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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov.

2004

Reformas orçamentárias no Brasil: uma trajetória de tradição e


formalismo na alocação dos recursos públicos
Fabiano Garcia Core
A história da administração brasileira é uma repetição monótona da
luta entre duas forças: de um lado, uma burocracia formalista,
ritualista e centralizadora e infensa às tentativas de modernização;
de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus aliados
políticos e empresariais.

Castor e Age José


1. Introdução

Preliminarmente, é fundamental que se deixe claro o entendimento a respeito do que seja uma
reforma orçamentária, dentro do escopo deste trabalho. Segundo Allen Schick (apud Core “Reforma
gerencial dos processos de planejamento e orçamento-2001”) todo o sistema orçamentário compreende,
basicamente, o desempenho de três funções: planejamento, gerência e controle. “Na operação dos
sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a gerência e controle recebem igual atenção. Na
prática, planejamento, gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento,
sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes”.
“No entendimento de Schick, toda reforma altera o equilíbrio entre planejamento, gerência e
controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas funções. A predominância da função
controle, por exemplo, acarreta um deslocamento para o segundo plano das funções de planejamento e
gerência, que, no entanto, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre essas três
orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma delas. Assim, todo o sistema
orçamentário contém características de planejamento, gerência e controle”.
“No orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da técnica orçamentária,
a orientação predominante é a do controle. Prevalece a preocupação com o cumprimento dos tetos
orçamentários e o estabelecimento de limites para as unidades orçamentárias no que se refere a tipos de
despesas (pessoal, serviços de terceiros, equipamentos, etc) e as classificações de despesas são
estruturadas com base em itens pormenorizados de objeto de gastos”.
“A predominância da orientação gerencial no processo orçamentário traduz uma preocupação maior
com o trabalho a ser feito e as realizações a serem alcançadas. As informações são estruturadas
segundo funções, projetos e atividades, evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com
os respectivos custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos funcionais, com
mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das atividades previstas. Essas características
identificam o orçamento funcional ou de desempenho.
“A orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa, que tem como
característica dominante a racionalização do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de
dados sobre custos e benefícios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos e a
mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses objetivos
Com base nessa concepção, pode-se identificar, dentre as tentativas de modernização administrativa
verificadas no Brasil nos últimos 40 anos, três importantes reformas orçamentárias: a primeira,
marcada pela edição da Lei nº 4320,de 17 de março de 1964, que introduziu um modelo de
orçamentação voltado para o controle e a gerência dos meios, preocupação com custos e análise
funcional da despesa (orçamento funcional ou de desempenho).
A segunda reforma, que embora cronologicamente coincida com a primeira (início da década de 60),
inovou com o orçamento-programa e sua preocupação em integrar o planejamento e a análise de
políticas ao processo orçamentário (predominância da função de planejamento). Como principal fonte

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de inspiração, levou em conta o PPBS norte-americano, considerado a mais ambiciosa experiência em


termos de orçamento-programa.
A terceira reforma, que surgiu no bojo da reorganização das funções do Estado, esforço esse
empreendido, sobretudo, a partir de 1995, na busca de uma administração pública mais gerencial e
menos burocrática. O seu marco foi o Plano Plurianual-PPA 2000/2003 e o Orçamento para o exercício
de 2000, onde, sem abandonar as categorias básicas do orçamento-programa e nem minimizar a
importância do controle, e à semelhança do que ocorreu em outros países, introduziu um modelo de
orçamentação por produtos e resultados.
O presente trabalho propõe-se a avaliar cada uma dessas reformas orçamentárias, seus fundamentos,
dificuldades, contexto histórico, ambiente institucional e a real contribuição que elas proporcionaram
para a obtenção de uma administração pública com graus crescentes de transparência, eficiência,
eficácia e efetividade.

2. Primeira reforma orçamentária: orçamento funcional ou de desempenho

“A mudança é inevitável. Num país progressista a mudança é


constante”.
Disraeli
2.1. Antecedentes

Com a edição dos Decretos-leis nº 1804, de 24 de novembro de 1939 e nº 2416, de 17 de julho de


1940, procedeu-se ao estabelecimento dos princípios fundamentais para a elaboração e padronização
dos orçamentos estaduais e municipais, bem como foram fixadas normas financeiras e de contabilidade
uniformes para todos os Estados e Municípios.
Até aquela época, e segundo Moojen (1959), eram comuns as “improvisações com referência à
receita e despesa públicas. Cada Estado elaborava o orçamento a seu modo. Por vezes, alguns Estados
repetiam certos aspectos da classificação da receita e da despesa adotados por outras unidades
federativas. Pode-se afirmar, entretanto, que, entre os Estados, não havia, então, dois orçamentos de
feição igual”.Segundo, ainda, esse autor, “os mesmos vícios que apresentava o sistema orçamentário
eram notados no sistema contábil. Até 1939, os sistemas de contabilidade adotados pelos Estados-
Membros variavam de Unidade para Unidade. Havia poucos Estados possuidores de um serviço de
contabilidade que se pudesse qualificar de aceitável.”
Fica logo evidente a enorme vinculação existente à época entre a técnica orçamentária e os sistemas
de contabilidade. Tanto assim que o Decreto-lei nº 2416/40, cuja ementa refere-se à codificação das
normas financeiras para os Estados e Municípios, tomou por base o resultado de duas Conferências de
Técnicos em Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários e em seu art. 3º já faz a convocação para
um terceira Conferência, com o objetivo de dar prosseguimento aos estudos relativos aos serviços de
contabilidade e de administração financeira. Consagrando essa ligação orçamento/contabilidade, o art.
6º do referido Decreto estabelece que caberá à Contadoria Central ou Departamento que lhe equivaler
elaborar a proposta geral de orçamento.
Além da necessária padronização, o Decreto-lei nº 2416/40 consolidou algumas concepções que
representaram significativo avanço em termos de técnica orçamentária, como, por exemplo, a
identificação das necessidades do custeio dos serviços já existentes e do programa do governo; a
observação da unidade de tesouraria; uma maior disciplina quanto às alterações orçamentárias (créditos
adicionais); uma definição clara quanto à duração e término do exercício orçamentário; e uma rigorosa
especificação de todos os atos e elementos referentes à previsão da receita e à fixação da despesa.
Tratava-se, na verdade, de uma orientação nitidamente voltada para o controle dos meios que o
governo poderia dispor em um determinado exercìcio, sem maiores preocupações com aquilo que
efetivamente fosse feito pelo poder público. Ou seja, o chamado Orçamento Tradicional, também

