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Políticas para o Desenvolvimento Local: Organizadores
Políticas para o Desenvolvimento Local: Organizadores
Ladislau Dowbor
Marcio Pochmann
Políticas para o
desenvolvimento local
logo
instituto
cidadania
Preparação de originais
Ana Luíza Aguirre
Revisão
Maurício Balthazar Leal
Jorge Pereira Filho
Capa e Editoração Eletrônica
Enrique Pablo Grande
ISBN 85-7643-006-1
Vários autores
Bibliografia.
04-3673 CDD-305.2350981
Prefácio
Ladislau Dowbor e Marcio Pochmann, 5
Sobre os organizadores, 11
Sobre os autores, 12
Prefácio
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Sobre os organizadores
Marcio Pochmann
Economista, doutor em ciência econômica pela Unicamp, instituição em que
atualmente é professor livre-docente. Graduado pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (Ufrgs), preside o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea) desde 2007. Pela Editora Perseu Abramo, publicou Mapa do
trabalho informal (2000, em coautoria com Renato Martins, Kjeld Jakobsen
e Paul Singer). É autor de Desenvolvimento e perspectivas novas para o
Brasil (Cortez, 2010), Força de trabalho e tecnologia no Brasil: uma vi-
são de história com foco atual na produção de cana-de-açúcar (Revam,
2009) e O emprego no desenvolvimento da nação (Boitempo, 2008).
Ladislau Dowbor
Doutor em ciências econômicas pela Escola Central de Planejamento e
Estatística de Varsóvia (Polônia), é professor titular da Pontifícia Universi-
dade Católica de São Paulo e consultor de diversas agências das Nações
Unidas. Escreveu os livros A reprodução social: propostas para uma
gestão descentralizada (Vozes, 1998), O mosaico partido: a economia
além das equações, Tecnologias do conhecimento: os desafios da edu-
cação, O que acontece com o trabalho? (Senac, 2002) e co-organizou a
coletânea Economia social no Brasil (Senac). Seus trabalhos sobre plane-
jamento econômico e social estão disponíveis no site <http://dowbor.org>.
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Sobre os autores
Francisco Alburquerque
Gilson Schwartz
Graduado em economia e em ciências Sociais pela Universidade de São
Paulo (USP), é doutor em ciência econômica pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Leciona na Escola de Comunicações e Artes (ECA)
da USP. Colaborou com a Folha de S.Paulo e participou da criação das
revistas Época e Época Negócios. Criou em 1999 o projeto de pesquisa
Cidade do Conhecimento. É pesquisador associado ao Núcleo de Política e
Gestão Tecnológica (PGT) da USP e coordena no Brasil o Consórcio
Promoting an Information and Communication Technologies Dialogue
between Europe and America Latina (Pro-Ideal).
Giuseppe Cocco
Graduado em ciência política pela Université de Paris VIII e pela Università
degli Studi di Padova, é mestre em história social pela Université de Paris I
e em ciência, tecnologia e sociedade pelo Conservatoire National des Arts
et Metiers. Doutor em história social pela Université de Paris I, atualmente
é professor titular da UFRJ. Edita as revistas Glob(AL) Brasil, Lugar co-
mum e Multitudes e coordena as coleções Espaços do Desenvolvimento
(DP&A) e A Política no Império (Civilização Brasileira). É autor de Biopoder
e luta em uma América Latina globalizada (Record, 2005, em parceria
com Antonio Negri) e Trabalho e Cidadania (Cortez, 2000).
Nadia Somekh
Arquiteta e urbanista, atualmente é diretora da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Foi presidente da
Empresa Municipal de Urbanização (Emurb) da Prefeitura do Município de
São Paulo, assessora de Ação Regional e secretária de Desenvolvimento. É
autora, entre outros livros, de A cidade vertical e o urbanismo
modernizador (Nobel/ Edusp/ Fapesp, 1997).
Maya Takagi
Engenheira agrônoma formada pela Esalq, é mestre em desenvolvimento
econômico e doutora em economia aplicada pela Unicamp. Autora de Câ-
maras setoriais agroindustriais, representação de interesses e políticas
públicas (Anna Blume, 2003) e organizou com José Graziano da Silva Com-
bate à fome e à pobreza rural (Instituto Cidadania, 2002).
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Selvino Heck
Filósofo, foi coordenador nacional da Pastoral Operária e deputado estadual
pelo PT no Rio Grande do Sul. Fundou, com outros militantes, a Coordena-
ção Nacional do Movimento Fé e Política e, entre 2001 e 2003, integrou a
direção da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
(Abong). Ocupa o cargo de Assessor Especial de Mobilização Social do
Presidente da República.
Tania Zapata
Socióloga, foi consultora do Programa das Nações Unidas para o Desen-
volvimento (Pnud) e dos ministérios do Turismo e da Integração Nacional.
Lecionou no curso de pós-graduação da Faculdade de Filosofia do Recife
(Fafire). Especialista em desenvolvimento econômico regional pelo Instituto
de Pesquisas e Formação para o Desenvolvimento, é diretora técnica do
Instituto de Assessoria para o Desenvolvimento Humano (IADH).
Thais Corral
Mestre em administração pública pela Harvard University, é coordenadora
geral das organizações Rede de Desenvolvimento Humano (Redeh) e Co-
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16
Introdução
As transformações do sistema produtivo e a interligação dos merca-
dos num ritmo mais acelerado que o da internacionalização, inerente ao
capitalismo, têm uma manifestação territorial clara. Áreas industriais, ferro-
viárias, portuárias deixam de ser utilizadas, e isto requer um posicionamento
de governos, de empresas e de profissionais da cidade. O que fazer com os
espaços esvaziados de funções que passam pela chamada reestruturação
produtiva? Além disso, os velhos problemas urbanos permanecem não re-
solvidos, e entre eles merece destaque a questão habitacional, que deve
ocupar um lugar central no conjunto das intervenções urbanas necessárias
à cidade contemporânea.
A experiência internacional de projetos urbanos em áreas de
reconversão industrial aponta-nos o fato de que os resultados obtidos a par-
tir de sua implementação podem ser mais ou menos inclusivos do ponto de
vista social; sem perder de vista que a cidade capitalista é por essência
excludente e que cabe, portanto, ao Estado democrático garantir a perma-
nência de uma diversidade social intrínseca ao conceito de espaço urbano.
Defendemos aqui projetos urbanos que não proponham simplesmen-
te transformar armazéns industriais em um sem-número de shopping
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mentos do Banco Mundial (Rojas e Daughters, 1998) dão conta de que 80%
do crescimento futuro serão provenientes das economias urbanas. Não se
pode deixar de levar em consideração que, fora o patrimônio constituído
pelos investimentos em infraestrutura e capital produtivo, o capital social e
humano das cidades permite registrar altos níveis de produtividade. Por ou-
tro lado, é nas grandes cidades que se concentram os maiores problemas
urbanos. O Ministério das Cidades aponta para o fato de que 50% da popu-
lação das cidades vivem em condições precárias e irregulares, em favelas,
cortiços e loteamentos clandestinos.
No entanto, não se deve dar abrigo à ideia de combater a concentração
territorial simplesmente com políticas expansionistas, como ocorre no modelo
do subúrbio norte-americano, nem na produção de anticidades1, que são a
própria essência dos condomínios fechados. Mas áreas residenciais distantes
dos centros de atividades e de empregos geram a necessidade de mais
infraestrutura, que sempre ficará congestionada, como evidencia o exemplo
do tráfego intenso dos automóveis que saem das casas em direção aos locais
de trabalho, tornando insuficientes as novas avenidas. Essa política serviu ao
desenvolvimento baseado na indústria automobilística, como no caso da eco-
nomia brasileira, e configurado particularmente na região do ABC.
A homogeneização do território brasileiro tem como contrapartida o
custo social da necessidade de mais investimentos em infraestrutura. A con-
centração territorial brasileira explica-se não só pela necessidade de econo-
mias de escala, encurtando distâncias entre produção, consumo e mão de
obra, mas também pela baixa capacidade do Estado de distribuir os investi-
mentos, em geral provenientes de empréstimos, em obras de infraestrutura
por extensões maiores do território nacional.
A expansão da periferia residencial deve estar vinculada a uma políti-
ca supramunicipal de desenvolvimento de atividades não só para gerar em-
prego no nível local, mas também para reduzir custos sociais de urbaniza-
ção. O caso do Grande ABC é paradigmático para ilustrar esse tipo de prá-
tica pública, fruto de uma compreensão mais abrangente e aprofundada da
realidade socioeconômica de nosso país.
A esse propósito, a ideia de supramunicipalidade é defendida por
Ghorra-Gobin (2004), para quem a limitação do tecido urbano por uma
1
O conceito de anticidade advém da ideia de que a cidade é um lugar de encontro e
diversidade e, portanto, áreas fechadas representam sua negação, impossibilitando sua
plena existência.
20
2
Processo de substituição de população de baixa renda por outra de maior venda; elitização
de área urbana decorrente de novos investimentos.
21
3
Projeto da Prefeitura Municipal de São Paulo em parceria com a Bolsa de Valores para a
capacitação de ex-ambulantes que atuavam ilegalmente no centro, a fim de fazer a limpeza
de fachadas de edifícios pichados.
22
4
Governo com gestão compartilhada.
25
5
Projeto urbano desenvolvido no antigo porto de Buenos Aires, na Argentina, tendo como
parceiros os governos nacional e municipal e a iniciativa privada.
29
com melhores dias. Como vimos, todo o planeta é atingido pelo processo de
globalização, fenômeno que levou à disseminação da ideia de que se devem
a tal processo todos os problemas atuais – que, na verdade, não são tão
novos assim, pois eles já existiam nas cidades industriais.
No caso da área central de São Paulo, agregamos à requalificação de
espaços públicos, orientada por ideias balizadas pela experiência internacio-
nal, a reorganização da circulação e das funções públicas aí desempenha-
das, a melhoria do ambiente, a definição de uma estratégia econômica voltada
para o desenvolvimento local e o fortalecimento institucional, a preocupa-
ção com a redução das desigualdades e a busca de uma construção coletiva
do espaço urbano.
Sem simplesmente negar as transformações ocorridas, decorrentes da
evolução dos processos tecnológicos, é importante discriminar as medidas a
serem tomadas visando a inserção da região nas redes globais e aquelas
que objetivam um desenvolvimento endógeno não necessariamente vincula-
do ao processo de globalização.
6
Não se trata de revitalização, pois o centro, com 2 milhões de pessoas/dia de população
flutuante, é, sem dúvida, extremamente vital. O conceito de reabilitação prevê a recupera-
ção do quadro construído, a preocupação com a população e a gestão da área.
34
7
Nesse projeto, os trabalhadores podiam levar para o abrigo o carreto de guardar papel e
materiais recicláveis e também seus animais de estimação. Além disso, foram adotadas
nesse espaço outras medidas de respeito às necessidades humanas.
35
8
Prevê a devolução de tributos municipais a proprietários que restaurarem edifícios tombados.
38
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40
Desenvolvimento local
e novos arranjos socioinstitucionais:
algumas referências para a questão
da governança1
Caio Silveira
Introdução
Diferentes referências teóricas e trajetórias de práticas sociais (políti-
cas públicas, programas, experiências) cruzam-se, por diversas vias de en-
trada, na temática do desenvolvimento local. Tal temática, portanto, está
longe de constituir um campo unívoco de significados e roteiros.
Ainda assim, a primeira seção deste artigo trabalha alguns referenciais
que, nas últimas décadas, vêm inspirando um conjunto de formulações e
propostas centradas na ideia de desenvolvimento local ou territorial. Partin-
do de uma revisão da própria noção de “local”, a seção aborda alguns dos
temas mais diretamente conexos ao desenvolvimento local e que consti-
tuem o foco deste artigo, como alargamento da democracia, gestão com-
partilhada e dinâmicas de rede – o que pode ser entendido como a questão
da governança inerente a processos de desenvolvimento local.
1
De modo sintético, o termo governança pode ser entendido como o exercício do poder
partilhado. No contexto deste artigo, os dois elementos-chave de uma nova governança
consistem no aprofundamento da democracia na base da sociedade e na articulação em
rede, em que se destaca o protagonismo de agentes locais nas dinâmicas de planejamento
e gestão do desenvolvimento local.
41
Indicações conceituais
LUGARES E FLUXOS
A ênfase no desenvolvimento local vem sendo objeto de formulações,
interpretações e julgamentos de valor diversos. Entre várias outras aborda-
gens que poderiam ser tratadas, encontramos desde a concepção de que:
a) as dinâmicas capitalistas globais tornam inconsistente a noção de
desenvolvimento local;
b) passando por visões do local como espaço de circulação alternativo
aos fluxos mundializados;
c) ou, inversamente, como espaço de inserção competiviva nestes
mesmos fluxos;
d) até enfoques que, embora não sejam homogêneos, procuram associar a
emersão do local a uma globalização não excludente ou a uma “outra globalização”.
mas ao conteúdo e à natureza das relações que ali podem ser desencadeadas.
O diferencial está em que não se trata do mesmo desenvolvimento (isto é,
do “desenvolvimento” concentrador, reprodutor de desigualdades, vindo de
cima ou de fora, muitas vezes identificado com crescimento econômico,
tão-somente), não se trata do mesmo desenvolvimento “em miniatura”, mas
de outro desenvolvimento – em que os fluxos adensam os lugares e dali se
criam novos sujeitos em relação e caminhos de mudança social.
Portanto, não é uma questão de escala e sim de natureza: o desen-
volvimento local é visto aqui como um caminho de desenvolvimento social
– não excludente e não concentrador. Trata-se então de pensar (ou re-
pensar) o que se pode entender por desenvolvimento e como este vem
sendo formulado em alguns dos enfoques hoje em evidência sobre o de-
senvolvimento local.
cia do Estado deve ser visto não apenas por sua capacidade de operar, mas
como dimensão da própria questão democrática em si mesma? consideran-
do que transforma os olhares da sociedade (distintos por natureza da ótica
de qualquer Estado) em poderes da sociedade, em poderes de formular,
intervir e realizar no terreno público.
Nessa visão, o monopólio do Estado sobre a dimensão pública é essen-
cialmente não democrático. Pode-se então dizer que
Dificuldades e caminhos
Tomando a questão do desenvolvimento institucional como ponto de
partida, esta seção destaca alguns conjuntos de dificuldades para o
florescimento de dinâmicas de desenvolvimento local, sugerindo com-
binadamente algumas referências de caminho ancoradas no contexto brasi-
leiro, ainda que com caráter geral.
55
OBSERVAÇÕES FINAIS
Finalmente, por que apostar nessa direção, se o tempo de experimen-
tação ainda é pequeno, se as lições ainda estão sendo extraídas para aprendi-
zagem? Há muitas razões, mas podemos nos ater a uma razão negativa e a
outra afirmativa; ambas confluem no mesmo sentido. A razão negativa con-
siste na crise do modelo de desenvolvimento ainda dominante, cujas caracte-
rísticas excludentes e concentradoras ligam-se fortemente a um padrão de
fomento baseado na oferta centralizada. A razão afirmativa está no reco-
nhecimento de que novos caminhos estão efetivamente abertos e as estraté-
gias e os experimentos de desenvolvimento sob outros padrões estão de fato
em curso, com todas as dificuldades e todos os entraves ainda existentes.
Cada processo de desenvolvimento local, entre outros atributos, é uma
matriz permanente de oportunidades de ir ao encontro de necessidades so-
ciais vocalizadas publicamente. Aí reside um diferencial decisivo, que ca-
racteriza o potencial das parcerias nesses ambientes e requalifica a lógica
das ações de fomento. Ao basear-se nos ativos locais e em mecanismos
inovadores de cultura política, planejamento e gestão, que combinam
aprofundamento da democracia de base e articulação em rede (os dois ele-
mentos-chave da questão da governança), as experiências de desenvolvi-
mento local indicam, ao mesmo tempo, novos referenciais para as políticas
públicas e possibilidades práticas alternativas ao modelo de desenvolvi-
mento até então dominante. A oportunidade está lançada e já se tem de
onde partir.
Bibliografia
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65
Introdução
Além da condição econômica e da posição no sistema, os indivíduos
participam da vida social em função do volume e da qualidade das informa-
ções a que têm acesso e sobretudo de sua possibilidade de aproveitá-las e
de intervir como produtor de conhecimento (Chaui, 1993).
O direito à comunicação é o fundamento de uma sociedade do conhe-
cimento. A Cidade do Conhecimento da Universidade de São Paulo (USP),
programa inaugurado em 2001 pelo Instituto de Estudos Avançados (IEA),
tomou como referência essa orientação radicalmente democrática que in-
sere no processo de desenvolvimento humano a dimensão emancipatória
como uma resultante da qualidade do acesso dos indivíduos à informação, à
comunicação e à produção de conhecimento e sabedoria.
Joseph Stiglitz, vencedor do Prêmio Nobel de Economia de 2001, saudou
o surgimento de um novo paradigma como o da “economia da informação”.
No pensamento econômico atual, ganha relevância o “fazer saber” sobre o
“saber fazer”, o “how to know” mais que o “know-how” (Stiglitz, 2000).
Na civilização pós-industrial, o acesso à informação e ao conhecimen-
to depende da disponibilidade e da qualidade dos sistemas digitais de infor-
mação e comunicação, o que torna os meios de comunicação de massa
67
Estratégias sutis
As grandes crises requerem estratégias sutis. Em primeiro lugar a
avaliação: qual é a megaestrutura atual? Ela é representada pelos
interesses simétricos do mercado e da publicidade, de um lado, e da
tecnociência e da tecnoburocracia, do outro. As linhas eletrônicas,
que ligam criaturas independentes em redes autônomas, parecem ser
o fio da saída. Em parte são; o front eletrônico ferve. Ninguém mais
liga para quem não se liga. Mas quem está ligado sabe que a tecnologia
68
1
Para uma visão geral do problema e exemplos de “motores de inovação” em cidades de
conhecimento, verificar Dvir, R. Innovation Engines for Knowledge Cities: Historic and
Contemporary Snapshots, 2003. Disponível em <http://www.knowledgeboard.com/download/
3130/innovation_engines_from_knowledge_cities_ron_dvir.pdf>.
70
2
Conferir Glocalization Manifesto. Disponível em <http://www.glocalforum.org/mediagallery/
mediaDownload.php?mm=/warehouse/documents/the_glocalization_manifesto.pdf>. A partir
da “glocalização da experiência cotidiana” desenvolvida em Trivinho, Eugênio R. “Glocal:
para a renovação da crítica da civilização mediática”. In Fragoso, Suely e Fraga da Silva,
Dinorá. (orgs.), Comunicação na Cibercultura, São Leopoldo, Editora Unisinos, 2001.
71
3
“Não existe um método capaz de aferir, com precisão, estatísticas sobre os números de
hosts (servidores conectados permanentemente à internet) e número de usuários da rede. Em
geral, é apenas possível estimar o tamanho mínimo da internet. Em janeiro de 2004, por
exemplo, o número de usuários no Brasil estava estimado em 31.633.490 (31,6 milhões), de
acordo com a Network Wizards. Esse número é calculado por meio da multiplicação do número
de hosts (3.163.349 hosts) por dez (número estimado de usuários por host). Outra referência
interessante é a pesquisa Internet POP, realizada bimestralmente pelo Ibope, com o objetivo de
apresentar ao mercado os números mais atualizados sobre o uso da internet nos nove
principais mercados do País: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba,
Salvador, Recife, Fortaleza e Distrito Federal” (Disponível em <www.cg.org.br/faq>, acesso
em 5 mar. 2008.)
75
4
Disponível em <http://www.cidade.usp.br/redemoinhos/2005-09/Ac_rd_o_Auditoria_
FUST_TCU.pdf>, acesso em 5 mar. 2008.
76
5
Essa avaliação da orientação linguístico-pragmática da comunicação pública em Habermas
foi realizada por Nythamar de Oliveira, em “Mundo da vida e forma de vida: a apropriação
habermasiana de Husserl e Wittgenstein”, Veritas, n. 44, mar. 1999, p. 133-146. Citações
disponíveis em <http://www.geocities.com/nythamar/habermas2.html>, acesso em 5 mar.
2008. Para uma perspectiva de formas de vida na política econômica com base em
Wittgenstein, conferir Schwartz (2000).
77
6
O autor teve uma experiência pessoal na formação do portal virtual do arranjo produtivo
calçadista de Birigüi (conferir <http://www.sinbi.org.br/cpub/pt/site/index.php>. As obser-
vações sobre aprendizado em APLs tomam como base Aun, M. A. e Carvalho, A. M. A.,
Aprendizagem Coletiva em Arranjos Produtivos Locais: um novo ponto para as políticas
públicas de informação”, disponível em <http://www.gepicc.ufba.br/enlepicc/pdf/
AdrianeMariaArantesDeCarvalho.pdf>.
