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Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

PJe - Processo Judicial Eletrônico

24/06/2021

Número: 0704085-30.2021.8.07.0018
Classe: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL
Órgão julgador: 5ª Vara da Fazenda Pública e Saúde Pública do DF
Última distribuição : 24/06/2021
Valor da causa: R$ 500.000,00
Assuntos: Sistema Único de Saúde (SUS), Tratamento médico-hospitalar
Segredo de justiça? NÃO
Justiça gratuita? SIM
Pedido de liminar ou antecipação de tutela? SIM
Partes Advogados
DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL (AUTOR)
DISTRITO FEDERAL (REU)

Documentos
Id. Data da Documento Tipo
Assinatura
95601665 24/06/2021 INICIAL ACP Polissonografia Petição
12:18
EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) DE DIREITO DA ___ VARA DE
FAZENDA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – POLISSONOGRAFIA – ALTA DEMANDA REPRIMIDA


– OFERTA DO EXAME INTERROMPIDA – IMPOSSIBILIDADE DE
DIAGNÓSTICO E TRATAMENTO DE APNEIAS E HOPOPNEIAS DO SONO

A DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL instituição essencial à Justiça,


vêm respeitosamente perante Vossa Excelência, com fulcro nas disposições do art. 134, da
Constituição Brasileira; do art. 114, da Lei Orgânica do DF; do art. 5º, inc. II, da Lei nº
7.347/1985; do art. 4º, inc. VII, da Lei Complementar Federal nº 80/1994 e do art. 2º, inc. IV,
da Lei Complementar Distrital nº 828/2010, propor

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

com pedido liminar de tutela de urgência

em desfavor do DISTRITO FEDERAL, pessoa jurídica de direito público interno, que


deverá ser intimado e citado na pessoa do Procurador-Geral do Distrito Federal, que pode ser
encontrado no SAM, Projeção I, Edifício Sede da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, CEP
70620-000, telefone 3325-3367, pelas razões de fato e de direito a seguir elencadas.

DEFENSORIA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL - NÚCLEO DA SAÚDE

SCN Q 1 - ASA NORTE, BRASÍLIA - DF, 70711-000 - ED. ROSSI ESPLANADA BUSINESS

Número do documento: 21062412175943600000089354277


https://pje.tjdft.jus.br:443/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21062412175943600000089354277
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RESUMO DA DEMANDA

A presente ação leva ao conhecimento desse renomado Juízo o


seguinte problema social:

a) A saúde pública do Distrito Federal enfrenta déficit no atendimento aos pacientes


para a realização do exame de polissonografia no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS) no Distrito Federal;
b) Na rede SUS local, o referido exame pode ser realizado em apenas uma unidade
hospitalar, o Hospital Regional da Asa Norte (HRAN);
c) Ocorre que a oferta de vagas encontra-se totalmente paralisada desde junho de 2020
e deu-se como justificativa a realocação do espaço para atendimento aos pacientes
acometidos por Covid-19;
d) De acordo com informações prestadas pela Central de Regulação Ambulatorial
(CERA) em 07 de maio de 2021, o número de pacientes em aguardo para a realização
do referido exame com classificação de risco definida como “vermelho” é de apenas
20 pacientes;
e) Por outro lado, 1.742 pacientes classificados como risco “amarelo” permanecem em
fila de espera, bem como 596 pacientes em classificação de risco “verde” e 129 em
classificação de risco “azul”, somando-se, assim, 2.487 pacientes em aguardo para
atendimento;
f) A inserção mais antiga referente a solicitação com classificação de risco “amarelo”
ocorreu em 14/11/2018, estando o paciente aguardando a realização do exame há
mais de dois anos e meio;
g) De maneira semelhante, mesmo os pacientes em classificação de risco “vermelho”
permanecem em fila de espera por tempo excessivo, tendo sido a solicitação mais
antiga inserida ainda em 09/05/2019;
h) Ocorre que há grandes chances de tais informações estarem desatualizadas, uma vez
que até mesmo a inserção de novas solicitações no Sistema de Regulação
(SISREGIII) foi cessada em junho de 2020. Em outras palavras, existem pacientes
que não tiveram ao menos suas solicitações registradas, estando à margem dos dados

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apresentados;

i) A principal consequência dessa situação, como se passará a descrever, é a elevada


quantidade de pessoas de meia idade que seguem progredindo para estágios mais
graves da enfermidade hipopneia/apneia do sono, com reflexos na capacidade
laboral e em seus resultados, bem como no abreviamento do tempo de vida, seja por
acidentes, seja por eventos isquêmicos que conduzem à incapacidade física ou à
morte;

j) Apesar da situação descrita, o Distrito Federal não tem logrado êxito no planejamento
e execução de políticas públicas voltadas para a normalização do atendimento de
polissonografia em proporção equivalente à demanda apresentada, mesmo com
ampla oferta do referido exame na rede privada de saúde.

A Autora da ação postula:

a) Informações detalhadas e atualizadas sobre o atual quadro da fila de espera do SUS


local para a realização do exame de polissonografia;
b) A retomada de inserção das solicitações para polissonografia no Sistema de
Regulação (SISREGIII), como meio de se dimensionar real número de pacientes em
aguardo para atendimento;
c) A regularização do acesso ao exame de polissonografia na rede SUS mediante a
oferta de vagas em número proporcionalmente equivalente ao número de pacientes
em aguardo, de modo a promover a eliminação da elevada demanda reprimida
atualmente existente; bem como a manutenção de prazos de espera adequados
conforme nível de prioridade clínica de cada paciente.

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1. INTRODUÇÃO

A presente ação civil pública tem por objetivo garantir acesso aos
serviços de saúde pelo Sistema Único de Saúde do Distrito Federal, especificamente para
aqueles pacientes com indicação médica para realização de polissonografia.

Conforme será demonstrado na presente ação, no âmbito do Distrito


Federal é crescente o número de pessoas com indicação médica para realização de
polissonografia que não conseguem acesso conforme suas necessidades terapêuticas em
razão do grave déficit de atendimentos.

Há oferta de vagas para a realização do exame em apenas uma unidade


hospitalar em todo o Distrito Federal – o Hospital Regional da Asa Norte (HRAN). Ocorre
que, em junho de 2020, optou-se por destinar a sala anteriormente utilizada para a
realização do exame ao atendimento inicial aos pacientes acometidos por Covid-19. As
camas hospitalares, também imprescindíveis para o exame de polissonografia, foram
cedidas aos pacientes críticos em outros setores do hospital.

Reconhece-se que, há um ano, essas e outras medidas foram necessárias


para viabilizar o combate à grave pandemia ocasionada pela desseminação da doença
viral Covid-19. Ultrapassado extenso lapso temporal, entretanto, não é razoável que
milhares de pacientes permaneçam sem qualquer previsão de atendimento em razão da
falta de soluções a serem apresentadas pela Secretaria de Saúde que viabilizassem a
retomada da oferta do exame. Se o HRAN tem necessidade de destinar suas intalações
para o combate à pandemia, outras unidades de saúde, inclusive não hospitalares,
poderiam ter sido preparadas para a oferta do exame. Outra opção seria a contratação da
rede complementar de saúde, uma vez que há ampla oferta do referido exame em clínicas
privadas do Distrito Federal. Infelizmente, a única alternativa que não poderia escolhida
foi exatamente a eleita pelo Poder Público – a completa e prolongada desassistência.

Este problema social foi percebido pelo Núcleo da Saúde da Defensoria


Pública do Distrito Federal, que atende aos familiares dos pacientes que seguem em fila
de espera aguardando realização de polissonografia na rede SUS local, sem êxito, ou, ao

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menos, qualquer previsão para que obtenham sucesso.
Por meio da presente demanda, objetiva-se a adoção de estratégias
resolutivas desse problema, que permitam o atendimento dos pacientes com indicação
médica para realização de polissonografia, com foco especial àqueles que já sofrem com
os efeitos nefastos do não atendimento.

Para melhor compreender a dimensão do problema apontado e ter


condições de direcionar soluções para o caso, a Defensoria Pública buscou junto à
Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal (SES/DF) dados atualizados da situação
da fila de espera dos pacientes que necessitam do procedimento, que estão detalhados no
tópico a seguir.

