Avaliação Das Capacidades de Gestão Do Risco de Desastres

UD 5
EDIÇÃO 2011 - 2012
PROGRAMA DELNET
DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO LOCAL
DIDÁTICAS
UNIDADES
A reconstrução pós-desastre:
uma oportunidade para
avançar rumo ao
desenvolvimento sustentável
Curso de Redução do Risco de Desastres

e Desenvolvimento Local Sustentável
© Centro Internacional de Formação da OIT
www.itcilo.org/delnet
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Cooperação Humanitária do Governo
e do Povo do Brasil
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
ADVERTÊNCIA
A utilização de uma linguagem que não discrimine nem marque diferenças entre homens e mulheres
é uma das preocupações da nossa Organização. Porém, tal uso do nosso idioma apresenta soluções
muito variadas sobre as quais os linguistas ainda não chegaram a um acordo. Neste sentido, e com o
intuito de evitar a sobrecarga gráfica que implicaria utilizar "o/a" para marcar a presença de ambos os
sexos, optamos por utilizar o clássico masculino genérico, considerando que todas as menções nesse
género representam sempre todos, homens e mulheres, abrangendo claramente ambos os sexos.
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UD5 | Curso de Redução do Risco de Desastres e Desenvolvimento Local Sustentável
Copyright 2011 © Centro Internacional de Formação da OIT
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
ÍNDICE
Introdução
1. A relação entre a emergência, a ajuda humanitária, os desastres e a reconstrução

1.1. Abordagens predominantes e lições aprendidas
1.2. As tendências podem modificar-se
2. Rumo à reconstrução integrada e sustentável do território

2.1. Espaços abertos por um processo de reconstrução
2.2. A reconstrução no quadro do desenvolvimento local
2.3. Princípios-chave para uma reconstrução sustentável
3. O processo de reconstrução e o seu planeamento

3.1. Considerações gerais e preparatórias: os primeiros desafios
3.2. O planeamento da reconstrução prévio ao desastre
3.3. A resposta adequada: chave na reconstrução
3.4. Fases do planeamento
4. Os domínios do desenvolvimento local na reconstrução sustentável

4.1. Linhas orientadoras para um processo de reconstrução
4.2. O domínio económico
4.3. O domínio sociocultural
4.4. O domínio político-administrativo
4.5. O domínio ambiental
5. Casos práticos
5.1. Caso 1 – Recuperação e reconstrução após o Grande Terramoto de Hanshin-Awaji no
Japão. Lições retiradas da experiência de Kobe
5.2. Caso 2 - Colômbia: reconstrução da região do Eixo Cafeeiro. Um novo modelo de
gestão territorial para o renascimento de uma região. Prémio Nações Unidas - Sasakawa
2000
6. Bibliografia geral
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
INTRODUÇÃO
A Quinta Unidade Didática aprofunda, seguindo a lógica dos temas tratados na UD de preparação,
a relação que existe entre a resposta, a vigilância da emergência, a ajuda humanitária e os processos
de recuperação e reconstrução nos territórios, sempre a partir duma perspetiva integrada de redução
do riscos de desastres. Introduz-nos também nas oportunidades, espaços e desafios que um
processo de reconstrução, a sua organização e planeamento geram, na perspetiva do
desenvolvimento local sustentável. Por último, propõe princípios e estratégias a integrar nos
processos pós-desastre, relacionados com as diferentes dimensões do desenvolvimento.
A Unidade Didática 5 consta de quatro capítulos:
► O Capítulo 1 trata da relação que existe entre os desastres, a resposta e os processos de

reconstrução, apresentando lições aprendidas com diversas experiências na matéria e as
principais abordagens que prevaleceram nos processos de reconstrução pós-desastre, à escala
global. Analisa como a prática predominante na gestão da emergência pode ameaçar e minar a
reconstrução, mas também como se podem reverter as tendências atuais e como a resposta
pode contribuir para a reconstrução e, por sua vez, esta para o desenvolvimento.
► O Capítulo 2 introduz-nos no tema da reconstrução sustentável do território, nas

oportunidades e nos desafios que se nos apresentam, enfatizando como o processo pós-
desastre se pode orientar para incentivar o desenvolvimento local e evoluir para criar melhores
condições de vida para a população afetada, procurando criar sociedades resilientes e
sustentáveis. Apresenta-nos, além disso, as principais lições aprendidas através de diferentes
experiências de processos de reconstrução.
► No Capítulo 3, analisam-se os principais aspetos do planeamento da reconstrução sustentável,

insistindo que esta pode ser prevista, planeada e organizada antes que ocorra um desastre;
situação que nos permite garantir uma maior coerência e compreender melhor as ligações entre
a resposta, a emergência, a reabilitação, a recuperação e a reconstrução. Apresenta-nos também
os primeiros desafios a enfrentar, a importância de uma resposta adequada, a necessidade de
promover ações sustentáveis e as principais fases e passos a seguir no processo de planeamento
pós-desastre.
► O Capítulo 4 enfatiza as principais considerações que se devem ter em conta no processo de

reconstrução, sublinhando a importância que tem cada dimensão do desenvolvimento
(económico, social, político e ambiental) no processo pós-desastre, as linhas a seguir, as
estratégias a promover e os setores-chave a considerar na reconstrução integrada e sustentável
do território.
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Nesta quinta Unidade Didática, estabelece-se como objetivo que seja capaz
de:
► Conhecer as tendências, abordagens predominantes, lições extraídas e relações entre a resposta,

a emergência, a ajuda humanitária, os desastres e a reconstrução pós-desastre.
► Compreender que a reconstrução pós-desastre pode ser planeada, antecipada e enquadrada num
processo contínuo de redução do risco e que pode ser orientada para fortalecer as condições de
vida a longo prazo.
► Conhecer e gerir os princípios e critérios básicos para enquadrar a reconstrução pós-desastre no
desenvolvimento local sustentável.
► Identificar os desafios e contar com critérios e conhecimentos essenciais para planear um
processo de reconstrução orientado para a sustentabilidade e a construção de sociedades
resilientes.
► Conhecer e identificar as principais ações e estratégias que se podem impulsionar em cada uma
das diferentes dimensões do desenvolvimento local num processo de reconstrução pós-
desastre, em matéria de sustentabilidade do território.
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
A RELAÇÃO ENTRE A EMERGÊNCIA, A AJUDA

1 HUMANITÁRIA, OS DESASTRES E A
RECONSTRUÇÃO
Vimos, na Unidade Didática anterior, como a preparação contra os desastres se converte em uma
ferramenta essencial para enfrentar e reduzir o impacto de uma eventual catástrofe, sobretudo
quando tal preparação faz parte de um processo integrado de redução de riscos e se integra nas
políticas e práticas do desenvolvimento local.
O impacto e as consequências de um fenómeno destrutivo podem ser muito varáveis, dependendo

do local onde se manifesta, da magnitude, intensidade e natureza do evento, assim como dos
fatores de vulnerabilidade presentes na sociedade e nos ecossistemas. Ao mesmo tempo, os
desastres podem afetar desde uma família ou um pequeno bairro, até extensos territórios ou
regiões, e inclusive vários países, como vimos desde as primeiras páginas dos materiais deste curso.
Dificilmente pode existir uma solução ou “receita” universal para levar por diante com êxito
processos de redução do risco de desastres, ainda que existam abordagens, estratégias e princípios
sustentáveis que podem orientar os mesmos, como estudámos nas Unidades Didáticas precedentes.
Cada programa, projeto ou ação deve ser adaptado às realidades e necessidades locais em
correspondência com os sistemas de desenvolvimento que as definem.
Na reconstrução pós-desastre, a afirmação anterior adquire maior relevância pelo facto de ser
quase impossível predizer com exatidão onde se dará o maior impacto de um evento, o nível de
intensidade com que se desencadeará, a quantidade de população afetada e quais serão os meios de
subsistência destruídos. Não obstante, e apesar do que ficou dito, a reconstrução pós-desastre pode
ser planificada, prevista e enquadrada no contexto do desenvolvimento integrado de uma sociedade
e alguns acontecimentos podem ser antecipados, dependendo das capacidades, dos recursos e do
nível de conhecimento e controlo do risco que exista no território. Pode-se prever inclusivamente o
planeamento da reconstrução e as suas respetivas estruturas de funcionamento. Dessa perspetiva,
da mesma forma que a prevenção, a mitigação e a preparação, a reconstrução é parte do processo
integrado de redução do risco de desastres.
A reconstrução é um processo a longo prazo, que requer esforços e recursos por parte de todos os
atores para cumprir os objetivos que vão muito além de restabelecer e recuperar as condições da
comunidade prévias ao desastre, mas que passam também por evoluir para melhores condições de
vida. Esta pode transformar-se numa oportunidade de desenvolvimento, se se fizer uma gestão
responsável e consciente da situação e se se entender como um dever das autoridades e dos
gestores locais a necessidade de promover um processo integrado, que enquadre a reconstrução no
planeamento responsável do território, com o fim de alcançar graus de sustentabilidade mais
elevados.
Sendo consequentes com as abordagens de “processos”, mais que de “produtos” conjunturais no

tempo, trataremos de desenvolver a ideia de que, como qualquer outra ação do desenvolvimento,
todas as atividades e as consequências relativas ao risco de desastres estão relacionadas e fazem
parte integrante de um sistema complexo no qual interagem, se fortalecem ou se debilitam.
As experiências e lições de processos de reconstrução no Haiti e na Ásia (tsunami, terramotos e

furacões), sugerem-nos que não podemos continuar a realizar esforços para reduzir os riscos de
desastres de forma isolada de outros aspetos do bem-estar integrado da comunidade. É necessário
ter em consideração aspetos muito mais amplos que a simples mitigação do efeito dos fenómenos
naturais num determinado local ou comunidade. O conceito de sustentabilidade pode fornecer-nos
um quadro de referência para avaliar e analisar as medidas para reduzir o risco e, por sua vez,
integrar outros aspetos relativos ao desenvolvimento do território a partir de um contexto mais
holístico.
6
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
A sustentabilidade baseia-se na premissa de que as pessoas e os territórios são formados por
sistemas (económicos, sociais, político-institucionais e ambientais) que têm de se manter em
harmonia e mútuo equilíbrio para continuar a beneficiar a população, tanto na atualidade como no
futuro. Um território são, equilibrado e sustentável é aquele que pode persistir no futuro
assegurando a sobrevivência das pessoas e dos ecossistemas, assim como o bem-estar físico e uma
vida e trabalho dignos para todos os setores e os seus habitantes.
Adotar os campos da sustentabilidade no processo de reconstrução pode ajudar a comunidade a

evitar a realização de ações que podem prejudicar o seu desenvolvimento futuro. O ideal é que os
territórios, no processo pós-desastre, adotem um plano de reconstrução a longo prazo,
incorporando os princípios do desenvolvimento local da forma mais integrada possível.
1.1 Abordagens predominantes e lições aprendidas
1.1.1 Tendências na resposta e a ajuda humanitária: lições aprendidas
A tendência predominante na resposta continua a ser a de ações focadas principalmente em

enfrentar os desastres e situações de contingência, mais que na redução do risco e dos vazios do
desenvolvimento. Esta situação torna-se ainda mais evidente quando se considera o caso específico
da reconstrução pós-desastre.
Numerosos e recentes estudos1 afirmam que os Estados, a comunidade internacional, os meios de

comunicação, as agências, os organismos multilaterais, entre outros, centram principalmente os seus
investimentos pós-desastre na assistência humanitária e na gestão da emergência, mais que nos
processos de reconstrução preventiva ou de desenvolvimento. Por exemplo, o Centro para a
Investigação da Epidemiologia dos Desastres (CRED, 2004) declara que “globalmente, a assistência
técnica para o desenvolvimento não está a crescer, enquanto a ajuda e as organizações humanitárias continuam a
aumentar substancialmente e se multiplicam cada vez mais”.
Além da imperiosa necessidade de salvar vidas, proteger a dignidade das pessoas e evitar ao máximo
o sofrimento humano causado pelo impacto de um desastre, existem outras razões que motivam
esta abordagem:
uma visão centrada no desastre e no evento contingente, mais do que no desenvolvimento;
a oportunidade de ter visibilidade e propaganda por quem presta e dirige a assistência;
reações espontâneas, desorganizadas e conjunturais (incluindo muitas vezes as solidárias) à
margem dos processos normais de desenvolvimento do território;
a necessidade de mostrar resultados concretos e quantificáveis perante a opinião pública;
a “má consciência” de algumas instâncias decisoras por não terem tomado medidas antecipadas
para evitar a tragédia.
Os estudos também concordam em que a resposta aos desastres muitas vezes não é oportuna
e se realiza de forma desorganizada e mal planeada. Frequentemente sustenta-se na oferta das
agências de cooperação e organizações financeiras e não nas necessidades da zona afetada, com
muito pouca ou quase nula participação das autoridades e dos atores-chave dos territórios.
É bastante frequente constatar que na resposta pós-desastre existe uma carência de mecanismos de
coordenação apropriados, se fornecem recursos desnecessários, surgem “peritos” que não são
peritos, as normas nacionais não são respeitadas, subestimam-se as leis e os recursos locais,
1 Os estudos e relatórios mais relevantes neste sentido podem encontrar-se listados na bibliografia desta mesma Unidade Didática.
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
duplicam-se e substituem-se funcionários e usa-se como paliativo atuar num cenário visível para
obter protagonismo político. A ajuda mal planeada e sem cuidados pode ampliar os efeitos do
desastre e contribuir para a criação de riscos futuros2.
Depois de um desastre, muitos projetos são concluídos rápida e repentinamente devido ao facto de
que os recursos para a ajuda humanitária estão geralmente “ligados” e condicionados a objetivos de
curto prazo, sem se poder reequacioná-los e utilizá-los além do tempo “permitido” para abarcar
outros aspetos relacionados com processos de redução do risco de desastres e de gestão do
desenvolvimento a médio e longo prazo.
A esta realidade soma-se a constante generalizada deste tipo de ajuda não contar com “estratégias
de saída”, ou seja: como assegurar que as comunidades afetadas e as autoridades locais beneficiarão
e poderão retomar e preencher o vazio deixado pelos agentes externos que prestaram apoio? Ou
como garantir que as intervenções externas se vinculem aos processos normais do desenvolvimento
local, especialmente com a recuperação e a reconstrução? Em todos os casos, nos quais estas
reflexões não se tinham equacionado antecipadamente, as ações levadas a cabo durante a atenção às
crises revelaram investimentos escassos ou nulos no médio e longo prazo.
O relatório de síntese “Resumo Ampliado da Avaliação Conjunta da Resposta Internacional ao

Tsunami do Oceano Índico”, apresentado em janeiro de 2007 pela Coligação de Avaliação do
Tsunami, não faz mais que ratificar o exposto anteriormente, destacando que as agências
internacionais experimentaram graves problemas, foram omitidas as capacidades locais, prevaleceu
um trabalho de escassa qualidade e coordenação e se evidenciou a natureza arbitrária do atual
sistema de financiamento para as emergências humanitárias, entre outros aspetos (ver caixa mais
abaixo).
As diferentes conceções e perceções que as autoridades, agências, pessoas ou instituições têm sobre
os desastres e o seu vínculo ao desenvolvimento traduzem-se na prática no fracionamento das
ações de redução do risco de desastres e na divisão em etapas da sua gestão (prevenção, mitigação,
preparação, emergência, resposta, reabilitação, recuperação e reconstrução) sem entender que são
processos intimamente ligados, relacionados e complementares. Além deste fracionamento e desta
separação em “etapas” da redução do risco, o problema é muito mais profundo, posto que não
existe, geralmente, qualquer vínculo com os processos normais de desenvolvimento dos territórios.
Como analisávamos na UD2, a Redução do Risco de Desastres é e deve ser responsabilidade das
autoridades ligadas ao desenvolvimento e não recair nas mãos das instâncias dedicadas às
contingências, incluindo a própria resposta ao desastre.
A separação por fases e responsabilidades do processo de redução de riscos gera habitualmente um

desfasamento de tempo entre a ajuda humanitária e a reconstrução, no qual se produzem grandes
vazios operativos, até que se tenham realizado estudos, avaliações, projetos e programas de
recuperação e intervenham as autoridades nacionais/locais competentes. O denominador comum é
que tanto a população como as autoridades locais enfrentam o processo de reconstrução sem maior
planeamento e com os escassos meios que lhes restam depois do desastre.
EXEMPLO
Avaliação conjunta da resposta internacional ao tsunami do Oceano Índico (disponível no
Infodoc em espanhol)
O relatório foi realizado pela Coligação de Avaliação do Tsunami, na qual participaram 27

destacadas agências internacionais. É um excelente trabalho que nos apresenta as debilidades que
prevalecem no atual sistema internacional de resposta à emergência e o seu vínculo com os
processos de reconstrução. O relatório foca os seus conteúdos em:
2Federação Internacional de Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, World Disasters Report, Genebra, Oxford University
Press/FICV, 2001.
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DIDÁTICAS UD5
1. Coordenação internacional da resposta aos países afetados pelo Tsunami
2. O papel da avaliação das necessidades na resposta ao Tsunami
3. O impacto da resposta ao Tsunami nas capacidades locais e nacionais
4. Vínculos entre a ajuda, a recuperação e o desenvolvimento na resposta ao Tsunami
5. A resposta financeira ao Tsunami
Esta tendência de separar a ajuda humanitária e a emergência dos âmbitos de desenvolvimento e

dos processos integrados de redução de riscos de desastres impede o arranque de uma reconstrução
baseada nos recursos e nas capacidades locais e, em consequência, aumenta o nível de risco no
território. “A ajuda humanitária falha com demasiada frequência na definição e ataque às raízes do problema e na
criação de um ambiente em que outros atores possam atuar com maiores capacidades”3.
1.1.2 Tendências dos processos de reconstrução: lições extraídas
Outro divórcio, concetual e operativo, regista-se na falta de coordenação entre as agências

especializadas na “resposta” (no melhor dos casos, em estruturas que apenas funcionam durante a
emergência) e os demais atores que se dedicam à “reconstrução, mitigação e prevenção de
desastres”, ou seja, ao desenvolvimento.
De facto, na maioria dos casos, as ações pós-desastre são realizadas por diferentes instâncias
desvinculadas entre si, sem coordenação de capacidades, tempos ou competências, apresentando-se
sérios vazios de sustentabilidade a médio e longo prazo, deixando os territórios afetados com
graves dificuldades em enfrentar a situação de crise. Aplicam-se medidas que não têm em conta as
necessidades do território, fazendo com que a recuperação das comunidades não conduza à
reconstrução ou a formas mais seguras e sustentáveis de desenvolvimento.
O PNUD afirma que: “a reconstrução é frequentemente concetualizada e concebida para devolver a um país as
condições de desenvolvimento de que gozava antes da catástrofe. Este padrão também leva habitualmente ao
restabelecimento das condições de risco que existiam antes do desastre, o que não prepara o terreno para futuros
desastres e possivelmente contribui para o nível de endividamento do país devido aos avultados empréstimos
contraídos”4.
Outra limitação na maioria dos processos de reconstrução consiste no facto de se focarem em

recuperar principalmente o meio físico (edifícios, habitações, pontes, caminhos, estradas, entre
outros) enquanto pouco se faz para recuperar, reconstruir e sobretudo transformar as debilidades
económicas, os danos ambientais, as instituições e capacidades locais, o tecido e as condições
sociais, ou seja, aspetos mais intangíveis, mas sem os quais nenhuma sociedade pode desenvolver-se
em condições de sustentabilidade.
O impacto de um desastre mede-se habitualmente em termos económicos ou número de

afetados, deixando-se de lado aspetos relevantes para a comunidade como as perdas de
postos de trabalho e meios de subsistência, os danos na economia doméstica e informal, os
prejuízos e limitações nas redes de aprovisionamento de serviços básicos, a debilitação ou
destruição dos ecossistemas e do tecido social, entre outros.
A reconstrução e diversificação dos meios de vida são o motor do desenvolvimento nos territórios,
posto que permitem às comunidades valer-se rapidamente por si mesmas, romper com as clássicas
dinâmicas de dependência da “ajuda” e gerar mecanismos e meios para a definição, cada vez mais
autónoma, do seu habitat e ambiente. Não obstante, na maioria das intervenções externas não tem
sido esta a tónica; por exemplo, de 198 projetos do Banco Mundial levados a cabo entre 1980 a
3FICV, 2001, op. cit.

4PNUD, Directrices para la recuperación posdesastre, 2005. Disponível em:
http://www.undp.org/cpr/disred/documents/publications/regions/america/recovery_guidelines_esp.pdf
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
1998, apenas 10% incluíam a reconstrução económica, enquanto 53% se focavam exclusivamente
nas infraestruturas5.
Segundo a FICR, os recursos da ajuda convencional para a reconstrução mantêm-se baixos e

estáticos e os interesses particulares e o protagonismo de políticos, governos e outras instituições,
têm sido mais importantes do que a análise das necessidades reais das populações afetadas. Desde
1991, o apoio aos Países Menos Desenvolvidos (PMD) caiu mais de um terço em termos reais, ao
mesmo tempo que os investimentos diretos na exploração dos recursos naturais destes países
aumentaram, acrescenta. A mesma fonte afirma também que os efeitos da liberalização económica
estão a diminuir a sustentabilidade da reconstrução e do desenvolvimento nos países mais
vulneráveis. Se se mantiverem as tendências atuais, dificilmente se poderão alcançar os Objetivos de
Desenvolvimento do Milénio6.
A promoção, o fortalecimento e a valorização dos recursos endógenos, tanto humanos como

materiais, para levar por diante o processo de reconstrução, não são usualmente promovidos.
Tenta-se justificar esta tendência com o “mito” de que a população local fica desamparada frente à
crise ou num estado de choque que a impede de poder participar ativamente no seu próprio
desenvolvimento. Por outro lado, observa-se que em muitas situações os planos de
desenvolvimento, as análises e estudos de caso e, mais ainda, os planos de investimento, foram
realizados por entidades externas ao território e também ao país afetado, o que limita a aplicação de
medidas adequadas devido à falta de conhecimento da realidade e das necessidades. Por exemplo, e
sempre segundo a FICR, 60% dos investimentos para a reconstrução do “Plano de ação contra
inundações” no Bangladesh, entre 1990 e 1995, não foram feitos no país.
O tempo que se perde entre a ajuda humanitária e a reconstrução gera o fenómeno da

reconstrução espontânea, sem planeamento nem recursos adequados. Em alguns casos, a
reconstrução atrasa-se e, por vezes, não chega mesmo a arrancar adequadamente devido à falta de
organização local, aos conflitos de interesses, à carência de políticas apropriadas, planos e projetos
coerentes.
Em vez de promover e financiar ações de desenvolvimento sustentável, tanto os governos como as

entidades de cooperação revelam uma visão limitada e de curto prazo, que a promoção de políticas
de desenvolvimento responsáveis não traz resultados imediatos e tangíveis, dos quais se possam
obter os mesmos benefícios de publicidade e protagonismo que no caso da ajuda humanitária.
Existe um risco elevado de que a “tirania do apressamento” – condição geralmente

associada ao regresso à normalidade – leve a desperdiçar as oportunidades de mudança,
redução do risco e desenvolvimento sustentável 7.
Além disso, muitos processos de reconstrução são levados a cabo de acordo com uma estratégia de
gestão centralizada, sem contar com a participação das autoridades e dos atores locais. Este
distanciamento do território faz com que as obras de reconstrução, inclusivamente as que são
planeadas, não ataquem necessariamente as causas que geraram o desastre.
As abordagens predominantes nos processos de reconstrução podem sintetizar-se no seguinte:

► A ação orientada para a recuperação da infraestrutura física, mais que para o restauro dos meios
de subsistência e ecossistemas.
► A recuperação e reconstrução com o fim de devolver a comunidade ao estado “normal” prévio
ao desastre, o que significa de alguma forma a “reconstrução do risco”.
► A redução do risco planeada do ponto de vista do desastre e dos seus efeitos, e não em função
das causas estruturais que o geram ou como produto das debilidades do desenvolvimento.
5 FICV, 2001, op. cit.

