anel exterior ultra-
hab/ha, mas no Sudeste já chega a 99 hab/ha passa a taxa no anel periférico. As densidades

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Favelas no Brasil e em São Paulo

demográficas municipais são altas: no anel in- mostrando o resultado da política de urbaniza-
terior chega a 913 habitantes por hectare. Mes- ção de favelas, tanto municipal como federal.
mo no anel periférico, onde ela é menor, alcan- Mas 30% das unidades não apresenta ainda
ça 254 hab/ha. Cerca de 90 mil unidades do- destino de dejetos adequado. Quase a totalida-
miciliares situam-se em encostas com declive de das casas faveladas do município usufruíam
acentuado, sobretudo nos anéis exterior e pe- da rede pública de água, assim como de ener-
riférico. E a verticalização das casas nas favelas gia elétrica, e em 67,15% dos domicílios o me-
do município é grande: 70% das moradias tem didor era individual. Assim, o espaço favelado
mais de um pavimento. Alguns distritos apre- tem certa especificidade urbanística, mas suas
sentam grande proporção de favelados. Entre unidades de moradia aproximam-se das unida-
os 96 distritos que compõem o município, há 10 des pobres de qualquer loteamento.
com mais de 20% da população em favelas. Os Mesmo não sendo objeto deste artigo,
dados ilustram o fato de que, entre as 355.756 um rápido passar de olhos em algumas infor-
unidades domiciliares em favela no município mações sobre os favelados na capital reitera
de São Paulo, em 2010, 24,70% alocam-se às dados importantes: os favelados paulistanos
margens de cursos de água, quase 2% são são mais jovens que a população do município
palafitas e 2,5% estão em unidades de con- como um todo: apenas 1,48% têm 65 anos e
servação. Isso soma cerca de 102 mil domicí- mais, contra 4,57% para o total, em 2010. E
lios, estimando-se em mais de 377 mil pessoas 22% do total dos paulistanos têm até 30 anos,
sujeitas e constantes riscos de alagamento ou enquanto entre os favelados essa proporção é
solapamento. A favela ocupa o espaço de for- de 28%. Os favelados são majoritariamente
ma específica: é precariamente arruado e mais pretos ou pardos (61%), enquanto no muni-
denso que o espaço formal, dois complicado- cípio como um todo, essa porcentagem era
res para serviços urbanos importantes, como 37%. E, reiterando que o favelado paulistano
o acesso de ambulância, polícia, bombeiros e não é migrante recente, 75% dos não natu-
coleta de lixo. Aliás, a presença de montes de rais de São Paulo moradores nas favelas estão
lixo e entulho, atraindo artrópodes, mosquitos no município há 10 anos e mais. O percurso
e ratos, é uma constante. Em relação à morfolo- dos favelados distancia-se do imaginário po-
gia, a casa favelada paulistana no ano de 2010 pular, que o tinha como sendo direto da zo-
era predominantemente de alvenaria (96,31%), na rural nordestina para a favela paulistana.
com uma média de 4,10 cômodos por domicílio Não raro, o favelado experimentou situação
e 2,24 pessoas por dormitório. Entre as unida- habitacional distinta no município, geralmen-
des construídas em alvenaria, 26% estão sem te casa alugada. A impossibilidade do paga-
revestimento. A aparência de um eterno can- mento de aluguel ou de permanência em casa
teiro de obras domina a favela. A precariedade de parente condicionaram a ida para a favela.
do esgotamento sanitário persiste: pelo Censo O favelado tende a ser negro ou pardo, mas
de 2000, 51% das casas faveladas paulistanas não é migrante recente nem teve na favela
estavam ligadas à rede pública de esgotos, sua primeira residência (ver Meirelles, 2014,
proporção que aumenta para 67,4% em 2010, e Valladares, 2005). O favelado é, antes de

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Suzana Pasternak, Camila D’Ottaviano

tudo, um trabalhador pobre: em 2010 o total A análise dos dados censitários, com
dos ocupados com mais de 10 anos somava especial destaque à “Leitura Territorial”, mos-
546.525, 42,25% do total populacional. Entre tram que a intervenção pública em áreas de
esses ocupados, mais de 85% eram emprega- favela ainda é uma necessidade premente, se-
dos, a maioria (65%) com carteira de traba- ja no que diz respeito à infraestrutura urbana
lho. A moradia favelada foi invadida por bens mas também em relação à melhoria das uni-
industrializados. Além dos básicos: fogão, dades habitacionais. Por outro, com o intenso
rádio e geladeira, a presença maciça da tele- crescimento das favelas durante a primeira
visão plana e em cores é praticamente univer- década do século XXI por todo o Brasil, seja
sal, assim como a do celular. Em 2010, mais de em números absolutos ou em densidade, faz
26% dos domicílios favelados no município ti- com que o desafio da intervenção em áreas
nham microcomputador com acesso à internet faveladas esteja cada vez mais complexo. Em
e 23,5% possuíam automóvel, porcentagem algumas áreas a intervenção sem remoção não
superior à de 2000, de 17,9%. As favelas não é uma possibilidade. Porém, essa não pode ser
são um mundo social à parte. A proximidade a justificativa para processos de remoção indis-
com distintos segmentos urbanos faz com que criminada, como temos observado em várias
espaços favelados apresentem diversos perfis cidades brasileiras (ver Viana, 2015; Nobre e
socioeconômicos. Bassani, 2015).

Suzana Pasternak
Universidade de São Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Departamento de História. São
Paulo/SP, Brasil
suzanapasternak@gmail.com

Camila D'Ottaviano
Universidade de São Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Departamento de Tecnologia.
São Paulo/SP, Brasil
camila.dottaviano@gmail.com

Notas
(*) Versão preliminar deste ar go foi apresentada no XIX Encontro Nacional de Estudos Populacionais,
realizado em São Pedro, de 24 a 28 de novembro de 2014.

(1) Para efeito deste ar go, aglomerado subnormal é usado como proxy de favela.

(2) Divisão por anéis a par r de metodologia desenvolvida por Taschner (1990).

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Favelas no Brasil e em São Paulo

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Texto recebido em 12/set/2015


Texto aprovado em 30/nov/2015

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Urbanização de favelas na Região do ABC
no âmbito do Programa de Aceleração
do Crescimento-Urbanização
de Assentamentos Precários
Slum upgrading in the ABC Region in the context
of Programa de Aceleração do Crescimento-
-Urbanização de Assentamentos Precários
Rosana Denaldi
Ricardo Moretti
Claudia Paiva
Fernando Nogueira
Juliana Petrarolli

Resumo Abstract
Este trabalho trata das intervenções em favelas This paper analyzes interventions in slums located
localizadas na Região do ABC e financiadas no in the ABC Region (State of São Paulo, Brazil) that
âmbito do Programa de Aceleração do Cresci- have been financed in the context of Programa
mento – Urbanização de Assentamentos Precá- de Aceleração do Crescimento – Urbanização de
rios (PAC-UAP).1 Esse programa canaliza recursos Assentamentos Precários (PAC-UAP). Through
para ações de urbanização de 49 assentamentos this program, financial resources aimed at the
precários do tipo favela ou loteamentos irregulares upgrading of 49 precarious settlements (slums)
nessa região. Observa-se que é baixa a execução are allocated to this region. The research shows
dos contratos de financiamento e repasse. A carac- evidence of low efficiency in the implementation
terização dos assentamentos e das intervenções of projects. Our characterization of the settlements
fornece um panorama geral da execução do pro- and interventions provides a general panorama of
grama e possibilita identificar seus entraves. Con- the program’s implementation and its bottlenecks.
clui-se que, para compreender os baixos índices de It is concluded that, to understand the lack of
execução das obras de urbanização de favelas será efficiency in slum upgrading, it is important to
importante entender a característica desses terri- understand the characteristics of these territories,
tórios, natureza das intervenções, regulamentação the nature of interventions, the regulation and
e operacionalização do programa e as limitações operationalization of the program, and the
institucionais dos governos municipais. institutional limitations of municipal governments.
Palavras-chave: favela; assentamentos precários; Keywords: slums; precarious settlements; slum
urbanização de favelas; região do ABC. upgrading; ABC Region.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 101-118, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3505

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Rosana Denaldi et al.

estrutural da política habitacional e das estru-


Introdução
turas institucionais. O primeiro programa fede-
ral que permitiu a intervenção em favelas foi
O lançamento do Programa de Aceleração do o Promorar, instituído no período de existência
Crescimento – Urbanização de Assentamentos do Banco Nacional de Habitação (BNH) e que
Precários (PAC-UAP) 2 marcou um novo mo- também pode ser considerado como um pro-
mento da política de urbanização de favelas grama alternativo.
no país: o governo federal, pela primeira vez, A ação governamental restringiu-se à
aplica recursos volumosos nesse tipo de inter- produção de novas unidades habitacionais e a
venção. Vale ressaltar que, até início da primei- intervenção do tipo “urbanização de favelas”
ra década de 2000, o principal protagonista entrou para agenda federal apenas na década
nessa área era o município e os valores investi- de 1990. No governo de Itamar Franco (1992 a
dos pelo governo federal em programas de ur- 1994) foi formulado o programa “Habitar Bra-
banização de favelas até então foram irrisórios sil” que canalizou recursos orçamentários para
(Denaldi, 2004). financiar a produção de moradias e a urbaniza-
Historicamente, a provisão de moradias ção de favelas. No âmbito do programa “Ha-
para população de menor renda não se deu bitar Brasil”, foram atendidas cerca de 15 mil
pela via do mercado formal ou do Estado. A fa- famílias em 1993; em 1994, cerca de 35 mil, no
vela foi uma das alternativas habitacionais en- âmbito desse e do programa “Morar Pequenas
contradas pela população que não conseguiu Comunidades” (Souza, 1997).
acessar o mercado formal de moradias. No governo do presidente Fernando Hen-
Nos países periféricos, como o Brasil, os rique Cardoso (FHC) foram instituídos e ade-
gastos com a moradia não foram incorporados quados vários programas visando a atender
aos salários pagos pela indústria e nem assu- a população de favelas. O programa “Habitar
midos pelo Estado. Maricato (1996) aponta que Brasil” foi mantido e reestruturado, e foram
a “favelização” das cidades está relacionada lançados os Programas de Ação Social e Sanea-
com as características excludentes do mercado mento (PASS), “Pró-Moradia” e “Pró-Sanea-
imobiliário formal e com a “urbanização com mento”, os dois últimos utilizando recursos
baixos salários”. Para a autora, o Estado fez- do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
-se presente no espaço da acumulação, mas se (FGTS). Em 1999, no segundo governo de FHC,
ausentou do espaço da miséria. O crescimento foi firmado um contrato de empréstimo com
das favelas é, portanto, resultado também da o Banco Interamericano de Desenvolvimento
ausência e conivência do Estado. (BID) para desenvolvimento do Programa Ha-
A erradicação foi a alternativa mais bitar Brasil/BID (HBB), também voltado para
defendida até a década de 1960. A partir da promover a melhoria das condições de habita-
década de 1970, quando o Estado interveio, ção em favelas nos moldes do “Habitar Brasil”.
admitindo a urbanização das favelas, ele o No entanto, os recursos orçamentários investi-
fez valendo-se de “programas alternativos” dos nesse período pós-BNH foram irrisórios. O
de pequena abrangência e desligados do eixo volume dos recursos alocados, assim como a

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

regulamentação para sua utilização, não per- Ministério das Cidades, em parceria com o Mi-
mitiu ampliar a escala de urbanização de fave- nistério do Planejamento, Orçamento e Ges-
3
las no Brasil. tão, apontam que os resultados projetados em
A partir de 2003, início do primeiro go- termos de número de obras concluídas, ou em
verno do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, andamento, não foram alcançados. Segundo os
o setor habitacional foi reorganizado institucio- dados do 11° Balanço, até outubro de 2014,
nalmente e os investimentos na área de habita- apenas 12% das obras de urbanização da sele-
ção foram retomados. O investimento em habi- ção de 2007/2008 foram concluídas e nenhuma
tação no país cresceu no período compreendi- obra de urbanização de assentamentos precá-
do entre os anos de 2003 e 2010, revertendo a rios da seleção de 2011 foi finalizada.
estagnação presente no setor desde a extinção Segundo Caldas e Vale (2014), até 2014,
do BNH. Os dois principais programas habita- a média de execução das operações selecio-
cionais lançados pelo governo federal foram o nadas no âmbito da carteira do PAC1 (entre
PAC-UAP, em 2007 e o Programa Minha Casa 2007 e 2010) era de 65% e do PAC2 (a partir
Minha Vida (PMCMV), em 2009. de 2011) de 5%. Os autores também ressaltam
O PAC-UAP é voltado para urbanização que se deixou de utilizar cerca de 10% dos re-
de favelas e desenvolvido por meio de parce- cursos disponibilizados.
ria entre governos estaduais ou municipais,
Como vimos anteriormente, o PAC, desde
que são os agentes promotores da interven- 2007, selecionou o total de R$41,5 bi-
ção, e o governo federal. Financia obras de lhões em empreendimentos de urbaniza-
urbanização (infraestrutura, saneamento, ção de favelas. Desse total, 1.702 opera-
drenagem e contenção geotécnica), equipa- ções, no valor de R$4,3 bilhões, não che-
garam a ser contratadas, por deficiência
mentos sociais, produção de novas moradias,
técnica ou documental ou por desistência
requalificação habitacional, trabalho social e dos proponentes, ou ainda, tiveram seus
regularização fundiária. contratos cancelados por não iniciarem
Desde 2007, foram contratados R$33 bi- as obras nos prazos acordados e repeti-
lhões em urbanização de favelas, sendo R$20,8 damente prorrogados ou paralisarem as
mesmas por períodos acima dos tolerá-
bilhões na primeira fase do programa (PAC1),
veis. (Caldas e Vale, 2014)
distribuídos em 3.113 empreendimentos, e
R$12,7 bilhões na segunda fase do programa A baixa execução do programa não de-
(PAC2), correspondendo a 415 empreendi- veria representar, entretanto, sua extinção ou
mentos e 575 mil famílias beneficiadas (Brasil, diminuição de importância, uma tendência
2014, p. 192). que se observa diante da prioridade dada ao
Apesar do investimento significativo, há PMCMV, possivelmente em detrimento dos in-
indícios de que esse programa vem perden- vestimentos direcionados a outras modalida-
do importância na agenda federal. Um dos des de intervenção como a urbanização de fa-
motivos seria o baixo índice de execução dos velas. Grande parcela4 da população brasileira
projetos em todo território nacional. Os balan- vive em favelas e seus assemelhados, e portan-
ços nacionais dos resultados, produzidos pelo to, o tema da urbanização permanece central, e

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Rosana Denaldi et al.

o programa federal a ele destinado precisa ser município como “urbanizadas”, 39% recebe-
mantido e aprimorado. ram algum tipo de melhoria (urbanização par-
Nesse contexto de aumento do inves- cial) e apenas 7% não receberam intervenções
timento federal em projetos de urbanização (Diadema, 2009). Em Santo André, também de
de favelas, baixa execução dos contratos e acordo com informações municipais, 32% dos
limitado conhecimento das possibilidades e assentamentos são considerados urbanizados
dificuldades para ampliar a escala e elevar a (Santo André, 2006) e em São Bernardo do
qualidade das intervenções em favela, torna- Campo, 37% (São Bernardo do Campo, 2011).
-se necessário implementar uma agenda de A maioria dos assentamentos precários
pesquisa sobre o tema que possa contribuir localiza-se em áreas com restrição ambien-
para o aprimoramento e valorização dessa po- tal. Observou-se que 56% dos assentamentos
lítica pública. encontram-se em Área de Preservação Perma-
nente (APP) e 27,82% em área de proteção e
recuperação de mananciais. Estudos revelam,
ainda, a existência de um percentual elevado
Favelas na Região do ABC: de domicílios em áreas de risco.5
dimensão do problema O ABC é uma das regiões pioneiras em
e intervenção matéria de urbanização de favelas. Diadema foi
uma das primeiras cidades brasileiras a esta-
A Região do ABC localiza-se no estado de São belecer, em 1983, uma política abrangente de
Paulo, mais precisamente na Região Metropo- urbanização de favelas e embora as interven-
litana de São Paulo. Segundo dados do Censo ções nem sempre tenham alcançado um pata-
Demográfico de 2010, realizado pelo Instituto mar adequado de qualidade, inovou ao tratar
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a questão da urbanização de favelas não mais
residem nessa região 2,5 milhões de habitan- como mera intervenção pontual ou programa
tes, distribuídos em 865.145 domicílios. Des- alternativo. Os Municípios de São Bernardo do
ses domicílios, 115.270 estão localizados em Campo e Santo André também iniciaram a im-
“setores subnormais”. plementação de programas de urbanização de
Outras fontes de informação, contudo, favelas no final da década de 1980.
apresentam números diferentes. Os Planos Lo- Em São Bernardo do Campo, o primeiro
cais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) programa de urbanização de favelas foi estru-
da região apontam a existência de 622 assen- turado em 1989, na primeira gestão do prefeito
tamentos do tipo favela, que abrigam em torno Maurício Soares. A intervenção em favelas, no
de 138 mil domicílios. âmbito de uma política municipal de habitação
Muitas favelas da região foram urbani- em Santo André também foi iniciada no mes-
zadas ou parcialmente urbanizadas nos pe- mo período. Em 1989, no primeiro governo do
ríodos anteriores, porém, nem sempre com a prefeito Celso Daniel, foi criado um programa
qualidade adequada de intervenção. Em Dia- de urbanização de favelas além de terem sido
dema, 54% das favelas são consideradas pelo instituídos importantes instrumentos, como

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

a Lei de Áreas de Especial Interesse Social a obtenção de recursos e iniciando a interven-


(AEIS) e de Concessão de Direito Real de Uso ção em áreas mais complexas e que demanda-
(CDRU). No caso de Diadema, a continuidade vam remoções de moradias, portanto, produção
político-administrativa propiciada pela eleição de novas unidades habitacionais. Esse período
consecutiva de três governos progressistas do coincidiu com a institucionalização das políti-
mesmo partido (Partido dos Trabalhadores), cas de urbanização de favelas também no âm-
de 1983 a 1996, garantiu que a política para bito do governo federal.6
favelas fosse consolidada e aprimorada. Já no O aprimoramento da intervenção rela-
caso dos municípios de São Bernardo do Cam- ciona-se com a valorização do projeto e com a
po e Santo André a alternância política resul- concepção da integração das favelas à cidade.
tou na interrupção do programa e sua poste- Essa concepção leva os municípios a construí-
rior retomada. rem equipamentos públicos dentro da favela
Denaldi (2003) lembra que a concep- ou no seu entorno imediato, como praças,
ção das políticas desenvolvidas nesse período centros comunitários, centros esportivos, cre-
orientava-se para o reconhecimento legal da ches e postos de saúde. Nesse período, na re-
posse da terra e a garantia de “direitos sociais gião, destacou-se o programa de urbanização
mínimos”, como o acesso ao saneamento. As de favelas denominado “Santo André Mais
intervenções realizadas consistiam na aber- Igual”, lançado em 1997, que se propunha a
tura de vias e vielas para execução de obras articular, institucionalmente, diversos progra-
de saneamento e pavimentação. Sempre que mas setoriais e concentrá-los espacialmente
possível adotava-se um lote mínimo de 45 a nas favelas em processo de urbanização. Vale
50 metros quadrados. As obras eram executa- pontuar que esse programa ganhou visibilida-
das com recursos exclusivamente municipais, de nacional e internacional.7
uma vez que eram inexistentes ou irrisórios A partir de 2007, com o lançamento do
os recursos destinados pelas esferas estadual PAC-UAP, inaugurou-se um novo período. O
e federal para intervenções dessa natureza. aumento do volume de recursos federais para
Ações como produção de novas moradias e urbanização permitiu aumentar a escala de in-
requalificação de moradias não eram desen- tervenção no âmbito municipal.
volvidas. Na década de 1980, a ação municipal A Região do ABC tem 49 assentamentos
caracterizou-se pela intervenção “emergen- com algum tipo de intervenção no âmbito do
cial”, destinada a promover, em algum grau, a PAC-UAP. Esses assentamentos abrigam cerca
melhoria das condições de infraestrutura, com de 49 mil famílias, o que corresponde a 40%
projetos quase sempre executados in loco e do total de famílias que habitam assentamen-
que se atinham, na grande maioria dos casos, tos precários na região. Desse conjunto de as-
aos limites do território ocupado pela favela sentamentos, 25 encontram-se no Município de
(Denaldi, 2003, p. 191). Diadema, 13 em São Bernardo do Campo, nove
No período seguinte (1993-2006), a in- em Santo André e dois em Mauá. Tais assen-
tervenção foi aprimorada, ingressando na fase tamentos abrigam 14.901 famílias residentes
de elaboração de projetos de urbanização para no município de Santo André, 15.617 em São

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Rosana Denaldi et al.

Figura 1 – Assentamentos com intervenção do PAC-UAP


na Região do ABC

Fonte: IBGE (2010); Moretti et al. (2014).


Nota: as manchas em preto representam os assentamentos precários, segundo o IBGE (2010),
e as manchas brancas representam os assentamentos precários com intervenção
do PAC-UAP em cada município.

Bernardo do Campo, 10.020 de Diadema e Desse total de investimentos, mais da me-


8.239 de Mauá. tade destinou-se ao Município de São Bernardo
O investimento total do PAC-UAP na do Campo – aproximadamente R$685 mi-
Região do ABC é de 1,3 bilhão de reais e foi lhões – seguido pelo Município de Santo André,
viabilizado por meio de 36 operações finan- que conta com o montante de R$277 milhões.
ceiras firmadas no âmbito do programa. Esse Diadema e Mauá contam respectivamente com
montante não inclui os recursos canalizados R$162 e R$73 milhões em recursos do PAC-UAP.9
para produção habitacional através do Progra- Os percentuais de contrapartida dife-
ma Minha Casa Minha Vida (PMCMV), essen- rem muito entre os municípios, variando de
cial para viabilizar soluções de remanejamento 5%, no caso de Mauá, a 41%, no caso de São
e reassentamento. Desse montante, cerca de Bernardo do Campo, que apresenta valores de
R$874 milhões, ou 67% do total, correspondem contrapartida que se aproximam aos de repas-
a repasses/financiamento do governo federal e se/financiamento.
R$430 milhões (33%) a contrapartidas dos go- Os recursos do PAC-UAP chegaram à re-
vernos municipais e estadual.8 gião, até dezembro de 2013, por meio de 36

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

Termos de Compromisso (TC).10 Os TC podem A maioria dos assentamentos que re-


canalizar recursos para mais que um assenta- cebem investimentos do PAC-UAP na região
mento, da mesma forma que um único assenta- apresenta densidades entre 500-1000 habitan-
mento pode receber recursos por meio de dois tes por hectare (hab/ha), existindo uma varia-
ou mais TC. Portanto, não necessariamente um ção de densidade muito grande: de 89 hab/ha
TC canaliza recursos para promover a urbani- a 1.127 hab/ha (ambos localizados no Municí-
zação completa de um único assentamento ou pio de Diadema). O porte dos assentamentos
complexo, podem canalizar recursos para um também é muito variado (número de famílias
setor do assentamento, tipo de problema ou consideradas nos projetos de urbanização):
etapa da obra de urbanização. dois assentamentos abrigam mais que 5.000
Observa-se que a intervenção em favelas famílias, nove assentamentos contam com um
na região ganhou escala com o lançamento número de famílias entre 1.001 e 5.000 e 25
do PAC-UAP; entretanto, seguindo a tendência com menos de 500 famílias envolvidas.
nacional, é baixa a execução do programa na Observou-se que 45% dos assentamen-
região. Na Região do ABC, a exemplo do que se tos da região estão localizados em terrenos
observa no cenário nacional, também tem si- com predomínio de relevo acidentado e 17%
do baixa a execução do programa. Do total de com presença significativa de relevo acidenta-
operações contratadas, até setembro de 2013, do, demandando intervenções de estabilização
quase 30% ainda não tinham sido iniciados e geotécnica. Foram também investigados os
apenas 6% estavam concluídos, ou seja, ape- gravames ambientais incidentes sobre os as-
nas duas das 36 operações contratadas foram sentamentos com intervenção do PAC na Re-
finalizadas até aquele momento (período de gião do ABC. No conjunto dos assentamentos
11 estudados, existem 16 assentamentos locali-
sete anos de vigência do PAC-UAP).
zados em Área de Proteção e Recuperação de
Mananciais (APRM) da Represa Billings. Vinte
e cinco assentamentos (51%) desse conjunto
Características dos assentamentos apresentam gravames relacionados a Áreas
e investimentos do PAC-UAP de Preservação Permanente (APP) de cursos
d’água. Quatorze assentamentos, dentre os 49
No âmbito da pesquisa “Urbanização de As- estudados (29%), apresentam gravames rela-
sentamentos precários no âmbito do Progra- cionados a APP de nascente.
ma de Aceleração do Crescimento na Região No conjunto estudado, somente em
do ABC”, financiada pelo Conselho Nacional nove assentamentos não foram identificadas
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico situações de risco nas condições pré-interven-
(CNPq) – Chamada MCTI/CNPq/MCidades nº ção. Risco associado a deslizamentos é o mais
11/2012 –, foram caracterizadas as interven- expressivo, presente em 55% das favelas estu-
ções de urbanização de favelas, em execução dadas. Também foram citados riscos de inunda-
ou programadas, na Região do ABC e para as ção (em 37% dos assentamentos) e de solapa-
quais se destinam recursos do PAC-UAP. mento ou erosão de margens de córregos (em

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Rosana Denaldi et al.

39%). Observa-se que, em muitos dos assenta- construção de novas unidades habitacionais
mentos, há incidência de mais de um processo tanto no próprio assentamento (remanejamen-
geodinâmico gerador de riscos. to) como fora dele (reassentamento) e 22% do
Identificou-se que a maioria dos assenta- tipo urbanização com produção de novas mo-
mentos beneficiados pelo programa PAC-UAP radias fora do assentamento (reassentamento).
já recebeu algum tipo intervenção de urbani- A substituição total das moradias do assen-
zação em períodos anteriores. De acordo com tamento por unidades habitacionais13 (UHs)
informações municipais, dos 49 assentamentos novas foi registrada em apenas sete assenta-
que contam com recursos do PAC-UAP, 39 deles mentos (14%) e a remoção total do núcleo e
(80%) receberam intervenções realizadas com reassentamento da população em outro local
recursos de outras fontes nas últimas três dé- em apenas quatro assentamentos (8%).
cadas. A informação sobre a infraestrutura exis- Segundo informações municipais, muitos
tente antes da intervenção do PAC-UAP confir- assentamentos já haviam sido parcialmente
ma essa informação. Os municípios declararam “urbanizados”, ou seja, receberam algum ti-
que 92% dos assentamentos tinham redes de po de melhoria em períodos anteriores. Desse
água, integral ou parcial, antes da intervenção; conjunto de 49 assentamentos precários objeto
12
85% de esgoto e 90% de drenagem. de intervenção no âmbito do PAC-UAP, mais da
As intervenções foram classificadas em metade (53%) das intervenções representam
seis tipos como mostra a Tabela 1. Conclui-se complementação de urbanização. Quase meta-
que 27% das intervenções são do tipo urba- de (43%) tem por objetivo a urbanização com-
nização com construção de novas unidades pleta dos assentamentos precários e apenas 4%
habitacionais no próprio assentamento (rema- pretendem urbanizar apenas um setor do assen-
nejamento), 22% são do tipo urbanização com tamento. Destaca-se que, no caso de Diadema,

Tabela 1 – Tipo de intervenção no âmbito do PAC-UAP na Região do ABC

Nº de
Tipo de intervenção %
assentamentos

Urbanização com consolidação das famílias na própria área (sem realocação) 3 6

Urbanização com construção de UHs no próprio assentamento 13 27

Urbanização com construção de UHs no próprio assentamento e com reassentamento 11 22


de parte da população removida em outro local

Urbanização com reassentamento externo da população 11 22

Substituição total das moradias do assentamento por UHs novas 7 14

Remoção total do núcleo e reassentamento da população em outro local 4 8


Total ABC 49 100

Fonte: Moretti et al. (2014).

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

a intervenção em 18 assentamentos (72% do construção de quatro conjuntos habitacionais


total do município) é do tipo complementação por meio do PMCMV vinculado às urbaniza-
da urbanização e, nos casos de São Bernardo e ções do PAC-UAP no ABC, totalizando 1.652
Santo André, predomina a intervenção do tipo UH e aproximadamente R$ 107 milhões de in-
urbanização completa. A eliminação de riscos é vestimento, de acordo com as informações for-
elemento indutor da urbanização. necidas pelos municípios.
Comparando o número de unidades ha- Entretanto, a quantidade de novas mo-
bitacionais em risco antes e depois de iniciadas radias contratadas no âmbito do PMCMV, até
as intervenções, observa-se redução de quase dezembro de 2013, não era suficiente para
75% em São Bernardo do Campo, Mauá e Dia- atender ao universo de famílias que precisa-
dema e quase 80% em Santo André. Estima-se vam ser removidas e reassentadas no âmbito
que, com a conclusão das obras, se alcance a do PAC-UAP. Os municípios estavam articulan-
redução de 100%. do novas propostas no âmbito do PMCMV
Além dos recursos captados no âmbi- para concluir o processo de urbanização. Se-
to das modalidades do PAC-UAP e vinculados gundo informações municipais, existem cerca
aos 36 TC, foram e estão sendo viabilizados de dez projetos de conjuntos habitacionais em
recursos no âmbito do Programa Minha Casa elaboração ou processo de aprovação para
Minha Vida (PMCMV) para viabilizar soluções captação de recursos no âmbito do PMCMV e
de remoção (remanejamento ou reassentamen- que viabilizam a construção de cerca de 2.500
to). Até dezembro de 2013, foi contratada a novas moradias.

Tabela 2 – Unidades habitacionais por tipologia de risco


nos municípios do ABC antes e depois da intervenção do PAC-UAP
Município SA ABC Diadema Mauá
Antes da Antes da Antes da Antes da
Nº de UHs Atual Atual Atual Atual
intervenção intervenção intervenção intervenção
Inundação 30 – 1.413 186 972 149 – –

Deslizamento 1.900 481 983 426 611 192 1.218 304

Solapamento 1.300 – 334 66 78 21 – –

Outros 1.185 420 121 67 – 24 – –


Total de UHs
4.415 901 2.851 745 1.661 386 1.218 304
em risco

Fonte: Moretti et al. (2014).

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Rosana Denaldi et al.

Tabela 3 – Recursos contratados e previstos para viabilizar


a urbanização dos assentamentos no âmbito do PAC-UAP

PAC-UAP + PAC-UAP + PMCMV


Município PAC-UAP – R$
PMCMV contratado contratado e previsto*

Santo André 384.934.543,31 460.404.756,49 460.404.756,49

São Bernardo do Campo 684.740.634,21 716.659.226,37 763.123.226,37

Diadema 161.653.694,61 161.653.694,61 267.733.694,61

Mauá 72.531.819,27 72.531.819,27 150.483.819,27


Total 1.303.860.691,40 1.411.249.496,74 1.641.745.496,74

* a estimativa prevista de investimento do PMCMV foi calculada a partir do número de UHs necessárias para conclusão
da urbanização, informada pelas prefeituras, multiplicada pelo valor do teto do programa na RMSP (R$96mil).
Fonte: MCidades e entrevista com técnicos das Prefeituras Municipais.