2. FUNDAMENTOS FÁTICOS DA DEMANDA

2.1 Do procedimento de polissonografia

Inicialmente, antes de adentrar ao mérito, imperioso tecer alguns


comentários sobre a importância da realização do procedimento de polissonografia.
Usualmente, pacientes acometidos por síndrome da apneia obstrutiva
do sono (SAOS) tem maior indicação para a realização do exame em comento. Isso
porque, de acordo com o relatório médico anexo, de lavra do Dr. Francisco Job Neto
(CRM–DF 20515), a SAOS é um distúrbio do sono frequente no qual a obstrução
completa ou parcial das vias aéreas, causada pelo colapso da faringe durante o sono, causa
ronco alto ou engasgo, despertares frequentes, sono interrompido e sonolência diurna
excessiva. Quando ocorre obstrução das vias aéreas, o fluxo de ar inspiratório pode ser
reduzido (hipopneia) ou completamente ausente (apneia).
Assim, em havendo suspeita de ocorrência dessa condição, realiza-se a
polissonografia, um exame não invasivo que mede, principalmente, a atividade
respiratória, muscular e cerebral durante o sono. As informações são coletadas por
sensores espalhados pelo corpo e analisadas por computadores que transformam os dados

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em padrões, que descrevem em detalhes como é o descanso do indivíduo. Frisa-se,
portanto, que, para a realização do exame, o paciente deverá dormir ao menos por uma
noite no hospital com a finalidade de ter sua atividade noturna devidamente monitorada.
O relatório médico anexo, de lavra do Dr. Francisco Job Neto (CRM –
DF 20515) , relata, para que se viabilize maior compreensão quanto ao objeto da presente,
os motivos pelos quais o exame de polissonografia se configura como a opção mais
adequada para o diagnóstico da síndrome da apneia obstrutiva do sono (SAOS). Na
oportunidade, transcreve-se trecho do aludido relatório:

“O estudo objetivo do sono é necessário para confirmar a


suspeita de SAOS, avaliar sua gravidade e orientar as escolhas
terapêuticas sendo a polissonografia o exame indicado para este
diagnóstico.
(...)
É relevante ressaltar que os eventos respiratórios desordenados
ocorrem apenas durante o sono, enfatizando a importância da
polissonografia.”

Inicialmente, pode-se ter a errônea impressão de se tratar de


enfermidade simples, que gera mero desconforto aos seus portadores. Entretanto, deve-
se frisar que, em decorrência dos epsódios e apneia e hipopneia, há baixa oxigenação
cerebral, o que pode ocasionar no comprometimento cognitivo com redução da atenção e
da concentração, das funções executivas e da coordenação motora fina.
Ainda em relatório anexo, observa-se que o médico assistente descreve
com detalhes os motivos pelos quais o diagnóstico e tratamento da SAOS merecem
especial atenção. Veja-se:

“A gravidade dos sintomas geralmente progride ao longo dos


anos e pode aumentar com o ganho de peso, envelhecimento

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e transição para a menopausa. Conforme o distúrbio
progride, a sonolência pode invadir todas as atividades
diárias e pode se tornar incapacitante e perigosa.
Consequentemente, a SAOS representa uma causa
significativa de acidentes de veículos motorizados,
resultando em um risco duas vezes e até sete vezes maior.
Embora todos esses sintomas possam afetar a qualidade de
vida, a relevância clínica da SAOS é principalmente devido à
sua forte associação com hipertensão, síndromes
metabólicas, diabetes, insuficiência cardíaca, doença
arterial coronariana, arritmias, acidente vascular cerebral,
hipertensão pulmonar, transtornos neurocognitivos e de
humor.”

Dessa forma, sem o acesso ao procedimento de polissonografia, os


pacientes, consequentemente, são impedidos de obter adequado diagnóstico e, por
consequência, tratamento da enfermidade. Nesse sentido, o Dr. Francisco Job Neto
registra as consequências da escassa a oferta de tal procedimento no âmbito da rede
pública distrital, veja-se:

“Existe uma prevalência ampla e oculta da síndrome da


apneia obstrutiva do sono, enfermidade que apresenta
gravidade progressiva e cujo diagnóstico adequado é
fundamental tanto para afastar doenças concomitantes
como para interromper sua progressão para quadros
isquêmicos cardíacos, cerebrais e outros eventos
potencialmente mortais.
(...)
A falta de oferta destes exames desemboca na elevada

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quantidade de pessoas de meia idade que seguem
progredindo para estágios mais graves da enfermidade, com
reflexos na capacidade laboral e em seus resultados, bem
como no abreviamento do tempo de vida, seja por acidentes,
seja por eventos isquêmicos que conduzem à incapacidade
física ou à morte.”

No âmbito do Distrito Federal, o procedimento pode ser realizado


apenas no Hospital Regional da Asa Norte e teve sua oferta interrompida em junho
de 2020. Inicialmente, a justificativa encontrou respaldo na grave situação sanitária
observada em todos os estados da federação, inclusive no Distrito Federal, em razão
do empreendimento de esforços no tratamento de pacientes diagnosticados com
Covid-19.

Entretanto, em que pese aos esforços do Distrito Federal para lidar


com a situação um ano após noticiada a interrupção, ao longo desta petição será
possível perceber que o ente distrital ainda não tomou medidas capazes de solucionar
este problema social.

2.2 O déficit no serviço de polissonografia no âmbito do SUS local

O Núcleo de Defesa da Saúde da Defensoria Pública do Distrito Federal


identificou nos atendimentos individuais a crescente demanda para o serviço de
polissonografia do âmbito do Distrito Federal. A partir dessa observação, foi
encaminhado ofício a Central de Regulação Ambulatorial (CERA) a fim de obter as
informações pertinentes ao procedimento ora em comento.
O ofício para a Central de Regulação Ambulatorial foi enviado em 07
de maio de 2021, processo SEI 00401-00007398/2021-34.

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Em resposta, enviada à DPDF, foi noticiado o fato de que o Hospital
Regional da Asa Norte promoveu a suspensão do atendimento em polissonografia em
junho de 2020, sem previsão concreta de retorno regular. A justificativa apresentada se
assentou no fato de que a internação necessária para a realização do exame representava
sério risco de contaminação aos pacientes, uma vez que o HRAN vem empreendendo
esforços no atendimento daqueles diagnosticados com Covid-19.
Assim, as camas hospitalares anteriormente destinadas à realização do
exame passaram a servir de suporte em outros setores do hospital e as salas utilizadas
naquele atendimento também foram destinadas ao tratamento de pacientes acometidos
por Covid-19.
Desde então, segundo informado, não teria sido possível a destinação
de outro espaço do referido hospital para o retorno dos atendimentos aos pacientes que
aguardam pelo exame de polissonografia, mesmo tendo-se ultrapassado um ano desde o
início da pandemia ocasionadora de tais mudanças.
Em mesmo documento resposta, foi informada a quantidade estimativa
de pessoas aguardando em lista de espera, em todas as prioridades de classificação de
risco, que se mostrava a seguinte:
• Vermelho: 20
• Amarelo: 1.742
• Verde: 596
• Azul: 129.
Computando os números informados, tem-se a totalidade de 2.487
pacientes em espera. Ocorre que o número real de pacientes sem previsão de atendimento
pode ser ainda maior, dado ao fato de que até mesmo a inserção das solicitações no
Sistema de Regulação para a realização de polissonografia foi interrompida em junho de
2020. Essa informação foi omitida em resposta aos questionamentos feitos por este
Núcleo de Defesa da Saúde, todavia é passível de acesso no processo SEI nº 00060-
00231794/2020-90.

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A CERA informou, ainda, as datas das inserções mais antigas de acordo
com as prioridades de classificação de risco, sendo estas as seguintes:

• Vermelho: 09/05/2019
• Amarelo: 14/11/2018
• Verde: 17/11/2018
• Azul: 14/05/2019

Observa-se, portanto, que antes mesmo da pandemia a oferta de vagas


já não era capaz de atender à demanda na proporção em que era devido. Atualmente, o
tempo de espera é maior que dois anos em todas as classificações de risco, período em
que se aguarda sem qualquer previsão para que seja possível o diagnóstico por parte
daqueles que necessitam. Em palavras simples, tratam-se de milhares de pacientes que
podem estar acometidos por síndrome da apneia obstrutiva do sono (SAOS) ou outra
doença respiratória grave, sem que seja possibilitada qualquer notícia acerca de tal quadro
e início de tratamento.