78
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80
81
Introdução
Os consórcios intermunicipais, associações, agências, fóruns, redes e
outras formas de cooperação são alternativas encontradas pelos municípios
para trabalhar de forma articulada questões que transcendem seu território.
As localidades têm se unido para encaminhar objetivos, obras, serviços e
atividades de interesse comum. Construção de manutenção de hospitais,
preservação de rios, manutenção de estradas são alguns exemplos de ações
desenvolvidas de forma cooperada. Essa união pode se dar de forma tem-
porária ou permanente, dependendo do objeto da cooperação.
A forma de cooperação intermunicipal mais conhecida no Brasil é o
consórcio intermunicipal formado por municípios de uma região ou
microrregião. Podem existir consórcios entre entes de outras esferas de
governo, mas os mais frequentes são os intermunicipais.
1
Este texto contou com a colaboração de Sinoel Batista.
83
Tabela 1
Distribuição dos municípios que possuem consórcios de saúde, de educação,
de habitação, de máquinas e equipamentos, de limpeza e coleta de lixo
e de esgoto sanitário, segundo as faixas de população
Limpeza
Faixa Máquinas
Total de Consórcios e Esgoto
populacional % Educação Habitação e
municípios de saúde coleta sanitário
(1.000) equipamentos
de lixo
até 10 2.727 50 1.179 108 19 135 71 14
10 — 20 1.392 25 491 66 13 60 38 13
20 — 50 908 16 262 38 3 28 34 14
50 — 100 279 5 77 11 5 10 16 6
100 — 500 174 3 29 6 5 5 17 7
500 e mais 26 0 1 1 2 0 5 3
TOTAL 5.506 100 2.039 230 47 238 181 57
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de População e Indicadores, 1999, e
Ibam (Bremaeker, 2001).
Tabela 2
Distribuição dos municípios que possuem consórcios nas áreas da saúde, educação
e habitação, segundo as grandes regiões
Limpeza
Total de Consórcios Máquinas e Esgoto
Região % Educação Habitação e coleta Total
municípios de saúde equipamentos sanitário
de lixo
Norte 449 8,15 50 18 3 19 5 2 97
2
Há variações nos dados do Ibam e do Cepam e também a data base é diferenciada. Entretan-
to, optou-se, neste texto, por usar os do Ibam quando forem referentes ao Brasil e os do
Cepam quando forem sobre o estado de São Paulo. As áreas de atuação levantadas pelo
Cepam são mais detalhadas e permitem melhor visualização das finalidades dos consórcios.
84
3
Para os consórcios públicos, os entes consorciados somente disponibilizarão recursos ao
consórcio mediante contrato de rateio. Este será formalizado em cada exercício financeiro
e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção
dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e
ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos cus-
teados por tarifas ou outros preços públicos.
4
Os critérios de rateio podem ser definidos como um valor fixo, um valor proporcional à
população de cada município, entre outros tipos de participação: proporcional à utilização
dos serviços; de uma porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios (FPM); de uma
porcentagem do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); de uma pro-
porção do faturamento obtido.
5
A maioria se destina à produção de alimentos para a merenda escolar, que foi descentra-
lizada no estado de São Paulo na década de 1980.
85
6
É possível a formação de consórcio público somente por municípios; de um estado e
municípios com territórios nele contidos; de estados ou dos estados e do Distrito Federal, ou
dos municípios e do Distrito Federal; ou da União, estados e municípios. Este texto tratará
daqueles formados por municípios.
86
7
O levantamento foi obtido pelos técnicos Ana Thereza M. Junqueira, Lia C. Moura, Carlos C.
Leite, Isabete G. da Silva e pela autora; contou com o apoio dos estagiários Luciana Roman
Lopes, Waldir Lisboa Rocha Filho e Luiz Alberto Awaza.
87
Tabela 3
Número de experiências de cooperação intermunicipal,
por arranjo institucional, e número de municípios participantes
No de
Arranjo institucional No de experiências municípios paulistas Porcentagem
88
OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS
O consórcio intermunicipal é a alternativa de cooperação mais fre-
quente encontrada pelos municípios para trabalhar de forma integrada e
articulada. É uma associação, união ou pacto celebrado, entre municí-
pios, de caráter temporário ou permanente, para a consecução de obje-
tivos, obras, serviços e atividades de interesse comum. Os consórcios
referidos neste trabalho são os que assumem a personalidade jurídica de
associação civil.
8
O estado de São Paulo tem 645 municípios.
89
Tabela 4
Número de municípios-membros e de consórcios intermunicipais, por área de atuação
Número de Número de
Área de atuação
municípios-membros consórcios
Agricultura 16 a 20 1
1 a 10 3
11 a 15 3
Desenvolvimento 16 a 20 2
21 a 25 3
Mais de 25 3
Informática 11 a 15 1
Exploração de
Mais de 25 1
pedreira
Infraes- 1a5 19
11 a 15 2
1a5 3
6 a 10 2
Recursos
11 a 20 2
Meio hídricos
21 a 25 1
ambiente
Mais de 25 2
Re síduos 1a5 4
sólidos 6 a 10 1
1a5 4
6 a 10 3
Saúde 11 a 15 2
16 a 20 3
Mais de 25 1
11 a 15 1
Segurança alimentar
21 a 25 2
5 a 10 1
Turismo
10 a 15 1
91
Tabela 5
Distribuição dos municípios paulistas, segundo porte populacional e população
Faixas populacionais Número de
% População %
(habitantes) municípios
Consórcios de infraestrutura/Pró-Estrada
Há 75 consórcios de infraestrutura, dos quais 73 são do programa es-
tadual Pró-Estrada, um de exploração de pedreira e um de usina de asfalto,
abrangendo respectivamente 12.508.006, 190.667 e 51.676 habitantes. O
consórcio de exploração de pedreira envolve 28 municípios; o de usina de
asfalto, cinco; e o Pró-Estrada, 420. Os dois primeiros existem desde a
década de 1980 e o de infraestrutura/Pró-Estrada foi criado em 2000, com
o incentivo do governo estadual.
92
9
Em seu estatuto o desenvolvimento aparece como uma de suas finalidades: “representar
o conjunto de municípios que o integram, em assuntos de interesse comum; reunir e oferecer
recursos e meios para que seus associados possam dar, de forma filantrópica, a seus
munícipes condições de vida e desenvolvimento de maneira digna e humanitária no campo
do ensino e trabalho, especificamente na saúde e assistência social; planejar, adotar e
executar medidas destinadas a promover e acelerar o desenvolvimento socioeconômico da
região” (Estatuto alterado do Conderg, artigo 7º, 24/3/1999).
95
Consórcios de turismo
No levantamento realizado foram identificados dois consórcios que
atuam com turismo, um deles exclusivamente de turismo e o outro de turis-
mo e desenvolvimento. Envolvem 20 municípios (3,10% dos municípios
paulistas) e uma população de 987.999 habitantes (2,51% do estado).
97
viços (ISS) aos municípios consorciados. No decorrer dos anos de seu funcio-
namento essa tecnologia foi repassada a cada município e o consórcio rea-
liza a assessoria e desenvolve sistemas para os municípios consorciados.
Considerações finais
Dos 645 municípios paulistas, 71,78% têm até 30.000 habitantes e res-
pondem por 11,44% da população (Tabela 5) do estado. Essa distribuição
indica a impossibilidade de todos os municípios conseguirem resolver seus
problemas individualmente, o que contribui para que muitos desafios sejam
superados de forma articulada e integrada.
Com as novas funções atribuídas aos municípios na Constituição Fe-
deral de 1998 e nas leis que a regulamentam, os gestores municipais e, em
especial, os de municípios de pequeno porte não possuem recursos (huma-
nos, financeiros e materiais) suficientes para executar todos os serviços. O
trabalho articulado entre os municípios é uma alternativa para a adoção das
políticas públicas. A implementação de um consórcio ou de outra forma de
cooperação intermunicipal (agência, rede, associação etc.) tem sido utiliza-
da pelo poder local, porém isso requer o preparo de seus gestores e a elabo-
ração de um plano de ação, para garantir o cumprimento das finalidades
estabelecidas no momento de sua criação. É fundamental um acompanha-
mento permanente e avaliação periódica das ações realizadas.
Assim, é importante um estudo aprofundado que analise e aperfeiçoe
essas experiências e identifique condicionantes que: garantam a continui-
100
Bibliografia
ABRUCIO, Fernando L. e COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasi-
leiro. São Paulo, Fundação Konrad Adenauer, 1998. (Série Pesquisas, 12).
BRASIL. Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação
de consórcios públicos e dá outras providências.
BREMAEKER, François E. J. de. Os consórcios na administração municipal. Rio de Janeiro,
Ibam/APMC/Napi/Ibamco, 2001. 10 p.
CRUZ, Maria do Carmo M. T. “Consórcios intermunicipais”. In: SPINK, Peter; BAVA,
Silvio Caccia e PAULICS, Veronika (orgs). Novos contornos da gestão local: conceitos
101
102
Sites visitados
LADISLAU Dowbor (site). Disponível em: http://dowbor.org, acesso em 9 abr. 2008.
REDE de Tecnologia Social. Disponível em: http://www.rts.org.br, acesso em 9 abr. 2008.
REDE de Bancos de Dados em Gestão Local. Disponível em: http://web-brazil.com/gestaolocal,
acesso em 9 abr. 2008.
http://www.desenvolvimentolocal.org.br
103
Introdução
O sucesso da ação institucional pública ou privada, em relação ao im-
pacto sobre a qualidade de vida da sociedade, depende diretamente da par-
ticipação desta no processo de planejamento, gestão, operacionalização e
monitoramento dos programas, ações e instrumentos ativados para a pro-
moção do desenvolvimento1.
Essa regra é válida para qualquer nível de ação pública (federal, esta-
dual ou municipal), institucional (representações e associações da socieda-
de), e frequentemente também constitui estratégia de relacionamento das
empresas privadas que atuam em diferentes territórios.
Exemplo 1
Nos últimos 10 anos, as armas de fogo mataram mais brasileiros
que a totalidade dos mortos em todos os conflitos bélicos no mundo.
1
Os exemplos e as simulações mencionados ao longo do artigo foram criados pelo autor
e têm a finalidade de ilustrar diversas situações relacionadas com o desenvolvimento
local e/ou regional.
105
Exemplo 2
O que dizer do descentralizado (municipalizado) cadastro do Bol-
sa Família? Fantástico em alguns municípios e trágico em outros.
O exemplo demonstra que a “pulverização das ações” não repre-
senta, por si só, sucesso ou comprometimento com o impacto so-
cial das atividades desenvolvidas.
Exemplo 3
A dificuldade de destinar crédito a micro e pequenas empresas
(MPEs) pode ter diversos motivos: problemas gerenciais, disponi-
bilidade do crédito e de garantias reais ou margem de contribui-
ção do investimento incompatível com o resultado operacional cria-
do. Entre essas razões, a falta de disponibilidade de crédito é
sempre apontada. Mas são mais frequentes os outros itens cita-
dos, e, consequentemente, são necessárias soluções compatíveis.
Um mecanismo local de garantia coletiva e prestação de serviços
de análise de crédito pode solucionar grande parte dos problemas
de acesso ao crédito para MPEs.
Projeto regional
Além do desafio de promover a participação social e seu protagonismo
nas iniciativas de desenvolvimento, é importante que essas ações tenham a
mesma direção e mesmo sentido, isto é, sejam orientadas a objetivos co-
muns, mesmo que utilizem instrumentos e variáveis diferentes.
O impacto de ações ou instrumentos individuais é muito baixo. A sinergia
entre eles só pode ser garantida pela realização de um projeto regional, que
deve tornar-se o “marco organizacional” para a atuação dos mais diferen-
tes atores e instituições.
Todos agindo à sua maneira, cumprindo a missão de sua instituição,
mas seguindo orientações fruto de um momento de compartilhamento da
visão de futuro do território e o planejamento em comum das ações, pode-
rão criar as condições para a complementaridade das ações e dos instru-
mentos focados no desenvolvimento do território.
O conceito de local ou regional deve considerar dois aspectos. Inici-
almente, a região deve ser restrita para que a sociedade de sua abrangência
109
Exemplo 4
Um grupo de pessoas constitui uma holding de participação comu-
nitária em um pequeno município de tradição agrícola. A primeira
empresa, logo no início de suas atividades, começa a apresentar
sérios problemas. Quando se pergunta a seus sócios: “Por que
uma empresa de produção de calçados?”. Eles respondem: “Por-
que é a de maior intensidade de mão de obra e em nosso município
faltam empregos”.
Obviamente, o objetivo “geração de emprego e renda” é correto,
mas a escolha de uma atividade econômica desconhecida, sem
tradição cultural e sem parceiros privados e institucionais tem pouca
possibilidade de sucesso.
O mesmo problema é encontrado frequentemente na agricultura,
em que áreas com excesso de produção ou dificuldades de merca-
do de um ou mais produtos buscam agregação de valor conside-
110
Exemplo 5
O governo de Santa Catarina implementou um forte programa de
descentralização de sua estrutura e de suas ações. Buscou a trans-
formação da tradicional estrutura burocrática de governo em Esta-
do Necessário, focado nas relações entre o estado, a sociedade e a
iniciativa particular, e centrado em três eixos estratégicos de ação:
1) descentralização da administração pública estadual e a
regionalização do desenvolvimento;
2) aumento da eficiência, da eficácia, da efetividade e do impacto
dos serviços públicos prestados à população;
3) administração por projetos, com foco nos resultados e nos be-
nefícios para a sociedade.
Trata-se também da definição de uma nova cultura organizacional,
uma cultura de serviço às pessoas, que se torna viável por meio da
descentralização, colocando o poder de decisão mais próximo do
cidadão, simplificando procedimentos e formalidades, prestando
contas e assegurando as responsabilidades do estado e da admi-
nistração em relação aos cidadãos.
Foram criadas 30 secretarias de Políticas de Desenvolvimento Re-
gional (SDRs) e mantidas algumas secretarias setoriais, organiza-
das da seguinte forma:
a) nível setorial – com abrangência estadual, é responsável pela
definição das políticas do setor, pela normatização e pelo controle
dos programas e ações de governo, das suas áreas de atuação.
111
112
tração pública, existe uma grande variabilidade em sua postura e nos re-
sultados conquistados.
Um exemplo é a municipalização de muitos programas públicos fede-
rais e estaduais, que requerem a criação de “conselhos sociais” constituídos
por cidadãos com interesse diretos nos serviços disponibilizados e técnicos
com competências nas áreas de ação. Existem conselhos de Agricultura,
Pecuária e Abastecimento; Alimentação Escolar; Assistência Social e Bem-
Estar Social; Direitos: da Mulher, da Criança, do Adolescente, do Idoso e
dos Portadores de Deficiência; Educação; Desenvolvimento Econômico,
Fomento ao Crédito e Geração de Emprego e Renda; Habitação, Limpeza
Urbana e Meio Ambiente; Saúde; Transporte; Turismo; entre outros.
De acordo com a posição política da gestão municipal, os conselhos se
transformam efetivamente no mecanismo de participação social e de
interação com a administração municipal, produzindo resultados de forte
impacto moral sobre a sociedade e a criação de ações e serviços percebi-
dos pela sociedade. Essa prática é fruto de um “exercício social”, que re-
quer o aprendizado da sociedade e da estrutura da administração pública,
constituindo-se em um estímulo mútuo: de um lado, para criação e incre-
mento do capital social necessário para qualificar as contribuições da socie-
dade; por outro, para aprender que a renúncia do poder burocrático não
representa riscos à qualidade da ação da administração municipal nem mes-
mo reduz a percepção de resultados de sua ação por parte dos cidadãos –
exatamente o contrário.
Em outros casos, a administração municipal usa os conselhos para
ratificar suas ações, cumprindo obrigações burocráticas, necessárias para o
recebimento de recursos públicos das demais esferas.
Para melhor discussão, essas instituições serão segmentadas em dois
grupos: aquelas de abrangência restrita ao bairro ou municípios e aquelas
que têm vínculos hierárquicos com organismos macrorregionais.
Exemplo 6
O exemplo clássico do processo de criação de condições para a
participação da sociedade é o orçamento participativo. Nos muni-
cípios onde ele amadureceu corretamente, de início as contribui-
ções sociais criavam uma lista de reivindicações genéricas, muitas
vezes superficiais, que com frequência ultrapassavam o orçamen-
to disponível. Atualmente, estruturadas espontaneamente por
115
Simulação 1
Em determinado território é necessário o asfaltamento de algu-
mas vias. Por meio de pesquisas quantitativas de tráfego, receitas
líquidas das empresas, contribuições fiscais e tributárias e carac-
terísticas edafoclimáticas, o órgão estadual de infraestrutura de-
termina as vias a serem asfaltadas, realiza as licitações neces-
sárias, contrata empreiteiras e fiscaliza a execução.
Notadamente, os maiores benefícios desse posicionamento
institucional, centralizado, estão na economia de escala na contra-
tação, com possíveis reduções de custo e aumento da arrecada-
ção pública pela disponibilidade de infra-estrutura logística para
as empresas.
Simulação 2
No mesmo território em que existem os mesmos problemas, o ór-
gão central determina, no entanto, um budget [orçamento] para o
asfaltamento de vias. O organismo regional (descentralizado) em
contato direto com o território elabora (considerando os mesmos
dados técnicos) o orçamento levando em conta os interesses da
sociedade na escolha e prioridade dos asfaltamentos.
Nesse caso, o órgão estadual de infraestrutura realiza as licita-
ções necessárias, contrata empreiteiras e fiscaliza a execução,
em conjunto com os atores regionais diretamente interessados na
infra-estrutura. Temos um caso de descentralização, porém com
fortes vínculos com o órgão central.
Por um lado, também existirão benefícios de economia de escala,
com potencial redução de custos e, por outro, o exercício de esco-
117
Simulação 3
As compras para a merenda escolar podem ser feitas de forma
centralizada, mediante a contratação de grandes distribuidores,
com fortes reduções de custo e distribuição em todo o estado.
Podem também ser feitas em nível regional, mantendo os recursos
no território, pelo fornecimento por mercados locais e médios e
grandes produtores. Por último, essa compra pode ser realizada
de forma pulverizada, por meio da contratação local de fornecedo-
res, agricultores familiares, possivelmente em processo de exclu-
são econômica.
Mediante um acordo institucional entre as instituições de assis-
tência técnica rural, de capacitação industrial e de capacitação
gerencial e a garantia da demanda por meio do consumo escolar,
poderiam ser organizadas famílias de agricultores para produzir e
transformar produtos vegetais para consumo escolar, e posterior
ingresso no mercado.
A análise de custos poderia parecer negativa para o Estado, po-
rém as instituições colaboradoras estariam agindo em sua missão;
seriam criadas novas empresas com potencial de arrecadação e
agregação de valor (incremento fiscal e tributário); e ainda dificil-
mente valorados: a manutenção dessas famílias no meio rural (re-
duzindo o ritmo do êxodo rural), a sua inclusão econômica e social
e o incremento da qualidade de vida e de cidadania.
Nenhuma das três situações pode ser excluída da gama de ações pú-
blicas em virtude de suas características; porém, atividades típicas, des-
centralizadas, podem ser transformadas em ações de promoção do desen-
volvimento, sempre definidas e implementadas utilizando instrumentos de
democracia participativa e seguindo as indicações de priorização do projeto
regional de desenvolvimento, reconhecido por todos os grupos organizados
do território como a linha mestra de sua ação, compartilhada, sinérgica e
com impacto na qualidade de vida e no sentimento de cidadania.
Muitas organizações públicas têm realizado transformações orga-
nizacionais e relacionais para descentralizar seus serviços (como a trans-
ferência de funções federais e estaduais para as prefeituras – a muni-
118
Exemplo 7
É muito mais concreto e viável buscar um financiamento para uma
ação de desenvolvimento entre as chamadas públicas da Financiadora
de Estudos e Projetos do Ministério de Ciência e Tecnologia (Finep-MCT)
119
Eficiência operacional
A redução dos custos operacionais, as novas tecnologias e os investi-
mentos com foco na redução de custos aumentam sensivelmente o resulta-
do operacional dessas empresas, porém são variáveis de pouca ou nenhuma
influência da sociedade (exceção para a redução de custos de manutenção
e reposição por depredação).
Aumento do faturamento
O aumento do faturamento depende, principalmente, do aumento de
consumo e/ou do número de consumidores dos serviços públicos dis-
ponibilizados. Nesse caso, esses fatores dependem diretamente da “saúde”
do território, com melhoria da renda da sociedade, maior suporte e serviços
públicos (saúde, educação, assistência social etc.), competitividade das
empresas, requalificação urbana, entre outros.
Relacionamento com base e monitoramento dos fatores de interesse
podem transformar essas empresas em parceiras para a promoção do de-
senvolvimento do território, sempre em alinhamento com o projeto regional
de desenvolvimento e respeito às características culturais e aos interesses
da sociedade.