O custo total de investimento por família município, observam-se variações ainda maio-
no âmbito das contratações do PAC-UAP não res – de R$4 mil a R$90 mil,15 mas esses dados
representa o custo total (realizado ou neces- devem ser lidos com cautela.
sário) de investimento para concluir a inter- Em alguns casos, esse valor é baixo de-
venção de urbanização, incluindo as ações de vido ao fato de o investimento total do PAC-
produção de moradias para reassentamento. -UAP considerado corresponder a interven-
Como mencionado anteriormente, o recurso ções em apenas parte da área e o número de
captado no âmbito do programa, em muitos famílias corresponder ao total do assentamen-
casos, é insuficiente para concluir todas as to. Esse é o caso do Núcleo Nova Conquista,
obras de urbanização e viabilizar os reassen- em Diadema, que apresenta o menor valor de
tamentos. Além disso, a maioria dessas áreas investimento por família (R$ 4 mil): o núcleo
foi urbanizada parcialmente ou recebeu algum abriga 2.300 famílias, mas o setor atendido
tipo de melhoria em períodos anteriores. Essas pelo PAC-UAP corresponde apenas a um setor
melhorias foram executadas com recursos pró- conhecido como “Setor Krones”. O restante
prios do Estado e Municípios ou recursos fede- do assentamento foi urbanizado anteriormen-
rais captados no âmbito de programas, dentre te, com recursos provenientes de outras fon-
outros, como o “Habitar Brasil/BID”. tes. Caso semelhante pode ser verificado no
A média do investimento por família no Núcleo Sacadura Cabral, em Santo André, que
âmbito das contratações do PAC-UAP na região conta com investimento de aproximadamente
é de R$ 27mil, e essa varia de R$9 mil reais por R$ 4.600 por família, contudo, trata-se de um
família, no caso de Mauá, a R$44 mil por fa- pequeno setor da favela que já foi urbaniza-
14
mília, em São Bernardo do Campo. Quando da na década de 2000 com recursos munici-
a análise é feita por assentamento, e não por pais, federais e da União Europeia. No caso do

110 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 101-118, abr 2016

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

núcleo que conta com o maior valor de inves- Observando o panorama geral apresen-
timento por família (R$ 90 mil). No caso do tado, o primeiro ponto a ser destacado é que
Silvina Oleoduto (localizado em São Bernardo a característica física dos assentamentos loca-
do Campo), a presença de um oleoduto impõe lizados na Região do ABC são aquelas descri-
a remoção de grande parcela das famílias e tas para as regiões metropolitanas e indicam a
eleva o custo de intervenção. complexidade de intervenção nesses territórios.
Os referidos valores de investimento A maioria dos assentamentos está localizada
por família elevam-se quando somados aos em áreas com presença de gravames ambien-
recursos contratados e planejados (previsão) tais, relevo acidentado e situações de risco.
no âmbito do PMCMV. Considerando a viabi- Soma-se isso ao fato de os assentamentos en-
lização da captação de recursos para constru- contrarem-se consolidados, com alta densidade
ção das unidades habitacionais necessárias, o e setores urbanizados em períodos anteriores
investimento médio por família na região subi- com qualidade inadequada. Essa característica
rá para R$ 33.658, com variação por município indica a complexidade da intervenção física e
de R$18.265 por família, no caso de Mauá, e do trabalho social. Apontando, dessa forma,
R$ 48.865 por família, no caso de São Bernar- a necessidade de realização de diagnósticos
do do Campo. integrados, obtenção de autorização ou licen-
ciamento ambiental e execução de complexas
obras de saneamento, drenagem e consoli-
O que explicaria o baixo dação geotécnica. Isso, muitas vezes, implica
desempenho do programa? intervir na escala do entorno ou microbacia.
Além disso, quase sempre requer a remoção de
A análise das características dos assentamen- percentual significativo da população residente
tos e intervenções realizadas no âmbito do para viabilizar obras de infraestrutura e elimi-
PAC-UAP na região permite apontar um con- nação de situações de risco.
junto de fatores que explicariam o baixo de- Evidentemente, a intervenção numa
sempenho do programa na região. área desse tipo é mais complexa do que a

Tabela 4 – Investimento médio por família de acordo


com as fontes de financiamento e situação de contratação ou previsão

PAC-UAP Total PAC-UAP + MCMV PAC-UAP + PMCMV


Município
R$ contratado – R$ (previsão) – R$
Santo André 25.833 30.898 30.898

São Bernardo do Campo 43.846 45.890 48.865

Diadema 16.133 16.133 26.720

Mauá 8.805 8.805 18.265


Região 26.732 28.933 33.658

Fonte: Moretti et al. (2014).

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Rosana Denaldi et al.

intervenção que se realiza numa área vazia período, alterem-se as condições de ocupação
(desocupada). Ainda que o município contasse e características do sítio. Mesmo contando com
com um projeto executivo completo e de bom um projeto de boa qualidade, muitas vezes, é
nível, – o que não tem sido observado, – seria necessário produzir revisões e complementa-
de difícil execução em curto prazo, tendo em ções que alteram o escopo original. A lógica
vista essa complexidade física e social. de projeto, financiamento e controle da exe-
Os projetos produzidos nem sempre es- cução das obras de urbanização de favelas se-
tão baseados em diagnósticos integrados, qua- gue aquela que é adotada na implantação de
se nunca estão completos e têm um grau insu- uma obra nova, em que o território ainda não
16
ficiente de detalhamento. Esse fato aumenta foi ocupado. Porém, tem-se na prática uma in-
a imprevisibilidade já existente em projetos tervenção que mais se assemelha a uma obra
dessa natureza e provoca a necessidade de pro- de reforma, onde a intervenção ocorre em uma
dução ou alteração de projetos e de revisão de situação já existente e em mutação. Considera-
planilhas (quantitativos e orçamento) durante -se importante e oportuno o debate sobre no-
a execução da obra, levando frequentemente vas formas de projetar, orçar e reembolsar as
a sua paralisação temporária. Vários autores17 obras de urbanização de assentamentos precá-
apontam que apenas na década de 1990 o pro- rios, considerando essa especificidade.
jeto de urbanização de favelas foi valorizado. Soma-se a essa combinação “comple-
Nesse período, foram formuladas diretrizes de xidade de intervenção, qualidade do projeto
intervenção que consideravam a necessidade e território em transformação”, a rigidez de
de integração do assentamento à cidade e fos- contratação e medição das obras de urbani-
sem definidos padrões específicos de execução zação de favelas apontadas pelos técnicos e
de obras. Ainda há limitado acúmulo no campo gestores municipais.18 A rigidez das normas de
da elaboração de projeto e obra para favela. contratação e medição não é compatível com a
Outro aspecto a ser considerado é que característica do projeto, território e complexi-
se trata de um território em permanente trans- dade de intervenção.
formação pela ação de seus moradores ou do Outro tema a ser explorado relaciona-se
meio físico. É comum que uma obra se inicie com a natureza da intervenção, custos de ur-
apenas dois anos depois de concluída a elabo- banização e desenho do PAC-UAP. As propostas
ração do projeto ou três anos após a conclusão para produção de novas moradias no âmbito
de seu diagnóstico integrado. Após a conclusão do PMCMV, atreladas às urbanizações desse
da elaboração do projeto, é preciso muitas conjunto de assentamentos estudados, com-
vezes obter a autorização ambiental para só provam o fato. Os municípios informaram que
então apresentá-lo para avaliação da Caixa estão sendo pleiteados recursos adicionais do
Econômica Federal (CEF), ou órgão financiador, PMCMV para concluir a urbanização de 22%
para depois formalizar a contratação e iniciar o dos assentamentos analisados, apontando a
processo de licitação. Esses procedimentos de necessidade de construção de no mínimo mais
licenciamento, avaliação, contratação e licita- 2.500 moradias, envolvendo recursos da ordem
ção são morosos. Também é comum que, nesse de R$230 milhões. Em alguns casos, como o

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

Jardim Oratório, em Mauá, faltam recursos tan- relaciona tanto com a inexistência de projetos
to para construção de novas moradias, como completos e de boa qualidade, portanto, com a
para resolver as situações mais complexas de limitada capacidade administrativa do municí-
risco e infraestrutura, como miolos de quadra e pio, como com as regras e limites de financia-
topos de morro. mento do programa.
Conclui-se que a urbanização de gran- Os custos de urbanização por família e
de parcela desses assentamentos foi iniciada limites de investimento por item do programa
em períodos anteriores e que o valor desti- também podem dificultar a execução de solu-
nado e contratado, embora expressivo, não ções adequadas e tornar ainda mais morosa a
será suficiente para concluir a intervenção. execução das obras de urbanização, principal-
Esse fato pode corroborar com a morosidade mente nos casos de intervenções executadas
da execução dos contratos, uma vez que pa- na primeira fase do programa. As característi-
ra realizar alguns tipos de serviços (tais como cas físicas e de ocupação dos assentamentos
abertura de viário, canalização e recuperação são muito distintas, e em muitos casos a in-
de córrego, recuperação de área de risco) é ne- tervenção é complexa, e pode custar mais que
cessária a provisão de moradias para viabilizar os limites de repasse por família estabelecidos
a remoção. Portanto, a ausência de projeto e pelo programa. Novamente, nesse caso muitas
financiamento integrado para todos os com- vezes o município faz uma conta de chegada e
ponentes da intervenção pode comprometer a não contrata a execução de todos os serviços
execução das obras contratadas. e obras necessários. A orientação operacional
Por fim, a lógica do projeto apresentado, nº 01/2011 do Ministério das Cidades, instituí-
o volume de recurso solicitado para o Ministé- do em 22 de fevereiro de 2011, exclui do en-
rio das Cidades e os limites de financiamento quadramento itens muito variáveis como obras
por componente do programa podem dificultar para eliminação de risco, o que significa que
ou impossibilitar a conclusão da urbanização. não são estabelecidos limites de investimento
Observa-se, como no caso do Jardim Oratório, para tais itens, além de possibilitar requisi-
o estudo de caso da segunda etapa dessa pes- ção de recurso adicional para construção de
quisa, que muitas vezes os municípios tentam unidades habitacionais executadas no âmbito
encaixar em “determinado valor captado” do PMCMV, entretanto, há indícios que, em
alguns serviços e obras necessárias, mas que alguns casos, ainda assim os limites estabele-
esse montante é insuficiente para conclusão cidos pelo programa não são suficientes para
da obra. Nos casos em que se observa a difi- executar a intervenção como um todo. Para
culdade ou impossibilidade de captação de re- “fechar a conta”, o município aumenta sua
cursos para produção habitacional, executa-se contrapartida ou exclui serviços. Muitas vezes
o que é possível sem a remoção da população a execução das obras fica comprometida por-
ou com a remoção parcial. Essa “conta de che- que o município não consegue cumprir a con-
gada” acaba comprometendo a qualidade da trapartida ou a exclusão dos serviços compro-
intervenção. Observa-se que essa prática se mete a execução de outros.

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Rosana Denaldi et al.

Entretanto, conforme mencionado ante-


Conclusão
riormente, apenas 6% das obras estão concluí-
das e a média de execução do PAC1 é de 54%
A primeira constatação é que os recursos do e do PAC2 3%.
PAC-UAP permitiram ampliar significativa- Conclui-se que, para compreender os bai-
mente a escala de intervenção em favelas na xos índices de execução das obras de urbani-
Região do ABC. Conclui-se que cerca de 40% zação de favelas nessa região e no Brasil, será
dos domicílios em assentamentos precários importante entender a característica desses
estão localizados em assentamentos que re- assentamentos, a natureza dessas interven-
cebem algum tipo de intervenção no âmbito ções, as limitações institucionais dos governos
do PAC-UAP.19 Em que pese o fato de a urba- municipais e da CEF, além de identificar os
nização da maioria desses assentamentos ter obstáculos colocados pela regulamentação do
sido iniciada em períodos anteriores e os inves- programa e forma de contratação e gestão dos
timentos alocados muitas vezes serem ainda projetos por parte do governo federal (MCida-
insuficientes para concluir a urbanização e in- des e CEF).
tegração do assentamento na cidade, trata-se As informações produzidas no âmbito
de uma intervenção de grande abrangência em desse trabalho são insuficientes para tecer con-
termos do número de assentamentos benefi- clusões sobre o baixo índice de execução das
ciados. Vale ressaltar que as intervenções do obras, mas permitem apontar alguns fatores
tipo urbanização de favelas na Região do ABC que podem contribuir para explicar esse de-
foram iniciadas na década de 1980 e, mesmo sempenho do programa. Dessa forma, buscou-
com as interrupções decorrentes das alternân- -se indicar hipóteses que deverão ser confirma-
cias de governo, foram mais de 30 anos de das por outros estudos.
práticas de urbanização de favelas antes do O tema do custo de urbanização por fa-
lançamento do PAC em 2007 e apenas cerca mília em Regiões Metropolitanas (RM) também
de 20% dos domicílios estão localizados em merece ser estudado. O panorama dos investi-
assentamentos integralmente urbanizados no mentos realizados mostrou que há uma grande
20
período anterior. Portanto, as intervenções variação de custo de investimento por família
realizadas no âmbito do PAC terão um signifi- e por empreendimento. Evidentemente, em ca-
cativo impacto na região. da caso, a natureza da intervenção, existência
Uma segunda constatação é que, mesmo de gravames ambientais, estágio de urbaniza-
antes do término das obras, as intervenções já ção, qualidade e partido do projeto justificam,
obtiveram significativo resultado na redução em grande parte, essa variação. Na região do
de riscos e recuperação ambiental dos assenta- ABC, onde predominam casos complexos, os
mentos, em especial aqueles relacionados aos custos de urbanização tendem a ser superiores
aspectos de drenagem e recuperação da mar- aos limites estabelecidos pelo programa. Cabe
gem dos cursos d’água. destacar que a urbanização de favelas envolve

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

uma análise de custos mais abrangente do que aumento está associado a um conjunto de fa-
a das obras de consolidação urbanística. A rede tores, entre os quais o aumento do percentual
de proteção e o capital social constituído em de famílias removidas para atendimento às
um núcleo de assentamento informal é difícil exigências de proteção ambiental, e a adoção
de ser computado, mas não pode ser ignorado. de estratégias de intervenção que demandam a
Porém, é importante reconhecer a tendência incorporação de diferentes componentes além
de aumento dos custos de urbanização de as- da execução de obras complexas que extrapo-
sentamentos informais nos últimos anos. Esse lam os limites da favela.

Rosana Denaldi
Universidade Federal do ABC, Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas. Santo
André/SP, Brasil.
denaldi.rosana@gmail.com

Ricardo Moretti
Universidade Federal do ABC, Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas. Santo
André/SP, Brasil.
ricardo.moretti@ufabc.edu.br

Claudia Paiva
Universidade Federal do ABC, Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas. Santo
André/SP, Brasil.
claudia.paiva@ufabc.edu.br

Fernando Nogueira
Universidade Federal do ABC, Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas. Santo
André/SP, Brasil.
fernandorochanogueira2808@gmail.com

Juliana Petrarolli
Universidade Federal do ABC, Programa de Pós Graduação em Planejamento e Gestão do Território.
Santo André/SP, Brasil.
ju.petrarolli@gmail.com

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 101-118, abr 2016 115

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Rosana Denaldi et al.

Notas
(1) Apresenta os resultados da pesquisa “Urbanização de assentamentos precários no âmbito
do Programa de Aceleração do Crescimento na Região do ABC”, produzida pelos autores e
financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) –
Chamada MCTI/CNPq/MCidades nº 11.

(2) U lizaremos a sigla “PAC-UAP” para tratar das operações de financiamento e repasse de recursos
do Governo Federal no âmbito do PAC, que tem como finalidade promover obras de urbanização
de assentamentos precários.

(3) Segundo balanço divulgado pelo governo federal, em 1999, o investimento realizado no
período de 1995 a 1999, foi de R$773 milhões no programa Pró-Moradia, de R$2,664
milhões no Pró-Saneamento, de R$695,1 milhões no Habitar Brasil e de R$803 milhões no
PASS (Brasil, 1999, apud Denaldi, 2003, p. 24).

(4) Segundo IBGE (1996), em 2010 existiam 11,4 milhões de pessoas vivendo em aglomerados
subnormais no Brasil. Maricato (1996) estima que de 40% a 50% da população das grandes
cidades brasileiras vive na informalidade, sendo 20% em favelas.

(5) Em mapeamentos realizados entre 2009 e 2013 em assentamentos precários de seis dos sete
municípios da região, foram identificadas mais de 24 mil moradias em situação de risco
associados a deslizamentos, solapamento de margens de córregos e inundações, das quais
9.374 estavam em risco alto ou muito alto.

(6) Sobre a evolução da polí ca de urbanização de favelas, ver Denaldi (2003) e Cardoso (2006).

(7) Principais premiações: “Prêmio Gestão Pública e Cidadania” concedido pelas Fundações Getúlio
Vargas e Ford, em 2000; eleita uma das 16 melhores prá cas do mundo, escolhidas para serem
relatadas na Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Istambul + 5 em
2001; Prêmio Internacional de Dubai de Melhores Prá cas, do Centro das Nações Unidas para
Assentamentos Humanos, o Habitat, em 2002. Ver Denaldi (2012).

(8) Na Região do ABC, no âmbito do PAC-UAP, o governo federal aporta cerca de R$873 milhões no
Programa, os municípios, R$360 milhões, e o governo estadual, R$70 milhões.

(9) Após a conclusão da primeira etapa da pesquisa, tomou-se conhecimento que o Núcleo Vila
Ferreira, localizado no Município de São Bernardo do Campo, também conta com recursos do
PAC-UAP. Esse relatório não incorpora as informações sobre esse assentamento.

(10) O PAC-UAP tem Subprogramas e Ações em que se categorizam as intervenções, são elas:
Projetos Prioritários de Inves mentos – Intervenções em Favelas (PPI-IF), Projetos Prioritários
de Inves mentos – Saneamento Integrado (PPI-SI), Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS), ProMoradia e PAC-Risco. Segundo pesquisa feita com os agentes promotores das
intervenções,15 TC estavam inseridos na Ação PPI-IF, nove no FNHIS, cinco no PPI-Saneamento
Integrado, três no ProMoradia, dois são do PAC-Risco e dois termos não temos informação a
esse respeito.

(11) Os dos Termos de Compromisso concluídos até setembro de 2013 inserem-se no município e São
Bernardo do Campo. São eles TC. 233.651-94/2007, para urbanização do Núcleo Vila Esperança
e o TC. 229.052-61/2009, que nha como objeto a construção do Conjunto Habitacional Três
Marias e a urbanização dos núcleos Sítio Bom Jesus/Alvarenga Peixoto, Divineia Pantanal e
Jardim Ipê.

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Urbanização de favelas na Região do ABC...

(12) Em alguns casos, essas redes foram ou estão sendo refeitas em razão de haver interferência com
outras obras ou para melhorar a qualidade da prestação dos serviços.

(13) São muito peculiares as situações de subs tuição total de moradias existentes novas. Esse po
de intervenção foi observado apenas nos municípios de São Bernardo do Campo e em Diadema.
No caso dos assentamentos denominados Pau do Café em Diadema e Jardim Esmeralda em
São Bernardo do Campo, as habitações existentes eram muito precárias. No caso do núcleo
Jóquei, em Diadema, tratava-se de uma pequena área de risco localizada em um complexo
de favelas, e o recurso do PAC foi des nado apenas para remoção das famílias dessa área que
foram levadas para um conjunto habitacional localizado no complexo que teve a maior parte de
sua área consolidada. A situação mais singular talvez seja a do assentamento Silvina Oleoduto
no município de São Bernardo do Campo. A favela localizava-se entre a rodovia Anchieta e o
Oleoduto da Transpetro, configurando-se também como área de risco. A solução encontrada foi
remover as famílias para conjunto habitacional localizado no entorno.

(14) São aqui considerados o valor total de inves mento dos Termos de Compromisso do PAC-UAP no
ABC, dividido pelo número total de moradores dos assentamentos beneficiados pelo programa,
fornecidos pelas Prefeituras e CDHU.

(15) Valores aproximados.

(16) Afirmação baseada nos resultados da pesquisa “Urbanização de Assentamentos precários no


âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento na Região do ABC”.

(17) Ver Bueno (2000); Denaldi (2003); More et al. (2009).

(18) Informações fornecidas na oficina realizada em 1º de setembro de 2013, na UFABC – Campus


de Santo André, para apresentar e debater os primeiros resultados na visão panorâmica dos
empreendimentos do PAC-UAP na Região do ABC. Par ciparam dessa oficina os representantes
dos municípios estudados, Caixa Econômica Federal e Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano.

(19) De acordo com o IBGE (2010), a Região do ABC tem cerca de 115 mil domicílios em assentamentos
precários (setores subnormais) e, de acordo com informações municipais registradas nos PLHIS,
211 mil domicílios, e cerca de 138 mil são assentamentos “irregulares e precários” e 73 mil
apenas “irregulares”.

(20) A informação produzida tem como fonte os PLHIS elaborados pelos municípios de São Bernardo
do Campo (2010), Santo André (2006; 2011), Mauá (2011) e Diadema (2009) elaborados em
diferentes períodos. O dado pode estar subes mado.

Referências
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Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 101-118, abr 2016 117

Book 35.indb 117 06/03/2016 17:30:31


Rosana Denaldi et al.

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Texto recebido em 12/jun/2015


Texto aprovado em 7/nov/2015

118 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 101-118, abr 2016

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¿Y el título para cuándo? El proceso
de regularización del barrio Virgen Misionera
Waiting for the deeds. The regularization process
of the Virgen Misionera Neighbourhood
Tomás Alejandro Guevara

Resumen
Este artículo presenta resultados preliminares de
un trabajo de investigación en curso sobre políticas Abstract
habitacionales y urbanas en San Carlos de Bariloche. This paper presents preliminary results of an
Reconstruye el proceso de regularización del barrio ongoing research on housing and urban policies in
popular de origen informal Virgen Misionera. Los San Carlos de Bariloche, Argentina. It reviews the
habitantes están arraigados en el lugar y el barrio regularization process of an informal settlement
está completamente consolidado, pero todavía called Virgen Misionera. The neighborhood and
persisten problemas y conflictos vinculados a its population are fully consolidated, but there
la titularidad de las tierras con los propietarios are still problems and conflicts related to the
originales y emergen conflictos vinculados a la ownership of land plots and, thus, conflicts related
consolidación del barrio. En un contexto donde los to the urban consolidation of the settlement
precios de los terrenos se dispararon en los últimos emerge. In a context where land prices soared
quince años, el artículo reflexiona sobre los límites in the last fifteen years, the article reflects on
de las estrategias de regularización utilizadas en the limits of the regularization strategies used in
nuestro país y plantea la necesidad de reformular Argentina and raises the need to reformulate the
el contenido y el alcance del derecho de propiedad. content and scope of property right.
Palabras clave: regularización; lote abandonado; Keywords : regularization; abandoned plot;
derecho de propiedad; asentamientos informales; property right; informal settlements; housing
políticas habitacionales. policies.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 119-144, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3506

Book 35.indb 119 06/03/2016 17:30:31


Tomás Alejandro Guevara

Jugó un rol central en la organización


Introducción
de base de los habitantes y en el impulso del
Esta ponencia presenta resultados preliminares proceso de regularización el Equipo Pastoral
de un trabajo de investigación en curso sobre de Tierras (EPT) ligado a la labor pastoral
políticas habitacionales y urbanas y procesos del Cura Juvenal Curulef y posteriormente
de producción del hábitat en la ciudad de San incorporado como uno de los ejes de trabajo
Carlos de Bariloche. Reconstruye el proceso de la Fundación Gente Nueva, que surgió
de regularización protagonizado por un barrio como un desprendimiento de dicho trabajo
popular de origen informal en San Carlos pastoral. Para llevar adelante la regularización
de Bariloche, denominado Virgen Misionera, del barrio, el EPT apeló a diferentes estrategias,
ubicado a la altura del kilómetro 7,5 de la entre otras: compra directa a los propietarios,
Avenida Pioneros, en la Delegación Cerro Otto impulso a juicios de prescripción adquisitiva
de la zona oeste del ejido urbano de la ciudad. (usucapión), articulación con el Estado para
Junto a Barrio Parque Villa Llanquihue en el negociar condonación de deudas de otros
km 24,5 de la Avenida Exequiel Bustillo, Don inmuebles a cambio de la propiedad de lotes
Bosco en el km 19 de la misma avenida, ambos ocupados, gestión de recursos de programas
de la Delegación Lago Moreno, y otros pocos nacionales de regularización de nivel
más, son de los escasos barrios populares que nacional y, recientemente, implementación
rompen con el profundo patrón de segregación de la operatoria de regularización dominial
socioresidencial imperante en la ciudad, que establecida por la Ley Nacional 24.374 de
relega a la zona denominada “El Alto” en la 1994 conocida como “Pierri”. Los habitantes
Delegación Sur y a la zona del arroyo Ñireco están arraigados en el lugar y el barrio está
a los barrios populares y a los conjuntos de completamente consolidado en términos
viviendas de interés social. urbanísticos, pero todavía persisten problemas
Si bien los habitantes más antiguos del y conflictos vinculados a la titularidad de las
barrio, que vivían de una forma semi rural con tierras con los propietarios originales, los cuales
un uso extensivo de la tierra, criando animales reclaman sus derechos de propiedad sobre
y aves de corral, se localizaron en la zona hace inmuebles que en muchos casos abandonaron
más de 60 años, antes de que se loteara gran durante años.
parte de la tierra suburbana de la zona oeste, También emergen nuevos conflictos
el proceso de regularización se inició recién vinculados a la consolidación y densificación
décadas después, durante los años ochenta del barrio, como son: la presión demográfica
y aún hoy se encuentra inconcluso. Durante de las segundas y terceras generaciones de
estos años, el barrio alternó momentos de alta habitantes que demandan acceso al suelo
y baja en la conflictividad vinculada a la tierra, para construir sus viviendas, o lo hacen en el
enfrentando periódicamente amenazadas mismo lote que sus padres, sobrecargando la
de desalojo y soportando la animosidad infraestructura y el espacio, que se encuentra
y estigmatización de una gran parte de la en un entorno natural delicado; la calidad del
sociedad barilochense. espacio público y el equipamiento, por los

120 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 119-144, abr 2016

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¿Y el título para cuándo?

conflictos que suscitan intentos de ocupación Social (IMTVHS) de San Carlos de Bariloche para
de espacios que cumplen una función la aplicación de la operatoria en la ciudad, que
comunitaria, como ocurrió con la cancha se puso en marcha en 2014 en algunos barrios,
de fútbol o la plaza; la oposición frente a Virgen Misionera entre ellos. Si bien existe una
la posibilidad de nuevas tomas de terrenos, enorme expectativa sobre la capacidad de esta
estigmatizando así los viejos ocupantes a los operatoria para saldar una histórica deuda
nuevos ocupantes; conflictos con comunidades con miles de habitantes de barrios populares
de pueblo originarios que demandan de origen informal de Bariloche, una mirada
restitución de tierras que le pertenecerían a sus más desapasionada muestra que existe una
comunidades, etc. proporción importante de estos terrenos que
La relativa abundancia de tierra de no podrán ser regularizados por esta vía, ya
expansión en la ciudad y el abandono por sea por la oposición legal de propietarios o
parte de los propietarios permitió durante años herederos, por la fecha de la ocupación de
que los procesos de regularización pudieran los mismos, o porque por sus características
avanzar de forma más o menos exitosa. No (tamaño, valuación fiscal, etc.) no pueden
obstante, en los últimos quince años, en un acogerse al mencionado régimen. Es previsible
contexto donde los precios de los terrenos entonces que la problemática persista y se
se dispararon, especialmente después de la hace necesario buscar otras alternativas de
devaluación de 2002, empezaron a aparecer resolución de conflictos.
nuevos conflictos vinculados a la voluntad El presente artículo reflexiona sobre los
de propietarios o herederos de recuperar la límites de las estrategias de regularización
posesión de sus terrenos, que ahora tienen un dominial utilizadas en nuestro país, a partir
extraordinario valor. El desfasaje de los precios del caso del barrio Virgen Misionera de San
de los terrenos con el ingreso promedio de Carlos de Bariloche, y plantea la necesidad
los sectores populares, incluso medios, vuelve de reformular el contenido y el alcance del
prácticamente imposible cualquier arreglo de derecho de propiedad, en vistas a poner de
tipo económico que posibilite la regularización relieve su función social, su carácter de bien de
de la posesión. uso antes que de cambio y el derecho humano
En este marco, en 2000, el Gobierno básico fundamental a su acceso.
Provincial adhirió a través de la Ley Provincial
3.396 al régimen de regularización de
ocupaciones establecido por la Ley Nacional
24.374. Lo mismo hizo la Municipalidad de San
El proceso de urbanización
Carlos de Bariloche, a través de la Ordenanza de Bariloche
1.283 de 2003. Pero recién a fines de 2013,
la autoridad de aplicación, el Instituto de El proceso de urbanización de la ciudad de San
Planeamiento y Promoción de la Vivienda de Río Carlos de Bariloche comparte algunos rasgos
Negro (IPPV), firmó un convenio con el Instituto con muchas otras ciudades de perfil turístico
Municipal de Tierras y Vivienda para el Hábitat en nuestro país.1 La expansión urbana de la

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Tomás Alejandro Guevara

ciudad estuvo estrechamente vinculada a la costo de mantener funcionando la sociedad era


masificación del turismo, especialmente entre mayor que el beneficio marginal de terminar
las décadas de 1940 y 1970. Algunos de los de vender los lotes remanentes (Paolinelli,
loteos más viejos incluso datan de la década Guevara y Oglietti, 2014). Por otro lado, la
de 1930, cuando la gestión de la Dirección de comercialización se hacía muchas veces en los
Parques Nacionales, creada en 1934 por la Ley grandes centros urbanos donde estaban los
12.103, impulsó la creación de villas turísticas potenciales compradores de lotes en ciudades
para financiar obras de infraestructura que mo- turísticas, los cuáles ni siquiera viajaban para
dernizarían la aldea de montaña. La llegada del conocer la ubicación del mismo, lo cual sólo se
ferrocarril en 1934, la inauguración del aero- explica por un contexto donde todavía la tierra
puerto en 1966 y la conectividad por ruta as- tenía valores relativamente bajos en relación
faltada en 1968 fueron condiciones fundamen- a los ingresos medios de la población y existía
tales de esta masificación. Durante esta etapa, la posibilidad de pagar a plazos.2 En muchos
se produjo un proceso acelerado de loteo de casos, también, los títulos de propiedad
las tierras adjudicadas en el período previo, sin no estaban del todo saneados, existiendo
tener en cuenta la dotación de infraestructura, numerosos casos donde se vendieron dos
la demanda habitacional local o criterios míni- veces lo mismo por diferentes promotores,
mos de planificación urbana. Abaleron (2001) se vendían propiedades con títulos falsos o
estima más de 3.900 hectáreas loteadas, prin- imperfectos, etc. Pasaron muchos años antes
cipalmente en áreas boscosas. Esta política de de que los propietarios fueran a tomar efectiva
laissez faire determinó una expansión acelera- posesión del lote, a veces no lo hicieron nunca,
da del ejido urbano, de bajas densidades y bajo o al menos nunca invirtieron en su desarrollo.
nivel de consolidación. Como consecuencia de este proceso caótico
Así, tempranamente se subdividió una y especulativo, en pocos años se lotearon
gran parte de las tierras disponibles para la miles de hectáreas de suelo de expansión, sin
expansión urbana. La regulación era muy ningún tipo de correlato con las necesidades
laxa en esa época, habilitaba la subdivisión habitacionales de la ciudad, especialmente en
sin mayores requisitos que la agrimensura y la zona oeste del ejido urbano. Entre 1960 y
la presentación de los planos, favoreciendo la 1980 se produce un crecimiento demográfico
subdivisión especulativa de tierras, desligada acelerado de la ciudad, en gran medida
de las necesidades de desarrollo local. Este explicado por la migración de población que
tipo de loteo significó enormes beneficios era atraída por el desarrollo turístico: en 1980,
para los propietarios originales y para las la población alcanzó los 51.268, convirtiéndose
sociedades comerciales que fueron surgiendo en la ciudad más poblada de Río Negro. Si
para la subdivisión y comercialización de esta bien la tasa de crecimiento demográfico se fue
tierra. De hecho, la inversión requerida era reduciendo progresivamente, en 2010 registró
tan baja que en muchos casos la sociedad algo más de 112.000 habitantes, lo que implicó
comercial se liquidaba antes de terminar de casi multiplicar por cuatro la población al cabo
vender la totalidad de los lotes, porque el de cuatro décadas, convirtiéndose en la tercera

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¿Y el título para cuándo?