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conhecido como “lei de meios”. Contudo, é preciso reconhecer que ao se referir “ao custeio dos
serviços” o Decreto-lei nº 2416 já estava preparando o terreno para um possível orçamento funcional.
Conforme o “Manual de Classificação Econômica e Funcional das Transações Governamentais”
das Nações Unidas, o passo inicial para uma classificação funcional das despesas públicas consiste em
agrupar as atividades governamentais de acordo com os serviços que o governo presta às populações ou
são por ele financiados através de empréstimos e subvenções. Nesse sentido, o referido Decreto
agrupou as responsabilidades governamentais em dez títulos, incluindo a administração geral e
destacando a administração financeira.
Entretanto, esse embrião de um orçamento funcional nos termos do Decreto-lei 2416/40 não
prosperou como o desejado. Segundo Teixeira Machado (1973) isso se deveu, basicamente, “à falta de
sólida teoria que desse apoio à prática que se ia desenvolvendo a nível estadual e municipal, de vez que
a União ficava fora das normas do Decreto-lei nº 2416/40”. Dentre outros fatores que também
contribuíram para esse insucesso, ele aponta:

o inexistência da conscientização de que se tratava de um orçamento funcional, tanto que este


próprio nome só aparece muitos anos depois;
o a idéia prevalente, até bem pouco tempo, de que o orçamento deveria servir, essencialmente,
para obtenção de dados estatísticos e para controle, mais propriamente que para a programação;
o o fato de que a condução do processo orçamentário nos Estados e Municípios brasileiros
sempre esteve a cargo de contadores, geralmente, por formação profissional, mais afeitos à idéia
de controle que à de programação;
o falta de troca de informações entre Estados e Municípios.
o a idéia de que o orçamento seria basicamente uma parte do processo contábil.

Em condições mais favoráveis, a experiência do Decreto-lei nº 2416/40 poderia, inclusive, ter


antecipado a prática de um orçamento do tipo funcional em cerca de dez anos, considerando que essa
forma de orçamentação foi tratada, pela primeira vez, nos Estados Unidos, por intermédio da Comissão
Hoover, em 1949. Nesse caso, contudo, se nos afigura também presente o traço característico das
instituições orçamentárias brasileiras, que irá marcar as futuras reformas: as inovações, quer sejam
antecipadoras ou quer sejam contemporâneas da vanguarda da tecnologia no campo orçamentário,
acabam sendo subjugadas por práticas anteriores formalistas e tradicionais. Em que pese o espírito do
Decreto-lei nº 2416/40, e por todas essas razões, dentre outras, acabou prevalecendo uma prática
orçamentária fundada essencialmente na função de controle dos meios, o que caracteriza o orçamento
tradicional.

2.2 Lei nº 4320/64

Com a Lei nº 4320/64, e um atraso, portanto, de mais de dez anos, houve, segundo boa parte dos
estudiosos da matéria, a introdução na administração pública brasileira do orçamento funcional ou de
desempenho. Em sua ementa, essa lei “estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”. No
âmbito deste trabalho, a Lei nº 4320/64 caracteriza a primeira reforma, uma vez que a orientação
orçamentária tem o seu balanceamento alterado, passando a predominar uma abordagem mais gerencial
e menos de controle.
Segundo Core (2001), “a classificação por serviços ou funcional da despesa foi aperfeiçoada em
relação ao esquema do Decreto-lei n° 2416/40 e as informações econômicas assumiram maior
importância, com a transformação das despesas ordinárias e extraordinárias, respectivamente, em
despesas correntes e de capital, o que deu um outro sentido às análises macroeconômicas da despesa. O

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orçamento deixa de ser analítico e passa a ser sintético, isto é, o gasto, na lei orçamentária, é
discriminado apenas até elemento de despesa”.
Em face dessa orientação gerencial, a receita e a despesa, na Lei nº 4320/64, são estruturadas de
forma que evidencia a política econômico-financeira do governo e as ações passam a ser explicitadas
segundo programa contendo funções, atividades e projetos, havendo, ainda, a preocupação de que o
orçamento, em nome dos princípios da unidade, universalidade e anualidade, contivesse todas as
despesas do governo.
Nesse contexto, não padecem dúvidas quanto ao fato de que o orçamento da Lei nº 4320/64 seja,
efetivamente, um orçamento do tipo funcional ou de desempenho, onde, principalmente, prevalece a
preocupação com a eficiência e eficácia na realização das atividades constantes do seu programa de
trabalho.
Um outro aspecto de suma importância nessa primeira reforma refere-se à organização do processo
orçamentário, ou seja, a forma como as diferentes entidades governamentais se apresentam na peça
orçamentária. Nesse aspecto, a Lei n° 4320/64 foi bastante ousada, porquanto, ao aplicar o princípio da
universalidade, o fez em duas situações: no tocante à administração centralizada ou direta, constariam
da lei orçamentária todas as receitas e despesas segundo seus valores brutos (regra do orçamento
bruto); já no tocante à administração indireta ou descentralizada, as entidades se vinculariam ao
orçamento apenas pelos seus resultados, positivo ou negativo (orçamento líquido).
Cabe também mencionar, como reforço ao entendimento quanto à natureza gerencial do orçamento
da Lei nº 4320/64, a preocupação com a apuração de custos, ao estabelecer em um de seus artigos que
os serviços públicos industriais manteriam contabilidade especial para a determinação dos custos.
Em que pese todos esses preceitos emanados do que havia de mais moderno na técnica orçamentária
da época, o saldo das realizações não apontou para uma vivência de boas práticas na administração
pública brasileira. O que se pode observar é que a existência de uma lei não é suficiente para mudar o
comportamento administrativo calcado mais no controle formal da despesa do que na aferição dos bens
e serviços públicos efetivamente disponibilizados à sociedade.
As matrizes de comportamento não se modificaram pelo fato de o Decreto-lei nº 2416/40 ter sido
substituído pela Lei nº 4320/64. As novas concepções passaram a ser interpretadas com a mesma
matriz de raciocínio até então prevalecente, o que fez com que o processo decisório relativo à despesa
pública tenha permanecido o mesmo, com o seu acentuado viés jurídico e contábil. Como ilustração
desse fato, vale relatar o que sucedeu com os conceitos de despesas correntes e de capital.
Na esteira da revolução keynesiana surgiu o orçamento econômico, que influenciou a Lei nº 4320/64
quanto a divisão das despesas orçamentárias em correntes e de capital, que constituiriam dois
agrupamentos fundamentais para uma eficiente programação das operações governamentais. Contudo,
segundo Teixeira Machado (1973), a partir do momento em que a aplicação e a interpretação da lei e o
controle dos “Tribunais de Contas da União e dos Estados sobre as finanças municipais passaram para
os juristas, por formação profissional mais preocupados com o controle que com a programação,
desenvolveu-se a idéia de dois grupos dicotômicos aparentemente estanques: receitas e despesas
correntes, de um lado e receitas e despesas de capital, de outro, como se o orçamento não fosse uma
integridade programática. Deste modo, a classificação da receita passou a condicionar a da despesa,
perdendo o orçamento a flexibilidade necessária para ser um verdadeiro instrumento do planejamento
em termos monetários”.
É forçoso reconhecer que essa linha interpretativa também levou ao entendimento equivocado de
que, conforme ressalta Teixeira Machado (1973), as despesas correntes são, social e economicamente,
menos valiosas que as despesas de capital, pois que estas se transformam em bens de capital, e como tal
contabilmente registráveis no ativo governamental.
Infelizmente, o que se tem observado é que essa concepção distorcida quanto às operações correntes
e de capital influenciou legislações posteriores à Lei n° 4320/64, como a própria Constituição de 1988