Exemplo 8
Uma concessionária brasileira de energia elétrica, com o ob-
jetivo de aumentar o consumo de energia elétrica e conse-
121
Exemplo 9
Um dos líderes mundiais na produção de chassis e carrocerias
para caminhões possui uma grande rede de fornecedores de pro-
dutos e serviços, formada por empresas de menor porte, que nor-
malmente enfrentam obstáculos para conseguir créditos. Isso po-
deria comprometer o fluxo produtivo, a imagem e a competitividade
da grande indústria, que, assim, resolveu utilizar instrumentos de
financiamento para as MPEs, como: antecipação de receitas, for-
necimento de matérias-primas, aquisição de máquinas e equipa-
mentos, entre outros.
122
Exemplo 10
Quando da elaboração do projeto de criação de uma associação
de MPEs para a garantia de créditos no Sul do país, muitos bancos
públicos, privados e de investimento foram consultados sobre seu
123
Bancos de desenvolvimento
Ponto nevrálgico da discussão do desenvolvimento no Brasil é o papel da
rede de bancos de desenvolvimento com abrangência estadual, regional e
nacional. A maior crítica a essas instituições, ainda mais premente que às
relacionadas aos juros altos, parte da falta de flexibilidade na concessão de
créditos às micro e pequenas empresas e às novas atividades econômicas.
Na maioria dos casos, esses bancos operam, quase exclusivamente, com
repasses do BNDES Automático, que, dado o fato de financiar investimentos
fixos, possui características burocráticas (licenças ambientais, autorizações,
diversas negativas...), técnicas e de garantias que podem agir como barreira à
grande parte das empresas nacionais, mesmo se considerados os instrumen-
tos disponíveis de suporte de acesso ao crédito, como os fundos de garantia de
crédito e técnicas de análise de investimentos e elaboração de projetos.
Assim como citado no caso dos bancos comerciais, e com resultados
mais rápidos que a mudança na estrutura dos créditos disponíveis, mecanis-
mos de interface podem ser solução para muitas barreiras de acesso ao
crédito por parte das empresas do território, cuja competitividade é
determinante para a promoção do desenvolvimento, como: sistemas de ga-
rantia de crédito, suporte estratégico e gerencial, elaboração de projetos,
fornecimento de informações em suporte à decisão, entre outros.
Esses pontos não reduzem a importância das louváveis – quando ade-
quadamente integradas com os atores do território – iniciativas próprias de
promoção do desenvolvimento local/regional dessas instituições, sob a for-
ma de programas, por intermédio de ações de animação e incorporando
competências técnicas e de projetos aos esforços locais.
Exemplo 11
Um conhecido banco de desenvolvimento da região Sul do país, em
associação com um grupo de cooperativas de crédito agrícola, desen-
volveu um mecanismo de financiamento de investimentos rurais por
meio da codivisão de responsabilidades. Assim, as cooperativas dos
124
Exemplo 12
Um exemplo clássico sobre a dificuldade de acesso ao crédito por
parte de MPEs é o processual. Em caso de litígio fiscal entre em-
presas e uma instância de governo, as restrições impostas a uma
grande empresa pelo não pagamento de impostos em questio-
namento judicial é superada pela gestão jurídica do problema e
pela conquista de liminares que retiram essa empresa do registro
negativo do Cadastro Informativo (Cadin) dos créditos não quita-
dos. As mesmas condições jurídicas são mais custosas às MPEs
isoladamente, fato que poderia ser contornado por associações
empresariais ativas e com ações concretas orientadas à competiti-
vidade de suas associadas.
Iniciativas regionais
O mercado financeiro é um ambiente muito profissionalizado e de altíssimo
risco. As iniciativas regionais, dos mais diversos tipos, devem ser integradas
ao sistema consolidado, suas normas e regras, suas variáveis competitivas,
além de possuir competências técnicas e gerenciais compatíveis.
Considerados esses fatos, quando se trata de necessidades financei-
ras, principalmente para MPEs e projetos de impacto territorial, deve-se,
atentamente, identificar os problemas e as dificuldades de acesso e/ou dis-
ponibilidade ao crédito.
Exemplo 13
Discute-se, sistematicamente, que as taxas de juros são o princi-
pal motivo de as pequenas empresas não utilizarem créditos. Em
trabalho realizado na Serra Gaúcha, as MPEs desmentem essa
afirmação, colocando em primeiro lugar as dificuldades de consti-
tuir garantias adequadas para o sistema financeiro tradicional.
Exemplo 14
Para obter facilidade de relacionamento com o sistema financeiro
nacional, uma instituição de suporte criou um pré-curso de qualifi-
125
Conclusão
O complexo das variáveis que constituíram o fenômeno “globalização”
impôs uma série de transformações nas estratégias de promoção do desen-
volvimento que precisam ser analisadas quando se planejam ou implementam-
se projetos, programas ou ações de desenvolvimento local/regional.
127
Bibliografia
ABRAMOVAY, Ricardo (org.). Laços financeiros na luta contra a pobreza. São Paulo,
AnnaBlume, 2004.
BAVA, Silvio Caccia (org.). Desenvolvimento local: geração de emprego e renda. São Paulo,
Instituto Pólis, 1996. (Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais, 25.)
CASAROTTO FILHO, Nelson e PIRES, Luis Henrique. Redes de pequenas e médias empresas
e desenvolvimento local: estratégias para a conquista da competitividade global com
base na experiência italiana. 2a ed. São Paulo, Atlas, 2001.
COMUNIDADE SOLIDÁRIA. Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional, Sesan/MDS. 2004.
128
129
Introdução
O ser humano não vive sem pão. A palavra carrega e divulga a mensa-
gem e os valores. O pão sem a palavra não tem sentido, é vazio. A palavra
sem pão é estéril. O pão e a palavra exigem um projeto. Um projeto sem
pão e sem palavra é desencarnado.
O povo hebreu, saído da escravidão do Egito, ficou sem comida no
deserto. Moisés falou com Deus e providenciou o maná. Jesus, quando os
discípulos lhe disseram que era preciso mandar a multidão para casa no
fim do dia porque não havia o que comer, pediu-lhes que fossem em busca
de alimento. Organizando-se o povo em grupos de cinquenta, recolhendo
e partilhando o pouco que cada um tinha trazido, multiplicaram-se os pães
e peixes.
Moisés deu-se conta de que liderava um povo que sofrera a opres-
são. Não bastava o maná. Sem a palavra, o povo não atravessaria o de-
serto. E foram proclamados os Dez Mandamentos, a mensagem que or-
ganizava o povo. Jesus, tendo saciado a fome dos cinco mil que o seguiam,
proclamou o Sermão da Montanha, mensagem fundamental de práticas e
valores a serem vividos.
131
132
O pão
A REALIDADE
O Brasil é um país com uma das piores distribuições de renda do
mundo, perdendo apenas para Serra Leoa, República Centro-Africana e
Suazilândia. O 1% mais rico da população detém quase a mesma parcela
de renda dos 50% mais pobres. A renda das 1,162 milhão de famílias mais
ricas (renda mensal acima de R$ 10.982) corresponde a 75% da renda
nacional. Entre essas, 5 mil famílias absorvem 45% da renda nacional.
Somente as famílias ricas dobraram quantitativamente de renda e riqueza
desde 1980 (Pochmann, 2005). Por outro lado, 53,9 milhões de pessoas,
31,7% da população são pobres, com renda de até meio salário mínimo;
21,9 milhões dos pobres, 12,9% da população, são indigentes, com renda
de até um quarto do salário mínimo. Morrem 21,5 crianças a cada mil
nascidas vivas e 73,1 mães a cada 100 mil crianças nascidas vivas. Em
favelas ou assentamentos precários vivem 6,6 milhões de pessoas; 41,8
milhões de pessoas, 28,5% da população urbana, não têm acesso simul-
tâneo a serviços de água, esgoto e coleta de lixo. O trabalho infantil
atinge 1,7 milhões de crianças. Entre 1995 e 2003, o desemprego subiu
de 6,2% para 10%, enquanto a renda média per capita caiu de R$ 754
para R$ 639 mensais.
A concentração de renda, cujas raízes são históricas, aprofundou-se
nos anos 1980 com o empobrecimento geral da população brasileira, em
meio ao fim da ditadura militar e ao início da redemocratização do Brasil.
Esse processo aprofundou-se nos anos 1990, com a hegemonia das políticas
neoliberais dos governos Collor e Fernando Henrique Cardoso.
1
Para uma compreensão mais abrangente desse tema, conferir a entrevista de José Luís
Fiori por Cíntia Moscovich, “Um novo país é possível”, Zero Hora, 18 jan. 2003. Disponível em
<http://atualaula.vilabol.uol.com.br/fiori.htm>, acesso em 8 abr. 2008. Igualmente, ver O vôo
da coruja, obra do mesmo autor referida na bibliografia deste artigo.
133
2
Discurso de posse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 1o jan. 2003, cuja íntegra está
disponível em <http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2296>, acesso
em 8 abr. 2008.
134
OS PRINCIPAIS PROGRAMAS
BOLSA FAMÍLIA – Unificou quatro programas de transferência de renda
(Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás). Aten-
135
3
Conforme declaração de Gilson Bittencourt, em reportagem publicada na Folha de S.Paulo,
3 nov. 2005.
4
Informações de Sérgio Darcy, diretor de Normas do Banco Central, em reportagem
publicada na Folha de S.Paulo, 3 nov. 2005.
137
A palavra
A MENSAGEM
Garantir o pão é essencial, mas junto com o pão devem vir a palavra e
a mensagem. Significa, dado acesso ao alimento, prover a dignidade, a cida-
dania, a prática de valores de fraternidade, a partilha dos bens produzidos, a
solidariedade. Uma frase resume o sentido: “Matar a fome de pão, sim,
mas, ao mesmo tempo e igualmente, saciar a sede de beleza”.
Povo faminto é um povo que não vai à luta. Povo desorganizado não
luta por seus direitos, não conquista a liberdade. Povo sem referência cole-
tiva e valores comunitários, que não conhece/reconhece seu território, seu
espaço de convivência, não será capaz de construir um país, uma pátria,
uma nação.
A inclusão social vinda de cima para baixo é autoritária e não será
duradoura. Se não envolver práticas e valores construídos na partilha soli-
dária, no conhecimento mútuo, se não tiver base na realidade vivida, se não
for “a partir dos de baixo”, como dizia Florestan Fernandes, não será sólida
nem permitirá construir um projeto de desenvolvimento e de sociedade com
democracia e participação popular. Um conjunto de políticas busca enraizar
a população mais pobre, especialmente os mais pobres entre os pobres, a
partir de seu mundo, sua vivência e sua cultura.
A MOBILIZAÇÃO SOCIAL
Todo e qualquer processo de incorporação de milhões na cidadania,
assim como a construção de um projeto de desenvolvimento a partir do local
e da comunidade, exige o engajamento do conjunto da sociedade com base
em consensos e em valores comuns. Portanto, políticas de inclusão social
138
140
c) Escolas-Irmãs
O Projeto Escolas-Irmãs é uma rede de solidariedade que une escolas
de todo o Brasil. É um programa de inclusão social com ações que visam à
promoção da pessoa, à revalorização da cidadania e da autoestima. Promo-
ve o intercâmbio de escolas com realidades sociais e culturais distintas.
Pais, alunos, professores e funcionários das escolas-irmãs têm a oportuni-
dade de aprender e ensinar, trocar experiências, descobrir diferenças e re-
conhecer semelhanças.
d) A mobilização empresarial
Nos últimos anos, o meio empresarial público e privado, especialmente
este, vem construindo uma crescente consciência de responsabilidade so-
cial e ambiental. A Assessoria Especial do presidente contribui nessa
conscientização, mobilizando o meio empresarial para se engajar no Progra-
5
Texto do folheto da Rede de Educação Cidadã, Talher Nacional, Programa de Formação de
Educadores(as) Populares e Nucleação de Famílias, 2005.
6
Texto da Cartilha escolas-irmãs: uma experiência para sempre, 2006.
141
A economia solidária
O crescimento acelerado do desemprego nas últimas décadas, a
precarização do mercado de trabalho, a pauperização da população e o
fechamento de empresas produziram o esforço na busca de alternativas de
sobrevivência das populações empobrecidas e famintas e dos trabalhadores
que ficaram desempregados. O trabalho informal sempre foi uma válvula
de escape no cenário econômico e social brasileiro, em um país de muita
diversidade, no qual as alternativas de sobrevivência variam de acordo com
a realidade local e regional. Formou-se nos últimos anos uma rede de eco-
nomia solidária ou economia popular solidária, com a criação no setor do
Fórum Brasileiro de Economia Solidária, a realização de Feiras de Econo-
mia Solidária, de grandes eventos e debates sobre o tema, até mesmo nos
Fóruns Sociais Mundiais, e a presença crescente dos governos no seu apoio
e fortalecimento. O governo federal criou no Ministério do Trabalho a Se-
cretaria Nacional de Economia Solidária (Senaes).
Hoje há milhares de empreendimentos, grupos de economia solidária,
cooperativas de produção e comercialização, diferentes formas de geração
de trabalho e renda que cada vez mais se articulam entre si e atuam de
forma organizada e solidária. Segundo conclusões preliminares de um
mapeamento da economia solidária no Brasil, encomendado pelo Ministério
do Trabalho ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e à Asso-
ciação Nacional de Centros de Pós-Graduação em Economia (Anpec), a
economia solidária no Brasil compreende 2 milhões de pessoas e mais de 20
mil empreendimentos autogestionários. Apesar de espalhadas por todas as
regiões, essas iniciativas se concentram principalmente no Nordeste, a re-
gião mais pobre do país, e 80% delas estão na informalidade7.
Segundo o estudo, a economia solidária no Brasil está diretamente
ligada à pobreza. A economia solidária é uma das muitas respostas das
comunidades carentes à falta de emprego e à exclusão social. O debate
7
De acordo com informações obtidas em “Economia Solidária se concentra no NE”, Folha
de S.Paulo, 17 out. 2005, p. B2.
142
8
Conforme declaração de Paul Singer em “Economia Solidária se concentra no NE”, op. cit.
9
Polígrafo do Grupo de Trabalho Interministerial, Programas de Desenvolvimento Regional
da Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, set. 2005.
143
144
10
Polígrafo do Curso de Desenvolvimento Regional Sustentável, Universidade Corporativa
do Banco do Brasil, Caderno do Participante, 2004.
145
11
De acordo com a Cartilha da Rede de Tecnologia Social, 2004, p. 5 e 6.
146
As práticas e os valores
Todo o conjunto de iniciativas aqui referidas, algumas mais expressivas, ao
lado de centenas ou milhares de outras espalhadas por todo o território brasilei-
ro, significa uma teia de políticas e ações acontecendo para dar sentido e ex-
pressão política ao esforço de garantir o pão e a segurança alimentar e nutricional.
12
Cartilha final do projeto Organizações e Desenvolvimento no Sul do Brasil: Democracia,
solidariedade, sustentabilidade, realizada por Carlos Eduardo Arns, Gláucia Zuniga e Oscar
José Rover, em 2004.
147
13
Polígrafo do Curso de Desenvolvimento Regional Sustentável, Universidade Corporativa
do Banco do Brasil, Caderno do Participante, 2004.
148
O projeto
A UTOPIA
Os recursos destinados ao Programa Fome Zero pelo governo fede-
ral cresceram de R$ 5,7 bilhões no primeiro ano do atual governo, em
14
Entrevista com Valéria Alves, em Empresarial – Jornal da Ação Fome Zero, no 29, set. 2005, p. 7.
15
De acordo com a Cartilha da Rede de Tecnologia Social, 2004, p. 7.
16
Idem, ibidem, p. 7, 11 e 12.
149
17
Conforme declaração em “Lula e economia ganham com programas”, Folha de S.Paulo,
30 out. 2005, p. A-6.
18
Folha de S.Paulo, 30 out. 2005, p. A-6.
151
19
Entrevista com Valéria Alves, em Empresarial – Jornal da Ação Fome Zero, op., cit., p. 7.
152
uma demanda de 100 mil crianças. Assim, Pedro Paulo Reis Neves, do municí-
pio de Cabaceiras, no coração do Cariri paraibano, deixou o trabalho “alugado”,
em outra propriedade, com uma renda de R$ 150 para ter uma renda mensal de
R$ 600 e poder ter um financiamento do Pronaf e assim aumentar o número de
cabras de sua propriedade20.
Para os processos de desenvolvimento regional coordenados pelo Mi-
nistério da Integração Nacional são esperados produtos da ação transver-
sal: implementação de uma nova política de integração nacional e de desen-
volvimento regional, envolvendo uma inédita articulação transversal do go-
verno federal e deste com os estados, municípios e organizações sociais
locais, permitindo gerar, em curto e médio prazos, emprego, renda e trajetó-
rias locais de desenvolvimento; implementação de ações pactuadas com as
organizações sócias locais nas mesorregiões selecionadas, gerando impac-
tos em seu desenvolvimento; definição de uma nova forma de intervenção
no Semiárido, fornecendo elementos para um modelo que articula a infraes-
trutura hídrica com programas e projetos de desenvolvimento regional sus-
tentável; desenvolvimento de sub-regiões da Faixa de Fronteira em uma
perspectiva de integração transfronteiriça, fornecendo um modelo para uma
ação global na zona de fronteira. Com base nessas iniciativas transversais,
a perspectiva é a geração de resultados, em curto e médio prazos, nessas
sub-regiões, envolvendo dimensões estratégicas que vão desde a infraes-
trutura econômica e social até o estímulo à atividade econômica e à organi-
zação da sociedade, constituindo um marco da implementação transversal
da Nova Política de Desenvolvimento Regional21. A territorialização desen-
volvida pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), segundo o as-
sessor Marcelo Duncan, é totalmente comprometida com a distribuição de
renda, pois pretende, a médio e longo prazos, influir na distribuição e no uso
do conhecimento e do poder nos territórios. O “local”, para o MDA, ultra-
passa um município, uma iniciativa coletiva ou um arranjo produtivo qual-
quer. O que se propõe são ações coletivas interligadas, associadas, incre-
mentadoras, inovadoras, autogeridas, que dependam de arranjos de maior
amplitude e de uma gestão social mais abrangente. O Ministério do Desen-
volvimento Agrário propõe o “território da identidade”, na perspectiva de
20
Conforme relatou a Ana Carvalho em “Renda Social”, IstoÉ, 26 out. 2005, p. 38.
21
Ver Cartilha de Programas de Desenvolvimento Regional, Ministério da Integração Na-
cional, 2004, e o texto “Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regio-
nal”, Grupo de Trabalho Interministerial, Programas de Desenvolvimento Regional, set. 2005.
153
22
Conforme declarações à revista Fome Zero, Balanço dos Programas e Ações, out. 2005, p. 31.
23
Ver matérias em: Folha de S.Paulo, 30 out. 2005, p. A-6, e Valor Econômico, 31 out. 2005,
capa e p. A-3.
154
155
24
Polígrafo do curso de Desenvolvimento e Regional Sustentável, Universidade Corporativa
Banco do Brasil, 2004, p. 30.
25
Ibidem, p. 21.
156
26
Valor Econômico, 25 out. 2005.
27
Ibidem.
28
Informações apresentadas no Seminário Internacional Bolsa Família, 20 out. 2005.
158
tes ou por serem criadas devem receber o estímulo e o sentido de que não
basta a assistência dos governos ou algumas ações isoladas. Eles neces-
sitam de maior apoio técnico-financeiro, com mais investimentos em to-
dos os níveis educacionais, especialmente na educação de base. Preci-
sam reunir esforços, conhecer a realidade e as potencialidades locais, as
riquezas existentes, sejam econômicas, sejam culturais, sejam de tradição,
para, a partir delas, desenvolver intercâmbios, em um primeiro momento
na própria comunidade ou município; em um segundo momento, regional-
mente. Segundo o economista Ignacy Sachs, dever ser constituída uma
extensão urbana, um Pronaf urbano. O trabalhador urbano deve ser trata-
do como o rural em termos de apoio técnico, de financiamento, de crédito
pelo Estado29. Até porque a população brasileira hoje é majoritariamente
urbana (80%) e especialmente vive nas médias cidades e nas regiões
metropolitanas, onde os problemas são maiores, onde o desemprego é
explosivo e onde proliferam as iniciativas individuais, coletivas e solidárias
de sobrevivência, autossustento e cooperação.
Os atores sociais, movimentos sociais, ONGs, pastorais de igrejas, que
têm autonomia e objetivos próprios, ainda se articulam precariamente com
os programas e as ações de governo nos quais há espaço para o diálogo, a
colaboração e a atuação comum. Não há um processo organizado, salvo em
situações localizadas ou de forma incipiente, com metodologia construída
coletivamente, de formação de cadeias produtivas – produção, comercialização,
abastecimento –, com apoio técnico e financeiro regular e permanente ou
autofinanciamento, para que os atores possam ter segurança de apostar na
proposta. Há pouco conhecimento das realidades locais e, portanto, pouca
condição de avançar. As parcerias governos/sociedade em geral são tópi-
cas e setoriais. Não há planejamento de curto, médio e longo prazos.