Mapa 1 – Ejido Urbano de San Carlos de Bariloche

Fuente: Elaboración propia.

ciudad más poblada de la región patagónica. esta expansión. Pese a esto, la existencia
No obstante, gran parte de esta población de grandes emprendimientos turísticos a
se fue localizando en el eje de expansión sur, lo largo del eje oeste, en la costa del Lago
donde se localizaron los barrios populares. Nahuel Huapi -especialmente el Hotel Llao
Esta expansión tan acelerada y con un Llao en el km 24,5 de la Avenida Bustillo
gran componente especulativo en el mercado construido a fines de la década de 1930-
de suelo determinó muchos problemas en determinó que fuera del interés del Estado
términos de la consolidación de la trama la expansión de los servicios, favoreciendo
urbana. El primero de ellos, la dotación la consolidación progresiva la trama urbana
de servicios públicos. Rápidamente, la en espacios intersticiales. Como resultado,
extensión del ejido urbano aumento hasta la Municipalidad de San Carlos de Bariloche
convertirse en uno de los más grandes del tiene una limitación estructural para atender
país, con más de 27 mil hectáreas. Es sabido de forma cabal la totalidad del ejido urbano
que el costo de las infraestructuras de red bajo su jurisdicción. En algunas situaciones, lo
aumenta exponencialmente con la distancia. propietarios ni siquiera se hicieron cargo de sus
Asimismo, cuando la densidad es muy obligaciones fiscales, generando un problema
baja, se vuelve económicamente inviable presupuestario importante para el gobierno

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Tomás Alejandro Guevara

local. La expansión urbana descontrolada “34 hectáreas” producto de la relocalización


encarecía la prestación de servicios sin que de al menos 7 barrios que se ubicaban a lo
siquiera aumentara de manera correspondiente largo de la costa del Lago (Pérez, 2004).
la base fiscal. Esto fue paliado parcialmente
por medio de la organización autogestiva
de los vecinos de los barrios que fueron
generando soluciones para la dotación de agua
Breve reseña histórica
potable, tanques comunitarios, empresas de
del proceso de urbanización
potabilización, tendido de cloacas y otras obras del barrio
de infraestructura. Estos procesos organizativos
fueron el germen de la institucionalización No es objeto de este artículo hacer la histo-
a fines de la década de 1980 de las actuales ria del barrio Virgen Misionera. 3 No obstan-
Juntas Vecinales, que ya son más de cien en te, es fundamental tener en cuenta algunas
toda la ciudad. coordenadas históricas básicas para com-
Uno de los principales problemas que prender el derrotero del proceso de urbani-
generó el proceso de urbanización descripto zación en el barrio.
tiene que ver con la existencia durante años, Las tierras en las que se asienta eran
incluso décadas, de lotes baldíos que no eran parte de la herencia de Francisco Pascasio
construidos por sus dueños. Incluso, una parte Moreno, Perito de la parte de Argentina en el
no poco significativa de estos lotes estaban conflicto limítrofe entre la Argentina y Chile que
en notorio estado de abandono, sin cerco, siguió a la firma del tratado en 1881. Por los
sin desmalezar (Paolinelli, Guevara y Oglietti, servicios prestados a la Nación, Moreno recibió
2014). Estos lotes abandonados fueron objeto grandes cantidades de tierras en la región. Una
de ocupaciones en muchos casos, antes o parte importante de esa herencia fue donada
después de ser loteados, dando origen a barrios para constituir lo que hoy es el Parque Nacional
enteros a lo largo del ejido de Bariloche. Nahuel Huapi, el resto quedó como parte de
Algunos de estos barrios emprendieron su herencia particular, incluyendo estas tierras
procesos de regularización dominial y donde se localiza el barrio.
urbanística, en general, por iniciativa de la Los primeros pobladores datan al
población local y de sus organizaciones de menos de la década de 1940, es decir, previo
base. La municipalidad no tuvo un accionar al proceso de subdivisión de gran parte de la
relevante en esta materia durante muchos tierra periférica a Bariloche. La población allí
años. En el mejor de los casos, optó por la asentada vivía en condiciones semi-rurales,
omisión. En el peor de los casos, cuando los prácticamente sin ningún tipo de delimitación
barrios se localizaban en zonas que eran de las propiedades (cercos, alambrados),
consideradas “no apropiadas” para la imagen combinando la vivienda con usos productivos
de ciudad turística que se quería promover, destinados al autoabastecimiento (ganado
se buscó la relocalización compulsiva, como de pastoreo, animales de corral, etc.). Esta
ocurrió por ejemplo con el barrio denominado situación de origen tiene implicancias

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¿Y el título para cuándo?

Mapa 2 – Plano catastral Barrio Virgen Misionera

Fuente: Elaboración propia.

importantes para entender los reclamos de como “ocupaciones negativas”, donde “se les
la población allí asentada para mantener su superpone una plantilla urbana” a la población
residencia en el lugar. Concretamente, una preexistente. 4 Este caso no fue privativo
parte de esta población ya vivía en la zona de Virgen Misionera, sino que situaciones
antes de que el loteo en cuestión se realizara, similares se vivieron en Villa Don Bosco, Alto
es decir, antes de que los lotes urbanos Campanario, Villa Llanquihue e incluso Melipal.
existieran legalmente como tales. De hecho, Las características del barrio, vinculadas
en muchos casos, ha sido posible reconstruir al origen popular de sus habitantes y la
a partir de testimonios que la subdivisión localización del mismo, cuestionaba el patrón
y venta de los lotes se hizo obviando que ya vigente de segregación socioeconómica
había población radicada en el mismo, cuestión que establecía que la zona oeste estuviera
que el propietario adquiriente del lote nunca destinada a sectores medios-altos y a las
conoció al momento de comprar la propiedad. actividades vinculadas al turismo, lo que
Esto fue caracterizado por un entrevistado generó rápidamente situaciones conflictivas.

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Tomás Alejandro Guevara

La población del barrio era estigmatizada en La organización comunitaria en el barrio


los discursos y las referencias de la población, tiene uno de sus hitos en la llegada del cura
especialmente por parte de los habitantes Juvenal Curulef a San Carlos de Bariloche en la
de barrios lindantes como Pinar del Lago o década de 1980.6 Comenzó su trabajo pastoral
Pinar de Festa. Pese a estas representaciones en la Parroquia de Virgen de las Nieves en
negativas, son innegables y numerosos los 1981, pero al poco tiempo fue trasladado a
vínculos funcionales, especialmente en materia la recientemente creada Parroquia de Virgen
de mercado de trabajo para cubrir actividades Misionera, donde concentraría su actividad
de servicios, mantenimiento y reparaciones, pastoral hasta su fallecimiento en 2014. En
que se fueron estableciendo a través de los torno al cura párroco se comenzó a congregar
años entre estos barrios de origen popular un grupo de vecinos de Bariloche, algunos que
ubicados en el eje oeste que colindan con vivían por la zona y otros que no, otros que
barrios de sectores socioeconómicos medios trabajaban en el Centro Atómico Bariloche, que
5
y altos. Esta interdependencia lo diferencia comenzaron a desarrollar tareas comunitarias
situaciones más conflictivas, de menor de base, en línea con las posturas al interior de
interrelación, que pueden ser interpretadas más la Iglesia resultantes del Concilio Vaticano II,
cabalmente en clave de “resistencia”, como el la Teología de la Liberación, la proliferación de
caso del Barrio 10 de Diciembre, analizados en la Comunidades Eclesiales de Base, etc. En el
otras oportunidades (Guevara y Núñez, 2014 y caso de Río Negro, gran parte de esta actividad
Núñez y Guevara, 2014). Lo cual no quita que está ligada a la figura de Miguel Hesayne,
no existiera un conflicto explícito en términos obispo de la diócesis de Viedma desde 1975
de apropiación y uso del espacio urbano en la y con el impulso a la realización del Primer
ciudad. La situación de no legitimación de la Sínodo Pastoral de la diócesis de Viedma en
permanencia de los ocupantes en ese lugar, los años 1983 y 1984. Este grupo pastoral
en un contexto de gobiernos autoritarios, comenzó a desarrollar tareas comunitarias de
dictaduras entre 1966-1973 y 1976-1983, diversa índole, donde se destacaron las tareas
generaron presiones en pos del desalojo del educativas que dieron origen a varias escuelas
barrio en virtud de su condición de ocupantes. de gestión social con el correr de los años y a la
Como consecuencia, rápidamente empezó a conformación en 1989 de la Fundación Gente
surgir algún tipo de organización barrial que Nueva, una organización no gubernamental
buscaba dar respuesta a las demandas de los que trabaja con diferentes problemáticas
habitantes del barrio en pos de la seguridad sociales. 7 La acción de este grupo estaba
de tenencia de sus viviendas. Pero la no claramente orientada a la inserción territorial
legitimación también persistió en el contexto en un entorno barrial específico como forma de
de recuperación democrática y tuvo que ser encarar el trabajo pastoral.8
objeto de disputa y construcción paciente y Rápidamente la labor educativa hizo
sistemática por parte de los habitantes del emerger también demandas vinculadas a las
barrio y sus organizaciones de base. necesidades habitacionales de las familias

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¿Y el título para cuándo?

ahí asentadas y de familias que empezaban a (EPT) que jugó un rol muy relevante en la
llegar a la zona buscando donde asentarse. En ocupación concertada del barrio y en el impulso
la década de 1970, por ejemplo, fue importante a los procesos de regularización que se iniciaron
la migración de origen chilena, especialmente desde la década de 1980. Posteriormente,
después del golpe militar que derrocó a cuando se conforma en la década de 1980 la
Salvador Allende. También era importante la Fundación Gente Nueva, el EPT pasó a formar
llegada de población de comunidades rurales parte de la misma, como uno de sus principales
aledañas, expulsadas por la crisis sostenida ejes de acción, si bien mantuvo una relación
que atravesaba y sigue atravesando la que era estrecha con la Parroquia de Curulef.
la principal actividad económica, la ganadería Desde la creación de la Fundación Gente
ovina. Al calor de este proceso de poblamiento Nueva, el proceso de urbanización del barrio
se fueron conformando asambleas en las siguió su derrotero habitual de los barrios
escuelas como lugar de reunión, donde la populares de: a. expansión, en la medida
problemática del acceso al suelo era una que se iban ocupando los lotes vacantes; b.
cuestión acuciante. Conceptualizaba su trabajo consolidación, con el mejoramiento progresivo
en términos de propiciar el paso de “lo legítimo de las viviendas por parte de las familias,
a lo legal”, apostando a las ventajas positivas la concreción de las redes de servicios y
de encuadrar legalmente la tenencia de la tierra equipamiento colectivo; y c. densificación, con
de los habitantes del barrio. En el documento la temprana aparición de segundas, terceras
“La tierra, un bien de todos. Encuadre eclesial” y más viviendas en algunos lotes, tanto para
de Curulef (c. 1992), el párroco identifica responder a la demanda habitacional de
como una de las causas estructurales de la la propia familia, como estrategia para la
pobreza en América Latina la falta de acceso a obtención de una renta a través del alquiler
la tierra rural y urbana, heredada del modelo informal de las mismas (Di Virgilio, Arqueros
de explotación colonial. De hecho, se plantea y Guevara, 2011). Asimismo, la dotación
cabalmente que el acceso a la tierra es de servicios e infraestructura del barrio fue
“signo de liberación”. En el mismo sentido, extendiéndose y completándose a lo largo
señala el camino a transitar el desarrollo de de los años, con un fuerte componente de
intervenciones territoriales concretas por organización comunitaria, como sucedió en
parte de los grupos pastorales, a través de las gran parte de la ciudad. En la actualidad el
comunidades eclesiales de base, planteando barrio no cuenta todavía con la red de cloacas.
una iglesia “al servicio de las organizaciones En 2011, según un relevamiento realizado por
populares”, alineándose con las doctrina social el EPT, casi el 37% de los hogares identificaba
de la iglesia y con las orientaciones derivadas como la primera necesidad del barrio la
del Concilio Vaticano II (1962-1965) y de las extensión de la red de cloacas,9 seguida de las
reuniones de Medellín (1968) y Puebla (1979). tareas de mantenimiento y pavimentación de
A raíz de esta creciente demanda las arterias viales (30%).
ligada a la problemática de la tierra terminó En sus comienzos, el rol del EPT se
conformándose un Equipo Pastoral de Tierras limitó a organizar y viabilizar las ocupaciones

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Tomás Alejandro Guevara

de lotes baldíos, privilegiando aquellos que irregular sobre la necesidad de regularizar de


se encontraran en condiciones de abandono, alguna forma la tenencia de los mismos. Es
especialmente aquellos lotes que tenían necesario aclarar que si bien desde que se
deuda acumulada de impuestos y tasas con la conforma el EPT el precio de los lotes no cesó
Provincia y el Municipio. Para ello, fue central de aumentar, todavía durante la década de
el desarrollo de diferentes estrategias para 1980 e incluso durante la década de 1990 los
ir “limpiando” los terrenos que podían ser precios del mercado inmobiliario guardaban
ocupados o no. No obstante, como siempre cierta proporción con el ingreso medio de los
aclaran los entrevistados, la ocupación siempre habitantes de la ciudad, lo que no los volvía
fue una decisión individual del ocupante, “por completamente inaccesibles. De hecho, en gran
su cuenta y cargo”, según la expresión de medida el problema era de financiamiento, por
un miembro del equipo. El EPT se limitaba a lo que el EPT funcionó muchas veces como
asesorarlo en esa decisión para tratar de evitar un intermediario que viabilizaba las compras
la mayor cantidad de problemas que pudieran por parte de los ocupantes a los propietarios.
surgir de esta situación y a servir de mediador Incluso el EPT adquirió lotes que no estaban
frente a los propietarios en los casos en que ocupados y los fue adjudicando en procesos
estos podían ser encontrados. Pese a esto, toda asamblearios en función de una lista de espera
la labor realizada en torno al grupo pastoral que se iba conformando. No obstante, desde
liderado por el cura Curulef en el barrio le la devaluación de 2002, la aceleración de los
valió la oposición de muchos sectores sociales precios del mercado inmobiliario generó un
del barrio y de la ciudad, que lo vinculaban desfasaje por completo en estas variables, que
estrechamente a los sectores populares como explica en gran medida el renovado interés de
una forma de estigmatizarlo, mientras que el los propietarios en años recientes por recuperar
cura hacía de esto una bandera y su principal sus propiedades y la casi total imposibilidad por
virtud. Lo que se planteaba era un conflicto parte de los ocupantes de negociar condiciones
social en torno de la apropiación y el uso de compraventa accesibles económicamente
del espacio urbano por parte de diferentes en función de sus ingresos.
sectores sociales y la legitimidad de cada uno El EPT se dio varias estrategias para
para localizarse en determinados puntos de la propiciar la regularización dominial de los lotes
ciudad (Herzer, Gil y de Anso, 2012). ocupados durante las primeras dos décadas
Durante la década de 1980 y 1990 de su funcionamiento. En general, su rol se
comenzó el trabajo orientado a regularizar limitó al de intermediadora y organizadora
las situaciones de ocupaciones de hecho. En de las demandas. Básicamente, se planteaba
primer lugar, porque empezaron a aparecer intermediar en una negociación directa con el
propietarios registrales de los lotes ocupados dueño, en pos de habilitar la compra del lote
que querían recuperar la posesión de los lotes. por parte de los ocupantes. Es necesario tener
En segundo lugar, porque la aparición de estos en cuenta que dado el perfil social del EPT,
propietarios comenzó a generar la inquietud con gran cantidad de profesionales, el mismo
del resto de familias en situación de ocupación tenía mayor capacidad para movilizar redes

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¿Y el título para cuándo?

y recursos (Di Virgilio, 2011) que facilitaran que permitió fortalecer la legitimidad en el
tanto la relación con las diferentes instancias barrio. Lo mismo sucedió con muchas otras
del poder ejecutivo, pero también del poder organizaciones que fueron naciendo al calor
judicial, acceso a escribanos, abogados, etc. del proceso de organización comunitaria que
La respuesta por parte de los propietarios tenía como una de sus referencias fuertes a
fueron muy variables. En algún caso, el EPT la parroquia, como el Club Social y Deportivo
llegó a conseguir la cesión sin cargo del lote Arco Iris o la radio comunitaria. La misma
por parte del propietario, cuando este percibía heterogeneidad puede encontrarse entre las
que la recuperación era inviable. En otros diferentes generaciones de ocupantes, llegando
casos, el EPT compraba lotes que después eran al extremo de que el EPT, según testimonios de
revendidos con facilidades a los ocupantes, sus miembros, reciba en la actualidad críticas
oficiando de intermediador. A veces, se limitaba de algunos habitantes de larga data por no
a servir de mediador en las negociaciones que haber reservado tierra para sus hijos y nietos y
se hacían entre privados. haberla cedido a gente de afuera del barrio, con
Las respuestas de los mismos vecinos del una mención particular para con los migrantes
barrio también fueron variables. Fue marcada chilenos recientes, mostrando algunos de los
la crítica y oposición de los vecinos “legales”, clivajes conflictos dentro del grupo social que
es decir, aquellos que contaban con los títulos conforma el barrio.
de propiedad en regla. Este sector estuvo No obstante este rol de mediador y
durante mucho tiempo nucleado alrededor organizador, la labor del EPT nunca descuidó la
de la Junta Vecinal Virgen Misionera y fue un interpelación a los diferentes niveles del Estado
activo opositor a la política de regularización y en numerosas oportunidades cuestionó
impulsada por el EPT. Durante años fue uno la orientación de las políticas públicas que
de los principales actores que propició la no daban cuenta de manera cabal de la
actuación legal de los propietarios en pos problemática acuciante del acceso al suelo.
del desalojo de ocupantes. Incluso llegaba al Tampoco partían de un diagnóstico inocente
extremo de ocuparse de contactarlos cuando de la problemática, sino que no dudaban en
vivían en otras localidades y ofrecerse a ser señalar el carácter estructural del problema
custodio de los mismos en su ausencia, según habitacional en la sociedad barilochense y
los testimonios. De hecho, una entrevistada que afectaba de manera predominante a los
relató concretamente cómo el Municipio sectores más vulnerables.
había impulsado durante la década de En la actualidad, de un total de alrededor
1990 la conformación de la Junta Vecinal de 570 lotes identificados catastralmente en
Virgen Misionera en oposición al proceso de el barrio, prácticamente la mitad de los lotes
organización de base del barrio, promoviendo (42%) han recibido algún tipo de intervención
su estigmatización y desalojo.10 En los últimos por parte del EPT (ver Tabla 1).11 De este total,
años, no obstante, ante un cambio en la sólo 25 han sido finalmente escriturados
conducción de la entidad, la Junta Vecinal jugó a nombre de sus actuales ocupantes. Este
un rol más positivo y favorable al proceso, porcentaje tan reducido de regularización

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Tomás Alejandro Guevara

dominial definitiva, después de más de 25 años Dentro del universo de lotes ocupados,
de intervención por parte de la organización, había un conjunto de alrededor de 50 lotes
es un primer indicador que nos muestra de que eran propiedad de la firma El Sol S.A., cuyo
la complejidad y los obstáculos jurídico- principal accionista era Vinelli, un conocido
institucionales con los que se enfrente este loteador y agente inmobiliario del país, con
tipo proceso. gran actuación en la ciudad de Bariloche y en la
Existe un total de 125 lotes que han costa atlántica de Buenos Aires. Este conjunto
iniciado o podrían iniciar el trámite de de lotes requirió de una negociación especial,
regularización previsto por la Ley Pierri por la concentración de la propiedad en un
(mientras no se encuentren incompatibilidades sólo propietario, lo cual permitía solucionar el
adicionales), lo que representa un universo de problema de decenas de familias de una sola
180 hogares; mientras que 24 están excluidos vez. Esto permitió ordenar la negociación, pero
de la misma de entrada porque su ocupación no por ello la hizo más fácil, porque se trataba
data de una fecha posterior a 2006, una de de un experimentado agente inmobiliario. La
las restricciones que fija la Ley 3.396. Algo Ordenanza 1120-CM-2001 finalmente aprobó
más de 50 lotes están en condiciones de ser un convenio de compensación de deudas
escriturados, ya sea por tener boleto de compra municipales con la firma El Sol S.A. Por este
venta o por estar enmarcado en la operatoria convenio, el Municipio adquirió la propiedad de
prevista por la Ordenanza 1120-CM-2001. 51 lotes que fueron posteriormente vendidos

Tabla 1 – Universo de actuación del EPT, estado de situación


y proyección de trabajo

N %

Cantidad de lotes en catastro 569 100,0


Cantidad de lotes con intervención EPT 239 42,0
Lotes que podrían iniciar trámite Pierri 87 15,3
Lotes para escriturar Ordenanza 1120-CM-01 39 6,9
Lotes que iniciaron trámite Pierri 38 6,7
Lotes escriturados 25 4,4
Lotes ocupados recientemente (excluidos Pierri) 24 4,2
Lotes en condiciones de escriturar 13 2,3
Lotes para prescripción administrativa 6 1,1
Lotes con reclamos de comunidades originarias 4 0,7

Fuente: Elaboración propia del autor en base a datos del EPT.

130 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 119-144, abr 2016

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¿Y el título para cuándo?

en cuotas a los ocupantes mediante boleto Esta regularización era tanto dominial como
de compra-venta aprobado en la misma urbana, pero la falta de presupuesto la dejó
ordenanza. Algunos de estos lotes ya fueron limitada a lo dominial. México y Perú son
completamente pagados y están pendientes dos de los países pioneros en la materia, ya
de escrituración (8 lotes), otros tienen cuotas en la década de 1960 y 1970. Sin embargo,
pendientes (18 lotes, otros tienen problemas la dinamización de estas políticas se produce
de mensura y/o subdivisión, pero muy pocos durante la década de 1990, impulsadas por
han logrado escriturar definitivamente el organismos internacionales que, influidos
lote (4 lotes). La operatoria, a su vez, era por la tesis de Hernando de Soto (De Soto,
incorporada en la Ley Provincial 3.370 que Ghersi y Ghibellini, 1986), entendieron que la
establece una escrituración de bajo costo para regularización dominial tendría por sí misma
este tipo de situaciones. efectos beneficiosos en las condiciones de vida
de la población, al promover su inserción social,
movilizar capitales y facilitar la integración
en otras esferas tales como la laboral,
Políticas de regularización educativa, etc. No obstante, los procesos no
de barrios populares de origen necesariamente han llegado a buen puerto y
informal en Bariloche12 tampoco han provocado los efectos previstos.
En numerosas situaciones que lograron ser
Clichevsky (2003), distingue tres tipos de polí- regularizadas se desarrollaron nuevos procesos
ticas de regularización: 1) aquellas que tienen de informalización asociados a problemas de
por objetivo sanear la situación dominial; 2) sucesión, de subdivisión, de venta y/o alquiler
aquellas que tienen por objetivo sanear la si- en el mercado inmobiliario informal (Ward et
tuación urbano-ambiental y 3) las integrales al., 2011).
que articulan i. y ii. Según esta investigadora, En la década de 1990 la situación de
las experiencias de políticas de regularización la pobreza urbana con respecto al acceso
integral han sido escasas. Generalmente, las al suelo se agrava notablemente. En este
políticas de regularización se implementaron contex to, los procesos de reforma del
de manera desarticulada, siendo mucho más Estado y de reestructuración económica que
extendidas las políticas de tipo i. Ello se debió a caracterizaron a esta década impactaron
que este tipo de intervenciones es menos cos- fuertemente en el funcionamiento del mercado
toso, tiene mayor visibilidad en términos políti- de suelo urbano y generan cambios en las
cos y ha recibido una fuerte promoción de par- políticas de regularización implementadas.
te de algunos organismos internacionales por Desde entonces, el paradigma de políticas
sus supuestos efectos multiplicadores. habitacionales se traslada de las políticas
Las políticas de regularización surgieron de vivienda tradicional, a los lotes con
en la década de 1960 especialmente en aquellos servicio y posteriormente a la legalización
países donde la normativa urbana muy rígida y mejoramiento de barrios. Las políticas de
había generado situaciones de informalidad. regularización dominial han avanzado mucho

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Tomás Alejandro Guevara

más sobre tierras públicas, que sobre tierras nivel nacional, los pocos intentos de articular
privadas, donde el Estado debe primero una política integral y universal fracasaron
expropiar o ser mediador en una negociación. y se recayó una y otra vez en la sanción
En Argentina la regularización es un de normativa específica para cada caso,
proceso reciente a nivel nacional, aunque segmentando las soluciones y vulnerando
algunos municipios la han implementado el principio de igualdad ante la ley de los
desde hace más de 20 años. La reforma habitantes de las diferentes urbanizaciones
constitucional de 1994 no significó un avance informales. Esta situación expresa, en parte,
en términos de acceso al suelo, a diferencia un cierto consenso del sistema político acerca
de las últimas enmiendas en otros países de de no cuestionar las relaciones de propiedad y
la región, con excepción de algunos derechos el acceso a la tierra y a la vivienda, poniendo
vinculados a las problemáticas de los pueblos a la propiedad privada por encima de los
13
originarios y ambientales. La Constitución derechos sociales, económicos y culturales
de la República Argentina (CA) no establece de las familias de menores ingresos y no
la función social de la propiedad, sino que en reconociendo que existe una pugna entre dos
su artículo 17 establece la inviolabilidad de la derechos legítimos que debe ser procesada por
propiedad privada. No obstante, el artículo 14 instituciones adecuadas.
bis establece el derecho a una vivienda digna En el marco de la reforma del Estado y de
y el artículo 41 establece el derecho a un la aplicación de las medidas de corte neoliberal
ambiente sano. Esta conjunción de derechos, durante la década de 1990, se sancionaron
que muchas veces colisionan en realidad, debe a l g u n a s n o r m a t i va s q u e h a b i l i t a r o n
ser resuelta políticamente por las autoridades mecanismos de transferencia y regularización
competentes (tanto el legislativo como el de tierras para el hábitat de sectores populares:
ejecutivo) o en última instancia por el poder ● En 1989, la Ley de Emergencia Económica nº
judicial. El Código Civil regula todo lo atinente 23.697 habilitó la posibilidad de que el Estado
a la propiedad de la tierra y de la vivienda, Nacional transfiera a privados la propiedad
pero lo hace enmarcándose en los principios de tierras fiscales que previamente fueran
constitucionales de la inviolabilidad de la declaradas innecesarias para la gestión.
propiedad. Esto genera grandes obstáculos ● De manera similar, el Decreto 1.001 de
en materia de regularización dominial, 1990, habilitó la transferencia de las tierras
porque en general tiende a primar el derecho fiscales sobre las que se asentaban las villas
de propiedad irrestricto, por sobre otras de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires.
consideraciones, como la función social de El Decreto 2.411 de 1990 extiende este mismo
la propiedad, que permitiría problematizar criterio para todas las villas del Gran Buenos
por qué un terreno apto para urbanizar está Aires.
siendo retenido por su dueño, por poner sólo ● Asimismo, la Ley 23.967 de 1991 transfiere
un ejemplo. tierras en propiedad del Estado Nacional que
En este marco, es notoria la ausencia se hallen ocupadas por viviendas permanentes
de una política de regularización unívoca a y que sean innecesarias para el cumplimiento

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¿Y el título para cuándo?

de su gestión, a las Provincias y Municipios regularización dominial “privada”, liderada


para su posterior venta o incorporación a por una organización social de base territorial,
planes sociales de vivienda social. y que se valió para ello del marco normativo
● La Ley 24.374 de 1994, conocida como “Ley que regula las relaciones entre privados y los
Pierri” habilitó la transferencia de tierras derechos reales, básicamente el Código Civil.
privadas a sus ocupantes reales. El objetivo Sólo a partir del proceso que culminó
era acortar los plazos administrativos del con la sanción de la Ley Provincial 3.396
instituto jurídico de la posesión veinteañal o en 2000, se empezó a discutir una política
usucapión del Código Civil. Se constituye en de regularización dominial sistemática en
una suerte de usucapión pero que cursa en la provincia, independientemente de lo que
sede administrativa, que tiene las ventajas pudieran haber hecho algunos gobiernos
de reducir los plazos de 20 a 10 años para locales por su cuenta. Uno de los principales
el perfeccionamiento de las actas-escrituras interesados en la implementación de esta
y reducir notablemente los costos en operatoria era la Municipalidad de San Carlos
comparación con juicio de usucapión. Esto de Bariloche (MSCB), donde se calculaban
no obsta para que, en caso de que exista que había más de 10 mil lotes en condiciones
oposición por parte del propietario, el trámite irregulares que podrían ser regularizados en
se suspenda y en todo caso deba resolverse ese marco. 14 No obstante, la Ley Provincial
en sede judicial. El único costo que tiene la 3.396 nunca fue reglamentada, por lo que su
operatoria es una contribución del 1% del implementación no avanzó durante más de 13
valor fiscal de los inmuebles, con la finalidad de años.
dotar de financiamiento a la misma. Ya en 2003 la Municipalidad de San
● Otra de las normativas relevantes en Carlos de Bariloche había sancionado la
términos de regularización es el instituto de Ordenanza 1283 para adherir al régimen
la expropiación, que si bien fue originalmente nacional, evidenciando una preocupación por
concebida para contar con suelo para la la problemática. La situación habitacional
construcción de infraestructura y equipamiento seguía recrudeciendo en la ciudad a lo largo de
colectivo, fue adaptándose también para su la década.15 El encarecimiento de los precios
implementación en urbanizaciones informales. de los terrenos, su desfasaje con respecto a
La expropiación garantiza la ocupación y cualquier nivel de ingreso medios de sectores
elimina el riesgo de desalojo, sin contemplar populares y medios, la falta de acceso a
necesariamente acciones tendientes a la financiamiento y una por lo menos errática
regularización de la urbanización ni a la política de suelo urbano municipal no hacían
transferencia del dominio. más que restringir aún más el acceso al suelo
De esta forma, el caso que analizamos en urbano para las mayorías, planteando en los
este trabajo es previo a la masificación de las hechos la ocupación como uno de los únicos
políticas de regularización en nuestro país y no canales de acceso efectivo.
contó en sus inicios prácticamente con ninguna Si bien todavía en 2013 la implementación
intervención estatal, por lo que era una de la regularización no había tenido avances

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sustanciales, la discusión impulsada desde Vecinales (reconocidas legalmente o no) como


fines de la década de 1990 sobre la aplicación Villa Llanquihue, Jamaica, Asociación Civil
de la Ley Pierri en Río Negro y en Bariloche Norte-Sur, Pastoral Social, Pastoral Carcelaria,
sirvió para visibilizar una problemática que Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI-
estaba completamente invisibilizada. Uno de CTA), la Federación de Tierras y Viviendas,
los principales barrios que planteó la discusión etc. Como parte de este proceso de impulso y
fue el Barrio Villa Llanquihue, ubicado en el km discusión se originó gran parte de la normativa
23,5 de la Avenida Bustillo. Este barrio popular existente en la materia, entre otras:
de origen informal había sido producto de la ● Creación del Instituto Municipal de Tierras y
ocupación progresiva de lotes abandonados Viviendas para el Hábitat Social (Ordenanza
por sus propietarios, pese a lo cual habían 1815-CM-2008)
empezado a emerger amenazas de desalojo ● Creación del Consejo Social de Tierras, como
por las demandas de algunos titulares forma institucionalización de la Mesa de
registrales. En 2007, la Ordenanza 1704-CM-07 Organizaciones (Ordenanza 1595-CM-2006)
creo el “Programa de Regularización dominial ● Creación del Banco de Tierras (Ordenanza
Villa Llanquihue”, que constituye un “Paraguas 1594-CM-2006)
de seguridad Jurídica” 16 en relación a la ● Declaración de Emergencia Habitacional
situación dominial del barrio. Este programa (Ordenanza 1825-CM-2008).
contemplaba la declaración de utilidad pública Incluso, en octubre de 2007 se organizó
y sujeto a expropiación del conjunto del un Encuentro de Organizaciones de la tierra
barrio, como una forma de evitar amenazas en la ciudad de San Carlos de Bariloche
de desalojo y garantizar la permanencia de impulsado por organizaciones de este espacio
los habitantes, hasta tanto se llevara adelante y se generaron articulaciones e intercambios
la efectiva regularización. En septiembre del con organizaciones e instituciones provinciales
mismo año fue aprobada la ley Provincial 4237 y nacionales, como el Seminario Instrumentos
en la Legislatura de Río Negro, conocida como Jurídicos de Regulación del Suelo en la Ciudad
“Ley Villa Llanquihue”. Autónoma de Buenos Aires, realizado en mayo
Al calor del trabajo y las demandas de del 2007 en el Anexo Cámara de Diputados de
cierto sector de la población y de su expresión la Nación.
organizada en organizaciones de base se Pero la puesta en marcha de la
fue conformando un espacio que impulsaba operatoria de regularización seguía siendo
reivindicaciones en materia habitacional y que una promesa incumplida. Recién el 29 de
buscaba incidir en la orientación de las políticas noviembre de 2013 se firmó un convenio con
públicas implementadas. Este espacio de el IPPV que habilitaba la implementación
carácter informal se conformó en 2006 con la descentralizada de la operatoria por parte de la
denominación de “Mesa de Organizaciones”, MSCB, como caso excepcional en la provincia.
donde participaban numerosas expresiones La Resolución municipal 743 de 2014 dispuso
populares, entre otras: el EPT-FGN, Comisión la implementación de la operatoria en función
de Tierras del Barrio 10 de Diciembre, Juntas del convenio firmado, designando como

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¿Y el título para cuándo?

autoridad de aplicación al IMTVHS. Asimismo, conformación de las “Casas de Tierras”; el


afectó a la operatoria a la Escribanía General Municipio de San Carlos de Bariloche optó
de Gobierno Municipal, que se encarga de todo por crear una Escribanía General de Gobierno
el trabajo notarial involucrado. La resolución Municipal para llevar adelante todo el trabajo
fijó un rango de inmuebles a ser alcanzado por notarial involucrado en la operatoria.
la operatoria de hasta $350.000 de valor fiscal El IMTVHS en un principio privilegió
2
y hasta 1.500 m de superficie. Para garantizar otros barrios para iniciar el proceso de
el financiamiento de la operatoria, se creaba un regularización (Villa Llanquihue y Nahuel
Fondo Específico Afectado a la Regularización Hue ) , pero habilitó a aquellos barrios
Dominial “Ley Pierri” y se establecía que para q u e c o n t a r a n c o n o r g a n iz a c i o n e s d e
el cómputo de la contribución se tomara un base interesadas a par ticipar en una
valor fiscal mínimo de $150.000 para aquellos implementación descentralizada. Este fue el
inmuebles con valuaciones menores. caso de Virgen Misionera, donde el EPT junto
Lo central para la implementación con la Universidad Nacional de Río Negro, en
de la operatoria es lo que se denomina el marco de un proyecto de extensión avalado
documentación probatoria. Es decir, es por el IMTVHS, conformó un equipo para la
necesario aportar pruebas que certifiquen aplicación descentralizada de la operatoria
la ocupación con anterioridad al primero de que está actualmente en ejecución.
enero de 2006. Esta documentación puede ser Si bien existe una gran expectativa
muy diversa: boleto de compraventa, cesión en términos de que la Ley 24.374 permita
de derechos, recibo de compra de lote, cesión saldar de una vez por todas gran parte de la
de derechos posesorios, certificados médicos, problemática habitacional del barrio, incluso
certificados de registro escolar, certificados de los cálculos más optimistas dan cuenta de
vacunación, etc. Lo central es que tiene que que una proporción elevada de los casos no
figurar nombre del titular, fecha de emisión podrán acogerse a este régimen, sea porque
del documento y domicilio en el lote que se algún propietario o derechohabitente se
busca regularizar. oponga, sea porque por algún motivo no
En 2014, finalmente se puso en marcha cumpla con los requisitos establecidos por la
la operatoria. Al momento de escribir este ley -como la fecha de ocupación, la existencia
trabajo se estaban finalizando los primeros de documentación que pruebe de manera
expedientes para llevar adelante la confección fehaciente dicha fecha, el tamaño de los lotes,
de las primeras ac tas- escrituras a ser su valuación, etc. De ahí que la problemática
registradas. A diferencia del caso más conocido habitacional será persistente en este y otros
de ejecución de la Ley, la Provincia de Buenos barrios populares en tanto no se rediscuta de
Aires, donde requirió de un convenio con el manera profunda el contenido y la función del
Colegio de Escribano de la Provincia para la derecho de propiedad.