6 Ver Unidade Didática 1 Cap. 3.2 e 3.3.
7 PNUD, 2005, op.cit.
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UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
► A reconstrução baseada principalmente na “oferta” da cooperação, mais que nas necessidades e
recursos locais, o que leva ao endividamento e promove a dependência.
► A recuperação desvinculada do processo de gestão do risco de desastres e da resposta à
emergência.
► A reconstrução centralizada pelos governos nacionais e em descoordenação com as instâncias
responsáveis pelo desenvolvimento local.
► Ações centradas no protagonismo, em soluções rápidas e visíveis, sem perspetivas sustentáveis
e duráveis.
1.1.3 A gestão dos desastres pode ameaçar a reconstrução
Enquanto prevalece a tendência de continuar a enquadrar as ações e os esforços dos países na

resposta à emergência e nos desastres como acontecimentos isolados do desenvolvimento, é
necessário perguntarmo-nos: como reverter esse círculo vicioso quando o impacto negativo dos
desastres continua a aumentar nas nossas comunidades e ecossistemas e cada vez é mais difícil
recuperar dos seus efeitos?
Na UD1 analisávamos como os desastres incidem no desenvolvimento. De igual forma é necessário

considerar que a abordagem e a gestão do risco de desastres que desenvolvemos antes e
depois do mesmo podem apoiar ou colocar em perigo a reconstrução. A ideia que deve
promover-se é que todas as ações prévias a um evento destrutivo, durante a emergência e depois
dela, deveriam fortalecer, mais que minar, a reconstrução, e isto não teria que parecer estranho, nem
muito menos ser motivo de conflito de interesses entre diferentes agentes ou atores do
desenvolvimento.
Segundo o que foi afirmado na UD1, os desastres já não se consideram uma interrupção
momentânea nas atividades de uma comunidade, mas representam um verdadeiro perigo para a
subsistência e a vida de muitas pessoas, principalmente para aquelas que se encontram presas na
pobreza estrutural e na marginalização.
Segundo a FICV, a ajuda para reduzir a pobreza não chega nem a metade do que as Nações Unidas
preconizam. Basta recordar que 96-98% das vítimas fatais provocadas por desastres estão nos
países pobres ou em desenvolvimento, que 665 000 pessoas morreram na década passada a um
ritmo médio de 1 300 vítimas por semana. Que se bem que 11% da população viva em países de
Baixo Índice de Desenvolvimento Humano, estes correspondem a 53% das vítimas mortais devido
a desastres.
Se as tendências predominantes no que respeita ao impacto dos desastres nas nossas sociedades, as
formas de os enfrentar e de levar por diante a gestão e manejo do risco continuarem com as
debilidades atuais, podemos dar como certo que os processos de reconstrução serão cada vez
menos efetivos e que será difícil levar a cabo uma recuperação efetiva e sustentável nas
comunidades e ecossistemas afetados.
Muitas vezes, as comunidades não apenas devem enfrentar a resposta com os seus próprios meios,
mas também todo o processo de reconstrução. Um número considerável de comunidades ficam
isoladas no momento da emergência e em muitos casos, sobretudo em comunidades indígenas e
rurais, o isolamento é quase permanente e não contam com mais recursos que os seus próprios
meios e os que o seu ambiente e envolvente lhes possa oferecer.
Demonstrado está que os atores locais, desde Moçambique, Bangladesh, Irão, Paquistão até às
Caraíbas, América Central e do Sul, são e foram parte substancial da preparação, do alerta, da
resposta e da reconstrução e, portanto, deveriam ser tidos em consideração e ser protagonistas-
chave da redução do risco e da reconstrução pós-desastre. “Foram as próprias populações locais que
levaram a cabo quase todas as atuações imediatas para salvar vidas e que adotaram as medidas de apoio de
11
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
emergência ….. Daí que muitas vezes8 as capacidades locais sejam as que determinam o número de
sobreviventes.
1.2 As tendências podem modificar-se
Nas últimas décadas, sobretudo no início do novo milénio, promovidos pelo crescente impacto dos
desastres no desenvolvimento e por uma maior tomada de consciência à escala internacional -
graças ao trabalho do Secretariado da Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD)
e de diferentes instâncias relacionadas com a redução do risco tanto no âmbito da ONU, ONG,
organismos regionais e internacionais – colocou-se na agenda a necessidade de romper com o
esquema no qual o processo de redução do risco é fracionado em “etapas”. Começa-se a relacionar
a emergência com a reconstrução e esta última como uma possibilidade de reequacionar as
estratégias de desenvolvimento que foram a base da geração do risco.
O estabelecimento de prioridades comuns a nível internacional, tais como os Objetivos de

Desenvolvimento do Milénio, os mecanismos de luta pelo desenvolvimento humano sustentável, a
erradicação da pobreza e as iniciativas para contrariar os efeitos do aquecimento global na mudança
do clima, favoreceram o nascimento desta nova tendência no seio das diferentes instituições.
Como víamos na UD4, a preparação, a ajuda humanitária e de emergência têm um papel

importante no período pós-desastre para mitigar os efeitos dos desastres, desenvolver uma resposta
organizada, salvar e proteger vidas e aliviar o sofrimento da população afetada, entre outros aspetos.
Por isso, as ações de preparação devem ser fortalecidas muito mais ainda, para evitar o maior
número de vítimas possível, mas devem além disso integrar processos mais complexos, estar
relacionados com a redução de riscos futuros e contribuir para processos integrados de
desenvolvimento local.
Muitas das ações da resposta e da ajuda humanitária poderiam ser coordenadas e ter múltiplos
efeitos:
mitigar o efeito dos desastres e organizar a resposta
responder às necessidades urgentes da emergência, aliviar o sofrimento humano, proteger a
dignidade das pessoas e salvar o máximo número de vidas;
facilitar o caminho rumo à recuperação; e
contribuir para o desenvolvimento a longo prazo.
Antes de construir abrigos temporários, realojar a população em zonas de “menor risco” ou fazer
investimentos a curto prazo, deveria considerar-se se será melhor investir na reconstrução das
habitações danificadas, melhorar e reduzir o risco nos aglomerados ou restabelecer os meios de
subsistência da população. Para tal é necessário um processo de preparação, organização e tomada
de consciência prévia ao desastre, assim como um conhecimento do risco, do território e dos
recursos e capacidades locais que permita tomar esse tipo de decisões durante a emergência.
É necessário superar os esquemas tradicionais e prevalecentes centrados nas “fases”. Mais ainda, a
ajuda humanitária deveria fazer parte integrante dos processos de reconstrução e não ser
interpretada unicamente como um espaço momentâneo e temporário de intervenção. Esta poderia
enquadrar-se na melhoria das condições de vida e ser complementar à reconstrução e ao
desenvolvimento. O impasse ou período de transição entre a emergência e a reconstrução não
deveria existir ou deveria ser minimizado o mais possível.
Usualmente, como víamos anteriormente, quando se fala da redução do risco de desastres, esta é
habitualmente dividida e fracionada em “etapas ou fases” e tempos determinados em que se
realizam ações específicas para cada período e não se afirma como um processo permanente e
8 Coligação para a Avaliação do Tsunami, Informe de síntesis: Resumen ampliado, 2007
12
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
transversal às atividades do desenvolvimento. Por exemplo, os conceitos de prevenção ou de
mitigação são associados à realização de ações prévias a um desastre. Não obstante, e do ponto de
vista da sustentabilidade, este limite é artificial, pois a prevenção deve estar presente em todo o
processo de redução de riscos. Os conceitos, mais que limitantes, deveriam fazer parte de uma
cultura de redução do risco de desastres, enquanto as chamadas “fases ou ciclos do desastre” são
impedimentos, mais do que contributos, posto que tendem a separar e a dividir esforços em vez de
os complementar. As autoridades locais e do desenvolvimento são as responsáveis por assumir e
coordenar integradamente todo o processo, como bem vimos em Unidades Didáticas anteriores.
No caso da reconstrução é ainda mais usual que se fale e se divida em etapas (reabilitação,
recuperação, reconstrução) e inclusivamente costuma definir-se o tempo que leva cada fase depois
do desastre, como se fosse um processo linear e como se os desastres fossem iguais e afetassem da
mesma forma diferentes territórios, populações ou ecossistemas. Não obstante, a realidade não é
assim. Tanto a reabilitação (que trata de restabelecer os serviços vitais e a infraestrutura básica e
mitigar os efeitos mais graves para que a sociedade comece a funcionar minimamente), como a
recuperação (que se foca em restaurar e melhorar, na medida do possível, as condições de vida
“normais” de uma sociedade) e a reconstrução (que pressupõe avançar na redução do risco futuro
orientada para o desenvolvimento e para uma maior resiliência das comunidades), fazem parte de
um processo permanente, orientado para formas mais avançadas de desenvolvimento, que deve ser
planeado e levado a cabo sempre pensando na evolução para melhores condições de vida.
Imediatamente após um desastre, não apenas se devem salvar vidas ou restabelecer as condições
mínimas de funcionamento das redes vitais, mas também se deve trabalhar com a abordagem de
minimização dos riscos. Por exemplo, ao enterrar ou queimar os cadáveres dos animais, limpar os
poços de águas, demolir instalações e edificações perigosas, identificar zonas de maior segurança,
está-se a evitar a propagação de infeções, a poluição das águas, novos acidentes e danos para a
população, por outras palavras, estão a reduzir-se os riscos presentes e a evitar os riscos futuros.
EXEMPLOS
Resposta humanitária – UNICEF Moçambique
Este site da UNICEF foca a preparação e estratégias de resposta para emergências de início
rápido; estes cenários de planeamento incluem a possibilidade de terramotos, ciclones e cheias. A
UNICEF faz parte da Equipa de Gestão de Calamidades das Nações Unidas em Moçambique que
trabalha com o Governo de Moçambique para reforçar a capacidade nacional de preparação para
responder e mitigar os danos resultantes de situações de emergência de início rápido e às
necessidades de emergência crónicas de início lento. Do mesmo modo, a UNICEF e outros
parceiros apoiam o Plano Estratégico Nacional para a Prevenção e Mitigação de Calamidades
Naturais e trabalham com o Instituto Nacional de Gestão de Calamidades para reforçar a
capacidade nacional de preparação, resposta e mitigação do impacto das calamidades naturais.
FAO e as Emergências (disponível em inglês)
Recuperação de meios de subsistência e estratégia de reabilitação no Paquistão e na

Indonésia: Para criar uma ligação mais sólida entre as respostas às emergências a curto e longo
prazo nesses países pós-terremoto, a FAO usa o denominado Sustainable Livelihoods Approach para
enquadrar o levantamento de necessidades e o planeamento da resposta.
No Paquistão, a Estratégia de Reabilitação dos Meios de Subsistência foi desenvolvida pela
Autoridade Nacional de Reconstrução e Reabilitação do Terramoto (ERRA), com apoio da FAO
e da Organização Internacional do Trabalho.
O objetivo é reabilitar os meios de subsistência da população, com ênfase na agricultura e outras
atividades geradoras de rendimento de acordo com planos elaborados pelas próprias
comunidades.
Na Indonésia, o plano segue a mesma abordagem “de baixo para cima”.
13
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
1.2.1 A resposta e a ajuda humanitária podem contribuir para a reconstrução
Os programas de assistência humanitária e de emergência deveriam ser concebidos como o

princípio do processo destinado à reconstrução e não como um fim em si mesmos.
Uma abordagem diferente que inclua um bom planeamento da resposta à emergência, baseado nas
avaliações imediatas das necessidades, pode transformar-se numa plataforma para a reconstrução,
através de um processo no qual tanto os afetados pelo desastre como as instâncias de apoio possam
dar início a um lento mas seguro processo de reconstrução. Este processo pode servir para
restabelecer a vida e os meios de subsistência das pessoas, dar-lhes tempo para pensar e raciocinar,
realizar uma avaliação detalhada do impacto e dos novos níveis de risco de desastres com que
haverá que lidar, participar no processo, tomar as decisões adequadas, elaborar um plano de
reconstrução e levar a cabo a sua implementação. A emergência poderia assim transformar-se no
início de um compromisso dos atores do desenvolvimento local.
Sem ser exaustivos nem pretender dar uma solução acabada para o processo de como a resposta à
emergência pode contribuir para a reconstrução, seguidamente mencionaremos alguns princípios
que podem ser tidos em consideração:
► Planear e preparar-se adequadamente para fortalecer e tornar mais efetiva a resposta e as ações
destinadas a reduzir a perda de vidas humanas.
► Introduzir como parte da gestão da emergência a reabilitação e o restabelecimento dos meios
de subsistência para minimizar ao máximo o impasse que se pode produzir com a reconstrução.
► Entender e enquadrar a emergência como parte de um processo destinado a contribuir para a
reconstrução e dentro do possível enquadrá-la como uma oportunidade para alcançar maiores e
melhores níveis de desenvolvimento a médio e longo prazo.
► Utilizar e fortalecer as organizações, as capacidades e os recursos locais e evitar ao máximo
depender de fatores externos.
► Compreender que as populações afetadas detêm conhecimentos e habilidades e não são sujeitos
indefesos.
► Identificar as necessidades e as capacidades dos diferentes grupos sociais e integrar, na medida
do possível, todos os atores no processo de tomada de decisões, favorecendo mecanismos
transparentes de participação.
► Descentralizar o controlo, a tomada de decisões e o uso dos recursos de forma que a gestão da
situação esteja o mais próxima possível dos beneficiários.
► Assegurar que a assistência seja complementar e reforce os sistemas normais de subsistência da
população.
► Ser realistas e adaptar as soluções às condições e necessidades dos territórios e não impor
soluções preestabelecidas que não estejam de acordo com o contexto.
► Assegurar uma estratégia de saída que garanta a continuidade do trabalho e permita estabelecer
relações diretas com o processo de reabilitação, recuperação, reconstrução e os aspetos normais
do desenvolvimento da comunidade.
EXEMPLOS
Prevenção de Catástrofes - Brasil (disponível no Infodoc)
Resultado das discussões da Agenda Parlamentar, programa de contribuição técnica às gestões

municipais realizado pelo CREA-PR – Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura, Agronomia
em parceria com entidades de classe nos municípios, a presente publicação tem o objetivo de
orientar e auxiliar os gestores na implementação das propostas apresentadas como prioritárias para
14
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
a melhoria da qualidade de vida. Foram mais de 250 propostas compiladas em três grandes áreas:
Cidade, Cidadania e Sustentabilidade. Na presente publicação o tema abordado é a Prevenção de
Catástrofes. O objetivo é facilitar o trabalho dos gestores na inclusão de políticas públicas e planos
de ação e controlo afim de minimizar os danos destes fenómenos aos municípios.
Vídeo 'percepção de risco, a descoberta de um novo olhar'
Dirigido por Sandra Alves e Vera Longo, o documentário integra o Projeto educativo homônimo
desenvolvido em parceria com a Defesa Civil do Estado de Santa Catarina, Brasil, e a Universidade
Federal do mesmo Estado. Agrega uma série de entrevistas com representantes do poder público,
de institutos de pesquisa, de organizações não-governamentais, especialistas e personalidades da
área do Brasil, de Santa Catarina, e da Estratégia Internacional para Redução de Desastres (EIRD)
da ONU. São jornalistas, pesquisadores, psicólogos, educadores, artistas, atingidos por desastres,
que juntos formam uma teia de reflexões interdisciplinares, num diálogo com imagens de natureza
e urbanidade.
1.2.2 A reconstrução pode incentivar o desenvolvimento
Na UD1 analisávamos como os desastres podem ser uma oportunidade para avançar rumo ao
desenvolvimento. Os processos de recuperação e reconstrução, se forem orientados de forma
adequada, se organizarem os recursos, fortalecerem capacidades e planearem e reequacionarem as
ações no território, podem validar esta afirmação. Mais, estes processos devem fazer parte das ações
integradas de uma sociedade, fortalecer as atividades quotidianas e contemplar a melhoria e o
equilíbrio entre as diversas dimensões que compõem o desenvolvimento local (económico-
produtivo, sociocultural, político-institucional e ambiental). Aprofundaremos estes temas no
capítulo seguinte e ao longo dos conteúdos desta UD. Não obstante, adiantaremos brevemente
alguns princípios-chave para fechar este capítulo e ter alguns critérios de base para as reflexões
futuras.
A reconstrução pode ser uma plataforma para o desenvolvimento local. Um processo que se
integra transversalmente em todas as dimensões, setores e aspetos-chave do território, e não apenas
na reparação dos danos do desastre, pode contribuir para os seguintes benefícios:
► Restabelecer, recuperar e fortalecer os meios de subsistência das comunidades.
► Restabelecer e melhorar as condições de vida da população e dos territórios segundo as
necessidades, capacidades e preferências das pessoas e setores afetados.
► Recuperar e melhorar as condições ambientais, promover o uso racional dos recursos naturais
e as relações humanas com os ecossistemas.
► Fortalecer as capacidades das autoridades e atores locais, da organização territorial e do tecido
social.
► Reduzir a dependência e valorizar os recursos e capacidades locais.
► Promover um processo participativo e inclusivo priorizando os grupos sociais em situação de
maior vulnerabilidade e marginalidade.
► Melhorar e promover políticas, tanto de desenvolvimento, como instrumentos, ferramentas e
metodologias específicas com vista à integração da redução de riscos de desastres nas atividades
quotidianas, assegurando os mecanismos administrativos necessários para a sua implementação.
► Assegurar como meta mínima o gozo do direito aos serviços básicos de toda a população no
processo de reconstrução.
O PNUD sustenta que:…“a recuperação sustentável fundamenta-se no conhecimento do facto de que as

capacidades, atividades e abordagens concebidos no terreno, o mais cedo possível, podem moldar e transformar a
recuperação numa oportunidade de iniciar um processo que transforma enquanto repara. A redução do risco de
desastres e a promoção do desenvolvimento que sejam participativos e equitativos são o eixo da sustentabilidade que se
deve procurar em qualquer bom programa de recuperação. Se se tiver em consideração a natureza recorrente de muitos
15
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
perigos naturais, o desenvolvimento de capacidades deve orientar sempre as ações de recuperação, ainda mais em
intervenções com um propósito determinado9”.
EXEMPLOS
Série de animações "Percepção de Risco"
A série de animações "Percepção de Risco", idealizada e produzida por Sandra Alves e Vera
Longo, foi criada e desenvolvida para o projeto educativo "Percepção de Risco, a Descoberta de
um Novo Olhar". Desenvolvido em parceria com a Defesa Civil e a Universidade Federal de Santa
Catarina, Brasil.
Seis municípios catarinenses são certificados pela ONU
Pioneiros na adesão a uma campanha mundial para redução de desastres os municípios de

Blumenau, Florianópolis, Itajaí, Jaraguá do Sul, Rio do Sul e Tubarão se destacaram pela estrutura
e pelas ações para construção de cidades mais seguras.
Organizações, Sistemas e Instrumentos Internacionais de Proteção Civil
Pretende-se, com o presente Caderno Técnico, contribuir para o conhecimento do contexto

internacional da Proteção Civil, seus principais intérpretes e instrumentos. Sem pretender ser um
documento exaustivo, dar-se-á um particular enfoque às organizações e iniciativas às quais Portugal
se encontra envolvido. Algumas das iniciativas referidas neste documento não tiveram origem no
contexto estrito da Proteção Civil. Julgou-se, no entanto, adequada a sua referência, porquanto
constituem recursos de suporte às ações desencadeadas por esta „comunidade profissional‟.
Em Portugal, o Ministério da Administração Interna é o Departamento Governamental a quem
compete definir as prioridades de cooperação e envolvimento internacional no domínio da
Proteção Civil, sempre em estreita sintonia com as linhas estratégicas da política externa nacional.
À Comissão Nacional de Proteção Civil está incumbido o papel de apreciar os acordos ou
convenções sobre cooperação internacional em matéria de Proteção Civil. A Autoridade Nacional
de Proteção Civil é, por seu turno, a entidade competente a quem cabe operacionalizar no terreno
as medidas previstas nos acordos celebrados por Portugal.
9 PNUD, 2005, op.cit.
16
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Onze ações-chave para construir nações e comunidades

resilientes a desastres. Lições para um futuro mais seguro
1. A consciência pública é um elemento essencial de preparação para salvar vidas e meios de

subsistência.
2. Os indivíduos e as comunidades têm um papel importante na gestão dos riscos de ameaças
naturais.
3. Sistemas com meios de subsistência diversificados e serviços de microfinanças ajudam os mais
pobres a sobreviver e recuperar de eventos de desastre.
4. O conhecimento tradicional é de grande valor e, ao ser resgatado e difundido, pode informar e
ao mesmo tempo proteger as comunidades.
5. O conhecimento sobre os desastres, e como proteger-se, deve ser incluído no currículo do
sistema formal de ensino.
6. Os sistemas de alerta precoce são necessários para todas as ameaças (monitorização) e para
todas as pessoas (informação, disseminação e planos de evacuação).
7. O ordenamento do território e a proteção dos ecossistemas podem reduzir os riscos de
desastre.
8. O desenvolvimento e o cumprimento dos códigos de construção podem minimizar os riscos e
as perdas.
9. O compromisso político e público com a redução do risco de desastre é imperativo.
10. São necessárias políticas e soluções inovadoras nos campos humanitários e de desenvolvimento
para reduzir os riscos de desastre.
11. As ameaças naturais e os desastres não conhecem fronteiras e, por isso, a sua gestão requer uma
cooperação global.
Baseado na experiência do desastre do tsunami no Oceano Índico
Estratégia Internacional para a Redução de Desastres, 2006
17
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DO INFODOC
► Cunha Lopes, Daniela da; Álvares Cabral de Barros, Felipe; Américo Barros Filho, Manoel;
Oliveira Silva, Marcus Vinicius de, Construindo Comunidades mais Seguras - Preparando para a Ação
Cidadã em Defesa Civil - Brasil, Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2009
► Oliveira Tavares, Alexandre, Riscos naturais e ordenamento do território – Modelos, práticas e políticas
públicas a partir de uma reflexão para a região centro de Portugal, Departamento de Ciências da Terra e
Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, 2010.
► Aquino, Alberto, Desenvolvimento Sustentável incorporando a Gestão de Risco - Conceitos e práticas a partir
da experiência da GTZ, Equipa Regional de Competências “Gestão do Risco e Mudança
Climática” América Latina e Caraíbas, 2008.
► Desenvolvimento Sustentável, Planejamento e Gestão Ambiental.
18
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
RELATIVAMENTE A ESTE CAPÍTULO, TENHA EM

CONTA QUE…
► Globalmente, a assistência técnica para o desenvolvimento não está a crescer, mas

a ajuda humanitária continua a aumentar substancialmente; o mesmo acontece com
as organizações humanitárias, que se multiplicam cada vez mais. Avançamos rumo
à sustentabilidade ou temos um planeta cada vez mais vulnerável?
► Os estudos concordam em que a resposta aos desastres muitas vezes não é

oportuna, baseia-se na oferta da cooperação, é centralizada, desvaloriza as
capacidades locais e é realizada de uma forma desorganizada, mal planeada e à
margem das necessidades da população.
► A resposta à emergência pode transformar-se numa plataforma para a

reconstrução, através de um processo no qual tanto os afetados pelo desastre como
as instâncias de apoio possam dar início a um lento mas mais seguro processo de
reconstrução.
► A reconstrução é frequentemente concetualizada e concebida para se voltar às

condições de que a comunidade usufruía previamente, o que habitualmente leva ao
restabelecimento das condições de risco que existiam antes do desastre e a não a
preparar o terreno para futuras catástrofes.
► A abordagem de desenvolvimento e de redução do risco prévio durante a

emergência e posteriormente ao desastre pode apoiar e orientar os processos de
reconstrução.
► A reconstrução pós-desastre pode ser planeada, prevista e enquadrada no

desenvolvimento integrado de uma sociedade e alguns acontecimentos podem ser
antecipados, dependendo do nível de conhecimento, capacidades, recursos e
controlo do risco que se detenha.
► A reconstrução e diversificação dos meios de vida são o motor do

desenvolvimento nos territórios que podem permitir às comunidades valer-se por
si próprias, rompendo as clássicas dinâmicas de dependência e gerando
mecanismos e meios para uma recuperação autónoma do seu habitat e ambiente.
► A reconstrução pode permitir incentivar o desenvolvimento, tendo em

consideração que esta propicia um espaço excecional no qual a sociedade está
sensibilizada pelo desastre e se abrem as portas para a tomada de consciência,
mudanças políticas, institucionais e de atitudes.
► Assim como a resposta e a ajuda humanitária se podem transformar numa

plataforma para a reconstrução, a reconstrução também pode ser uma plataforma
para o desenvolvimento local sustentável.
19
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
RUMO À RECONSTRUÇÃO INTEGRADA E

2 SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO
Cada território deveria adotar de forma rotineira uma visão de desenvolvimento a longo prazo e
incorporar os fatores de sustentabilidade e redução do risco de desastres em qualquer processo de
planeamento. Na ausência desta situação ideal, uma sociedade afetada por uma catástrofe deve
avaliar a oportunidade que se pode gerar nos processos de recuperação e reconstrução pós-desastre
para implementar medidas que garantam um maior grau de resiliência no seu desenvolvimento
futuro.
Um desastre provoca grandes mudanças no território, que obrigam as pessoas e autoridades a ter
em consideração uma série de aspetos e problemas que usualmente não fariam parte das suas
prioridades, tais como: a redução da vulnerabilidade, a presença de ameaças latentes, o planeamento
com uma abordagem de redução de riscos, a localização segura das habitações e dos serviços
básicos, etc. Da mesma forma, no contexto pós-desastre, é normal também perguntarmo-nos: que
possibilidades havia de se ter atuado de outro modo, e de se ter promovido um melhor
desenvolvimento a fim de evitar a catástrofe?
Um desastre força-nos a tomar decisões num momento em que a vontade política, a consciência
sobre o risco, a atenção dos meios de comunicação, das autoridades e da comunidade internacional
são elevadas. Por outras palavras, existe a possibilidade de aplicar medidas inovadoras num espaço
de tempo em que o acesso a assessorias e conhecimento técnico é possível e existem fluxos de
assistência financeira e recursos (tanto nacionais como internacionais) que priorizam a zona de
impacto.
Estas mudanças podem ser interpretadas como uma oportunidade para construir um melhor
caminho e um melhor futuro e evitar assim o desejo natural e geralmente predominante de voltar à
“normalidade” o mais rápido possível. Pode ser uma vantagem para o território avaliar as más
práticas, reorientar prioridades e implementar ações com perspetivas de desenvolvimento – que,
por diversas razões, antes não se levaram por diante –, como melhorar e fortalecer as condições de
vida da população, aumentar a segurança física, revitalizar a economia local, fortalecer as
instituições públicas e privadas e proteger o ambiente; incorporando princípios de sustentabilidade
que não requerem grandes esforços ou investimentos adicionais.
Por exemplo, cada país, setor, território e município conta ou deveria contar com planos de
desenvolvimento. O período pós-desastre representa uma oportunidade de realizar uma avaliação
profunda dos mesmos (e sem esforços adicionais, pois é sempre necessário fazer avaliações pós-
desastre para diagnosticar o nível de danos e de risco em que se encontra a sociedade e elaborar
planos de reconstrução), avaliar o nível de risco que tem ou em que ficou cada programa ou projeto
que se está a implementar, identificar os vazios e pontos fortes que estes têm e reequacionar aqueles
que não contribuem para a sustentabilidade ou são geradores de riscos. A reconstrução pode-se
transformar no momento oportuno para integrar, como eixo transversal, a componente do
risco nos planos de desenvolvimento. O planeamento estratégico converte-se assim num bom
instrumento para levar por diante o processo e a abordagem de desenvolvimento endógeno, sendo
uma boa garantia para a sustentabilidade. As autoridades locais são os garantes e responsáveis dos
processos de reconstrução com a participação e o esforço dos atores-chave do território.
20
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
EXEMPLOS
Riscos sísmicos – Alentejo Litoral - Portugal
Consulte os artigos aqui disponíveis e conheça a rede sísmica do Centro de Geofísica de Évora,
quais os riscos sísmicos e a atividade sísmica em Portugal. Pode, ainda, ler o artigo denominado
Um romance do terramoto: A Voz da Terra de Miguel Real.
Alterações climáticas: Perspectivas africanas para um acordo pós-2012
É muito reconhecido que apesar dos impactos das mudanças climáticas afetarem todos os países,
os países pobres serão afetados de forma desproporcionada. A sua dependência dos recursos
ecológicos locais, associada aos problemas existentes de saúde e bem-estar (e.g., VIH/SIDA,
analfabetismo) e limitados recursos financeiros, institucionais e humanos tornam os pobres mais
vulneráveis e menos capazes de se adaptarem aos impactos das alterações climáticas.
Consequentemente, constata-se cada vez mais que as alterações climáticas podem enfraquecer a
capacidade dos países em desenvolvimento de alcançar as metas definidas nos Objetivos de
Desenvolvimento do Milénio (ODMs), atrasando assim o progresso para o desenvolvimento
sustentável. O que causa mais ironia, é que a grande maioria dos mais vulneráveis aos impactos das
mudanças climáticas são também os que menos contribuem para isso na forma de emissões de
GHG.
Neste capítulo irá tratar-se de motivar a compreensão do processo de reconstrução numa

perspetiva integrada, no quadro do desenvolvimento local sustentável, como uma estratégia que
valorize os recursos e as capacidades do território. Tentar-se-á também apresentar a abordagem de
que o desenvolvimento sustentável é o melhor mecanismo para poder reduzir o risco de desastres,
se este for enfrentado a partir das causas que o geram e se se garantir um equilíbrio adequado entre
as diferentes atividades humanas, os ecossistemas e o meio físico construído.
2.1 Espaços abertos por um processo de reconstrução
Um processo de reconstrução bem orientado pode ser uma oportunidade para promover o
desenvolvimento sustentável se soubermos “tirar partido” das condições que se criam no rescaldo
de um desastre. Isto significa que, além de se enquadrar nos danos causados aos meios de
subsistência e à população, se geram também oportunidades ou espaços como consequência da
crise. Esta situação influi no comportamento e nas atitudes das pessoas, que se mostram mais
sensíveis e conscientes face ao risco de desastres e face à necessidade de evitar que no futuro se
voltem a repetir catástrofes e desgraças humanas, materiais e ambientais.
Algumas das oportunidades geradas podem ser:
► Geração de capacidades locais