Foi requisitada, também, a média estimativa de novas solicitações


mensais, entretanto, a resposta apresentada por aquela Central se limitou a indicar:
“Informação indisponível no momento, SISREGIII apresentando erro na geração do
relatório”. Frisa-se que, em verdade, conforme exposto anteriormente, foi suspensa a
inserção de novas solicitações, real motivo pelo qual não é possível a apresentação da
informação solicitada por este núcleo.

A partir dessas informações, em 13 de maio de 2021, a Defensoria


Pública do Distrito Federal oficiou a Subsecretaria de Atenção Integral à Saúde a fim de
obter um detalhamento sobre a situação apresentada, bem como ter notícia acerca de
eventuais medidas a serem tomadas pelos gestores da unidade hospitalar com vias a
regularizar o atendimento.

Em resposta, sobreveio a informação de que foi possível a alocação de

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novo espaço destinado ao atendimento em requerimento, ainda que de menor tamanho.
Assim, conforme se observa em documento anexo, o RTA da pneumologia do HRAN se
comprometeu a retornar com o funcionamento das polissonografias, nos seguintes
termos:

“- 1 polissonografia basal tipo I ou titulação de CPAP por noite.

- 2 poligrafias tipo 3, usando dois aparelhos cedido pelos servidores do


serviço de sono do HRAN.”

Em que pese exista uma previsão para o retorno, não foi indicada data
para que isso ocorra. Ademais, não se pode deixar de observar que a solução apresentada
está longe de regularizar o atendimento, e é absolutamente incapaz de lidar com a
demanda reprimida atualmente regulada. Se imaginarmos a demanda reprimida não
regulada, ou seja, aquela que estou não inserida no sistema SISREG em razão da
interrupção de novas solicitações, a solução apontada é inócua.

Isto porque ainda que sejam realizados 3 (três) exames por noite, sem
que haja qualquer interrupção, seriam necessários mais de dois anos para o atendimento
de todas as solicitações registradas atualmente. Isto sem se computar as solicitações que
deixaram de ser inseridas no Sistema de Regulação no último ano e as prováveis novas
solicitações que deverão aparecer ao longo do mencionado período.

Da análise dos fatos acima, é possível se depreender que, sem a tomada


de medidas efetivas, observar-se-á a manutenção da fila com milhares de pacientes
aguardando procedimento imprescindível ao seu tratamento. Tal situação, por certo,
resultará em mais e mais demandas judiciais individualizadas.

Conclui-se, portanto, que é dramática a situação dos pacientes que


aguardam a realização do exame de polissonografia na rede pública de saúde do Distrito

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Federal. Isso porque a espera na fila para disponibilização do serviço torna cada vez mais
distante o atendimento no momento terapêutico adequado. Nesse cenário, os pacientes
seguem sem a possibilidade de qualquer diagnóstico e, consequentemente, tratamento
cabível, correndo sério risco de agravamento de seu quadro clínico de maneira
irreversível.

2.3 Da judicialização dos casos individuais

Como já mencionado anteriormente, o Núcleo da Saúde da Defensoria


Pública do Distrito Federal identificou a existência de demandas, a partir de janeiro de
2021, para o serviço de polissonografia do âmbito do Distrito Federal, sobretudo nos
casos mais urgentes. Destarte, para melhor expor a complexidade do quadro atual, cumpre
fazer breve exposição acerca da judicialização dos casos individuais deste ano.

Até a presente data, foram ajuizadas ao menos 02 (duas) ações


judiciais por intermédio da Defensoria Pública do Distrito Federal, neste ano, de
pacientes buscando a condenação do Distrito Federal à realização do procedimento de
polissonografia na rede pública de saúde local. Veja-se:

Processos judiciais individuais – Polissonografia


0719517-95.2021.8.07.0016
0709067-93.2021.8.07.0016

Apesar no pequeno número, é devido ressaltar que mantido o problema


como está, é possível que dezenas de ações sejam ajuizadas para distribuição entre os
Juízos Fazendários do TJDFT, especialmente quando o arrefecimento da pandemia
mostrar aos pacientes situação de maior segurança para voltarem a realizar procedimentos
eletivos. Em razão da elevada demanda reprimida atual, é imperativo alcançar solução
de âmbito coletivo, e não apenas àqueles que buscam a concretização de seu direito à
saúde por meio do ato de acionar o Poder Judicante para resoluções individuais.

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Demais disso, destaque-se que o caminho tortuoso não se encerra na
obtenção de um provimento jurisdicional. Isso porque salta aos olhos a reiteração no
descumprimento das ordens emanadas.

Assim, o que ora se expõe é problema coletivo grave e dramático, que


deita raízes na falha estrutural do sistema, que submete os pacientes do SUS local a uma
angustiante espera por atendimento adequado e eficiente.

3. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA PRETENSÃO:

A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função


jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime
democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos
e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos,
de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso
LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.

O debate jurídico da questão controvertida nesta causa pressupõe o


reconhecimento de que a Constituição Brasileira, por um lado, garante aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida (art. 5º, caput) e,
por outro, impõe ao Poder Público assegurar a saúde a todos, mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (art.
196).

Esses deveres objetivam ao atendimento do direito humano à saúde,


previsto no art. 25, item I, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, nos seguintes
termos: “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à

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sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário,
ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e
tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice
ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da
sua vontade”.

O direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível de saúde


física e mental, por meio da criação de condições que assegurem a todos assistência
médica e serviços médicos em caso de enfermidade, também está consignado no art. 12
do Pacto Internacional de Proteção dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais.

No âmbito do Distrito Federal, a Lei Orgânica do Distrito Federal é


clara em afirmar a responsabilidade desse ente político em garantir o direito à saúde de
todos, objetivando o bem-estar físico, mental e social do indivíduo e da coletividade,
à redução do risco de doenças e outros agravos e o acesso universal e igualitário às ações
e serviços de saúde, para sua promoção, prevenção, recuperação e reabilitação (art. 204,
incs. I e II).

Bem por isso, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça do


Distrito Federal “cabe ao Distrito Federal, por meio da rede pública de saúde, auxiliar
todos aqueles que necessitam de tratamento, disponibilizando profissionais,
equipamentos, hospitais, materiais, acesso a exames indicados e remédios prescritos, já
que os cidadãos pagam impostos para também garantir a saúde aos mais carentes de
recursos, sendo dever do Estado colocar à disposição os meios necessários, mormente
se para prolongar e qualificar a vida e a saúde do paciente diante dos pareceres dos
médicos especialistas” (TJDFT, Acórdão n.1026103, 20140111760427RMO, Relator:
ANGELO PASSARELI 5ª TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 21/06/2017, Publicado
no DJE: 05/07/2017. Pág.: 315/317).

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Essa orientação jurisprudencial está em absoluta conformidade com
dois dos princípios que regem as ações e serviços públicos de saúde: I - universalidade
de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; e II - integralidade
de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços
preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os
níveis de complexidade do sistema (art. 7º da Lei Federal n. 8.080/1990, que dispõe sobre
as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o
funcionamento dos serviços correspondentes).

O reconhecimento jurídico do direito à saúde como direito humano


fundamental, no plano jurídico-objetivo, proíbe a ingerência dos poderes públicos na
esfera jurídica individual da parte, e, no plano jurídico-subjetivo, implica no poder de
exercer positivamente esse direito (liberdade positiva) e de exigir dos poderes públicos
que evitem ações e omissões lesivas a tais direitos (liberdade negativa), segundo leciona
J.J. Gomes CANOTILHO (Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 541).

O acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção,


proteção e recuperação da saúde constituem diretrizes de políticas públicas revestidas de
conteúdo programático, mas que possuem caráter cogente e vinculante, como já afirmou
o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos (entre os quais destacam-se: ADPF
45, STA 175, RE 367.432-AgR, RE 543.397, RE 556.556 e RE 574.353).

É certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções


institucionais do Poder Judiciário a atribuição de formular e de implementar políticas
públicas, pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo
e Executivo.

Todavia, a incumbência de fazer implementar políticas públicas


fundadas na Constituição deverá, excepcionalmente, ser exercida pelo Poder Judiciário,
se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-

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jurídicos que sobre eles incidem em caráter vinculante, vierem a comprometer a eficácia
e a integridade e direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura
constitucional.