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la ciudad. A modo ilustrativo, puede verse


Situación actual:
que en algunos de los principales canales de
conflictos, demandas oferta del mercado inmobiliario – Revista
y posibles respuestas ABC Sur – se pueden encontrar oferta de
terrenos de entre 800 y 1.000 m2 por un valor
La situación actual en Virgen Misionera podría de alrededor de 30, 40 o 50 mil dólares en
caracterizarse como una “tensa calma”, dado barrios linderos como Rancho Grande, de perfil
que la situación en general es de relativa socioeconómico medio y medio-alto, o incluso
estabilidad y seguridad en la tenencia de los dentro mismo del barrio, en aquellas porciones
terrenos. Esto puede observarse en el bajo regularizadas. Las propiedades edificadas, por
nivel de menciones que tiene la regularización su parte, se ofertan a precios de alrededor
dominial (papeles de los terrenos) en el de U$S140.000, dependiendo de la cantidad
mencionado relevamiento de 2011, en pleno de metros cubiertos y las características de
reclamo por la implementación de la operatoria la construcción. En barrios populares como El
de regularización. No obstante, empiezan a Frutillar, ubicado a la vera de la Ruta Nacional
haber casos de propietarios, o herederos de 40 – a 6 kilómetros – sobre el eje de expansión
propietarios, que reclaman los derechos sobre sur de la ciudad, un terreno puede costar
los lotes. Incluso, existen casos donde los entre U$S10 y 20 mil, según las características
propietarios o herederos pretenden desconocer del mismo, aunque hayan también oferta
las negociaciones realizadas en el pasado de terrenos en pesos, que rondan los $100
con intermediación del EPT, amparándose o $150 por metro cuadrado. Es posible que
en formalidades legales. En virtud de ello, en el mercado informal lotes de barrios sin
empiezan a aparecer causas de desalojo por regularizar como Nahuel Hue, ubicado a la
parte de propietarios que quieren recuperar misma altura de El Frutillar pero del otro lado
la posesión de los lotes. Existen al menos dos de la RN40, sean un poco más accesibles, pero
casos avanzados de conflicto en sede judicial conllevan un riesgo importante en materia de
que podrían terminar con la restitución de los seguridad de la tenencia y no cuentan con
terrenos a sus titulares registrales, después de tendido de red de gas natural.
años de posesión por parte de sus habitantes. Por otro lado, la aplicación de la
La puesta en marcha de la operatoria de operatoria de regularización dominial en
regularización ha renovado las expectativas de curso no alcanza ni mucho menos a todos
dar respuesta definitiva a una vieja demanda, los casos. Existen numerosas ocupaciones
pero no termina de estar claro qué nivel de posteriores a 2006 que quedan excluidos de
concreción tendrán estas expectativas. la operatoria, además de otras situaciones
Dijimos más arriba que desde 2002 que no pueden ser encuadradas dentro de
los precios de los terrenos no han cesado de la ley (ocupación de más de un lote, lotes
subir. No obstante, no hay datos sistemáticos de superficie elevada, alto valor fiscal del
fiables como para realizar un diagnóstico del mismo, casos donde no se puede respaldar
mercado de suelo urbano y de inmuebles en la posesión con documentación probatoria,

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¿Y el título para cuándo?

etc.). Además, la operatoria de regularización este tipo de situaciones que es denominada


no obsta para que en caso de que aparezca usucapión especial urbana. Este instrumento
oposición por parte del titular de dominio, la establecido en la Constitución de 1988, fue
misma se frene y se deba resolver el conflicto incorporado en la Ley 10.257 conocida como
en sede judicial, con altas probabilidades de “Estatuto de la Ciudad”, promulgada en 2001.
terminar en favor del propietario si la posesión Esta ley respondió a la incorporación en la
no alcanza los veinte años requeridos. La Constitución de 1988 de un capítulo dedicado
Ley 24.374 sólo establece un procedimiento a la política urbanística, donde se establecían:
abreviado y de carácter administrativo para a) que la política de desarrollo urbanístico
la prescripción adquisitiva del dominio, pero tiene por objeto ordenar el pleno desarrollo
no elimina el dominio del propietario original de las funciones sociales de la ciudad y
en el caso de que este comparezca antes de garantizar el bienestar de sus habitantes; b)
los 10 años, plazo en el cual se perfeccionan la obligatoriedad de un Plan Director para
las actas-escrituradas labradas en el marco de toda localidad mayor a los 20 mil habitantes;
implementación de la Ley. c) la función social de la propiedad urbana; d)
En aquellos casos donde los veinte el parcelamiento y edificación obligatoria en
años que establece el código civil para la aquellas áreas definidas por el Plan Director;
realización de la usucapión ya se cumplieron e) la usucapión especial urbana de parcelas
no parece haber mayores inconvenientes y de hasta 250 m2 al cabo de cinco años. Este
difícilmente pueda revertirse la tenencia por derecho sólo podía ser otorgado una única
parte del ocupante, independientemente de la vez y para aquellos hogares que no poseyeran
titularidad del dominio, pero existen muchos otra propiedad.
casos donde este plazo no se ha cumplido aún. Este último instrumento fue recogido
Incluso pudiera darse la situación paradójica en el Est atuto de la Ciudad entre los
de que el movimiento y difusión generado instrumentos de la política urbana (Capítulo
por la implementación de la operatoria, que II, Sección V). Se preveía la posibilidad de
incluye publicación de edictos y notificaciones realizar incluso una usucapión colectiva
al domicilio de los titulares de dominio, genera en aquellos c asos donde no pudieran
el efecto indeseado de “avivar” a muchos de ser delimitados con claridad los terrenos
los propietarios que estaban completamente ocupados, constituyendo un condominio
olvidados de su propiedad. Esto de hecho es especial que es indivisible salvo resolución
uno de los temores concretos por parte de favorable de dos tercios de los condóminos.
los habitantes, algunos de los cuales se han Las resoluciones relativas a la administración
negado a iniciar el trámite de regularización de este condominio especial se tomarán por
17
por ese motivo. simple mayoría. Asimismo, se habilitaba la
Existen otras formas de solución de sumatoria de posesiones con el poseedor
esta problemática que se han intentado en anterior mientras éstas fueran continuas.
países de la región. En Brasil, por ejemplo, La usucapión especial urbana supera
se creó una figura para tratar de resolver la visión civilista del derecho de propiedad,

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que lo consideraba absoluto e ilimitado, popular. El problema no es tanto registral, de


perpetuo y exclusivo. Esto implicaba que tenía titularidad de dominio, sino de seguridad de la
el derecho de no usar, no gozar y no disponer tenencia. Es una cuestión de entender el suelo
de su propiedad, generando una carga sobre el urbano en su faz de bien de uso antes que bien
conjunto de la comunidad y el Estado. de cambio o patrimonial.
Otro de los instrumentos de la política El centro del problema tiene que ver
urbana fijados en el Estatuto de la Ciudad, con la concepción patrimonialista que nutre
orientado a la regularización de la tenencia del nuestro ordenamiento jurídico, que interpreta
suelo urbano, es la creación de Zonas Especiales al derecho de propiedad como un derecho
de Interés Social (ZEIS). Las Zeis fueron creadas inviolable y perpetuo, sin importar la conducta
por la Ley Prezeis de 1987, modificada en 1995 del titular del dominio, es decir, sus obligaciones
y 1997. Sin embargo, la evidencia en Brasil y no sólo sus derechos. Esta concepción
es contradictoria sobre la utilización de este patrimonialista desconoce de manera flagrante
instrumento, porque según algunos autores la la renuncia o el descuido por parte de muchos
declaración de una ZEIS no modifica la tenencia, propietarios con respeto a su propiedad
ni modifica la percepción de la seguridad de la urbana, lo que genera múltiples inconvenientes
tenencia (De Souza y Zetter, 2004). Si bien los de tipo urbanístico, económico y social para
Zeis fueron importantes para eliminar el riesgo el conjunto de la sociedad. Esto configura un
de desalojo de las ocupaciones, la definición de acto de abandono por parte del propietario
Zeis sirvió para la introducción de mecanismos que debe ser tomado como causal de extinción
del mercado formal en los asentamientos, de dominio, para permitir la recuperación de
generando desplazamientos de la población estos terrenos abandonados para el patrimonio
más vulnerable, al generarse expectativas de del Estado, como se desarrolla en Paolinelli,
una ulterior legalización de la tenencia. Guevara y Oglietti (2014).
Pese a la diversidad de instrumentos El abandono puede, o debiera, ser
y experiencias, el acceso al suelo urbano y la considerado un uso abusivo del derecho
seguridad de la tenencia son cuestiones todavía de propiedad, por lo que es causal de
pendientes en los países de nuestra región, lo extinción del dominio, sin requerir mayores
que redunda en una permanente – y cada vez operatorias o acciones de regularización para
mayor – conflictividad social. Esta situación el saneamiento del dominio. El artículo 2607
pone de manifiesto las limitaciones de las CC18 establece que el dominio se pierde por
políticas de regularización implementadas y abandono, aunque otro aún no se la hubiere
la necesidad de replantear los alcances y el apropiado. Aunque otras normas del mismo
contenido del derecho de propiedad. Pareciera código dan la idea de que el dominio es
que no existe política de regularización que perpetuo, independientemente del ejercicio
sea suficiente en un contexto general de que se realice de esto, mantener la ficción
restricción de acceso al suelo urbano, porque de una “propiedad sin propietario” acarrea
la irregularidad vuelve a generarse de manera perjuicios que la hacen incompatible con el
permanente, por la misma dinámica del hábitat valor de justicia que debe ordenar y orientar

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¿Y el título para cuándo?

la actuación de la realización colectiva de la Tanto la extinción del dominio por


comunidad (Paolinelli, Guevara y Oglietti, abandono como la prescripción administrativa
2014 ). Esto se debe a que el abandono son instrumentos que no estuvieron
determina el incumplimiento de la función originalmente pensados para la regularización
social de la propiedad, incorporado a nuestro de la tenencia en barrios populares de origen
ordenamiento jurídico a través de tratados informal, sino que su origen está vinculado a
internacionales con rango constitucional desde las obras de infraestructura civil por parte del
la reforma de 1994.19 Extinguido el dominio Estado, como caminos, escuelas y otras. La
por abandono, queda allanado el camino falta de instrumentos adecuados para atacar la
para que el Estado adquiera la propiedad del informalidad urbana, ya que los existentes fijan
inmueble en virtud de su dominio eminente plazos demasiado largos y costos superiores
sobre todas las cosas que se encuentran a los que puede afrontar en general un hogar
situadas dentro de los límites territoriales de de ingresos bajos, hacen que las alternativas
la República que carecen de dueño, en nuestro disponibles no sean aplicables en la mayoría
caso, en virtud del abandono del propietario. de los casos y los procesos de regularización
Posteriormente, se podría proceder a transferir terminen naufragando, como suele ocurrir con
los terrenos a nombre de los ocupantes para los juicios de usucapión.
regularizar la tenencia de forma definitiva, Creemos que existe evidencia suficiente
ceder el uso en comodato individual o por parte de la investigación académica y
colectivo, o cualquier otra forma de asegurar de la implementación de políticas públicas
la tenencia del suelo para el desarrollo del en materia de regularización de barrios
hábitat en condiciones dignas, eliminando populares de origen informal, para reclamar
toda la conflictividad y burocracia involucrada una reformulación del alcance y el contenido
en las políticas de regularización. Este criterio del derecho de propiedad del suelo urbano
y no otro está en la base por ejemplo de la y de los inmuebles, en virtud de garantizar
utilización de la prescripción administrativa, el cumplimiento de la función social de la
establecida por la Ley 24.320, en la Provincia propiedad y el derecho a la ciudad para los
de Buenos Aires para la regularización de sectores populares.
asentamientos informales (Scattolini, 2011).
Para ello, se procedió a disponer la cesión de
los derechos posesorios de los ocupantes en
favor del Estado, que posteriormente inscribe
Conclusiones
los inmuebles y los vuelve a transferir hacia
sus ocupantes. No obstante, este mismo Este artículo presentó resultados preliminares
instrumento podría utilizarse para anticiparse de un trabajo de investigación en curso sobre
a la conformación de los asentamientos, de políticas habitacionales y urbanas en San
manera que el Estado pudiera incorporar Carlos de Bariloche. Se caracterizó el proceso
tierras para generar una política de acceso al de urbanización de la ciudad, que presenta
suelo urbano de forma sostenida. algunos rasgos comunes con otras ciudades de

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Tomás Alejandro Guevara

perfil turístico, especialmente aquellas donde pueden ser encuadrados en el marco de dicha
el atractivo se basa en el medio ambiente ley. También emergieron nuevos conflictos
privilegiado, entre otros la fuerte incidencia vinculados a la consolidación y densificación
de la especulación inmobiliaria, la excesiva del barrio.
expansión suburbana resultante y la presencia La situación actual en Virgen Misionera
de un stock importante de propiedades podría caracterizarse como una “tensa calma”,
abandonadas por sus propietarios que fueron dado que la situación en general es de relativa
progresivamente ocupadas. estabilidad y seguridad en la tenencia de los
En este marco, se reconstruyó el proceso terrenos. La relativa abundancia de tierra de
de regularización del barrio popular de origen expansión en la ciudad y el abandono por
informal Virgen Misionera, ubicado a 7,5 parte de los propietarios permitió durante años
kilómetros del centro de la ciudad, sobre la que los procesos de regularización pudieran
ladera del cerro Otto. El poblamiento data avanzar de forma más o menos exitosa. No
de más de 60 años, por lo que los habitantes obstante, en un contexto donde los precios de
están arraigados en el lugar y el barrio está los terrenos se dispararon en los últimos quince
completamente consolidado, pero todavía años y se recrudecieron los conflictos por el
persisten problemas y conflictos vinculados a acceso a la tierra, el artículo reflexionó sobre
la titularidad de las tierras con los propietarios los límites de las estrategias de regularización
originales y emergen conflictos vinculados a la utilizadas en nuestro país que parecen ser
consolidación del barrio. insuficientes como muestra la experiencia
Desde mediados de la década de de Virgen Misionera. Asimismo, se planteó
1980, gracias al trabajo del cura Curulef y la la necesidad de reformular el contenido y el
Fundación Gente Nueva se impulsó un proceso alcance del derecho de propiedad para dar
de regularización progresiva, pero que todavía respuesta definitiva a las problemáticas del
hoy está inconcluso. Recientemente se está acceso y la tenencia segura, poniendo de
implementando la Ley 24.374 en la ciudad y en relieve la función social de la propiedad y las
el barrio, pero existen numerosos casos que no obligaciones de los propietarios.

Tomás Alejandro Guevara


Universidad Nacional de Río Negro, Sede Andina, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre
Territorio Economía y Sociedad. San Carlos de Bariloche/Río Negro, Argentina.
tguevara@unrn.edu.ar

140 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 119-144, abr 2016

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¿Y el título para cuándo?

Notas
(1) La ciudad de Bariloche es una localidad fuertemente determinada por el sector turís co (Méndez,
2010), independientemente de contar un importante sector de administración pública y un
pujante sector de economía popular. En 2006, más de la mitad (51,3%) de su PBG fue generado
por el sector turístico y actividades conexas (Monasterio 2006), mientras que el “complejo
turís co” representaba en 2005 más del 45% de los empleos totales Abaleron (2007).

(2) Se encontraron numerosos tes monios de folletería espuria en estas subastas masivas, donde se
comercializaban localizaciones que no se correspondían con la ubicación real de los lotes.

(3) Remi mos para una mirada histórica a Agüero (2007).

(4) Entrevista con Gustavo Gennuso, miembro original del Equipo Pastoral de Tierras, realizada en
febrero de 2013.

(5) Una situación similar se puede encontrar con el Barrio Parque Villa Llanquihue o Don Bosco con la
Junta Vecinal Llao-Llao, por ejemplo.

(6) Al momento de empezar a escribir este ar culo se conoció la no cia del fallecimiento de Curulef,
después de una larga enfermedad.

(7) En el año 1982 se fundó la Escuela Virgen Misionera, en el año 1985 nace el Taller Mugica y
en 1987 se inaugura el Jardín Arco Iris, todo en el barrio. Asimismo, en el año 1989 nace el
Secundario Amuyén. La experiencia educa va lleva a la Fundación a trabajar más tarde en el
Barrio 2 de Abril (34 Hectáreas), donde en 1994 comienza a funcionar el Taller de Capacitación
Angelelli y un año después el Jardín Mundo Nuevo. En el 2000 se crea el secundario para adultos
Jaime de Nevares funcionando en dependencias del Colegio Amuyén y se inaugura también la
Escuela primaria Nuestra señora de la Vida. Finalmente, en 2008 empezó a funcionar la Escuela
Técnica Nehuen Peuman. La Fundación Gente Nueva es una de las organizaciones más grandes
del país en materia de ges ón social educa va.

(8) Al respecto decía Monseñor Hesayne en su Exhortación Pastoral Postsinodal:

(9) “Se trata de evangelizar a todo el hombre rionegrino y a todos los hombres rionegrinos. Vale decir
que la acción evangelizadora ha de llegar a la totalidad de cada una de las personas individuales
y a la totalidad del pueblo de nuestra provincia: al corazón de cada hombre y mujer, a la cultura
de nuestro pueblo y a sus estructuras y ambientes sociales.”
“2.2. Tengamos en cuenta, en primer lugar, a los dueños primi vos de nuestro suelo, a la "gente
de la erra", los mapuches, dominados, avasallados, despreciados y oprimidos por el "huinca",
el blanco cris ano. (…). Digamos lo mismo acerca de sus numerosos descendientes que pueblan
los barrios marginados de nuestras ciudades, desarraigados de su terruño y de sus costumbres.
“2.3. Una buena parte de la mano de obra en la Patagonia la cons tuyen desde hace empo
muchos hermanos chilenos, que siguen cruzando la frontera en número considerable,
apremiados por la realidad socio-económico-política del país. Tenemos para con ellos un
especial deber de fraternidad y de hospitalidad”.
“5.3. En consecuencia, la primera instancia en nuestra acción evangelizadora es reconocer
la pobreza-miseria concreta en Río Negro: el hambre y falta de vivienda de muchas familias;
la desocupación y marginación de muchos trabajadores; la opresión en que subsisten los
aborígenes, primeros dueños de esta tierra patagónica; los peones de chacras y campos
desprotegidos socialmente; los trabajadores golondrinas; los migrantes, especialmente chilenos;
los pobladores de barrios periféricos, centros suburbanos y zonas rurales.

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Tomás Alejandro Guevara

Los pobres no son una abstracción, tienen nombre y apellido y son víctimas de situaciones
y estructuras injustas que debemos superar. Con esos pobres, entonces tendremos que
identificamos para ser la Iglesia de Jesucristo, sin olvidar, por supuesto, a los enfermos y
moribundos, ancianos y presos, que sufren otra forma de pobreza.”
“5.5. En las propuestas de nuestro Sínodo aparece clara y reiteradamente la necesidad de la
presencia de la Iglesia en los barrios más pobres, en las zonas marginadas, la necesidad de
pensar la evangelización no desde el centro sino desde la periferia, la necesidad de estructurar
la Iglesia desde los valores de los pobres, compar endo sus problemas, alegrías y esperanzas,
lejos de paternalismos o beneficencias. Para más de uno de nosotros eso significará morir a
nosotros mismos, a nuestros esquemas "clasistas", para elevarnos a la dignidad humana de hijos
de Dios y capacitarnos, en todos los órdenes de la vida, como miembros ac vos de la Iglesia.”
“5.10. "Desde los pobres a todos" no es simplemente una estrategia pastoral. Es la dirección
existencial tomada por Jesucristo en su peregrinaje histórico. Para nosotros, es la única forma
en que podemos captar el plan de Dios y ser fieles a él. Puestos en oración sincera ante
Dios, personal y comunitariamente, decidiremos qué tenemos que hacer como individuos
o instituciones, en orden a una vida cristiana auténtica, con relación al uso o renuncia de
bienes materiales, y con relación a compromisos polí cos o búsqueda de alterna vas sociales
realmente evangélicas.
"Desde los pobres a todos" no es nada más ni nada menos que el camino para lograrnos como
Iglesia pobre, desprovista de medios de poder humano contando en forma ilimitada con la
fuerza de Jesús Resucitado; lugar de comunión visible, mediante verdadera par cipación de
bienes y personas; camino de gozo y esperanza de un mundo rionegrino más justo y fraterno,
para gloria de Dios bendito.”
“6.1. No hay vida cristiana sin comunidad. Sólo en comunidad podemos escuchar, acoger
y anunciar a Jesucristo. Ella nos permite lograr concretamente la comunión eclesial y
cons tuirnos así en un signo posi vo de que han germinado en el corazón humano los valores
del Reino: del Reino que Jesús anuncia luchando contra la opresión, la injus cia, la marginación
y discriminación de cualquier tipo, como testimonio de una real "comunión" con Dios y los
hombres.”
(9) La Junta Vecinal se encuentra recaudando fondos mensualmente para la realización de este
proyecto, para lo cual se hizo un presentación para pedir financiamiento a un organismo de
nivel nacional.

(10) Entrevista con integrante original del grupo pastoral de Curulef y miembro fundador de la
Fundación Gente Nueva, realizada en octubre de 2014.

(11) Estos datos surgen de la sistematización que se hizo de los archivos y documentos del EPT
en el marco de un proyecto de extensión co-financiado por la SPU y la UNRN, que dirige el
autor, tulado “Alterna vas de resolución de conflicto vinculado al hábitat: asocia vismo y
regularización”.

(12) Se recuperan en esta sección elementos de Di Virgilio, Arqueros y Guevara (2012)

(13) Ar culos 75 inc. 17, 41 y 43.

(14) Este número sale de es maciones informales, no hay datos oficiales, por parte de funcionarios
del Instituto Municipal de Tierras y Viviendas para el Hábitat Social en el año 2012, cuando
parecía inminente la puesta en marcha de la operatoria.

(15) En 2006 se había producido la toma masiva de más de 2.000 lotes que dio origen al actual barrio
de Nahuel Hue, en la zona denominada Pampa de Huenuleo.

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¿Y el título para cuándo?

(16) Según la expresión de uno de los técnicos involucrados en su formulación

(17) Coherentes con su visión sobre el accionar de la anterior conducción de la Junta Vecinal Virgen
Misionera, algunos miembros del EPT achacan a los ex integrante de la comisión, el haberse
contactado con dueño an guos en virtud del inicio de la implementación de la operatoria de
regularización.

(18) Esta numeración se corresponde con el viejo Código Civil, que fue reemplazado recientemente,
pero con posterioridad a la elaboración de este ar culo, por un nuevo Código Civil y Comercial,
sin mayores novedades rela vas a los derechos reales. Pese al reclamo de diversos sectores, no
se incorporó al nuevo código la reglamentación de la función social de la propiedad incorporada
por tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. De esta manera, el vacío legal sobre cuáles son los alcances del derecho de propiedad
habrá de mantenerse en el empo, alentando la interpretación hegemónica sobre el alcance
ilimitada de este derecho y generando una innecesaria conflic vidad social en aras de mantener
una ficción jurídica inconducente.

(19) En estos días se está por sancionar en el Congreso de la Nación una nueva versión unificada
de los Códigos Civil y Comercial. Si bien exis eron numeroso pronunciamientos por parte de
organizaciones e ins tuciones por la incorporación explícita de la función social de la propiedad,
entre otras cuestiones relevantes relativas al hábitat, el pedido no encontró eco en los
legisladores.

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Texto recebido em 31/maio/2015


Texto aprovado em 11/set/2015

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As políticas habitacionais
e as ocupações urbanas:
dissenso na cidade
Housing policies and urban occupations:
dissent in the city
Denise Morado Nascimento

Resumo Abstract
O artigo trata do enfrentamento cotidiano no The article deals with the daily struggle for access to
acesso ao direito à moradia e à cidade. Como pa- the right to housing and the city. Aligned with the
no de fundo do debate teórico, têm-se as ocupa- theoretical debate, we have the urban occupations
ções urbanas em contraponto aos empreendimen- in contrast with the Minha Casa Minha Vida
tos do Programa Minha Casa Minha Vida em Belo Program in the city of Belo Horizonte (Southeastern
Horizonte, diante de uma crise urbana agravada Brazil), within an urban crisis aggravated by: (1) the
pela: (1) intensificação do padrão periférico das intensification of the peripheral pattern of cities;
cidades; (2) vinculação do capital imobiliário ao (2) the fact that the real estate capital is linked to
capital financeiro; (3) imobilidade política em se the financial capital; (3) the political immobility in
realizar a reforma urbana; (4) imposição da pro- carrying out the urban reform; (4) the imposition
priedade privada condominial; (5) ineficiência do of the private condominium property; (5) the
judiciário; (6) associação Estado-capital; (7) dis- inefficiency of the judiciary; (6) the State-capital
cursos estrategicamente construídos, em nada association; (7) strategically built discourses, which
propositivos. O objetivo é entrelaçar dimensões are not propositional. The goal is to intertwine
teóricas (Jacques Rancière, Aristóteles, Marx e theoretical dimensions (Jacques Rancière, Aristotle,
Chantal Mouffe) vinculadas às possibilidades de Marx and Chantal Mouffe) with the possibilities of
redistribuição dos processos de tomada de deci- redistribution of decision-making processes around
são em torno da cidade. the city.
Palavras-chave: ocupações urbanas; moradia; po- Keywords: urban occupations; housing; housing
líticas habitacionais; direito à moradia; Minha Casa policies; right to housing; Minha Casa Minha Vida
Minha Vida. Program.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 145-164, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3507

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Denise Morado Nascimento

As ocupações são uma realidade cabal e só


Introdução não enxerga quem não quer ver. São tão
intensas quanto necessárias, pois são a po-
Parece haver um desencantamento genera- lítica habitacional mais efetiva no Brasil de
lizado entre os cidadãos diante da incapaci- hoje e ainda serão até que a reforma ur-
dade de construir e de deliberar decisões em bana seja feita e as cidades deixem de ser
planejadas para a minoria rica, passem a
instâncias supostamente democráticas, porém,
privilegiar os outros 99% que a constroem
continuamente alimentadas pelos processos todos os dias. As ocupações são espaços
brutais de mercantilização das coisas e das re- de saberes, de experiências populares, par-
lações sociais. No capitalismo contemporâneo, tes componentes do embrião que gerará o
tudo parece estar (ou, de fato, está) reduzido novo. (Leonardo Péricles)1
O Poder Público não pode mais negar
a mercadoria.
a existência das ocupações urbanas e a
Por outro lado, é preciso reconhecer os necessidade de elas se verem inseridas à
movimentos de resistência que, contrários ao cidade e aos serviços públicos nela ofe-
modelo hegemônico neoliberal vigente, vêm recidos. As ocupações se apresentam
construindo outras ações práticas e políticas como solução de moradia para os mais
calçadas, essencialmente, pelo direito à mora- pobres e sua consolidação no tempo re-
força ainda mais a aquisição do direito à
dia e à cidade. Inegavelmente, não podemos
regularização fundiária. (Cleide Apareci-
dissociar as razões (objetivas ou subjetivas) dos da Nepomuceno, in Morado Nascimento,
movimentos de resistência das condições das 2015, p.104) 2
cidades, assim como os protestos políticos de
junho de 2013, justificadas pelo fato de que é O Tribunal de Justiça de São Paulo levan-
nas cidades que se dá a reprodução da força de tou que, somente na capital paulista, foram
trabalho (Maricato, 2013). abertas cerca de 100 mil ações de reintegra-
Estamos imersos em uma crise urbana ção de posse nos anos de 2007 a 2015, sendo
que é cotidianamente agravada pela intensi- 1.659 entre janeiro e maio de 2015 (Shalom,
ficação do padrão periférico das cidades, pela 2015). De acordo com reportagem do Jornal
vinculação do capital imobiliário ao capital fi- O Tempo, dados da Urbel revelam que existem
nanceiro, pela imobilidade política em se rea- 461.480 pessoas morando em ocupações irre-
lizar a reforma urbana, pela imposição da pro- gulares em Belo Horizonte – cerca de 20% da
priedade privada condominial nas cidades, pela população local – sendo 10.400 nos “novos
ineficiência do judiciário, pela associação Esta- acampamentos”, isto é, ocupações urbanas
do-capital e pelos discursos estrategicamente (Miranda e Câmara, 2013).3
construídos, em nada propositivos. No horizonte deste artigo, estão as pos-
Nesse cenário da cidade-negócio, as sibilidades de se colocar o direito de se decidir
ocupações urbanas em Belo Horizonte, foco sobre a cidade à frente do direito de se consu-
desse artigo, mas também no Brasil, se propa- mir a cidade. Entendemos a cidade que quere-
gam como movimentos de resistência às políti- mos ou a cidade justa para além da cidade que
cas habitacionais: deve democraticamente permitir o acesso aos

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

bens e serviços; referimo-nos às possibilidades (Rancière, 1996a, p. 10). Se considerarmos a


efetivas de redistribuição dos processos de to- concepção política da ação humana a partir da
mada de decisão em torno de uma cidade que prática dos homens, assim colocada por Marx,
é de todos. Baseados nessa visão, pressupomos podemos pressupor que há um dissenso entre
que os moradores das ocupações urbanas to- como o Estado governa a cidade – políticas
mam a cidade como um corpus político coleti- públicas urbanas –, e o que os cidadãos que-
vo e estão interessados em viver sob outro mo- rem da cidade. O direito à cidade, apresentado
delo de cidade, onde as suas ações no espaço, como pauta central dos movimentos urbanos
portanto, ações humanas, prevaleçam sobre as de resistência atuais, conforma-se, assim, para
escassas possibilidades de apropriação do es- além da visita à cidade ou do desejo de aces-
paço e de vida urbana contemporânea impos- so. Nomeado por Lefebvre como direito à vida
tas pela associação Estado-Capital. urbana, refere-se ao direito de mudar a cidade
O artigo será entremeado por: (1) Jac- ou, em outras palavras, o direito de decidir so-
ques Rancière, que diz que o ato de fazer polí- bre a cidade que se quer (Harvey, 2013).
tica nasce do dissenso; (2) Aristóteles, que trata A cidade ou o espaço urbano é cons-
a experiência de pensamento na dimensão prá- tituído pela relação de forças entre os atores
tica para transformar a realidade insatisfatória; sociais que o alimentam, o preservam ou o
(3) Marx, e os conceitos de comunidade e co- transformam de acordo com seus interesses em
mum; e (4) Chantal Mouffe, que insiste que a torno da disputa de seus objetos – incluindo
dimensão do político está ligada à dimensão moradia, museus, escolas, hospitais, espaços
do conflito. O objetivo aqui é entrelaçar e dar públicos, parques, transporte, serviços urbanos.
sentido a essas dimensões naquilo que nos in- Em outras palavras, a sociedade contemporâ-
teressa: as políticas habitacionais e as ocupa- nea está estruturada pela disputa por espaço
ções urbanas bem como as práticas comparti- urbano, por lugares, essencialmente a moradia,
lhadas entre movimentos sociais, moradores e mas também estrutura a mesma disputa, a par-
universidade contrários à cidade neoliberal. tir do desentendimento que se tem ou não da
cidade onde queremos viver ou da cidade que
cotidianamente produzimos.
Dissenso e conflito Hoje, o dissenso assentado no capitalis-
mo contemporâneo gira para além dessa dis-
Diante do capitalismo contemporâneo, basea- puta de lugares, agravada pelo cenário brasilei-
do no sistema de mercado neoliberal que tem ro que coloca a casa como ativo financeiro (pe-
o Estado como agente interveniente no cam- lo subsídio ou pelo microfinanciamento) para
po socioeconômico, ao lado de produtores e entrar no circuito econômico financeiro global,
consumidores livres para produzir e consumir, alimentado pela maquinaria da propriedade
o trabalho próprio da política parece ser “ape- privada e pela massificação internacionalizada
nas o de adaptação pontual às exigências do da casa.4 As ocupações urbanas trazem em si o
mercado mundial e de uma distribuição equita- dissenso já que retiram do mercado imobiliário
tiva dos lucros e dos custos dessa adaptação” um espaço que seria mais um ativo financeiro.