Um desastre força a comunidade e as autoridades locais a tomar decisões,
independentemente das capacidades existentes no território, pois estas têm,
imperativamente, que enfrentar a crise e tratar de restabelecer as situações normais de vida;
Estabelecem-se ou aprofundam-se laços de solidariedade, unidade e de relações entre os
atores do território e de outros níveis geográficos, permitindo maior coordenação e
conformação de redes de cooperação para o futuro;
Pode ajudar a melhorar e fortalecer as estruturas locais e a organização comunitária, não
apenas para fazer face ao desastre, mas também para criar capacidades e promover
processos que garantam sociedades mais resilientes e sustentáveis.
21
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
► Tomada de consciência e geração de vontade política
As pessoas, em geral, tendem a tomar consciência da existência do risco de desastres e das
ameaças latentes que existem no seu ambiente, sejam estas de origem natural ou de outro
tipo, o que cria condições para introduzir mudanças;
As situações de crise têm o poder de sensibilizar e motivar, em particular, os responsáveis
pelas decisões e incentivam-nos a adotar novas medidas e a integrar novas abordagens;
Incentiva-se no território a necessidade de promover mudanças destinadas a enfrentar os
vazios predominantes nos aspetos políticos, económicos, sociais e/ou ambientais.
► Identificação de riscos e planeamento de medidas

Revelam-se as condições de vulnerabilidade e risco de desastre que existiam anteriormente
à crise, materializam-se e traduzem-se em danos, o que permite saber, sustentados em
avaliações e informação fidedigna, quais são as debilidades dos sistemas de
desenvolvimento;
Cria-se a oportunidade de avaliar as condições de risco que existem no território, de
compreender melhor qual é a sua origem e as causas que o geram; conhecer os contextos
de risco, priorizar ações, desenvolver capacidades, etc.
Permite planear e promover medidas com conhecimento do risco e conceber as ações que
se podem implementar para o reduzir e evitar no futuro.
► Reorientação de prioridades/oportunidades para o desenvolvimento integrado do

território
Uma situação de crise pós-desastre pode permitir reequacionar as formas de
desenvolvimento consolidadas e enquadrar a reconstrução a partir de uma nova perspetiva
dirigida, entre outras coisas, à diversificação dos meios de subsistência e à promoção da
utilização adequada e racional dos recursos endógenos;
Cria-se o clima adequado e a oportunidade para avaliar, reequacionar, promover e gerir
planos, programas e projetos territoriais e setoriais e introduzir a redução de riscos de
desastres como eixo transversal do desenvolvimento de acordo com as necessidades do
território e das pessoas afetadas;
Apresenta-se a possibilidade de obter financiamento para projetos e planos de
desenvolvimento territorial ou de aceder e gerir, com mais facilidade, recursos tanto locais
como externos, sejam estes humanos, económicos ou técnicos;
Além de reduzir o risco de desastres como tal, pode-se fortalecer o desenvolvimento
integrado do território em aspetos como a redução da pobreza, a igualdade social, a
segurança civil, a educação, a saúde, o direito a serviços básicos, entre outros.
Mais, é importante estarmos conscientes de que as vantagens apresentadas nos pontos anteriores
são geralmente condições temporárias e transitórias e podem perder-se se não se tiver previsto uma
organização e estratégia adequadas antes da crise ou imediatamente após o desastre, com o fim de
que as autoridades locais e os setores-chave do território possam potenciar a oportunidade para
conceber um plano de reconstrução sustentável. Muitas das oportunidades que se apresentam
podem perder-se se se trabalhar de forma improvisada, sem coordenação com a realidade local e
não se tiver previsto uma abordagem de desenvolvimento face à situação e oportunidade que se
apresenta.
O planeamento prévio ao desastre e uma gestão adequada do risco podem ser garantia de
um processo de reconstrução sustentável e integrado.
22
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
EXEMPLOS
Administração para abrigos temporários - Brasil
Para auxiliar no alcance do objetivo de redução dos desastres, compromisso da Defesa Civil com a
sociedade, dentro das mais diversas concepções de gestão, este manual vem para capacitar Coordenadorias
Municipais de Defesa Civil quanto à montagem, coordenação e planejamento de abrigos temporários, a fim
de evitar, após o impacto do desastre, um agravamento da situação. A participação da sociedade civil de um
modo geral, será essencial para atuar nas atividades preestabelecidas. O objetivo deste manual é melhorar a
qualidade de atendimento às vitimas de um desastre, com padronização das normas de procedimento, cujas
medidas assistenciais abrangem o abastecimento de água, o saneamento, a nutrição, a seleção do local, a
montagem da estrutura e os cuidados de saúde.
A reconstrução causada por desastres apresenta uma oportunidade aos residentes do

Oregon para prevenir danos futuros – EUA (disponível em inglês)
Enquanto os residentes do Oregon preparam as suas resoluções para o Ano Novo, os funcionários
para a recuperação em caso de desastre aconselham-nos a incluir a reconstrução dos seus lares de
uma forma mais segura e mais resistente, com vista à diminuição do impacto causado por desastres
naturais futuros. Para mais informação consultar a página Web do FEMA (Federal Emergency
Management Agency), em inglês.
2.2 A reconstrução no quadro do desenvolvimento local
2.2.1 Desenvolvimento local sustentável: a que nos referimos?
O significado do termo “desenvolvimento sustentável” comummente aceite pela comunidade

internacional é o que foi formulado pela Comissão Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento,
que o define como: “um sistema de desenvolvimento que satisfaz as necessidades do
presente sem comprometer e colocar em perigo a capacidade das gerações futuras de
cobrir as suas próprias necessidades”. Esta visão está intimamente ligada aos princípios de
redução do risco de desastre que temos vindo a desenvolver ao longo dos conteúdos das Unidades
Didáticas, que afirmam: reduzir o risco atual edificado na sociedade, preparar-se para enfrentar
situações adversas, evitar a criação de riscos futuros, reconstruir para transformar e evoluir no
desenvolvimento.
O desenvolvimento local, na perspetiva do Delnet, entende-se como uma estratégia de

valorização dos recursos endógenos do território, que privilegia a sustentabilidade a médio
e longo prazo através do equilíbrio entre o crescimento económico, os aspetos sociais,
culturais, políticos-institucionais e ambientais. É uma estratégia baseada na participação dos
atores comprometidos com o desenvolvimento, que tem em consideração os fatores locais,
nacionais e inclusivamente os supranacionais para a levar a cabo. Esta perspetiva possibilita além
disso a integração e coordenação – de forma harmónica e coerente – das diversas políticas setoriais,
das diversas fontes de financiamento, dos diferentes recursos humanos, técnicos, naturais e
produtivos através de ações que promovem projetos concretos no quadro da sustentabilidade e
com uma visão estratégica que, entre outros:
► Privilegia e fomenta, nos processos de tomada de decisões, nas iniciativas e estratégias de

implementação dos projetos:
o uso adequado dos recursos do território
a flexibilidade
a diversidade
23
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
a mobilização e participação ativa da sociedade, em particular dos setores mais
desfavorecidos e vulneráveis.
► Prioriza, ao invés do crescimento económico a qualquer preço:

a segurança integrada da população
o desenvolvimento humano sustentável
o equilíbrio entre as atividades humanas e a conservação do ambiente.
A sustentabilidade pode entender-se, então, como um quadro de ação para os territórios que lhes
permite valorizar, de forma retrospetiva e prospetiva, as ações que se realizaram ou se vão
implementar no futuro; assim como fortalecer os meios e estilos de vida, a segurança da população
e as oportunidades económicas, políticas, sociais e ambientais. É uma forma de ver o
desenvolvimento do território a partir de uma perspetiva ampla, tanto no tempo como no espaço.
O processo de reconstrução pós-desastre pode ser uma oportunidade para refletir sobre e tomar
medidas em relação a estas áreas, pois existem consciência, vontade e possibilidades de recursos
para reequacionar a situação que conduziu ao desastre, como vimos anteriormente.
Recapitulando os conteúdos e as reflexões que temos feito ao longo do Curso, o desenvolvimento

local endógeno é sustentável quando se integram e existe um equilíbrio entre os domínios:
► Económicos, enquanto se demonstre capacidade para organizar e distribuir os fatores

produtivos com níveis que permitam integrar e fortalecer a economia local na economia
nacional e desenvolvê-la de uma forma sustentável.
Uma economia sustentável é uma economia diversificada, de tal forma que não possa ser facilmente afetada por
fatores externos e internos, sejam estes desastres ou crises de diferente índole, e quando a distribuição da riqueza é
equitativa na sociedade.
► Socioculturais, enquanto as capacidades, os valores, os atores, as perceções e a organização

local sirvam de base ao processo de desenvolvimento e, por sua vez, se fortaleçam os recursos
humanos e culturais do território.
A sustentabilidade alcança-se quando a cultura, a participação, a saúde, a educação, os serviços, a liberdade e as

oportunidades estão acessíveis a todas as pessoas, independentemente da sua condição social, cultural, do género, etnia,
religião ou outras características e estas sejam capazes de evitar a criação de riscos para a população no futuro.
► Político-institucionais, enquanto os poderes e as instituições locais sejam capazes de criar um

clima estimulante, adequado para fortalecer e impulsionar o desenvolvimento socioeconómico
local, enfrentando e resolvendo os bloqueios administrativos, organizativos, participativos e
políticos dos modelos tradicionais de desenvolvimento.
Deste ponto de vista, alcança-se a sustentabilidade quando se interpreta e permite a participação ativa de todos os
atores do território, estabelecendo e garantindo uma boa governabilidade, uma auditoria social e uma esfera de
procedimentos, normas e decisões, assim como de mecanismos de execução, controlo e acompanhamento necessários
para garantir a segurança dos habitantes e do território.
► Ambientais, enquanto os recursos naturais, os ecossistemas, o ambiente físico, o habitat e os

aglomerados humanos sejam a base de qualquer processo sustentável no curto, médio e longo
prazo.
A sustentabilidade ambiental alcança-se quando o meio físico e os ecossistemas encontram uma forma de conviver em
harmonia e em equilíbrio com o desenvolvimento de um território e quando a sociedade não se converte numa ameaça
para a natureza, nem a natureza se converte num perigo para ela.
24
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
EXEMPLO
O Saneamento frente às Situações Emergenciais motivadas pelas Enchentes: Caso do
Município do Rio de Janeiro
O presente trabalho propõe uma reflexão sobre as questões relativas às situações emergenciais
motivadas pelas enchentes. Essa abordagem se justifica pela importância desse desastre natural na
conjuntura urbana atual. Trata-se de uma pesquisa descritiva, de natureza qualitativa e que tem
como eixo central a discussão sobre as práticas de saneamento frente às situações de emergência.
Como objeto de estudo elegeu-se o Município do Rio de Janeiro.
EDIÇÃO 2011 - 2012
A sustentabilidade é então um ideal que se concretiza quando um território é capaz de

manter-se, mudar e desenvolver-se por si mesmo e preservar-se no tempo. Significa um bom
local para habitar e conviver em condições de segurança e que permite a adaptação e a criação de
resiliência às mudanças que surgem ao longo do tempo. É quando um território pode resistir,
enfrentar, gerir e reconstruir-se face a eventos desastrosos e calamidades, sejam estas de que índole
forem, incluindo as que são produzidas por fenómenos naturais.
2.3 Princípios-chave para uma reconstrução sustentável
A reconstrução é sustentável quando a redução do risco de desastres se insere nos processos de

desenvolvimento da comunidade e do território, os promove e fortalece e se incorpora
integradamente nas diferentes dimensões do desenvolvimento, sejam estas económicas, sociais,
ambientais ou políticas. Do mesmo modo, quando na reconstrução se integram e promovem os
princípios da sustentabilidade e quando os processos de tomada de decisões são levados a cabo da
forma mais descentralizada, participativa e transparente possível, os processos pós-desastre tendem
a ser muito mais sustentáveis, procurando sempre evitar a criação de novos riscos e garantir a
segurança da população, das infraestruturas e dos meios de subsistência.
Seguidamente, e sem ser exaustivos, descrevemos alguns princípios que se baseiam em experiências
de processos de reconstrução e que consideramos fundamentais para os mesmos:
25
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
2.3.1 Coordenação
A coordenação entre os diversos atores e instituições que intervêm na reconstrução é crucial para a
sustentabilidade do processo e as ações que se implementem. Os mecanismos de intercâmbio de
informação e coordenação interinstitucional existentes no território devem manter-se, fortalecer-se
e apenas se absolutamente necessário devem criar-se novas estruturas que se adaptem melhor à
realidade do período pós-desastre. Estes mecanismos devem transformar-se em instrumentos de
diálogo, abertura e consenso social entre as autoridades locais, a sociedade civil e os diferentes
setores de interesse, em que as prioridades sejam definidas e atualizadas periodicamente com base
nas necessidades e nas transformações que se manifestem no território.
Uma equipa tecnicamente capacitada e representativa, com conhecimento do território e liderada

pelas autoridades locais, pode transformar-se numa plataforma de coordenação e concertação local
que vá para além do processo de reconstrução. Em virtude da experiência que a equipa adquira no
processo, esta pode bem ou deveria estar em condições de transformar-se numa instância/comissão
permanente para promover o desenvolvimento integrado, no qual as autoridades têm um espaço e
oportunidade única de consulta, diálogo e fortalecimento da democracia local.
2.3.2 Descentralização
Os processos pós-desastre e de reconstrução devem estar vocacionados para a promoção e

fortalecimento ao máximo da tomada de decisões da forma mais descentralizada e o mais próxima
possível dos afetados. Devem criar um ambiente que permita fortalecer a autonomia do território,
assim como a sua autoestima, reconhecer e potenciar as suas capacidades.
Devem fazer-se esforços para cimentar os mecanismos políticos, de participação, acesso ao poder e
o quadro legal e institucional necessário, de forma que as autoridades locais e os atores-chave
contem com recursos próprios e tenham autonomia na tomada de decisões. Uma descentralização
real e efetiva é essencial se se quiser promover processos orientados que vão além da mera
recuperação e reconstrução após os efeitos do desastre.
2.3.3 Desenvolvimento endógeno: Recursos e capacidades
Uma reconstrução integrada e sustentável no âmbito local deve estar baseada nos recursos técnicos,
humanos, económicos, sociais e naturais do território com o fim de que o processo de reconstrução
permita, aos diferentes setores e atores, valorizar os seus conhecimentos, desenvolver e fortalecer
capacidades, reduzir a dependência de fatores externos e internos, diversificar as suas ações, basear-
se nas suas realidades e necessidades, entre outros aspetos.
A valorização dos recursos e capacidades endógenas não apenas cria pontos fortes na população
local, mas também permite um maior realismo nas propostas, soluções e medidas que se
proponham para o processo de reconstrução. Permite além disso maximizar e potenciar a sua
eficiência e compromete os diferentes setores como parte ativa e contribuinte do desenvolvimento.
Esta abordagem pode fortalecer o papel das autoridades locais, da sociedade civil, da democracia
local, entre outros, já que promove a autoestima e gera processos menos dependentes, mais
diversificados e sustentáveis.
Isto não significa que se deva menosprezar o apoio e a cooperação externa no território, nem que o
mesmo se possa desenvolver à margem de outros processos territoriais, do resto do país ou da
comunidade internacional, mas que se considera que os recursos e relações externas não podem ser
a base na qual se sustente a reconstrução e o desenvolvimento local. Se bem que os recursos
externos sejam necessários, e algumas vezes cruciais, estes devem ser um complemento das
estratégias e investimentos do território.
2.3.4 Participação, apropriação e transparência
26
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Demonstrado está que, na medida em que os atores locais participem ativamente (tanto no
processo de preparação, avaliação e tomada decisões como na conceção e implementação das
atividades), que estes sejam capazes de se apropriar do mesmo e alcançar um sentido de pertença e
apropriação, maior segurança existe em que o processo de reconstrução seja efetivo e bem-
sucedido. Um processo participativo não significa apenas a presença dos atores no mesmo, mas
também que interpreta as realidades e necessidades dos diferentes setores da sociedade e cria
oportunidades para que todos os atores socioeconómicos possam ver refletidos os seus interesses e
necessidades no quadro do consenso social.
Este processo, além de ser inclusivo, deve privilegiar a integração dos setores sociais em condição
de maior vulnerabilidade, pois são geralmente os grupos sociais mais afetados e têm habitualmente
sérias dificuldades na reconstrução das suas vidas depois de um desastre. Um processo participativo
cria mecanismos de controlo, auditoria social e concertação cidadã que permite também uma maior
transparência na utilização e destino dos recursos.
EXEMPLO
Programa de Prevenção e Preparação para Emergência e Desastres (PPED) - Brasil
As ações do PPED:
Fortalecimento dos órgãos estaduais e municipais de defesa civil, com reaparelhamento e
reequipamento dos órgãos diretamente responsáveis por esse trabalho;
Apoio com recursos a obras preventivas de desastres que visam reduzir as perdas e danos
resultantes dos processos erosivos, dos deslizamentos e das inundações;
Produção e divulgação de publicidade de utilidade pública a fim de informar a população
sobre a necessidade da adoção de comportamentos que lhe melhorarem a sua qualidade de
vida;
A capacitação de agentes de Defesa Civil, ação fundamental no Programa de Prevenção
para Emergência e Desastres, promove a capacitação, a especialização, o aperfeiçoamento,
a aprendizagem de novas técnicas e a atualização dos corpos técnicos dos órgãos que
integram o SINDEC, tudo isto em parcerias com as Coordenadorias Estaduais de Defesa
Civil.
2.3.5 Redução e resiliência face a riscos futuros
Uma boa reconstrução deve partir do princípio de que é necessário implementar ações destinadas a
enfrentar as causas estruturais do desenvolvimento que geraram o desastre, procurando garantir
normas de segurança mais exigentes para a população, o acervo social e os ecossistemas, com uma
abordagem de prevenção. A sua gestão deve fazer parte integrante e transversal do processo de
desenvolvimento local, a fim de evitar reconstruir ou restabelecer as vulnerabilidades prévias ou
gerar novos ou maiores riscos no futuro.
Um dos princípios de uma reconstrução integrada e sustentável é a criação de comunidades e

territórios resilientes aos desastres, para que estes possam conviver com os riscos e enfrentá-los,
geri-los, controlá-los, reduzi-los e, na medida do possível, evoluir para uma contribuição em todos
os domínios do desenvolvimento do território.
2.3.6 Melhorar a qualidade de vida e fortalecer os meios de subsistência
Um abordagem integrada e sustentável da reconstrução promove ações que tendem a melhorar a

qualidade de vida da população de tal forma que se trabalhe a favor do desenvolvimento humano,
da dignidade e da integridade das pessoas. Evoluir a partir de condições de risco para práticas e
estratégias que garantem a participação, o enraizamento social, a educação, saúde, uma habitação
digna, um ambiente seguro e a convivência adequada entre as atividades humanas e os ecossistemas
é uma boa garantia de sustentabilidade.
27
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
A restituição, a melhoria e a diversificação rápida e oportuna dos meios de subsistência permitem à
comunidade afetada integrar-se ou voltar rapidamente à vida normal, contar com meios e recursos
no momento oportuno e diversificar fontes de rendimento. Trata-se de facilitar o ambiente
apropriado para que a comunidade inicie o processo de reconstrução com os seus próprios meios e
capacidades, assim como para que realize investimentos futuros no seu ambiente. A criação de
fontes de emprego, o uso da mão de obra e dos recursos e empresas locais permitirá que o capital
fique nas comunidades, circule e seja reinvestido no mesmo território.
2.3.7 Evitar a dependência e a reconstrução baseada na oferta
Uma boa reconstrução deve basear-se nas necessidades e realidades da população local e do
território afetado. Quem intervém e dirige o processo de reconstrução devem ser, em primeira
instância, as autoridades locais, os atores do território, privilegiando os setores mais afetados, como
afirmámos anteriormente.
Deve evitar-se ao máximo a intervenção de organizações, peritos ou instâncias que desconheçam a

realidade local, que não tenham contrapartes territoriais, que deixem à margem e não respeitem as
estruturas existentes, assim como aqueles que imponham projetos, programas e estratégias e que
ofereçam cooperação baseada na sua própria visão, oferta e interesses.
É necessário ter em consideração que nem toda a ajuda é boa. Mais ainda, a elaboração de planos,
propostas e investimentos à margem das necessidades locais pode ser nociva para um bom
processo de reconstrução. Contrair empréstimos que não se adaptem aos requisitos explícitos dos
beneficiários e que não estejam sustentados num plano de reconstrução consensualizado e adaptado
à realidade, não apenas pode ser pouco produtivo, mas pode ainda expor o território a uma maior
dependência e vulnerabilidade económica, na medida em que se têm de pagar os juros dos
empréstimos, desviando recursos que poderiam ser utilizados em investimentos produtivos, na
criação de fontes de trabalho e na diversificação de meios de vida. O desenvolvimento local
endógeno converte-se numa boa prática para evitar a dependência e garantir a sustentabilidade.
2.3.8 Realojamento da população: última opção
Um princípio que deve prevalecer no processo de reconstrução é considerar que realojar a

população afetada num local distante do seu habitat, ainda que seja mais seguro face a possíveis
riscos, nem sempre é uma boa opção, e existem numerosos exemplos que o demonstram.
Deve considerar-se que o realojamento não significa apenas a construção de habitações e a cedência
de terrenos ou o assegurar da posse da terra, mas também que a convivência das pessoas com o seu
habitat implica uma relação muito profunda e enraizada nos meios de vida, no tecido social, nos
serviços básicos, nas atividades culturais, nas fontes de emprego e subsistência, entre outros
aspetos. A experiência indica que são numerosos os casos em que a população realojada retornou
aos seus locais de origem e mora nas habitações abandonadas em maiores condições de risco que
antes do desastre, porque nos novos locais não tinha as mesmas oportunidades de relações sociais,
culturais, económicas, etc.
No melhor dos casos, deve equacionar-se a reabilitação, reconstrução ou fortalecimento do

aglomerado e das habitações existentes e procurar reduzir ao máximo os níveis de risco. É sempre
melhor equacionar um risco aceitável/gerível do que realojar a população. No caso de ser
absolutamente necessário o realojamento, a localização das pessoas deve ser feita o mais próximo
possível dos seus meios de subsistência e dos seus âmbitos de relações sociais.
EXEMPLO
Simbologia dos desastres – Defesa Civil Brasil
A publicação, tipo cartilha, apresenta os símbolos gráficos correspondentes aos desastres que
28
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
ocorrem no Brasil e no mundo. Os desastres simbolizados referem-se aos constantes da
Classificação Geral dos Desastres e da Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos - CODAR
(Anexos A e B) da Política Nacional de Defesa Civil.
2.3.9 Igualdade de género, social e intergeracional
Uma sociedade sustentável baseia-se num sistema de igualdade que promove, tem em consideração
e integra os diferentes setores sociais, as diferenças étnicas, culturais, intergeracionais e de género e
as considera como pontos fortes da diversidade do território. Numa sociedade sustentável os
benefícios do desenvolvimento são colocados à disposição de todos os setores sociais em igualdade
de condições, de acordo com as suas necessidades e conforme as suas capacidades.
Quanto à importância da diversidade do território, convém recordar que a quase todos os sistemas
(ecológicos, biológicos, económicos, etc.) se aplica o princípio segundo o qual quanto maior é a
diversificação, maior é a sua resiliência perante fatores internos e externos. É criada uma situação
semelhante nos sistemas sociais quando uma sociedade é diversificada em termos humanos,
geracionais, de género, étnicos e culturais e se valorizam os seus direitos, interesses e necessidades;
se fortalecem e aumentam também os seus recursos, capacidades e resiliência. A reconstrução, por
conseguinte, pode e deve ter em conta e saber utilizar como ponto forte a diversidade presente no
território.
EXEMPLOS
Género e reconstrução pós-desastre: O caso do furacão Mitch nas Honduras e na
Nicarágua (disponível em inglês)
Neste documento analisa-se a importância das variáveis sociais, com ênfase nas questões de
género, na gestão de desastres. Baseia-se na experiência do furacão Mitch nas Honduras e
Nicarágua e inclui recomendações dirigidas tanto ao Banco Mundial como aos governos da
América Central.
Adaptação, género e empoderamento das mulheres
Adaptar às mudanças climáticas tem a ver com a redução da vulnerabilidade aos riscos climáticos
presentes e projetados. A vulnerabilidade às mudanças climáticas é determinada em grande parte
pela capacidade adaptativa das pessoas. Uma calamidade climática particular, tal como a seca, não
afeta toda a gente numa comunidade – ou até no mesmo agregado familiar igualmente, pois
algumas pessoas têm maior capacidade que outras para gerir crises. A partilha injusta de direitos,
recursos e poder – bem como regras e normas culturais repressivas – constrangem a capacidade de
muitas pessoas, para agir sobre as mudanças climáticas. Isto é especialmente verdade para as
mulheres. Por conseguinte, género é um fator essencial para entender a vulnerabilidade às
mudanças climáticas.
2.3.10 Reabilitação, promoção, fortalecimento e sustentabilidade dos serviços básicos
A Declaração sobre o Acesso aos Serviços Básicos para Todos, promovida pela UN-HABITAT e
UNITAR, a base dos Objetivos do Milénio (Declaration on Access to Basic Services for All), centra-se
nas ações que a nível nacional, local e internacional deveriam ser tomadas para garantir o
fortalecimento de toda a sociedade no contexto da globalização e face aos processos de
privatização, descentralização e urbanização que caracterizam grande parte do planeta. Água e
saneamento, gestão dos resíduos, energia, transporte, comunicações, saúde e educação foram
identificados como os requisitos mínimos para ter uma oportunidade face aos desafios do contexto
global.
29
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Acesso significa “disponibilidade” mas também “possibilidade de dispor”. Face a uma crise
provocada por um desastre, uma sociedade deveria reconstruir-se dando prioridade a estes
princípios básicos, que por sua vez se baseiam na promoção de políticas de erradicação da
pobreza, promoção de parcerias entre diferentes atores e fortalecimento do papel central
das autoridades locais.
Isto porque, se por um lado o acesso aos serviços básicos deve fazer-se a nível local, por outro sem
a responsabilidade das autoridades locais, a colaboração do setor privado, dos organismos
internacionais e das autoridades nacionais os principais obstáculos económicos e financeiros ligados
à difusão destes serviços nunca serão superados.
Elementos para uma definição de acesso universal aos serviços básicos
► Acesso implica:
Disponibilidade. O serviço cria-se, encontra-se disponível e acessível.
Possibilidade. O preço pago pelos beneficiários por cada serviço deve ter em conta as
suas possibilidades financeiras.
Adaptabilidade. A oferta deve adaptar-se às necessidades reais da população.
► Universal:
O termo “universal” não deixa margem para dúvidas. Significa todas as pessoas, comunidades
e populações, sem distinção alguma e incluindo as mais desfavorecidas e isoladas.
► Serviços (Básicos):
Não existe uma definição universalmente aceite de serviços básicos. A lista apresentada na
Declaração da UN-HABITAT / UNITAR é suficientemente exaustiva, já que alguns se
poderiam considerar mais fundamentais que outros. De qualquer modo isto depende também
das prioridades presentes em cada território e das decisões políticas que em cada país os
governos considerem mais estratégicas.
► Básico: este termo implica as mesmas reflexões que se fazem relativamente às necessidades
básicas:
Para quem?
Para quê? Desenvolvimento sustentável, níveis de vida dignos, desenvolvimento humano?
Em função de que objetivos?
Neste contexto, o termo “básico” está relacionado com um nível de vida digno e decente,
segundo a Declaração Universal dos Direitos Humanos e os Objetivos de Desenvolvimento
do Milénio.
Fonte: UN/HABITAT-UNITAR
Num contexto de reconstrução apresenta-se uma oportunidade para reequacionar o