Pode-se concluir que há uma base e um potencial que as políticas de
transferência de renda, as políticas de apoio, os programas como o Fome
Zero, outras políticas públicas de desenvolvimento local e regional
oportunizam e abrem. São, porém, insuficientes do ponto de vista de distri-
buição de renda, de inclusão social em seu sentido amplo e de proporcionar
processos de desenvolvimento local e regional. O que se tem são condições
básicas e iniciais para a identificação de projetos nucleadores, “aqueles em
redor dos quais é possível fundamentar, projetar e executar estratégias de
29
Conforme salientou Ignacy Sachs, em palestra do Projeto de Desenvolvimento Local,
coordenado pelo Instituto Cidadania, em Brasília, 24 out. 2005.
161
estes que são beneficiados mais diretamente pelos programas sociais e po-
líticas de transferência de renda do governo e são o alvo de grande parte
das ações da sociedade, ainda têm um papel na transformação econômica,
social e cultural; se têm algum espaço novo ou se apenas são sujeitos passi-
vos do desempenho da política e da economia. Em outras palavras: as popu-
lações excluídas têm capacidade, têm ou podem construir instrumentos que
levem à sua autoemancipação? Do meio de sua pobreza e mesmo indigên-
cia podem emergir como cidadãos com dignidade, pessoas humanas e cole-
tividades gerindo seu destino, se autodesenvolvendo e desenvolvendo suas
comunidades? Conscientes e organizados, sendo milhões, têm potencial de
mudar os rumos do desenvolvimento, de exigir distribuição de renda, de
influir decisivamente na transformação econômica e social?
Nas últimas décadas, os movimentos sociais e o movimento sindical
fortaleceram-se no Brasil como atores políticos e sociais tendo como prota-
gonistas os trabalhadores fabris com carteira assinada, como os metalúrgicos,
os trabalhadores de serviços, a exemplo dos bancários, os funcionários pú-
blicos, entre eles os professores, e os agricultores familiares e setores de
classe média. Construíram organizações sociais e políticas e um movimento
sindical com relativo poder e capacidade de influência nos rumos do país, na
redemocratização, na conquista de direitos. Tornaram-se voz ouvida e res-
peitada, tiveram vez de maneira inédita na história do Brasil. Mas esses são
trabalhadores com relativa estabilidade de emprego, salário garantido no
final do mês, qualidade mínima de vida além da mera sobrevivência.
A exceção mais relevante é o Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST), que organiza os despossuídos do campo na luta por direi-
tos e reforma agrária. Na última década, fruto do desemprego brutal exis-
tente, os setores sociais que construíram a Central Única dos Trabalhadores
(CUT), os movimentos de luta pela saúde e moradia e as organizações dos
pequenos agricultores diminuíram numericamente, perderam renda, levan-
do à escandalosa concentração de renda hoje existente no Brasil. Houve
um empobrecimento geral da população, atingindo até mesmo parcelas ex-
pressivas do funcionalismo público e da classe média, que também tiveram
prejuízo em seus rendimentos.
Se de um lado existem subempregados, trabalhadores informais,
biscateiros, desempregados, que somam milhões por todo o Brasil, de outro,
esse mesmo contingente fez emergir a economia solidária e as organiza-
ções de geração de trabalho e renda, as organizações de catadores de lixo e
recicladores, as mulheres que se organizam em associações e cooperativas,
os ambulantes, as organizações das populações negras e indígenas. Em que
163
medida esse exército das regiões metropolitanas, das periferias das cidades
médias e dos grotões das pequenas cidades tem papel transformador, é
capaz de impulsionar a economia local, pode contribuir para desenvolver
as comunidades locais e regionais, pode introduzir novos valores e práti-
cas econômicas, sociais, culturais, ambientais? Esse exército é formado
pelas 8 milhões de famílias hoje atendidas pelo Bolsa Família, 11 milhões
em 2006, e pelos demais programas do Fome Zero e de outras políticas de
governo, bem como os milhões que participam das milhares de iniciativas
da sociedade. São essas pessoas que impulsionam as experiências de or-
ganização de base do Semiárido e dos grupos de geração de renda dos
centros urbanos. O Talher – Rede de Educação cidadã e o Projeto Esco-
las-Irmãs, por exemplo, entre outras iniciativas e outros programas, atuam
diretamente com essas famílias e populações, buscando despertar sua
consciência cidadã, formando-as para a participação em movimentos de
reivindicação de direitos e de segurança alimentar. Assim, não existe mais
somente o MST. Existem as organizações dos catadores e recicladores, as
redes de economia solidária, o Movimento dos Trabalhadores Desempre-
gados (MTD), os movimentos dos agricultores familiares, movimentos de
jovens na área cultural, em plano nacional. E que começam a despertar
perguntas e debates sobre sua interferência, sua força política e sua pre-
sença no cenário político, nas eleições.
São forças novas, diferentes em sua organização dos trabalhadores de
carteira assinada, dos funcionários públicos, dos agricultores familiares cons-
tituídos tradicionalmente. Processos de incorporação política e econômica,
com apoio técnico, com crédito para suas iniciativas, com formação política
certamente poderão constituí-los em agentes com crescente influência e
presença na cena política e social, especialmente se as políticas públicas
gradativamente perderem seu caráter populista, clientelista e eleitoreiro, tor-
nando-se políticas cidadãs, com efetiva participação popular e poder decisório.
Em geral, sua organização é ainda relativamente frágil. Estão, em boa
parte, mais dedicados ao esforço da sobrevivência cotidiana que na condi-
ção de cidadãos e atores protagonistas organizados. Ou são jovens e ado-
lescentes desempregados que se ligam à droga, à criminalidade e à falta de
esperança. Mesmo em suas comunidades locais ainda têm pouca capacida-
de de ser ouvidos e de influir nas políticas vigentes. Mas são milhões e,
portanto, têm potencial força política se tiverem acesso ao pão, ouvindo e
captando a mensagem e tendo um projeto por construir.
Falta um sentido comum que dê identidade política, social e cultural a
essas massas que estão sendo despertadas ou que, pelo menos, têm espa-
164
ços para ser ouvidas e são respeitadas. Não serão os governos os responsá-
veis por lhes dar organicidade, mas eles poderão contribuir, abrir oportuni-
dades, se não tiverem medo do negro e do indígena organizados e em luta
por seus direitos, das mulheres que gritam, dos pobres senhores do seu
nariz. Os próprios envolvidos e beneficiados poderão encontrar caminhos
de auto-organização, com apoio de outros setores da sociedade. Esse é um
desafio, caso se queira construir uma nação soberana e capaz de acolher
seus filhos e filhas com igualdade – uma nação que lhes garanta não apenas
comida, mas os ampare como seres humanos com acesso à justiça e aos
bens produzidos por todos.
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SEPÚLVEDA, Sérgio. Desenvolvimento sustentável microrregional: métodos para planeja-
mento local. Trad. Dalton Guimarães. Brasília, IICA, 2005.
166
Experiências de desenvolvimento
territorial e controle social no
governo brasileiro
José Graziano da Silva , Maya Takagi e Ana Claudia Santos
Introdução
Este texto busca trazer uma reflexão sobre as experiências de po-
líticas de desenvolvimento territorial em andamento no governo federal.
A primeira seção discute os pressupostos de um programa de desenvol-
vimento local e/ou territorial e suas inerentes contradições. A segunda
apresenta as principais abordagens vigentes hoje no governo Lula a res-
peito da concepção de desenvolvimento local. A terceira aborda a ques-
tão da participação local nos conselhos criados, utilizando como exem-
plo o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR) e o meca-
nismo de controle social criado no primeiro ano de implementação do
Programa Fome Zero.
167
Um território possui pelo menos três atributos a partir dos quais pode
ser caracterizado. Primeiro, ele tem de ser geograficamente definido. É
bastante comum, por exemplo, denominarmos um território com base nos
acidentes geográficos que o caracterizam, tal como vale, serra, planalto, rio,
entre outros elementos. Essa seria sua dimensão física. Mas um território
também pode ter uma identidade singular, ou seja, pode ser conhecido por
algum de seus atributos, por exemplo, a excelência da produção de vinhos, a
beleza da natureza, sua cultura. Essa seria a abordagem socioeconômica
e ambiental. Finalmente, um território pode ser conhecido pela coesão de
seus principais atores sociais ou, em última instância, de seu povo. É a di-
mensão político-institucional.
Privilegiar uma ou outra dessas três dimensões fundamentais depen-
de dos objetivos que se desejam enfatizar com a utilização da dimensão
territorial do desenvolvimento. Entre os principais objetivos, podemos ci-
tar a construção de arranjos institucionais para a gestão de projetos espe-
cíficos, o fortalecimento do “capital social” da comunidade, a dinamização
da economia local e a integração das políticas públicas aplicadas no lugar.
Esse último objetivo, do ponto de vista da gestão atual do governo federal,
é um dos mais desejados, uma vez que o diagnóstico recorrente das polí-
ticas públicas é seu caráter setorial e muitas vezes fragmentado no
enfrentamento dos problemas locais.
É importante assinalar que, quando nos referimos a desenvolvimento
territorial, estamos querendo privilegiar essa dimensão espacial do desen-
volvimento econômico. Isso significa transformar o território em variável
operativa em vez de em dado físico, como usualmente se costuma fazer.
Tratar o espaço ou território como uma variável ativa significa privilegiar
as dimensões socioeconômica e ambiental do desenvolvimento econômi-
co. Isso ocorre, por exemplo, quando tratamos das questões relacionadas
1
Sobre o debate em torno dessa conceituação do desenvolvimento rural/urbano ver: Veiga
(2001) e Graziano da Silva (2001).
168
2
Disponível em www.sebrae.org.br. Acesso em 10 set. 2008.
170
3
Ibidem.
4
Ibidem.
5
“De acordo com o Sebrae, ao estimular processos locais de desenvolvimento, é preciso ter
em mente que qualquer ação nesse sentido deve permitir a conexão do arranjo com os
mercados, a sustentabilidade por meio de um padrão de organização que se mantenha ao
longo do tempo, a promoção de um ambiente de inclusão de micro e pequenos negócios em
um mercado com distribuição de riquezas, e a elevação do capital social por meio da
promoção e da cooperação entre os atores do território. Além disso, é preciso observar a
democratização do acesso aos bens públicos como educação e saúde, a preservação do
ambiente, a valorização do patrimônio histórico e cultural, o protagonismo local, a integração
com outros atores, a mobilização de recursos públicos e privados aportados por agentes do
próprio arranjo, e a atração de recursos públicos ou privados complementares aos aportados
pelos atores locais”. Disponível em http://www.sebrae.org.br, acesso em 10 set. 2008.
171
E concluiu:
6
Um texto recente que analisa a dicotomia setorial x territorial dos movimentos ligados à
agricultura familiar é o de Abramovay, Magalhães e Schröder (2005).
7
Os pressupostos básicos do DLIS preconizados pelo Programa Comunidade Ativa podem
ser assim descritos: Parceria com a Sociedade, Articulação Intra e Intergovernamental,
Convergência e Integração das Ações. Considerada uma estratégia inovadora do governo
federal para enfrentamento das causas da pobreza, optou-se por direcionar as ações para
localidades carentes nas 27 unidades federativas do país, com base nos seguintes critérios
de seleção: a) municípios que possuam Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-
M) inferior ao IDH-M regional; b) municípios que sejam atendidos por, pelo menos, um progra-
ma federal estruturante; c) municípios que não sejam beneficiados por programas seme-
lhantes de desenvolvimento local.
174
8
Comunidade Solidária. Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional, Sesan/MDS, 2004, p. 6.
175
177
179
para isso que elas estejam justapostas nem que sejam executadas sob um
calendário comum. É preciso combinar as diferentes ações para que se
obtenha uma sinergia positiva entre elas, de modo que a soma das partes
seja maior que o todo. E isso requer um planejamento e uma coordenação
operacional intermunicipal que infelizmente ainda não existem no Brasil.
[...] a maior parte dos estudos sobre essa nova modalidade de gestão
social de políticas têm destacado aspectos contraditórios em tais
experiências: de um lado, tem-se enfatizado a precariedade da partici-
pação nesses espaços e as tentativas, muitas vezes bem-sucedidas,
de submetê-los aos esquemas de poder tradicionais típicos dos pe-
quenos municípios; por outro lado, por mais precários que sejam, os
conselhos têm criado a possibilidade da efetiva participação de seg-
mentos que até então não tinham canais para expressar suas opiniões
e demandas, algo de extrema importância se considerada a tradição
brasileira de forte apartação entre a gestão da coisa pública e as
populações dela beneficiárias (idem, ibidem, p. 122).
182
184
185
atingir justamente essa junção. Para isso, uma alternativa seria uma
forte reformulação no desenho institucional das políticas que incidem
sobre o desenvolvimento rural – como a fusão de inúmeros progra-
mas ou mesmo de ministérios –, algo desejável, por certo, mas pouco
Figura 1
Representação esquemática do fluxo de condicionantes e problemas dos conselhos (CMDRs)
186
Figura 2
Presença do Programa Cartão-Alimentação em Municípios (2003)
9
Os monitores eram pessoas destacadas na própria comunidade, que, supervisionados
pelo Comitê Gestor, faziam o acompanhamento das famílias beneficiadas pelo Cartão-Ali-
mentação. Preferencialmente, esses agentes já seriam remunerados por outros programas,
como o programa de Agentes Comunitários de Saúde, por exemplo. Seu papel fundamental
consistia no acompanhamento das famílias em todas as fases do programa, diagnosticando
as necessidades dos beneficiários em participar de outros programas (alfabetização,
capacitação profissional, programas de saúde, construção de cisternas, cursos de
empreendedorismo e desenvolvimento local).
192
dos, o Comitê Gestor não tinha acesso ao sistema do Cadastro Único, que
era responsabilidade da Prefeitura.
A enorme mobilização desses voluntários resultou na elevação da auto-
estima das famílias e das lideranças locais, e no surgimento de novas lide-
ranças, o que pôde trazer repercussões interessantes nas eleições munici-
pais, realizadas em outubro de 2004.
Um dos problemas enfrentados pelos Comitês Gestores veio do âmbi-
to interno do próprio governo federal. Houve muitas críticas internas, já que
setores do governo federal valorizavam o fortalecimento do papel das pre-
feituras na gestão das políticas. A criação dos Comitês Gestores era uma
forma de democracia participativa que dividia o poder de gestão do poder
público constituído. E, segundo alguns dos seus críticos internos, “enfraque-
cia o pacto federativo” em que se assenta a organização política do país.
Um governo preocupado com a governabilidade deve valorizar o pacto
federativo, estabelecendo uma clara divisão de poderes entre as três esfe-
ras de governo. A criação dos Comitês Gestores ameaçava essa visão na
medida em que retirava das mãos do prefeito o poder de escolher o Conse-
lho Gestor e, por conseqüência, de controlar a lista dos beneficiários dos
programas de transferência de renda.
Esse foi o principal motivo para a sua desmobilização no início do segundo
ano de governo, que coincidiu com a unificação dos programas de transferência
de renda, com a criação do Programa Bolsa Família (PBF) e sua fusão com o
PCA. No controle social do Programa Bolsa Família a publicação da Instrução
Normativa n. 1, em 20 de maio de 2005, trouxe, na opinião de seus gestores10,
avanços fundamentais, como a adesão dos municípios, a revisão dos cadastros
dos beneficiários e a liberação de apoio financeiro aos municípios para essa
finalidade. A legislação citada estabelece no § 1. do artigo 2. que “os conselhos
e comitês são órgãos de caráter permanente, com as funções de acompanhar,
avaliar e fiscalizar a execução do PBF e. f.”, e, no § 3.:
10
Conforme Ata da XII reunião do Consea (Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional), em 30 de agosto de 2005.
193
Considerações finais
Para combater efetivamente a fome e as mazelas sociais do país, é
preciso romper o círculo de miséria e dependência que domina a vida dos
mais pobres. Além da necessidade de atrelar a condição de pobreza às
circunstâncias socioeconômicas do território em que está inserida, deve-se
considerar outro aspecto fundamental: a emancipação socioeconômica
da família. Por isso, o principal componente de acesso à alimentação não
está no benefício para a compra de alimentos em si, que é emergencial, mas
na participação, na organização dos grupos sociais excluídos e na
conscientização tanto de suas necessidades como das do município para
desenvolver a economia local e do território no qual estão incluídas.
Por isso, o caráter participativo, organizativo e territorializado
das políticas públicas é fundamental. Com essa finalidade, este artigo
buscou avaliar a efetividade da atuação dos conselhos municipais e de ou-
tras instâncias locais, como os Comitês Gestores criados por ocasião do
Programa Cartão-Alimentação do Programa Fome Zero, cujo papel foi in-
centivar a participação e a organização da comunidade, colocando os pró-
prios beneficiários como atores fundamentais na seleção de outros favore-
cidos e no monitoramento do programa, avançando, dessa forma, na
desmontagem de mecanismos tradicionais clientelistas de reprodução de
poder, que perpetuam a miséria nos municípios onde o poder público tem
sido até então pouco presente.
Algumas lições podem ser apreendidas dessa experiência. A primeira:
esse arranjo não delimitou áreas rurais ou urbanas. Os Comitês eram de
todo o município, integrando as populações residentes nessas duas áreas.
No entanto, foi um modelo adequado para pequenos municípios. O modelo
para grandes cidades, onde existem problemas sociais com causas muito
mais complexas e multifacetadas, não foi adotado e ainda constitui um de-
safio. A segunda lição: tal modelo foi estabelecido em curtíssimo tempo,
com um alcance muito rápido. Isso porque a sociedade respondeu rapida-
mente à demanda do Programa Fome Zero. A terceira: só foi possível esta
implementação por se tratar de uma estrutura voluntária. A quarta: esse
alcance e envolvimento só foram obtidos por se tratar não de um papel de
aconselhamento, mas de gestão de um programa federal, o que promoveu
grande mobilização da sociedade, cansada dos diversos conselhos com pou-
cos resultados. A quinta lição é o surgimento de um conflito com prefeitos e
governos estaduais, na medida em que estes sentem perda de poder em
194
Bibliografia
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território”. Universidade Estadual de Campinas, Programa de Pesquisa: Movimentos soci-
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CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
http://www.cgu.gov.br. Notícias da CGU em 17 out. 2003.
196
197
sultado tem sido pequeno. Embora tenha o escopo de produzir uma ação
sistêmica no conjunto dos setores da gestão municipal, a Agenda Local
na grande maioria dos casos fica atrelada à área do meio ambiente,
tendo assim seu impacto reduzido.
Merece destaque o fato de que a Agenda 21 Local teve em numerosos
casos o mérito de dar visibilidade ao capital social existente, ou seja, aos
recursos da sociedade que se expressam por meio de organizações e articu-
lações espontâneas na forma de associações e movimentos. Contribuiu ao
longo da última década para a expansão da cultura da parceria no Brasil,
tanto no plano local como no regional e no federal. Os efeitos são evidentes.
Fazem-se ver nas novas arquiteturas de políticas públicas baseadas na lógi-
ca da parceria com as organizações da sociedade. Refletem-se ainda na
instituição do marco legal para o terceiro setor que criou a Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), que dá legitimidade e credi-
bilidade à emergência desse novo tipo de organização social. Surgiram for-
mas de apreciação do mérito do impacto dessas iniciativas, atribuindo-lhes o
valor de “tecnologia social”.
As análises sobre os processos da Agenda Local mostram que o inte-
resse das pessoas em envolver-se na solução de seus próprios problemas é
fundamental para que quaisquer outros recursos disponíveis possam ser bem
aproveitados.
A Agenda 21 Local oferece, sem dúvida, um marco para a mobilização
dos “parceiros do desenvolvimento sustentável”. Nosso trabalho desde 1992
tem sido focado na mobilização e na capacitação das lideranças femininas.
Compartilho a seguir alguns das lições e exemplos aprendidos nesse processo1.
1
Ver os sites do Conselho Internacional para Iniciativas Locais de Meio Ambiente,
http://www.iclei.org.br e do Ministério do Meio Ambiente http://www.mma.gov.br.
2
Riane Eister, O cálice e a espada. (São Paulo, Palas Athena, 2008).
201
que existiu entre os anos 2800 e 1150 a.C. na ilha de Creta, na Grécia
antiga. Foi lá que se inspirou para estabelecer duas categorias de análise
que balizam seu trabalho contemporâneo como pesquisadora e teórica de
novos modelos para sociedades sustentáveis. O modelo da parceria tem
como princípio-base a equidade de direitos e oportunidades entre mulheres
e homens. O respeito às diferenças é cultivado como um valor fundamental,
sejam elas de sexo, etnia, habilidades profissionais, setores de atuação, for-
mas de expressão da natureza – animal, vegetal, humana.