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Denise Morado Nascimento

O dissenso, explicitado por Rancière expressivas da população. Assim, evitamos que


(1996a), não é o conflito entre aquele que diz as leis (más ou boas, mas sempre dúbias) sejam
branco e aquele que diz preto. É o conflito en- identificadas como único pressuposto na análi-
tre aquele que diz branco e outro que diz bran- se do conflito, isto é, a legalidade da ação.
co também, mas não entende a mesma coisa; As ocupações urbanas visibilizam a vi-
ou não entende de modo nenhum que o outro da urbana que se quer, sendo a cidade per se
diz a mesma coisa com o nome de brancura. e não fragmento socioespacial independente
Isto é, o dissenso não diz respeito apenas às da ilegalidade que lhe confere existência. As
palavras e não pode ser confundido com des- ocupações urbanas existem em razão do exer-
conhecimento. Incide sobre a própria situação cício amplo do direito de moradores de mudar
dos que falam. Não é meramente oposição en- a cidade quando decidem ocupar um terreno,
tre, por exemplo, governo e pessoas que o con- de forma organizada, e emergirem uma rede
testam, mas o “conflito sobre a própria confi- de atores sociais (ativistas, organizações civis
guração do sensível” (Rancière, 1996b, p. 373). e grupos de universidades), como ação política
Não deve ser antagonismo, como também diz coletiva efetivada por um desvio na forma em
Mouffe (2006), mas agonístico na medida em que a cidade se constrói. Ou, tomando as pala-
que adversários (e não inimigos) com ideias a vras de Rancière (1996b, p. 370), como ruptura
serem combatidas dividem simbolicamente o na “lógica da dominação suposta natural”, ins-
espaço (ou a cidade). tituindo-se um mundo comum, tornado comum
A análise do conflito que desvela a exis- pela própria divisão – uma comunidade políti-
tência das ocupações urbanas, entendido como ca. Nas ocupações urbanas, essa comunidade
dissenso, leva-nos ao seguinte pressuposto. Se, política se configura em razão da identificação
por um lado, as ocupações urbanas emergem primeira de um todo (a cidade) que rompe com
como áreas ilegais diante das premissas jurídi- aquilo ou desvia daquilo que lhe é de direito
cas que colocam o direito de propriedade como (políticas habitacionais); por isso, não existem
o mais sólido e amplo de todos os direitos sub- apenas em virtude da reunião de um grupo que
jetivos patrimoniais, por outro, tornam-se legí- demanda acesso aos bens e serviços urbanos.
timas diante do Estatuto da Cidade que ordena Tratando-se das políticas habitacionais,
ações de interesse social para a democratiza- referimo-nos ao Programa Minha Casa Minha
ção de utilização do espaço urbano, calcadas Vida (PMCMV) – FAR, programa federal de fi-
pela função social da propriedade. Sendo a ile- nanciamento de moradias nas áreas urbanas
galidade urbana não mais a exceção diante da para famílias de baixa renda de até R$1.600,00
crise urbana, mas a regra, torna-se claro que, (Faixa 1), por meio de uma instituição financei-
para além das (enormes) questões jurídicas, ra, CAIXA, em parceria com municípios e em-
há que se repensar os modos de intervenção presas privadas.5 Os beneficiados contam com
no espaço, o papel e a relevância da norma e subsídio integral e isenção de seguro, garanti-
da lei, as relações de poder instituídas; enfim, dos pelo governo federal, e são alocados por
uma rede de aparatos que empurram para a sorteio a partir de critérios de prioridade fede-
informalidade e para a ilegalidade parcelas rais e municipais.

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

resultando em alta inadimplência e confli-


Políticas habitacionais tos com os síndicos. Na prevalência de re-
em Belo Horizonte6 lações privadas e de espaços isolados, são
favorecidas as mediações do narcotráfico
e de milícias, organizações que tomaram
Extensos estudos avaliativos sobre o PMCMV
a gestão de alguns dos condomínios estu-
têm sido publicados em eventos e periódicos dados pelas equipes. (Nota Pública Rede
acadêmicos, essencialmente, sobre: os agentes Cidade e Moradia)
e operações do Programa; demanda habitacio-
nal e a oferta do Programa; desenho, projeto A Prefeitura de Belo Horizonte (PBH),
e produção dos empreendimentos; e a inserção por meio da Urbel em parceria com as cons-
urbana e segregação socioespacial dos mes- trutoras, tem implementado majoritariamente
mos. Destacamos aqui os trabalhos relacio- tipologias rígidas e homogêneas de aparta-
nados à Rede Cidade e Moradia que avaliou mentos de dois quartos com 39 a 44m2 (em
empreendimentos em 22 municípios de seis es- atendimento ao padrão médio de família bra-
tados: Pará, Ceará, Rio Grande do Norte, Minas sileira – pai, mãe e dois filhos), distribuídos em
Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo.7 Neste arti- dois por andar e organizados em edifícios de 4
go, referimo-nos, em especial, aos estudos de ou 5 pavimentos em formato “H” ou “em fita”,
avaliação do PMCMV na Região Metropolitana dispostos em condomínios privados nas franjas
de Belo Horizonte (RMBH); contudo, todos os periféricas urbanas, desagregadas socioespa-
trabalhos da rede apontam para problemáticas cialmente das cidades.
estruturais do Programa que tem impactado as Tradicionalmente caracterizado como
cidades e a vida das famílias beneficiárias. moradia das classes médias dos grandes cen-
É particularmente preocupante nos con- tros, o apartamento vem ganhando terreno
juntos analisados, a forma-condomínio como moradia de grupos de mais baixa renda,
que predomina; preocupante, sobretudo, principalmente a partir da expansão da produ-
para os setores mais vulneráveis na Faixa
ção imobiliária na década de 2000. Trata-se de
1 – com menor renda, com menor esco-
uma tipologia que potencializa o uso do solo
laridade, com vínculos de trabalho mais
precários, fortemente dependentes de e, portanto, a apropriação da renda fundiária e,
programas sociais e de transferência de no caso do PMCMV, por meio da propriedade
renda. Uma situação inexplicável de não privada condominial.
aplicação de tarifas sociais para os ser-
A Urbel explicita que a configuração es-
viços de água e de energia pelas conces-
sionárias se alia a taxas de condomínio
pacial do apartamento do PMCMV, baseada na
e tem impactado fortemente o aumento tripartição funcional modernista dos setores
das despesas associadas à moradia, já da casa – social, serviço e íntimo – e no pré-
gerando problemas sérios de sustentabi- -dimensionamento a partir do mobiliário, vem
lidade econômica e social dos conjuntos.
de outros programas de governo como o PAR
Verificamos, em vários casos estudados, o
colapso da gestão condominial por conta
(Programa de Arrendamento Residencial), ten-
dos custos de manutenção de espaços co- do sido construído historicamente e nacional-
letivos em relação à renda dos moradores, mente inclusive com a participação de técnicos

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 145-164, abr 2016 149

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Denise Morado Nascimento

da PBH. Esses programas anteriores subsidia- e da consequente diversidade dos conjuntos.


ram o PMCMV, não só em seus arranjos ins- Nesse sentido, há um equívoco conceitual nos
titucional e financeiro, mas também em suas pressupostos técnicos-financeiros presente nos
diretrizes técnicas para o projeto. Como a Caixa discursos tanto das construtoras quanto da
não pode legislar, até mesmo porque as prefei- Urbel. Ao fim, as diretrizes mínimas exigidas
turas têm suas legislações municipais próprias, tornam-se máximos a serem cumpridos, con-
a referência do mobiliário dada pelas especifi- tribuindo para a padronização dos ambientes
cações mínimas do programa, referendadas pe- e das cidades.
la Caixa, objetiva limitar minimamente a área O discurso “de fazer o que a lei manda”,
da unidade. A Urbel acata essas especificações sob a ótica de todas as construtoras como cum-
por entender que é possível conseguir bons ar- pridoras do seu dever, e que converge com o
ranjos de projetos trabalhando com o referen- discurso da Caixa, “eles fazem o mínimo que a
cial do mobiliário ao invés de definir medidas gente pede”, tem alimentado continuamente a
mínimas para os cômodos e defende que a produção do PMCMV. Todas as regras e exigên-
melhoria da “arquitetura” e da tipologia em- cias do PMCMV, ainda que estabelecidas pela
pregada deve estar vinculada à padronização Caixa e Ministério das Cidades e cumpridas
dos processos e dos componentes que agilizam pela iniciativa privada, permitem o protago-
projeto e construção. nismo das construtoras na definição espacial,
Paradoxalmente, a padronização de construtiva e territorial, gerando-se, ao final,
processos e de componentes não obrigatoria- um padrão nacional de moradia social acatado
mente atrela-se à padronização de soluções pelos municípios, independentemente das ca-
de projeto (tanto das unidades quanto dos racterísticas físicas dos terrenos, das condições
espaços públicos), não sendo, portanto, impe- bioclimáticas locais e das necessidades habita-
ditivo de flexibilização e variedade tipológica cionais dos moradores.

Figura 1 – Apartamentos PMCMV/FAR em Belo Horizonte


Residencial Jaqueline, Belo Horizonte Residencial Hibisco, Jd. Vitória, Belo Horizonte
Construtora Marka Construtora Emcammp

Fonte: Urbel /Portal PBH. Fonte: Praxis (2014).

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

Figura 2 – Apartamentos PMCMV/FAR no Brasil


Residencial Mangabeira, Uberlândia Bairro Carioca, Rio de Janeiro,
Construtora Emcammp Construtora Direcional

Fonte: www.emcammp.com.br. Fonte: Jornal Extra Globo (2013).

A implantação do padrão nacional de refere à inserção urbana, desenho, projeto e


moradia social no formato de condomínio pa- produção, afirmamos que o programa tem tor-
rece ter como fim a simplificação burocrática nado secundário a segregação socioespacial
de alguns aspectos, especialmente no que tan- e todas as questões que a acompanham visto
ge à aprovação de projetos e à responsabilida- que não superam a felicidade dos moradores
de pela gerência dos espaços comuns. Entre- em ter finalmente alcançado o “sonho da casa
tanto, tal padronização amplia-se nos espaços própria”, imposição historicamente construída
coletivos, predominantemente conformados no país, desde o período Vargas: “ficamos livre
pela área de estacionamento, por uma área do aluguel”; “o apartamento é bom”; “agora
coberta (com pia externa e banheiros, denomi- estou em um lugar sequinho”; “o apartamento
nada “centro comunitário”) e, eventualmente é meu”; explicitam os moradores.
uma quadra, ou um campinho, ou um parqui-
nho infantil, todos resultantes da implantação
genérica e repetitiva dos blocos. Tais espaços PMCMV e déficit habitacional
acabam-se tornando objetos de conflito entre
os moradores e, por consequência, de uso res- A PBH (Urbel, 2015) entregou até setembro de
trito regulamentado pelos síndicos e/ou con- 2015, 2.705 unidades habitacionais PMCMV/
trolado pelo tráfico. FAR; ou seja, 3,45% do déficit habitacional de
Paradoxalmente, ao fim de um ciclo de 78.340 unidades, segundo a Fundação João Pi-
crítica do PMCMV, principalmente no que se nheiro (FJP, 2013), sendo:

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Denise Morado Nascimento

● na região Nordeste: 1.470 unidades no Jar- quanto em termos relativos no ano subsequen-
dim Vitória II (Bairro Jardim Vitória); 410 uni- te. Essa elevação pode ser atribuída ao aumen-
dades no Conjunto Habitacional Parque Real to no componente ônus excessivo com aluguel;
(Bairro Conjunto Paulo VI); 2) na produção estimada de unidades PMCMV/
● na região do Barreiro: 80 unidades no Resi- FAR para 2016, incluem-se cerca de 11.000
dencial Parque dos Diamantes (Bairro Diaman- unidades da região Granja Werneck (região
te); 150 unidades nos Residenciais Coqueiros I Norte), área-objeto tanto da Operação Urbana
e II (Bairro Tirol) Consorciada Izidoro (Ouci) quanto das ocupa-
● na região Norte: 135 unidades no Residen- ções urbanas Rosa Leão, Vitória e Esperança
cial Jaqueline (Bairro Jaqueline); com aproximadamente 4.000 famílias, em
● na região Leste: 240 unidades no Residen- atual processo de reintegração de posse, mas
cial Orgulho de Minas II (Bairro Vera Cruz); 220 com despejo suspenso pelo Superior Tribunal
unidades no Residencial Amazonas (Bairro Ve- de Justiça de Minas Gerais, ocupações essas
ra Cruz); detalhadas mais à frente.
e, estão em execução mais 1.974 unidades: Os mecanismos que permitem fazer “ro-
● na região Nordeste: 780 unidades no Con- dar” o PMCMV em Belo Horizonte induzem o
junto Habitacional Parque Real – Residenciais processo de planejamento da habitação social
Água Marinha e Granada (Bairro Conjunto voltado única e exclusivamente para a produ-
Paulo VI) ção quantitativa de unidades, em um processo
● na região do Barreiro: 580 unidades nos alienado da análise macro de dinâmica socio-
Residenciais Serras de Minas I e II (Bairro Ja- territorial própria de uma região metropolitana
tobá), 300 unidades no Residencial Pinheiros e da realidade social, física e política do municí-
(Bairro Diamante), 76 no Residencial Parque do pio. À cidade, são impostas políticas de produ-
Jatobá (Bairro Vale do Jatobá) ção massificada de condomínios privados sem
● na região Norte: 58 unidades no Residen- urbanidade e de higienização de territórios já
cial Colibris (Bairro V. Tabelião Ferraz) ocupados. Em razão dessa ineficiência da ges-
● na região Leste: 180 unidades no Residen- tão pública e da intensificação da carestia da
cial Manaus (Bairro Vera Cruz) vida urbana na RMBH, os movimentos sociais
Segundo a Urbel (2015), o PMCMV/FAR passam a se orientar pela maior efetivação e
apresenta potencial para construção, até 2016, legitimação das ocupações urbanas, objetivan-
de 23.973 unidades (incluindo-se as unidades do promover alternativa à provisão habitacio-
em execução), o que representaria cerca de nal para os pobres.8
34% do déficit habitacional de Belo Horizonte Dessa forma, o dissenso diante da luta
apontado pela FJP (2013). Destacamos, porém, sociopolítica pela moradia enfrentada pelos
duas questões: 1) das nove regiões metropoli- pobres na cidade e das premissas quantita-
tanas pesquisadas pela FJP (2014), cinco delas, tivas do PMCMV amplia-se: a posse da terra
Fortaleza, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São urbana por meio do parcelamento horizontal
Paulo e Curitiba, apresentaram aumento no de lotes individualizados junto com a casa
déficit habitacional tanto em termos absolutos autoconstruída passam a compor o único e o

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

imediato caminho a ser percorrido. Vale des- fundamentais”, ressalta Leonardo Péricles
tacar que, em Belo Horizonte, as ocupações (Morado Nascimento, 2015, pp. 107-108).
urbanas de prédios vazios são vistas com
grandes reservas, geralmente entendidas pe-
los moradores como negação do seu modo
de viver, mas também impeditivas da posse
Pensamento prático,
individualizada do terreno. “Contradições
comunidade e comum
existem, essa aparente liberdade de construir,
de conquistar o lote e agora ‘construir minha No atual cenário de crise política, econômica
casinha’ tem muito de positivo, mas por ser e urbana, embebida pela produção de mo-
mais uma das ‘liberdades’ dentro de um siste- delos habitacionais favoráveis à associação
ma altamente desigual, isso [o individualismo] Estado-Capital, como agir? O que fazer diante
acaba sendo aparente em muitos casos”, in- das tragédias urbanas cotidianamente vividas
forma Leonardo Péricles (Morado Nascimento, pelos pobres nas grandes cidades? Que pos-
2015, pp. 107-108). Tal contradição – o caráter sibilidades os movimentos sociais agregam
individualista da autoconstrução – é parte de quando inseridos em uma rede de atores dis-
outro conflito interno; as disputas políticas tintos como, por exemplo, grupos de pesquisa
entre movimentos sociais, nem sempre re- das universidades?
lacionadas ao enfrentamento cotidiano com Em seu livro Metafísica, Aristóteles des-
o poder público. A autoconstrução de casas, velou a experiência do pensamento racional
essencialmente pela alvenaria de tijolos cerâ- em três dimensões: 1) a teorética, que trata
micos, “não é vista como uma ação política de explicar a realidade, a natureza e o mundo;
de formação dentro do contexto da ocupação o que é próprio da ciência e da filosofia; 2) a
urbana”, lembra Tiago Castelo Branco, mas é poiética, que trata de fazer, de confeccionar
símbolo de solidez imediatamente incentivada algo novo, belo ou útil, que é próprio da arte
e fomentada pelos movimentos sociais para e da técnica; e 3) a prática, que trata de agir
dificultar um eventual despejo (Morado Nas- para transformar uma realidade insatisfatória,
cimento, 2015, p. 112).9 próprio da ética e da política (Wolff, 2010).
Para além dos conflitos internos, as Acatando o que disse Aristóteles, exer-
ocupações urbanas naturalmente são afetadas cer o pensamento prático faz-se necessário pa-
também pelos conflitos da cidade: a violência ra agir sobre as coisas e interferir na realidade.
doméstica e a presença do tráfico. Contudo, “o Calçado pelos pensamentos ético e político,
resultado das ocupações e das forças sociais a prática completa-se por dois pensamentos:
que elas conseguem atrair para a disputa vai “de um lado, uma razão para agir: é o pensa-
muito além da conquista da casa; impõe na mento que diz que o mundo vai mal. Do outro,
sociedade, ou ao menos em uma parte dela, uma finalidade para a ação: é o pensamen-
a discussão de um modelo excludente, es- to que sabe o que é preciso fazer para que o
cancara a falta de compromisso do Poder Pú- mundo vá bem” (Wolff, 2010, p. 47). A trans-
blico com a vida e com os direitos humanos formação da realidade, assim, está assentada

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Denise Morado Nascimento

nas possibilidades de escolhas e de decisões razão da língua, história, mitos, crenças e sím-
livres da dominação tecnológica e científica bolos. Nesse sentido, Gemeinwesen reafirma-se
(no sentido da ciência) e da ordem política (no pelo aspecto essencialmente político alinhado
sentido do Estado). Se assim é, o homem não à ideia de autonomia que implica autodetermi-
se apropria do mundo, mas age no mundo e o nação e autogoverno.
ponto de partida da experiência do pensamen- Pogrebinschi (2009), contudo, explicita
to prático, então, é o dissenso diante do que que o termo Gemeinwesen tem sido usado co-
há no mundo. mo aproximação do termo commonwealth, mas
Marx (apud Pogrebinschi, 2009, p. 198) não pode corresponder ao termo commune.10
também vincula o político à experiência huma- A comunidade é identificada à Gemeinwesen
na: “só o sentimento próprio dos homens, sua no sentido de fazer oposição ao Estado e subs-
liberdade, pode fazer a sociedade novamente tituí-lo. Esse sentido político de Gemeinwesen
um dia se tornar uma comunidade em que os sustenta o conceito de comunidade como as-
homens possam realizar seus objetivos mais sociação do ser coletivo e do ser individual, do
elevados, uma pólis democrática”. Falar em todo e das partes, abrangendo “não apenas
liberdade ou liberdade na comunidade, assim indivíduos singular e empiricamente existen-
proposto por Marx, significa entender a comu- tes, mas a natureza humana como um todo”
nidade como associação dinâmica e constan- (Pogrebinschi, 2009, p. 194).
te de indivíduos independentes em torno de No capitalismo contemporâneo, o dis-
propósitos comuns (Assoziation), e não como senso sobre a cidade aflora a incapacidade
união estável ou isolada (verein). Interessa- de se manter o indivíduo como membro da
-nos, aqui, os conceitos de comunidade e de comunidade na medida em que os indivíduos
comum vindos de Marx como referências para se encontram separados de sua essência po-
experiência do pensamento prático nas ocupa- lítica (viver em um espaço organizado como
ções urbanas, explicitado mais à frente. Utiliza- Gemeinwesen) e social (ser constituídos como
remos as análises históricas sobre o trabalho Gemeinwesen). O conceito de comunidade em
de Marx realizadas por Pogrebinschi (2009). Marx permite emergir a “tensão que desde ali
Segundo a autora, Marx usa o vocábu- já se estabelece entre aquilo que consiste su-
lo francês commune para referir-se às comu- postamente na esfera das relações econômicas,
nidades arcaicas ( Gemeinschaft ) e o termo a sociedade civil, e o campo das relações políti-
Gemeinwesen para referir-se às comunida- cas, o Estado” (Pogrebinschi, 2009, p. 196).
des germânicas. Enquanto Marx usa o termo Em outras palavras, entendemos que a
Gemeinwesen como uma forma de organiza- separação histórica do indivíduo como membro
ção política que se apresenta alternativamente da comunidade, assim colocado por Marx, tem
a quaisquer formas particulares que o Estado reduzido nossa experiência do pensamento
porventura assuma, Gemeinschaft apresenta- prático, essencialmente na dimensão do pen-
-se mais como conceito sociológico na medida samento político. Contudo, voltando à Rancière
em que se refere a um agrupamento de pessoas (1996b, p. 371), entendemos que o retorno à
compartilhando um sentimento comum em comunidade ou ao mundo tornado comum se

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

faz a partir da identificação primeira de um to- moradores, e à vinculação com distintos mo-
do pelo dissenso, não antagônico, mas como vimentos sociais, grupos das universidades e
“um desvio extraordinário, um acaso ou uma ativistas, apresentam características similares
violência em relação ao curso ordinário das coi- quanto ao processo de ocupação, ao padrão
sas, ao jogo normal da dominação”. construtivo e à realidade jurídica.
Entendemos que as ocupações urbanas No cenário de agravamento do acesso à
não são problemas (como uma doença da cida- cidade e à moradia descrito, surge, em fevereiro
de) que podem ser observados pelos seus sinto- de 2008, a primeira ocupação organizada pelo
mas (diagnóstico de conflitos), em que valores Fórum de Moradia do Barreiro, em um terreno
exclusivamente técnico-científico-políticos (da vazio no Barreiro, em Belo Horizonte. Em razão
arquitetura, do planejamento urbano, da ciên- da criação do Distrito Industrial do Vale do Jato-
cia ou do Estado) determinem soluções (por bá no Barreiro, nos anos 1980, vários terrenos
meio de tratamentos ou da eliminação do pro- destinados pelo planejamento urbano munici-
blema). Na esteira do pensamento de Rancière, pal para a construção de fábricas e indústrias
Marx e Aristóteles (a comunidade política, o permanecem ainda vazios.11 Alguns desses ter-
sentido político de Gemeinwesen e o agir po- renos foram repassados do poder público pa-
lítico) acatamos a proposta de Mouffe (2006): ra o setor privado por preços irrisórios, com a
a dimensão do político deve estar conectada obrigação contratual de se construir indústrias
às possibilidades das práticas e dos discursos e de se gerar empregos. Entretanto, inúmeros
(formas de participação) de adversários. O con- terrenos não cumpriram sua vocação original e
flito deve ser entendido não como uma forma transformaram-se em áreas abandonadas. Essa
de protesto ou de provocação, mas como uma primeira ocupação autodenominou-se Camilo
prática micropolítica através da qual os envol- Torres e constituiu-se da apropriação por cerca
vidos tornam-se agentes ativos no campo de de 140 famílias.
forças e de interesses (Mouffe, 2008). Péricles Em abril de 2009, surge a Ocupação
(Morado Nascimento, 2015, p. 108) amplia esse Dandara, no bairro Céu Azul, em terreno de
entendimento: “nossa aliança com os setores 40 hectares, originando 887 lotes de 128 m²,
progressistas da arquitetura, do direito e de organizada pelas Brigadas Populares. Essa
outras áreas do conhecimento, contribui pa- ocupa ção representa importante marco so-
ra potencializar ainda mais essa inserção das ciopolítico na cidade uma vez que contou
ocupações na arena política”. com aporte técnico de arquitetos voluntários,
trabalhando junto com os moradores na ela-
boração de um plano urbanístico interno. A
As ocupações urbanas no partir desse momento, as ocupações urbanas
Barreiro, Belo Horizonte associam-se a outros atores, em especial a
grupos de universidades como, por exemplo,
Apesar de as ocupações urbanas se distingui- Praxis (EA/UFMG), Serviço de Assistência
rem quanto ao número de famílias, ao local de Judiciária (PUC/Minas), Escritório de Integra-
inserção, à organização e à mobilização dos ção (PUC/Minas) e Polos Cidadania (Direito/

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Denise Morado Nascimento

UFMG). Trataremos, mais à frente, da parceria dos conflitos ampliados e, por consequência,
12
do MLB/MG com o Praxis. da associação política de distintos atores so-
Um ano depois, em fevereiro de 2010, a ciais, conformando o movimento Resiste Izi-
Camilo Torres se expande sobre terreno contí- dora, a Cohab (2015) constituiu uma mesa
guo e também abandonado, autodenominan- de negociação em torno das quatro ações de
do-se Irmã Dorothy, com cerca de 135 famílias. reintegração de posse dessas áreas propos-
Na mesma região do Barreiro, a duas quadras tas pela PBH. A proposta acordada diz que a
dessas duas ocupações, surge a Eliana Silva, primeira etapa da fase 1 da Ouci prevê a de-
em 2012, com 300 famílias mobilizadas pelo socupação da Ocupação Vitória e o remaneja-
2 13
MLB/MG e organizadas por lotes de 63 m . A mento de seus ocupantes atuais para a área da
ocupação também teve seu projeto urbanísti- segunda etapa – Ocupação Esperança –, para
co elaborado por arquitetos voluntários. Mais que sejam edificadas no local 6.528 unidades
à frente, apresentaremos as práticas mediadas habitacionais por meio do PMCMV/FAR, dis-
especificamente entre moradores da Ocupação tribuídas em edifícios de oito pavimentos com
Eliana Silva e o grupo Praxis que se dão pelo elevadores e apartamentos de 2 e 3 quartos.
compartilhamento de informações para a pro- Na segunda etapa, serão construídas, na área
dução dos espaços coletivos e da moradia. da Ocupação Esperança, 2.388 unidades, totali-
A partir de 2013, ocorre um processo de zando 8.896 residências. A fase 2 da Ouci prevê
desencadeamento dessa provisão habitacional, a construção de mais 2.036 unidades por meio
a reboque do êxito das ocupações Dandara, do PMCMV/FAR.
Camilo Torres, Irmã Dorothy e Eliana Silva. Em Durante o Carnaval de 2014, dezenas
maio, antecedendo as manifestações de ju- de famílias ocuparam outro terreno abando-
nho de 2013, surge espontaneamente, sem a nado no Barreiro; a Ocupação Nelson Mande-
vinculação inicial a qualquer movimento social la surge sem organização prévia por parte de
organizado, a Ocupação Rosa Leão, na região algum movimento social, mas, posteriormente,
Norte de Belo Horizonte; em junho, ao lado da adquire apoio do MLB/MG, seguindo os mes-
Rosa Leão, surge a Ocupação Esperança e, em mos rumos políticos e urbanísticos das outras
julho, a Ocupação Vitória. Milhares de famílias ocupações. Hoje conta com 300 famílias auto-
começam a autoconstruir suas casas nessa construindo suas casas em alvenaria.
região urbana vazia, conhecida como Granja No início de 2015, surge a Ocupação
Werneck ou Izidora, com cerca de 3,5 milhões Paulo Freire, organizada pelo MLB/MG, hoje
de m2 e investimentos imobiliários projetados com 140 famílias (ainda não referenciada pelo
de 15 bilhões de reais, vinculados à Operação Google Earth). Temos nessas cinco ocupações
14
Urbana Consorciada Izidoro (Ouci). Em razão do Barreiro cerca de 1.015 famílias.

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

Figura 3 – Região Izidora – Ocupações Vitória e Esperança


e proposta de empreendimento

Ocupações Esperança e Vitória

Fonte: Marcílio Gazzinelli (2015).

Proposta Empreendimento Granja Werneck


Construtora Direcional

Fonte: Cohab (2015).

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Denise Morado Nascimento

Figura 4 – Ocupações Urbanas no Barreiro, Belo Horizonte

Fonte: Google Earth (2015).