A missão institucional do Poder Judiciário impõe o compromisso de


fazer prevalecer os direitos fundamentais da pessoa, dentre os quais avultam, por sua
inegável precedência, o direito à vida e o direito à saúde.

Tais direitos não se expõem, em seu processo de concretização, a


avaliações meramente discricionárias da Administração Pública nem se subordinam a
razões de puro pragmatismo governamental. Subtrair as políticas públicas na área da
saúde ao controle jurisdicional apenas contribuiria para agravar o presente quadro de
violação massiva e persistente de direitos fundamentais.

De fato, “seria uma distorção pensar que o princípio da separação dos


poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos fundamentais,
pudesse ser utilizado justamente como óbice à realização dos direitos sociais, igualmente
fundamentais. Com efeito, a correta interpretação do referido princípio, em matéria de
políticas públicas, deve ser a de utilizá-lo apenas para limitar a atuação do judiciário
quando a administração pública atua dentro dos limites concedidos pela lei. Em casos
excepcionais, quando a administração extrapola os limites da competência que lhe fora
atribuída e age sem razão, ou fugindo da finalidade a qual estava vinculada, autorizado
se encontra o Poder Judiciário a corrigir tal distorção restaurando a ordem jurídica
violada” (STJ, REsp 1041197/MS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA
TURMA, julgado em 25/08/2009, DJe 16/09/2009).

Fixadas essas premissas normativas, é imperioso salientar que, como já


afirmou o Supremo Tribunal Federal, a ineficiência administrativa, o descaso
governamental com direitos básicos do cidadão, a incapacidade de gerir os recursos
públicos, a incompetência na adequada implementação da programação orçamentária em

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tema de saúde pública, a falta de visão política na justa percepção, pelo administrador, do
enorme significado social de que se reveste a saúde, a inoperância funcional dos gestores
públicos na concretização das imposições constitucionais estabelecidas em favor das
pessoas carentes não podem nem devem representar obstáculos à execução, pelo Poder
Público, notadamente pelo Estado, das normas inscritas nos arts. 5º e 196 da Constituição
da República (cf. RE 581.352 AgR).

Não se ignora que a destinação de recursos públicos, sempre tão


dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de
políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria
implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí
resultando contextos de antagonismo que impõem, ao Estado, o encargo de superá-los
mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente
relevantes, compelindo, o Poder Público, em face dessa relação dilemática, causada pela
insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras
“escolhas trágicas”.

Todavia, a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência


de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a
finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações
constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder
resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados
de um sentido de essencial fundamentalidade, como também já afirmou o Supremo
Tribunal Federal (cf. ADPF 45).

A reserva do possível não configura carta de alforria para o


administrador incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa
humana, já que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de
matar o cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar. A escusa da
"limitação de recursos orçamentários" frequentemente não passa de biombo para

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esconder a opção do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas
estatuídas na Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais
urgentes da coletividade.

O absurdo e a aberração orçamentários, por ação ou omissão, por


ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razoável, as fronteiras do bom-senso e até
políticas públicas legisladas, são plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo,
em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando
rompimento do princípio da separação dos Poderes. "A realização dos Direitos
Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário
nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles
direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em
razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador" (REsp.
1.185.474/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29.4.2010) (REsp
1068731/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
17/02/2011, DJe 08/03/2012).

Precisamente por essa razão, a jurisprudência hegemônica reconhece o


direito de acesso ao tratamento mais adequado e eficaz, apto a ofertar ao enfermo maior
dignidade de vida e menor sofrimento, ainda que seja alto o custo do insumo ou complexo
o procedimento médico indicado ao paciente.

Cabe ao Poder Público, por meio da rede pública de saúde, auxiliar


todos aqueles que necessitam de tratamento, disponibilizando profissionais,
equipamentos, hospitais, materiais, acesso a exames indicados e remédios prescritos, já
que os cidadãos pagam impostos para também garantir a saúde aos mais carentes de
recursos, sendo dever do Estado colocar à disposição os meios necessários, mormente se
para prolongar e qualificar a vida e a saúde do paciente em conformidade com os
pareceres dos médicos especialistas.

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É isso o que se pretende, em favor dos pacientes que necessitam do
serviço de polissonografia por meio desta causa.

4. DA LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL DAS


POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE: A NECESSIDADE DE O JUDICIÁRIO
ATUAR EM PROL DO ACESSO À SAÚDE

A constitucionalização de direitos fundamentais, segundo o magistério


de Inocêncio Mártires Coelho, transmuda a natureza das constituições, que deixam de ser
apenas “catálogos de competências” ou “leis fundamentais do Estado” e se convertem em
“Cartas de Cidadania”1. A gradual submissão das decisões políticas à exigência de
garantia de direitos fundamentais permite que a política possa, em certa medida, se
desacoplar “de injunções particularistas, oriundas de grupos sociais específicos, e
abrindo-se à inclusão de interesses e aspirações de um público mais variado de
indivíduos”2.

No Brasil, a despeito da influência histórica e profunda do


constitucionalismo, é apenas na Constituição de 1988 que são lançadas as bases para o
processo descrito por Werneck Vianna como “judicialização da política e das relações
sociais”. Isso porque, dentre vários avanços na reforma da tradição republicana brasileira,
a Carta Cidadã criou bases mais sólidas para o exercício dos direitos civis de cidadania e
para o direito de acesso à Justiça, consagrou o instituto das Ações Civis Públicas, recriou

1
COELHO, I. M.. Intepretação Constitucional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor,
1997, pp. 97-98.
2
DUTRA, Roberto; CAMPOS, Mauro Macedo. Por uma sociologia sistêmica da gestão de
políticas públicas. Conexão Política, Teresina, v. 2, n. 2, pp. 11-47, ago. dez., 2013, p. 34.

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o Ministério Público, deu destaque à sociedade organizada, dispôs sobre a Defensoria
Pública, previu a criação dos juizados especiais.

Tal processo de judicialização alcançou tanto o campo político quanto


as relações sociais. A judicialização da política pode ser observada no acesso ao Judiciário
por meio de ações diretas para controle de constitucionalidade, situação que ganhou
destaque e se tornou “escoadouro do conflito entre sociedade e Estado”3. Tais
instrumentos, além de servirem à clássica defesa de minorias, também passaram a ser
utilizados como “recurso institucional estratégico de governo”4. A judicialização das
relações sociais tomou corpo, por exemplo, com a constitucionalização dos juizados
especiais (art. 98, inciso I, CF) que, ao facilitar o acesso à Justiça, criou novo canal de
expressão para o processo de democratização social.5

No campo das políticas sociais, como a política de saúde, abre-se


também um novo campo de atuação do Sistema de Justiça, movimento comumente
denominado de “judicialização das políticas públicas”6, que se torna viável a partir da
construção, na jurisprudência e na doutrina constitucional, do entendimento de que as
prestações relativas a direitos sociais são direitos exigíveis na condição de direitos
subjetivos7. Tal construção jurídica veio ao encontro dos anseios de dar efetividade aos

3
VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo Baumann; SALLES, Paula Martins. Dezessete
anos de judicialização da política. Tempo Social, São Paulo, v. 19, n. 2, pp. 39-85, nov. 2007,
p. 43.
4
Ibidem, p. 44.
5
VIANNA, L. W. et al. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil. Rio de
Janeiro: Revan, 2a ed., 2014, p. 43.
6
MENICUCCI, T.; MACHADO, J. Judicialization of health policy in the definition of acess to
public goods: Individual Rights versus Collective Rights. Revista Brasileira de Ciência
Política, v. 4, n. 1, pp. 33-68, 2010, p. 33.
7
SARLET, Ingo W.. Direitos Fundamentais a Prestações Sociais e Crise: Algumas
Aproximações. Espaço Jurídico Journal of Law, Editora UNOESC, Joaçaba, v. 16, n.2, pp.
459-488, jul. dez. 2015, p. 461-462.