Nas sociedades inspiradas pelos princípios da parceria, características
femininas, que, diga-se de passagem, são também cultivadas por muitos ho-
mens, tais como o cuidado, a empatia, a disponibilidade para o consenso e a
ação coletiva, influenciam/contaminam toda a vida social. Em contraposição,
no modelo de dominação, tanto o cuidado com aqueles que não são membros
da família como aquele voltado ao meio ambiente não são prioridades. A esse
propósito, o Centro de Estudos sobre a Parceria, localizado na Califórnia e
dirigido por Riane Eisler, realizou em 1995 um estudo comparativo em 89
nações, mostrando que o nível de qualidade de vida de cada um desses países
está associado não só à distribuição da riqueza como também ao sistema de
valores que orientam a sociedade, mais propenso ao modelo da parceria do
que ao da dominação. O status das mulheres representa um indicador que
tem força sistêmica. Quando mensurada a equidade de gênero em correlação
com o Produto Interno Bruto (PIB), nota-se que o status da mulher tem mais
força do que o PIB em predizer o nível de qualidade de vida de determinada
sociedade. O Kuwait e a França, por exemplo, possuem níveis de renda per
capita e PIB equivalentes. No entanto, na França, uma democracia na qual o
status das mulheres é superior ao do Kuwait, a mortalidade infantil é de oito
crianças por mil nascidas vivas, enquanto na monarquia centralizada do Kuwait,
esta equivale a 19 por mil nascidas vivas, ou seja, mais que o dobro. O PIB da
Finlândia e de Cingapura também são equivalentes; contudo, em Cingapura,
uma ditadura em que o status das mulheres é mais baixo, a mortalidade ma-
terna é duas vezes superior à da Finlândia, uma sociedade democrática, na
qual as mulheres conquistaram muitas vitórias. Processo semelhante ocorreu
em outros países da Escandinávia, tida como modelo mundial em qualidade de
vida. Apresentamos aqui os resultados dessas pesquisas, pois são evidentes
as implicações para o desenvolvimento local.
No Brasil, desde a criação do Conselho Nacional dos Direitos da Mu-
lher (CNDM), contamos com várias políticas públicas que beneficiam as
mulheres, especialmente nas áreas de saúde, de combate à violência e de
educação. Menos comum é encontrar políticas públicas que tenham como
202
enfoque outros setores mas que recorram às mulheres como agentes das
ações. Um caso bem-sucedido de mobilização das mulheres como um “re-
curso” para combate à evasão escolar foi a política do programa Bolsa
Escola, hoje traduzida no Bolsa Família. Lançado originalmente pelo gover-
no do Distrito Federal em 1996, o Bolsa Escola atrela o pagamento de um
pequeno benefício, a “bolsa”, por criança mantida na escola. Esse recurso é
concedido diretamente para a mãe. O que fez toda a diferença. Vários
estudos de avaliação do impacto do programa, premiado internacionalmen-
te, indicam que um dos elementos fundamentais da política pública foi justa-
mente ter canalizado esses recursos para as mulheres, as mães de família,
que em grande parte dos casos são, de fato, as chefes de família. Quando
os recursos são concedidos à mulher, todos os membros da comunidade são
beneficiados. Nos municípios mais pobres, o Bolsa Escola afetou positiva-
mente o comércio local, em função de ter aumentado a compra de alimen-
tos, vestimentas e outros artigos de primeira necessidade.
Há muitos outros exemplos, como o de programas de microcrédito
mundialmente conhecidos, como o Grameen Bank do Bangladesh. Esse
banco popular utiliza mecanismos de responsabilidade coletiva para assegu-
rar o pagamento dos empréstimos feitos. As mulheres se adaptam com
mais facilidade a essas regras e acabam sendo boa parte da clientela desse
tipo de programa oferecido por essas instituições.
As cooperativas de reciclagem de lixo que revolucionaram os lixões da
cidade Porto Alegre também atestam que as mulheres têm mais facilidade
de adaptar-se a um mecanismo de geração de renda cooperativo, mesmo
que isso implique, em algumas circunstâncias, a redução de ganhos3.
3
Conferir o site http://www.patnershipway.com.br.
203
204
so que se torna a cada dia mais importante para quem observa este país
pelo prisma da riqueza de sua população. Pessoas que farejam a janela da
oportunidade apostam na sua capacidade e na de seus parceiros de reinventar
a própria realidade4.
4
Ver os sites Associação Rádio Comunitária Campestre FM disponível em http://
www.campestrefm.com.br, Comunicação, Educação, Informação em Gênero disponível em
http://www.cemina.org.br, e Rádio Fala Mulher disponível em http://www. radiofalamulher.org.br.
205
5
Conferir o site da Pastoral da Criança, disponível em http://www.pastoraldacriança.org.br.
206
Considerações finais
No Brasil, tanto por parte do governo como da sociedade civil, é cres-
cente o interesse em partilhar responsabilidades na superação de dificulda-
des com vista à obtenção de maior impacto dos recursos investidos nas
políticas públicas no campo socioambiental. Para consolidar esse processo
que aponta possibilidades muito positivas, cabe ao governo:
a) valorizar atores/segmentos da população que pelo lugar que ocu-
pam no tecido social estão em posição de multiplicar os benefícios de deter-
minadas políticas;
b) incentivar o uso de veículos que indiquem formas efetivas de educa-
ção e mobilização das pessoas para uma participação mais consistente na
solução de seus problemas e na construção de novas alternativas de desen-
volvimento;
c) colaborar na sistematização de práticas consistentes, validando-as
como “tecnologias sociais”, explicitando os passos do método e a capaci-
dade de obter resultados a curto e longo prazos;
d) fortalecer métodos de participação e controle social que permitam a
difusão e o monitoramento de políticas públicas, sobretudo no âmbito local.
6
Conferir os sites da Rede de Desenvolvimento Humano, disponíveis em http://www.redeh.org.br,
da organização não governamental Aghenda, disponíveis em http://www.agendha.org.br e do
Desenvolvimento Local, disponíveis em http://www.desenvolvimentolocal.org.br>.
210
A importância da estratégia de
desenvolvimento local/territorial
no Brasil
Francisco Alburquerque e Tania Zapata
mais competição gerada pela abertura externa, estabilidade dos preços, re-
formas nos mercados de fatores, eliminação de situações de monopólio e
controle de mercados, horizontes mais claros de crescimento econômico e
novos investimentos gerados pelo barateamento na importação de equipa-
mentos e bens de capital. Todo esse novo contexto permitiria gerar uma
mudança nas expectativas empresariais que, de forma mais ou menos auto-
mática, no marco de um melhor funcionamento dos mercados e apoiadas
por instrumentos horizontais de política global, resolveriam os desafios e
problemas de origem microeconômica. Essa concepção gerou um vazio na
política pública para as micro, pequenas e médias empresas, em seus dife-
rentes âmbitos territoriais.
O êxito da estabilidade macroeconômica, a busca de nichos internaci-
onais de mercado, a redução do papel do Estado e a privatização de ativida-
des econômicas não são suficientes para criar as condições adequadas para
o crescimento dos investimentos produtivos, nem para obter a introdução
das inovações tecnológicas e de gestão no conjunto do tecido empresarial e
dos sistemas produtivos nos diferentes países e seus territórios.
Esse tipo de ajuste estrutural vem consistindo para os países da re-
gião, a partir da década de 1980, numa pesada carga que se soma às
dificuldades já existentes por conta do esgotamento do padrão de cresci-
mento econômico interno, da necessária reconversão produtiva às exi-
gências derivadas da mudança do paradigma tecnoeconômico e de ges-
tão, e da maior abertura externa das economias. A redução do ajuste es-
trutural às dimensões do ajuste externo e à estabilidade macroeconômica,
deixando de lado a atuação nos níveis microeconômico e territorial, difi-
cultam a incorporação de políticas por parte dos governos para uma atua-
ção mais consistente diante da necessidade de impulsionar os processos
de transformação produtiva com equidade nos países da região. O trata-
mento dado à micro e pequena empresa não tem sido adequado, apesar
desse tecido de empresas constituir a imensa maioria da base empresarial
existente na América Latina, com uma importância decisiva do ponto de
vista do emprego e da renda da população .
A aplicação generalizada de processos de abertura externa das econo-
mias, sem a adoção de razoáveis períodos de adaptação (como foi habitual
nas economias mais desenvolvidas), tem significado a destruição de grande
parte do tecido empresarial preexistente, contribuindo mais ainda para os
impactos recessivos e a instabilidade social e política. Dessa forma, a falta
de atenção às dimensões microeconômica e territorial afeta a própria esta-
bilidade macroeconômica.
213
216
2. Fomento de empresas
3. Coordenação de programas
locais e capacitação
e instrumentos de fomento
de recursos humanos
6. Existência de equipes
7. Atitude proativa do
de liderança local
governo local
8. Mobilização e participação
dos atores locais
217
225
INTRODUÇÃO
A discussão sobre estratégias de desenvolvimento é fundamental no
debate acerca de como superar o atraso econômico e a estagnação social
de regiões “deprimidas” ou “atrasadas”. Contrariamente aos anos1960 a
1980, quando a discussão macroeconômica com as mudanças estruturais
ocupava o centro do debate, essa nova corrente foca o nível local como
espaço em que se gestariam as condições para um novo modelo econômico
de desenvolvimento.
A proposta de “desenvolvimento local”, materializada em concepções
e metodologias como o Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável
(DLIS), Desenvolvimento Local Sustentável (DLS), Arranjos Produtivos
Locais (APLs) etc., tem sido adotada por diversos organismos nacionais e
internacionais nos últimos anos como abordagem principal para enfrentar
os problemas do atraso no desenvolvimento. Contudo, muitas dessas met-
odologias carregam concepções dirigidas mais para desviar o debate das
1 Eduardo Galeano, Patas arriba: la escuela del mundo al revés (Montevidéu, Ediciones del
Chanchito, 1998), p. 229
Mas o conflito não é externo nem evitável, surge do seio das con-
tradições promovidas pelo desenvolvimento do capital, pela destruição de
formas de produção, pela recriação dessas formas sociais mais adiante e em
outros lugares, pelo acirramento de disputas entre modelos de desenvolvi-
mento, mais ou menos excludentes. O Brasil tem suas peculiaridades que
precisamos compreender e levar em conta para poder atuar corretamente.
Os poderes central e local do Estado historicamente foram apropriados pelas
elites e constituem estruturas profundamente antidemocráticas e injustas.
O Estado foi visto como uma extensão do patrimônio privado dos coronéis
e seus apaniguados, e mais recentemente, como refém de interesses do
empresariado e do grande capital financeiro.
Essa lógica surge de um processo histórico que remonta às capita-
nias hereditárias e às terras de sesmaria, em que o beneficiário respondia
também pelo governo, pelas leis etc. A esse patrimonialismo soma-se uma
experiência histórica autoritária, marcada por séculos de escravização de
indígenas e negros, pelo descaso da classe dominante em relação aos des-
tinos do povo; pela extrema brutalidade com que a elite reage a tentativas
de organização autônoma dos trabalhadores. A repressão aos movimentos
sociais vem desde o período colonial, com a destruição dos quilombos, a
dizimação dos povos indígenas (pelo fato de não se adaptarem ao ritmo
de trabalho exigido pela economia mercantil capitalista nascente) e dos
movimentos camponeses de caráter messiânico. Os fatos históricos estão
aí para comprovar.
Além da repressão aberta, há um processo de desqualificação política
e ideológica contra esses lutadores. De forma geral todo movimento social
autônomo é tratado pejorativamente pela mídia, desqualificado enquanto
portador de demandas legítimas e considerado como perturbador da paz
social (bandidos, baderneiros, vagabundos etc.)
O tratamento dado aos movimentos sociais envolve dois momentos de
uma estratégia articulada: a cooptação e o esmagamento. O primeiro visa à
corrupção das lideranças de forma a enfraquecer a luta, pela sua dispersão.
Busca o esvaziamento do movimento social por meio de sua divisão (diri-
gentes cooptados e/ou pessoas infiltradas) e/ou repressão. É também nesse
processo que aparecem formas de corrupção moral e ideológica da militância
dos movimentos (ou mesmo dos intelectuais a eles associados).
Vivemos, portanto, um processo no qual a burguesia domina e comanda
em diversos graus, mas sempre determinantes, os vários níveis e esferas
do aparelho de Estado, do local ao nacional, do Executivo, do Judiciário
e Legislativo. É uma dominação que se complementa por meio da criação
230
seja, a “região como agente social”. A análise prioriza o papel dos atores soci-
ais nessa construção, resultando num enfoque de negociações intrarregionais,
estabelecimento de pactos e acordos regionais em prol do desenvolvimento.
Procura-se a seguir organizar uma tabela com as principais correntes
e visões de desenvolvimento, em vista dos distintos momentos históricos e
as políticas recomendadas.
Tabela 1
Enfoques conceituais aplicados ao desenvolvimento rural na América Latina
233
Revoluções socialistas
(Cuba) ou agrárias (Méx-
1960 – Estruturalista- Reforma agrária
ico, Peru, Nicarágua).
1980s histórico estrutural
Mudanças radicais na
estrutura agrária.
234
Fortalecimento de cadeias
produtivas voltadas à
exportação de produtos
Agronegócio – agroindustriais. Agricultura
1990 – complexos familiar subordinada políti-
Neoliberal
2000s agroindustriais ca e economicamente.
exportadores Abertura de mercados,
redução de subsídios à
agricultura nos países
ricos; globalização.
Priorizar regiões em
processos de desenvolvi-
mento planificado medi-
Ressurgimento das
Desenvolvimento ante participação popular.
utopias populares e
2005... endógeno; Recursos gerados pelo
socialistas de novo
Revolução Bolivariana petróleo dirigidos ao
tipo
desenvolvimento socio-
econômico com base em
iniciativas cooperativas.
235
236
237
Ainda que essa concepção seja melhor do que a visão fordista, de at-
ração de grandes empresas, será ela adequada a uma estratégia popular de
desenvolvimento? Em que sentido? Quais seus limites enquanto proposta
que extrai lições de um determinado país e busca transformar essas lições
em receitas a serem implantadas por todo o planeta? É o que se busca anal-
isar a seguir.
Essa visão traz consigo uma opção política e ideológica que procura
ocultar relações conflitivas e jogos de poder que comprometem de fato o al-
cance dos objetivos explícitos nos programas de desenvolvimento territorial.
Na versão “brasileira”, procura fomentar o empreendedorismo capitalista
em contraposição a iniciativas cooperativas autônomas (como foi o caso
em certas áreas da Itália, dominadas politicamente pelo Partido Comunista,
principalmente na região da Emilia Romagna). O problema brasileiro não
é apenas fazer o bolo crescer, com mais crescimento econômico. É preciso
crescer de forma mais equitativa, com inclusão social e promoção de cidada-
nia. A experiência histórica em nosso país é que isso raramente se consegue
com trabalho assalariado subordinado. É preciso promover desenvolvimento
inclusivo, solidário e sustentável.
Na Itália existiu a figura do empresariado político (parte significativa
dele, ao menos) que aceitou alianças com a esquerda no poder. No Brasil
temos um empresariado com ideologia de classe dominante condicionada
historicamente pelas relações de escravidão, de desprezo pelo povo e com
um permanente sentimento antissocial, portanto, avesso a iniciativas cole-
tivas e associativas autônomas dos trabalhadores.
A realidade social do Brasil e da Itália, de onde provém a teoria dos
distritos industriais, não guarda similitudes ainda quanto às taxas de analfa-
betismo, de sindicalização e de agregação social dos trabalhadores. O ensino
brasileiro promove qualificação deficitária da força de trabalho (sendo que a
qualificação técnica dos trabalhadores dos pequenos municípios é ainda pior!).
Ou seja, essas teses, quando aplicadas ao nosso caso, aparecem mais como
caricatura do que como proposta autêntica e adequada à realidade. Mesmo na
Itália, não se conseguiu reproduzir a experiência na região meridional, de maior
pobreza, mostrando os limites de reprodutibilidade dessa teoria. Esse caso é
similar ao do Nordeste brasileiro, por exemplo, que se assemelha à tal região
italiana, onde o desenvolvimento é muito mais retardatário, com estruturas de
patronagem, clientelismo e corrupção quase que generalizados.
Em resumo, o conceito de capital social foi identificado ex post e não
induzido, pensado e construído com uma intencionalidade desenvolvimen-
tista. Isso também ocorre, por exemplo, em algumas regiões do Brasil (Serra
239
2
Cluster: é uma concentração geograficamente delimitada de negócios independentes que se
comunicam, dialogam e transacionam para partilhar coletivamente tanto oportunidades quanto
ameaças, gerando novos conhecimentos, concorrência inovadora, chances de cooperação,
adequada infraestrutura, além de frequentemente atraírem os correspondentes serviços es-
pecializados e outros negócios correlacionados. (Veiga e Ehlers, 2003, p. 285)
240
3
Na Colômbia o enfrentamento militar ocorre há 40 anos sendo que a hegemonia política
e social segue sendo da burguesia local apoiada pelo império norte-americano. Já no caso
mexicano é interessante notar a estratégia adotada pela Frente Zapatista de Libertação
Nacional (FZLN), que surge inicialmente como exército (EZLN), mas rapidamente busca se
converter numa força social capaz de construir uma proposta contra-hegemônica que aglutine
o conjunto das forças populares da sociedade.
4
Esse seria o caso das favelas e do crime organizado brasileiros, exemplos de uma crise
localizada da dominação exercida pela burguesia. Aí ocorrem violentas disputas entre tra-
ficantes e polícia, num estágio em que o embate militar ocupa um lugar central, explícito. A
situação não tem condições de se estabilizar e tampouco está clara a irrupção de um cenário
em que a burguesia possa retomar o controle. Contudo, nesse caso, não há projeto popular
colocado na disputa. Ele está fora de cena.
245
5
A estrutura fundiária da Serra Gaúcha se baseia em pequenas unidades de produção fa-
miliar diversificada, integrada com industrialização desconcentrada, com parte das unidades
produtivas industriais e de serviços localizadas no meio rural.
247
Tabela 2
Brasil. Evolução do Brasil rural com base no dinamismo populacional
dos pequenos municípios (1991-2000).
População (milhões) Variação Variação
Pequenos Número de
1991-2000 1991-2000
Municípios Municípios 1991 2000 (milhões) (%)
Esvaentes 2.025 20.8 19.7 -1.1 -5.3
Letárgicos 1.351 16.0 17.5 1.5 9.7
Atraentes 1.109 11.0 14.4 3.4 31.3
Total - Rurais 4.485 47.7 51.6 3.9 8.1
Fonte: Teófilo e Garcia, 2002 (elaboração: José Eli da Veiga, com base em dados do Censo).
248
em grande medida pelo latifúndio atrasado, pelo setor madeireiro com sua
visão de rapina ambiental e, mais recentemente, pelos setores modernizados
da agroindústria.
Sinais dessa aliança apareceram na sintomática defesa dos fazendeiros,
contra a alcunha pejorativa de “caloteiros”, impingida aos mesmos por
conta das reiteradas vezes em que a canalha ruralista se apropria do erário
público para financiar sua dominação secular sobre os destinos brasileiros6.
Essa distorção, é importante salientar, afeta não apenas o meio rural, mas
também a construção democrática em nosso país, visto que há uma sobr-
errepresentação do latifúndio no Congresso Nacional e no controle político
de prefeituras e governos estaduais.
O Brasil real nos municípios do interior é capturado pelo domínio
econômico, social e cultural do latifúndio7. Um segmento social que his-
toricamente se apropriou do poder do Estado, estabelecendo um controle
patrimonialista sobre a coisa pública (Weber; Sérgio Buarque de Holanda).
Isso num país que convive com relações de trabalho escravo, acobertadas
pelo próprio Poder Judiciário8, que aceita a devastação impune de milhões
de hectares de florestas, desnecessariamente, apenas como mais um capítulo
da história de constituição da terra como capital, como reserva de valor para
a classe latifundiária.
É esse mesmo Brasil real que mantém o seu povo fora das escolas,
que educa para alienar9, que mantém uma enorme massa de reserva como
mão de obra barata, pronta para ser acionada pelo setor industrial ou no
canibalismo do setor de serviços, com sua semisservidão que não permite
6
E que se repetiu pela enésima vez em 2005 quando os ruralistas, montados em milhares
de tratores e ônibus luxuosos, espalharam seu protesto (regado a churrasco e cerveja) pela
Esplanada dos Ministérios, em Brasília. A conta a ser paga pelo Tesouro ascende à “merreca”
de R$ 20 bilhões, conforme dados da grande imprensa.