desenvolvimento em prol destas prioridades. Ainda que seja difícil dar uma definição universal do
que é básico e indispensável para o desenvolvimento humano, está claro que existe uma série de
serviços que estão diretamente relacionados entre si e também com a consecução de padrões de
vida melhores e mais dignos.
Além disso, no pós-desastre imediato, estão presentes no território afetado todos os atores, (ou
quase todos) que juntos podem negociar e colaborar para estabelecer novas condições de partida
para as comunidades afetadas, sem exclusão de ninguém: governos centrais, autoridades locais,
organismos da sociedade civil, empresas, organizações internacionais e instâncias de
30
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
desenvolvimento cujas responsabilidades e interesses deveriam coordenar-se em torno de um
objetivo comum, o de reconstruir sociedades mais justas e resilientes.
2.3.11 Acesso a ferramentas, formação e metodologias para quem promove os processos de

reconstrução
A capacitação e possibilidade de acesso ao conhecimento, ferramentas e metodologias são

elementos fundamentais para garantir uma reconstrução sustentável. A possibilidade de cometer
erros cujas consequências são irreversíveis é demasiado elevada numa situação de crise e
emergência, caracterizada pela desorganização, a tomada de decisões apressadas, a escassez de
recursos humanos e técnicos. Formar e criar as condições para poder localizar o pessoal qualificado
e as ferramentas e metodologias mais adequadas é um investimento que deve fazer-se com
antecedência e com consciência das vulnerabilidades e capacidades presentes no território.
EXEMPLO
Análise situacional das ações de defesa civil e proposta de educação continuada - Brasil
O Sistema de Defesa Civil é constituído por Órgãos e Entidade da Administração Pública, nas
esferas Federais, Estaduais, Municipais, por Entidades Privadas e pela Comunidade. Todos estes
coordenados diretamente pelo Órgão Central da Defesa Civil, que tem como objetivo o
planeamento e promoção da defesa permanente contra desastres, prevenindo ou minimizando
danos, socorrendo e assistindo as populações atingidas, além de participar das recuperações das
áreas atingidas por desastres, para que isto ocorra necessita-se de um melhor entrosamento e
conhecimento das atividades desenvolvidas por cada um dos Órgãos participantes das ações
coordenadas e a Defesa Civil. É no Município atingido por uma Situação de emergência que se
desencadeiam o início de todas as operações. Neste sentido apresentamos algumas situações
emergenciais na qual a defesa civil de Santa Catarina atuou com sucesso. Neste processo diversos
órgãos e entidades estão envolvidos, trabalhando na resposta ao evento, devendo haver entre eles
um mínimo de coordenação e articulação, possibilitando o gerenciamento pela Defesa Civil dos
recursos e esforços de todos os envolvidos de maneira sistemática, a fim proporcionar um
atendimento eficiente e ágil nas ações de socorro, assistência e recuperação minimizando ao
máximo os danos e prejuízos.
31
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DE INFODOC
► Brilha, José; Sá, Artur, Desastres naturais - minimizar o risco, maximizar a consciencialização, Planeta
Terra, 2007.
► Escritório das Nações Unidas para a Coordenação de Assuntos Humanitários (OCHA), Haiti
Earthquake - 2010 UN Flash Appeal, 2010.
► O Brasil e o plano nacional sobre mudança do clima. Revista Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas
nº 0 Ano 1 Dezembro 2008.
► Ceccatto Kaefer, Érica Marta; Otaviano Soares, Guilherme; Brasileiro, Lucas Santiago; Brandão
Borges, Rebecca. Desastres ambientais e conflitos.
32
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5

CONTA QUE…
► Cada território deveria adotar de forma rotineira uma visão de desenvolvimento a

longo prazo e incorporar os princípios da sustentabilidade em todo o processo de
planeamento e na redução do risco de desastres.
► Um desastre provoca no território grandes mudanças que obrigam as pessoas e

autoridades a ter em consideração uma série de aspetos e problemas que
usualmente não fazem parte das suas prioridades.
► Num contexto pós-desastre é normal perguntar-se que possibilidades havia de se

ter atuado de outro modo e de ter promovido um melhor desenvolvimento para
evitar a catástrofe.
► As mudanças produzidas por um desastre podem ser encaradas como uma

oportunidade para construir um melhor caminho e um melhor futuro e evitar
assim o desejo, natural e geralmente predominante, de voltar à “normalidade” o
mais rápido possível.
► A sustentabilidade num processo de reconstrução é um quadro de ação para os

territórios que lhes permite valorizar de forma retrospetiva e prospetiva as
atividades que se realizaram e as que se vão realizar; as quais por sua vez podem
melhorar e fortalecer os meios e estilos de vida, a segurança, as oportunidades
económicas, políticas, sociais e ambientais.
► A reconstrução é sustentável quando a redução do risco de desastres se insere nos

processos normais da comunidade e do território, os fortalece e se incorpora
integradamente nos campos do desenvolvimento local. Quando se consegue que as
diferentes dimensões do desenvolvimento se complementem e se fortaleçam entre
si e possam alcançar uma convivência harmónica entre os ecossistemas, o ambiente
e as ações humanas.
► A sustentabilidade é um ideal que se concretiza quando um território é capaz de

manter-se, mudar e desenvolver-se por si mesmo e preservar-se, adaptar-se e criar
resiliência às mudanças que surgem ao longo do tempo. Isto alcança-se quando um
território pode resistir, enfrentar, gerir e reconstruir-se face a eventos desastrosos e
calamidades, sejam estas de que índole forem, incluindo as que são produzidas por
fenómenos naturais.
► Existe uma série de princípios que surgem de experiências concretas e podem

ajudar a promover processos de reconstrução sustentáveis, no momento de
planear, promover e executar projetos. Entre eles podem destacar-se: coordenação
adequada, descentralização dos processos, utilização de recursos e capacidades
locais, participação e transparência, melhoria da qualidade de vida, fortalecimento
dos meios de subsistência, igualdade de oportunidades, acesso a serviços básicos e
redução de riscos futuros.
33
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
O PROCESSO DE RECONSTRUÇÃO E O SEU

3 PLANEAMENTO
Sem margem para dúvidas, a orientação, o planeamento e a promoção do desenvolvimento de um

país são, em primeira instância, responsabilidade das autoridades máximas do governo e das
diferentes instituições que o compõem. Neste processo, o conjunto da sociedade civil (ONG,
empresas, sindicatos, grémios, organizações comunitárias, universidades, cooperativas, etc.) pode e
deve desempenhar um papel estratégico e participar com os seus representantes na tomada de
decisões, no planeamento e execução das atividades e apropriar-se delas, para dar maior valor e
sustentabilidade às ações que se levem a cabo. Numa situação de emergência, de crise ou de
reconstrução, os comités nacionais deveriam ser dirigidos pela autoridade máxima do Estado ou
por quem esta designe e deveriam facilitar a participação das instituições representativas dos
diferentes setores do desenvolvimento, assim como as organizações da sociedade civil. Por outras
palavras, as mesmas instâncias responsáveis pelo desenvolvimento da nação são também as
responsáveis pela redução do risco e por conseguinte dos processos de reconstrução.
Quando falamos de territórios, regiões, províncias ou municípios, as estruturas encarregues de

promover os processos de reconstrução sustentável a nível local deveriam ser coordenadas pelo
governador ou governadora; o presidente ou a presidente do município ou da freguesia, conforme
seja o caso, e contar com a participação das instituições do Estado e das organizações da sociedade
civil presentes no território. É importante compreender que uma situação pós-desastre, da mesma
forma que na gestão da emergência e em todas as situações de crise, é parte dos mesmos processos
de desenvolvimento e, em princípio, é responsabilidade das mesmas estruturas organizativas, com
as variantes de cada caso, promover estes processos.
É necessário compreender que a redução do risco de desastres é uma das abordagens que confere
sustentabilidade ao desenvolvimento. O que difere, à partida, é o nível de protagonismo e de
responsabilidade assumido em cada caso e nos diferentes momentos, por uns ou outros atores: as
autoridades de planeamento do Estado, em aspetos integrados da nação; as carteiras específicas
(agricultura, transporte, turismo, etc.) no caso de ações setoriais, os sistemas nacionais e locais no
caso de preparação e os de socorro em caso de emergência ou desastres e assim sucessivamente.
Em cada caso, a autoridade máxima é a responsável por coordenar os processos.
Ao longo deste capítulo, damos como adquirido que as autoridades locais e as estruturas territoriais
de promoção do desenvolvimento são as principais responsáveis pelos processos de reconstrução
(sem retirar legitimidade a outros órgãos da cadeia de responsabilidades de uma nação), por
coordenar, dirigir, promover e garantir que os processos de reconstrução pós-desastre se
concretizem e respondam às necessidades do território e contribuam para o desenvolvimento local
sustentável.
3.1 Considerações gerais e preparatórias: os primeiros desafios
Como analisávamos no capítulo 1 desta UD, a experiência demonstrou-nos que, quando ocorre um
desastre, as atividades de resposta e recuperação são frequentemente executadas com pouca ou
deficiente coordenação entre as diferentes instituições envolvidas e podem inclusivamente gerar-se
conflitos entre as mesmas. Também acontece habitualmente que as responsabilidades não são
necessariamente assumidas pelas autoridades locais ou por pessoal técnico competente e, em
muitos casos, as ações são executadas de acordo com os critérios de quem gere os recursos
(agências, ONG, doadores, etc.) desconhecendo a realidade territorial. Nos grandes desastres não é
raro que se gere uma certa situação de caos, que muitas decisões se tomem sob pressão e de forma
apressada, sem contemplar a visão e os interesses de todos os atores e que se percam oportunidades
de melhorar a qualidade de vida nos processos de reconstrução.
34
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Num processo pós-desastre destinado à reconstrução sustentável dos territórios, é necessário
prever, estarmos conscientes e preparados para enfrentar uma série de conflitos e desafios que, de
alguma forma, condicionarão e limitarão as nossas ações e as formas de enfrentar o processo.
Alguns destes desafios, são os seguintes:

O processo pós-desastre tende a acentuar os conflitos político-sociais existentes prévios à
catástrofe.
Os desastres revelam as injustiças e desigualdades económico-sociais existentes antes do
desastre nos territórios.
Manifestam-se tensões, pelo menos, entre duas formas diferentes de abordar o processo: os
que querem voltar o mais rápido possível à “normalidade” e os que querem que o processo de
reconstrução seja utilizado para melhorar o desenvolvimento do território.
Gestão e fornecimento de artigos, mercadorias, produtos, pessoal e serviços que não tenham
sido solicitados e não são necessários.
Habitações, acampamentos e soluções temporárias com probabilidades de ser mais que
“temporárias”.
Deficiências e falta de prioridade na recuperação dos meios de subsistência, criação de
empregos e trabalho digno, tanto na área rural como urbana, que podem acarretar sérias
consequências para a reconstrução.
Os fatores e recursos económicos – e não as necessidades reais – são os que determinam os
processos de reconstrução.
Os padrões sociais, radicados na população (como a perceção do risco, as crenças e mitos)
podem influenciar a forma como se aborda a reconstrução e, em certos casos, limitar as
possibilidades de mudança para sistemas mais sustentáveis.
Uma comunidade deve partir do princípio de que pode coordenar completamente a

assistência e os recursos existentes, enquanto procura a forma de fazer com que as ações
contribuam, além de responder em primeira instância às necessidades das pessoas e aos
danos provocados pelo desastre, para satisfazer também as necessidades da vida normal e
quotidiana do território, utilizando a reconstrução como um catalisador dos vazios prévios
ao evento destrutivo e daqueles que se tenham exacerbado posteriormente.
Num processo integrado e sustentável de reconstrução, os atores, além de estarem conscientes de

que é necessário enfrentar uma série de obstáculos e desafios, devem prever a necessidade de
desenvolver novas estratégias que permitam superá-los ao longo do processo. Algumas delas
podem ser:
Entender que as decisões de reconstrução e de desenvolvimento devem equilibrar os diferentes

interesses dos grupos socioeconómicos e assegurar que os benefícios a longo prazo não sejam
sacrificados pelos de curto prazo.
Intervir o mais cedo possível na avaliação e planeamento do processo para recolher e avaliar as
necessidades da comunidade e procurando a consecução do mais amplo apoio ao processo de
reconstrução.
Potenciar e valorizar a utilização dos recursos endógenos (técnicos, humanos, naturais,
económicos, institucionais, etc.) para garantir que o processo de reconstrução conte com uma
base de sustentação local e de apoio da comunidade o mais ampla possível.
Orientar as atividades de reconstrução para fortalecer os meios de subsistência, o tecido social,
a cultura, a organização e as estruturas da comunidade.
Utilizar os recursos ambientais e naturais para fortalecer as funções dos ecossistemas e
maximizar os benefícios para a comunidade que depende deles.
35
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Reduzir a exposição ao risco a um grau menor que antes do desastre e, na medida do possível,
evitá-lo no futuro.
Induzir mudanças socioeconómicas destinadas a revitalizar e fortalecer o desenvolvimento
integrado da comunidade (social, ambiental, político, etc.).
Desenvolver infraestruturas com valor acrescido e apreciado pela comunidade, que lhe
permitam melhorar as suas condições de vida (transporte, pontes, escolas, hospitais, entre
outros).
3.2 O planeamento da reconstrução prévio ao desastre
A reconstrução sustentável é um processo que pode e deve ser organizado e planeado antes
que ocorra o desastre. Isto não significa “sacrificar” outras ações nos processos de redução do
risco, mas sim que todas as atividades para este fim, como por exemplo, a prevenção, mitigação e a
preparação podem servir como base para realizar um plano integrado de reconstrução. Isto permite
adiantar uma série de atividades que nos darão a possibilidade de abordar e prever situações que
terão de ser enfrentadas no período pós-desastre. Se se contar com capacidades e recursos
previamente atribuídos e fortalecidos, estes facilitarão a sustentabilidade da reconstrução.
A informação oportuna é crucial para a reconstrução. Por exemplo, a análise e avaliação dos riscos
prévios ao desastre; o conhecimento detalhado dos recursos, das capacidades e da realidade do
território; as ações de prevenção, mitigação e preparação oferecem-nos um quadro de referência
para medir o possível impacto, projetar cenários de risco e analisar, depois do desastre, os danos, as
necessidades e as prioridades sobre as quais sustentar o processo de reconstrução. Esta informação
servirá de base para qualquer projeto ou programa e facilitará a sua gestão futura. A qualidade da
reconstrução depende em grande medida da qualidade da informação e dos processos de
redução do risco implementado previamente ao desastre.
EXEMPLO
Manual de gerenciamento de desastres
Este manual discute as estratégias necessárias à implantação da ferramenta gerencial de

gerenciamento de desastres, de concepção sistêmica e contingencial, que sirva para padronizar
ações de resposta em desastres de qualquer natureza ou tamanho de forma a oferecer ao leitor um
modelo de atuação que permita que seus usuários adotem uma estrutura organizacional integrada
para enfrentar as demandas e complexidades dos desastres, sem prejuízo de suas competências e
limites jurisdicionais.
A responsabilidade de levar por diante um processo de reconstrução pode ultrapassar as

capacidades ou ser uma grande carga não gerível pelas autoridades locais. Depois de um grande
desastre há que enfrentar uma série de condições em mudança, competências, prioridades e
exigências inesperadas. Para as comunidades que não antecipam os problemas e os temas
associados à reconstrução, as consequências são previsíveis: confusão, descoordenação dos atores
no terreno e, sobretudo, pode perder-se a possibilidade de construir uma sociedade mais segura10.
10 Recovery and Reconstruction Committee, Rehabilitation and Reconstruction Following Earthquakes: a Guide for Local Officials, EUA, 1992.
36
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Considerar, preparar e estar conscientes que os possíveis processos de reconstrução devem
considerar-se previamente ao desastre, permite às autoridades locais e aos atores contar com lições
e organizar os seguintes aspetos que terão um valor estratégico no período pós-desastre:
► Definir de forma preliminar a estrutura organizativa, as formas de proceder, as
responsabilidades e os mecanismos de coordenação pós-desastre na resposta e no processo de
reconstrução.
► Criar um ambiente político e institucional sensível e consciente do risco e da necessidade de
que no período pós-desastre, a reconstrução pode e deve orientar-se para a resolução de outros
vazios do desenvolvimento territorial; pelo que haverá que tomar importantes decisões e
estarmos preparados para isto.
► Informar-se e capacitar-se sobre estratégias, ferramentas, metodologias, passos a seguir,
princípios básicos, etc., que se devem manejar num processo de reconstrução integrado e
sustentável e tomar consciência de que a reconstrução não significa voltar às condições prévias
ao desastre.
► Desenvolver e promover uma cultura de prevenção e de desenvolvimento para que a sociedade
tenha consciência do risco e assuma em melhores condições uma situação de crise e
reconstrução.
► Entender que o processo de reconstrução leva tempo e requer investimentos, conhecimentos e
recursos a longo prazo.
► Avaliar o risco, as vulnerabilidades, as ameaças, as capacidades e os recursos que existem no
território e portanto, identificar preliminarmente os possíveis cenários de riscos, as
vulnerabilidades, os fenómenos que se deverão enfrentar e os locais que provavelmente serão
mais afetados, assim como as medidas a tomar, tanto prévias como posteriores ao desastre.
► Identificar e estabelecer prioridades sobre os setores mais sensíveis da economia, da sociedade,
das instituições e do ambiente suscetíveis de serem afetados e prever ações e recursos em torno
da sua recuperação.
► Identificar e prever possíveis fontes de financiamento, recursos e capacidades, tanto internas
como externas.
► Prever planos, atividades, projetos, etc. sobre situações hipotéticas que podem ser a base para
um bom planeamento e um bom plano de reconstrução.
► Validar um processo de tomada de decisões e ensaiar um modelo de organização local e
territorial para enfrentar o desastre e, dentro do possível, a reconstrução.
► Preparar-se para enfrentar outras situações adversas ou outros tipos de desastres além dos
produzidos por fenómenos naturais e maximizar a utilização dos conhecimentos, dos recursos
e das capacidades do território.
3.3 A resposta adequada: chave na reconstrução
Após um desastre, o restabelecimento da normalidade começa pela resposta. O “êxito” da resposta

é muito importante, porque dele depende o fortalecimento da autoestima, da segurança e da
organização que será a base do processo de reconstrução. “A fase de emergência é o momento para iniciar
a fundação da reconstrução. Uma das lições dos terramotos no Afeganistão foi a necessidade de gerir a transição da
emergência para a reconstrução desde o início das intervenções (FICV, 2000). O Banco Mundial (2005) também
destaca a importância de um planeamento atempado para a transição da emergência para a reconstrução”11.
Se as autoridades locais e a comunidade fracassarem nos seus esforços durante a resposta, já estão
em condições desfavoráveis para levar por diante um processo de reconstrução; não obstante, se se
11 ALNAP, South Asia Earthquake 2005, learning from previous earthquake relief operations, 2006.
37
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
alcançar um relativo êxito, coordenação, organização e realismo haverá bom ambiente e
oportunidades para planear e implementar um processo integrado.
Ter em conta que a resposta e a emergência deverão ser consideradas parte integrante do processo
de reconstrução permitirá promover uma maior articulação, coordenação e melhor utilização dos
recursos que se invistam nas diferentes atividades de curto prazo para fortalecer as ações que se
empreenderão posteriormente a longo prazo. Também permitirá fortalecer as organizações e as
capacidades das autoridades locais e integrá-las nas medidas que sejam implementadas, durante a
emergência, aspetos de mitigação, prevenção e desenvolvimento.
O PNUD afirma de facto que: “Diferentes experiências demonstram-nos que é possível

eliminar o fosso que existe entre a ajuda humanitária e o desenvolvimento e transformar os
desastres em oportunidades de desenvolvimento sustentável, quando se fazem esforços
para apoiar o processo de recuperação local e nacional numa etapa precoce, quando se
incluem as considerações de redução de riscos em todas as atividades de recuperação e
quando se geram sinergias entre o desenvolvimento, os atores humanitários e outros atores
envolvidos na fase de resposta”12.
3.3.1 Diferentes capacidades para diferentes atividades
As equipas que intervenham na resposta e na reconstrução pós-desastre nos territórios devem

trabalhar de forma coordenada. As autoridades locais ou as instâncias que estas tenham designado
serão as responsáveis pela direção do processo. Equipas especializadas, peritos externos,
organismos da cooperação, etc., podem integrar estas equipas ou colaborar com elas, sempre e
quando tenham as capacidades e conhecimentos adequados e se disponham a apoiar (mais que
substituir) as instâncias ou comités locais estabelecidos no território.
Se bem que na maioria dos países existam comissões de emergência, defesas civis ou outros
organismos relacionados com a gestão de desastres, e dando por certo que a sua participação e
competências são fundamentais antes e depois da ocorrência de um evento destrutivo, os processos
de reconstrução sustentável do território têm que ser coordenados desde o seu início pelas
autoridades locais e estar presentes nas suas agendas políticas e de gestão do território, tal como
sublinhámos ao longo desta UD.
É necessário prever que para a gestão da emergência e o processo de reconstrução haverá diferentes
níveis de protagonismo por parte dos atores participantes, que devem intervir equipas com
competências e capacidades diferentes e complementares e que estas devem permanecer
coordenadas ao longo do processo e nos diferentes momentos da sua intervenção. Devem começar
a trabalhar imediatamente depois do desastre para evitar impasses entre a resposta e a gestão da
emergência, assim como com o início da reconstrução. Haverá que considerar pelo menos as
seguintes equipas diferenciadas a trabalhar em paralelo, a saber:
► A primeira, dedicada à ajuda humanitária, preocupada com a salvaguarda da vida, o alívio
da dor e proteger a dignidade das pessoas afetadas; garantir o socorro, a ajuda humanitária e
proceder a uma primeira avaliação rápida dos danos mais visíveis e evidentes (profissionais de
saúde, paramédicos, equipas de resgate, bombeiros, polícias, defesa civil, etc.).
► Uma segunda equipa destinada essencialmente a restabelecer as redes vitais de
funcionamento, que se encarregará de montar a infraestrutura que permitirá que a sociedade
volte a funcionar minimamente e que deverá avaliar os danos mais importantes que tenham
sido provocados na infraestrutura física e produtiva estratégica do território (ministérios da
construção, obras públicas, transportes, agricultura, exército, etc.).
► Uma terceira equipa constituída principalmente pelo comité de desenvolvimento local,
será a responsável pela coordenação do processo duma forma integrada e por garantir a
12 PNUD, Directrices para la recuperación posdesastre (versão 1), , 2005.
38
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
avaliação dos danos; da revisão/avaliação do plano estratégico em curso no território e pela
elaboração do novo plano de reconstrução e desenvolvimento; por definir as estratégias, os
programas e projetos para levar por diante a reabilitação, a recuperação e a reconstrução. Os
comités técnicos territoriais e as comissões de desenvolvimento local são as instâncias ideais
para promover o processo, com o apoio de instâncias, peritos e organismos que estes
considerem adequados. Todas as instâncias que participam na emergência e na reabilitação
devem integrar o comité de desenvolvimento local.
3.4 Fases do planeamento
Como já afirmámos, a reconstrução sustentável vai depender em grande parte do grau de

consciência sobre as vulnerabilidades e as ameaças presentes no território e do processo de redução
do risco que se tenha levado a cabo antes do desastre, durante a resposta e as primeiras ações que se
realizem imediatamente depois desta. Mas também vai depender do alcance, realizações e formas de
desenvolvimento que a comunidade tenha conseguido atingir. Ter incorporado os princípios da
sustentabilidade antes do desastre nos processos locais é uma vantagem que pode permitir maior
facilidade para levar por diante a reconstrução, já que uma série de decisões foram tomadas,
testadas, previstas e avaliadas. Desta forma, reduz-se notavelmente a pressão, que em qualquer
processo de reconstrução acarreta o facto de se trabalhar contra o tempo.
A reconstrução integrada sustentável representa uma mudança substancial na forma de pensar e

atuar das autoridades e comunidades, posto que o processo de reconstrução estimula os atores a
promover a mudança para enfrentar, em melhores condições, os desafios futuros, ao incluir ações
de sustentabilidade.
Não obstante, nem tudo se pode prever nem planear antes do desastre, mas é necessário quanto
antes, depois de uma catástrofe, desenvolver uma estrutura organizativa adequada, avaliar e
diagnosticar a situação, proceder a uma programação minuciosa e definir as estratégias, programas,
projetos e ações, assim como a forma de os implementar.
No momento do planeamento da reconstrução apresenta-se a oportunidade de procurar uma forma

de atacar as causas estruturais do desenvolvimento que geraram o risco e o desastre. É o momento
de aplicar os princípios da sustentabilidade, de rever as políticas, as práticas económicas e sociais, os
problemas ambientais, etc., procurando reverter as consequências nocivas do desenvolvimento em
práticas destinadas a criar resiliência, melhores condições de vida, maior equidade, participação e
respeito pelos desejos essenciais das pessoas e pela sua relação com os ecossistemas. O plano de
reconstrução pode ser o novo plano de desenvolvimento, no qual se valorizem os recursos e
capacidades locais.
Por outras palavras, trata-se de organizar e planear o processo de reconstrução da melhor forma
possível. Novamente, a lógica do Planeamento Estratégico Territorial surge como ferramenta
sumamente útil para levar por diante este processo. Neste sentido, as quatro fases descritas na UD3
servem-nos de ponto de partida para levar por diante o processo.
Seguidamente, e sem ser exaustivos – posto que o tema do planeamento estratégico foi amplamente
desenvolvido tanto na UD3 como noutras Unidades Didáticas –, apenas nos referiremos aos
aspetos mais importantes que se devem ter em consideração no planeamento de um processo
sustentável de reconstrução.
3.4.1 PRIMEIRA FASE: Organização e preparação do processo
► Estabelecer a(s) equipa(s) e mecanismos de coordenação para a reconstrução