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direitos sociais conquistados na nova ordem constitucional de 1988. A necessidade de
atuação estatal mais ostensiva na seara social, de fato, se fazia presente, especialmente
quando observada a forma mais rápida como os direitos sociais foram positivados no
Brasil, vis-à-vis o processo desenvolvido no ocidente europeu.8

Assim, com base na Constituição e nas normas que ampliam o rol de


comprometimento com direitos concretamente definidos, o plano da política ficou
obrigado a executar as políticas públicas “com as quais se compromete por meio do
processo de legislativo”9. A proteção jurídico-constitucional dos direitos sociais ganhou
relevância como instrumento para veicular reivindicações relativas à concepção das
políticas públicas, bem como para exigir prestações específicas nas hipóteses em que as
políticas estão ausentes, são insuficientes ou mesmo descumpridas. Tal proteção, assim
utilizada, passou a proporcionar o “empoderamento” dos cidadãos no plano individual e
no coletivo, ainda que a ação concreta exigida não se mostre idealmente a mais efetiva.10

Nesse contexto, a judicialização das políticas públicas também se


consubstancia em instrumento da proteção do próprio regime democrático, que,
conforme argumentamos, segue comprometido pelo “bloqueio” ao efetivo exercício
da cidadania. Como destaca Ingo Sarlet, a proteção aos direitos sociais em sua condição
subjetiva tem servido para “imprimir à noção de cidadania um novo contorno e conteúdo,
potencialmente mais inclusivo e solidário”11. Empoderamento do indivíduo e crescimento
socialmente inclusivo, vale lembrar, são os dois elementos mais relevantes no
desenvolvimento de uma nação.12

8
SANTOS, Boaventura de S.. Para uma Revolução Democrática da Justiça. São Paulo:
Cortez, 2007, p. 20.
9
DUTRA, R.; CAMPOS, M. M.. Por uma sociologia sistêmica da gestão de políticas públicas.
Conexão Política, Teresina, v. 2, n. 2, pp. 11-47, ago./dez., 2013, p. 34.
10
SARLET, Ingo. W., op. cit., p. 483.
11
Ibidem, p. 483.
12
UNGER, R. M. The Left Alternative. Nova Iorque: Verso, 2009, p. 65.

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A judicialização das políticas públicas tem alcançado, assim, várias
políticas sociais, a exemplo da educação pública13 e da assistência social14, todavia, é na
seara da saúde que encontra desenvolvimento mais acentuado, seja pela repercussão
alcançada no âmbito da Administração Pública, seja pela receptividade que o Poder
Judiciário deu à questão. Conforme cediço, a denominada judicialização da saúde tem se
intensificado, e a ela têm-se atribuído significativas consequências sociais, institucionais
e orçamentárias.

O acesso à justiça para a proteção da saúde tem sido percebido como


um exercício democrático e legítimo dos direitos sociais de titularidade dos cidadãos15.
Isso porque o acesso às instâncias judiciais passou a ser compreendido como uma forma
de garantia dos direitos à saúde16. João Biehl ainda acrescenta, a partir de pesquisa
empírica realizada no estado do Rio Grande do Sul, que a judicialização no âmbito da
saúde é, sobretudo, um movimento pelo qual pessoas de baixa renda e pessoas idosas se
fazem ouvidas pelo ato de “entrar na justiça” 17. Pela judicialização, tais indivíduos agem
como sujeitos políticos em face do Estado, de forma a responsabilizá-lo e a expor as
consequências da “Realpolitik” praticada pelo Executivo e Legislativo18.

13
Para estudo sobre a judicialização das políticas públicas educacionais, conferir: MIGUEL
FERREIRA, L. A.; JAMIL CURY, C. R.. A judicialização da educação. Revista CEJ, v. 13, n.
45, p. 32-45, 2009.
14
Para um amplo estudo da judicialização no âmbito da assistência social, conferir:
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. As relações entre o Sistema Único de Assistência Social -
SUAS e o Sistema de Justiça. Brasília: Ministério da Justiça, Secretaria de Assuntos
Legislativos (SAL): IPEA, 2015.
15
Boaventura de Souza Santos, ao se deparar com a judicialização, assevera que “as pessoas,
que têm consciência dos seus direitos, ao verem colocadas em causa as políticas sociais ou de
desenvolvimento do Estado, recorrem aos tribunais para as protegerem ou exigirem a sua
efectiva execução” (SANTOS, B. S.. Para uma Revolução Democrática da Justiça. São
Paulo: Cortez, 2007, p. 29).
16
DUTRA, R.; CAMPOS, M. M., op. cit., loc. cit..
17
BIEHL, J.. Patient-Citizen-Consumers: Judicialization of Health and Metamorphosis of
Biopolitics. Lua Nova, n. 98, pp.77-105, 2016, p. 94.
18
Ibidem, p. 94.

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Nesse passo, a judicialização é essencialmente uma reação ao contexto
de exclusão social que se manifesta de diversas formas, mas que conduz aos mesmos
resultados de iniquidade na distribuição dos cuidados e na precarização dos serviços de
saúde ofertadas às classes populares (pessoas pobres) – quando não à completa negativa
de acesso. Tal situação é subproduto tanto do descompasso entre normas e práticas
institucionais, quanto da dubiedade governamental, que produz políticas de saúde pública
inspiradas em um modelo universalista e políticas econômicas e regulatórias desenhadas
para estimular outro modelo – privatizado e segmentado. A insurgência contra tais
iniquidades historicamente construídas é ato de afirmação da cidadania e do regime
democrático, afinal, o caminho escolhido pelo Brasil a partir de 1988 claramente não é o
da exclusão19. O uso do direito e do Sistema de Justiça para dar braços e armas a esta
insurgência é tão legítimo e democrático quanto a consagrada mobilização política
oriunda da participação social.

Ocorre que, além de legítima e democrática, a judicialização da saúde


tem sido, para muitos indivíduos e grupos, alternativa mais viável e efetiva do que os
mecanismos atuais de participação social, em que pese o histórico engajamento e os
avanços obtidos por Instituições de Participação, como o Conselho Nacional de Saúde.
Além das limitações gerais já destacadas, a participação social na seara da saúde, no que
tange aos interesses das classes populares, esbarra exatamente na dificuldade desse grupo
de excluídos de se organizar adequadamente em grupos de interesse e, assim, exercer a
pressão política e articular os lobbies tão característicos do funcionamento do sistema
político brasileiro. A participação é limitada, ainda, pelo desinteresse das elites

19
SARLET, I. W.; FIGUEIREDO, M. F.. Algunas consideraciones sobre el derecho fundamental
a la protección y promoción de la salud a los 20 años de la Constitución Federal de Brasil de
1988. In: COURTIS, C.; SANTAMARÍA, R. (Orgs.). La Protección judicial de los derechos
sociales. Quito: Ministério de Justicia y Derechos Humanos, 2009, p. 256.

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econômica e burocrática e, notadamente, da própria classe média pelo fortalecimento do
SUS, tendo em vista a acomodação de seus interesses na organização segmentada ofertada
pelo mercado privado – parcialmente subsidiada pelo Estado, não olvidemos. Telma
Menicucci bem resume essa situação:

A ausência de suporte político por parte de grupos sociais relevantes e


pelos principais afetados positivamente por uma política de saúde
inclusiva demonstra também a inexistência de um consenso societário pela
publicização efetiva da assistência à saúde, entendendo-se por isso a
incorporação de todos os cidadãos ao Sistema Único de Saúde (SUS),
legalmente garantida nos princípios constitucionais, mas de fato negada
na realidade da assistência tal como ela tem se efetivado no país.20

Nesse cenário, o suporte político mais relevante – ou a falta dele – é


aquele representado pela classe média. Nos países em desenvolvimento, como o Brasil, a
disposição política da classe média é essencial para o sucesso da adoção de sistemas de
saúde universais. Nos países onde a classe média tem buscado cobertura e tratamento por
intermédio de planos de saúde ou mediante gastos privados, os esforços para estabelecer
o acesso universal à saúde têm sido frustrados, uma vez que há redução dos incentivos
para que se estendam os benefícios aos outros segmentos sociais.21

Os fatos recentes têm denotado redução do engajamento da classe


média brasileira pelo fortalecimento do modelo público. Nesse sentido, vale salientar que,
enquanto inciativas de desfinanciamento do SUS (Novo Regime Fiscal) e de expansão do

20
Nesse sentido: MENICUCCI, T. M. G.. Público e privado na política de assistência à
saúde no Brasil: atores, processos e trajetória. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007, p. 292.
21
BRITNELL, M. In Search of the Perfect Health System. Londres/Nova Iorque: Macmillan
Education/Palgrave, 2015, p. 157.