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e a relativamente recente Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no que se refere à


instituição da chamada “ regra de ouro”.
Um outro aspecto que também comprova o fato de que essa primeira reforma orçamentária,
representada pela introdução do orçamento funcional na administração pública brasileira, pouco
representou em termos de prática gerencial, é o capítulo referente a custos.
A Lei nº 4320/64 estabelece que o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos de
realização de obras e prestação de serviços terá o seu controle com base em unidades de medida
previamente estabelecidas para cada atividade e que os serviços públicos manteriam contabilidade
especial para a determinação dos custos, ingressos e resultados. Cabe ressaltar que, no tocante ao
governo federal, a mensuração física das ações orçamentárias só foi possível ser implementada a partir
de 1987 e que, até hoje, inexiste na administração pública brasileira algo em torno do que seja uma
contabilidade de custos.
Nessas condições, o que parece claro é que a parte gerencial da Lei nº 4320/64, que caracterizaria a
ocorrência de uma reforma orçamentária, na medida em que alterou o balanceamento entre
planejamento, controle e gerência, em favor desta ultima, na realidade não aconteceu. Vencida pela
tradição e o formalismo, a reforma se “tradicionalizou”, permanecendo em vigor as práticas
orçamentárias até então vigentes. Quanto as outras partes da Lei, foram, na sua maior parcela,
recepcionadas pela legislação posterior, estando, portanto, em pleno vigor, ainda que com evidentes
sinais de anacronismo.

3. Segunda reforma orçamentária: orçamento-programa

O verdadeiro objetivo do planejamento eficaz não é fazer planos,


mas modificar os modelos mentais que os tomadores de decisões
levam em suas mentes.
Arie de Geus (segundo Mintzberg)

O Secretário Geral das Nações Unidas, em seu relatório “As Nações Unidas e a Década do
Desenvolvimento: Propostas para Ação”, publicação de 1962, que apresentou o “O Manual de
Orçamento por Programas e Realizações” afirma: “Os sistemas orçamentários de muitos países em via
de desenvolvimento não têm acompanhado a pressão da demanda que sobre os mesmos exerce o
enorme aumento do escopo de atividade do setor público e, em particular, carecem de uma
metodologia de planejamento para lidar com os problemas do desenvolvimento econômico”.(o
negrito não é do original).
Em seguida, o referido relatório ressalta a necessidade de elaboração de novos tipos de informações
sobre os fatos essenciais do setor público para a preparação de planos de desenvolvimento a longo
termo e, posteriormente, a necessidade de mudanças em conceitos e procedimentos no processo
orçamentário dos governos, a fim de que o orçamento anual se converta em um instrumento efetivo
para implementação dos planos e das políticas de desenvolvimento.
Com esse posicionamento, o relatório consolidou um entendimento que talvez seja uma das razões
mais fortes para o relativo insucesso das práticas de planejamento, sobretudo em países da América
Latina: a associação inexorável entre planejamento e plano, ou seja, o plano como resultado
incontornável do planejamento. Em vez de considerar o planejamento como uma das funções do
processo orçamentário, prevaleceu a idéia de que planejamento e orçamentação constituem atividades
paralelas: planejamento e planos de um lado e orçamentos do outro. Daí, o que recomenda é que sejam
integrados, mediante a adoção pelo orçamento de uma metodologia de planejamento, como se essa
metodologia não fosse parte integrante do próprio processo orçamentário.
Como vimos, o processo orçamentário, fundamentalmente, cumpre três funções: controle, gerencia e
planejamento. O que diferencia os orçamentos no tempo e no espaço é a predominância de uma dessas

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funções. A introdução do orçamento-progama inaugurou uma etapa de prevalência da função de