A primeira medida que se deve tomar no território é organizar, confirmar ou ratificar as estruturas
que orientarão e participarão no processo: definir as equipas de trabalho, delimitar as diferentes
responsabilidades, estabelecer os mecanismos que serão utilizados, atribuir recursos, procurar ajuda,
coordenar a emergência, a reabilitação etc.
39
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
É o momento em que os atores socioeconómicos e as autoridades locais assumem o compromisso
de incorporar a sustentabilidade tanto na reconstrução como noutros aspetos do desenvolvimento
futuro e se consolidam as instâncias que levarão por diante as ações. Se se der o caso de que, em
processos prévios de redução de risco e desenvolvimento local, se tenha previsto e desenvolvido
uma estrutura organizativa para assumir a reconstrução, torna-se necessário contar com esta
disposição, revê-la, adaptá-la e fortalecê-la. Cada nova estrutura deve ser concebida com base na
realidade e, na medida do possível, na organização existente no território.
Responsabilidades de um comité local para a reconstrução
Entre as responsabilidades de uma estrutura organizativa e/ou de um comité local para a

reconstrução podem destacar-se:
Preparar e coordenar integradamente o processo de planeamento estratégico
(organização, pré-diagnóstico, diagnóstico, revisão do plano, elaboração do novo plano,
acompanhamento, execução e avaliação).
Conceber uma estratégia participativa integrada e inclusiva do processo de reconstrução a
partir da perspetiva do desenvolvimento local integrado e sustentável.
Organizar o modo de proceder e definir as responsabilidades no território durante o
período de reconstrução e orientá-lo na medida do possível para o desenvolvimento.
Conhecer, selecionar e implementar, de forma realista e detalhada, as ações, programas e
projetos a empreender para a reconstrução da comunidade e do território.
Identificar e priorizar ações destinadas a fortalecer processos em curso e promover
estratégias para melhorar a qualidade de vida e o ambiente das comunidades afetadas.
Garantir um amplo apoio social, político e de recursos para todo o processo, com a
participação de todos os atores e dando prioridade às necessidades dos mais afetados.
Garantir as ferramentas, as capacidades e as prioridades de gestão da mudança.
Coordenar e dirigir o trabalho com os atores socioeconómicos, peritos externos e
instâncias envolvidas no trabalho.
Coordenar e dar seguimento às ações e atividades que nasçam deste processo.
► Realizar uma primeira avaliação das necessidades

Uma primeira avaliação das necessidades, recursos e capacidades para levar por diante o processo
de reconstrução permitirá fortalecer o processo de organização, posto que se poderão identificar os
principais vazios que existem após o desastre, analisar capacidades e necessidades, a fim de dispor
as equipas e os recursos com base na realidade existente no momento de iniciar o processo.
Esta avaliação tem também como fim estabelecer o que se procura e se pretende alcançar com o
processo de reconstrução, o que queremos construir e como o podemos levar por diante com os
meios de que dispomos. Permite-nos facilitar a disposição de recursos e equacionarmos a imagem
objetivo do tipo de sociedade que queremos construir, e promover uma série de atividades,
objetivos e princípios que sustentarão o processo, assim como as ações imediatas de reparação,
pensando sempre em evoluir para maiores graus de resiliência e sustentabilidade enquanto se
repara.
► Assegurar a participação
Deve procurar-se envolver todos os atores presentes no território na conceção do processo de
reconstrução. Um processo participativo permite criar um diálogo permanente e um espaço de
consenso, concertação e convergência entre os setores ligados ao desenvolvimento local. Também
40
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
fortalece a apropriação, a monitorização e a criação de espaços de transparência, governabilidade e
auditoria social.
Visando sempre a sustentabilidade, e quando no âmbito local não existam estruturas participativas
de coordenação e de consenso social, haverá que procurar uma forma adequada de estabelecer
mecanismos para as criar. Também se deverá procurar que estas estruturas não sejam temporárias e
possam permanecer para além do período de reconstrução, de forma que permitam abrir espaços
para as consolidar e transformar-se em instâncias de caráter permanente de consulta, participação e
promoção dos interesses e setores do desenvolvimento. Esta nova forma organizativa poderia ser
um produto adicional do processo de reconstrução no fortalecimento das organizações, das
comunidades e do papel das autoridades locais.
► Coordenação interinstitucional entre as instâncias-chave do desenvolvimento e da

reconstrução
É importante ter em consideração a necessidade de coordenar com as instâncias responsáveis e

implicadas nos processos de reconstrução, desenvolvimento e planeamento para além do âmbito do
território e procurar envolver todas as instituições (tanto internas como externas) que de alguma
forma incidam no processo ou possam contribuir para o mesmo, como os ministérios e instâncias
de proteção civil; os peritos temáticos, as agências de cooperação, as ONG e as organizações
técnicas e profissionais; os institutos e centros de investigação; as organizações gremiais e de
fomento e desenvolvimento municipal, etc.
► Assegurar legitimidade, institucionalidade e recursos para o processo

É necessário fazer todos os esforços e utilizar todos os mecanismos necessários (informação,
oficinas, capacitação, campanhas, reuniões e propostas ao conselho municipal, etc.) para criar
vontade política nas instâncias que tomam as decisões, obter apoio do conjunto da comunidade e
assegurar a operacionalidade administrativa e financeira que garanta a institucionalidade, a
legitimidade e os recursos necessários para o êxito do processo de planeamento e a sustentabilidade
dos resultados e ações. Uma gestão municipal e outras medidas territoriais podem fortalecer a
institucionalidade do processo. A utilização dos recursos também deve ficar claramente estabelecida
nesta fase.
3.4.2 SEGUNDA FASE: Avaliação e diagnóstico
► Diagnóstico da situação do território e avaliação do risco

Nesta fase, as equipas ou responsáveis por levar por diante o processo devem proceder a uma
avaliação do território para estabelecer a situação pós-desastre, com o fim de conhecer a realidade e
o impacto nos diferentes âmbitos da comunidade e nos setores-chave do desenvolvimento13. Isto
permitirá avaliar as causas que levaram ao desastre, as necessidades existentes, as prioridades dos
diferentes setores, as ações mais urgentes que se têm de ser implementadas, as gestões necessárias
para levar por diante o processo de reconstrução, as capacidades e recursos com que se conta no
território e os que haverá que gerir; os contributos e responsabilidades dos diferentes atores, etc.
Também avaliar e analisar de forma realista como é que todas as ações que se levem por diante
permitirão avançar no desenvolvimento e fortalecê-lo.
É também o espaço que nos permitirá avaliar o Plano de Desenvolvimento Local e os planos de
desenvolvimento setoriais, de ordenamento territorial e urbanísticos em curso, assim como os
programas e projetos em execução com o fim de determinar o nível de risco em que se encontram
13 No capítulo seguinte pormenorizam-se os aspetos-chave a considerar por setor económico, social, ambiental e político.
41
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
depois do desastre, mas também analisar de que forma estes podem contribuir para a redução ou
geração do risco e reequacioná-los ou fortalecê-los, conforme seja o caso.
O resultado da avaliação e do diagnóstico deve dar-nos as bases para estabelecer as principais

orientações, conclusões e recomendações, que servirão de inputs para conceber, com o máximo de
consenso, o plano de reconstrução. Este por sua vez deveria transformar-se no novo plano de
desenvolvimento territorial, se soubermos utilizar o processo pós-desastre como uma oportunidade.
O mais importante é poder alcançar uma visão integrada de cada problema, estejam estes
relacionados com as diferentes dimensões do desenvolvimento, com os planos ou programas em
curso ou com as necessidades, recursos e capacidades que existem ou serão necessários para o
processo.
Algumas destas avaliações, dependendo de cada território em particular e da magnitude ou impacto
do desastre, podem ser14:
1. Uma avaliação rápida da situação imediata após o desastre, para identificar os principais
danos, perigos e necessidades que se possam observar à primeira vista (situação humanitária,
edifícios, redes vitais e infraestruturas básicas destruídas ou danificadas, comunidades em
situação de risco elevado, meios de subsistência e ecossistemas em perigo, entre outros) que nos
permita, no decurso da própria resposta e vigilância de emergência, evitar ou reduzir riscos
iminentes e garantir uma rápida reabilitação, para que a sociedade possa iniciar as suas
atividades quotidianas e empreender o caminho rumo à reconstrução.
2. Uma avaliação básica e a compilação de toda a informação disponível (planos, diagnósticos,
Sistemas de Informação Geográfica, projetos, etc.) como base para poder obter uma visão
global dos danos e dos transtornos que tenham ocorrido no território. Este tipo de avaliação
deve ser realizada por pessoal técnico capacitado, com conhecimentos do território e das
atividades que estão em curso, de forma a permitir obter informação fidedigna sobre a
realidade, a qual pode servir de base para iniciar a recuperação.
3. Uma avaliação profunda dos danos estruturais e do impacto total no desenvolvimento da
sociedade, cuja análise sirva para poder avaliar os efeitos sociais, culturais, económicos,
produtivos, políticos, institucionais, físicos e naturais (ambientais) a médio e longo prazo e os
recursos e capacidades necessárias para poder planear o processo sustentável de reconstrução e
desenvolvimento. Este tipo de avaliação pode permitir-nos reequacionar as formas passadas de
desenvolvimento, fortalecer e resgatar as boas práticas e procurar novos caminhos em prol da
sustentabilidade e da segurança.
4. Avaliação do risco, uma vez que se conheça a realidade territorial após os desastres, é
necessário proceder à análise das ameaças e das vulnerabilidades de forma a podermos conhecer
as novas condições de risco que se tenham configurado (os grupos sociais mais vulneráveis, as
zonas de maior impacto e risco, os meios de subsistência e ambiente afetados ou destruídos, a
deterioração da qualidade de vida, os transtornos na economia local e nas fontes de emprego,
entre outros). A avaliação do risco também deve fazer-se para cada programa e projeto que nos
disponhamos a executar como parte do plano de reconstrução.
► Identificar problemas, oportunidades e antecipar visões

Depois de ter realizado as avaliações pertinentes e o diagnóstico integrado da situação do território,
posterior ao desastre, a equipa local de reconstrução está em condições de identificar os problemas
centrais do desenvolvimento e os novos cenários de risco, para poder avaliar em quais delas existem
oportunidades para que o processo de reconstrução possa melhorar as condições do território e
avançar na sustentabilidade. Também poderá projetar no futuro e identificar os recursos técnicos,
materiais, humanos, ambientais e económicos, assim como as capacidades que se requerem para
procurar soluções e levar por diante o processo de reconstrução.
14Os exemplos tratados são uma base para a ponderação e não podem ser considerados como uma receita para a avaliação e diagnóstico
pós-desastre. Em cada local deverão ser avaliadas as necessidades e os métodos locais, que possam ser muito mais efetivos que as
generalidades aqui expostas.
42
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Em primeira instância, é necessário priorizar áreas que, de alguma forma, reduzam o risco e
contribuam para melhorar a situação e condições de vida prevalecentes antes do desastre, que se
baseiem nos recursos locais ou acessíveis, tenham um impacto positivo na população, promovam a
coesão do tecido social e recuperem meios de subsistência e ecossistemas, com o fim de tornar mais
efetiva e sustentável a reconstrução. A relação custo-benefício é também um fator importante,
como o é também não perder de vista que o que se procura é a reconstrução sustentável. Outros
aspetos, menos estratégicos, podem ser adiados e realizados em diferentes etapas, enquanto se
avança no processo, se criam capacidades e se obtêm os recursos necessários para isso.
Trata-se de realizar uma análise retrospetiva, presente e futura, para poder determinar o modelo de
sociedade que queremos reconstruir e estabelecer as indicações e recomendações necessárias que
orientem e sirvam para conduzir a preparação de um plano de desenvolvimento e reconstrução em
que a incorporação do risco de desastres como eixo transversal será chave.
3.4.3 TERCEIRA FASE: Planeamento
Uma boa organização, na qual se garanta a participação, a vontade política, a coesão social, os
recursos e as capacidades para levar por diante o processo de reconstrução, acompanhada por
avaliações pormenorizadas e objetivas e por um diagnóstico integrado da situação pós-desastre, que
reflita a nova realidade do território e os novos cenários de riscos, irá permitir-nos elaborar um bom
plano de reconstrução.
Se se trabalha realmente na perspetiva do desenvolvimento e se quer alcançar maior

sustentabilidade, o Plano de Reconstrução deve ou deveria transformar-se no novo Plano de
Desenvolvimento Territorial, posto que um processo pós-desastre nos permite não apenas
valorizar ou avaliar as condições nas quais se encontra um território, depois de um evento
destrutivo e com os novos níveis de risco, mas também rever os planos, os programas, os projetos
em execução, os investimentos, e portanto reequacionar as formas passadas de desenvolvimento.
As autoridades locais e os atores do território têm a oportunidade de poder dar passos significativos
para avançar na procura de melhores condições de desenvolvimento e têm o desafio, no período
pós-desastre, de conceber o novo tipo de sociedade que querem construir. A elaboração do Plano
de Reconstrução e de Desenvolvimento Local pode representar o início de uma nova etapa e uma
melhor vida nos territórios, mesmo que não se conte com todos os recursos para tal.
Os recursos são sempre limitados, mas se se trabalhar realmente para reverter e melhorar a situação,
com participação, coesão social, apropriação e sentido de pertença por parte daqueles que
participam na vida de uma sociedade, o futuro pode ser mais promissor. Desenvolvemos muitos
exemplos ao longo deste curso, nos quais demonstrámos que, com uma boa condução por parte
das autoridades locais, objetivos claros de desenvolvimento e valorização dos recursos e
capacidades endógenas, existem possibilidades de poder avançar na construção de uma sociedade
mais resiliente. Muitos territórios e alguns países com poucos recursos já o demonstraram.
► Missão, visão, estratégias, objetivos e ações

Como se analisa na UD2, o processo conduz-nos à terceira fase do Planeamento Estratégico e à
necessidade de estabelecer um plano de reconstrução baseado nos produtos das avaliações, do
diagnóstico e do consenso entre os atores do território. Em primeiro lugar, é necessário estabelecer
a visão e missão do plano, o que por sua vez nos permitirá definir os objetivos e as linhas
estratégicas do mesmo. Estes passos levam-nos a estabelecer os acordos e os compromissos
necessários para conceber os programas, projetos e ações, de acordo com o nível de prioridades,
possibilidades, recursos e capacidades. Para entrar em maior detalhe nestes aspetos e no processo
de elaboração do Plano, consulte os conteúdos e as indicações da unidade de planeamento
estratégico.
43
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
► O Plano de Reconstrução e de Desenvolvimento Local15
O Plano, como analisámos em diferentes Unidades Didáticas, será produto do consenso entre os
atores e integrará as necessidades e requisitos de todos os setores socioeconómicos que intervêm na
vida do território, privilegiando os que estão em maior grau de exclusão e risco de desastres. O
mesmo estabelecerá as estratégias, os programas, os projetos e as atividades para levar por diante o
processo de reconstrução e de desenvolvimento, no qual se definem e estabelecem, entre outros:
a visão e missão do plano;
os objetivos gerais e setoriais;
as diretrizes políticas para a sua implementação;
o quadro institucional e a organização da reconstrução e dos processos de desenvolvimento;
os atores e autoridades envolvidos;
os setores-chave da reconstrução;
os acordos, compromissos e responsabilidades;
os programas, projetos e ações a realizar em cada setor (económico, social, ambiental e
político);
a gestão do risco nas futuras ações;
o orçamento;
mecanismos para a obtenção e gestão de recursos;
cronograma de execução;
mecanismos de avaliação e monitorização do processo.
Importantíssimo é que o Plano conte com o aval de todas as partes e seja realmente produto de um
processo socialmente concertado, assim como que conte com um sentimento de apropriação e
identidade no território. Se for necessário, o Plano deve ser aprovado em documentos oficiais,
memorandos de entendimento, sessões do conselho municipal, portarias municipais, entre outros;
de acordo com os mecanismos legais e administrativos que vigorem em cada território.
O reconhecimento, o apoio e a aceitação do Plano pelo governo central, ou outras instâncias de

estruturas geográficas superiores no país, não deve ser menosprezado.
A redução do risco é um processo permanente e, se bem que seja necessário realizar uma avaliação
geral do risco no diagnóstico do território, a mesma deve ser realizada durante toda a fase de
preparação do Plano. Os critérios e a avaliação do risco devem ser incorporados quando se
estabelecerem as prioridades, se definir o orçamento, se atribuírem os recursos, etc. Cada programa
e projeto deve ter a sua própria avaliação de riscos antes de ser aprovado e executado.
EXEMPLOS
Apostila sobre implantação e operacionalização de COMDEC
Como é no município que os desastres acontecem e a ajuda externa normalmente demora a

chegar, é importante que a comunidade e o Governo Municipal estejam conscientes da necessidade
de um órgão governamental e de associações comunitárias que visem à segurança da coletividade.
Neste contexto, é de suma importância à criação de um órgão responsável pela proteção global da
população, a Coordenadoria Municipal de Defesa Civil – COMDEC ou órgão similar, sendo de
15Não entramos em maior detalhe porque a metodologia do Planeamento Estratégico já foi estudada na UD3, onde se descreve
amplamente a preparação do plano de desenvolvimento local.
44
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
competência do poder executivo municipal incentivar a sua criação e implantação no município.
É necessário que a população esteja organizada, preparada e orientada sobre o que fazer e como
fazer, pois somente, assim, a comunidade poderá prevenir e dar resposta eficiente aos desastres.
Portanto, para se conseguir um resultado eficaz é necessário unir as forças da sociedade por
intermédio da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil - COMDEC e de Núcleos Comunitários
de Defesa Civil – NUDEC.
As ações mais importantes a serem desenvolvidas pela COMDEC são as preventivas que tem por
objetivo evitar que o desastre ocorra. Portanto, são realizadas antes do desastre, no período de
normalidade. É também, na normalidade, que a comunidade deve preparar-se para enfrentar a
ocorrência do desastre, pois se as pessoas estiverem preparadas, sofrerão muito menos danos e
prejuízos.
Apenas planos bem elaborados não são suficientes. É preciso que a comunidade participe das
atividades de Defesa Civil no município, organizando-se em NUDEC que irão auxiliar a
COMDEC, desde o planejamento até a execução das ações de Defesa Civil.
Guatemala: Plano de reconstrução tempestade Stan (disponível em espanhol)
Este documento apresenta o Plano de Reconstrução que se estabeleceu em 2006, na sequência da

tempestade Stan, na Guatemala, visando uma reconstrução transformadora da sociedade.
3.4.4 QUARTA FASE: Implementação, monitorização e avaliação
O Plano de Reconstrução e Desenvolvimento Local converte-se na principal ferramenta de

governabilidade, administração e gestão do território, posto que permite às autoridades locais
regular as atividades, os projetos, os programas, os investimentos e as estratégias de
desenvolvimento e redução do risco no território.
Ordena, planifica e regulariza as atividades humanas, em conformidade com o ambiente e os

ecossistemas. A difusão, a monitorização, a implementação e a avaliação periódica do Plano são tão
importantes como as fases precedentes para alcançar o êxito do mesmo.
Antes de mais, é importante alcançar a maior difusão e conhecimento possíveis do Plano junto de
toda a população, para que possam, no quadro da apropriação e sentido de pertença, dar-lhe
seguimento e participar na sua implementação, na monitorização das ações e na avaliação periódica
do mesmo, como sujeitos ativos e atores do seu próprio desenvolvimento. Esta abordagem pode
ser a melhor garantia do êxito das ações que se tenham proposto levar por diante.
É a oportunidade para que a situação que se iniciou como um desastre se possa reverter e
inclusivamente melhorar, em comparação com a que existia anteriormente. É o momento das
comunidades afetadas e os atores-chave do processo valorizarem as suas ideias, os objetivos, ações
e as capacidades consagradas no Plano. É o momento de realizar ações sustentáveis de
reconstrução e de desenvolvimento.
É também a oportunidade para que as autoridades e técnicos locais assumam o papel que lhes
compete no território, o fortaleçam e criem condições para governar e administrar adequadamente
o mesmo. Com pessoas capazes, comunidades decididas e conscientes, autoridades comprometidas
e recursos básicos para iniciar o processo, as decisões poderão ser as apropriadas e enquadrar o
rumo em direção a uma melhor situação, reduzindo sempre os riscos futuros.
Para a implementação do Plano devem ser estabelecidas pelo menos as seguintes estratégias:
Controlo, monitorização e avaliação do Plano;
Gestão e divulgação do Plano;
Gestão e atribuição de recursos;
Fortalecimento de capacidades para assumir os desafios que a implementação do Plano implica;
Mecanismos e indicadores para a incorporação, a avaliação e a inclusão do risco nas atividades
do Plano.
45
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Cada plano e cada processo de redução do risco e de desenvolvimento devem ser periodicamente
avaliados para aferir os avanços, detetar problemas e debilidades, fortalecer e aprofundar ações
bem-sucedidas, reequacionar ações, conhecer os novos níveis de risco de desastre e melhorar
constantemente a sua execução e implementação. Uma monitorização formal e periódica pode
ajudar a identificar que mudanças ou ajustes é necessário fazer no Plano, e quando. Os principais
atores do território devem participar na implementação e na tomada de decisões sobre as
mudanças, assim como sobre os indicadores de progresso e avaliação dos processos de
reconstrução e desenvolvimento.
46
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DE INFODOC
► Martins de Sena, Aderita Ricarda; Cerutti, Dulce Fátima, Plano de preparação e resposta do sistema
único de saúde frente aos desastres associados às inundações - Brasil, Ministério da Saúde, 2009.
► Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC), Plano director para prevenção e mitigação das
calamidades naturais - Moçambique.
► Comissão Nacional de Proteção civil – Angola, Plano estratégico - Gestão do risco dos desastres com
ênfase na redução da pobreza, adaptação as mudanças climáticas e desenvolvimento institucional, 2009.
► Comité Interministerial sobre Mudança do Clima, Plano nacional sobre mudança do clima - Brasil,
2008.
47
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5

CONTA QUE…
► Num processo pós-desastre destinado à reconstrução sustentável é necessário

estarmos conscientes e preparados para enfrentar uma série de conflitos e desafios
que, de alguma forma, condicionarão as nossas ações e as formas de enfrentar o
processo. Deve-se também prever a necessidade de desenvolver novas estratégias
que permitam superar estes obstáculos ao longo do processo.
► Uma comunidade deve partir do princípio de que pode coordenar completamente

a assistência e os recursos existentes, enquanto procura a forma de fazer com que
as ações contribuam para reparar os danos provocados pelo desastre e satisfazer as
necessidades dos aspetos da vida normal e quotidiana do território, utilizando a
reconstrução como um catalisador dos vazios existentes antes do desastre.
► A reconstrução é um processo que pode ser organizado e planeado antes que

ocorra o desastre. Isto permite antecipar uma série de ações que nos darão a
possibilidade de abordar e prever situações que se terão que enfrentar nos
processos pós-desastre.
► A resposta após um desastre tem um impacto decisivo na reconstrução futura. É

importante considerar a resposta e a emergência como partes integrantes do
processo de reconstrução, já que isto permitirá promover uma maior articulação,
coordenação e melhor utilização dos recursos que se invistam nas diferentes
atividades de curto prazo para fortalecer as ações que se empreenderão
posteriormente a longo prazo.
► É necessário prever que na gestão da emergência e o processo de reconstrução

devem intervir equipas com competências e capacidades diferentes, mas todas
devem ser coordenadas pelas autoridades ou as instâncias que estas designem para
tal. As equipas atuam de forma autónoma, num quadro de cooperação e
coordenação que crie sinergias para enfrentar e levar por diante o processo de
reconstrução.
► Adotar os campos da sustentabilidade no processo de reconstrução pode ajudar a

comunidade a evitar a realização de ações que poderiam prejudicar o
desenvolvimento futuro.
► A lógica do Planeamento Estratégico surge como ferramenta sumamente útil para

levar por diante o processo de reconstrução. Esta abordagem representa uma
mudança substancial na forma de pensar e atuar, posto que o processo de
reconstrução estimula os atores a promover a mudança para enfrentar, em
melhores condições, os desafios futuros, ao incluir ações de sustentabilidade.
48
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
4 OS DOMÍNIOS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL NA