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mercado privado (regulamentação dos planos “acessíveis”) seguem sendo
implementadas, praticamente não se debatem as isenções fiscais irrestritas aos gastos com
saúde no mercado privado, que têm aumentado ano após ano, ou os benefícios de saúde
pagos com recursos públicos a determinados segmentos do funcionalismo público. Tais
comportamentos do governo e da classe média, longe de serem imprevisíveis, seguem
exatamente o caminho politicamente mais “seguro” e ameno, que é a adoção de
estratégias conservadoras e excludentes na defesa de interesses22.

Não à toa, a tendência observada em âmbito internacional indica que as


reduções de investimento público em saúde geram resistências politicas menores do que
eventuais restrições da co-participação estatal no financiamento das escolhas dos
consumidores23. Em suma, no cenário de austeridade atual, a redução de custos com saúde
encontra menos resistência política se feita nos recursos do SUS do que nos benefícios
ofertados aos consumidores dos planos de saúde.

Assim, na ausência de expectativas de maiores transformações


advindas dos atuais mecanismos de participação social institucionalizados ou da
mobilização política das classes populares ou da classe média, é razoável afirmar que o
movimento de intensa judicialização da saúde permanecerá sendo utilizado como
instrumento de concretização do direito à saúde. A regulamentação dos planos
acessíveis tende a reforçar essa tendência, uma vez que os atualmente existentes já têm

22
UNGER, R. M.. Democracia realizada: a alternativa progressista. São Paulo: Boitempo,
1999, pp. 17-18.
23
TUOHY, C. et al. How Does Private Finance Affect Public Health Care Systems? Marshaling
the Evidence from OECD Nations. Journal of Health Politics, Policy and Law, Duke
University Press, v. 29, n. 3, pp.359-396, 2004, p. 388.

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impulsionado o processo de judicialização24. Daí a importância central de se dar atenção
especial à questão da judicialização da saúde.

Há amplo reconhecimento de que a atuação do Sistema de Justiça é


instrumento legítimo para dar eficácia material ao direito à saúde, previsto na
Constituição25, mas ela mesma não oferece os critérios para decidir os exatos contornos
desse direito, tarefa que fica reservada aos órgãos políticos competentes para “definição
das linhas gerais das políticas na esfera socioeconômica”26. Em decorrência disso, há
acirrado e complexo debate em torno da determinação de qual conteúdo pode ser
depreendido do texto constitucional e, por conseguinte, exigido por intermédio dos
instrumentos jurídicos27. Em articulação com esse debate, há, ainda, ampla reflexão sobre
o escopo de qual tutela judicial deve ser assumida, se individual ou coletiva.

O grande volume de ações e o significativo impacto na gestão da saúde


têm conduzido à intensificação das reflexões no âmbito da pesquisa acadêmica, da mídia,
da Administração Pública e do Legislativo. Nesse contexto, são constantes as assertivas
em prol da valorização da tutela coletiva em relação à tutela individual28, que é

24
BAHIA, Ligia et al. Private health plans with limited coverage: the updated privatizing agenda
in the context of Brazil's political and economic crisis. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.
32, n. 12, 2016, p. 3.
25
Para um exemplo, conferir: DALLARI, S. G. NUNES JÚNIOR, V. S. Direito Sanitário. São
Paulo: Verbatim, 2010, p. 93.
26
SARLET, I. W.. Direitos Fundamentais a Prestações Sociais e Crise: Algumas Aproximações.
In Espaço Jurídico Journal of Law, Editora UNOESC, Joaçaba, v. 16, n.2, p. 459-488, jul.
dez. 2015, p. 471.
27
SARLET, I. W.; FIGUEIREDO, M. F.. Algunas consideraciones sobre el derecho fundamental
a la protección y promoción de la salud a los 20 años de la Constitución Federal de Brasil de
1988. In: COURTIS, C.; SANTAMARÍA, R. (Orgs.). La Protección judicial de los derechos
sociales. Quito: Ministério de Justicia y Derechos Humanos, 2009, p. 252.
28
CIARLINI, A. L. de A. S.. Direito à Saúde: paradigmas procedimentais e substanciais da
Constituição. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 22-23.

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exatamente o que se pretende na presente ação civil pública – transformar os
problemas tratados em dezenas de ações individuais em uma solução coletiva para
todos. Dessa forma, a busca do Sistema de Justiça por garantir efetivo acesso à saúde se
mostra uma alternativa relevante – senão a única – em face da iniquidade e da exclusão
decorrentes da desnaturação do modelo público de saúde brasileiro. Dessa forma,
fortalecer esse instrumento de afirmação da cidadania é combater os problemas estruturais
que comprometem a organização do sistema de saúde: a exclusão no acesso, o
desfinanciamento do SUS, a segmentação do cuidado, a precarização dos serviços
públicos, dentre outros.

5. CABIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA:

As ações de responsabilidade pela reparação de danos morais e


patrimoniais causados a qualquer interesse difuso e coletivo são reguladas pela Lei da
Ação Civil Pública (Lei Federal n. 7.347/85), de conformidade com a regra do art. 1º, inc.
IV, da referida Lei.

A Lei da Ação Civil Pública, em seu art. 21, afirma: “aplicam-se à


defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os
dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor”.

O Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal n. 8.078/90), em seu


artigo 81, esclarece que a defesa coletiva pode ser exercida quando houver lesão a
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos:

“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas
poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

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I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código,
os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste


código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por
uma relação jurídica base;

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os


decorrentes de origem comum”.

Na espécie, a ação civil pública é instrumento apropriado para a defesa


de interesses coletivos das pessoas que realizam tratamento de saúde no Distrito Federal,
por meio do SUS, e que precisem de realização de polissonografia. Cuida-se,
majoritariamente, de pessoas em situação de alta vulnerabilidade econômica e social.

Nesse cenário, a ação civil pública apresenta-se como eficaz


instrumento de inclusão jurisdicional da população em condição de vulnerabilidade,
permitindo uma defesa eficaz e transindividual dos direitos tutelados por meio desta
demanda.

Os efeitos da coisa julgada nas ações coletivas são condizentes com o


processo de massa e propiciam o acesso coletivo à justiça. Nesse sentido, o art. 16 da Lei
da Ação Civil Pública estabelece que “a sentença civil fará coisa julgada erga omnes,
nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.

Por outro lado, o artigo 103 do Código de Defesa do Consumidor prevê,


de acordo com o direito transindividual em questão, efeitos erga omnes ou ultra partes,

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conforme o resultado do julgamento ou o resultado da prova, visando a beneficiar todas
as pessoas ameaçadas ou lesadas em seus direitos por determinado acontecimento.

O microssistema processual de tutela coletiva decorre da percepção da


insuficiência e da inadequação das normas do processo civil clássico para prevenir,
reprimir e compensar a lesão a direitos de massa, sob a influência das ondas renovatórias
do acesso à justiça. As ondas renovatórias visaram não somente à reforma das regras
processuais, mas à mudança de mentalidade da sociedade e dos agentes públicos, à
implementação de uma cidadania participativa solidária e, consequentemente, à
realização dos objetivos fundamentais do Estado Social e Democrático de Direito.

6. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA PROPOSITURA DA


AÇÃO CIVIL PÚBLICA:

A legitimidade da Defensoria Pública para a propositura de ações civis


públicas é conferida pelos seguintes dispositivos constitucionais e legais:

(a) pelo art. 134, da Constituição Brasileira, com a redação que lhe foi
dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014, o qual afirma ser a
Defensoria Pública “instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e
instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação
jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os
graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de
forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV
do art. 5º desta Constituição Federal”;

(b) pelo art. 114, da Lei Orgânica do DF, segundo o qual “a Defensoria
Pública é instituição permanente e essencial à função jurisdicional do

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Estado, incumbindo-lhe fundamentalmente, como expressão e
instrumento do regime democrático, a orientação jurídica, a promoção
dos direitos humanos e a defesa judicial e extrajudicial, em todos os
graus, dos direitos individuais e coletivos de forma integral e gratuita
aos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV, da Constituição
Federal”;

(c) pelo artigo 5º, inciso II, da Lei da Ação Civil Pública (Lei Federal
nº 7.347, de 1985, com a redação dada pela Lei Federal nº 11.448, de
2007), que confere legitimidade à Defensoria Pública para ajuizar ações
civil públicas, cuja constitucionalidade já foi afirmada pelo STF (ADI
3943, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em
07/05/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-154 DIVULG 05-08-
2015 PUBLIC 06-08-2015);

(d) pelo artigo 4º, inciso VII, da Lei Complementar Federal nº 80, de
1994, que atribui à Defensoria Pública a função de “promover ação
civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a
adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais
homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo
de pessoas hipossuficientes”;

(e) pelo artigo 4º, inciso VIII, da Lei Complementar Federal nº 80, de
1994, que atribui à Defensoria Pública a função de “exercer a defesa
dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais
homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV
do art. 5º da Constituição Federal”; e

(f) pelo art. 2º, inc. IV, da Lei Complementar Distrital n. 828/2010, que
assegura a prestação de assistência jurídica, por intermédio da

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Defensoria Pública do DF, “para proteger quaisquer direitos difusos,
coletivos e individuais dos necessitados, inclusive aqueles assegurados
pela legislação de proteção à criança e ao adolescente, à mulher
vitimada pela violência doméstica, ao idoso, ao negro, aos portadores
de necessidades especiais ou de transtornos mentais, à vítima de
crimes, ao condenado, ao preso provisório, ao consumidor, ao usuário
de serviço público, ao administrado e ao contribuinte”.