7
Enquanto a representação dos fazendeiros no imaginário popular brasileiro representa poder,
influência, riqueza e fartura, a visão da agricultura camponesa é a do atraso, da pobreza, do
analfabetismo, do Jeca Tatu. Os rodeios milionários, a moda country, as novelas recentes
etc. reforçam essas visões.
8
Brasil de Fato e Folha de S.Paulo – juiz autoriza liminarmente a retirada de fazendeiros
condenados por trabalho escravo da lista suja do Ministério do Trabalho, franqueando com
isso acesso dos mesmos a financiamentos públicos.
9
Há um movimento recente de aumento das taxas de escolarização no país, fortemente esti-
mulado pelas elites, que repentinamente não aceitam mais que uma das maiores economias
do mundo padeça com enormes taxas de analfabetismo (funcional ou formal). Os motivos,
infelizmente, não chegam a ser humanitários. É que o estágio atual de competição capitalista
exige trabalhadores que dominem minimamente os fundamentos da leitura, da escrita, do
cálculo matemático (estatística básica) e do manejo de equipamentos sofisticados.
250
sequer descanso aos fins de semana. E que mantém intacto todo o aparato
repressivo organizado pela ditadura militar, pronto para ser acionado caso
movimentos populares ousem levantar a cabeça e questionar a opressão, a
exemplo de nossa história recheada de casos do tipo (Palmares, Canudos,
Contestado, Trombas e Formoso, Revolta do Sudoeste do Paraná, Ligas
Camponesas e as repressões e os massacres atuais contra os trabalhadores
rurais sem terra).
Contudo, a questão que move em grande medida as preocupações com
o debate sobre “desenvolvimento local” se mantém: que estratégias podem
trazer desenvolvimento aos municípios estagnados e em franca desagrega-
ção? Que medidas adotar para influir nos rumos do desenvolvimento desse
tipo de municípios? O que fazer nas regiões em que não há polos dinâmi-
cos? Como lidar com as extremas desigualdades, as cidades-dormitório e o
cinturão de fome e miséria cercando a riqueza das cidades médias?
Uma tese central defendida neste artigo coloca a reforma agrária como
uma das estratégias principais para promover a reversão da decadência em
regiões “esvaentes/letárgicas”. Os elementos acerca do dinamismo populacio-
nal e a realocação de parcelas da população urbana podem indicar pistas...
Em algumas regiões do país, os assentamentos absorveram parte da
população urbana marginalizada: no entorno do Distrito Federal, 38% da
população assentada residia na área urbana antes; no sudeste do Pará, 24 %;
no sul da Bahia, 34%. A média nacional para a pesquisa foi de 20%. Isso
implica dizer que existe um potencial de realocação da população margin-
alizada das periferias em processos de reforma agrária.
Contudo, como parte dessa tese, é vital reconhecer que apenas a realoca-
ção de famílias da periferia urbana ou a concentração de famílias rurais sem
251
253
que “o outro” não trabalha por ser vagabundo. Em tese, as pessoas são
favoráveis à reforma agrária... desde que não aconteça! Essa consciência
alienada, conforme o dizer de Paulo Freire (1987), bloqueia a ação política
cidadã dos oprimidos em vista de sua libertação.
Esse processo começa a mudar mais recentemente, nos anos 1980,
com a reconstituição pós-ditadura militar de movimentos sociais de luta
pela terra e pela retomada geral das lutas de massas na sociedade. Mas
também e fundamentalmente porque, com o passar dos anos, os agricultores
assentados, inicialmente rejeitados e estigmatizados pela população local,
passaram a conquistar o respeito e confiança de segmentos crescentes des-
sas sociedades10.
Isso também ocorre tendo em vista que a política de assentamentos
rurais no Brasil tem representado uma alternativa real para a reinserção
social e produtiva de famílias pobres, vivendo em regiões submetidas a
crises econômicas estruturais do setor agrário. Contudo, isso se dá sem uma
política consciente e planejada do poder público.
A forte concentração de assentamentos nessas regiões tem sua origem
na crise dos sistemas agrários locais, conjugada às situações de extrema
pobreza, à exacerbação de conflitos sociais endêmicos e à existência de
movimentos ou organizações sociais.
Os assentamentos estudados tiveram origem, em 95% dos casos, em dis-
putas pela propriedade da terra. Os exemplos mais notáveis são os da região
canavieira do Nordeste (crise do sistema canavieiro), a da zona cacaueira
do sul da Bahia (crise do sistema baseado na grande propriedade cacaueira)
e do sertão do Ceará (crise da produção do algodão, secas prolongadas e
crise das grandes propriedades pecuaristas).
Dados sobre a origem e o local de residência anterior dos assentados
corroboram esse fato:
10
É interessante notar – como já pude constatar diversas vezes – que o preconceito se desfaz
apenas em relação ao grupo local assentado, com o qual a sociedade trava conhecimento e
estabelece relações econômicas e afetivas. Apesar disso, permanece o ranço ideológico contra
outros grupos de sem-terra que ainda estão em processo de luta: “Eu apoio a reforma agrária,
mas apenas para o pessoal como esse daqui, assentado no município, que é gente trabalhadora.
Mas esses outros aí, do acampamento, tem muito vagabundo e aproveitador. Só querem terra
para vender o lote em seguida!” (reprodução de um diálogo muitas vezes ouvido...).
255
257
(1991) verificaram que: (a) as famílias tinham em média 5,6 pessoas/ lote;
(b) cada lote empregava em média 4,4 pessoas no trabalho (indicando ex-
cedente de força de trabalho); (c) a renda total média dos assentamentos
mais antigos, criados nos anos 1970, variava de 5 a 11 salários mínimos
mensais, computando-se rendas monetárias e não monetárias. Já assen-
tamentos criados nos anos 1980 tinham renda média inferior: 2,8 a 5,0
salários mínimos por família ao mês; (d) as famílias adquiriram mais de 2
mil eletrodomésticos (TVs, geladeiras, freezer, máquinas de lavar, rádios
etc.); Os dados produtivos desses 8 assentamentos, em comparação com a
produção anterior desenvolvida nas fazendas desapropriadas, foram muito
superiores. Ocupando uma área equivalente a 5,03% do total dos municí-
pios, os assentamentos tinham uma produção relativa que reverte a imagem
preconceituosa e contrária à reforma agrária em amplos setores da sociedade
local. Respondiam pela produção de 7,3% da soja, 18,6% do feijão, 18,4%
do leite, 22,4% do milho e 31,6% do arroz desses municípios (Zamberlan
e Florão, 1991).
Outro dado relevante se refere à capacidade de gerar emprego e renda
e de se constituírem novos polos de consumo onde antes apenas havia
vazios territoriais.
Tabela 3
Região de Cruz Alta
Dados comparativos antes e depois dos assentamentos
Assentamentos
Indicador Fazendas
(1989)
Famílias residentes 57 755
Pessoas residentes 214 4.406
Tratores 30 534
Colheitadeiras 11 174
Caminhões 14 82
Veículos de passeio 10 291
Fonte: Zamberlan e Florão, 1991.
Tabela 4
Níveis de renda média bruta familiar total, segundo faixas de salário mínimo,
1990/ 2000 (em%)
Sul da Sertão Entorno Sudeste Oeste Zona
Total
Bahia Ceará do DF Pará de SC Canavieira
Sem rendimento 1,15 3,92 5,49 3,55 0,00 2,58 3,12
Até 1 S. M. 22,99 63,40 29,96 30,33 15,68 46,65 38,62
Mais de 1 até
33,33 22,88 20,25 24,86 26,52 25,52 24,60
2 S. M.
Mais de 2 até
16,09 7,84 13,08 12,30 16,76 12,63 12,36
3 S. M.
Mais de 3 até
17,24 1,63 15,61 16,67 26,49 6,70 12,30
5 S. M.
Mais de 5 S. M. 9,20 0,33 15,61 12,30 14,59 5,93 8,99
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
12
No caso do sertão do Ceará, esse valor ascendeu a 44% demonstrando a existência de
fragilidade dos sistemas produtivos existentes nos assentamentos.
261
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269
INTRODUÇÃO
Presenciamos recentemente uma retomada do debate sobre o papel
das cidades-região e das regiões metropolitanas na economia mundial
(Borja e Castells, 1997; Castells, 1989; Coraggio, 1997; Scott, 2001; Ward,
1996). Um elemento frequentemente apontado nessa discussão é o fato
de as regiões metropolitanas surgirem como novos atores na globalização
(Cohen, 1997). Representariam possíveis plataformas para a elaboração
e implementação de estratégias voltadas para o desenvolvimento local
e a geração de trabalho e renda (Alburquerque, 1997; Helmsing, 2001;
Keating, 1999; Lee e Wills, 1997; Storper e Salais, 1997). Além disso,
e muito em função da proximidade entre os atores locais (empresas,
governos locais, sindicatos e trabalhadores etc.), as metrópoles seriam
laboratórios para experimentar e avançar no processo de democratização
da gestão pública (Dowbor, 1996; Fonte, 1997; Rodríguez e Winchester,
1996; Stren, 2000).
1
Agradeço a Wendell Lepore e Alexandre Sampaio, da Universidade Municipal de São Caetano
de Sul (Imes), pela revisão crítica deste texto.
271
2
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid), por exemplo, organizou nos dias 4 e 5
de dezembro de 2003 uma mesa-redonda sobre o tema (“La Governabilidade de las Aglom-
eraciones Metropolitanas de América Latina y el Caribe”).
272
Regionalização, metropolização e
o dilema da ação coletiva
Um dos pontos centrais do tema metropolitano é como superar a cultura
de jogo de soma zero, ou seja, superar a percepção de um conjunto de atores
públicos e privados de que o ganho de um representa necessariamente pre-
juízo para o outro. Essa tendência quase natural de cair em uma armadilha
do jogo estritamente competitivo apresenta uma ameaça particularmente
concreta em regiões metropolitanas. Vejamos por quê.
Segundo a teoria microeconômica, o livre funcionamento do mercado
não proporciona os melhores resultados para a sociedade na presença de
externalidades (efeitos das atividades de um ator sobre a vizinhança e que
não são incorporados aos processos de mercado) ou de bens públicos, que
se caracterizam pela indivisibilidade e não rivalidade. Os exemplos mais
tradicionais desses bens se referem à defesa, pontes e estradas (Musgrave e
Musgrave, 1995). É particularmente nas regiões metropolitanas que encon-
tramos uma densidade grande de externalidades espaciais e bens públicos.
As questões relacionadas ao uso e à ocupação do solo e o desenvolvimento
de cadeias produtivas, por exemplo, representam temas cuja abrangência
geográfica tipicamente transborda os limites administrativos de uma cidade.
Da mesma forma, a segurança pública, a gestão das bacias hidrográficas e
a presença de um conjunto de redes urbanas técnicas (água, saneamento,
transporte) têm características nítidas de bens públicos com elementos de
indivisibilidade e não exclusividade. À medida que cresce a frequência de
externalidades espaciais e a presença potencial de bens públicos, há uma
necessidade maior de uma ação coordenada que não será desencadeada
pelo mecanismo de livre mercado e de concorrência entre cidades e atores
econômicos. Portanto, e mais particularmente nas regiões metropolitanas
com uma complexidade socioeconômica maior, presenciamos a necessidade
de uma nova agenda estratégica em torno dos temas de cooperação, ação
coletiva e mobilização produtiva de atores públicos e privados.
Quais foram as primeiras soluções adotadas pelos países europeus para
esse dilema da ação coletiva nas áreas metropolitanas a partir das décadas
273
de 1960/1970? Uma primeira análise nos mostra uma abordagem top down,
principalmente baseada na busca da legitimidade funcional, com pouca par-
ticipação dos atores locais (Lefevre, 1999, 2003; OECD, 2001). Por exemplo,
os chamados comprensori italianos, implantados no decorrer da década de
1970, representavam uma forma de governo regional situado entre a esfera
das províncias e dos governos locais. No entanto, como não contaram com
o apoio dos partidos políticos (que viram no projeto regional uma ameaça
para a sua base local do clientelismo) nem dos governos locais, a iniciativa
não teve muito êxito.
O que talvez durante esse período tenha sido a tentativa mais conhecida
de criar um governo metropolitano estrito senso foi a instituição dos chamados
conselhos metropolitanos, implementados na Inglaterra na década de 1970.
Os conselheiros foram eleitos diretamente e o Conselho dispunha de uma
base financeira que tinha uma relação direta com a sua capacidade própria
de arrecadação tributária. No entanto, a experiência não prosperou porque os
governos locais se sentiram ameaçados. Além disso, existiam de fato sobre-
posições de atribuições entre os governos locais e o Conselho Metropolitano
em diversas áreas, mais particularmente o transporte e o uso e ocupação de
solo. Portanto, não surpreendeu que os governos locais tenham feito de tudo
para inviabilizar a tentativa. No início dos anos 1980, depois de uma década de
experimentação, o governo de Margaret Thatcher extinguiu os conselhos.
Na realidade, a primeira safra de experimentações europeias com a
gestão metropolitana, que ocorreu na década de 1960 e 1970, sofreu do que
Lefevre (1999) rotula como o fetiche da institucionalização. O que norteava
a maioria das iniciativas era uma convicção forte na possibilidade de avançar
rapidamente na direção de uma maior racionalidade funcional na provisão
de serviços urbanos em escala metropolitana. De acordo com essa visão, a
possibilidade de obter uma escala maior para essas funções, e de evitar a
fragmentação das iniciativas, seria justificativa suficientemente forte para
viabilizar uma reforma bem-sucedida no sistema metropolitano. A busca
pela solução institucional passaria necessariamente pela consolidação de
estruturas municipais fragmentadas, proporcionando mais eficiência e escala
na provisão das funções metropolitanas (redes técnicas, uso e ocupação de
solo, meio ambiente etc.).
No entanto, o processo de institucionalização meramente baseado na
busca pela legitimidade funcional se mostrou frágil no contexto italiano,
inglês e francês, principalmente em função da ausência de uma base de
sustentação socioeconômica na sociedade regional (os governos locais,
partidos, movimentos sociais etc.).
274
3
Esse modelo foi ampliado recentemente para o conjunto dos municípios da região metro-
politana de Milão.
275
Grande ABC por exemplo, representa uma das iniciativas mais importantes.
É composto de um grande número de instituições da sociedade civil, como
associações de empresas, sindicatos de trabalhadores, movimentos ecológi-
cos e grupos ambientais, entre outros.
Com a eleição dos novos prefeitos em janeiro de 1997, todos eles
convencidos da importância de uma articulação regional, um passo decisivo
é dado em direção à reinternalização da dimensão regional na agenda dos
governos locais. Em um primeiro momento, os prefeitos revitalizam quase
imediatamente o Consórcio Intermunicipal. Em seguida, o secretário de
Ciência e Tecnologia do Governo do Estado de São Paulo, os sete prefeitos e
a coordenação do Fórum da Cidadania elaboram consensualmente o estatuto
da chamada Câmara da Região do Grande ABC, criada e aprovada oficial-
mente no dia 12 de março de 1997, na presença das lideranças regionais
mais importantes e do então governador Mário Covas.
A Câmara Regional é estruturada segundo três instâncias. Os grupos
temáticos formam uma espécie de espinha dorsal do organismo, pois é aqui
que os representantes dos membros discutem e formulam propostas para
as dimensões físico-territorial, socioeconômica e administrativa da prob-
lemática regional. Nas reuniões periódicas, os grupos temáticos encaminham
propostas, para análise e avaliação, para a chamada Coordenação Executiva,
composta por 25 membros indicados pelo chamado Conselho Deliberativo,
uma espécie de assembleia geral do organismo. Aprovadas pela Coordenação
Executiva, as propostas são colocadas na forma de termos de referência para
acordos regionais a serem assinados pelo referido Conselho.
Desde a sua criação, a Câmara Regional conseguiu aprovar mais que 50
chamados acordos regionais criados no bojo de um processo intenso de plane-
jamento estratégico regional. Foram aprovados acordos para a implementação
de um conjunto de obras para macrodrenagem, programas de crianças de rua,
alfabetização de jovens e adultos e programas de macro infraestrutura (sistema
viário, coletor tronco), entre outros exemplos. Como analisaremos mais adiante
na avaliação do arranjo institucional no Grande ABC, vale ressaltar que nem
todos os acordos saem com a mesma facilidade do papel.
Um dos acordos aprovados ainda em 1997 é a criação de uma Agência
de Desenvolvimento Regional. Depois de muitas negociações, cria-se, em
outubro 1998, uma agência com a forma jurídica de uma organização não
governamental com participação minoritária do setor publico; o consórcio
tem 49% dos direitos a voto na Diretoria Geral do organismo, enquanto os
demais representantes (setor empresarial, universidades e instituições de
capacitação, sindicatos dos trabalhadores) detêm 51%.
279
4
Veja, por exemplo, Klink, 2001; Reis, 2005; Souza, 2004 e Rolnik e Somekh, 2002. Além
disso, há uma série de estudos setoriais sobre o caso (Zeira, 2003; Iwakami, 2003; Nunes,
2005; Conceição, 2001; Anau, 2001; Gaspar, 2005).
280
Por um lado, uma série de autores aponta que a criação de novos ar-
ranjos, como o Consórcio Intermunicipal, a Câmara Regional e a Agência,
reflete claramente uma consciência estratégica da liderança local acerca da
possibilidade de elaborar um projeto territorial voltado para uma inserção
mais virtuosa da região na economia nacional e mundial – e isto apesar da
pujança das forças macro e microeconômicas (Cocco e Silva, 2001; Daniel,
1999; Daniel e Somekh, 1999, Scott, 1999). De acordo com essa literatura, a
construção coletiva de um planejamento regional no ABC paulista simbolizaria
o embrião de um novo modelo de governança metropolitana e a maturidade dos
atores locais, à medida que conseguiram avançar no processo de negociação
de conflitos e na busca flexível e pragmática de soluções para os problemas
em comum. Apesar de divergências ideológicas e de interesses frequentemente
conflitantes, as novas instituições estariam se enraizando em uma cultura
inovadora de planejamento regional. Essa cultura de governança regional na
região do Grande ABC estaria também se configurando como fonte de inspira-
ção para o governo federal que tem retomado o tema metropolitano no âmbito
de uma agenda mais abrangente para o desenvolvimento nacional5.
Por outro lado, depois de mais de uma década de experimentação
com a gestão de uma cidade-região como a do Grande ABC paulista, alguns
autores vêm também apontando os limites deste novo arranjo no âmbito do
atual federalismo brasileiro (Abrucio e Soares, 2001; Klink, 2001). Mais
particularmente, uma das principais fragilidades da experiência no ABC
é a ausência de um respaldo institucional dentro da federação brasileira.
Paradoxalmente, podemos, de certa forma, alegar que a flexibilidade e a
informalidade têm se mostrado simultaneamente o ponto forte e fraco do
processo no ABC paulista. Por um lado, a informalidade proporcionou a pos-
sibilidade de avançar rapidamente na criação de projetos e acordos voltados
para a solução de problemas que os atores têm em comum. Por outro lado, a
ausência de um respaldo institucional fez com que não houvesse garantia de
que os compromissos e os recursos financeiros – necessários para a imple-
mentação dos acordos – fossem viabilizados. Vários dos acordos na área de
macro infraestrutura sob responsabilidade da esfera estadual, por exemplo,
não saíram do papel pela ausência de repasse de recursos. De certa forma,
a construção de uma regionalidade inovadora no ABC paulista proporcionou
novos consensos sem institucionalidades.
5
Para a nova legislação dos Consórcios Públicos, o governo federal se inspirou claramente
no modelo do Consórcio Intermunicipal do abc.
281
6
Na sua análise das várias formas de regionalismo, Vainer (1995) diferencia o regionalismo
de perfil clientelista e paternalista (o chamado velho regionalismo) de algumas formas mais
democráticas de regionalismo (o chamado regionalismo de base popular).
7
Trata-se do projeto de lei complementar nº 6, de 2005, encaminhado para a Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo em 3 de maio de 2005.
282
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287
Introdução
Para pensar o microcrédito como uma política de combate à pobreza e
inclusão social dos pequenos empreendedores, é necessário conhecer em
profundidade o que são os pequenos empreendimentos, quais suas caracte-
rísticas intrínsecas, como se organizam para produzir, que tecnologia ado-
tam e por que o fazem. Compreender a heterogeneidade de seu universo
com os diferentes níveis que o compõem. Analisar sua estrutura interna,
como se comportam em relação ao capital, ao trabalho, à comercialização,
ao planejamento da produção. Qual é seu comportamento quanto às finan-
ças, à mistura dos dinheiros do negócio e da família, que nível de controles
contábeis adota, entre outros aspectos. Analisar a motivação do empreen-
dedor popular ao estabelecer seu negócio e a expectativa que ele tem com
relação à empresa bastante diferenciada do empresário capitalista. Analisar
a estrutura de custo do pequeno empreendimento, que, com a grande flexi-
bilidade de sua empresa, explica sua sobrevivência em condições tão adver-
sas. São estas as questões que examinamos na primeira seção, recorrendo
ao estudo já clássico Microempresa y desarrollo, do economista colombi-
ano Ernesto Parra (1984).