O casal morava anteriormente em Lin-


Ocupação Eliana Silva e Praxis
déia, bairro de Belo Horizonte, pagando alu-
guel; aos poucos, juntaram dinheiro para
Como participante da ocupação desde o pri-
comprar materiais de construção. Fizeram ini-
meiro momento, Brígida é moradora e coor-
cialmente a estrutura de concreto armado e,
denadora da Ocupação Eliana Silva. Na fase
em seguida, dois cômodos e um pequeno ba-
inicial, ajudava na cantina e cozinhava para os
nheiro; eles têm intenção de abrir um comér-
ocupantes. Morou em uma barraca de camping
cio no futuro, aproveitando a boa localização
por seis meses, enquanto o marido, que era pe-
do lote. Pretendem ainda terminar a cozinha,
dreiro, construía o muro e a base da casa. Es-
construir mais um quarto e deixar uma área
sas primeiras ações foram fundamentais para
para a garagem.
que eles garantissem seu terreno e o acesso ao
Assim como Brígida, todos os outros mo-
bairro situado logo em frente.
radores das ocupações urbanas entendem a
isso aqui é uma herança. E é o lugar que moradia como casa com quintal, autoconstruída
eu mais me sinto bem é aqui porque eu já horizontalmente em terrenos urbanos ociosos
morei em tudo que é lugar em Belo Ho- na cidade, que não cumprem a função social
rizonte. [...] Aqui eu tive melhoras gran-
da propriedade, imersa em processos decisórios
des e eu morro de rir com as coisas que
acontecem. [...] Tenho amizade com todo organizados e coletivos, referenciados pela so-
mundo. (Brígida, moradora da Ocupação brevivência e pela luta política. Ao contrário dos
Eliana Silva)15 pressupostos do PMCMV, moradia na Ocupação

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

Eliana Silva é casa que se transforma ao longo Por um lado, a comunicação entre todos
do tempo em razão das diversas necessidades funciona como a ponte entre todas as partes.
habitacionais (tamanho e uso dos espaços) de Por outro lado, acatando a proposta agonísti-
grupos distintos (diferenças culturais, econômi- ca de Mouffe (2008), o conflito gira em torno
cas e sociais bem como número de moradores), da moradia e da cidade que moradores e pes-
inserida na malha urbana que permite a fuga quisadores querem construir e que o Estado
do aluguel majorado pela dinâmica imobiliária quer remover.
metropolitana e da “fila” dos programas muni- Nesse sentido, o agir cotidiano comum,
cipais de habitação. É importante dizer que, ain- que tem o conflito como seu gerador (seja pe-
da que as dificuldades de acesso à moradia fo- la presença dos moradores e pesquisadores,
mentem o conflito e a disputa pela cidade, am- seja pela ausência do Estado), resgata a expe-
pliando e fortalecendo as ocupações urbanas, o riência do pensamento prático na medida em
sonho da casa própria está igualmente presente que se insere em uma comunidade política.
no imaginário dos moradores das ocupações ur- Considerando que a comunicação efetiva só é
banas, muitos deles desejando ser proprietários possível se, e somente se, as experiências e as
de apartamentos do PMCMV. vivências são livremente expressas (a liberda-
Desde outubro de 2012, pesquisadores do de de criação), o processo produtivo baseado
Praxis, coordenadores do MLB/MG e moradores na informação compartilhada permite a elabo-
da Ocupação Eliana Silva juntos desenvolvem ração de uma outra lógica da prática – o agir
atividades fundamentadas pelo compartilha- não se faz pela reunião de um grupo nem pelo
mento de informações e pelo processo coletivo indivíduo, mas a partir da informação que faz
de tomada de decisão, nomeado Diálogos, entre sentido a cada um na busca e na criação pela
todos os envolvidos nos processos produtivos identificação primeira do todo – a comunida-
dos espaços comuns e das moradias.16 de política.

Figura 5 – Casas na ocupação Eliana Silva, Belo Horizonte

Fonte: Praxis (2014).

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Denise Morado Nascimento

Figura 6 – Esgoto e Creche Tia Carminha na Ocupação Eliana Silva


Belo Horizonte

Fonte: Praxis (2012-2015).

cidades, mas vê-se facilmente o dissenso na


Finalizando...
prática político-econômica em torno da mora-
A associação Estado-capital impõe à cidade a dia: a cidade realiza o ciclo do capital de pro-
moradia financiada como produto massificado dução de mercadoria, bem como é plataforma
de apartamentos genéricos nas periferias da para efetivação dos capitais financeiro e imobi-
cidade, sem urbanidade e precarizadas pela fal- liário por meio do consumo da casa.
ta de serviços públicos e urbanos. Ainda que a As contradições em torno da produção
PBH demonstre esforços para viabilizar quanti- da cidade – as políticas habitacionais e as
tativamente o PMCMV, abarcada pelo discurso ocupações urbanas – são devidas, em gran-
da redução do déficit habitacional, interesses de medida, ao desenvolvimento da dinâmica
econômicos e argumentos políticos sobressa- especulativa presente no mercado imobiliário
em diante das necessidades habitacionais dos da RMBH. Isso posto, colocam-se em cheque
moradores de baixa renda. Não há mal-enten- as premissas sociais do PMCMV uma vez que
dido ou desconhecimento sobre a complexa sua produção se atrela mais ao mercado imo-
realidade da questão habitacional nas grandes biliário. Repete-se a lógica de “pobres no lugar

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

de pobres”, determinada pela implantação de procedimentos da associação Capital-Estado


grandes parcelas populacionais dos contem- em contraste com a liberdade de criação a par-
plados pelo PMCMV/FAR nas áreas menos va- tir da realidade que se quer modificar.
lorizadas da cidade. Além disso, o PMCMV tem
O envolvimento de profissionais do Direi-
prevalecido financeiramente e politicamente
to e da Arquitetura com a temática das
diante de outras ações historicamente cons- ocupações urbanas colocou o conflito
truídas, como regularização fundiária, urbani- com uma nova fisionomia na arena políti-
zação de favelas e assentamentos precários, ca institucionalizada. É importante desta-
crédito à autoconstrução, assessoria técnica, car que ela sempre esteve lá, até porque
as ocupações urbanas sempre caracte-
melhorias habitacionais, locação social, todas
rizaram a urbanização das cidades bra-
necessárias para a construção de uma ampla e sileiras, porém, o envolvimento desses
democrática política habitacional. profissionais, pela importância que eles
Na contramão, as ocupações urbanas assumem na fundamentação do sistema
emergem como movimento livre de criação de capitalista, coloca a questão a partir de
instrumentos institucionalizados que nes-
uma outra cidade, ainda que em terrenos pre-
te caso serão aplicados com a intenção
cários e condições sociopolíticas vulneráveis e de garantir o direito à cidade e à moradia
até mesmo violentas. Nesse sentido, não há para um setor social que não tem acesso.
como não desvelar os conflitos existentes em Tiago Castelo Branco Lourenço (Morado
torno, por exemplo, do compromisso dos movi- Nascimento, 2015, p. 115)
Daí a importância de os movimentos
mentos sociais de Belo Horizonte pelas ocupa-
populares estarem conectados com as
ções horizontais de terrenos. Se, por um lado, universidades, entidades e grupos que
produzem resistência pelo lote e pelo território buscam disseminar novas práticas cons-
compartilhado, por outro, reforçam a proprie- trutivas e de apropriação espacial no
dade individualizada (a casa) e o sacrifício cor- território [...]. Trata-se de um processo
pedagógico de mão-dupla, no qual am-
póreo de trabalhadores (a autoconstrução) na
bas as partes constroem conjuntamente
medida em que optam tanto por não acessar novas práticas que se contraponham
serviços urbanos (energia, água e esgoto, prin- aos valores capitalistas calcados sobre
cipalmente) disponíveis em edificações verti- o individualismo. O horizonte possível
cais vazias e/ou subutilizadas na cidade quan- é a construção do bem comum urba-
no em oposição à “cidade-empresa”.
to por não lutar por outros programas como,
Joviano Mayer (Morado Nascimento,
por exemplo, a locação social. 2015, p. 119) 17
Inegavelmente, porém, o movimento de
resistência das ocupações urbanas deve ser Ao nosso ver, as ocupações urbanas tor-
reconhecido. Holloway (2013) considera tal nam legítimas as práticas que possibilitam a
movimento como fissuras do capitalismo, uma coexistência humana em condições sempre
insubordinação aqui-e-agora, um movimento conflituosas porque são sempre afetadas pela
de negação-e-criação. Esses movimentos são dimensão do político – práticas e discursos de
legítimas forças para reprimir as práticas e adversários.

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Denise Morado Nascimento

Denise Morado Nascimento


Universidade Federal de Minas Gerais, Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo,
Escola de Arquitetura, Departamento de Projetos. Belo Horizonte/MG, Brasil.
dmorado@gmail.com

Agradecimentos
Fapemig, CNPq, Capes, ProEx/UFMG.

Notas
(1) Leonardo Péricles é coordenador do Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB/MG) e
morador da Ocupação Eliana Silva; em post no Facebook, 7 de agosto de 2015.

(2) Cleide Aparecida Nepomuceno é Defensora Pública de Minas Gerais.

(3) A Urbel (Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte) é o órgão da prefeitura


responsável pelo planejamento e execução das ações e intervenções de urbanização das
vilas, favelas e conjuntos habitacionais de interesse social e também pela produção de novas
moradias para famílias de baixa renda.

(4) Referenciamo-nos aos instrumentos neoliberais transvestidos em subsídios habitacionais no


Brasil, a reboque dos programas do Chile e do México.

(5) O FAR (Fundo de Arrendamento Residencial) recebe recursos transferidos do Orçamento Geral
da União (OGU) para viabilizar a construção de unidades habitacionais. Novas regras do PMCMV
foram anunciadas em 15/9/2015, devendo ainda ser oficialmente homologadas. O valor limite
da renda do PMCMV/FAR Faixa 1 deve ser alterado dos atuais R$1.600,00 para R$1.800,00. Para
famílias que recebem até R$800,00, a parcela será de R$80,00. Já quem recebe entre R$800,00
e R$1.200,00 pagará 10% da renda. Famílias com renda entre R$1.200,00 a R$1.600,00 terão
percentual de 15%; e para renda entre R$1.600,00 a R$1.800,00, será de 20%.

(6) Argumentos presentes nessa seção referem-se ao Relatório Final da pesquisa “Programa Minha
Casa Minha Vida: estudos avaliativos na Região Metropolitana de Belo Horizonte”, Edital
MTCI/CNPq/MCidades n. 11/2012, coordenado pela Profa. Dra. Denise Morado Nascimento.
Disponível em: h p://www.arq.ufmg.br/praxis/7_MCMV/index.html.

(7) Rede Cidade e Moradia: Adauto Lucio Cardoso – Ippur-UFRJ (Observatório das Metrópoles); Cibele
Saliba Rizek – IAU-USP (Leauc) e Peabiru; Denise Morado Nascimento – EA-UFMG (Praxis); José
Júlio Ferreira Lima – FAU-UFPA (Labcam); Lúcia Zanin Shimbo – IAU-USP (Habis); Luciana da Silva
Andrade – Prourb-UFRJ (CiHabE); Maria Dulce P. Bentes Sobrinha – DARQ-UFRN (Labhabitat);
Margareth Uemura – Ins tuto Pólis-SP; Raquel Rolnik – FAU-USP (LabCidade); Renato Pequeno
– DAU-UFC (Lehab); Rosangela Dias Oliveira da Paz – PUC-SP (Nmos/Cedepe).

(8) Em Belo Horizonte, as ocupações urbanas estão vinculadas principalmente ao Movimento de Luta
nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB/MG), Brigadas Populares, Comissão Pastoral da Terra; mas
também Fórum de Moradia do Barreiro e Movimento de Luta Pela Moradia (MLPM). Além disso,
as ocupações urbanas inserem-se em uma rede de atores dis ntos, desde a vistas até grupos
de pesquisa de universidades.

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As políticas habitacionais e as ocupações urbanas

(9) Tiago Castelo Branco Lourenço é diretor dos Arquitetos Sem Fronteiras.

(10) No manuscrito original de CríƟca da Filosofia do Direito de Hegel, Marx usou a palavra Kommune,
vindo depois a rasurá-la e subs tuí-la por Gemeinwesen (Pogrebinschi, 2009, p. 195).

(11) À época, a grande maioria dos terrenos pertencia à Companhia de Distritos Industriais (CDI),
atual Companhia de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais (Codemig).

(12) O grupo de pesquisa Praxis (Prá cas sociais no espaço urbano) está sediado pelo Departamento
de Projetos e pelo Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo (NPGAU) da
Escola de Arquitetura da UFMG, coordenado pela Profa. Dra. Denise Morado Nascimento. Mais
informações: h p://www.arq.ufmg.br/praxis. Iniciamos parceria com a Ocupação Irmã Dorothy,
em 2009, e com a Ocupação Eliana Silva em outubro de 2012.

(13) A primeira Ocupação Eliana Silva se iniciou na madrugada do dia 21/4/2012, quando cerca de
200 famílias, organizadas pelo Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB), ocuparam
um terreno público na região do Barreiro, em Belo Horizonte. As famílias permaneceram no
terreno em barracos de lona por pouco menos de um mês. Nos dias 11 e 12 de maio, as então
300 famílias moradoras da ocupação foram removidas do terreno pela Polícia Militar. No dia 22
de agosto de 2012, com o apoio do MLB, as famílias que se man veram organizadas realizaram
uma nova ocupação, também em um terreno vazio, localizado a aproximadamente 1km do local
inicialmente ocupado.

(14) Segundo informação da Profa. Margarete [Leta] Silva, pesquisadora do Praxis, nos mapas de
Belo Horizonte, até pelos menos 1937, o ribeirão que deu nome à área conhecida como Granja
Werneck está grafado como Ribeirão da Izidora. Assim como o Ribeirão da Onça, ambos foram
masculinizados nos mapas seguintes. Há informações de que Izidora teria sido uma escrava (ou
uma mulher escravizada) alforriada que ali cons tuiu sua descendência. É possível que o nome
venha dela – Izidora da Costa. Assim, os movimentos sociais referem-se à região como Izidora e
a PBH como Izidoro.

(15) Em entrevista para o grupo de pesquisa Praxis, 2014.

(16) Mais informações: Projeto Diálogos. Disponível em: http://www.arq.ufmg.br/praxis/blog/


dialogos/dialogos.html.

(17) Joviano Mayer é militante das Brigadas Populares.

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Denise Morado Nascimento

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Texto recebido em 13/out/2015


Texto aprovado em 9/dez/2015

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Por que o Programa Minha Casa
Minha Vida só poderia acontecer
em um governo petista?
Why could the Minha Casa Minha Vida Program only have
happened in a government headed by the Labor Party?

Danielle Klintowitz

Resumo
No período de gestão do Partido dos Trabalhado- Abstract
res (PT) no governo federal, configurou-se uma Since the Labor Party has been governing Brazil,
dupla agenda para a política habitacional: a pri- there has been a double agenda for the housing
meira ligada à plataforma de reforma urbana, com policy: the first one is linked to the urban reform
previsão de descentralização e gestão participati- platform, with a forecast of decentralization
va, e a segunda consubstanciada na premissa de and participatory management, and the second
reestruturação do setor imobiliário, estruturada is embodied in the premise of restructuring of
em uma política exclusiva de provisão habita- the real estate sector, structured in an exclusive
cional com promoção privada e financiamento housing policy with private promotion and public
público. Esse modelo de governança garantiu a funding. This governance model has ensured
distribuição de benefícios a ambas coalizões que the distribution of benefits to both coalitions
representavam essas agendas, além de ter legiti- representing these agendas, and has legitimized
mado a política habitacional na agenda pública. the housing policy within the public agenda.
No presente trabalho, analisou-se a trajetória do In this paper, we analyze the trajectory of the
principal programa habitacional desenvolvido na main housing program developed in this period
época (MCMV), discutindo suas implicações para (MCMV), discussing its implications to the right
o direito à moradia e o papel dos atores do setor to housing and the role of actors in the housing
habitacional neste contexto. sector within this context.
Palavras-chave: política habitacional; reforma ur- Keywords: housing policy; urban reform; real
bana; mercado imobiliário; Programa Minha Casa estate market; Minha Casa Minha Vida Program;
Minha Vida; coordenação de interesses. coordination of interests.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 165-190, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3508

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Danielle Klintowitz

Ao tornar-se Presidente da República,


Introdução
Luiz Inácio Lula da Silva reconhecendo, de
maneira inovadora, os movimentos de moradia
Historicamente, a política habitacional brasi- como players do setor, conformou uma estra-
leira agregou em torno de si muitos interes- tégia de coordenação de interesses ousada,
ses públicos e privados. Durante o século XX, colocando na mesa de negociação movimentos
assistiu-se a uma forte articulação funcional de moradia e setor produtivo, coalizões com in-
no relacionamento entre Estado e setor produ- teresses historicamente opostos.
tivo, o que garantiu a priorização de políticas Estruturou-se, apoiado nesse contexto,
habitacionais mais voltadas ao crescimento um programa habitacional – o Minha Casa
econômico do que ao direito à moradia. Com Minha Vida (MCMV) – que ganhou status de
a redemocratização e a desestruturação da política por seu vigor de recursos e apoio mul-
política federal de habitação até então estru- tifacetado conquistado. O desenho desse pro-
turada no Banco Nacional de Habitação (BNH), grama atendeu à necessidade de sustentação
emergiram movimentos sociais urbanos, como da reestruturação do setor produtivo da cons-
o Movimento Nacional de Reforma Urbana trução civil e mercado imobiliário, que estava
(MNRU) – transformado posteriormente em em curso, com investimentos keynesianos que
Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) –, impactaram a sustentação macroeconômica
que conquistaram o estabelecimento de um do país, dialogando pouco com as necessida-
progressista arcabouço jurídico para o desen- des habitacionais das cidades brasileiras e com
volvimento urbano e praticaram de forma par- o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
ticipativa, junto com governos locais de esquer- Social (SNHIS) que estava em construção desde
da, algumas experiências de implementação no 2005.
território, constituindo uma nova matriz rela- No entanto, apesar dos ganhos assimé-
cional com o Estado que ficou conhecida como tricos conquistados pelos movimentos de mo-
o “modo petista de governar”. radia em relação à coalizão do setor produtivo
Com a ascensão ao governo federal do e do enfraquecimento definitivo do SNHIS, a
Partido dos Trabalhadores (PT) que teve des- coordenação de interesses que se estabeleceu
de sua fundação uma estreita relação com os no MCMV tornou-se extremamente eficiente
ideários da reforma urbana, criaram-se amplas e se expandiu para além dos interesses dessas
expectativas nos atores ligados a essa platafor- coalizões, sendo capaz de se ramificar em vá-
ma de que o novo momento representaria um rias escalas de coordenação: entre o setor pú-
marco de ruptura no legado histórico da polí- blico e privado; entre os diferentes ministérios;
tica habitacional voltada ao desenvolvimento entre União e municípios.
econômico e o início de um ciclo virtuoso de Esse arranjo que se estabeleceu então
implementação do “modo petista de governar” foi capaz de garantir que ambas as agendas
na escala federal. concorrentes – de reforma urbana e do setor

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

produtivo – convivessem de maneira articula- dificuldades financeiras às grandes empresas


da, mesmo que preservassem suas contradi- que naquele momento detinham grande soma
ções. Criou-se um imbricamento cooperativo de investimentos imobilizados em bancos de
que permitiu construir uma política habitacio- terra.
nal que se tornou uma das principais forças Nesse cenário, a conjuntura econômica
1
desse governo. foi o pretexto determinante para ampliação
Com o arranjo criado nesse ambiente, dos mecanismos e volume de recursos destina-
estabeleceu-se um “regime de política” (Couto dos ao setor habitacional. Através do MCMV,
e Abrucio, 2003) no qual se alcançou um enten- com o objetivo explícito de socorrer o setor
dimento quase hegemônico acerca da política produtivo da construção civil e mercado imo-
habitacional com seu lastreamento em inte- biliário e evitar o aprofundamento da crise do
resses objetivos dos atores envolvidos. Assim, mercado, o governo federal colocou o proble-
neutralizaram-se possíveis conflitos dos ato- ma da habitação definitivamente nos termos
res e suas coalizões com Estado, imbricando e propostos pelo setor imobiliário. Segundo
engendrando-os na defesa da própria política, dados do Ministério do Planejamento (Brasil,
mesmo que apenas parte dessa fosse conve- 2014), entre 2009 e 2014 foram investidos
niente para concretização de seus interesses e R$251,8 bilhões no MCMV, considerando os
que apenas parte de seus interesses fosse efeti- subsídios diretos e linhas de crédito disponibili-
vamente atendida. zadas. Esses recursos foram responsáveis pela
Neste artigo, busca-se discutir como se contratação de 3,75 milhões de unidades habi-
deu essa coordenação de interesses na cons- tacionais em todo o Brasil.
trução e implementação do Programa Minha O MCMV foi elaborado pela Casa Civil e
Casa Minha Vida e quais os rumos que a polí- pelo Ministério da Fazenda, em diálogo direto
tica habitacional nacional tomou a partir dessa com os setores imobiliários e da construção,
nova configuração. desconsiderando diversos avanços institucio-
nais na área de desenvolvimento urbano, bem
como a interlocução com o restante da socie-
dade civil. O Ministério das Cidades (MCida-
MCMV: entre o direito des) que tinha na sua origem um forte imbri-
à moradia e reestruturação camento com os atores ligados à plataforma da
do setor produtivo reforma urbana foi posto de lado na concepção
inicial, sendo chamado a contribuir apenas de-
No contexto de euforia do mercado imobiliário pois de elaborada a macroestrutura de funcio-
com o aumento dos recursos disponíveis e com namento do Programa.
a reforma institucional que garantia a seguran- Inicialmente pensava-se em uma estra-
ça dos negócios e lançamentos grandiosos, a tégia destinada apenas às famílias de estratos
crise internacional do subprime de 2008 amea- médios – com renda acima de três salários
çou a possibilidade de venda dos empreendi- mínimos (SM) – com possibilidade de aces-
mentos em construção, impondo ainda sérias so a financiamentos e que necessitavam um

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Danielle Klintowitz

percentual menor de subsídio atrelado a eles. políticas habitacionais, em que o atendimento


Como se tratava de um programa destinado não é distribuído de acordo com as necessida-
a reduzir as perdas financeiras do setor pro- des reais, mas de acordo com os interesses dos
dutivo, os empresários do setor não queriam formuladores e implementadores.
correr riscos. No entanto, o MCidades lutou As metas do programa por faixa de aten-
pela entrada das famílias de menor renda no dimento pouco dialogam com o déficit habita-
programa, o que implicava maiores subsídios cional acumulado por faixa de renda no país.
públicos. Os subsídios são fundamentais para Na primeira fase do Programa (MCMV1), en-
o acesso das famílias de baixa renda ao mer- quanto 91% do déficit estava concentrado na
cado habitacional e, ao mesmo tempo, trazem faixa 1 (renda até três SM), apenas 40% das
vantagens também ao setor produtivo que tem unidades produzidas destinaram-se a esse
o mercado habitacional ampliado com famílias público. Como consequência, apenas 6% do
que de outra maneira estariam fora. déficit habitacional das famílias com menor
O Presidente Lula, orientado pela busca renda foi atingindo,3 enquanto 93% e 95% do
de soluções de arbitragem que caracterizou seu déficit das faixas de renda mais altas (2 e 3) fo-
governo (Singer, 2012), viu aí uma possibilida- ram atendidos, respectivamente. Na segunda
de também de ganho de capital político junto etapa (MCMV2), embora a meta para a faixa
à base de menor renda, além da ampliação do 1 tenha sido expressivamente ampliada em
mercado habitacional fundamental para as em- detrimento das demais faixas, o combate ao
presas do setor. Assim, criou-se um programa déficit dessas famílias ainda é percentualmen-
com um patamar histórico de subsídios para as te muito inferior ao atendimento às famílias
famílias com renda de até três SM. com maior renda.
No entanto, o modelo do MCMV im- No modelo institucional desenhado para
plementado privilegiou a concessão maciça o MCMV, a análise de projetos, bem como a
de subsídios para faixas de renda mais altas contratação de obras e medição de etapas fina-
(Faixa 2) que poderiam adquirir financiamen- lizadas é parte dos procedimentos de respon-
tos maiores com menores percentuais de sub- sabilidade da Caixa Econômica Federal (CEF),
sídio. Ao mesmo tempo, também se elevou a não cabendo aos municípios responsabilidade
faixa de renda financiada pelo Fundo de Ga- formal pelos resultados alcançados. Nesse mo-
rantia sobre o Trabalho (FGTS), com melhores delo, o promotor do empreendimento passa a
condições de juros, e parte dessa demanda ser o setor privado, o poder público assume um
poderia ser atendida pelo Sistema Brasileiro papel apenas de financiador e organizador da
2
de Popança e Empréstimo (SBPE), liberando demanda. Cabe ao mercado privado a promo-
recursos do FGTS com financiamento mais ba- ção dos empreendimentos habitacionais ela-
rato para famílias de menor renda (Bonduki, borados de acordo com as exigências técnicas
2014). Assim, apesar dos expressivos subsí- mínimas do MCMV, principalmente no que se
dios concebidos de maneira inédita no país refere ao cálculo do valor da unidade habita-
para as faixas de renda mais baixas, o Pro- cional, de forma a se enquadrar no perfil finan-
grama ainda reproduz as antigas lógicas das ciado e, ao mesmo tempo, garantir maior taxa

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

Tabela 1 – Metas do MCMV e déficit habitacional acumulado


por faixas de renda
MCMV 1
Déficit Metas Déficit Metas % Déficit
Faixas de renda* acumulado do MCMV 1 acumulado** do MCMV1 acumulado
(em %) (em %) (em mil) (em mil) atendido
Faixa 1 91 40 6.550 400 6
Faixa 2 6 40 430 400 93
Faixa 3 3 20 210 200 95
Total 100 100 7.190 1.000 14
MCMV 2
Déficit Metas Déficit Metas % Déficit
Faixas de renda acumulado do MCMV 2 acumulado*** do MCMV2 acumulado
(em %) (em %) (em mil) (em mil) atendido
Faixa 1 72 60 4.698,76 1.440 31
Faixa 2 15 30 941,05 720 77
Faixa 3 13 10 850,19 240 28
Total 100 100 6.490 2.400 37

* As faixas de renda do Programa MCMV não são as mesmas faixas estabelecidas pela metodologia da Fundação João Pinhei-
ro (FJP) para coleta dos dados. Enquanto o MCMV trabalha com a faixa 2 para famílias com rendimento entre 3 e 6 SM, a FJP
faz o cálculo do déficit para famílias com rendimento entre 3 e 5 SM. Optou-se por estabelecer esta relação como proxy, já
que estas são as únicas informações disponíveis. No entanto, as análises precisam considerar esta pequena distorção.
** com base no déficit habitacional 2000 (FJP, 2004).
***com base no déficit habitacional 2010 (FJP, 2013).
Fonte: Elaboração própria. FJP (2004 e 2013) e CEF (2013).

de lucro possível em seus projetos. Nesse con- voltado para as empresas que acessam direta-
texto, apesar do histórico patamar de recursos mente os recursos do FAR ou do FGTS,4 moda-
orçamentários destinados a subsídios para lidades com protagonismo do mercado privado
atender a população de mais baixa renda no (Brasil, 2014).
MCMV, os empreendimentos para essa faixa de Nestas modalidades do MCMV destina-
renda são fortemente marcados por uma lógica das a empresas (FAR – faixa 1, FGTS – faixa
de produção do mercado imobiliário privado, o 2 e FGTS – faixa 3), o fluxo de contratação e
que nem sempre dialoga com as necessidades produção desenhado garantem o protagonis-
relacionadas ao direto à moradia. mo direto das empreendedoras. A operaciona-
Apesar de existirem outras modalidades, lização se dá mediante o repasse de recursos
como o Programa Nacional de Habitação Ru- do governo federal para construtoras, que, por
ral (PNHR), Minha Casa Minha Vida Entidades sua vez, constroem os empreendimentos habi-
(MCMV-E), o Sub-50, destinado a municípios tacionais. Mesmo na modalidade faixa 1, que
com menos de 50 mil habitantes e uma mo- conta com expressivos subsídios, a produção se
dalidade para urbanização, analisando-se os dá por oferta privada ao poder público, isto é, a
montantes alocados nos diferentes fundos e as construtora define a cidade onde pretende fa-
unidades contratadas, observa-se que o núcleo zer o empreendimento, o terreno, o projeto e o
central do MCMV, desde o início, foi aquele número de unidades; aprova junto aos órgãos

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Danielle Klintowitz

Gráfico 1 – Contratações Gráfico 2 – Contratações do MCMV


do MCMV 1 e 2 nas diferentes nas modalidades destinadas
modalidades (%) a empresas e outros (%)

modalidades
empresas – 88%
outras
modalidades–12%

Fonte: Brasil, Balanço PAC 2 – 4 anos de execução. Fonte: Brasil, Balanço PAC 2 – 4 anos de execução.
Dez 2014. Dez 2014.

competentes e vende integralmente o que pro- Um dos impactos mais imediatos so-
duzir para a CEF, sem gastos de incorporação bre os programas desenvolvidos no âmbito
imobiliária e comercialização e sem riscos de do Fundo Nacional de Habitação de Interes-
inadimplência dos compradores. se Social (FNHIS) diz respeito à eliminação
dos repas ses de recursos para as ações de
provisão habitacional para municípios e coo-
A implementação do MCMV, perativas habitacionais, o que implicou a re-
o enfraquecimento do SNHIS alização inte gral da provisão habitacional
nos termos das modalidades previstas pelo
e a desarticulação aos processos MCMV, e o FNHIS não pôde mais ter progra-
de planejamento urbano mas alternativos para essa modalidade. Vale
e habitacional destacar ainda que, a partir de 2010, priori-
zou-se a alocação de recursos desse fundo
Com esse desenho adotado para o programa, em obras complementares a projetos em an-
fortemente ancorado na promoção das ha- damento financiados com recursos do PAC,
bitações pelo setor privado, o MCMV entrou que inclui o MCMV, o que mostra um caráter
em choque com os princípios do SNHIS que subsidiário do FNHIS nas decisões de política
era pautado pelo papel estratégico do setor habitacional (Cardoso, Aragão, Araújo, 2011;
público e pela descentralização federativa, ig- Relatório de Gestão do Conselho Gestor do
norando em larga medida premissas e deba- FNHIS, 2013).
tes acumulados em torno do Plano Nacional Outra importante implicação para o
de Habitação de Interesse Social (PlanHab) FNHIS foi o esvaziamento de recursos desse
(Krause, Balbim e Lima Neto, 2013; Cardoso, fundo. Entre os anos de 2003 e 2010, rever-
Aragão e Araujo, 2011). tendo definitivamente a estagnação presente

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

Tabela 2 – Recursos orçamentários executados do FNHIS,


PAC e PMCMV (2006-2014)
FNHIS PAC Favelas MCMV Total
Ano
Bilhões de R$ % Bilhões de R$ % Bilhões de R$ % Bilhões de R$
2006 1 40 1,52 60 - - 3,52

2007 0,3 13 1,97 87 - - 3,27

2008 0,8 23 2,7 77 - - 4,5

2009 1,01 10 3,88 38 5,25 52 10,62

2010 0,17 2 1,88 22 6,68 77 8,96

2011 0,51 4 2,15 16 10,98 80 13,84

2012 0,13 1 3,2 20 12,55 79 16,09

2013 0,21 1 3,65 19 15,63 80 19,68

2014 0,05 0,2 2,7 14 16,8 86 19,69

Fonte: Elaboração própria. SIGA Brasil - Acompanhamento da execução orçamentária da União, entre 2006 e 2014.

no setor habitacional desde a extinção do BNH que não integram o modelo desenhado para
em 1986, o investimento federal, incluindo os o funcionamento do SNHIS. É importante res-
investimentos com recursos onerosos do SBPE saltar, também, que os recursos destinados ao
e do FGTS, saltou de R$7,9 bilhões, em 2003, FNHIS não só são menores em termos absolu-
para R$101,5 bilhões em 2010 (Brasil, 2014). tos em relação aos outros fundings nesse pe-
No PPA de 2012 a 2015, dos 26% dos recursos ríodo, como percentualmente sua participação
do Orçamento Geral da União (OGU) alocados nos recursos destinados à habitação perde
para infraestrutura, 32,6% foram destinados importância, chegando a menos de 1% dos
à habitação, o que equivale ao montante de recursos totais orçamentários no final do pe-
R$389,7 bilhões dedicados ao setor em quatro ríodo estudado.
anos de planejamento orçamentário. Entretan- Com quase a integralidade dos recursos,
to, quando se observam os dados referentes à desenhou-se um programa – o MCMV – que
alocação de recursos, percebe-se claramente acabou se transformando de maneira hege-
que o FNHIS foi desprivilegiado, apresentando mônica no eixo central da política habitacional
um significativo declínio a partir 2010, quando no Brasil, fixando sua atuação apenas na pro-
se iniciam as contratações do MCMV. dução de novas moradias, atendendo plena-
Os recursos crescentes para o setor habi- mente aos interesses do mercado imobiliário e
tacional são alocados em outros fundings a fim da construção civil, mas relegando ao esqueci-
de financiar programas habitacionais – PAC mento outras modalidades de enfrentamento
Favelas e Minha Casa Minha Vida (MCMV) – às diferentes necessidades habitacionais.