Cumpre ressaltar que, ao julgar o Recurso Extraordinário n. 733.433,


com repercussão geral reconhecida, o Supremo Tribunal Federal assentou a tese de que
“a Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura de ação civil pública que vise
a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese,
pessoas necessitadas” (RE 733.433, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno,
julgado em 04/11/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL -
MÉRITO DJe-063 DIVULG 06-04-2016 PUBLIC 07-04-2016).

Ademais, conforme reconheceu o Superior Tribunal de Justiça, as


recentes modificações constitucionais e legais inspiram novo significado à expressão
'necessitados' (prevista no art. 134, caput, da Constituição):

“A expressão, que qualifica, orienta e enobrece a atuação da


Defensoria Pública, deve ser entendida, em sentido amplo, de modo a
incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros - os
miseráveis e pobres, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente
estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações
futuras), enfim, todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta
de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de
poder econômico ou político, 'necessitem' da mão benevolente e
solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio
Estado" (STJ, EREsp 1.192.577-RS, Corte Especial, Rel. Min. Laurita

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Vaz, julgado em 21/10/2015, DJe 13/11/2015).

Em maio de 2015, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar improcedente


a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3943, ajuizada pela Associação Nacional
dos Membros do Ministério Público (Conamp), afirmou a constitucionalidade de
atribuição da Defensoria Pública em propor ações coletivas para a proteção dos
necessitados.

Nesse julgado, a eminente Ministra Carmem Lúcia, relatora do


julgamento, citando o parecer da professora Ada Pellegrini Grinover, adotou o
entendimento de que o conceito de necessitado, para fins de atuação da Defensoria
Pública, abrange um caráter econômico e um organizacional. Confira-se:

“Nesse amplo quadro, delineado pela necessidade de o Estado propiciar


condições, a todos, de amplo acesso à justiça evidencia [a importância da
garantia da assistência judiciária. E ela também toma uma dimensão mais
ampla, que transcende o seu sentido primeiro, clássico e tradicional. Quando
se pensa em assistência judiciária, logo se pensa na assistência aos
necessitados, aos economicamente fracos, aos "minus habentes". E este, sem
dúvida, o primeiro aspecto da assistência judiciária: o mais premente, talvez,
mas não o único.

Isso porque existem os que são necessitados no plano econômico, mas


também existem os necessitados do ponto de vista organizacional.

Ou seja, todos aqueles que são socialmente vulneráveis: os consumidores,


os usuários de serviços públicos, os usuários de planos de saúde, os que
queiram implementar ou contestar políticas públicas, como as atinentes à
saúde, à moradia, ao saneamento básico, ao meio ambiente etc.

E tanto assim é, que afirmava, no mesmo estudo, que assistência judiciária


deve compreender a defesa penal, em que o Estado é tido a assegurar a todos

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o contraditório e a ampla defesa, quer se trate de economicamente
necessitados, quer não. O acusado está sempre numa posição de
vulnerabilidade frente à acusação.

Dizia eu: "Não cabe ao Estado indagar se há ricos ou pobres, porque o que
existe são acusados que, não dispondo de advogados, ainda que ricos sejam,
não poderão ser condenados sem uma defesa efetiva. Surge, assim, mais uma
faceta da assistência judiciária, assistência aos necessitados, não no sentido
econômico, mas no sentido de que o Estado lhes deve assegurar as garantias
do contraditório e da ampla defesa.

Em estudo posterior, ainda afirmei surgir, em razão da própria estruturação


da sociedade de massa, uma nova categoria de hipossuficientes, ou seja a
dos carentes organizacionais, a que se referiu Mauro Cappelletti, ligada à
questão da vulnerabilidade das pessoas em face das relações sócio-jurídicas
existentes na sociedade contemporânea.

Da mesma maneira deve ser interpretado o inc. LXXIV do art.5º da CF: "O
Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem
insuficiência de recursos" (grifei). A exegese do termo constitucional não
deve limitar-se aos recursos econômicos, abrangendo recursos
organizacionais, culturais, sociais.

(...)

Assim, mesmo que se queira enquadrar as funções da Defensoria Pública no


campo da defesa dos necessitados e dos que comprovarem insuficiência de
recursos, os conceitos indeterminados da Constituição autorizam o
entendimento - aderente à ideia generosa do amplo acesso à justiça - de que
compete à instituição a defesa dos necessitados do ponto de vista
organizacional, abrangendo portanto os componentes de grupos, categorias
ou classes de pessoas na tutela de seus interesses ou direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos”.

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Em seu douto voto, a Ministra Relatora salientou que, além de
constitucional, a inclusão taxativa da defesa dos direitos coletivos no rol de atribuições
da Defensoria Pública é coerente com as novas tendências e crescentes demandas sociais
de se garantir e ampliar os instrumentos de acesso à Justiça.

No presente caso, a população protegida por meio desta ação civil


pública é dotada de altíssima vulnerabilidade, por constituir população usuária do serviço
público de saúde e por apresentar disfunções que comprometem gravemente o seu estado
de saúde, ocasionando risco de óbito e exigindo tratamento adequado por parte do Poder
Público.

7. DA TUTELA DE URGÊNCIA:

O art. 12 da Lei da Ação Civil Pública (Lei Federal n. 7.347/85) afirma


que o juiz poderá conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão
sujeita a agravo. Cuida-se da previsão do cabimento da tutela de urgência.

O art. 300, do CPC, afirma que a tutela de urgência será concedida


quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano
ou o risco ao resultado útil do processo.

A probabilidade do direito está respaldada pelas disposições


constitucionais e legais que afirmam claramente a responsabilidade do Poder Público em
prover os cuidados de saúde demandados pelos pacientes.

De outro lado, os documentos anexos demonstram, à exaustão, a


situação dramática dos pacientes que aguardam o tratamento de polissonografia no
Distrito Federal e a violação aos preceitos constitucionais e legais que asseguram o direito
à saúde da coletividade.

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De forma inequívoca, evidenciada está a necessidade de ampliação da
oferta de serviços de saúde no Distrito Federal para assegurar, aos usuários do SUS, o
tratamento adequado e tempestivo.

O risco de dano grave e irreparável aos pacientes caracteriza-se pela


necessidade de obtenção do tratamento em conformidade com os ditames normativos e
com as boas práticas internacionais, bem como pelos riscos de agravamento do quadro
clínico de saúde dos pacientes decorrentes da demora no atendimento.

Ademais, há possibilidade concreta de a espera pelo julgamento da


presente ação acarretar significativo prejuízo aos pacientes do SUS que necessitam da
realização do referido procedimento, como piora do seu quadro de saúde.

Além dos claros e presumidos prejuízos à saúde da população em geral


e à saúde de cada paciente em específico, a ausência de prestação de serviços adequados
e tempestivos na prestação dos serviços de polissonografia provoca um impacto aos
cofres públicos, em caso de sequestro de verbas públicas nas ações individuais.
Indiretamente, o custo é inestimável, pois abrange a ofensa à dignidade dos pacientes e
ao direito à saúde e à vida.