289
1
Baseado em Parra (1984).
290
INSTRUMENTO DE TRABALHO
As microempresas de produção informal, ou pequenos empreendimen-
tos, empregam máquinas. No entanto, nelas prevalece a utilização de ferra-
mentas manuais. Mesmo assim, as máquinas utilizadas na produção infor-
mal são rudimentares, de uma tecnologia não sofisticada, moderna. A com-
binação desses dois fatores – máquinas rudimentares e predomínio de fer-
ramentas – resulta na utilização, pela microempresa informal, de uma
tecnologia intensiva de mão de obra. Podemos dizer que a existência com-
binada dos fatores natureza do trabalho, organização do trabalho e instru-
mentos de trabalho com as especificidades anteriormente descritas carac-
teriza a unidade de produção informal ou microempresa informal.
291
a) Capital
É notória a falta de capital no pequeno empreendimento. Essa situação
obriga a que o microempresário adote procedimentos que levam a perdas
econômicas, conforme descrevemos nos itens a seguir.
Capital de giro
Compras fracionadas, em pequenas quantidades, a preços mais caros
e com interrupção frequente da produção e das vendas; fazer empréstimos
de agiotas, tendo por isso de pagar altos juros; comprar a crédito no comér-
cio, o que encarece a mercadoria; aceitação e repasse de cheques pré-
datados com perda pela desvalorização da moeda; atraso no pagamento de
mão de obra; não cumprimento dos prazos de entrega de pedidos.
293
Capital fixo
Uso de máquinas e ferramentas obsoletas e impossibilidade de adquirir
equipamentos que aumentariam a produção e as vendas.
b) O trabalho
É certo que, em geral, o pequeno empreendedor conhece o grosso
das operações de produção ou de prestação de serviços. No entanto qua-
se sempre seus produtos apresentam graves deficiências no desenho (mo-
delo) e no acabamento. Este último em geral é defeituoso e dá ideia de
produto de má qualidade. Quanto aos modelos, com frequência são ultra-
passados e/ou copiados; raramente são introduzidas novidades capazes
de exercer atração sobre o mercado.
Nos casos dos empreendimentos que empregam mão de obra, esta apre-
senta alto grau de mobilidade. Este fator tem origem na instabilidade e na
flexibilidade dos empreendimentos, mas também em certa atitude cultural da
população vinculada ao setor informal que lhe dificulta acostumar-se a uma
disciplina do trabalho. Essa instabilidade prejudica a organização racional do
trabalho e reduz a produtividade.
c) Comercialização
Praticamente inexistem orientação e planejamento em relação ao mer-
cado. O empreendedor se orienta para a “produção, adotando o suposto de
que o que se produz se vende”. Em muitos poucos casos ele investiga o
mercado e planeja suas ações de comercialização. Limita-se a executar
pessoalmente as atividades de vendas, oferecendo porta a porta seus pro-
dutos ou se limitando aos clientes já conhecidos.
d) Produção
No empreendimento informal, o planejamento da produção, quando
existe, está limitado ao curto prazo. Em consequência da escassez de capi-
tal, o microempresário é obrigado a dedicar-se inteiramente à produção diá-
ria, na ansiedade de entregar uma encomenda para receber o que resta do
pagamento e poder comprar um pouco mais de matéria-prima e tirar parte
para a sobrevivência, o que faz que perca a perspectiva de programação a
médio prazo. Até mesmo o planejamento imediato é defeituoso, deixando de
considerar corretamente o volume de matéria-prima necessário, os insumos
que vão ser empregados, a distribuição das tarefas, entre outros casos. Com
frequência, essa falta de programação faz a produção ser interrompida pela
falta de um item e até mesmo de pessoas para executá-la.
294
e) Finanças
O empreendimento informal não faz a programação financeira. O co-
mum é a mistura de dinheiros.
Em primeiro lugar, os recursos financeiros do negócio não se distinguem
do orçamento familiar. Em segundo, o adiantamento recebido de um cliente
para iniciar determinado trabalho se confunde com o capital de trabalho neces-
sário para concluir uma encomenda anterior. Em terceiro, uma quantia destina-
da a pagar um crédito ou um fornecedor é facilmente utilizada no pagamento de
salário ou na compra urgente de matéria-prima. São claras as consequências
dessa desordem administrativa: impossibilidade de o microempresário conhecer
a situação real do seu negócio em determinado momento; dificuldade de saber
se a empresa está dando lucro ou prejuízo; atraso nos compromissos financei-
ros, com a consequente perda do crédito junto a fornecedores; demora na en-
trega de pedido acarretando a perda de clientes, além de outros problemas.
f) Controles contábeis
Em geral o negócio não dispõe de um sistema de contabilidade, por
simples que seja. Quando muito, o microempresário toma nota de certos
dados, de forma desordenada, que em nada ajuda na tomada de decisões de
forma racional para a empresa.
trabalho para um patrão. Esse tipo de motivação não tem o lucro como obje-
tivo empresarial, mas sim a garantia do emprego e da renda de forma inde-
pendente. Isto faz que suporte as crises econômicas, nas quais o lucro diminui
e o emprego se torna ainda mais difícil. O microempresário se apega mais
ainda a seu posto de trabalho, diminuindo o padrão de consumo. Não há uma
exigência de rentabilidade econômico-financeira da microempresa: é suficiente
ela fornecer um “salário” à sobrevivência do microempresário.
b) A estrutura de custos
A estrutura de custos da microempresa informal é altamente favorável
à sua permanência no mercado. Vejamos alguns aspectos:
• o microempresário informal retira apenas um salário, ele “não cobra”
lucro da empresa, de modo que essa poupança é reinvestida;
• o microempresário concentra as funções de gerente, vendedor, tra-
balhador, deixando, portanto, de pagar salários;
• ao produzir ou comercializar em sua própria residência, evita gastos
com aluguel e com certos serviços;
• em virtude de sua informalidade, geralmente não paga impostos, pre-
vidência social, direitos trabalhistas, entre outras despesas;
• na comercialização, economiza com embalagens e propaganda;
• quando emprega funcionários, paga baixos salários;
• normalmente utiliza equipamentos de segunda mão, o que promove
menor gasto com depreciação de máquinas e equipamentos.
c) Flexibilidade no funcionamento
O pequeno empreendimento, sem incorrer em custos adicionais consi-
deráveis, concentra-se em um novo produto quando o primeiro não tem
demanda ou está dando pouco lucro, ou, ainda, quando o segundo constitui
uma atividade promissora no mercado.
Do mesmo modo, apresenta facilidade para mudar o tipo de matéria-
prima com a qual está trabalhando. O microempresário informal que hoje
confecciona jaquetas de couro, como não trabalha com grande estoque, pode
amanhã estar confeccionando jaquetas de pano. A flexibilidade se estende,
também, ao volume de produção. O negócio se adapta facilmente à necessi-
dade de maior ou menor volume de produção, acompanhando a sazonalidade
das vendas, contratando ou despedindo mão de obra, entre outras iniciativas.
Como vimos, o que explica economicamente a sobrevivência e a ex-
pansão da microempresa informal é a estrutura de custos de produção
favorável e a extraordinária flexibilidade de seu funcionamento. Esses
296
297
2
Economia Informal Urbana, Observatório Sebrae, 2005.
298
BASE INSTITUCIONAL
A primeira questão a ser resolvida é a institucional. Torna-se necessária
uma organização especializada no atendimento a essa clientela, que funcione de
maneira leve, desburocratizada, mas, ao mesmo tempo, com elevado padrão
gerencial e técnico e devidamente apropriado ao nível desse setor da economia.
Uma visão estratégica, de longo prazo, que incorpore uma ampla pene-
tração no mercado, atendendo a milhares de clientes, e a presença nas co-
munidades, onde esses clientes vivem e trabalham, são pontos essenciais.
O pequeno empreendedor não pode dispor de tempo e recursos para
negociar financiamento para o seu negócio. Por isso, a organização deve
reduzir ao máximo os custos de transação do financiamento ao pequeno
empreendedor. Para ele, esse custo pesa mais do que o financeiro, pois o
pequeno empreendedor paga juros extrabancários exorbitantes a agiotas e
fornecedores. Os que não tomam emprestado limitam seu crescimento por
falta de capital. Assim, ao pagar juros de mercado, o pequeno empreende-
dor tem um significativo benefício financeiro.
Para a organização, é essencial a cobrança de juros que lhe permita,
num prazo de até três anos, atingir a autossustentação. É o que vai garantir
a continuidade e a ampliação do programa no atendimento a novos clien-
tes. Para que os juros garantam esse objetivo (da autossustentação) é ne-
cessário que cubram gastos operacionais, o custo financeiro, a reserva para
perda e um fundo para capitalização e inversão.
Só um atendimento maciço produzirá impacto econômico e social, geran-
do renda e trabalho, melhorando as condições de vida das pessoas envolvidas.
303
POLÍTICA DE CRÉDITO
Além da questão institucional e dos recursos humanos comprometidos e
profissionalizados, entram em cena os aspectos propriamente metodológicos.
Nessa área, a primeira questão é como dar crédito a pessoas pobres que não
têm garantia real para respaldá-lo.
Formalmente, esse problema tem sido resolvido de duas maneiras: a
fiança solidária, que consiste na reunião de três a cinco pessoas com peque-
nos negócios e necessidade de crédito – amigas, vizinhas e que confiem umas
nas outras para formar um grupo solidário com o objetivo de assumir a
responsabilidade do crédito de todos por meio do aval solidário.
É um processo auto-seletivo. As pessoas buscam, naturalmente, o bom
pagador, porque sabem que o não pagamento de um faz que todos respondam
pelo crédito. Estabelece-se assim uma rede de apoio e vigilância que tem
como resultado a excelente recuperação do crédito.
A outra possibilidade para aqueles que não querem participar da fiança
solidária é a apresentação de um avalista que preencha condições acessí-
veis ao pequeno empreendedor de baixa renda.
Sem negar a validade desses mecanismos, é necessário afirmar que a
garantia fundamental do crédito reside no caráter das pessoas com as quais
se está trabalhando, no fato de serem empreendedoras, isto é, terem uma
atividade econômica de escala diminuta, porém viável economicamente, e
da avaliação que fazem do inestimável valor de ter acesso a uma linha de
crédito permanente que responda às necessidades de crescimento de sua
atividade econômica. Agregue-se a esses fatores o acompanhamento reali-
zado pelo agente a cada cliente.
Analisar a viabilidade econômico-financeira do empreendimento que, na
maioria das vezes, é informal, quase sempre sem registros, é outro aspecto
importante da metodologia. Para isso, são treinados os agentes de crédito.
Numa entrevista feita no local do empreendimento, quase sempre numa
dependência da própria moradia do proprietário, o agente de crédito diag-
304
Quadro 1
Número de entidades que participaram da pesquisa por região
NÚMERO DE
REGIÃO
ENTIDADES
SUL 23
CENTRO-OESTE 02
SUDESTE 24
NORDESTE 21
NORTE 02
TOTAL BRASIL 72
306
Quadro 2
Clientes ativos e carteira ativa no país, por região
Quadro 3
Ranking dos valores das carteiras ativas no país
FAIXAS QUANTIDADES %
Até R$ 500.000,00 24 33,33
De R$ 501.000,00 a R$ 1.000.000,00 11 15,28
De R$ 1.000.001,00 a R$ 1.500.000,00 7 9,73
De R$ 1.500.001,00 a R$ 2.000.000,00 6 8.33
De R$ 2.000.001,00 a R$ 2.500.000,00 10 13.89
De R$ 2.500.001,00 a R$ 3.000.000,00 5 6, 95
De R$ 3.000.001,00 a R$ 3.500.000,00 2 2,78
De R$ 3.500.001,00 a R$ 4.000.000,00 3 4,17
De R$ 4.000.000,00 a R$ 4.500.000,00 1 1,38
De R$ 4.500.001,00 a R$ 5.000.000,00 2 2,78
Acima de R$ 5.000.001,00 1 1,38
TOTAL 72 100,00
307
Quadro 4
Número de funcionários e agentes de crédito por região
NÚMERO DE
NÚMERO DE NÚMERO DE
REGIÃO AGENTES DE
FUNCIONÁRIOS ENTIDADES
CRÉDITO
SUL 272 107 23
CENTRO-OESTE 88 31 02
SUDESTE 285 159 24
NORDESTE 466 282 21
NORTE 70 35 02
TOTAL BRASIL 1.181 614 72
Quadro 5
Média do número de clientes ativos por agente de crédito
CLIENTES ATIVOS POR
BRASIL/REGIÃO
AGENTE DE CRÉDITO
BRASIL 150
SUL 224
CENTRO-OESTE 103
SUDESTE 125
NORDESTE 153
NORTE 74
308
Quadro 6
Média de funcionários e agentes de crédito por região
MÉDIA DE MÉDIA DE AGENTES
REGIÃO
FUNCIONÁRIOS DE CRÉDITO
SUL 11,82 4,65
CENTRO-OESTE 44,0 15,50
SUDESTE 11,87 6,62
NORDESTE 22,19 13,42
NORTE 35,0 17,50
Quadro 7
Setor de atividade dos empreendimentos por região
SETOR DE ATIVIDADE
REGIÃO
Comércio Produção Serviços
SUL 42,0 20,0 38,0
CENTRO-OESTE
SUDESTE 60,0 12,0 28,0
NORDESTE 83,0 7,0 10,0
NORTE
Quadro 8
Situação dos empreendimentos quanto
ao nível de formalização por região
REGIÃO FORMAL INFORMAL
SUL 45,0 55,0
CENTRO-OESTE
SUDESTE 19,4 80,6
NORDESTE 3,0 97,0
NORTE
309
Quadro 9
Distribuição dos empreendedores por sexo e região
REGIÃO MASCULINO FEMININO
SUL 55,0 45,0
CENTRO-OESTE
SUDESTE 47,0 53,0
NORDESTE 35,0 65,0
NORTE
2. O pequeno é belo?
Por qualquer indicador que avaliemos, a dimensão das Oscip é de um
pequeno empreendimento – 1.282 clientes ativos em média por entidade,
carteira ativa média de R$ 1,625 milhão; 48% das entidades têm uma carteira
ativa de até R$ 1 milhão e apenas uma tem carteira superior a R$ 5 milhões.
A pequena dimensão do negócio e a conseqüente ausência dos benefí-
cios dos “ganhos de escala” acarretam baixa produtividade – por exemplo,
150 clientes ativos por agente de crédito – e uma série de dificuldades que
podem ser sintetizadas na frágil condição de sustentabilidade das entidades.
4. A diversidade regional
A região Nordeste apresenta um perfil de cliente e, em conseqüência,
do crédito bastante diverso do das regiões Sul e Sudeste. Na região 65%
dos clientes são mulheres, 97% estão na informalidade, 83% são comer-
310
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312
Introdução
O objetivo deste ensaio é explicitar o caráter indispensável do Estado,
por meio de suas políticas institucionais, na criação e operacionalização de
um ambiente favorável à promoção do desenvolvimento local1, bem como
contribuir para a construção de uma agenda com esse fim.
A ideia central é que devemos construir um caminho para políticas
nacionais tendo por referência o histórico das políticas de desenvolvimento
regional implementadas no país em um passado recente, bem como absor-
ver aspectos surgidos em experiências recentes de desenvolvimento local,
tanto nacionais como internacionais, mas que extrapolem a visão voluntarista
do protagonismo local.
1
Para facilitar a compreensão deste texto, parece-nos relevante apontar que faremos uma
distinção entre os termos desenvolvimento regional/política regional e desenvolvimento lo-
cal. O primeiro descreve políticas nacionais que visem à diminuição dos desequilíbrios
regionais, centradas no manejo de variáveis macroeconômicas. Já desenvolvimento local,
entendemos ser um conceito mais recente que, grosso modo, valoriza o protagonismo dos
atores locais. Embora haja uma linha histórica que os une, não podemos considerar o mais
recente uma evolução do anterior; apenas possuem a preocupação comum de explicar
formas de promoção do território.
313
2
O termo também é utilizado para distinguir as manifestações do debate atual sobre desen-
volvimento local, em contraposição ao desenvolvimento regional.
315
3
Cabe enfatizar que adotamos o caso da Emília Romanha como exemplo entre outros de uma
mesma linha explicativa encontrada em regiões com características semelhantes e bastante
disseminadas, tais como Baden-Württemberg, na Alemanha, Vêneto e Toscana, na Itália, e
Vale do Silício, nos Estados Unidos. Alguns teóricos tratam esses casos de maneira conjun-
ta e procuram reforçar a idéia de um novo modelo de desenvolvimento baseado em
determinantes locais.
318
Entre as diversas fontes que estudam o caso, além de Piore e Sabel (1987),
selecionamos alguns autores que partiram do caso italiano e, mesmo não
possuindo uma formulação original no que concerne à teoria sobre esse
tema, trouxeram importantes contribuições para o debate.
Ao explicar o que chama de modelos locais de desenvolvimento,
Garofoli (1994) defendeu que a transformação da economia e da sociedade
local em prol do desenvolvimento pode se iniciar como conseqüência de
pelo menos três grupos de fenômenos:
• fatores externos, que incidem profundamente na estrutura produtiva
e social local, como decorrência do estabelecimento de um novo empreen-
dimento (de relativa dimensão) de empresas externas;
• fatores locais, que colocam em movimento um processo de trans-
formação da economia local, como: aparecimento de um novo empreen-
dimento, aplicação de conhecimentos técnicos externos a recursos lo-
cais específicos, o que proporciona uma valorização dos recursos locais
no mercado;
• reações a mudanças externas (tecnológicas ou organizativas)
por meio de projetos de desenvolvimentolocais, prevalecendo o uso de
instrumentos de regulação social, e com um processo de valorização
de recursos locais que, preponderantemente, não passam pelo merca-
do, mas por formas de cooperação/colaboração entre empresas
(Garofoli, 1994).
320
4
Segundo esse conceito, “são tais as vantagens que as pessoas que seguem uma mesma
profissão especializada obtêm de uma vizinhança próxima, que desde que uma indústria
escolha uma localidade para se fixar aí permanece por longo espaço de tempo. Os segredos
da profissão deixam de ser segredos e, por assim dizer, ficam soltos no ar, de modo que as
crianças absorvem inconscientemente grande número deles. Aprecia-se devidamente um
trabalho bem-feito, discutem-se imediatamente os méritos de inventos e melhorias na maqui-
naria, nos métodos de organização geral da empresa. Se um lança uma ideia nova, ela é
imediatamente adotada por outros, que a combinam com sugestões próprias e, assim, essa
ideia se torna uma fonte de outras ideias novas. Acabam por surgir, nas proximidades desse
local, atividades subsidiárias que fornecem à indústria principal instrumentos e matérias-
primas, organizam seu comércio e, por muitos meios, lhe proporcionam economia de mate-
rial” (Marshall, 1985, p. 319
321
322
323
5
Foram analisadas 350 experiências de desenvolvimento local que serviram de base a
essas reflexões, originalmente sistematizadas em 50 fichamentos, 22 estudos de casos, 5
seminários e 2 publicações referentes à pesquisa “Aspectos econômicos das experiências
de desenvolvimento local”, da Fundação Friedrich Ebert (FES) e do Instituto Pólis, realizada
em 2002, disponível em http://www.fes.org.br/media/Fik/estado_e_sociedade/
aspectos_de_experiencias_de_desenvolvimentos_local_2002.pdf.
324
6
Tendo em vista a desagregação social em algumas regiões, esses resultados por si sós
não devem deixar de ser valorizados. Entretanto, em comparação com processos pretendi-
dos de transformação estrutural das economias locais, essas experiências indicam avan-
ços sociais bastante restritos a um conjunto de famílias, cujos efeitos tendem a não se
perpetuar. Ou seja, essas transformações baseiam-se em ações pontuais, que não impli-
cam mudanças estruturais na forma de inserção do território.
7
Cabe salientar que a análise promovida pelo estudo citado é anterior à aplicação dos
programas sociais implementados pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva. Entre eles convém
destacar o Bolsa Família, a política de crédito, o Luz para Todos, o Biodiesel e sua integração
com a agricultura familiar e os assentamentos rurais. Tais programas enquadram-se como
estratégias de combate à pobreza e de desenvolvimento econômico e possuem caráter
estruturante, o que tem suscitado experiências de associativismos entre os beneficiários e
novos investimentos produtivos. Esses efeitos carecem de uma análise mais detida sobre o
desenvolvimento local, mas ainda que sejam detectados não podem ser atribuídos a uma
política nacional com esse fim.
325
8
Ver Melo Neto Segundo e Magalhães, 2005.