RECONSTRUÇÃO SUSTENTÁVEL
Ao longo desta Unidade Didática, abordámos uma série de aspetos e princípios estratégicos que
devem ser tomados em consideração e que podem facilitar um processo de reconstrução
sustentável no território. Neste capítulo, destacaremos a importância de cada uma das dimensões
do desenvolvimento local na sustentabilidade dos processos de reconstrução e aprofundaremos as
orientações estratégicas centrais e os setores a considerar no domínio económico, sociocultural,
político-institucional e ambiental para planear e levar a cabo o processo. Os temas que abordaremos
podem servir de guia operacional e elementos de reflexão na altura de promover processos de
construção.
“Uma reconstrução holística pós-desastre é uma reconstrução que leva sistematicamente

em conta todos os princípios da sustentabilidade em cada decisão tomada no processo de
reconstrução e de desenvolvimento”16
4.1 Linhas orientadoras para um processo de reconstrução
Antes de analisar cada dimensão específica do desenvolvimento e a sua importância nos processos
de reconstrução, recapitularemos de forma “idealizada” os princípios básicos abordados ao longo
desta UD e as considerações que orientaram a nossa abordagem.
► Para que a reconstrução seja sustentável, deverá ser levada a cabo através de um processo
participativo e flexível, altamente inclusivo, integrando idealmente todos os atores e setores
envolvidos no desenvolvimento local, dando sempre prioridade àqueles que se encontram em
maior situação de risco.
► O processo de reconstrução deve ser coordenado pelas autoridades locais, na medida em que
são os responsáveis diretos pela governação, administração e gestão do território. As
autoridades devem por sua vez assegurar flexibilidade nos seus programas e projetos e encarar
o seu mandato da forma como o faria qualquer instância nacional, tendo em vista garantir a
sustentabilidade.
► A reconstrução deve ser implementada da forma mais descentralizada possível, em
coordenação e cooperação com as instâncias relevantes do Estado, a sociedade civil e outros
intervenientes ativos nos territórios, procurando valorizar os recursos endógenos do território
tendo em vista a sua maior resiliência e independência no futuro.
► Além de avaliar os danos causados pelo desastre, o processo de reconstrução deve realizar uma
avaliação profunda do Plano de Desenvolvimento Local, dos investimentos, programas e
projetos em curso, tendo em conta que o Plano de Reconstrução deverá transformar-se no
Plano Integral de Desenvolvimento Local, na medida em que este representa uma
oportunidade para reformular os modelos de desenvolvimento que estiveram na origem dos
riscos.
► A redução do risco de desastre deve ser integrada em todas as atividades, programas ou
projetos novos ou em execução como eixo transversal do desenvolvimento e deverá evitar-se
que as novas ações empreendidas gerem riscos no futuro, procurando reforçar as atividades
correntes da comunidade e evoluir no sentido de melhorar as condições de vida das pessoas e
dos ecossistemas.
16 Natural Hazards Informer, Nº 3, Building Back Better, Creating a Sustainable Community After Disaster, janeiro de 2002.
49
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
As ações de curto prazo devem reforçar as ações de longo prazo, contemplar a integralidade e a sustentabilidade futura
em todos os domínios do desenvolvimento local. O êxito das ações é tanto maior quando os projetos e os programas
reforçam soluções para outros problemas e necessidades da população e do desenvolvimento.
► O processo deve restabelecer, reforçar e promover a justiça e a igualdade social e dar especial
valor às necessidades dos grupos ou setores sociais mais vulneráveis e mais afetados pela
pobreza. A perspetiva do género deve estar presente em todas as ações.
► A reconstrução deve imperativamente orientar os esforços no sentido de restabelecer, reforçar
e diversificar os meios de subsistência e assegurar melhores condições de vida para a
população, trabalho decente, produtividade, concorrência e investimentos no território, assim
como garantir os serviços básicos necessários para uma vida digna de toda a população.
► A reconstrução deve assentar em estratégias, processos políticos e administrativos claros que
encarem a resposta, a reconstrução e o desenvolvimento como um processo contínuo de
redução do risco e de desenvolvimento.
► Importa assegurar que as necessidades de todos os setores sejam tomadas em consideração e
encarar a reconstrução na perspetiva do território (visão de conjunto) e dos ecossistemas
afetados. Sempre que houver mais do que um território afetado, deverão ser criados
mecanismos de coordenação e cooperação intermunicipal, inter-regional, conforme o caso.
► É importante proceder a uma avaliação imediata após o desastre, a fim de obter informações
básicas sobre os prejuízos e o risco para definir ações a curto prazo e a fim de obter também
informações detalhadas para definir as ações a longo prazo.
► Todo o projeto ou programa deve ser tecnicamente realista e economicamente viável,
politicamente praticável e socialmente adequado.
► É necessário distinguir claramente as “necessidades” dos “desejos”, uma vez que os desastres
tendem a gerar grandes expectativas a todos os níveis: as comunidades em relação aos governos
locais, os governos locais em relação ao governo central e o governo central em relação à
cooperação.
► Ter em conta que as comunidades e os setores afetados não são homogéneos e que aqueles que
possuem maior poder político ou económico tendem também a ter mais “voz” e poder na
reconstrução.
► Identificar e reabilitar tão cedo quanto possível os serviços e infraestruturas que satisfazem as
necessidades críticas de que outros setores dependem para poder funcionar.
A agricultura e a indústria necessitam de estradas e pontes para funcionar, as escolas, os hospitais e a indústria
necessitam de água e eletricidade, entre outras necessidades.
► Por último, é extremamente importante ter em conta a capacidade para equilibrar os aspetos
psicológicos com os aspetos sociais, os aspetos económicos com os aspetos físicos. Os danos
físicos e psicológicos causados à população podem constituir um obstáculo para uma
reconstrução eficaz.
4.2 O domínio económico
A recuperação, o reforço e o dinamismo dos sistemas económicos são essenciais para a

sustentabilidade e a reconstrução pós-desastre. Os meios de subsistência permitem à população
enfrentar o processo em melhores condições e com maiores capacidades. Um território que após
um desastre consegue restabelecer e reabilitar rapidamente os meios de sobrevivência, o trabalho e
as fontes de rendimento estáveis para a população afetada pode, a curto prazo, iniciar o seu próprio
processo de reconstrução sem depender exclusivamente de agentes que intervenham nas suas
decisões.
50
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Por exemplo, uma família que tenha restabelecido a sua fonte de rendimentos e que goze de uma
situação laboral estável pode planear e projetar as suas atividades e iniciar a reconstrução da sua
casa e do seu meio envolvente, sem necessidade de ajuda, podendo além disso contribuir para o
processo de reconstrução integral do território.
“Umas das melhores formas de reduzir a vulnerabilidade consiste em melhorar a situação socioeconómica da
população e assegurar fontes de rendimento que permitam às pessoas assumirem a sua própria reconstrução. O
trabalho de reconstrução pode ativar a economia territorial e reduzir a vulnerabilidade económica. A OIT considera
que a reconstrução pode passar por intensificar o trabalho e a utilização de materiais locais como forma de reforçar os
processos locais”17.
Não é o montante de dinheiro investido que determina a eficiência da reconstrução. São as

abordagens e estratégias de longo prazo adotadas para recuperar, reforçar e revitalizar os meios de
subsistência.
Em 1999, as cheias destruíram uma lagoa costeira no Vietname Central, onde era praticada a
criação de camarões, que representava uma atividade vital para a economia local. Os doadores
externos prestaram assistência técnica e financeira que incluía o projeto e construção de uma
muralha de contenção por técnicos holandeses. Um terço do montante previsto foi assegurado por
doações e o restante seria assumido pelo Vietname através de um empréstimo. O Governo
vietnamita optou, por diversos motivos, por dispensar a ajuda externa e construir a barreira com os
seus próprios meios, ainda que a solução inicial não contasse com as mesmas especificações
técnicas definidas na proposta holandesa. O empréstimo, o projeto e os técnicos externos
regressaram à sua procedência e a reparação foi concluída no outono de 2000 pela população local
por metade do preço. Este processo reforçou a capacidade do Vietname para responder a desastres
recorrentes.
Fonte: FICV, World Disasters Report, 2001
Os meios de subsistência podem também contribuir para reduzir a vulnerabilidade assegurando e

melhorando a situação socioeconómica da população mais excluída e reforçar as suas capacidades
de resistência aos desastres. As ações pós-desastre devem incidir na criação de condições
apropriadas para construir sociedades sustentáveis e resistentes perante a crise, tanto a nível
individual, como a nível territorial.
À semelhança da diversidade nos ecossistemas, a economia diversificada tende a ser mais resiliente
a situações adversas e possui maiores capacidades de resposta que as economias dependentes,
especializadas ou monoprodutoras. A falta de trabalho numa sociedade ou nas economias
dependentes após um desastre é geralmente atribuída à destruição de plantações de banana, ao
impacto de um desastre numa produção de açúcar, de café ou sobre o turismo, quando o
verdadeiro problema reside na incapacidade da economia nacional e local para gerar trabalho
diversificado para a população18. Os países menos desenvolvidos e os Estados Insulares são
geralmente dependentes de monoculturas.
Numa fase de reconstrução, a economia sustentável deve romper com a tendência de especialização
e a produção para exportação, amplamente difundida pela globalização da economia, já que esta
forma de produção enfraquece a capacidade de resiliência dos países. Deve assegurar um
desenvolvimento que permita proteger os recursos ambientais, promover a produção para o
consumo interno, a autonomia produtiva, uma distribuição mais equitativa da posse de terras
aráveis e uma maior participação dos setores mais vulneráveis no processo produtivo do território.
Estes elementos podem reforçar a segurança económica, alimentar e social, necessária para garantir
17 FICV, 2001, op. cit

18 FICV, 2001, op. cit
51
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
a sustentabilidade de um processo de reconstrução. Criar autossuficiência reduz a dependência e a
vulnerabilidade perante situações de desastre.
Além de dinamizar a economia, um processo de reconstrução sustentável deve procurar melhorar

as condições de vida da população afetada. Tal implica o reforço ou desenvolvimento de trabalho
decente, a criação de infraestruturas adequadas, sistemas produtivos adaptados ao território e aos
ecossistemas, o acesso a créditos para micro e médias empresas, a diversificação da economia local,
a flexibilidade no planeamento económico, o investimento num ambiente e atividades saudáveis,
assim como uma maior participação, oportunidades de acesso a atividades de lazer, saúde e
educação, entre outros aspetos.
Exemplos de estratégias para o processo de reconstrução económica:

Reconstruir, revitalizar e diversificar meios de subsistência territoriais;
Atrair e reter investimentos estratégicos;
Atrair, reter, reforçar e criar fontes de rendimentos e trabalho decente;
Basear a reconstrução económica nos recursos locais e promover a economia tradicional e
informal;
Utilizar recursos humanos, materiais e empresas locais para a reconstrução;
Criar e promover programas de incentivos económicos e empréstimos para reforçar o processo
de reconstrução no setor produtivo e gerador de rendimentos;
Promover e garantir a integração na economia territorial das mulheres e dos grupos vulneráveis
através de incentivos, créditos, quotas de participação no trabalho, etc.;
Estabelecer ou reforçar relações e investimentos entre o setor público, cooperativo e privado;
Promover o uso intensivo de mão de obra local, com vista a criar empregos e gerar
rendimentos, desenvolvendo capacidades técnicas e promovendo a coesão social;
Gerar meios de subsistência através do desenvolvimento económico local para promover a
reabilitação e recuperação de empregos mediante o desenvolvimento e melhoria de empresas,
fontes de trabalho, esquemas de financiamento social e captação de investimentos que
absorvam mão de obra;
Implementar estratégias de recuperação do mercado laboral e de emprego público para reforçar
as instituições laborais, a educação e a capacitação de instituições de emprego.
EXEMPLOS
Pós-desastres e pós-conflitos – Conselho de Direitos Humanos da ONU
A recuperação de comunidades após desastres naturais e conflitos armados foi abordada em um

relatório que foi apresentado ao Conselho de Direitos Humanos da ONU em março de 2011. Em
situações como essas, é necessário enfrentar questões como discriminação, corrupção, atraso na
distribuição de ajuda e nos trabalhos de reconstrução e falta de participação nos processos
decisórios.
As enchentes no município de Rio Branco: a atuação da Coordenadoria Municipal de

Defesa Civil sob a ótica da gestão de risco e da administração de desastres - Brasil
Desastres naturais ocasionado pelo incremento das precipitações hídricas, tendo como modalidade
as enchentes lentas e graduais, ocorrem com frequência na Cidade de Rio Branco, Capital do
Estado do Acre no Brasil. Tal fenómeno tornou-se um problema histórico-social que acarreta a
quebra da situação de normalidade, ocasionando consideráveis danos e prejuízos. O arcabouço
teórico e conceitual da Defesa Civil em nível global evoluiu de forma considerável. Inicialmente as
atividades eminentemente de resposta eram as que prevaleciam quando da ocorrência de desastres,
52
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
com ênfase para os conflitos bélicos. Em seguida, a Defesa Civil avançou, passando a tratar o
problema dos desastres de forma mais ordenada, surgindo, então, a Administração de Desastres.
Continuando seu caminho evolutivo, a Defesa Civil recebeu uma nova roupagem teórica, surgindo
a Gestão de Riscos, cuja finalidade principal era a análise estratégica das vulnerabilidades do
sistema receptor do evento adverso e quais os mecanismos que podem ser utilizados visando a
minimização dos danos e prejuízos.
O presente trabalho científico, baseado no conteúdo histórico evolutivo da Defesa Civil teve como
finalidade verificar a atuação do órgão municipal de Defesa Civil da Cidade de Rio Branco frente a
ocorrência das enchentes do ponto de vista da administração de desastres e da gestão de risco.
Verificou-se, pois, algumas falhas e lacunas que impossibilitam o funcionamento a contento do
referido órgão. Necessário se torna a execução de ações, sob os aspectos da estrutura
organizacional, recursos humanos (quantitativos e qualitativos) e orçamentário-financeiro
condizentes com a importância da Defesa Civil a nível municipal.
Setores-chave da reconstrução económica sustentável:
A reconstrução dos aglomerados humanos, das habitações e, de uma forma geral, das
infraestruturas físicas de construção é essencial para restabelecer o normal funcionamento da
sociedade. Estes setores económicos são normalmente os mais ativos e mais visíveis num período
de reconstrução e necessários a curto prazo, na medida em que proporcionam um teto, segurança e
proteção às pessoas. Geralmente, a construção não só representa uma fonte de empregos para os
trabalhadores do setor, como também proporciona uma série de serviços e áreas complementares.
A reconstrução de uma habitação, por exemplo, pode ser um elemento importante para colmatar as
lacunas que costumam existir entre a ajuda de emergência, a reabilitação e a reconstrução,
representando ao mesmo tempo um passo importante para a redinamização económica. No que diz
respeito aos aglomerados humanos e às instalações físicas de um modo geral, uma abordagem de
reconstrução sustentável e integrada deverá:
► Promover e reforçar ao máximo o uso de materiais locais de construção;
► Reforçar o setor da construção no sentido de criar empregos;
► Utilizar mão de obra local para a reconstrução;
► Reforçar edifícios danificados e construir novas instalações nos casos em que tal for necessário;
► Motivar e incentivar o desenvolvimento de materiais de construção alternativos de produção
local e apropriados às necessidades das pessoas;
► Reforçar em especial a integração e proporcionar oportunidades de emprego, créditos e
incentivos produtivos às mulheres e aos grupos mais marginalizados, tais como as populações
indígenas, os jovens e outros grupos.
Outros setores estratégicos da economia territorial incluem:

► Os transportes;
► A indústria e o comércio;
► O turismo;
► A agricultura e a pecuária.
De uma forma geral, a reabilitação e a reconstrução de todos os setores económicos são vitais num
processo de reconstrução sustentável, na medida em que o princípio consiste em orientá-los para
ações que possam melhorar a qualidade de vida, revitalizar a economia, proporcionar novas
oportunidades de emprego e fontes de rendimento e reforçar outros objetivos essenciais para a
economia local, que estavam debilitados antes da ocorrência do desastre.
53
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Por exemplo, a reconstrução do setor dos transportes poderia incidir na ampliação das redes de
ligação até zonas mais atrativas e produtivas para as pessoas, na melhoria do fluxo de produtos e
serviços, na criação ou fortalecimento das redes urbanas que permitam proporcionar uma maior
flexibilidade às atividades económicas nos centros urbanos e entre cidades, na correção de erros do
passado e na construção de meios de transporte sustentáveis.
A reconstrução económica na indústria, o turismo e o setor agropecuário, assim como o setor da

construção, os aglomerados humanos e os transportes, representam oportunidades que podem
melhorar significativamente e revitalizar a economia local no processo de reconstrução.
4.3 O domínio sociocultural
Os aspetos sociais e culturais desempenham um papel vital na sustentabilidade de um território.

Uma sociedade com educação, boa saúde, segurança, acesso à cultura e ao lazer que goza de uma
boa qualidade de vida é uma sociedade forte, resistente e resiliente.
Um desastre abala drasticamente a vida normal num território, reduz a capacidade de mobilização,
o acesso aos serviços de saúde e educação, causa danos a habitações e aos ecossistemas, destrói
linhas vitais de funcionamento e meios de subsistência, entre outros prejuízos. Por outras palavras,
provoca graves convulsões na comunidade, pode destruir o tecido social e causar grandes
perturbações psicológicas e perduráveis, se não houver um restabelecimento atempado e
apropriado dos aspetos fundamentais da vida quotidiana.
A noção e significado de qualidade de vida no plano social e cultural variam em função dos
indivíduos, dos decisores, das famílias, das comunidades ou dos territórios. Variam em função das
condições socioeconómicas, do acesso ao poder, do ambiente onde evoluem, das práticas e
costumes vigentes, etc. Reflete uma série de objetivos, princípios, perspetivas e outros aspetos
muito difíceis de quantificar e medir, que conferem sentido à nossa vida e funcionam como fatores
de integração para um grupo social. É difícil avançar com uma solução universal neste domínio,
mas existem estratégias que importa considerar num processo de reconstrução sustentável, como
por exemplo:
Restabelecer e reforçar o tecido social, tendo em conta o nível cultural, as diferenças e as
necessidades específicas de cada setor da população;
Assegurar a reconstrução e a melhoria dos serviços básicos mínimos que permitam à população
viver com dignidade;
Reforçar e melhorar a educação, a saúde, a segurança e a mobilidade da comunidade;
Promover e reforçar a integração multicultural, multiétnica e geracional;
Promover o acesso ao lazer, à cultura e o aproveitamento do tempo livre;
Garantir e promover o direito a um ambiente limpo e um equilíbrio com os ecossistemas;
Promover e garantir a igualdade de género, étnica e intergeracional;
Assegurar a participação cívica e o acesso ao poder dos grupos menos favorecidos;
Garantir um trabalho decente para todas as pessoas;
Promover e reforçar uma cultura de prevenção e redução do risco em todos os setores da
sociedade.
Setores sociais-chave para a reconstrução sustentável:
Um processo que promova uma reconstrução sustentável e integrada pode reduzir

significativamente o risco e melhorar a qualidade de vida de um território ao integrar aspetos que
reforcem a consciência social da comunidade, o enraizamento cultural, o sentimento de pertença e a
54
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
segurança, entre outros fatores. Seguem-se alguns aspetos sociais básicos que, além de melhorar a
qualidade de vida, contribuem para reforçar aspetos económicos, políticos e ambientais.
► Aglomerados humanos
Melhorar a qualidade, propriedade, arrendamento e segurança da habitação;
Reduzir os níveis de sobrelotação em casas e aglomerados;
Reconstruir os aglomerados, procurando preservar a coesão e o tecido social, garantindo
o acesso às atividades quotidianas, ao transporte e aos meios de trabalho;
Facilitar o acesso aos serviços de transporte, energia, água potável, recolha de resíduos
sólidos entre outros;
Promover e criar um ambiente saudável na comunidade em harmonia com os
ecossistemas;
Desenvolver fontes de energia alternativa e eficiente para habitações e outros edifícios;
Elaborar planos de desenvolvimento, prevenção e preparação e sistemas de alerta
precoce e evacuação em situações de desastre nas comunidades;
Desenvolver formas alternativas, ambientalmente saudáveis e seguras para o tratamento
de resíduos.
► Educação
Melhorar a educação assegurando a escolaridade básica e pública para todos;
Garantir um ambiente saudável e seguro para as crianças e estudantes em todos os
centros educativos;
Integrar a prevenção e mitigação de desastre no ensino público e privado;
Desenvolver planos de prevenção, preparação e alerta nas escolas e centros educativos;
Promover uma cultura de prevenção entre os professores e estudantes;
Utilizar a capacidade instalada e os conhecimentos científicos, académicos e outros tipos
de conhecimentos ao serviço do desenvolvimento e da redução do risco de desastres;
Promover a formação e a capacitação de todos os setores do território sobre temas
relacionados com o desenvolvimento sustentável e a redução do risco de desastres;
Criar programas de capacitação e formação destinados a públicos específicos para gerar
consciência, vontade política e capacidades no que diz respeito ao risco de desastres.
► Saúde
Garantir o acesso aos cuidados de saúde primários e preventivos a todas as populações;
Promover programas e redes de saúde preventiva nas comunidades para evitar epidemias,
contágios ou outras perturbações suscetíveis de serem produzidas pelos desastres;
Reconstruir e reforçar os edifícios destinados a unidades de saúde, por forma a que
possam resistir a catástrofes naturais e assegurar o seu funcionamento em caso de
desastre;
Localizar as instalações em zonas acessíveis e de fácil evacuação;
Promover e desenvolver programas de assistência psicológica e social para as vítimas de
desastres.
Criar planos de prevenção, preparação e alerta nos edifícios onde funcionam unidades de
saúde.
55
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
► Lazer e cultura
Recuperar, promover e reforçar as raízes e valores culturais das comunidades;
Enfrentar mitos ou crenças que tornam a comunidade mais vulnerável aos danos em
situações de desastre;
Criar acesso a zonas verdes e de lazer para o público;
Providenciar áreas desportivas e de jogos para adultos, jovens e crianças;
Criar ou reforçar o acesso à arte, à música e à cultura.
► Igualdade, participação cívica e segurança pública19

Promover o acesso ao emprego, habitação, saúde, educação e serviços básicos às
mulheres, às mães chefes de família, aos indígenas, às pessoas deficientes e outros grupos
sociais desfavorecidos e mais expostos aos riscos;
Criar capacidades para que todos os setores possam participar, opinar e ter influência no
desenvolvimento da sua comunidade tanto na fase de reconstrução, como na fase de
desenvolvimento integral da sociedade;
Promover a segurança pública, reduzir a delinquência e diminuir a poluição.
Alguns dos exemplos abordados correspondem a aspetos físicos, mas também estão diretamente
relacionados com os aspetos económicos e ambientais. À semelhança dos riscos de desastres,
muitas das atividades são transversais e necessitam de ser mutuamente reforçar o desenvolvimento
local. A sustentabilidade depende de todos estes fatores, que deverão ser equacionados de forma
integrada e mutuamente equilibrada.
4.4 O domínio político-administrativo
Sem um enquadramento político e jurídico, instituições sólidas e capacidades administrativas

adequadas que garantam o ambiente propício, o compromisso das autoridades e os mecanismos
institucionais de acompanhamento e que providenciem a organização, as ferramentas e os recursos
necessários para realizar uma gestão apropriada que permita reduzir o risco de desastre e a assegurar
sustentabilidade, não é possível garantir um território seguro. O período pós-desastre oferece uma
oportunidade para colmatar as deficiências e lacunas que existem nas estruturas, na gestão, nas
instituições e nas normas políticas e administrativas. Esta oportunidade pode contribuir não só para
reduzir o risco, como também para melhorar situações relacionadas com os padrões de vida e os
meios de subsistência, a igualdade social e a proteção do ambiente e das infraestruturas.
A reconstrução, sobretudo após um desastre de grandes proporções, exige um fluxo de recursos

humanos e materiais importante, assim como capacidades e uma boa organização institucional.
Independentemente da ajuda que possa ser obtida, a eficácia da reconstrução depende em grande
medida das capacidades e das competências das autoridades e comunidades locais no planeamento
e coordenação dos agentes envolvidos no processo.
Para facilitar esse processo, é necessário que as autoridades assumam um grande compromisso para
com os territórios afetados pelo desastre. Este compromisso não pode ser usado para servir
interesses particulares (campanhas eleitorais, pressões políticas, propaganda, clientelismo,
corrupção, etc.). Esta forma de atuar pode minar e debilitar tanto as autoridades, como o processo
de reconstrução. Um verdadeiro compromisso político das autoridades competentes, sobretudo das
19 Alguns aspetos estão relacionados com o plano político–administrativo que será abordado de forma mais detalhada no ponto seguinte.
56
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
autoridades locais, assumido de forma conscienciosa e tendo em vista uma reconstrução eficaz,
pode reforçar os seus mecanismos administrativos e as instituições-chave, as suas capacidades de
gestão e a sua liderança nos futuros processos de desenvolvimento.
A capacidade de reconstrução depende tanto da existência de recursos apropriados, como do

contexto ambiental e político em que é levada a cabo. Um processo de reconstrução territorial
sustentável deve ser apoiado por um compromisso político sério e determinado que permita às
autoridades e agentes locais promover, de forma descentralizada numa perspetiva territorial e em
função da realidade da zona afetada, os programas e projetos necessários para construir uma
sociedade mais segura.
Neste sentido, o processo de reconstrução sustentável deverá procurar:

Estabelecer uma estratégia e definir um quadro legislativo moderno tendo em vista a redução
do risco de desastres e o processo de reconstrução no território, de preferência antes da
ocorrência do desastre.
Rever as políticas, o papel, as competências, as leis, os recursos, etc. do território, das
autoridades e dos agentes locais relativamente à redução do risco de desastres e do
desenvolvimento.
Reforçar, promover e estabelecer políticas, leis, regulamentos e mecanismos para assegurar que
a redução do risco de desastres seja uma ação territorial e descentralizada e integrada como uma
componente em todos os domínios do desenvolvimento.
Criar estruturas, instituições e mecanismos sólidos, descentralizados e de caráter permanente
para executar o processo de reconstrução e dar continuidade aos processos de desenvolvimento
e de redução do risco após o período de reconstrução.
Reforçar as instituições, as capacidades e os conhecimentos locais e estabelecer os mecanismos
de monitorização e avaliação para levar à frente o processo de reconstrução.
Estabelecer medidas legais, códigos de construção, impostos e outros meios regulamentares
para reduzir riscos no futuro.
Definir políticas de incentivo para quem promove uma reconstrução eficaz, bem como
políticas de penalização para quem não o fizer.
Estabelecer mecanismos de lobbying e informação pública, destinados a sensibilizar os decisores
e a população em geral.
Criar os mecanismos necessários para assegurar um maior acesso ao “poder” e à tomada de
decisões, bem como uma maior participação de todos os agentes, em especial os mais
excluídos, no processo de reconstrução sustentável.
Criar as leis necessárias para reforçar as ações de reconstrução em todas as dimensões do
desenvolvimento.
Utilizar de forma criativa, responsável e consciente todo o processo de reconstrução para
reforçar as autoridades, os agentes, os recursos e as capacidades locais.
4.5 O domínio ambiental
Um território ou comunidade pode ser reconstruído de forma muito mais segura e sustentável se
forem tomadas em consideração e reforçadas as condições ambientais em que decorre a atividade
económica, política e social. O ambiente é um pilar fundamental de todo o processo de
reconstrução, na medida em que dele dependem todas as atividades humanas. O êxito ou fracasso
do desenvolvimento dependem em grande medida das relações que os seres humanos estabelecem
com o ambiente e os ecossistemas com o qual interagimos.
Quando falamos do domínio ambiental ao nível do território, não nos referimos apenas aos meros
fenómenos da natureza ou dos recursos naturais, mas sim também à interação e interligação
57
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
existentes entre o meio físico, as infraestruturas e o habitat humano no ambiente natural e seus
ecossistemas, bem como às suas formas de coexistência.
A permanente degradação do ambiente e dos ecossistemas contribui para uma maior recorrência
dos desastres e para aumentar o impacto destes nos territórios. A reconstrução sustentável procura
encontrar estratégias destinadas a substituir as práticas negativas que propiciam uma maior
ocorrência de desastres por práticas que permitam assegurar a renovação contínua dos ecossistemas
e a sua preservação, de modo a garantir a subsistência das sociedades futuras. Para esse efeito, o
nosso trabalho não deve incidir apenas nos fatores naturais quando se pretende melhorar o
ambiente, mas sim também num conjunto de múltiplos fatores que permitem garantir uma
convivência e coexistência harmoniosa e um ambiente sustentável para a população.
As ações adotadas devem ser prospetivas e os projetos de recuperação ambiental devem ser
orientados no sentido de tornar a sociedade e o ambiente menos vulneráveis perante um
determinado perigo.
A ocorrência de um desastre confere a um território a oportunidade de reconsiderar e redefinir o

seu modelo de desenvolvimento e elaborar um plano no qual sejam estabelecidas prioridades e
integrados aspetos ambientais como uma componente essencial do mesmo. Em muitos casos, esta
abordagem não implica necessariamente grandes esforços, exigindo sim a preservação dos meios
existentes, procurando vias que redirecionem as atividades humanas e o desenvolvimento para áreas
menos sensíveis em termos de reabilitação dos recursos naturais.
“Durante a reconstrução pós-desastre, é possível proteger ou melhorar a qualidade do ambiente. A partir da situação
existente na sequência de um desastre, uma comunidade pode começar a adotar e selecionar as diferentes opções
destinadas a melhorar o seu ambiente através das ferramentas de implantação disponíveis para cada uma destas ações
e a desenvolver estratégias ambientais (projetos ou programas) especialmente adaptadas às suas próprias
necessidades”20.
Estratégias para uma reconstrução ambiental sustentável

Preservação/conservação/recuperação dos recursos naturais (habitats, vida selvagem, flora,
pesca, florestas);
Proteção de espaços abertos (agricultura, lagos, lagoas, rios);
Prevenção e redução da poluição (ar, água, solo, subsolo);
Estabelecimento de políticas, normas, disposições, regulamentos territoriais e locais destinadas
a preservar e melhorar o ambiente natural e os ecossistemas;
Ordenamento das atividades humanas no território e planeamento urbano, zonagem, uso e
posse de terra;
Incentivos públicos e privados a projetos e programas sobre proteção e melhoria do ambiente
no território;
Impostos ou regimes de sanções para projetos ou ações que prejudiquem o ambiente.
Setores a considerar num programa de reconstrução ambiental:
► Recuperação e melhoria do ambiente natural

O ambiente natural é e sempre foi um dos melhores meios de defesa contra o impacto dos
desastres. As árvores protegem do vento, evitam a erosão dos solos e retêm a água evitando cheias
e abastecem as bacias hidrográficas; os mangais e recifes protegem do impacto das ondas, dos
maremotos, do vento e dão vida a uma fauna e uma flora excecionais.
20 Holistic Disaster Recovery, Ideas for Building Local Sustainability after a Natural Disaster, Universidade do Colorado.
58
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
A degradação do ambiente contribui de forma significativa para aumentar o risco de desastres e
quanto mais cedo se puder recuperar e reforçar ou inclusivamente melhorar o ambiente natural e os
ecossistemas, mais forte e duradouro será o processo de reconstrução sustentável no território.
Existem inúmeros aspetos a tomar em consideração, em função do território afetado.
Mencionamos alguns destes aspetos mais essenciais:

Recuperação das florestas;
Proteção e recuperação de fontes de água;
Proteção e preservação da flora e da fauna;
Recuperação e melhoria das terras degradadas, bacias hidrográficas e encostas;
Proteção dos recursos renováveis e não renováveis;
Eliminação de focos de poluição e degradação ambiental;
Redução das práticas ou do uso de produtos altamente nocivos para os ecossistemas;
Utilização de energias renováveis e não poluentes;
Tratamento adequado dos resíduos;
Desenvolvimento de programas educativos sobre as consequências que a deterioração ou a
proteção do ambiente têm no aumento ou na redução do risco de desastres;
“A gestão adequada dos ecossistemas contribui para uma redução efetiva do risco de desastres a dois níveis
significativos: por um lado, permite mitigar o impacto da maioria das ameaças naturais, tais como deslizamentos de
terras, furacões e ciclones, e por outro lado, os ecossistemas produtivos podem apoiar atividades sustentáveis geradoras
de rendimentos, um aspeto muito importante para a recuperação pós-desastre. Para que os ecossistemas possam
contribuir para a redução do risco, é importante que sejam tomados em consideração durante a emergência e a
reconstrução. Se os ecossistemas não forem tomados em consideração, os grandes desastres podem causar enormes
prejuízos ambientais e económicos, agravando ainda mais o risco a que as comunidades já em si vulneráveis estão
expostas”. IUCN, 2006.
► Aglomerados humanos
A reconstrução dos aglomerados humanos pode contribuir de forma significativa para melhorar as
condições ambientais, recuperar e restabelecer um equilíbrio mais adequado entre o habitat
humano, o ambiente e os ecossistemas onde estão inseridos.
Na sequência de um desastre, surge a oportunidade de redefinir e melhorar uma série de aspetos

para evitar a ocorrência de novos desastres no futuro, entre os quais podemos destacar algumas
ações com múltiplos efeitos:
Reconstruir e/ou construir edifícios novos ou antigos, em que o projeto, a localização e a
qualidade dos materiais, entre outros aspetos, permitam um fácil acesso aos meios de socorro e
serviços, assegurem uma rápida evacuação e protejam as pessoas, respeitando as normas de
básicas construção e urbanismo;
Assegurar que todos os estabelecimentos, públicos privados ou de outra natureza, elaborem e
possuam um plano de contingência;
Conferir especial atenção aos edifícios destinados a estabelecimentos de saúde, educação ou
outras finalidades que albergam pessoas menores ou com incapacidade e que devem garantir a
sua segurança e o seu normal funcionamento após um desastre (hospitais, por exemplo, que
devem atender vítimas, escolas que podem servir para alojar vítimas temporariamente, etc.);
Manter (dentro do possível) o aglomerado na sua localização de origem e apenas encarar a
possibilidade de transferi-lo para outro local mais seguro se houver um elevado risco;
59
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Criar espaços verdes, campos de jogos e parques que permitam uma melhor permeabilização da
água, proporcionem áreas de lazer e um espaço mais saudável para a população;
Limpeza de bacias hidrográficas e canais para evitar cheias, poluição e proteger as fontes de
água;
Limpeza/ampliação e melhoria dos coletores de águas pluviais para evitar cheias, represas e
focos de poluição, propícios à emergência de mosquitos, entre outros elementos prejudiciais;
Reforço e melhoria de muralhas de contenção e das estruturas das habitações e edifícios;
Reflorestação de zonas livres e plantação de árvores de fruto;
Melhor uso, eliminação e reciclagem dos resíduos sólidos;
Estabilização de encostas, habitações, edifícios, muros ou outros elementos suscetíveis de
representarem uma ameaça para a população.
EXEMPLO
Proposta de construção de abrigos provisórios para as vítimas de desastres na cidade de
Maceió, Alagoas – Brasil
O presente estudo trata-se de uma pesquisa aplicada, objetivando gerar conhecimentos para
aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos, de caráter qualitativo. Envolve
levantamento bibliográfico e estudo de caso. A realidade foi construída socialmente e entendida
como o compreendido, o interpretado, o comunicado. É um projeto original, já que na literatura,
bem como na prática, não há nenhum relato a respeito da criação e implantação de um abrigo
provisório, que contenha toda uma estrutura adequada a receber as pessoas desabrigadas,
procurando oferecer o mínimo necessário de conforto e assistência. Sua implantação é viável
porque diminuiria os gastos a cada ano em ter que deslocar as pessoas desabrigadas para locais
inadequados (ex.: escolas, ginásios), o que também afeta a rotina nestes locais, causando danos e
prejuízos, bem como danos morais e constrangimento para aquelas pessoas ali colocadas. Conclui-
se que a cidade de Maceió tem potencial técnico e instrumentos que facilitam sobremaneira a
convivência, de forma segura, dos residentes em áreas de risco. Faz-se necessário que poder
público e comunidade discutam e encontrem o denominador comum entre a necessidade básica de
moradia e o cumprimento dos dispositivos legais que doutrinam a ocupação do solo, com o intuito
de evitar e/ou minimizar as consequências dos desastres apresentados no presente plano.
► Linhas vitais de funcionamento

A reabilitação oportuna das linhas vitais de funcionamento, como a energia elétrica, a água, as
estradas, as pontes e os portos permitirá um rápido restabelecimento das atividades primárias do
território, como a saúde, a educação, a agricultura, a indústria e o comércio.
Uma reconstrução integrada e sustentável pode contribuir para melhorar significativamente a

qualidade do ambiente e o alargamento das linhas vitais, respeitando e protegendo o ambiente
natural e o habitat humano. Um desenvolvimento eficaz permite alargar a cobertura das redes
viárias e melhorar a produção, minimizar os riscos de acidentes humanos ou tóxicos, reduzir a
poluição ambiental e sonora, promover fontes de energia mais sustentáveis e o uso racional da água
potável.
Algumas destas ações de reconstrução poderiam consistir no seguinte:

Ampliação e melhoria das redes de energia de modo a alcançar os setores mais vulneráveis;
Desenvolvimento de fontes de energia alternativas para consumo doméstico e industrial;
60
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Ampliação, reforço e melhoria de redes viárias de modo a cobrir zonas que não dispõem de
serviços de transporte, evitando que estas atravessem pontos sensíveis, centros urbanos e zonas
pedonais;
Ampliação e melhoria de pontes e portos, de modo a torná-los mais acessíveis e incrementar o
transporte de mercadorias e passageiros;
Melhoria e extensão da cobertura da rede de abastecimento de água potável a zonas da
população mais desfavorecida;
Melhoria das fontes de irrigação agrícola.
EXEMPLO
Rede Interamericana de Mitigação de Desastres (INDN)
Esta Rede foi estabelecida pelo Departamento de Desenvolvimento Sustentável (DSD/OEA), da

Secretaria Executiva para o Desenvolvimento Integral da Secretária-geral da OEA (OEA), apoiada
pela Agência Canadense para a Cooperação Internacional (ACDI), em conformidade com um
conjunto de resoluções e mandatos emanados do processo da Cúpula das Américas e da
Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA). Esse trabalho em rede implica
o conhecimento e a compreensão dos papeis de cada uma das instituições, suas habilidades,
necessidades e a capacidade de comunicar e coordenar os esforços de forma eficaz. No entanto, a
redução e prevenção da vulnerabilidade a desastres naturais, bem como a mitigação destes, exige
um grau ainda maior de coordenação e cooperação, pois implica um maior leque de setores,
instituições e partes interessadas como um todo. O trabalho em rede proporciona não só a troca
de conhecimento e informações para a implementação de medidas efetivas e sólidas para a redução
e prevenção de vulnerabilidades, mas também maior capacitação, pela efetiva cooperação e
sinergias, otimizando recursos escassos e evitando duplicação e sobreposição de esforços.
61
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DO INFODOC

► Ugarte, Ciro, Saúde, Desastres e Desenvolvimento e Atores na Desenvolvimento e Atores na Gestão de Risco.
Organização Panamericana da Saúde, 2007.
► Estratégia e plano de ação para a conservação da diversidade biológica de Moçambique, Ministério para a
Coordenação da Ação Ambiental, 2003.
► Commission on Climate Change and Development, Closing the Gaps - Disaster risk reduction and
adaptation to climate change in developing countries, 2009.
► IUCN, Ecosystems, Livelihoods and Disasters. An Integrated Approach to Disaster Risk Management,
Suíça, 2006.
62
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5

CONTA QUE…
► Para que a reconstrução seja sustentável, deverá existir um processo participativo e

coordenado pelas autoridades locais, que deverão assegurar uma flexibilidade nos
seus programas e projetos e encarar o seu mandato da forma como o faria qualquer
instância nacional, tendo em vista garantir a sustentabilidade.
► Qualquer processo que se pretenda introduzir deve restabelecer, reforçar e

promover a justiça e a igualdade social e dar especial valor às necessidades dos
grupos ou setores sociais mais vulneráveis e mais afetados pela pobreza.
► Além de dinamizar a economia, um processo de reconstrução sustentável deve

procurar melhorar as condições de vida da população afetada. Deve assegurar um
desenvolvimento que permita proteger os recursos ambientais, promover a
produção para o consumo interno, a autonomia produtiva, uma distribuição mais
equitativa da posse de terras aráveis e uma maior participação dos setores mais
vulneráveis no processo produtivo do território.
► Um processo que promova uma reconstrução sustentável e integrada pode reduzir

significativamente o risco e melhorar a qualidade de vida de um território ao
integrar aspetos que reforcem a consciência social da comunidade, o enraizamento
cultural, o sentimento de pertença, a segurança pública, a inclusão social e a
igualdade entre géneros.
► O período pós-desastre oferece uma oportunidade para colmatar as deficiências e

lacunas que já existiam nas estruturas e normas políticas e administrativas antes do
desastre. Esta oportunidade pode contribuir não só para reduzir o risco, como
também para melhorar situações relacionadas com os padrões de vida e os meios
de subsistência, a igualdade social e a proteção do ambiente e das infraestruturas.
► Quando falamos do domínio ambiental ao nível do território, não nos referimos

apenas aos meros fenómenos da natureza ou dos recursos naturais, mas sim
também à interação e interligação existentes entre o meio físico, as infraestruturas e
o habitat humano que convive com o ambiente natural e seus ecossistemas, bem
como às suas formas de coexistência.
63
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
5 CASOS PRÁTICOS
5.1 Caso 1 – Recuperação e reconstrução após o Grande

Terramoto de Hanshin-Awaji no Japão. Lições retiradas da
experiência de Kobe21
O Grande Terramoto de Hanshin-Awaji (M7.3, 16 km de profundidade) teve lugar na manhã de 17

de janeiro de 1995. Além de destruir muitas casas e edifícios, provocou vários incêndios em vários
locais. A catástrofe provocou mais de 6 433 mortos e destruiu 249 180 edifícios. As autoridades
locais elaboraram um “Plano prioritário de três anos para a reconstrução”, com uma ampla
participação da sociedade civil, no âmbito do Plano Phoenix de 10 anos, baseado na “reconstrução
criativa” ou no lema “Reconstruir melhor que no passado para o século XXI” com direção local.
5.1.1 Recuperação e reconstrução
Apesar das difíceis condições, os trabalhos de recuperação decorreram de forma bastante rápida
graças à dedicação e ao esforço de todas as pessoas envolvidas e ao enorme apoio prestado por
pessoas quer dentro quer fora do Japão. Apenas seis dias após o terramoto, foi restabelecido um
serviço de abastecimento de eletricidade provisório. Após três meses, o abastecimento de água e gás
já tinha sido restabelecido. A rede ferroviária japonesa reabriu todas as suas linhas em abril de 1995.
As companhias ferroviárias privadas voltaram à normalidade em agosto do mesmo ano. A
autoestrada de Hanshin reabriu formalmente todos os seus troços no final de setembro de 1996.
Mais de 90% das casas e edifícios danificados foram reabilitados um ano após o terramoto. Em
abril de 1998, foi concluído o processamento de 14 milhões de toneladas de escombros produzidos
pelo terramoto, tendo parte destes escombros servido para o recondicionamento de terras. Todos
os habitantes das 48 300 unidades de alojamento de emergência foram alojados em habitações
permanentes em janeiro de 2000.
5.1.2 Lições retiradas do terramoto e das atividades de reconstrução
Desde a fase inicial de resposta até à fase de restauração propriamente dita, foram tomadas medidas
em diversos domínios e foram desenvolvidos muitos esforços para alcançar o objetivo do Plano
Phoenix: “a reconstrução criativa”. É todavia claro que ainda há muito por fazer não só na região
afetada, mas também em toda a sociedade japonesa no seu conjunto.
Seguem-se alguns exemplos de lições retiradas e de medidas adotadas pelos governos locais, com a
incalculável ajuda prestada pelo governo nacional e pelas inúmeras organizações nos seguintes
domínios: 1) sistemas e mecanismos recém-criados, 2) funcionamento ou extensão excecional dos
sistemas e projetos existentes e 3) iniciativas pioneiras.
► Demora dos governos na resposta inicial

Lição
Uma vez que o terramoto assolou a capital e causou danos nas sedes dos departamentos de gestão
de desastres do governo local, a resposta inicial por parte deste foi muito lenta. Tanto as sedes,
como quase todos os sistemas de transporte e de telecomunicações (incluindo as telecomunicações
21Adaptação do artigo de Masahiko Murata, publicado na revista @local.glob, Delnet CIF/OIT, N.º 3. 2006. Versão integral disponível
em: http://www.delnetitcilo.net/pt/publicacoes-all/revista-do-delnet/local.glob-3
64
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
por satélite) ficaram destruídos. O governo nacional necessitou de três dias para se dar conta da
dimensão dos danos causados.
Contramedidas
O governo nacional melhorou o processo de gestão dos riscos através da criação de um cargo de
Chefe-adjunto para a Gestão de Crises na Direção do Gabinete, assim como de um Centro de
Recolha de Informação, entre outros. Desenvolveu ainda um Sistema de Avaliação Precoce para
avaliar rapidamente os danos e um Sistema de Apoio a Medidas de Emergência para que os
organismos relevantes pudessem trocar informações e ajudar a implementar as medidas
governamentais de emergência.
À escala local (Município de Hyogo), foi organizado um sistema prático de gestão de desastres. O
Centro de Gestão de Desastres, o primeiro organismo público desta natureza no Japão, abriu as
suas portas em 2000 com o “Sistema de Gestão de Desastres Phoenix de Hyogo”. Este sistema
utiliza a tecnologia da Internet para fornecer informações (por exemplo, estimativas de danos,
necessidades de ajuda e reservas para ações de socorro na área) e permite ao Governo recolher,
processar e divulgar facilmente informações relevantes em caso de ocorrência de um desastre.
Recomendações
Deveria ser elaborado um sistema que permitisse recolher, difundir e partilhar informações de
forma rápida e precisa entre os organismos que atuam no domínio da redução de desastres, as
administrações públicas e os cidadãos, em caso de ocorrência de um desastre.
► Coordenação entre organizações

Lição
Os governos locais não puderam obter informações pormenorizadas sobre os danos causados e,
consequentemente, não puderam pedir ajuda imediata ao governo nacional ou outros organismos,
como as Forças de Autodefesa, apesar de os danos serem demasiados elevados para o que o
governo local pudesse enfrentá-los. Vários hospitais gravemente afetados estavam demasiado
ocupados com a assistência às vítimas para colaborar com outras instituições médicas.
Contramedidas
As organizações que trabalham em situações de desastres criaram um sistema nacional de resposta
imediata a desastres. Este sistema conta com uma componente constituída por organismos
nacionais, tais como o Corpo de Polícia Nacional, o Organismo de Gestão de Desastres e
Incêndios, as Forças de Autodefesa e a Guarda Costeira. A segunda componente consiste no
Acordo de Apoio Mútuo entre Municípios. A terceira componente consiste na cooperação entre as
instituições médicas. O Município de Hyogo criou o primeiro centro médico de emergência de um
governo local no Japão.
Recomendações
Prevê-se que o Japão venha a ser afetado nos próximos tempos por vários desastres de grande
dimensão, tais como terramotos e tsunamis. Por esse motivo, é necessário estabelecer um sistema
que permita recolher, difundir e partilhar informações de forma rápida e precisa entre os
organismos que atuam no domínio da redução de desastres, as administrações públicas e os
cidadãos.
► Falta de preparação
Lição
Mais de 80% das vítimas morreram devido ao desmoronamento de edifícios. A maioria dos
edifícios danificados não cumpria o código de construção civil, revisto em 1981, que já era por si
bastante antigo. Logo após o terramoto, vários incêndios deflagraram e se alastraram rapidamente
entre as velhas casas de madeira numa área com grande densidade de construção, incendiando mais
de 7 400 habitações.
65
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Contramedidas
O “Decreto de Adaptação Sísmica da Construção Civil” adotado pelo governo nacional em 1995
promoveu a adaptação dos edifícios vulneráveis aos requisitos sísmicos. O governo local também
subsidiou atividades de adaptação.
Os governos nacional e local cobrem dois terços dos custos de análise sísmica dos edifícios.
Também financiam 13% (15% em áreas residenciais densamente povoadas) do custo total das
medidas de adaptação dos grandes edifícios. Alguns governos locais também colaboram neste
sentido.
Recomendações
Não obstante, em 2005, 25% dos edifícios no Japão, incluindo os edifícios públicos, ainda
necessitavam de obras de reforço ou adaptação contra terramotos. Existe deste modo muito por
fazer para melhorar metodicamente a resistência das casas e infraestruturas públicas aos terramotos,
com base num sistema de inspeção fiável.
► Importância da comunidade e dos voluntários

Lição
Cerca de 80% das 35 000 pessoas que ficaram presas nos escombros dos edifícios foram resgatadas
por pessoas da comunidade local. Isto demonstra a eficácia das atividades de voluntariado de
bombeiros e equipas de resgate formadas por cidadãos locais logo após a ocorrência de um desastre
de grande dimensão.
Após o terramoto, um total de 1,38 milhões de voluntários de todo o Japão e de outros países
acorreram às áreas afetadas. Apesar de não haver qualquer sistema específico de coordenação de
voluntários, todos eles participaram em diversas atividades de resgate e apoio, prestando uma ajuda
essencial, especialmente no que diz respeito à assistência médica, ao trabalho de construção, ao
bem-estar e à logística.
Contramedidas
Para fomentar as atividades de voluntariado, o governo decretou o dia 17 de janeiro como “Dia do
Voluntariado e da Gestão de Desastres” e, em março de 1998, promulgou uma lei para promover
atividades específicas sem fins lucrativos. Além disso, o Município de Hyogo instituiu um programa
de subsídios para as atividades de voluntariado no domínio da reconstrução.
O governo de Hyogo prestou apoio aos grupos de voluntários de resposta a desastres através de
ações de capacitação para a liderança e da distribuição de bens e equipamentos. Na sequência deste
apoio, a percentagem de lares que participaram em ações de voluntários de resposta a desastres
aumentou de 27,4% em 1995 para 94,7% em 2005.
Recomendações
Criar mecanismos que fomentem as atividades das organizações sem fins lucrativos e as
organizações não governamentais que trabalham com entidades comunitárias, reforçando as suas
competências nas ações de resposta a terramotos.
► Ajudar as pessoas afetadas a se tornarem autossuficientes

Lição
44% das vítimas mortais tinham mais de 65 anos de idade. O terramoto também afetou uma área
ocupada por pequenas empresas. Além disso, a dispersão da comunidade debilitou o sistema de
apoio mútuo local, levando a aumentar a necessidade de apoio especial para as pessoas vulneráveis.
Foi criado um sistema de sorteio para a atribuição das novas casas provisórias, mas tal ainda
debilitou ainda mais a comunidade envelhecida e provocou a morte de mais de 200 pessoas idosas e
isoladas que deixaram de poder contar com o apoio da família.
66
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Contramedidas
Foram introduzidos sistemas de compensação. Além disso, foram reforçados 16 atos de uma
legislação especial. Foram adotados medidas para reduzir os impostos nacionais e locais, como o
imposto sobre rendimentos, imóveis e propriedades, assim como os pagamentos de seguros e
prémios, tendo ainda sido reduzidas as restrições à construção em zonas urbanas.
Um dos exemplos que melhor ilustra a eficácia e flexibilidade de um novo quadro de apoio foi a
“Fundação para a Reconstrução do Grande Terramoto Hanshin-Awaji”.
Foi atribuído um fundo de 900 000 milhões ienes em abril de 1995 e, em dez anos, foram
executados projetos num montante total de 354 000 milhões de ienes, com a seguinte repartição:
Fundo de restituição das condições de vida: apoio através de empréstimos e juros para financiar
a reconstrução e aquisição casas novas;
Subsídios de arrendamento para habitação privada;
Assistência a atividades de voluntariado;
Assistência à revitalização de áreas de comércio e negócios da comunidade;
Assistência à reconstrução e reforço da comunidade;
Financiamento para a construção de habitação em áreas abrangidas pelo Projeto de recuperação
e melhoria do ambiente urbano;
Sistema de apoio socioeconómico à reabilitação (abril de 1997) para ajudar as vítimas a
reconstruir as suas vidas de forma independente.
Foi proposto um Programa Nacional de Seguros para as Vítimas de Desastres Nacionais e foi
aprovado o Decreto relativo ao Apoio à reabilitação das condições de vida das vítimas de desastres
(em maio de 1998), levando à criação de dois sistemas: O Fundo de Assistência à Autoajuda das
Vítimas (julho de 1998) e a Assistência à Estabilidade Residencial (março de 2004).
Em abril de 2004, foi criado um sistema complementar independente da Prefeitura para fomentar a
reconstrução de habitações. Foram providenciados espaços comunitários a pessoas desfavorecidas.
Foram construídas habitações locais de emergência, geridas por conselheiros na área da habitação e
destinadas a pessoas idosas ou necessidades especiais. Foram também construídos centros sociais e
prestados serviços de aconselhamento sobre estilo de vida.
Recomendações
No que se refere à promoção da reconstrução de habitações, é necessário criar um sistema que
integre a autoajuda, o apoio mútuo e a assistência pública, à semelhança dos sistemas de benefícios
baseados na assistência mútua de proprietários de habitações.
É essencial criar sistemas de ajuda concebidos para uma sociedade com um rápido ritmo de
envelhecimento, de modo a que as vítimas de desastres mais idosas possam viver de forma
autónoma. Para esse efeito, poderiam ser concebidos novos sistemas de saúde locais e sistemas que
facilitem o apoio mútuo entre residentes de uma mesma região.
► A importância do planeamento urbano