É necessário, portanto, dar ao presente caso tratamento semelhante ao


que foi atribuído a outro problema social grave: a demanda reprimida por cirurgias
oftalmológicas de vitrectomia. Para garantir o direito à saúde dos pacientes com
retinopatias, o Juízo Especializado da 5ª Vara da Fazenda Pública e da Saúde Pública
proferiu sentença nos autos da ação n. 0712573-13.2017.8.07.0018 que assim
determinou:

“Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE em parte o pedido para


condenar o Distrito Federal a obrigação de fazer, consubstanciada no
dever de:

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I – atender a todos os pacientes regulados para cirurgia de vitrectomia
com classificação de risco “vermelha” e esgotar a fila de espera no prazo
de 45 dias, bem como manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de cinco dias;

II – atender a todos os pacientes regulados para cirurgia de vitrectomia


com classificação de risco “amarela” e esgotar a fila de espera no prazo
de 60 dias, bem como manter tal classificação de risco com lista de espera
máximo de 10 dias;

III – atender a todos os pacientes regulados para cirurgia de


vitrectomia com classificação de risco “verde” no prazo de 80 dias, e
manter tal classificação de risco com lista de espera máxima de 20 dias;

IV – atender a todos os pacientes regulados para cirurgia de


vitrectomia com classificação de risco “azul” no prazo de 100 dias, e
manter tal classificação de risco com lista de espera máxima de 30 dias.”

Ao tomar tal medida, este Tribunal de Justiça cotejou o princípio da


eficiência com a necessidade prática de atendimento da população e traçou critérios
claros, justos e objetivos para atendimento dos cidadãos do Distrito Federal. Assim,
absolutamente adequado que entendimento semelhante seja aplicado ao presente caso.

Por isso, pede-se a concessão da tutela de urgência conforme pedidos


relacionados abaixo.

7. DOS PEDIDOS

Com essas considerações, pede-se:


(1) a concessão dos benefícios da gratuidade judiciária, com fulcro no

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art. 18 da Lei da Ação Civil Pública;

(2) a concessão da tutela de urgência para que:

(2.1) Seja emitida ordem judicial para impor ao Réu Distrito


Federal a obrigação de fazer consistente em retomar, em todas as unidades do SUS
local, no prazo de 10 (dez) dias, a inserção das solicitações do exame de
POLISSONOGRAFIA no sistema de regulação SISREG III, de forma a garantir o
dimensionamento adequado da demanda reprimida pelo referido exame;
(2.2) Seja emitida ordem judicial para impor ao Réu Distrito
Federal a obrigação de fazer consistente em apresentar em Juízo, no prazo máximo
de 20 (vinte) dias, informações atualizadas dos seguintes dados relacionadas aos
procedimentos de POLISSONOGRAFIA:

(2.2.1) a quantidade atualizada de pessoas aguardando


em lista de espera (prioridades vermelho, amarelo, verde e azul);

(2.2.2) a média estimativa de novas solicitações


mensais com base nas informações a partir da retomada das
inserções no Sistema de Regulação;

(2.2.3) a média estimativa de tempo de espera para um


paciente recém-inserido no sistema de regulação, ou seja, qual a
expectativa de espera de um usuário do SUS que tiver sua
solicitação inserida neste mês de junho de 2021, consideradas as
quatro hipóteses de priorização (vermelho, amarelo e,
principalmente, azul e verde).

(2.3) Seja emitida ordem judicial para impor ao Distrito Federal a


obrigação de fazer consistente em:

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(2.3.1) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “vermelha”, no
prazo de 30 dias, e manter tal classificação de risco com lista de
espera máxima de 20 dias;
(2.3.2) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “amarela”, no prazo
de 90 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 30 dias;
(2.3.3) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “verde”, no prazo de
100 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 60 dias;
(2.3.4) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “azul”, no prazo de
120 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 100 dias;

(2.4) a intimação pessoal do Secretário de Estado da Saúde do


DistritoFederal (SES/DF) para a tomada de todas as providências necessárias ao fiel
cumprimento da decisão judicial, sob pena de cominação de multa diária a ser
arbitrado por esse Juízo (art. 11, da Lei nº 7.347/85) para o caso de eventual
descumprimento de cada uma das determinações acima;

(3) a publicação de edital no órgão oficial, a fim de que os


interessados possam intervir no processo como litisconsortes, sem prejuízo de ampla
divulgação pelos meios de comunicação social por parte dos órgãos de defesa do
consumidor (art. 94, do CDC);

(4) a intimação do Ministério Público, para atuar como fiscal da


lei ou como litisconsorte ativo (art. 5º, §1º, da Lei da Ação Civil Pública);

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(5) a produção das provas, por todos os meios juridicamente
cabíveis, a serem oportunamente especificados;

(6) Seja julgado procedente o pedido para:

(6.1) condenar o Distrito Federal a obrigação de fazer consistente


em retomar, em todas as unidades do SUS local, a inserção das solicitações do
exame de POLISSONOGRAFIA no sistema de regulação SISREG III, de forma a
garantir o dimensionamento adequado da demanda reprimida pelo referido exame;
(6.2) condenar o Réu Distrito Federal na obrigação de fazer
consistente em apresentar em Juízo cadastro atualizado das seguintes informações
relacionadas ao exame de polissonografia:
(6.2.1) a quantidade atualizada de pessoas aguardando
em lista de espera (prioridades vermelho, amarelo, verde e azul);

(6.2.2) a média estimativa de novas solicitações


mensais com base nas informações a partir da retomada das
inserções no Sistema de Regulação;

(6.2.3) a média estimativa de tempo de espera para um


paciente recém-inserido no sistema de regulação, ou seja, qual a
expectativa de espera de um usuário do SUS que tiver sua
solicitação inserida neste mês de junho de 2021, consideradas as
quatro hipóteses de priorização (vermelho, amarelo e,
principalmente, azul e verde).

(6.3) condenar o Distrito Federal na obrigação de fazer consistente


em:
(6.3.1) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “vermelha”, no

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prazo de 30 dias, e manter tal classificação de risco com lista de
espera máxima de 20 dias;
(6.3.2) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “amarela”, no prazo
de 90 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 30 dias;
(6.3.3) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “verde”, no prazo de
100 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 60 dias;
(6.3.4) – atender a todos os pacientes regulados para exame
de polissonografia com classificação de risco “azul”, no prazo de
120 dias, e manter tal classificação de risco com lista de espera
máxima de 100 dias;

(7) a intimação pessoal do Secretário de Estado da Saúde do Distrito


Federal (SES/DF) para a tomada de todas as providências necessárias ao fiel
cumprimento da decisão judicial, cominando multa diária (art. 11, da Lei nº
7.347/85), para o caso de eventual descumprimento de cada uma das determinações
acima;

(8) por fim, a condenação das partes demandadas ao pagamento das


verbas sucumbenciais conforme Art. 85, § 2º do CPC e nos termos do art. 4º, XXI, da
Lei Complementar n. 80/94;

(9) Sejam observadas as prerrogativas institucionais de intimação


pessoal e prazos processuais em dobro, nos termos do art. 44, I, da LC n. 80/94 e art.
186,caput e parágrafo 1º, do CPC.

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8. VALOR DA CAUSA:

Atribui-se à causa o valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) –


valor fixado de forma estimativa. No entanto, caso o entendimento desse Juízo divirja
quanto ao valor dado à causa, pede-se que este seja corrigido de ofício, nos termos do art.
292, §3º, do CPC/2015.

A Câmara de Uniformização do TJDFT, no julgamento do Incidente de


Resolução de Demandas Repetitivas nº 2016.00.2.024562-9, firmou a tese de que as ações
que têm como objeto o fornecimento de serviços de saúde encartam pedido cominatório,
e, por isso, o valor da causa deve ser fixado de forma estimativa. No entanto, caso o
entendimento desse Juízo divirja quanto ao valor dado à causa, pede-se que este seja
corrigido de ofício, nos termos do art. 292, §3º, do CPC/2015.

Termos em que se pede deferimento.

Brasília-DF, 22 de junho de 2021.

AMANDA CRISTINA RIBEIRO FERNANDES


Defensora Pública do Distrito Federal

MÁRCIO RODGÉRIO LICERRE


Defensor Público do Distrito Federal

RAMIRO NÓBREGA SANT’ANA


Defensor Público do Distrito Federal

ROBERTA DE OLIVEIRA MELO


Defensora Pública do Distrito Federal

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