planejamento. A dificuldade adicional em relação a essa reforma é que o processo orçamentário teve
que se ajustar a toda uma cultura pré-existente de elaboração de planos, que eram estruturados de uma
forma bastante independente do orçamento.
Nesse sentido, Core (2001) afirma que as experiências de planejamento “verificadas na
administração pública brasileira, antes de 1964, tiveram como características a desvinculação com o
processo orçamentário, bem como a ausência de maiores considerações macroeconômicas. Os planos
eram voltados, ou para determinados tipos de gastos específicos (Plano Especial de Obras Públicas e
Reaparelhamento da Defesa Nacional-1939, Plano de Obras e Equipamentos-POE-1943) ou para
aspectos setoriais e regionais (Plano SALTE-1948-50, Plano de Metas-1956-60, Plano Diretor de
Desenvolvimento do Nordeste). Em ambas as situações, o tratamento orçamentário era bastante
deficiente, ficando claro a inadequação das fontes e usos dos recursos que, ademais, não integravam, na
sua totalidade, a Lei Orçamentária”.
Um caso emblemático de alheamento dos planos em relação aos orçamentos é o que ocorreu com o
Plano de Metas, que foi implementado quase que totalmente fora do orçamento e com base em
estrutura organizacional paralela ao serviço público, ao arrepio, portanto, dos princípios da unidade e
universalidade orçamentárias. Nesse contexto, houve sentido na exortação da ONU que deu início à
“era da integração planejamento/orçamento”, que só chegará ao seu termo quando houver a
conscientização de que planejamento o orçamento não precisam integrar-se, porquanto, são as duas
faces de uma mesma moeda.
O primeiro orçamento-programa do governo federal refere-se ao exercício de 1967. Com o Decreto-
lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 a técnica do orçamento-programa passou a ser obrigatória no
governo federal, sendo que em alguns estados, como Rio Grande do Sul e Guanabara, e anteriormente a
essa época, esse tipo de orçamento já era praticado.
Nessa fase de implantação da reforma, o Manual da ONU atribuiu muita importância à classificação
da despesa segundo funções, programas, projetos e atividades. O tratamento da produção pública em
seus aspectos de mensuração e avaliação de resultados ficaria para uma etapa posterior, quando
houvesse maior conscientização e preparo técnico das equipes de funcionários encarregados das
atividades de planejamento e orçamento.
A esse respeito, Core (2001) observa que no decorrer “desses primeiros anos de orçamento
programado, os Estados e a União utilizavam classificações diferenciadas para suas ações. Em vista
dessa diversidade de critérios, que dificultava a avaliação consolidada da despesa pública, e no intuito
de propiciar uma linguagem única para planejamento e orçamento, a União resolveu promover a
padronização das classificações programáticas então existentes, bem como a introdução dos conceitos
de projetos e atividades, mediante a edição da Portaria nº 9, de 28 de janeiro de 1974”.
Contudo, essa classificação única ensejou enorme rigidez no trabalho de planejar e orçamentar,
fazendo com que tais atividades passassem a significar um simples ato de distribuir a despesa
orçamentária por “caixas” previamente definidas, e não um exercício de racionalidade em que, a partir
da identificação dos objetivos e quantificação das metas, seriam explicitadas as ações de governo em
cada nível da federação. Assim, por exemplo, um programa deveria ser visto, em vez de apenas um
rótulo, um conjunto de meios e ações direcionados a realizar metas e alcançar objetivos, como requer
um bom orçamento por programas.
Em face dessa distorção, o esforço classificatório representado pela Portaria nº 9/74 não atingiu o
seu desiderato maior que era propiciar as condições para a integração planejamento/orçamento, fato
esse comprovado pela realização, mesmo após a sua vigência, de vários congressos e seminários com o
objetivo de abordar a necessária integração planejamento/orçamento.
Como saldo importante da Portaria nº 9/74 deve-se ressaltar a inovação contida nos conceitos de
projeto e atividade. Conforme Core (2001), o Manual da ONU ligava a idéia de projeto à realização de
despesas de investimento para a formação de bens de capital. “Conseqüentemente, a atividade

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abrangeria as despesas correntes, o que denota uma mistura da classificação econômica com a
classificação programática. A Portaria nº 9/74 foi mais feliz no trato desses conceitos, ao desvincular
essas duas informações, estabelecendo que o projeto seria o conjunto de operações, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de
governo e a atividade o conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
necessárias à manutenção da ação do governo. Assim, ambos podem ter despesas correntes e de
capital”.
A experiência com a prática do orçamento-programa, tanto no nível federal como nos governos
estaduais e municipais, deixou clara a dificuldade das administrações em perceber o planejamento
como uma função do processo orçamentário e não uma atividade paralela que teria como escopo
elaborar planos. Infelizmente, o fetiche do plano acabou prevalecendo e por conta disso os governos
continuaram apresentando planos dissociados da realidade orçamentária.
Nesse contexto, repetiu-se a história da Lei n° 4320/64, que não foi capaz de mudar os padrões de
comportamento administrativo. A idéia de planejamento, inerente à concepção de orçamento-programa,
também não foi competente para modificar os modelos mentais que presidiam o processo decisório na
administração pública. Com isso, verificou-se o que se poderia denominar de “tradicionalização do
orçamento-programa”, porquanto, na prática, continuaram prevalecendo os procedimentos tradicionais
de orçamentação, sem a presença de uma explicitação aceitável da produção pública.

4. Terceira reforma orçamentária: orçamento por produtos e resultados.

A mudança é inevitável. Num país


progressista a mudança é constante.
Disraeli
4.1 Foco na produção pública

A terceira reforma orçamentária, de acordo com a cronologia constante deste trabalho, surgiu no
bojo de um movimento de âmbito internacional, por volta dos anos 80 do século passado, que, em
virtude da falência financeira dos Estados visava, sobretudo, conferir aos governos uma administração
enxuta, mais efetiva e eficiente. Como continuidade ao processo, por vezes atabalhoado, de
privatização, vários países entenderam ser indispensável, como forma de garantir um mínimo de
governabilidade, proceder a uma ampla reforma do aparelho do Estado, objetivando a configuração de
um governo o mais modesto possível, mas capaz de enfrentar e resolver os problemas públicos. Essa
nova abordagem passou a ser conhecida como “a nova administração pública” (new public
manegement), ou “o novo manejo gerencial” (new manegement) ou simplesmente “gerencialismo”.
No Brasil, esse movimento tomou corpo com a reforma gerencial da administração pública
brasileira, iniciada em 1995, e que tinha como motivação principal introduzir a idéia de uma
administração pública gerencial em substituição à burocrática. Segundo Bresser Pereira (2000), os
instrumentos chaves para a implementação dessa reforma seriam o Plano Plurianual e o Orçamento
Anual.
Cabe lembrar que essa conclusão quanto à importância do processo orçamentário como
implementador de reformas gerencialistas também se verificou em relação a outros países. A convicção
é de que a transformação do processo orçamentário, no sentido da evolução de um instrumento
orientado para controle dos gastos, em direção a um outro focado na produção pública, com a busca
sistemática de resultados específicos, é de fundamental importância para o bom êxito de quaisquer
reformas dessa natureza.
Essa importância assume, ainda, características mais decisivas em virtude da concepção ampla que
foi dada ao processo orçamentário pela Constituição Federal de 1988, que em seu art. 165, na seção
intitulada “Dos orçamentos”, explicita que leis de iniciativa do Poder Executivo, compreendendo todos