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Danielle Klintowitz

O próprio PAC Favelas,5 que priorizava da disposição do mercado privado em apresen-


a modalidade de urbanização, acabou sendo tar projetos nas cidades onde o negócio é mais
prejudicado em detrimento do MCMV. O PAC atrativo; e como a meta estabelecida de con-
tem um arranjo institucional em que os gover- tratação de unidades era muito alta (3,75 mi-
nos locais são promotores das intervenções, lhões somando as fases 1 e 2 do MCMV), não
tornando o processo mais lento sem propiciar existiu até o fim da segunda fase do Programa
a celeridade no retorno do capital político e fi- espaço para priorizar os municípios que haviam
nanceiro empregado pelo mercado imobiliário. cumprido essas disposições legais. As contrata-
Como afirma Fix (2011), a temporalidade políti- ções obedeceram apenas a disposição de lucro
co-eleitoral do MCMV parece se ajustar melhor do mercado e as análises de viabilidade da CEF.
ao ritmo do capital financeiro – que promete
atropelar resistências de todos os tipos – do
que àquele das lutas urbanas e dos direitos so-
O impacto MCMV
ciais que a urbanização representa.
A desarticulação da estrutura do MCMV
sobre o direito à cidade
aos processos municipais de planejamento ur-
bano e habitacional suscitou o abandono des- No entanto, na literatura sobre o tema ainda
ses processos de planejamento e desenvolvi- resta a dúvida se os municípios que tinham pro-
mento institucional que estavam em curso nas cessos de planejamento estabelecidos tiveram
esferas subnacionais. O governo federal retirou vantagens em relação às contrações de uni-
a capacidade financeira, e consequentemente dades no MCMV. Para verificar a existência da
decisória e de atuação do SNHIS, em detrimen- correlação entre a existência dos instrumentos
to da alocação dos recursos em outro modelo, de planejamento que estavam sendo fomenta-
e, em consequência, os municípios também se dos pelo MCidades e a contratação do MCMV
desmobilizaram no atendimento às regras des- realizou-se uma regressão linear com os dados
se Sistema e direcionaram suas energias para a de contratação disponíveis (Klintowitz, 2015).6
obtenção do maior número possível de unida- Além de verificar a correlação entre instrumen-
des habitacionais por meio do MCMV (Rolnik, tos de planejamento e o número de unidades
Klintowitz e Iacovini, 2014). contratadas no âmbito do MCMV nos municí-
A Lei nº 11.977/2009 que dispõe sobre o pios brasileiros, nessa regressão buscava-se in-
MCMV, define como um dos critérios de prio- ferir o que explica o “sucesso” da contratação
rização dos municípios, além da desoneração do Programa nos diferentes municípios bra-
fiscal e doação de terrenos em áreas consolida- sileiros, já que os dados mostram que alguns
das, a implementação de instrumentos do Esta- municípios extrapolaram o atendimento de
tuto das Cidades. No entanto, essas regras de suas metas, enquanto outros não conseguiram
priorização nunca foram cumpridas. Segundo contratar nem a metade da meta estipulada.
os entrevistados da CEF (Klintowitz, 2015), as Para verificar o sucesso das contratações
contratações do Programa não adotam essas em alguns municípios, coletou-se variáveis que
normativas de priorização porque dependem poderiam explicar maiores contratações de

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

unidades habitacionais no MCMV em alguns (conselho, fundo e plano) com o número de


municípios em detrimento de outros. Para ava- contratações. Da mesma forma, a existência
liar a contração em cada município brasileiro de instrumentos urbanísticos de planejamento
foi utilizado um banco de dados fornecido pela e gestão do solo, não apresentam correlações
CEF. Esse banco de dados continha informações com o sucesso de contratações do MCMV.
sobre todas as unidades habitacionais contra- Apenas as variáveis do bloco de análise
tadas na primeira fase do MCMV que finalizou relacionado às dimensões territoriais demons-
com 1 milhão de unidades em maio de 2011. traram correlações. Essas variáveis apresenta-
Como variável dependente elaborou-se um ram uma correlação positiva entre as tipologias
“índice de sucesso de contratações” que foi de cidades identificadas como “periferia dos
calcula do a partir da divisão do número de polos regionais” e “grandes cidades isoladas”
unidades contratadas pela meta estabelecida e o sucesso de contratação de unidades do
pelo governo federal – em número de unida- MCMV1 na Faixa 1, demonstrando que nesses
des. Como as metas de contratação do MCMV tipos de cidades se realizam percentualmente
são estipuladas a partir do déficit habitacional, mais contratações do MCMV em relação a seu
essa variável relaciona as necessidades habita- déficit habitacional. Uma explicação para es-
cionais representadas pelos déficits dos muni- sa correlação está relacionada ao mercado de
cípios com o número de unidades contratadas. terras desses municípios. Essas tipologias de ci-
Inicialmente constatou-se que as contra- dades apresentam menor dinâmica imobiliária,
tações da modalidade faixa 1 do MCMV não com menor disputa pela terra, em relação a ou-
apresentavam relação direta com os números tras tipologias que não mostraram correlações
do déficit habitacional de cada município. Exis- com o sucesso de contratação das unidades do
te uma grande diversidade de situações nas MCMV. A baixa dinâmica de terras poderia en-
relações entre o número de unidades contrata- tão ser uma explicação para o maior número
das no âmbito do MCMV1 e o déficit de cada de contratações, pois, os promotores privados
município. Uma parte significativa de municí- do MCMV escolhem com total liberdade as
pios acima de 20 mil habitantes (29%) não tem cidades onde querem produzir empreendimen-
nenhuma unidade contratada apesar de terem tos e, segundo entrevistas (Klintowitz, 2015), o
metas estabelecidas pelo Governo Federal; preço dos terrenos tem se apresentado como
40% dos municípios tiveram um range de uni- uma das principais variáveis para esta escolha.
dades contratadas entre 10 e 50% em relação Em relação ao porte populacional, obser-
ao seu déficit, enquanto 6% dos municípios va-se também uma correlação positiva entre o
têm mais unidades contratadas do que o nú- sucesso de contratação e as faixas populacio-
mero do déficit habitacional calculado. nais entre 50 mil e 500 mil habitantes, demons-
Os resultados em relação ao “índice de trando que o programa tem dificuldades em
sucesso”, por sua vez, também indicaram que “rodar” nas cidades maiores, onde novamente
não existe nenhuma correlação entre a adesão o mercado de solo é mais dinâmico e a terra
dos municípios ao SNHIS, sua regularidade e para produção de habitação de interesse social
implementação dos itens exigidos pelo Sistema torna-se mais escassa e cara.

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Danielle Klintowitz

O resultado demonstrou, então, que exis- Como as gerências regionais da CEF


tem fortes indícios de que a variável explicativa (Gidur) têm metas de contratação, tem-se as-
mais forte para o sucesso de contratação das sistido, ainda, distorções entre as necessida-
unidades do MCMV é realmente o preço da des habitacionais existentes nos municípios
terra. As variáveis relacionadas à instituciona- e a contratação de unidades residenciais no
lização do setor habitacional, que teve grande âmbito do MCVM orquestradas pela própria
fomento nos primeiros anos do MCidades, as- CEF e seus gerentes que têm usado diferen-
sim como o investimento na implementação de tes artifícios para alcançar as metas exigidas
instrumentos de planejamento e gestão do solo (Klintowitz, 2015). Com a anuência da CEF e
urbano do Estatuto da Cidade, não tiveram sig- do MCidades, os municípios menores, onde o
nificância na contratação desse programa. preço da terra urbanizada é menor, estão con-
Fica evidente que o modelo implementa- seguindo obter mais unidades do MCMV.
do pelo MCMV dialoga com as lógicas do mer- Em consequência desses fatores, apesar
cado imobiliário, mas não com as lógicas da de as capitais dos estados brasileiros concen-
política habitacional defendida pela plataforma trarem 37,5% do déficit habitacional, o de-
da reforma urbana e pelo próprio MCidades em sempenho proporcional apresentado nesses
seus primeiros anos, já que a definição de on- municípios para os imóveis da faixa 1 na fase
de haverá maior número de unidades são de- 1 do Programa é muito reduzido (24%) em
terminadas pelas facilidades e perspectivas de comparação com os outros recortes territo-
maiores ganhos dos produtores privados e não riais (76%).
pela existência de necessidades habitacionais, Confirmando os dados obtidos na re-
planejamento e priorizações da gestão pública. gressão linear apresentada, Lima Neto, Krause

Tabela 3 – Contratações para municípios acima de 50 mil habitantes


(MCMV 1, faixa 1)

Unidades Unidades
contratadas contratadas Desempenho
Recorte Déficit urbano Total unidades
– famílias até – famílias até contratação
territorial – Faixa 1 contratadas
R$1.600 (OGU) R$1.600 (FGTS) sobre déficit
(área urbana) (área urbana)
> 100 mil 826.963 272.363 56.518 328.881 33 40
habitantes

50 a 100 mil 504.594 159.278 21.866 181.144 18 36


habitantes

Capitais estaduais 1.238.247 204.221 32.364 236.585 24 19

RM de capitais
estaduais (sem a 725.090 179.459 78.268 257.727 26 36
capital)

Fonte: Ministério das Cidades (2014).

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e Furtado (2015), em estudo que busca e sua localização, os autores ainda afirmam
desvendar as correlações entre a produção que a ênfase do MCMV1 e 2 foi de produção
dos empreendimentos do MCMV na faixa 1 e de casas, e o quesito de localização e inserção
o déficit habitacional, na dimensão intrame- na cidade resultado das forças e interesses co-
tropolitana, revelaram que a maior produção nhecidos e presentes na ordenação típica do
habitacional em municípios nas metrópoles es- urbano e não fez parte da formulação progra-
tudadas se dá nos municípios mais periféricos mática do MCMV.
e com menor participação na atividade econô- A identificação das necessidades habi-
mica metropolitana. Os autores demonstram, tacionais representada exclusivamente pelo
ainda, que a média da distância dos empreen- déficit habitacional, incorporado ao modelo
dimentos ao centro de cada RM aumentou no de política habitacional produzido pelo MCMV,
MCMV2, o que nos permite supor que o efeito traz resultados muito diversos dos sentidos do
de valorização imobiliária, decorrida do próprio “direito à cidade” defendidos pela plataforma
MCMV1, já apresenta impactos para a própria da reforma urbana, como se observa na série
produção dos novos empreendimentos do Pro- de estudos de caso que tem sido realizados a
grama. A partir de seus estudos sobre as corre- respeito da implementação do MCMV nas cida-
lações entre a produção dos empreendimentos des brasileiras.

Tabela 4 – Avaliação dos Moradores do MCMV 1, faixa 1,


sobre o atendimento por serviços na moradia atual,
em comparação com à moradia anterior (em %)

Características avaliadas Melhorou Piorou Ficou igual Não respondeu

Rede de esgoto 49,7 8,4 41,5 0,4


Pavimentação 47,4 15,2 36,5 1,0
Coleta de lixo 40,2 11,3 47,8 0,6
Acesso Iluminação pública 38,0 19,1 42,2 0,8
à infraestrutura
básica Fornecimento de energia elétrica 35,4 7,2 57,0 0,4
Fornecimento de água encanada 32,8 20,0 46,9 0,3
Acesso aos veículos 34,8 23,2 39,5 2,5
Calçadas 36,7 28,5 34,0 0,9
Acesso a comércio 21,3 61,2 17,1 0,5
Acesso a equipamentos e serviços públicos 20,1 44,0 33,5 2,4
Policiamento 26,8 39,9 31,5 1,8
Acesso
Transporte público 30,2 38,7 30,0 1,1
à cidade
Acesso ao trabalho 20,5 44,7 29,4 5,4
Acesso à escola 26,9 35,9 27,7 9,5
Correios 22,3 33,7 42,9 1,2

Fonte: Elaboração própria. Pesquisa Rede Moradia Cidade (2014). Chamada MCTI/CNPq/MCIDADES n° 11/2012.

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Danielle Klintowitz

A pesquisa realizada pela Rede Moradia duas (Estado e setor empresarial) como nos go-
7
Cidade, 2014, por exemplo, revelou que a loca- vernos anteriores.
lização das novas moradias produzidas no âm- As três pontas, no entanto, não são con-
bito do MCMV tem importantes impactos nos duzidas na busca de uma agenda comum. Para
beneficiários em relação ao acesso a serviços e não contrariar nenhum dos interesses, o gover-
equipamentos públicos. Apesar de no Estado de no opta por uma coordenação de interesses
São Paulo 43% das famílias pesquisadas terem com a constituição de duas agendas paralelas,
vindo de assentamentos precários e 56% de em que cada um dos interesses se vê contem-
áreas de risco, enquanto o acesso aos serviços plado (Klintowitz, 2015). A habitação passa a
básicos de infraestrutura melhorou em relação ter duas agendas paralelas para que convivam
à moradia anterior, as características classifi- no governo em uma estratégia de layering
cadas como de acesso à cidade (acesso ao co- (Mahoney, Thelen, 2010), que institui camadas
mércio, ao trabalho, a equipamentos e serviços incrementais, tanto sobre os aparatos institu-
públicos; policiamento, transporte público, à es- cionais herdados dos governos anteriores como
cola e aos correios) apresentaram significativa em um processo de combinação entre essas
piora em relação à moradia anterior. duas agendas em disputa.
A persistência do SNHIS ao longo do
tempo como o modelo de política habitacional
ideal que se busca alcançar e a realpolitik im-
A tríplice aliança plementada pelo MCMV que utiliza regras que
na coordenação de interesses em nada convergem para o modelo idealizado
em torno do MCMV pelo SNHIS, sem contudo eliminá-lo definiti-
vamente, podem ser explicadas pela ideia de
No Governo Lula, a necessidade de ampliação decoupling, trazida por Meyer e Rowan (1977),
das bases e alianças inaugura uma nova es- na qual há um respeito “ritualístico” às regras
trutura de relacionamento do governo com a originárias, isto é, apesar de não serem as re-
sociedade. Enquanto em governos anteriores gras que comandam as instituições, esses “mi-
o relacionamento Estado-sociedade no setor tos geradores” permanecem como uma espécie
habitacional esteve estritamente vinculado às de direção moral da política. Assim, o modelo
articulações do Estado com as coalizões do se- proposto pela plataforma da reforma urbana
tor produtivo, no governo Lula, desde sua ori- permanece como o modelo utópico – SNHIS –
gem, os movimentos sociais ligados à moradia que parece dar a “direção moral” à política,
são trazidos à arena de negociação sem que, enquanto o modelo que favorece ao setor em-
ao mesmo tempo, o Estado se furte a estruturar presarial – MCMV – é aplicado na prática como
uma relação estreita com o setor empresarial. a “política real”, inviabilizando a possibilidade
Cria-se o que se pode chamar de uma triple do SNHIS concretizar-se. Oliveira (2010) identi-
aliança, ou uma matriz de relacionamento que fica esse modelo descrito para a política habi-
passa a ter três pontas (Estado, setor empresa- tacional, como a prática geral desenvolvida nos
rial e movimentos sociais), e não mais apenas governos petistas, denominando esse processo

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

de “Hegemonia às Avessas”. Segundo o autor, governar em que se buscou agradar todos os


nesse governo constrói-se uma áurea na qual setores e classes de forma a minimizar os con-
parece que os atores e suas coalizões histori- flitos, radicalizações e mobilizações contrárias
camente dominados passam a comandar a po- ao governo.
lítica, pois fornecem a “direção moral” e estão
No lulismo, pagam-se altos juros aos
à testa de organizações do Estado e dispõem, donos do dinheiro e ao mesmo tempo
ainda, de poderosas bancadas no Congresso aumenta-se a transferência de renda para
Nacional; no entanto, o conjunto de aparências os mais pobres. (...) Enquanto os meios de
esconde uma nova dominação na qual “não pagamento crescem, cada fração de clas-
se pode cultivar o seu lulismo de estima-
são mais os dominados que consentem em sua
ção. (...) Por isso o presidente pode pro-
própria exploração; são os dominantes – os ca- nunciar, para cada uma delas, um discurso
pitalistas e o capital, explicite-se – que se con- aceitável, usando conteúdos diferentes
sentem em ser politicamente conduzidos pelos em lugares distintos e, sobretudo, toman-
dominados, com a condição de que a ‘direção do cuidado para que os conflitos não im-
pliquem em radicalização e mobilização.
moral’ não questione a forma de exploração
(Singer, 2012, p. 202)
capitalista” (Oliveira, 2010, p. 27). A defesa do
setor produtivo da indispensável resolução do Assim, enquanto o setor produtivo tem
déficit habitacional explica-se muito bem sob importantes ganhos materiais com o MCMV
essa abordagem. em detrimento da redução do direito à cidade
Com a dupla agenda instalada, por um de milhões de famílias de baixa renda, a po-
lado cria-se uma ilusão para os atores ligados lítica habitacional preconizada pelos atores
à plataforma da reforma urbana de que um da plataforma da reforma urbana continua
dia se construirá um modelo de planejamento persistindo no imaginário e em poucos inves-
e gestão habitacional descentralizado com au- timentos institucionais da Secretaria Nacional
tonomia dos governos locais e de provisão por de Habitação, como parte dos ganhos dos ato-
meio de autogestão e, por outro, atende-se aos res ligados à plataforma da reforma urbana. As
interesses do segmento produtivo que deman- atas das reuniões do ConCidades mostram esse
da estabilidade de ganhos. As regras e progra- processo de layering (Mahoney e Thelen, 2010)
mas vão se somando e se sobrepondo de forma com clareza. Enquanto o MCMV vai tomando
a agradar todos, sem excluir nenhum interesse a primazia da política habitacional, na mesma
do processo. reunião do Conselho se debatem medidas para
As duas agendas – da reforma urbana e melhorar esse programa e discutem-se as preo-
do setor produtivo –, que caminham paralela- cupações sobre o conteúdo dos Planos Locais
mente como se ambas fossem prioritárias para de Habitação (PLHIS) como se esses ainda fos-
o governo, foram claramente uma das base de sem relevantes na condução da política habita-
sustentação do “lulismo”. Singer (2012) deno- cional no plano local (Klintowitz, 2015).
mina “lulismo” a estrutura de arbitragem para Observa-se, portanto, que o próprio
presidir um governo de coalizão desenvolvida layering criado com essa dupla agenda é
no Governo Lula. Estruturou-se um modo de um importante artifício de manutenção da

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arbitragem que busca contentar todos os planos sem mobilizações contrárias da socieda-
atores. O layering torna-se mais eficiente, pois de, como preconizava o lulismo (Singer, 2012).
as novas sistemáticas esvaziam as anteriores, Por sua vez, os movimentos de moradia,
trazendo amplos benefícios tanto ao Estado vislumbrando a possibilidade de vinculação de
como ao mercado privado sem, contudo, tra- grande volume de recursos para a política ha-
zer o ônus político de desmontar o ideário – o bitacional, também quiseram estabelecer uma
SNHIS – construído a partir da luta de um im- aliança com os empresários do setor produtivo
portante movimento social aliado do gover- em torno da PEC da Moradia Digna que pre-
no – o FNRU. Assim, sem que se desmonte cedeu a instalação do MCMV. E demonstrando
os “mitos geradores” (Meyer e Rowan, 1977) que a política tem a capacidade de reconfi-
constituídos pelas institucionalidades conquis- gurar os atores e as coalizões, principalmente
tadas pelos ativistas da reforma urbana, volta- quando envolvem importantes recursos ca-
-se a praticar políticas urbanas e habitacionais pazes de reconfigurar o curso da política pú-
semelhantes às realizadas em momentos an- blica como um todo (Couto e Abrucio, 2003;
teriores da história brasileira, que favorecem Sabatier e Weible, 2007; March, 2010), os
outros interesses, sem ajudar, contudo, na im- movimentos convictos de sua posição no jogo
plementação da reforma urbana. político, compuseram essa aliança apesar dos
Além da manutenção simbólica do conflitos ocasionados com os aliados históri-
SNHIS, a medida mais importante medida cos, companheiros de FNRU.
para a sustentação da hegemonia dessa polí- O governo, por sua vez, ao mesmo tempo
tica refere-se às alianças estabelecidas e ga- que reiterava os laços com os movimentos de
nhos obtidos pelos movimentos de moradia moradia nas interlocuções no ConCidades, mas
com o MCMV. principalmente no atendimento às demandas
Em um contexto de arbitragem, os em- nos processos de interlocução estabelecidos
presários do setor produtivo da construção nos gabinetes, estabelecia novos laços com o
civil e mercado imobiliário que já tinham empresariado do setor, tanto nas arenas públi-
interlocução estabelecida com o governo, ao cas criadas, como principalmente nos espaços
entender que o governo petista era conforma- de gabinetes.
do por um ambiente de coordenação de inte- Assim, o ConCidades se constitui, então,
resses em que seriam necessárias a convivência como espaço de encontro e articulação entre
entre as diferentes coalizões, e, se possível, a os vários atores. Mas as negociações eram fei-
construção de alianças entre elas, usaram o tas em outras arenas que eram não públicas,
ConCidades, antes mesmo da ideia da formu- dando mais liberdade e autonomia nas nego-
lação do MCMV, para articular sua interlocução ciações aos atores envolvidos.
com os movimentos de moradia em busca da No entanto, mesmo com a ampla coa-
criação de laços e alianças,8 como parte da es- lizão formada em torno da PEC da Moradia
tratégia para construir uma ampla coalizão em Digna, sua negociação não foi bem-sucedida;
favor das demandas do setor produtivo, de mo- já o núcleo estratégico do governo (Casa Ci-
do que o governo pudesse implementar seus vil, Ministério do Planejamento e Ministério da

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

Fazenda) era contra sua aprovação pela cren- com o Governo anteriormente enxergavam no
ça de que a vinculação do orçamento engessa Programa a concretização de seus interesses
as possibilidades de ação política do governo. (Klintowitz, 2015).
Contudo, em 2008, com a crise internacional
adotou-se na prática, no MCMV, o cenário de
investimento proposto pela PEC da Moradia
Digna, alcançando um investimento aproxima-
O MCMV e os movimentos
do de 2% do Orçamento Geral da União (OGU)
de moradia
em subsídios habitacionais.
Com os objetivos alcançados, os laços Contudo, para os movimentos sociais de mora-
efêmeros entre os empresários da construção dia, mesmo defendendo o programa adiante da
civil e movimentos de moradia se afrouxaram plenária do ConCidades, o percurso do projeto
(Tarrow, 2009) e cada coalizão passa a cuidar da PEC da Moradia Digna ao Programa MCMV
de seu quinhão. Mesmo que de certa forma não foi tão direta quanto para o setor produ-
uma congregação de interesses em torno da tivo. Assim como o projeto da PEC, que não
manutenção do MCMV permaneça, a atua- havia incorporado a proposta da autogestão,
ção destas coalizões demonstra que a alian- ao ser anunciado o MCMV destinava-se ape-
ça entre elas se afroxou pela busca de seus nas para a promoção da moradia por empresas
próprios interesses. Como descrito por um privadas de construção civil. Um fato simbólico
empresário do setor da construção civil: “O que demonstra que inicialmente os movimen-
sucesso do programa Minha Casa Minha Vida tos de moradia não estavam contemplados
é o fracasso da articulação política do Mora- como atores que fariam parte dos beneficia-
dia Digna” (Klintowitz, 2015). No entanto, se dos com o MCMV foi a falta de representação
por um lado empresários e movimentos pas- desses movimentos na mesa de lançamento do
sam a não ter mais as mesmas sinergias do Programa em 25 de março de 2009. Os movi-
momento anterior, por outro, as alianças des- mentos precisaram reivindicar sua participação
sas coalizões com o governo se fortaleceram para serem chamados para o cerimonial.
enquanto o MCMV vigora com extraordinário Contudo, acreditando no apoio do Pre-
fonte de benefícios. sidente da República aos seus apelos, os mo-
Essa aliança se manifesta no ConCida- vimentos de moradia solicitaram audiências
des no qual apenas os conselheiros dos seg- especiais com o Presidente Lula e com a Mi-
mentos acadêmicos e profissionais, ONGs nistra Chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff,
e poder público municipal e estadual mani- para requerer sua parte no programa. Essas
festavam-se com críticas a respeito do des- reuniões privadas resultaram positivas e ape-
colamento do MCMV com o SNHIS e sobre a sar da estrutura do Programa já estar definida
necessidade de discussão mais profunda do nesse momento, foi criada uma nova modali-
MCMV nesse conselho, enquanto os repre- dade especial – o MCMV Entidades – voltada
sentantes de movimentos de moradia e do especificamente para promoção de moradia
setor empresarial que já haviam negociado por entidades sem fins lucrativos, incluindo as

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associações e cooperativas habitacionais au- próprios atores que passaram a atuar como
togestionárias. Kingdon (2011) argumenta que cooperantes do governo, ao invés de críticos
um bom empreendedor de política pública é e formuladores (Gohn, 2010). Contudo, se por
capaz de incorporar uma proposta para uma um lado os movimentos de moradia continua-
mudança no fluxo na política com a solução ram a não participar efetivamente dos pro-
de um problema existente que também precisa cessos decisórios da política habitacional e as
ser resolvido, articulando assim os problemas, arenas participativas foram desconsideradas,
a política pública e política. Assim, Lula, como por outro, fica claro que esse governo não
bom empreendedor de política, aproveitou a deixou mais de levá-los em consideração na
oportunidade trazida pelo MCMV para resolver lista de atores contemplados com a distribui-
também o problema dos movimentos de mo- ção dos benefícios dos investimentos na área,
radia, e ganhar a sua chancela para o MCMV. mesmo que de forma assimétrica se compara-
Utilizando-se da mesma lógica de arti- dos aos benefícios obtidos por outros atores.
culação do setor produtivo que conseguiu es- Garantiram-se, assim, recursos para financiar a
truturar o MCMV em audiências privadas nos produção social da moradia realizada de forma
ministérios, sem passar pelos foros públicos organizada, pelos futuros beneficiários e apoio
em que estavam inseridos, os movimentos de dos movimentos de moradia ao MCMV (Ferrei-
moradia também negociaram sua modalidade ra, 2014; Rodrigues, 2013).
com o governo em audiências privadas sem Embora o aporte de recursos na moda-
passar por arenas públicas. Apesar disso, parte lidade MCMV-E seja muito reduzido diante do
das lideranças, conforme comprovam as atas montante global do programa (apenas 2%)
das reuniões do ConCidades que discutiram o (Rodrigues, 2013), não se pode negar que sua
9
MCMV, parecia não se preocupar muito com existência foi uma vitória para essa coalizão e
as arenas em que se davam a decisão sobre a que está diretamente relacionada ao fato de
política, já que tal programa traria importante que tais movimentos passam a ter um novo
benefícios materiais para os movimentos de status de player no âmbito político (Rolnik,
moradia. Dessa forma, os próprios movimen- Klintowitz e Iacovini, 2014). Esse novo status
tos sociais de moradia, defensores históricos político trouxe o importante reconhecimento
dos espaços participativos de decisão sobre as aos movimentos sociais, e não apenas ao se-
políticas urbanas, retiram a negociação da are- tor privado da construção civil, como parceiros
na pública para a arena privada, conformando- do governo no processo de implementação da
-se em não fazer parte do processo decisório política de habitação de interesse social (Ta-
das macroestruturas da política habitacional, tagiba e Texeira, 2014), e, ao mesmo tempo,
desde que sejam atendidos por meio de nego- os reafirmou como apoiadores do governo, e
ciação nos gabinetes aos quais conquistaram principalmente, do MCMV. Um indicador fun-
o acesso. damental da importância dada pelo governo à
A estratégia de retirada da negociação concertação com os movimentos de moradia
das arenas públicas para pactuações indivi- foi a criação de uma assessoria da Presidência
duais com cada um dos atores enfraquece os da Caixa, especialmente para fazer o MCMV-E

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

“rodar”, e que buscava informar para a má- autogestionária, foi significativa a participa-
quina, nas palavras do próprio presidente à ção dos movimentos na formação das listas
época da CEF – Jorge Hereda, que as Entida- de beneficiários das unidades produzidas pela
des e sua modalidade MCMV-E eram prioritá- promoção privada no âmbito do MCMV pa-
rias para o governo. ra a faixa 1 em diferentes municípios onde o
O MCMV-E passou a ser a principal for- poder público local, responsável pela indicação
ma pela qual os movimentos sociais de mora- da demanda, têm reservado um percentual
dia participam da implementação da política das unidades produzidas para o atendimento
pública (Ferreira, 2014). Em uma pesquisa (Ta- de famílias indicadas por movimentos sociais.
tagiba e Texeira, 2014), realizada no âmbito Em muitos municípios do Brasil, a indicação de
da avalição do MCMV-E, todas as lideranças um percentual de unidades pelos movimentos
entrevistadas afirmaram de forma categórica de moradia passou a se constituir como uma
o interesse em continuar atuando no MCMV-E, política municipal, ampliando muito os ganhos
apesar de demonstrarem muita clareza sobre dos movimentos de moradia com o MCMV. Na
os problemas e limites do programa. cidade de São Paulo, por exemplo, o Conselho
Conquistado em uma lógica estrutural de Habitação decidiu como critério para prio-
privatista que já estava assentada e que se des- rização da demanda que 25% das unidades
tinava ao protagonismo da promoção privada serão destinadas a benificiários indicados pelos
da moradia, o MCMV-E surgiu como uma espé- movimentos de moradia.10
cie de armadilha perversa. As entidades que de- É importante destacar que os ganhos de
sejam produzir com recursos do MCMV-E estão unidades com o MCMV, obtidos pelos movi-
aprisionadas às lógicas do mercado imobiliário mentos, são importantes para que as lideran-
privado e precisam disputar terrenos com as ças possam atender às suas bases, compostas
grandes construtoras do país. Apesar de parte principalmente por famílias em busca de uma
de os movimentos de moradia que defendem moradia, uma vez que nisso consistirá seu po-
historicamente a produção por autogestão, es- der de convocação junto a novos integrantes
pecialmente a UNMP, estarem tentando utilizar do movimento. Nessa conjuntura, a distribuição
os recursos do MCMV-E para concretizar pro- de serviços e benefícios sociais passa cada vez
jetos com esse viés, a inserção da modalidade mais a ocupar o lugar dos direitos e da cida-
para os movimentos de moradia em um arca- dania, constrangendo não somente a demanda
bouço institucional que já estava estruturado por direitos, como as próprias arenas públicas
para a lógica da produção privada, inviabiliza construídas para esse fim (Gohn, 2010), já que
de muitas maneiras a boa execução do MCMV- essa distribuição de benefícios depende apenas
-E (Rodrigues e Mineiro, 2012). da boa vontade e da competência de articula-
Nesse esquema que foi criado, mostrou- ção com os setores envolvidos. Nesse contexto,
-se mais lucrativo para muitas entidades indi- apesar de os ganhos serem reais, não potencia-
carem beneficiários do que produzir a mora- lizam mudanças estruturais.
dia. Assim, além do ganho de uma pequena Em governos de esquerda os movimen-
parte dos recursos do MCMV para a produção tos sociais tendem a valorizar a maior oferta