327
9
Disponível em http://www.ecosol.com.br/arquivos/cooperar_desenvolver1.pdf
329
mar a perspectiva histórica das experiências para não repetir erros e ter
clareza sobre o tamanho do desafio a enfrentar.
Um segundo ponto tem relação com a crítica à ausência de amadu-
recimento teórico de algumas experiências e a necessidade de abandonar
princípios de um localismo primário muito presente numa literatura de
“autoajuda local”. Acreditamos ser indispensável uma revisão crítica do
debate, que alguns autores têm se esforçado em fazer, como forma de
construí-lo em novas bases, entre as quais reconhecer o papel importante,
mas limitado, das forças locais na promoção do desenvolvimento econô-
mico e introduzir de forma inequívoca a macroeconomia nessa discussão,
o que traz como consequência o indispensável papel do Estado na formu-
lação e na implementação de uma política nacional. Assim sendo, deve-
mos abandonar a posição dogmática contra o planejamento econômico,
preparar uma tecnocracia capaz de lidar com o tema e ter a firmeza de
que é possível trilhar um caminho próprio na definição dessa política. Sem
uma alteração de concepção, os programas nacionais poderão colaborar
com empreendimentos locais, mas sem superar uma ótica burocrática e
descolada do território.
Em terceiro lugar, definir uma estratégia política para incorporação do
tema desenvolvimento local no debate nacional. O esforço para discutir
ações concretas só fará sentido se o tema for incluído na agenda política, ou
seja, a agenda de desenvolvimento econômico deve passar também pela
promoção do desenvolvimento local. Saber qual o tipo de desenvolvimento
que se espera para o país e predispor-se a pensar uma nova relação com
esses projetos territorializados são condições fundamentais para potencializar
a ação do Estado.
Tal agenda extrapola as ações dos ministérios da área econômica e
deve estar centralizada em órgãos que articulem ações entre os diversos
ministérios. Integração de ações talvez seja o tema mais enfatizado em
políticas públicas – e o menos implementado, pois envolve a perspectiva da
mudança de organização do Estado, no sentido de romper com uma lógica
verticalizada ao efetivar ações. O diagnóstico de regiões, sub-regiões ou
microrregiões, seja qual for, passa pelo enfrentamento de gargalos que di-
zem respeito a várias áreas de atuação do setor público. Isso já esteve
presente em tentativas passadas e atuais, mas que não lograram alcançar
seus objetivos. É preciso aprofundar as discussões sobre o porquê dessa
dificuldade permanente, cujas respostas envolvem a cultura política e a for-
ma pela qual se organizou a máquina pública para atender interesses imedia-
tos, ou seja, estamos falando de disputa política.
333
Bibliografia
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dos urbanos e regionais. Tese de livre-docência. Campinas, Instituto de Economia,
Unicamp, 2003.
10
Como, por exemplo, facilitar o processo para exportação, pela criação de escritórios
especializados no apoio de pequenas empresas; fazer que, de forma criativa, as restrições
ambientais abram espaço à introdução de projetos de desenvolvimento sustentável; cana-
lizar o poder de compras públicas para os projetos locais de desenvolvimento; criar fundos
setoriais para o desenvolvimento local; rever as condições para registrar marcas e paten-
tes, entre outras iniciativas.
334
335
PUTNAM, R. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, Princeton
University Press, 1993.
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volvimento local: dinâmica e estratégias. Rio de Janeiro, Rede DLIS, 2001.
336
337
1
Trata-se da pesquisa Uso das Tecnologias da Informação e da Comunicação no Brasil,
realizada pelo Comitê Gestor da Internet em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE), o Instituto Ipson Opinion e o Ibope. Ver http://www.nic.br/indicadores,
acesso em 15 abr. 2008.
339
ações locais de trabalho e renda que não criavam mobilização e ação articu-
lada em termos de desenvolvimento local, da mesma forma o caminho dos
telecentros, pensados de forma isolada, numa perspectiva de inclusão digital
ponto a ponto, não incorporava uma visão mais abrangente e integrada de
desenvolvimento local.
O caminho de políticas públicas de telecentros precisou equacionar
alguns dilemas que as ONGs vivenciavam, de acordo com a seguinte ordem
de prioridade:
a) a questão do acesso: não se restringe apenas a uma dimensão
tecnológica, mas à própria estrutura do mercado de telecomunicações;
b) a abrangência da política de inclusão digital: na perspectiva ponto a
ponto, os telecentros ocuparam o eixo principal dessa política;
c) a questão de sustentabilidade.
2
Atualmente, há vários fóruns sobre tecnologia sem fio que afirmam ser esse o caminho da
internet no futuro. Ver http://www.wirelessbrasil.org, acesso em 15 abr. 2008. A tecnologia
Wi-Fi é utilizada para pequenas distâncias, mas tem permitido a instalação de redes em
pequenas cidades e bairros; e o Wimax permite transmissões por rádio em longas distâncias
e com maiores velocidades.
3
Canarie Inc. é a organização de desenvolvimento avançado da internet do Canadá. Foi
fundada em 1993 e vem trabalhando com o governo, com a indústria e com as comunidades
de pesquisa e educação para melhorar a infra-estrutura, o desenvolvimento de aplicativos
e o uso avançado da internet naquele país. Usando internet de banda larga, ela criou uma
das maiores redes de instituições de pesquisa e educação no mundo. Conferir http://
www.canarie.ca/about/index.html, acesso em 15 abr. 2008.
344
4
Ver http://www.cityofchicago.org/CivicNet, acesso em 15 abr. 2008.
5
Uma resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), de 1997, atribuiu aos
municípios a competência para elaborar legislação própria definindo atividades ou empreen-
dimentos sujeitos a licenciamento, de acordo com a realidade local. Assim, a prefeitura de
Porto Alegre criou a legislação que definia a operação urbana para instalar a rede de
telecomunicações local.
345
6
Conferir http://www.proderj.rj.gov.br/rioconhecimento/conteudo_noticia.asp?ident=106
346
7
Verificar Digital City Best Practices, Intel Wireless Internet Institute, 2005.
8
Ibidem, p. 4.
347
9
Na Inglaterra, por meio “dos Science Parks e do M4 Corridor, nas cidades de Cambridge,
Edinburgh, Aston, Warwick, Glasgow e Salford; na França, nas Cité-Scientifique Île-de-
France, próximas a Lille: Technopole de Villeneuve-d’Ascq, Grenoble: ZIRST de Meylan e
outras; Alemanha Ocidental, nas cidades surgidas dos esforços da UnTernehmerKultur,
ou ‘Cultura de Empreendimentos’ em Berlim: BIG Berlin Centre for Innovation and new
Enterprises; Munique: Silizium Tal e outras; Japão, nas cidades criadas pelo plano das
cidades tecnológicas japonesas (tecnopóles) Tsukuba, Mechatronics Valley (Nagoya),
Silicon Island (Kumamoto), semelhantes a Tama, Higashi-Ikoma e várias outras; Brasil, em
Campinas, São José dos Campos, Itajubá e São Carlos; México, nas cidades próximas à
fronteira dos Estados Unidos: Mexicali e Ciudad Juarez; Coréia do Sul, nas Zonas Livres
de Exportação de Masan e Daedak; Filipinas, na Zona Livre de Exportação de Bataan”,
conforme Pires (2003).
349
350
351
REFERÊNCIAS
FASES CARACTERÍSTICAS
DO PERÍODO
Forte influência neoliberal, Estado como Livro Verde da
indutor e regulador do setor privado. Sociedade da
1995 – 2000 Preocupações múltiplas: expansão da infra- Informação;
(Inicial)
estrutura, alfabetização digital, conexão de CDI; orelhões de
equipamentos públicos; multiplicidade Internet e totens
de dispositivos de acesso, indefinição.
Expansão de experimentos de acesso Fust;
público e gratuito. Início da conexão Solonópoles, Rits
2001 – 2003 pública massiva com infocentros e Infocentros do
(Expansão) telecentros. Debates do que vem a ser Governo do Estado
inclusão digital. Debate sobre a relação de São Paulo
inclusão digital, cidadania e educação. Telecentros da
Debate sobre a plataforma tecnológica Prefeitura de
(Fust/Software livre) São Paulo
Consolidação dos Telecentros em São Piraí Digital, Casa
Paulo em duas gestões. Ampliação da Brasil, Espaços
percepção da relação direta entre Multimídia Minc,
2003 – 2005
(Indícios governos eletrônicos e inclusão digital. Gesac
de uma
Múltiplas iniciativas no interior do governo
política
pública) federal. Inclusão digital como programa
do PPA. Municípios avançam na
estruturação de uma política pública de
conectividade e inclusão.
10
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9472.html.
352
11
Disponível em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/18878.html.
12
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9998.html.
353
Oferece conexão à
internet, a diversos
públicos-alvo, a maioria
Comunicação definida por outros Gesac 2002
Gesac
ministérios (Educação,
Defesa, Cultura e
Desenvolvimento
Social).
Visa promover,
Gesac,
nas escolas de
Estados,
Proinfo Educação educação básica, o 1997
Municípios e
uso das TICs como
ONGs
apoio pedagógico.
Ciência e Telecentros para
Tecnologia e que comunidades
Casa Brasil Gesac 2005
Casa Civil carentes tenham
(ITI) acesso à internet.
Subsidia e dá
Cidadão crédito para a
Conectado – compra de
Presidência microcomputadores, Indefinido 2005
Computador
para Todos com acesso
facilitado à internet.
Espaço com
Ponto de acesso à internet
Cultura Gesac 2004
Cultura que integra diversas
iniciativas culturais.
Telecentro Desenvolvimen- Telecentros que Instituições
parceiras
de to, Indústria oferecem acesso à (prefeituras, 2003
ongs e entida-
Informação e Comércio internet a empresas. des de classe
13
TCU, Ata n. 48, de 7 de dezembro de 2005 p. 192, sessão ordinária, disponível em http://tcu.gov.br/
pls/portal/docs/PAGE/TCU/SESSOES/ATAS/PLENARIO/PLENARIO_2005/ATA_48_PL_DE_07-12-
2005.PDF.
355
14
Disponível em http://www.senado.gov.br/sf/publicaçoes/estatuto
356
esses são os espaços mais excluídos dos fluxos econômicos globais, que
normalmente privilegiam cidades mundiais e territórios com maior capaci-
dade competitiva.
res, mas oferece a todos os que passam na cidade as ruas iluminadas como
serviço essencial para a vida cotidiana da população.
Tipo Características
O serviço é prestado exclusivamente pela administração
municipal. A prefeitura constrói a rede, fornece os serviços
1. Cidades digitais estatais
de acesso à rede e de provedor, e assume a operação e
manutenção.
Administração direta concedendo ou permitindo as
2. Cidades digitais com
funções de operação e manutenção. Arranjo também
administração direta
apropriado para municípios de pequeno porte.
Combina administração direta e indireta. As
funções de planejamento e normatização, a definição de
3. Cidades digitais com
políticas tarifárias e o controle da receita poderão ser
administração direta e indireta
exercidos por qualquer dos níveis dependendo do grau de
concessão estabelecido;.
4. Cidades digitais com controle Combina funções atribuídas a órgãos entre as formas de
público privado e gestão da administração direta, indireta e empresas privadas. A
administração direta responsabilidade pela gestão está na administração direta.
5 Cidades digitais com controle Combina funções atribuídas a órgãos entre as formas de
público privado e gestão das administração direta, indireta e empresas privadas. A
empresas responsabilidade pela gestão está nas empresas.
A administração direta estabelece controle de concessão
ou permissão com empresas privadas, que têm autonomia
6. Cidades digitais sobre controle
em relação às tarifas, à gestão financeira e ao controle da
privado
receita, dentro dos limites estabelecidos nos contratos. Esse
arranjo é o único possível hoje.
16
Segundo Paulo Freire, “educar e educar-se, na prática da liberdade, é tarefa daqueles que
sabem que pouco sabem – por isso sabem que sabem algo e podem assim chegar a saber
mais – em diálogo com aqueles que, quase sempre, pensam que nada sabem, para que
estes, transformando seu pensar que nada sabem em saber que pouco sabem, possam
igualmente saber mais” (Freire, 1977, p. 24).
17
Disponível em http://www.telecentros.sp.gov.br. Ver também Setaimen, 2004.
18
Disponível em http://inclusao.ibict.br/index.php/iniciativas-no-brasil/907-esta-futuro-viva-
rio. Ver também Coelho, 2002.
19
http://www.cdi.org.br/QuickPlace/cdi_/Pagelibrary032572E9006A7464.nsf/h_Toc/
09BA0E7AZE9A311B8232574860062C347/?OpenDocument
20
Ver também Neto e Lemos, 2005.
361
21
Quando o software se comercializa com código-fonte fechado,não disponível, falamos em
software proprietário. Nesse tipo de software, os recursos são gerados por royalties obtidos
na concessão de licenças. Quando o software é distribuído de graça, porém com código-
fonte fechado, o chamamos de freeware. O software livre tem seu código-fonte aberto, o que
significa que ele pode ser usado, modificado e distribuído livremente.
363
22
Carlos Afonso (2005) aponta em artigo a necessidade de estabelecer um projeto de
infraestrutura de rede comunitárias, e com base nele sugerir uma política nacional de inclu-
são digital.
364
Bibliografia
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365
1
Desde a trágica morte de Celso Daniel, a imprensa nacional se encarregou do “trabalho
sujo”. Não apenas pelo que foi publicado, mas também pelo que as “redações bem informa-
das” veicularam sobre as “relações” que teriam ligado o prefeito a seu colaborador e amigo.
A guerra civil travada em todas as metrópoles brasileiras aparece assim em todo seu
conteúdo funcional à ordem. Fizeram – e fazem – com Celso Daniel o que diariamente fazem
com centenas de jovens negros e pardos: as vítimas são imediatamente rotuladas e se
tornam suspeitas. Ser vítima já é um indício contundente de responsabilidade. A vítima é
virtualmente transformada em algoz.
2
Escândalo do “mensalão”/ PT x PT: Palmeira critica “tecnocratização” do PT, entrevista
concedida por Vladimir Palmeiras, Folha de S. Paulo. 21. 8. 2005.
3
A gestão municipal do PT em Santo André sobreviveu a essas campanhas de difamação –
o que não se pode dizer do PT gaúcho. Com isso não queremos diminuir – ao contrário – a
heroica experiência do partido em Porto Alegre.
4
Existe uma vasta literatura acadêmica sobre o movimento regional do grande ABC paulista
promovido por Celso Daniel. Para uma apresentação bastante fiel dessa experiência inovado-
ra, ver Abrucio e Soares (2001): o livro analisa a agenda regional do grande ABC paulista e faz
referência ao conjunto da bibliografia sobre ela. Para uma análise do processo constituinte do
tecido institucional regional, conferir Cocco e Silva (2000). Uma problematização no âmbito do
debate internacional sobre desenvolvimento regional é o tema da obra de Klink (2001).
368
5
Para uma análise crítica do nacional-desenvolvimentismo e do neoliberalismo, ver Negri e
Cocco (2005).
370
6
A referência é à obra clássica de Mario Tronti (1976).
7
A respeito do tema, conferir Cocco (1999).
371
A constituição do comum
Na dinâmica das redes e da difusão social da produção, ou seja, da
terciarização da indústria e da industrialização dos serviços, o trabalho assa-
lariado e seu estatuto encolhem continuamente.
A relação salarial funciona ao longo de uma nova linha de separação:
não mais a que opõe o tempo de vida ao tempo de trabalho, o emprego ao
desemprego, mas a que separa e sobretudo atravessa o sem-número de
372
Bibliografia
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ção intermunicipal no grande ABC, São Paulo: Cedec, Oficina Municipal, 2001.
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TRONTI, Mario. “The Progressive Era”. In: Operário e capital. Porto, Afrontamento, 1976.
374
Introdução
O espaço para o desenvolvimento regional resulta do confronto de dois
vetores: o primeiro é a escala para projetos de desenvolvimento. Deve ha-
ver um mínimo de escala, dependente sobretudo de população e renda. O
segundo é o da cooperação. Deve existir um tamanho máximo, dependente
de vocação econômica, cultura, história, língua (considerando este último
fator em outros países). O Brasil, com várias experiências regionais, está
buscando esse espaço em vários estados por meio de iniciativas como os
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), no Rio Grande do Sul,
as Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs), em Santa Catarina, ou
ainda os Pactos de Cooperação no Ceará. Vale ressaltar que nenhuma che-
gou a criar um nível intermediário de governo, tal qual o exemplo das provín-
cias italianas. A eficiente intervenção para o desenvolvimento das aglome-
rações produtivas, sem dúvida, passa por essa discussão. Quando se tem o
375
Figura 1
Ciclo de vida de um cluster, adaptado de Eurada (1999) por Casarotto e Pires (2000).
Pré-clusters Nascimento do cluste r Desenvolvimento do Cluster estruturado
cluster
Poucas empresas Maior concentração de Aumento da Consórcios
isoladas voltadas a um empresas e fortes concentração com formalizados, Sistema
mesmo produto relações comerciais verticalização e início de Local Estruturado, forte
formação de consórcios parceria público-privada
377
Figura 2
Representação da macrorrede de um sistema produtivo local, com ênfase
no instrumento de garantia de crédito. Fonte: Casarotto e Pires (2000).
Instituições
Associações Observatório de pesquisa
PMEs Econômico
Centro catalisador
de tecnologia
Cooperativa de Bancos
garantia de comerciais/
crédito desenvolv.
Redes de grandes
Consórcios Consórcios empresas
PMEs PMEs
E E
E E E E E E
Figura 3
Esquema básico de uma sociedade de garantia de crédito
aportam capital
Sócios
Socidade de garantia patrocinadores:
de crédito governos, grandes
Recebe, analisa e projetos empresas, instituições
encaminha projetos
consultoria
presta
garantia capital Sócios participantes
Bancos
financiam
381
O caso brasileiro
No Brasil, o apoio ao desenvolvimento das micro e pequenas empre-
sas tem merecido cada vez mais a atenção das diversas esferas governa-
mentais e entidades voltadas ao fortalecimento dessas empresas. Entretan-
to, muito ainda há por fazer para que esse segmento, fundamental para a
economia, passe a desempenhar seu papel com a representatividade obtida
em outros países mais avançados.
Em nosso país, sempre existiu um problema crônico no apoio financeiro
às pequenas empresas, motivado pela elevada taxa de juros, bem como pelas
dificuldades de ordem burocrática de acesso ao crédito (documentação, ga-
rantias, prazos etc.), cujos números de referência já foram apontados no estu-
do do Sebrae do Rio Grande do Sul (AGS, 2005). Hoje, é justamente o seg-
mento das microempresas e empresas de pequeno porte que necessitam de
empréstimos entre R$ 10 mil e R$ 100 mil, aquele que ainda enfrenta as
maiores dificuldades de acesso ao crédito. Para as microempresas ou empre-
sas informais, que precisam de financiamentos de até R$ 10 mil, existem as
ONGs de crédito solidário (microcrédito), apoiadas por programa específico
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além
de mecanismos multilaterais como o Banco Mundial. Já para as que necessi-
tam de um volume de crédito um pouco maior (acima de R$ 10 mil), há asso-
ciações de garantia de crédito como possível alternativa.
No Brasil existem algumas boas experiências em andamento. Na região
Sul, por exemplo, o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE), que atua nos três estados do sul do Brasil, tem trabalhado em parceria
com as cooperativas de crédito no crédito rural. Para os financiamentos de
investimentos fixos, as cooperativas de crédito prestam garantia, cumprindo
papel semelhante ao das cooperativas de garantia de crédito italianas. Em
2004, cerca de 6.100 operações de investimento fixo com recursos do BNDES
(Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf, Fundo
de Safra, Financiamento de Máquinas e Equipamentos – Finame, e BNDES
Automático) foram efetivadas por meio de cooperativas de crédito rural.
Nas operações de valores até R$ 10 mil, o aval é prestado diretamente pela
cooperativa de crédito, sem necessidade de garantia real. Para operações
entre R$ 10 mil e R$ 100 mil, a cooperativa de crédito articula localmente o
aval da cooperativa de produção, ou empresa integradora ao qual o produtor
rural está ligado, ou ainda o aval do fornecedor do equipamento. Em Santa
Catarina, particularmente, as cooperativas de crédito rural do Sistema de
Cooperativas de Crédito do Brasil (Sicoob) criaram, cada uma, um fundo
382
Conclusão
Apresentamos uma configuração típica dos mecanismos de integração de
um sistema produtivo local italiano, especialmente da região da Emília Romanha,
detendo-nos no instrumento de garantia de crédito. Além da Itália, mostramos
que vários outros países dispõem de mecanismos de garantia coletiva ou
mutualista de crédito e que o Brasil já possui algumas experiências válidas, mas
que muito há por fazer, particularmente na definição de um marco regulatório.
384
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