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os poderes, entidades e fundos (princípio da universalidade), estabelecerão o plano plurianual, as


diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Dessa forma, toda a produção pública, abrangendo
suas diretrizes, planejamento e orçamentação está contida nesses três documentos, o que traduz uma
organização orçamentária acentuadamente centralizada. Contudo, as reformas gerenciais que, em
outros países, levaram à adoção de um orçamento por produtos e resultados, o fizeram em ambiente de
descentralização e não centralização. A propósito, Core (2001) discorre que o caminho encontrado por
esses países (Inglaterra, Nova Zelândia, entre outros) “foi o de promover a autonomização dos órgãos
governamentais, com a criação de agências controladoras e agências executivas, que atuariam com base
em contratos de gestão, e que teriam como instrumento fundamental um orçamento por produtos e
resultados (output e outcome). As agências executivas, mediante a assinatura dos contratos de gestão,
seriam responsáveis pela geração dos produtos (bens e serviços) e as agências controladoras,
integrantes da administração central, se responsabilizariam pela aferição dos resultados (impactos) na
sociedade”.
A reforma gerencial brasileira tentou percorrer esse caminho quando criou as agências executivas e
as organizações sociais que também funcionariam com base em contratos para o alcance de resultados,
o que exigiria tratamento orçamentário diferenciado em relação aos demais entes que compõem a
estrutura orçamentária. Como isso, constitucionalmente, não é viável, houve pouco sucesso nessa
tentativa de autonomização da produção pública.
A verdade é que somente com o PPA 2000-2003 e o Orçamento 2000 é que foi possível proceder-se
à adequação do processo orçamentário às exigências de uma administração gerencial e voltada para
resultados. A esse fato deu-se o nome de “Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e
Orçamento”, uma denominação mais extensa que também compreende as reestruturações verificadas
em anos anteriores no contexto das classificações orçamentárias.
Como vimos, a prática orçamentária brasileira, que desde 1967, do ponto de vista legal, deveria
pautar-se segundo os preceitos de um orçamento-programa, tem apresentado baixos índices de
eficiência e eficácia alocativa. Embora se observasse a ritualística do orçamento programa, pouca
atenção havia para os resultados alcançados, prevalecendo a preocupação com o controle dos meios.
O orçamento-programa cumpre as três funções básicas do processo orçamentário: planejamento,
gerência e controle. Com o PPA 2000-2003 e o Orçamento 2000 procurou-se reavaliar essas funções e
segundo abordagem gerencial, promover novo balanceamento entre elas, além de consolidar a visão de
um orçamento moderno em que o foco está na produção pública, materializando, assim, um orçamento
por produtos e resultados.
Das três funções, a de controle é que mais tem prevalecido na prática orçamentária brasileira,
cabendo ressaltar, contudo, que sempre se ocupando dos meios e não dos fins. Recentemente teve mais
um alento em virtude da edição da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal),
que apesar de algumas opiniões em contrário, na sua essência é uma lei de controle.
Quanto a gerência, que tem o seu respaldo na Lei nº 4320/64, embora também com um enfoque
predominantemente nos meios, tem contribuído para o aperfeiçoamento do processo orçamentário, que
passou a ser visto como uma peça fundamental para a gerência de todos os meios da administração e
não apenas como um instrumento para propiciar a verificação da probidade da administração, a guarda
e o legal emprego dos dinheiros públicos.
Já o planejamento foi a função orçamentária que mais se desgastou nos últimos anos. Desde a
dificuldade em se discutir o tema por ocasião da constituinte, quando era visto, preconceituosamente,
como exteriorização de práticas antidemocráticas e autoritárias, até a sua perda de substância em razão
da tradicionalização do orçamento programa.
Com base nesse diagnóstico, a reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento adotou
o princípio básico de que o planejamento deve ser estratégico e centrado em problemas, ou seja, a base
para o trabalho de planejamento é uma “realidade problematizada”. Segundo Core (2001), o “problema
passa a ser a categoria central para a estruturação do plano, e não, como no planejamento tradicional,

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em que é apenas elemento do diagnóstico. Como é uma categoria de fácil intuição, pois em relação ao
ator social produz mal-estar ou representa oportunidade que surge, ou mesmo ameaça que se avizinha,
ainda que o seu processamento comporte importantes sofisticações, coloca a ato de planejar ao alcance
de qualquer comunidade. Ou seja: o senso comum e a ciência se unem na percepção do problema como
categoria de análise, permitindo, assim, gradações diferenciadas de complexidades”.
Essa ênfase no problema a ser enfrentado tem sua inspiração na metodologia do Planejamento
Estratégico Situacional (PES), criação de Carlos Matus. Segundo, ainda, essa metodologia, a integração
plano/orçamento só será viável na medida em que tais documentos sejam estruturados de uma forma
modular e que os módulos sejam diferenciados. O orçamento-programa contém uma estrutura modular,
representada pelos programas, subprogramas, projetos e atividades, subprojetos, subatividades, mas em
virtude de sua tradicionalização, transformou-se mais em itens de classificação do que em propostas de
ação.
Quanto aos planos nunca foram estruturados em módulos de ação, mas segundo temas, setores, o
que sempre dificultou o processo de integração com os orçamentos. Considerando essas dificuldades, a
proposta da terceira reforma foi simplificar essas estruturas, no sentido de em vez de módulos distintos
e diferenciados, utilizar-se, apenas, um módulo, o programa, que surgiria no plano e, transportando-se
para os orçamentos, promoveria a especificação da despesa orçamentária. Isto é, o plano terminaria no
programa e o orçamento começaria no programa, o que garantiria, naturalmente, a tão buscada
integração.
A viabilização dessa proposta, contudo, exigiria a reavaliação de um elemento dos mais
representativos do sistema orçamentário brasileiro: a classificação funcional-programática, que
originária da Lei nº 4320/64, se propunha a agregar as diferentes áreas de despesa do governo, sendo,
posteriormente, alterada no sentido de também abrigar as informações relativas aos objetivos dos
programas da administração pública. Assim, trata-se de uma classificação híbrida, e como tal, de difícil
operacionalização, além da rigidez que implica, por ser uma estrutura prévia de cumprimento
obrigatório nos três níveis da federação.
Com a Portaria nº 42, de14 de abril de 1999, procedeu-se à separação desses dois tipos de
informações. As áreas de despesas, representadas pelas funções e subfunções, passaram a constituir a
classificação funcional, válida para os três níveis da federação, e tendo como papel principal
possibilitar a consolidação nacional das áreas de despesas de todas as ações do setor público. Quanto
aos programas, não constituiriam uma classificação prévia, mas seriam definidos em cada ente da
federação, de acordo com as características dos problemas a serem enfrentados.
O foco no resultado a ser alcançado com a produção dos bens e serviços criou, também, a
necessidade de reavaliação dos conceitos de projeto e atividade então vigentes. Na verdade, o
orçamento, por ser um instrumento de enorme complexidade, contém uma série de despesas que não
têm conseqüência em termos de geração de bens e serviços, isto é, estão fora do ciclo produtivo, tais
como, encargos da dívida, financiamentos, refinanciamentos, indenizações, ressarcimentos e ações de
fomento.
Ademais, toda a produção pública, como vimos, integra os orçamentos da União, dos Estados e dos
Municípios, sendo que a Constituição Federal estabeleceu competências comuns aos três entes em
relação a várias áreas de atuação do poder público, especialmente no tocante a saúde e educação.
Existe, assim, uma produção compartilhada, em que um dos entes, por exemplo, apóia financeiramente
a realização de uma despesa de outro ente, a quem, de fato, cabe a materialização do bem ou a
prestação do serviço.
Nessas condições, e ante a necessidade de melhor visualizar o ciclo produtivo de cada orçamento,
sob pena de replicar-se a mesma despesa em outros níveis, surgiu a idéia de introduzir-se uma outra
categoria de programação, que fosse neutra em relação ao ciclo produtivo objeto da orçamentação. Essa
categoria seria as “operações especiais”, que englobaria aquelas ações que não geram produto, e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços.