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de participação estatal e a disputar nessas ins- conflito implícito dos cálculos de trade off en-
tâncias seus projetos e interesses. Contudo, ao tre as mudanças estruturais e o atendimento
mesmo tempo, tendem também a orientar sua imediato às bases.
ação por uma disposição menos conflituosa e
uma postura de maior conciliação, evitando a
pressão sobre os governos e diminuindo o uso
do protesto como forma de negociação, seja
A implicações do MCMV
para garantir suas demandas, seja para garan-
para o FNRU
tir a governabilidade a partir de uma agenda
de esquerda (Dagnino e Tatagiba, 2010). Nesse As diferentes naturezas dos segmentos que
cenário, a identidade desses movimentos passa compõem o FNRU sempre ocasionarma ten-
a se definir muito mais por sua relação com o sões internas a essa coalizão. No contexto do
Estado ou com os partidos do que a partir de MCMV, os movimentos de moradia defenderam
sua localização societária (Gohn, 2010) com a existência do MCMV, mesmo que com restri-
resultados perversos no que se refere à ques- ções a algumas de suas normativas, e não qui-
tão da autonomia. Ao mesmo tempo, ao serem seram cobrar do Governo mudanças internas
atendido dessa forma, de alguma maneira es- ao programa pelos canais institucionais ou em
tão dando uma chancela de qualidade da polí- mobilizações públicas muito conflituosas, ao
tica, como no caso do Programa MCMV. mesmo tempo, os outros segmentos constituin-
É importante considerar que os movi- tes do FNRU quiseram fazer críticas mais con-
mentos de moradia são um tipo peculiar de tundentes à estrutura do programa e promover
movimento social. Por um lado, lutam pela processos de pressão e enfrentamento público
mudança das estruturas da sociedade, sendo (Klintowitz, 2015).
justamente essa característica que os aliou ao A falta de consenso interno no FNRU fez
Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) na com que essa articulação tivesse um posicio-
luta pelo direito à cidade. Por outro lado, têm namento mais discreto em relação ao MCMV.
uma base a ser atendida com bens materiais Essa contradição, ao mesmo tempo, favoreceu
concretos – casas –, sendo justamente o que o Governo que não teve que enfrentar essa
os levou a estabelecer alianças com os empre- oposição, no entanto, fragmentou e enfraque-
sários do setor produtivo. Essa dupla caracte- ceu a coalizão da reforma urbana que não
rística implica, muitas vezes, escolhas prag- conseguiu resolver suas discrepâncias internas.
máticas que favorecem alianças que geram Enquanto esse afastamento ideológico entre os
ganhos imediatos, mas que podem, ao mesmo segmentos não pareceu afetar os movimentos
tempo, implicar o desvio do caminho que leva- de moradia, essa circunstância teve signifi-
rá à estagnação das mudanças estruturais que cativa importância para os outros segmentos
defendem. Essas características também os que, por não terem numerosas bases como os
diferencia de outros segmentos que compõem movimentos, ficam enfraquecidos como atores
o FNRU – ONGS, setores profissionais e aca- com poder de pressão, mobilização e negocia-
dêmicos – que não estão submergidos pelo o ção junto ao Governo. Os movimentos, por sua

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

vez, usaram seus canais diretos de articulação também, uma parcela importante do eleitora-
para negociar suas demandas particulares, do que vive em assentamentos irregulares no
ligadas aos programas, mas não para bus- país. Assim, de forma surpreendente, por não
car articulações mais estruturais em torno da dialogar em nada com o MCMV, a mesma lei
plataforma da reforma urbana, o que também que o instituiu foi também responsável por es-
fragilizou o FNRU como coalizão e em sua ca- tabelecer uma normatização para a regulariza-
pacidade de advocacy. ção fundiária de assentamentos localizados em
Apesar de diminuir os canais de articula- áreas urbanas de interesse social, que há muito
ção direta e o empenho em busca do apoio ao se tentava, sem sucesso, aprovar no âmbito do
governo dos segmentos de ONGs e acadêmi- Congresso Nacional.
cos ligados ao FNRU, o Governo não os alijou
totalmente do processo de construção da no-
va política habitacional. Ao elaborar a Medida
Provisória (MP 459) que instituiria o MCMV, o
A coordenação federativa
presidente Lula concedeu aos defensores da
do MCMV
plataforma da reforma urbana um capítulo
inteiro sobre a regularização fundiária, sendo Paralelamente, em um governo que tinha um
responsável por levar à concretização de uma projeto de manutenção de poder relacionado à
matéria de suma importância para a questão articulação federativa, não se poderia desenhar
fundiária no Brasil, e que estava em tramitação uma política de habitação que não garantisse
há muitos anos no Congresso Nacional sem si- ganhos para os municípios e para seus pre-
nais de que teria um desfecho rápido. feitos. Sob o pressuposto de que a promoção
O capítulo sobre regularização fundiária habitacional pelos entes locais impedia que
da MP 459/2009 teve sua redação totalmente os programas “rodassem” no ritmo desejado
baseada em um texto que já havia sido pro- (Loureiro, Macário e Guerra, 2013; Klintowitz,
duzido na Câmara dos Deputados, no âmbito 2015), mas com o intuito de que os governos
do processo que discute, desde o ano 2000, a locais aderissem à nova política, o modelo do
futura Lei de Responsabilidade Territorial Urba- MCMV foi construído delegando aos municí-
na (LRTU) (PL 3 057/2000). O texto da MP foi pios basicamente o papel de organização da
retirado do substitutivo produzido pelo último demanda (por meio de cadastros encaminha-
relator, o Deputado Renato Amary (PMDB-SP) e dos à CEF para a seleção dos beneficiários) e,
que estava pronto para a votação em plenário, de modo facultativo, à criação de condições
mas que enfrentava muita oposição. O proces- para facilitar a produção, mediante a flexibili-
so já havia passado por três relatores sem su- zação da legislação urbanística e edilícia dos
cesso (Silva e Araújo, 2013). municípios e/ou da doação de terrenos. Nesse
Com esse ato, Lula vislumbrou a pos- modelo a necessidade de institucionalidade da
sibilidade de contentar – com um programa gestão é muito pequena, demandando ape-
(MCMV) que a princípio os descontentaria –, nas a existência de um cadastro, sendo esse
os outros atores ligados à reforma urbana, e, justamente o instrumento mais presente nos

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municípios brasileiros. Em 2009, ano de início tempo perceberam que os benefícios recebidos
do PMCMV, 81% dos municípios já o tinham seriam tantos ou maiores do que se fossem
(Arretche, 2012). os promotores dos empreendimentos, com a
Indicar a demanda significa, por um lado, vantagem de que não precisariam despender
um baixo investimento do ponto de vista finan- muitos esforços para isso. Diante desse quadro,
ceiro e institucional e, por outro, um grande é possível afirmar que políticos locais se bene-
recurso no sentido de angariar possíveis votos ficiam do programa, o que ajuda a entender
em pleitos municipais. A influência dos benefí- por que a maioria dos municípios concentrou
cios eleitorais proporcionados pela inaugura- seus esforços unicamente na viabilização de
ção de novos empreendimentos habitacionais, empreendimentos do MCMV em seu território,
produtos cujo significado vai além das conside- deixando de lado seus processos de planeja-
rações sobre o seu impacto econômico e social, mento ou criação de outras alternativas para
tem um importante potencial para gerar capital solução das necessidades habitacionais (Rol-
político. Os empreendimentos habitacionais nik, Klintowitz e Iacovini, 2014; Polis, 2014).
construídos no âmbito do MCMV são, assim, Trata-se de uma postura pragmática, que capta
“fatos políticos” de dimensão local, regional e o máximo de benefícios políticos com um míni-
nacional, conferindo legitimidade ao exercício mo de esforço institucional e financeiro. Nesse
do poder por sua elevada visibilidade no con- contexto, em muitos municípios, como é o caso
junto das realizações dos governos (Camargos, de São Paulo, foi retirado do orçamento munici-
1993). Cada unidade produzida vale para duas pal o recurso que antes se destinava à pasta da
contagens, ou seja, o capital político gerado habitação sob o argumento de que a política
serve tanto para o município quanto para o go- habitacional já tinha o recurso proveniente do
verno federal (Klintowitz e Iacovini, 2014; Rol- MCMV (Rolnik, Klintowitz e Iacovini, 2014).
nik, Klintowitz e Iacovini, 2014). Com a estrutura criada inicialmente
Vendo a possibilidade de ganhos de capi- para o MCMV, os únicos prejudicados seriam
tal político com o MCMV, muitos governos es- os municípios menores, que na MP 459 não
taduais também estão querendo “participar da estavam contemplados. Originalmente, não
festa”. Esses governos têm adicionado recursos parecia fazer sentido expandir a atuação para
aos disponibilizados pelo governo federal para esses municípios, já que não eram municípios
que se consiga implementar empreendimentos interessantes ao setor produtivo, principal-
nas capitais onde a terra é mais cara e, com is- mente na faixa 1, com empreendimentos de
so, têm aproveitado também do capital político grande escala para reduzir custos e ampliar os
gerado pelos empreendimentos produzidos. As- lucros (Shimbo, 2010). No entanto, ao serem
sim, um mesmo programa tem unido diferentes comunicados dos novos rumos da política ha-
esferas de governo, de diferentes partidos, em bitacional, esses municípios menores reivindi-
suas inaugurações. caram e negociaram no Congresso Nacional a
Se, inicialmente, os governos locais se in- inclusão de uma modalidade para municípios
comodaram com o formato do Programa que com menos de 50 mil habitantes. Criou-se,
tirava deles o protagonismo, com o passar do então, uma nova modalidade para o MCMV

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SUB 50 – a oferta pública – conhecida como geral de formulação do MCMV, foram sendo
“SUB-50”. Junto com o MCMV-E e o MCMV- criadas concertações no próprio programa para
-Rural, o SUB-50 representa as únicas exce- beneficiar o maior número de atores possíveis.
ções ao modelo de provisão habitacional com Esse modelo de concertação só pode-
promoção privada. ria ser estabelecido em um governo como o
Nessa modalidade, os munícipios têm de Lula, que já começou com o apoio de uma
um papel mais protagonista sendo responsá- grande base de movimentos sociais. A inova-
veis por acessar o recurso por meio de edital dora articulação da tríplice aliança que uniu
disponibilizado pelo MCidades. No entanto, empresários do setor produtivo e movimentos
essas três modalidades são marginais dentro de moradia, opositores históricos, em defesa
do Programa e representam apenas 11% do de uma política, e de seu governo de maneira
total de unidades previstas. Contudo, mesmo geral, não seria possível de ser construída em
não sendo pensado pelo executivo federal, a um governo que não chegasse ao poder com
inclusão desses municípios menores no bolo do a áurea da defesa dos direitos dos excluídos e
MCMV trouxe importantes apoios públicos da ao mesmo tempo com o pacto com o empresa-
CNM (Confederação Nacional dos Municípios) riado para a garantia do crescimento da econo-
e Frente Nacional do Prefeitos (FNP) para o go- mia do país e dos ganhos do capital nacional.
verno federal. As articulações para a coordenação de
interesses em torno da política habitacional
aqui demonstrada ocorreram no âmbito das
Considerações finais gestões do Presidente Lula. Embora o receituá-
rio tenha sido seguido na primeira gestão de
O que se percebe ao percorrer este caminho Dilma, percebe-se que falta a essa presidente
que desvela o arranjo institucional de coorde- o componente carismático de Lula e a vocação
nação de interesses em torno do MCMV criada para a coordenação de interesses intrínseca a
para sustentação desse programa que se trans- esse ex-presidente conforme constata Singer
formou na única política habitacional do Bra- (2012): “O sucesso de soluções intermediárias
sil por dois mandatos presidenciais é que esse arbitrais, depende em grande medida, da fi-
arranjo foi típico do lulismo, em que todos os gura providencial do líder que dá a cada um
atores têm seus interesses atendidos, mesmo o seu quinhão” (Singer, 2012, p. 201). O que
que de forma assimétrica, e de modo a garantir garantiu a estabilidade desta política foi jus-
a continuidade dos ganhos apoiam a política tamente a força da coordenação de interesses
estabelecida e o governo de forma mais ampla. que foi articulada de modo a criar um “regime
Enquanto se mantém viva a utopia do ca- de políticas públicas” (Couto e Abrucio, 2003)
minho preconizado pela plataforma da reforma quase hegemônico.
urbana que alimenta os atores ligados a essa No governo Dilma, no entanto, a política
plataforma; cada um dos atores envolvidos no e os arranjos institucionais e de atores per-
setor habitacional, inclusive esses próprios ato- maneceram praticamente os mesmos, porém
res, tem ganhos próprios já que, no contexto demonstraram esgarçamentos, mesmo antes

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da importante crise política que se deflagrou atores. Os poucos espaços de decisão acerca
já no começo de seu segundo mandato. E do MCMV-E, em que se modificam normati-
como esses arranjos, no setor habitacional e vas e se disputam recursos, foram ocupados
também em outras políticas públicas, foram pelos movimentos de moradia ligados ao
essenciais para as estratégias para a própria FNRU, mas com a possibilidade do lança-
manutenção do poder do governo, seu esgar- mento da terceira fase do MCMV, assistiu-se
çamento pode inviabilizar o projeto de manu- a uma clara disputa das novas lideranças de
tenção mais à frente. moradia que buscavam brechas para que seus
Outro fato curioso que surge a partir interesses também fossem atendidos de mo-
da instalação do regime da política pública do que passassem a fazer parte da coordena-
do MCMV, é a disputa pelo espaço entre os ção de interesses estabelecida.

Danielle Klintowitz
Instituto Pólis, Urbanismo. São Paulo/SP, Brasil.
daniklin@gmail.com

Notas
(1) Segundo dirigente da Secretaria Nacional de Habitação, na campanha eleitoral de 2014, as
pesquisas apontaram que o programa com maior recall, isto é, o que era mais lembrado pela
população quando pensavam nas polí cas federais, era o MCMV (Klintowitz, 2015).

(2) O FGTS e o SBPE foram criados e regulamentos em 1966 como para promover o respaldo
financeiro necessário à estrutura organizacional do BNH. O FGTS, tendo como fonte de recurso
a poupança compulsória de parte dos salários formais captada pelo Governo Federal, é até hoje
a principal fonte de recursos de financiamento do desenvolvimento urbano do país com juros
mais baixos do que os pra cados no mercado. Já no SBPE, cujo os recursos são provenientes
das cadernetas de poupança voluntárias é des nado para o financiamento habitacional dos
segmentos de mais alta renda com juros menos subsidiados.

(3) É importante notar que, para efeitos metodológicos, este cálculo da focalização do Programa
MCMV em relação ao déficit assume que todas as unidades produzidas no âmbito do programa
estão atingindo as famílias computadas como déficit e que não há nenhum vazamento. No
entanto, sabe-se que parte dos atendimentos não são des nados ao atendimento do déficit
calculado pela FJP. Além dos vazamentos pulverizados comuns em programas públicos, parte
do atendimento do MCMV está sendo u lizada para permi r o atendimento às famílias que
sofreram remoções forçadas para a implementação de novos empreendimentos, como no caso
das obras para a Copa do Mundo 2014 e as Olimpíadas 2016.

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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

(4) O PMCMV, em sua componente urbana, foi operacionalizado para a modalidade da faixa 1 a
par r da alocação de recursos orçamentários da União no Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR) – inicialmente no montante de 14 bilhões de reais – e, em menor grau, ao Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS) – inicialmente no montante de 500 milhões de reais –, ambos
gerenciados pela CEF. O FAR já vinha sendo u lizado na produção de unidades habitacionais para
famílias com renda entre três e seis SM, dentro do Programa de Arredamento Residencial (PAR),
recebendo recursos transferidos do Orçamento Geral da União (OGU) e do FGTS, e foi u lizado
no MCMV para viabilizar a modalidade que passa recursos orçamentários diretamente para
as empresas. Já o FDS é um fundo contábil de natureza financeira que funciona com recursos
provenientes do Orçamento Geral da União – OGU, com prazo indeterminado de existência,
sendo seus recursos des nados para o financiamento de projetos de inves mento de interesse
social, nas áreas de habitação popular exclusivamente para famílias com renda de até R$ 1600,
por meio da concessão de financiamentos a beneficiários organizados de forma associa va por
uma En dade Organizadora – EO (associações, coopera vas, sindicatos e outros), Organizadora
– EO.

(5) O PAC Favelas, voltado à urbanização de assentamentos precários, apesar de não dialogar
diretamente com o SNHIS e de passar por fora do FNHIS, é defendido por muitos atores ligados
à plataforma da reforma urbana à medida que promove uma atuação mais integrada entre as
polí cas urbanas (habitação, saneamento, mobilidade) do que a provisão de novas moradias
que atua de maneira exclusiva na construção de casas.

(6) Optou-se por realizar este exercício esta s co apenas nos dados de contratação da primeira
fase do MCMV, pois os dados do MCMV2, disponibilizados pela CEF, apresentavam muitas
inconsistências e não foi possível conseguir uma base mais adequada junto ao gestor do
programa até o final desta pesquisa.

(7) A Rede Moradia Cidade foi uma rede nacional de pesquisadores que se reuniram para realizar
uma avaliação no âmbito da chamada MCTI/CNPq/MCidades n° 11/2012 sobre a inserção
urbana dos conjuntos produzidos no âmbito do MCMV em seis estados brasileiros. A rede
foi formada por pesquisadores de 11 ins tuições (universidades federais do Ceará, Pará, Rio
Grande do Norte, Minas Gerais, Rio de Janeiro (Ippur e Prourb), universidades estaduais,
USP (IAU e FAU), Pon cia Universidade Católica de São Paulo, Peabiru e Ins tuto Pólis) que
construíram uma metodologia em conjunto para iden ficação de similaridades e diferenças da
implantação desses conjuntos no território nacional. Essa avaliação realizou uma pesquisa com
3.900 famílias com moradias de unidades habitacionais produzidas no âmbito do MCMV, faixa 1,
nas diferentes cidades estudadas.

(8) Uma fala de um entrevistado de um conselheiro do ConCidades do setor da construção civil


explicita esta estratégia: “Como a distribuição de participação do Conselho [das Cidades],
de uma certa forma era um pouco desequilibrada e no fim o governo e os movimentos
sociais acabam tendo uma grande maioria, a gente percebeu que a participação nossa [dos
empresários] não deveria ser na votação. Não nha como a gente ganhar a votação, a gente
sempre perdia. Mas nha a discussão, a discussão não é voto, porque na verdade, eu acho que
uma coisa que era legal do Conselho é um trabalho de ar culação para trabalhar um pouco o
consenso, eu acho que era uma cultura, uma coisa que foi bom, era trabalhoso, mas foi bom.
Então percebemos que a nossa par cipação deveria ser na ar culação polí ca, na proposta de
ideias, na elaboração de algumas propostas que pudéssemos de alguma forma vender as nossas
ideias (...) Dessa forma nós conseguimos construir uma parceria com os movimentos sociais,
que foi uma coisa muito legal, eu acho que a gente começou no embate com os movimentos

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Danielle Klintowitz

sociais, a gente nha visões muito diferentes em algumas coisas, mas conseguimos construir um
consenso” (Klintowitz, 2015).

(9) Ata da 20ª Reunião do Conselho Nacional das Cidades (MCidades, 2009, s/p).

(10) Valores de imóveis podem inviabilizar projetos habitacionais de São Paulo, Rede Brasil Atual.
Disponível em: <http://www.redebrasilatual.com.br/cidadania/2014/02/prestes-maia-esta-
no-grupo-dos-que-201ctalvez201d-nao-valham-a-pena-des nar-para-habitacao-social-afirma-
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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida só poderia acontecer...

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Texto recebido em 15/out/2015


Texto aprovado em 6/dez/2015

190 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 165-190, abr 2016

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O Programa Minha Casa Minha Vida
na Região Metropolitana de Fortaleza-CE:
análise dos arranjos institucionais
Minha Casa Minha Vida Program in the Metropolitan Region of
Fortaleza: an analysis of institutional arrangements
Renato Pequeno
Sara Vieira Rosa

Resumo Abstract
Considerando o estado do Ceará, os resultados até Considering the State of Ceará (northeastern Brazil),
aqui obtidos revelam a concentração dos conjun- the results obtained so far reveal the concentration
tos habitacionais do programa Minha Casa Minha of the housing estates of the Minha Casa Minha
Vida em alguns municípios metropolitanos, assim Vida Program in some metropolitan cities, as well
como a sua baixa disseminação pelos centros re- as the low dissemination of the program across
gionais habilitados à obtenção de recursos do the regional centers authorized to obtain funding
Fundo de Arrendamento Residencial e do Fundo from Fundo de Arrendamento Residencial and from
de Garantia por Tempo de Serviços. Diante desse Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). In
quadro, buscou-se compreender as razões para a light of this panorama, we aimed to understand the
baixa efetividade do programa mediante a análise reasons for the low effectiveness of the program
compreensiva dos arranjos institucionais, conside- through a comprehensive analysis of institutional
rando o papel dos diferentes agentes envolvidos, arrangements, considering the role of the various
notadamente as práticas dos setores empresarial actors involved, in particular the practices of the
imobiliário e da construção civil, as ações do Esta- business, real estate and building sectors, the State's
do nas diferentes esferas de governo e os conteú- actions in the different spheres of government, and
dos dos instrumentos de planejamento e gestão do the contents of the instruments for planning and
solo urbano e habitacional. managing urban land and housing.
Palavras-chave: política habitacional; arranjos K e y w o r d s : housing policy; institutional
institucionais; construção civil; programa Minha arrangements; building sector; Minha Casa Minha
Casa Minha Vida. Vida Program.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 191-215, abr 2016
hƩp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3509

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Renato Pequeno, Sara Vieira Rosa

Faz parte deste estudo a abordagem plu-


Introdução
riescalar incluindo diferentes dimensões: a re-
gião (estado ou metrópole); o município, com
Neste artigo, pretende-se apresentar os resulta- destaque para os que que concentraram maior
dos obtidos por meio de investigação científica número de unidades habitacionais; o setor reu-
realizada ao longo de 2013 e 2014, a qual te- nindo um conjunto de bairros, notadamente
ve como objeto de estudos os empreendimen- aqueles que concentram empreendimentos; o
tos habitacionais construídos pelo Programa empreendimento, incluindo seu entorno; a uni-
Minha Casa Minha Vida (PMCMV) na Região dade habitacional.
Metropolitana de Fortaleza (RMF) e entregues No caso deste artigo, pretende-se dar
até o final de 2012. Realizada em rede junto foco na análise do eixo que trata dos arranjos
a outros 11 núcleos de pesquisa de diferentes institucionais e dos instrumentos da política
regiões brasileiras, a mesma teve como obje- urbana e habitacional utilizados para a imple-
tivos: – analisar o processo de implementação mentação do PMCMV na RMF. Partindo-se das
do PMCMV no nível local, verificando o papel questões norteadoras, adota-se como primei-
dos agentes envolvidos em suas diferentes atri- ro procedimento a identificação do quadro de
buições e interesses e a compatibilidade entre atores envolvidos com a implementação do
as políticas urbana e habitacional; – desenvol- PMCMV na RMF, considerando as diferentes
ver uma análise do padrão de inserção urbana esferas de governo, as diversas modalidades
dos empreendimentos produzidos no âmbito em que o programa se subdivide e levando em
do programa MCMV no território dos muni- conta as distintas escalas em que o mesmo se
cípios selecionados, de forma a caracterizar o materializa. No caso, partimos de questões re-
impacto urbano dos empreendimentos produzi- lacionadas às dificuldades de implementação
dos por meio do programa, notadamente sobre do PMCMV no Ceará, assim como aos motivos
os padrões de segregação socioespacial vigen- de sua concentração espacial na RMF. Nesse
tes, assim como sobre condições de acesso a sentido, destaca-se que a análise da distribui-
oportunidades de desenvolvimento humano e ção espacial dos empreendimentos, assim co-
econômico por parte dos moradores; – desen- mo a avaliação do grau de satisfação dos mo-
volver estudos de natureza qualitativa, sobre radores poderá ser obtida em outros trabalhos
empreendimentos selecionados que expressem dos mesmos autores (Pequeno e Rosa, 2015).
diferentes situações de inserção urbana, visan- Para sua realização destacam-se como
do identificar os impactos sociais e econômicos procedimentos metodológicos: a análise geo-
nas famílias beneficiárias do programa (Santo estatística de bases de dados obtidas junto à
Amore, Rufino e Shimbo, 2015). Esses, por sua Caixa Econômica Federal (CEF) consideran-
vez, se adequaram a três eixos temáticos: ar- do o quadro de empreendimentos aprovados
ranjos institucionais; condições de inserção até o final de dezembro de 2012; a condução
urbana e segregação espacial; qualidade do de entrevistas semiestruturadas com os di-
projeto arquitetônico e urbanístico e impactos ferentes agentes envolvidos; a leitura crítica
junto aos beneficiários. dos documentos obtidos junto às instituições

192 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 191-215, abr 2016

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O Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana de Fortaleza-CE

diretamente envolvidos com a implementação diferenciada pelos municípios da metrópole.


do PMCMV; trabalhos de campo visando veri- Primeiro, tem-se a concentração de empreen-
ficar in loco as condições de implementação. dimentos nos municípios mais populosos como
Conforme proposto no projeto, as pri- Fortaleza, Caucaia e Maracanaú, justamen-
meiras visitas serviram para que a pesquisa te onde se concentra a maior parte do déficit
fosse apresentada às instituições envolvi- habitacional os quais correspondem ao alvo
das, em seus objetivos, procedimentos e re- principal desta pesquisa; segundo, observa-se
sultados esperados, deixando claro o papel o conjunto de municípios situados no corredor
do grupo envolvido e o caráter exploratório industrial da BR 116, composto por Horizonte,
dessa investigação. Da mesma forma, escla- Pacajus e Chorozinho, os quais apresentam
recia-se o apoio do Ministério das Cidades, a ampla representatividade das unidades cons-
abrangência nacional da pesquisa dada a sua truídas pelo programa em relação ao total de
realização em rede e os retornos a serem da- domicílios; em seguida, no litoral leste, tem-se
dos ao longo da mesma sob a forma de resul- um agrupamento de quatro municípios onde
tados preliminares. as pressões do setor imobiliário e turístico tra-
Contudo, já nas primeiras visitas, o diá- zem dificuldades para a produção habitacio-
logo e a obtenção de informações foi extrema- nal de interesse social; no extremo sul, onde
mente fácil, considerando o conjunto de insti- se encontra um núcleo urbano Maranguape e
tuições públicas envolvidas. Com isso, a junção Guaiúba com maior predomínio de atividades
dos relatórios técnicos das políticas urbana e rurais, poucos empreendimentos foram contra-
habitacional (nem sempre concluídos) com as tados; finalmente, no litoral oeste da RMF tem-
informações fornecidas pelo Ministério das -se um conjunto de cinco municípios sob forte
Cidades e pela CEF, referentes às localizações, influência do complexo industrial e portuário
empresas envolvidas, porte e prazos, facilitou do Pecém e da área de produção de petróleo
as idas a campo para análise do conjunto de em Paracuru: São Gonçalo, Paracuru, Paraipa-
empreendimentos realizados na RMF. ba, Trairi e São Luis do Curu, os quais apesar
Vale aqui mencionar que a RMF reúne da tendência de adensamento e da crescente
atualmente 19 municípios estimando-se mais demanda habitacional tiveram poucas unida-
de 3,9 milhões de habitantes. Desses destaca- des construídas (Pequeno, 2015).
-se um grupo de municípios conurbados a For- Neste artigo, busca-se inicialmente carac-
taleza que totalizam quase 85% da população terizar os agentes envolvidos em seus papéis,
metropolitana: Aquiraz e Eusébio ao leste; Itai- seus interesses, parcerias e conflitos, visando
tinga, Pacatuba e Maracanaú ao sul; e Caucaia apresentar a situação existente do programa
ao oeste. Em todos os demais verifica-se um na RMF e no Estado do Ceará. Em seguida, são
padrão de urbanização dispersa, reconhecen- discutidos os resultados dessa investigação a
do-se diversos núcleos urbanos em meio a um partir da análise de alguns processos elenca-
vasto território com características rurais. dos. Por último, apontam-se algumas diretrizes
Entretanto, no caso do PMCMV, obser- com vistas a aprimorar o PMCMV no que se re-
va-se que o programa se distribuiu de maneira fere aos seus aspectos institucionais.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 191-215, abr 2016 193

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Renato Pequeno, Sara Vieira Rosa

infraestrutura nem serviços; as condições de


Os arranjos institucionais
desenvolvimento institucional nos municípios;
e os agentes da produção a especulação imobiliária.
Vale mencionar que esse setor passou
A análise do PMCMV no que se refere aos seus por restruturação ao longo da pesquisa, sub-
arranjos institucionais, presentes na implemen- dividindo-se em Gihab (Gerência Executiva
tação do PMCMV na RMF e no Ceará, requer a de Habitação) e Gigov (Gerência Executiva de
prévia compreensão do papel dos agentes so- Governo), em que a primeira se destina a pro-
ciais envolvidos, considerando seus interesses jetos envolvendo o setor empresarial e a outra
e em especial sua participação no processo de a projetos estritamente associados às deman-
produção da cidade. No caso, é importante des- das governamentais.
tacar a necessidade de reconhecer três tipos de Da parte do Ministério das Cidades,
agentes: – aqueles diretamente associados ao verifica-se localmente que o mesmo se volta
Estado, assumindo as diferentes atribuições do para uma atuação específica associada a gran-
planejamento e da gestão do programa; – os des projetos, em que os processos decisórios
que se incluem no setor empresarial, responsá- requeiram maiores discussões e o montante
veis pela incorporação, edificação e comerciali- de recursos envolvido seja maior. Vale desta-
zação das unidades habitacionais; – o público- car que ao longo da pesquisa presenciou-se a
-alvo, os quais podem ser desdobrados entre realização de seminário que tratou de ações
demandas individuais atendidas e demandas voltadas para a construção de grandes conjun-
coletivas oriundas de remoções ou de movi- tos periféricos quando técnicos da ex-Gidur se
mentos sociais. opuseram à aprovação desses empreendimen-
Quanto aos agentes do setor público tos, dada a concentração dos mesmos num
diretamente vinculados ao Estado, vale men- setor periférico desprovido de infraestrutura
cionar as diferentes atribuições vinculadas às urbana e serviços. Vale destacar que esses em-
esferas de governo, indicando diversas res- preendimentos estavam sob o comando dos
ponsabilidades e revelando discrepâncias na governos estadual e do município de Fortale-
tomada de decisão. Na esfera federal de go- za com o apoio do setor da construção civil,
verno, é possível reconhecer o amplo papel da das concessionárias de infraestrutura urbana
Caixa Econômica Federal como agente opera- e mesmo algumas entidades dos movimentos
dor do PMCMV dada a sua capilaridade em sociais e de seus articuladores.
direção aos estados e municípios através da Quanto ao governo estadual observa-se
Gidur (Gerência de Desenvolvimento Urbano). que desde a extinção da Cohab as ações do
As reuniões realizadas com esse setor indica- governo tornaram-se cada vez mais reduzidas,
ram o modo diferenciado como as faixas eram buscando o mesmo se eximir de quaisquer res-
atendidas pelo PMCMV bem como as dificulda- ponsabilidades neste setor (Cardoso, 2002). To-
des na contratação de empreendimentos da davia, com o aumento progressivo de recursos
Faixa I, destacando-se dentre outros motivos: disponibilizados para habitação pelo Ministério
as precariedades urbanísticas em setores sem das Cidades foi criada a Secretaria Estadual das

194 Cad. Metrop., São Paulo, v. 18, n. 35, pp. 191-215, abr 2016

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O Programa Minha Casa Minha Vida na Região Metropolitana de Fortaleza-CE

Cidades, em 2007, estruturada em coordenado- após mudança de governo; destaque dado ao


rias nos moldes do Ministério, exceção feita ao setor habitacional no orçamento municipal; –
de mobilidade urbana. equipe, tanto no porte como na sua capacidade
Em sua composição, a Secretaria das administrativa; - bases de dados disponíveis; –
Cidades do Ceará explicita o papel que a pro- disponibilidade e aplicabilidade de instrumen-
dução habitacional passou a apresentar nos tos da política urbana e habitacional; – interse-
últimos anos, indicando duas frentes: – a pre- torialidade (Arretche, 2012).
sença de coordenadoria de projetos especiais, No caso de Fortaleza, município com
em sua maioria voltados para o enfrentamento mais de 2,5 milhões de pessoas, houve um
da questão da moradia mediante o reassen- brusco rompimento na gestão municipal após
tamento de famílias removidas de favelas em as eleições de 2012, havendo ampla restrutu-
situação de risco ou comunidades próximas a ração, substituindo secretários e promovendo
projetos de grande porte realizados pelo go- o retorno de gestores, como no caso do setor