Lição
De entre as inúmeras lições que retivemos sobre o planeamento urbano, podemos destacar as
seguintes:
Vida em harmonia com a natureza.
o Os danos causados aos edifícios estavam relacionados com as características do solo,
como a presença de falhas geológicas ativas. Os edifícios localizados em morros e colinas
também sofreram danos importantes.
o Para garantir uma vida segura nas cidades, é necessário elaborar planos para o uso do
solo em harmonia com a natureza.
Importância da água e das zonas verdes.
67
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
o As árvores situadas ao longo das estradas e cercas à volta das habitações particulares
contribuíram para conter a propagação dos incêndios.
o Os rios, a água para a agricultura, assim como o mar desempenharam um papel muito útil
para a extinção dos incêndios e contribuíram deste modo para reforçar as condições de
vida no quotidiano das pessoas. Por esse motivo, é importante promover o alargamento
das redes de água e das zonas verdes enquanto infraestruturas.
Atividades urbanas dispersas ou descentralizadas.
o O facto de o desastre ter afetado a área central onde se concentravam os edifícios do
governo, os centros culturais, empresariais e outras atividades, fez com que o terramoto
tenha paralisado toda a cidade.
o Por essa razão, é importante construir uma estrutura urbana em que as atividades e
funcionalidades estejam distribuídas de forma apropriada.
Sistema de transporte equilibrado.
o O corte das vias de transporte no sentido este-oeste provocou a paragem quase total das
atividades urbanas. Revela-se deste modo necessário construir um sistema de transporte
com acessos equilibrados e diversas alternativas de vias e trajetos.
Importância da infraestrutura urbana.
o Ocorreram vários incêndios em áreas densamente povoadas com zonas residenciais e
industriais. Estes incêndios destruíram distritos completos à medida que se propagavam.
É por essa razão fundamental reordenar o espaço urbano e criar equipamentos públicos
tais como estradas, parques e praças públicas.
Construir para fazer frente a terramotos e incêndios.
o Muitas pessoas perderam a vida quando as casas mais velhas se desmoronaram. É por
esse motivo essencial que os edifícios sejam construídos de modo a poder resistir aos
terramotos e incêndios.
Importância de garantir a continuidade da vida quotidiana.
o É importante desenvolver um processo à prova de falhas que permita evitar a paralisação
de todo o sistema em caso de ocorrência de um desastre.
Contramedidas
Juntamente com o Plano Phoenix de Hyogo, foram criados “novos centros metropolitanos” como
o Novo Centro Leste de Kobe (HAT-KOBE) e o Jardim Awaji.
No que diz respeito à reconstrução das zonas centrais, o governo e a comunidade estão a trabalhar
conjuntamente em 20 projetos de recuperação de terras e 15 projetos de desenvolvimento urbano.
Espera que a sua rápida conclusão venha a reabilitar as áreas urbanas e redinamizar as comunidades.
É também fundamental que todos os habitantes esteja plenamente de acordo com a política de
reconstrução urbana. Foi por esse motivo criado um sistema de tomada de decisões que comporta
duas fases distintas: A primeira diz respeito às decisões envolvendo um quadro geral e a segunda
dizem respeito às ruas, estradas, parques e outros elementos ligados à vida quotidiana das pessoas.
Foi também desenvolvido um sistema de transporte bastante extenso. A inauguração da Ponte

Akashi Kaikyo (abril de 1998), a ponte suspensa mais extensa do mundo, além de várias
autoestradas importantes, entre outras infraestruturas, contribuíram para desenvolver uma rede
viária de alto nível, combinando velocidade e possibilidade de interligação de vias. No Porto de
Kobe, foi construído o primeiro terminal de contentores com ancoradouro de profundidade (com
15 m.). Está a ser realizado um projeto de desenvolvimento da Cordilheira Verde Rokko, destinado
a implementar uma vasta faixa de floresta para prevenir o deslizamento de terras ao longo das serras
adjacentes às áreas urbanas.
Recomendações
Algumas tarefas de reconstrução continuam em curso, esperando-se que, uma vez concluídas,
venham a reabilitar as áreas urbanas e redinamizar as comunidades.
5.1.3 Transmitir ao mundo e à próxima geração
A experiência do terramoto e as lições retiradas não deverão ser esquecidas. Devem ser divulgadas
da forma mais ampla possível, tanto no Japão ao resto do mundo. Tendo sido gravemente afetada
68
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
pelos trágicos acontecimentos, o Município de Hyogo tenciona agora contribuir para a redução de
desastres à escala mundial, através de atividades baseadas nas lições retiradas a partir dessa dura
experiência. Foram deste modo criadas quinze organizações internacionais para a redução de
desastres. Além da Instituição para a Redução de Desastres e a Renovação Humana e do Novo
Centro Leste de Kobe, importa destacar as seguintes iniciativas:
► O Centro Asiático de Redução de Desastres (ADRC na sua sigla inglesa)

Em julho de 1998, o Município de Hyogo convidou, com o apoio do governo nacional, o
Centro Asiático de Redução de Desastres de Kobe a contribuir para ações internacionais de
redução de desastres através do intercâmbio de informações e atividades de reforço
institucional. Este convite surgiu no âmbito da Década Internacional para a Redução dos
Desastres Naturais (DIRDN, que mais tarde deu origem à EIRD) proclamada pelas Nações
Unidas, em que a experiência de gestão do Japão foi partilhada com outros países asiáticos22.
► O Memorial do Grande Terramoto Hanshin-Awaji, a Instituição para a Redução de

Desastres e a Renovação Humana
Foram construídos diversos memoriais e algumas instalações na área afetada. A obra mais
emblemática é o Memorial do Grande Terramoto Hanshin-Awaji, a Instituição para a Redução
de Desastres e a Renovação Humana, construído em 2002 pelo Município de Hyogo com o
apoio do governo nacional e destinado a divulgar as lições retiradas a partir do desastre. A
Instituição para a Redução de Desastres e a Renovação Humana alberga organizações
dedicadas à temática do desastre, como o Centro Asiático de Redução de Desastres, o
Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação dos Assuntos Humanitários (UN/OCHA), a
EIRD, a Plataforma Internacional para a Recuperação, o Centro para o Desenvolvimento
Regional da ONU e o Centro de Investigação para a Mitigação de Desastres e Terramotos.
► A Conferência Mundial sobre Redução de Desastres e a Plataforma Internacional de

Recuperação
O Governo do Japão e o Município de Hyogo acolheram, em janeiro de 2005, em Kobe a

Conferência Mundial sobre a Redução de Desastres, das Nações Unidas (EIRD). Nessa
Conferência, que contou com a presença de 168 governos, foi adotado o Quadro de Ação de
Hyogo, que levou por sua vez à criação da Plataforma Internacional para a Recuperação,
sediada no edifício da Instituição para a Redução de Desastres e a Renovação Humana.
PARA APROFUNDAR OS SEUS CONHECIMENTOS SOBRE ESTE CASO

PRÁTICO, CONSULTE AS FONTES
Artigo integral disponível em: http://www.delnetitcilo.net/pt/publicacoes-all/revista-do-
delnet/local.glob-3
Phoenix Hyogo, Ten Years of Creative Reconstruction, Prefeitura de Hyogo/Kobe, março de

2005.
Município de Hyogo, The Report of the 10-Year Reconstruction Overall Verification and Recommendations,
Escritório do 10.° Aniversário do Comité de Gestão de Desastres no Gabinete do Japão, Governo
do Japão, janeiro de 2005.
22 Para mais informações, visite o sítio Web: http://www.adrc.asia/
69
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
5.2 Caso 2 - Colômbia: reconstrução da região do Eixo Cafeeiro.

Um novo modelo de gestão territorial para o renascimento de
uma região. Prémio Nações Unidas - Sasakawa 200023
Em 11 de outubro de 2000, Dia Internacional da Redução de Desastres, o Fundo para a Reconstrução e

Desenvolvimento Social do Eixo Cafeeiro - FOREC – recebeu na Sede das Nações Unidas, da parte da Estratégia
Internacional para a Redução de Desastres, em Genebra, Suíça, o Prémio Sasakawa das Nações Unidas para a
Redução de Desastres. As razões para a atribuição deste prémio devem-se não só ao processo de reconstrução, mas
também a uma gestão baseada num modelo de desenvolvimento verdadeiramente sustentável que procura reforçar a
igualdade social.
“O caráter de longo prazo das suas atividades, assim como as diversas componentes de prevenção integradas nos seus
programas de reconstrução, como os planos de ordenamento territorial, as zonagens de riscos e ameaças e o plano
ambiental, entre outros elementos”, justificam plenamente a atribuição do Prémio Sasakawa ao FOREC.
Em 25 de janeiro de 1999, dois eventos sísmicos afetaram uma área de cerca de 6.800 km2 na região
do centro ocidental da Colômbia. O evento principal ocorreu às 13h19 (18:19 GMT), a uma
profundidade de cerca de 10-15 quilómetros e teve uma magnitude de 6,2 na escala de Richter. Às
17h40 (22:40 GMT), foi registada uma réplica de magnitude 5,8 na escala de Richter, um pouco
mais a sul (4.39° Norte). A zona onde está localizada a região do Eixo Cafeeiro é diretamente
influenciada pela falha tetónica regional e local. A zona de subdução entre as Placas Nazca e a Placa
Sul-Americana e o megasistema de falhas Cauca-Romeral constituem fontes sismogénicas para a
região sul-ocidental da Colômbia e em particular para a região visada.
5.2.1 A Região do Eixo Cafeeiro
Esta região alberga cerca de 50 municípios pertencentes aos distritos de Caldas, Risaralda, Quindío,
Valle del Cauca (região norte) e Tolima (região ocidental). É uma das regiões com maior dinamismo
económico e social do país; graças à sua localização geográfica estratégica e uma estrutura
económica assente inicialmente na cultura do café, mas contando atualmente com um elevado nível
de diversificação das suas atividades produtivas, esta região gera grandes oportunidades quer a nível
interno do país, quer a nível externo.
A região conta com 28 municípios de reconstrução e albergava em 1998, uma população de cerca
de 1,5 milhões de habitantes. Foi objeto de vários projetos e intervenções no âmbito de processos
de planeamento e ordenamento, sendo caracterizada por uma região com afinidades, relações e
identidades sociais, culturais, ambientais e geográficas comuns.
5.2.2 O impacto do sismo
A Comissão Económica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)24 estimou em 10 milhões os

prejuízos económicos provocados pelo sismo na área rural, dos quais 65% afetaram o setor rural do
café.
Os custos da reconstrução, com investimento do Estado através do FOREC, foram inicialmente

estimados em US$1,7 mil milhões, montante equivalente a duas vezes o valor das exportações
anuais de flores colombianas, ou ligeiramente superior a dois terços do valor total das exportações
de café em 1998. As dimensões deste desastre justificam não só a rápida intervenção do Governo
Nacional, como também a mobilização e solidariedade de toda a Nação colombiana e a ajuda
internacional à população afetada.
23 Adaptação do EIRD Informa: América Latina y el Caribe, 2001 (disponível em espanhol), e apresentação ao júri do Prémio de Prevenção
de Desastres ONU-Sasakawa, EIRD, 2000
24 Eixo Cafeeiro. Santafé de Bogotá, 1999.
70
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
5.2.3 As medidas de emergência e de reconstrução
Para facilitar a assistência imediata à população afetada, o governo nacional declarou emergência
económica, social e ecológica à escala nacional através do Decreto 182 de 1999.
Embora a Colômbia disponha de uma legislação específica para a assistência e prevenção de

desastres, a dimensão dos efeitos justificou a adoção de medidas extraordinárias não contempladas
na legislação corrente. Esta experiência permitiu rever a legislação em vigor e propor uma nova
legislação que responda às situações decorrentes deste tipo de ocorrência.
5.2.4 O modelo organizacional e social de assistência de emergência e reconstrução
O modelo do FOREC contempla as seguintes variáveis: natureza jurídica, utilização de recursos,

direção e administração, instâncias técnicas de apoio, instâncias de controlo, mecanismo geral de
intervenção, instrumento básico de planeamento e gestão, monitorização, avaliação e
financiamento.
A inovação reside na aplicação de um modelo de gestão pública da reconstrução, em que o Estado

confere às ONG as competências de gestão dos contratos para a reabilitação das suas zonas
afetadas. Assistimos assim a um processo de planeamento concertado e participativo em que a
transferência de diversas tecnologias desempenha um papel primordial entre as diferentes instâncias
do Governo e entre estas e a sociedade civil. O plano de recuperação ambiental é executado através
de acordo entre o FOREC, o Ministério do Ambiente e as cinco Corporações Autónomas da
região.
Esta modalidade de ação implica uma transferência de tecnologia de intervenção social e de

reconstrução de obras físicas, propicia alianças de grande relevância para o reforço da sociedade
civil, permite a criação de novas e importantes ONG e, de um modo geral, potencia cenários para o
crescimento quantitativo e qualitativo do capital social. O cumprimento das responsabilidades
éticas, operacionais e administrativas das ONG no processo de reconstrução tem implicações
importantes, na medida em que a capacidade para alcançar uma concertação adequada com o
FOREC e as autarquias será determinante para construir bens públicos no plano da sociedade civil
para o bem da democracia.
É a primeira vez que o Estado colombiano estabelece um acordo com organizações da sociedade civil para levar a
cabo um projeto de grande envergadura que tem como finalidade a reconstrução física, social, política e cultural de uma
região importante do país e que é depositada uma confiança recíproca para a execução de um montante de cerca de
US$ 740 milhões.
A execução do Programa de Reconstrução assenta na descentralização territorial, diferenciando e

articulando as funções dos governos nacional e local, de acordo com as suas competências e
responsabilidades. O governo nacional atua como facilitador do processo, atribuindo recursos e
disponibilizando diversos apoios e instrumentos. Tanto as autarquias como as administrações
assumem funções de planeamento, controlo e avaliação. A nível territorial, a execução do Programa
incide nas 32 zonas (31 zonas urbanas e uma rural) identificadas e determinadas pelos governos de
forma concertada com a população civil e o FOREC. Para cada uma destas zonas, foi criada uma
Gestão Zonal (GZ) a cargo de uma organização não governamental (ONG), que elabora e executa
o Plano de Ação Zonal (PAZ).
5.2.5 Modelo de gestão

Criação do FOREC com uma estrutura administrativa horizontal, pequena e de curta duração
Articulação com políticas nacionais
Planeamento estratégico territorial
Zonagem da região para fins de execução
71
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Formulação de planos de ação zonal
Estudos de ameaças e vulnerabilidade
Participação comunitária nas decisões
Concertação com autoridades locais
Execução de obras através de ONG
Regulamento operacional concertado
Órgãos de controlo interno e externo
Monitorização e acompanhamento com rede de universidades
Avaliação - efeitos - impactos
5.2.6 Planeamento estratégico para a reconstrução
O planeamento do processo de reconstrução foi elaborado a partir das etapas da reconstrução,

tendo em cada uma dessas etapas sido privilegiada uma gestão do planeamento que assegurasse a
sustentabilidade de todo o processo mesmo na ausência do FOREC.
Na primeira etapa, o planeamento está diretamente associado à ação e o seu êxito dependeu em
grande medida da criatividade e da liderança regional; embora os eventos ocorridos nos anos
anteriores tenham contribuído para reforçar as capacidades das instâncias locais e regionais
responsáveis pela prevenção e assistência a desastres na zona afetada, esta ainda revelava muitas
limitações nesta primeira fase.
Etapas de reconstrução
► Fase de emergência
Declaração de emergência e envio de medidas de emergência
Assistência imediata à população afetada
Resgate de pessoas
Avaliação
Assistência alimentar e sanitária
Reinstalação da população
Segurança e vigilância
Receção e coordenação de doações
► Fase de consolidação e planeamento

Apoio sociopsicológico à população afetada
Elaboração de manuais de convivência
Identificação de líderes
Diagnóstico socioeconómico de comunidades
Remoção e eliminação de escombros
Construção e assistência física e social em alojamentos
Recenseamento da população, imóveis e danos em geral
72
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
Zonagem e definição de ONG para cada zona
Formulação dos planos de ação zonal e projetos
Mesas de trabalho para elaborar a agenda de concertação
Apoio a entidades territoriais
Elaboração de planos de ordenamento e de Planos de Ação Zonal
Estudos de ameaças e riscos
Aproximação com autoridades
Gestão de recursos
Concertação e coordenação interinstitucional
► Fase de reconstrução
Atribuição de subsídios
Habitação, serviços públicos, registos
Reparações, reconstruções, relocalizações (habitações, estradas, edifícios públicos e
comunitários, energia, abastecimento de água, rede de esgotos), recuperação de espaço
público, proteção de recursos naturais e do ambiente
► Fase de prevenção e sustentabilidade

Modelo de desenvolvimento social e económico
Estudos de vulnerabilidades e riscos
Promoção de uma cultura de prevenção
Elaboração de planos de emergência
Formulação de protocolos para cada tipo de ocorrência
Formação e capacitação de membros do Sistema Nacional de Assistência e Prevenção de
Desastres
Educação, sensibilização e organização da comunidade
Sistema e rede de informação
Instalação de rede de alertas precoces
Dotação de equipamentos para assistência em desastres
73
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
6 BIBLIOGRAFIA GERAL
► Agência Suíça para o Desenvolvimento e a Cooperação (COSUDE), PREVAC/ALARN,
Instrumentos de apoyo para el análisis y la gestión de riesgos naturales en el ámbito municipal de Nicaragua,
Guía para la Municipalidad, Manágua, Nicarágua, 2002.
► Agenda 21, Sección 1: Dimensiones sociales y económicas, Capítulo 7: Fomento del desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos.
► ALNAP/PROVENTION, South Asia Earthquake 2005. Learning from Previous Recovery

Operations, Genebra, 2006.
► Banco Mundial, Disaster Risk Management, Working paper Series, N.os 6, 8, 12, Learning Lessons
from Disaster Recovery:
The Case of Bangladesh, 2002.
The Case Of Honduras, 2004.
The Case of Mozambique, 2005.
► CEPAL, Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres, México, 2003.
► Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), Thirty Years of Natural Disasters,
1974-2003, The Numbers, UCL, Bélgica, 2004.
► Coligação para a Avaliação do Tsunami, Informe de síntesis: Resumen ampliado. Evaluación conjunta de
la respuesta internacional al Tsunami del Oceano Índico, TEC, 2007.
► Estratégia Internacional para a Redução de Desastres (EIRD), La Gestión del Riesgo de Desastres
Hoy: Contextos globales, herramientas locales, 2008.
► Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho (FICR),

Aid: Suporting or Undermining Recovery? Lessons from the Better Programming Initiative, Genebra, 2003.
► Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, World

Disasters Report, Genebra, Oxford University Press / FICR, 2001.
► GTZ, Gestión del riesgo de desastres en el área rural en Latinoamérica y el Caribe, Instrumentos de la
GTZ, Escchborn, Alemanha, 2004.
► Município de Hyogo / Kobe City Phonix Hyogo, Ten Years of Creative Reconstruction, janeiro de
2005.
► Twigg, J., Disaster risk reduction, Mitigation and preparedness in development and emergency programming,
HPN, Good Practice Review, 2004.
► IUCN, Ecosystems, Livelihoods and Disasters. An Integrated Approach to Disaster Risk Management,
Suíça, 2006.
► J.L. Monday, Building Back Better. Creating a Sustainable Community after Disaster, Natural Hazards
Informer, Nº 3, janeiro de 2002.
► Organização Internacional do Trabalho (OIT), Desenvolvimento Económico Local, Programa

Infocus sobre Reação à Crise e Reconstrução, Desarrollo Económico Local en Situaciones de Post
Crisis, Guía Operacional, 2004.
74
UNIDADES
DIDÁTICAS UD5
► Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Directrices para la recuperación
posdesastre, 2005.
► Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Unidade de Redução de Desastres

(PNUD/URD), Proyecto: Leciones aprendidas en los procesos de recuperación y desarrollo posdesastre en
América Latina, Primeira fase do projeto, Linhas Estratégicas para a Recuperação Pós-desastre,
2005.
► PNUD, ECHO e La Red, Gestión local del riesgo y preparativos de desastres en la región Andina;
Sistematización de buenas prácticas y leciones aprendidas, Equador, 2005.
► Phoenix Hyogo, Ten Years of Creative Reconstruction.
► Recovery and Reconstruction Committee, Rehabilitation and Reconstruction Following Earthquakes: a

Guide for Local Officials, EUA, 1992.
► Sítios Web do EIRD (http://www.eird.org/index-esp.html), PNUMA (http://www.pnuma.org/),

PNUD (http://www.beta.undp.org/undp/es/home.html ), OPS (http://new.paho.org/),
International Recovery Platform (http://www.recoveryplatform.org/), Provention Consortium
(http://www.adaptationlearning.net/partner/proventium-consortium), entre outros.
► UNCHS (HABITAT), Guidelines for the evaluation of Post Disaster Programmes. A Resource Guide,
Nairobi, Quénia, 2001.
► Universidade do Colorado, Natural Hazards Research and Aplications Information Center, Holistic
Disaster Recovery. Ideas for Building Local Sustainability after Natural Disaster, Colorado,
EUA, 2001.
75
Delnet do Programa de Empresa, Microfinanças e
Desenvolvimento Local do Centro Internacional de
Formação da OIT
EDITA:
CENTRO INTERNACIONAL DE FORMAÇÃO DA

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO
Viale Maestri del Lavoro, 10 • 10127 Turim, Itália.

Fax: +39 011 693 64 77
e-mail: delnetportugues@itcilo.org
Internet: http://www.itcilo.org/delnet
As denominações usadas, conforme a prática seguida pelas Nações Unidas, e

a forma de apresentação dos dados nas publicações da OIT não implicam uma
consideração crítica por parte da Organização Internacional do Trabalho em
relação à situação jurídica dos países, às áreas ou territórios citados ou às
suas autoridades, nem sobre a delimitação das suas fronteiras. A
responsabilidade das opiniões expressas nos artigos, estudos e em outras
colaborações assinados pertence, exclusivamente, aos seus autores e a sua
publicação não significa a aprovação da OIT. As referências a empresas ou a
processos ou produtos comerciais não implicam qualquer aprovação por parte
da OIT, assim como o fato de empresas ou processos ou produtos comerciais
não serem mencionados não implica uma desaprovação.
Editado pelo Centro Internacional de Formação da OIT, Turim, Itália.
www.itcilo.org/delnet
delnetportugues@itcilo.org

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UD 5

EDIÇÃO 2011 - 2012

Curso de Redução do Risco de Desastres

© Centro Internacional de Formação da OIT

1. A relação entre a emergência, a ajuda humanitária, os desastres e a reconstrução

2. Rumo à reconstrução integrada e sustentável do território

3. O processo de reconstrução e o seu planeamento

4. Os domínios do desenvolvimento local na reconstrução sustentável

A Unidade Didática 5 consta de quatro capítulos:

► O Capítulo 1 trata da relação que existe entre os desastres, a resposta e os processos de

► O Capítulo 2 introduz-nos no tema da reconstrução sustentável do território, nas

► No Capítulo 3, analisam-se os principais aspetos do planeamento da reconstrução sustentável,

► O Capítulo 4 enfatiza as principais considerações que se devem ter em conta no processo de

► Conhecer as tendências, abordagens predominantes, lições extraídas e relações entre a resposta,

A RELAÇÃO ENTRE A EMERGÊNCIA, A AJUDA

O impacto e as consequências de um fenómeno destrutivo podem ser muito varáveis, dependendo

Sendo consequentes com as abordagens de “processos”, mais que de “produtos” conjunturais no

As experiências e lições de processos de reconstrução no Haiti e na Ásia (tsunami, terramotos e

Adotar os campos da sustentabilidade no processo de reconstrução pode ajudar a comunidade a

1.1 Abordagens predominantes e lições aprendidas

1.1.1 Tendências na resposta e a ajuda humanitária: lições aprendidas

A tendência predominante na resposta continua a ser a de ações focadas principalmente em

Numerosos e recentes estudos1 afirmam que os Estados, a comunidade internacional, os meios de

O relatório de síntese “Resumo Ampliado da Avaliação Conjunta da Resposta Internacional ao

A separação por fases e responsabilidades do processo de redução de riscos gera habitualmente um

O relatório foi realizado pela Coligação de Avaliação do Tsunami, na qual participaram 27

Esta tendência de separar a ajuda humanitária e a emergência dos âmbitos de desenvolvimento e

1.1.2 Tendências dos processos de reconstrução: lições extraídas

Outro divórcio, concetual e operativo, regista-se na falta de coordenação entre as agências

Outra limitação na maioria dos processos de reconstrução consiste no facto de se focarem em

O impacto de um desastre mede-se habitualmente em termos económicos ou número de

3FICV, 2001, op. cit.

Segundo a FICR, os recursos da ajuda convencional para a reconstrução mantêm-se baixos e

A promoção, o fortalecimento e a valorização dos recursos endógenos, tanto humanos como

O tempo que se perde entre a ajuda humanitária e a reconstrução gera o fenómeno da

Em vez de promover e financiar ações de desenvolvimento sustentável, tanto os governos como as

Existe um risco elevado de que a “tirania do apressamento” – condição geralmente

As abordagens predominantes nos processos de reconstrução podem sintetizar-se no seguinte:

5 FICV, 2001, op. cit.

1.1.3 A gestão dos desastres pode ameaçar a reconstrução

Enquanto prevalece a tendência de continuar a enquadrar as ações e os esforços dos países na

Na UD1 analisávamos como os desastres incidem no desenvolvimento. De igual forma é necessário

1.2 As tendências podem modificar-se

O estabelecimento de prioridades comuns a nível internacional, tais como os Objetivos de

Como víamos na UD4, a preparação, a ajuda humanitária e de emergência têm um papel

8 Coligação para a Avaliação do Tsunami, Informe de síntesis: Resumen ampliado, 2007

FAO e as Emergências (disponível em inglês)

Recuperação de meios de subsistência e estratégia de reabilitação no Paquistão e na

1.2.1 A resposta e a ajuda humanitária podem contribuir para a reconstrução

Os programas de assistência humanitária e de emergência deveriam ser concebidos como o

Resultado das discussões da Agenda Parlamentar, programa de contribuição técnica às gestões

Vídeo 'percepção de risco, a descoberta de um novo olhar'

1.2.2 A reconstrução pode incentivar o desenvolvimento

O PNUD sustenta que:…“a recuperação sustentável fundamenta-se no conhecimento do facto de que as

Seis municípios catarinenses são certificados pela ONU

Pioneiros na adesão a uma campanha mundial para redução de desastres os municípios de

Organizações, Sistemas e Instrumentos Internacionais de Proteção Civil

Pretende-se, com o presente Caderno Técnico, contribuir para o conhecimento do contexto

9 PNUD, 2005, op.cit.

Onze ações-chave para construir nações e comunidades

1. A consciência pública é um elemento essencial de preparação para salvar vidas e meios de

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