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Paralelamente, considerando que a classificação funcional é de utilização nos três níveis da


federação e que se chega a ela levando-se em conta a natureza da ação, a sua estrutura deveria,
também, contemplar a idéia de neutralidade, a fim de evitar, igualmente, a replicação de despesas
quando da consolidação nacional dos gastos dos três orçamentos. Assim, instituiu-se a função
“Encargos Especiais”, com algumas subfunções, justamente para abrigar essa neutralidade.
Além da função de planejamento, a reforma deu uma nova configuração para a função de gerência,
com o propósito de desenvolver mecanismos que levassem a uma gerência com cobrança de
resultados e responsabilidades definidas. Uma transformação que caracterizasse mais uma gerência
de fins do que de meios e uma responsabilidade não apenas de entidades ou instituições, mas,
principalmente, de pessoas.
O tratamento do aspecto organizacional possibilitou à reforma uma abordagem bastante inovadora.
O caminho encontrado pelos vários países que experimentaram, nesses últimos anos, reformas
gerenciais em suas administrações foi o de promover a autonomização dos órgãos governamentais com
a criação de agências controladoras e agências executivas, que atuariam com base em contratos de
gestão.
A centralização orçamentária promovida pela Constituição Federal não permite que essa forma de
autonomização possa ser implementado na administração brasileira. Diante dessa impossibilidade, a
solução encontrada foi, valendo-se da experiência das administrações corporativas com as Unidades
Estratégicas de Negócios (UENS), fazer com que os programas, na administração pública,
correspondessem a essas UENS, funcionando como verdadeiras “unidades autônomas de gestão”, sob a
responsabilidade de gerentes, pessoalmente identificados, com o poder e a autoridade de mobilizar os
recursos necessários ao cumprimento de sua missão.
A propósito, Core (2001) observa que a idéia básica era que “os órgãos públicos fossem estruturados
de acordo com os programas que estivessem insertos em suas áreas de atuação. Os órgãos existiriam
em razão dos programas que executassem, que, por sua vez, vigorariam enquanto necessários à solução
dos problemas que motivaram a sua criação. Assim, ao passo que na administração estratégica, uma
organização corporativa é estruturada segundo unidades de negócios, em uma organização pública
seria de acordo com os programas”.
Ante o novo desenho das funções de planejamento e de gerência, o controle também teve que
ampliar o seu escopo. Inicialmente apenas voltado para a eficiência dos gastos, passou a incorporar nas
suas preocupações, também, as outras duas dimensões da avaliação da despesa, que são a eficácia e a
efetividade.
Resumindo e no dizer de Core (2001), chega-se à concepção do processo de planejamento e
orçamento introduzida na Administração Pública Federal a partir do PPA 2000-2003 e do Orçamento
2000, utilizando-se o modelo das três funções do processo orçamentário (Allen Schick), incorporando-
se os avanços mais recentes do planejamento estratégico público e do planejamento estratégico
corporativo, e procedendo-se a uma simplificação da ritualística do orçamento-programa.

4.2 Desvios, desafios e perspectivas.


As convicções são mais inimigas da verdade do que as mentiras.
Nietzche

A avaliação da chamada terceira reforma coloca em relevo uma deficiência crônica do processo
orçamentário brasileiro: a dificuldade em identificar no orçamento, de uma forma clara, os bens e
serviços a serem oferecidos à sociedade. Vale lembrar que a idéia de produção pública (bens e
serviços) associada ao orçamento não é uma inovação do orçamento por produto e resultado, mas já
constituía característica importante do orçamento-programa. Apenas, no orçamento por produto e
resultado, esse aspecto assume a condição de ser o próprio cerne da metodologia, razão porque essa

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deficiência passa a ser mais decisiva quanto ao sucesso ou fracasso da reforma.


Cabe ressaltar que o trato com a produção pública é extremamente complicado, tendo em vista as
características do quadro institucional brasileiro, em que o orçamento concentra toda a oferta dos bens
e serviços públicos. Assim, são bastante remotas as possibilidades de contratualização dessa produção
com entidades fora do orçamento, conforme, aliás, foi o procedimento padrão naqueles países que mais
avançaram na prática de um orçamento por produtos e resultados, com o orçamento contendo somente
a discriminação dos resultados a serem alcançados.
Conforme visto, para lidar com a produção pública dentro do orçamento e tendo em mira a
necessidade de isolar-se o ciclo produtivo em cada orçamento da federação, criou-se o conceito de
categoria neutra de despesas, representada pelas “operações especiais”, que na classificação funcional
constitui a função “Encargos Especiais” com suas subfunções típicas, o que possibilita a agregação dos
vários ciclos produtivos sem a ocorrência de replicação de produtos.
Ocorre que se desenvolveu na cultura orçamentária brasileira um entendimento equivocado quanto
às “operações especiais”. Tal como se deu com as despesas correntes, que em outras épocas, conforme
observa Teixeira Machado (1973), foi alvo de preconceitos em relação às despesas de capital, sendo
estas sempre as mais desejadas, também os projetos e atividades assumiram uma posição de
superioridade em relação às “operações especiais”. Aquelas entidades que, em sua estrutura
programática, apresentassem quantitativo mais significativo de operações especiais ocupariam, em um
hipotético “rank” institucional, posição de inferioridade.
Esse comportamento tem dificultado a prática da reforma na administração pública brasileira, pois
implica adulteração de um determinado ciclo produtivo, porquanto volta a misturar despesas que lhe
são estranhas, pertencentes a outros ciclos de produção, com aquelas efetivamente comprometidas com
a geração de um bem ou serviço no ciclo objeto da orçamentação.
A esse respeito, cumpre lembrar que emenda parlamentar ao projeto de lei da LDO (Lei de
Diretrizes Orçamentárias) propõe, justamente, que o conceito de neutralidade seja alterado, de forma a
permitir essa mistura de ciclos produtivos, o que, se efetivado, praticamente inviabilizará o
desenvolvimento de um orçamento por produto e resultados em um contexto onde a produção pública
está toda contida no orçamento e numa federação constituída de três níveis com autonomia política e
orçamentária, mas com atribuições comuns em várias áreas de despesas. A neutralidade foi o
mecanismo idealizado para conviver com essa situação. Pode não ser o mais adequado, mas enquanto
não surgir idéia melhor, deve ser preservado em sua integridade.
Uma outra dificuldade em relação a reforma é quanto à autonomização da produção pública. Ante a
impossibilidade de proceder-se a essa autonomização mediante descentralização organizacional, o
caminho encontrado foi conferir autonomia aos programas e aos seus respectivos gerentes. Contudo,
como não houve o necessário ajustamento na estrutura administrativa, a atuação dos gerentes em
relação aos produtos tem conflitado com as unidades organizacionais já estabelecidas em cada
Ministério, com sensíveis perdas na eficácia da autonomização.
Parece que, agora, a saída é intensificar as análises organizacionais, tendo em vista acomodar
melhor os programas e as atribuições dos gerentes na estrutura dos órgãos, com a minimização dos
atritos. Cabe reconhecer que essa parte organizacional não tem merecido a devida importância no
contexto da reforma, sendo oportuno lembrar que os planos, orçamentos e programas pertencem às
organizações, constituindo instrumentos dos quais elas se valem para cumprir suas missões e alcançar
seus objetivos.
Na segunda reforma houve a tradiconalização do orçamento-programa. Acabaram prevalecendo, no
tocante ao processo decisório, as práticas e procedimentos próprios dos orçamentos tradicionais. O que
se pode observar é que o mesmo vem ocorrendo com o orçamento por produto e resultado. As
dificuldades quanto a neutralidade da despesa e a autonomização da produção são sinais que se somam
a outros indicativos de que a força do formalismo e da tradição mais uma vez irá prevalecer. A

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prioridade da administração pública permanece sendo o controle da despesa pública, e para atingir esse
objetivo são usados os expedientes mais tradicionais de orçamentação e execução.
Em reforço a essa tradiconalização, verifica-se enorme dificuldade em se avançar numa melhor
identificação e mensuração dos produtos do orçamento e no desenvolvimento de um sistema de
apropriação de custos. Como o processo decisório continua tradicional, essas informações não são
julgadas relevantes, servindo os temas, apenas, para alimentar discussões teóricas, de pouco conteúdo
prático.
Naturalmente que, em se tratando de um processo de mudança ainda em fase de implantação, cabe a
esperança quanto a uma possível correção de rumos no que toca ao desenvolvimento de um efetivo
orçamento por produtos e resultados, embora o quadro fiscal adverso contribua para fortalecer as forças
tradicionais que vêem no controle dos meios o caminho a ser seguido pela administração pública.

5. Comentários Finais

O analista que se dedica ao estudo das reformas orçamentárias experimentadas pela administração
pública brasileira, ao se deparar com a força da tradição e do formalismo que acaba sempre
prevalecendo, muitas vezes é tomado de assalto por uma angustiante indagação: será que em países
periféricos e de economias dependentes é inviável a prática de modelos mais modernos de
orçamentação, tipo orçamento-programa ou por produtos e resultados?
Contudo, essa névoa se dissipa ao tomar conhecimento do balanço das reformas implementadas nos
chamados países desenvolvidos, que, geralmente, exibem pífios resultados em seus esforços de
modernização dos procedimentos e práticas orçamentárias. A propósito, é elucidativo o desabafo de
Wildavsky (apud “Política x Técnica no Planejamento-Perspectivas Críticas” -Bromley e Bustelo”-
1982) quando, a respeito do orçamento-programa nos Estados Unidos, assim discorre:
“O orçamento-programa deve ser tremendamente ineficiente. Nada se parece tanto com uma
máquina complexa sem finalidade em que as operações realizadas guardam pouca relação com os
resultados obtidos. Os dados de entrada para o orçamento-programa são enormes e seus resultados
políticos, minúsculos. Em todo governo federal a história é a mesma: ao se perguntar se o orçamento-
programa tem-se saído bem, aqueles com algo favorável a dizer invariavelmente citam as mesmas
poucas análises de políticas. Certa vez perguntei-me se o estudo de óleo betuminoso no Departamento
de Interior, e o programa de saúde materno-infantil no Departamento de Saúde, Educação e Bem-estar
era tudo que havia resultado de esforço de programação”.
Ao que se depreende, a inércia da tradição na área orçamentária não escolhe latitudes ou longitudes,
nem poderio econômico, sendo inerente à própria natureza desse campo de atuação da administração
pública. Talvez contribua para isso o fato de que, sendo o orçamento sempre associado a dinheiro,
acaba predominando o entendimento que coloca o espírito conservador como indispensável a todos
quantos lidam com numerário.
Contudo, existem alguns empecilhos às reformas que assumem maior gravidade em países
emergentes, como a forma não muito correta de se enfrentar a chamada corrupção endêmica. Em
qualquer circunstância, o enfrentamento desse problema, em vez de atacar as verdadeiras causas,
sempre opta pelo aprofundamento de mecanismos de controle dos meios orçamentários, o que inibe o
gestor que, por conta de uma desejável modernização orçamentária, busca atingir resultados nas suas
ações.
Essa situação, associada às exigências decorrentes do infindável ajuste fiscal, atingiu, atualmente,
um estágio em que o rigoroso constrangimento dos meios orçamentários tem contribuído para a
premissa de que o bom administrador não é aquele que realiza, mas o que cumpre burocraticamente as
regras e procedimentos relacionados com o controle da despesa. A virtude passa a ser a não-ação, ou
parafraseando, a inação, isso tudo em meio a uma reforma que enfatiza a cobrança de resultados na
administração pública.

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Ainda sobre o ajuste fiscal, vale ressaltar a mudança de foco no que se refere ao exercício da
atividade orçamentária. Até a segunda reforma, o conhecimento básico para o desempenho dessa
atividade era detido pelos juristas, contadores e administradores. Com a introdução do orçamento-
programa, além dessas especializações, assumiu papel preponderante o trabalho do economista,
importância essa que, inclusive, se vem consolidando em praticamente todas as ramificações da
administração pública.
Esse reducionismo econômico no trato dos problemas públicos vem se intensificando,
principalmente a partir do momento em que a explicitação e o controle das metas fiscais, determinados
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, passou a constituir a informação mais importante no processo
decisório do orçamento. Com isso, a atividade orçamentária, atualmente, limita-se quase que
exclusivamente ao manejo dos agregados macroorçamentários, que é o campo preferido de atuação do
economista, nesse caso, macroeconomista, ficando o aspecto microorçamentário relegado para um
segundo plano. Só cabe análise em relação àquelas despesas que impactam os resultados fiscais.
Nesse contexto, reformas orçamentárias que têm como foco a produção pública e os seus efetivos
resultados na solução dos problemas da sociedade, não sensibilizam os decisores de política
econômica, que endereçam todas suas preocupações para o cumprimento das metas fiscais. Assim,
continua prevalecendo o viés do controle, ainda que macroorçamentário, que é a marca do
tradicionalismo em termos de prática orçamentária.
A forma equivocada como sempre é visto o planejamento também é um fator que obstaculiza a
evolução do processo orçamentário. Além de entender como função precípua do planejamento a
geração de planos, a idéia da plurianualidade da despesa também dá margem a uma série de
desencontros conceituais. Desde a Constituição de 1988, tem surgido a dúvida: a plurianualidade da
despesa, que é um elemento fundamental dos orçamentos modernos, reside no plano plurianual ou na
lei orçamentária? Embora ao primeiro exame, considerando que a lei orçamentária é anual, possa
parecer óbvio que seja no plano, a estrutura e o conceito de planejamento que prevalecem podem levar
a uma outra visão.
Na ordem constitucional anterior havia plano nacional e orçamento plurianual de investimentos. A
partir de 1988, passou a vigorar plano plurianual e orçamento anual e com isso o entendimento de que
quem lida com o futuro é o planejamento e não o orçamento. Trata-se de concepção não muita
atualizada do que seja atividade de planejamento, que tem no presente o seu campo relevante de
atuação. O presente deve ser o fim do planejamento e os dados do futuro representam os meios. A
realidade é construída no presente.
A idéia de que a plurianualidade da despesa esteja, portanto, no plano, o tem levado a uma
abrangência e detalhamento excessivos, a ponto de conter as mesmas especificações do orçamento, o
que gera complicações adicionais quanto a compatibilizarão desses dois instrumentos. Como pela
terceira reforma os resultados estão no plano e os produtos no orçamento, a interpenetração entre plano
e orçamento gera uma situação em que se tem, às vezes, a plurianualidade ora dos produtos ora dos
resultados, com enormes prejuízos na consistência das informações.
A verdade é que, enquanto o planejamento não passar a ser entendido como uma função do
orçamento, que tem na plurianualidade um de seus elementos constitutivos, as forças da tradição e da
inércia o manterão na condição de um mero ritual, que pouco contribui para a modernização das
práticas orçamentárias.
Um outro aspecto também inibidor da implementação das reformas orçamentárias tem sido a
fragilidade histórica das organizações públicas. As reestruturações administrativas sempre foram muito
presentes, com extinção e fusão de órgãos e entidades, o que confere uma instabilidade que prejudica o
desenvolvimento das programações. Em vista dessa insegurança organizacional, reforça-se o
entendimento de que, em vez dos planos e orçamentos pertencerem às organizações, essas se
apresentam como meras executoras desses instrumentos. Esse fato é bem concreto no tocante ao que
ocorreu na recente reforma do orçamento por produtos e resultados.

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Cabe, também, uma observação quanto aos recursos humanos. A literatura já consagrou a qualidade
e o engajamento do corpo técnico de funcionários como de suma importância para o bom êxito de uma
reforma. Quanto a qualidade, vale o registro do enorme progresso alcançado na administração pública
brasileira, a partir da instituição de carreiras específicas que, no poder executivo federal, atuam no
chamado ciclo de gestão. Trata-se de um efetivo bem formado, intelectualmente, sujeito a um processo
permanente de treinamento e atualização. Em termos de qualificação e motivação, embora a
remuneração ainda esteja defasada em relação aos outros poderes, dificilmente irá se constituir em
empecilho ao bom andamento de uma reforma.
Contudo, ainda no que se refere a recursos humanos, vale mencionar um aspecto comportamental
que pode explicar algumas atitudes. A cultura prevalecente entre os funcionários e técnicos que militam
na área orçamentária é de que, nesse tipo de tarefa, o tempo de descanso regulamentar (sábados e
domingos) deve ser considerado, praticamente, como dias úteis.
Esse fato, associado a uma escala remuneratória não muito condizente, além de ocasionar alta
rotatividade nas equipes, o que explica a pouca ocorrência de analistas seniores, gera problemas
familiares que afetam a produtividade e criatividade do corpo técnico (funcionário produtivo é o
funcionário feliz). Nesse quadro, é compreensível o pouco entusiasmo verificado, às vezes, por ocasião
da implantação das reformas orçamentárias.

Referências Bibliográficas

CORE, Fabiano (2001), “Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento” -ENAP-
Textos para Discussão nº 44-out/2001.
MOOJEN, Guilherme, “Orçamento Público”, Rio de Janeiro, 1959.
TEIXEIRA J. Machado Jr (1973), “O Orçamento-Programa no Brasil”. Revista do Serviço Público,
vol. 108, nº 1, jan/abr.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (2000), “A Reforma Gerencial do Estado de 1995”. Revista de
Administração Pública. FGV, julh/ago.
WILDAVSKY, Aaron, “Salvando a Análise de Políticas do Método de Orçamento-Programa”.(apud
“Política x Técnica no Planejamento- Perspectivas Críticas- Bromley e Bustelo- 1982- Ed.
Brasiliense)”.

Resenha Biográfica

Fabiano Garcia Core


Economista, com curso de pós-graduação em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas,
analista de planejamento e orçamento, aposentado, exerceu vários cargos de coordenação e direção na
área de planejamento e orçamento do governo federal, onde atua desde 1965. Com ampla participação
em seminários, congressos e aulas sobre a matéria e artigos publicados em revistas especializadas,
atualmente é Assessor de Desenvolvimento Orçamentário da Secretaria de Orçamento Federal.

Dados complementares:
Órgão a que pertence: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Lotação: Secretaria de Orçamento Federal
Endereço: SEPN 516-Bloco “D” - Lote 08- Edifício SOF
70.770545 Brasília, DF-Brasil.
Telefone: (061) 3482414
Fax: (061) 3408443
E-mail: Fabiano.core@planejamento.gov.br

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