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MERCADOS ILÍCITOS TRANSNACIONAIS,

CRIME ORGANIZADO E SEU IMPACTO NA


REGIÃO DA TRÍPLICE FRONTEIRA
SULAMERICANA

Leandro Piquet Carneiro

Com contribuições de:

Roberto Troncon
Fabio R. Bechara
João Henrique Martins
João Gallegos Fiúza
Cristian Gabriel Taboada

1
SUMÁRIO

1. OS TEMAS DESTE MÓDULO .......................................................................................3


2. AÇÕES BASEADAS EM INCENTIVOS E A DINÂMICA DOS MERCADOS ILÍCITOS ..........4
3. MERCADOS ILÍCITOS LOCAIS, NACIONAIS E TRANSNACIONAIS .................................5
4. DEFINIÇÃO DE ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA NAS CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E
NA LEI .............................................................................................................................8
5. COMO COLOCAR ESSES CONCEITOS EM PRÁTICA NO TRABALHO POLICIAL? ........ 14
6. A RELAÇÃO ENTRE MERCADOS ILÍCITOS E CRIME ORGANIZADO ........................... 18
6.1 Drogas................................................................................................................ 19
6.2 Armas................................................................................................................. 22
6.3 Tráfico de pessoas e contrabando de migrantes .............................................. 23
6.4 Novos mercados ilícitos..................................................................................... 25
7. CRIME ORGANIZADO E TERRORISMO ..................................................................... 26
8. COMENTÁRIOS FINAIS............................................................................................. 31
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................. 35

2
1. OS TEMAS DESTE MÓDULO

Nesse módulo vamos abordar dois problemas diretamente relacionados: o


funcionamento dos mercados ilícitos e o crime organizado. Juntos representam uma
nova ameaça ao sistema de segurança pública e defesa nacional dos países da Região.

Organizações criminosas surgem e atuam nos mercados de bens e serviços que, de


acordo com as leis do país, são considerados ilícitos. Os bens e serviços comercializados
ilicitamente têm natureza muito diversa, tais como: produtos industrializados
falsificados, drogas como a maconha e a cocaína, prostituição, armas e munições,
espécies animais, para citar alguns exemplos.

A comercialização desses produtos viola regulamentos impostos pelo Estado, como a lei
penal, leis sanitárias, ambientais e de racionamento, leis contra certos produtos e
serviços e a regulação do sistema financeiro. Esse problema é monitorado por vários
organismos internacionais. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) organizou em 2013 uma força conjunta com o objetivo de conter em
escala global a expansão dos mercados ilícitos.

Em resumo, quando falamos “mercados ilícitos” queremos descrever um tipo de


atividade econômica na qual se identifica a presença de um ou mais das seguintes
operações:

1. Produção, distribuição, venda e compra de produtos e serviços proibidos, como


narcóticos, animais silvestres e comércio sexual;
2. Venda irregular de commodities, como antiguidades e pedras preciosas, de produtos
que infrinjam os direitos intelectuais, e de produtos não adequados aos padrões dos
códigos locais;
3. Venda de produtos fora de seu mercado de destino, sem pagar os impostos de
consumo local, como cigarros e álcool;
4. Venda de mercadorias roubadas, como carros e eletrônicos.

Se há algum tipo de demanda, haverá sempre alguém ou alguma organização dedicada


a atender essa demanda. A organização dos mercados ilícitos, a formação de preços e o
comportamento das firmas que atuam nesses mercados podem ser analisados segundo
uma modelo econômico de custos e benefícios.

3
Existem muitas teorias que explicam o comportamento criminoso. Nesse módulo vamos
assumir que criminosos respondem a incentivos: calculam o custo e o benefício de cada
ação e decidem como vão agir. Precisamos entender que incentivos são esses e como
são produzidos.

2. AÇÕES BASEADAS EM INCENTIVOS E A DINÂMICA DOS MERCADOS


ILÍCITOS

Um exemplo para ilustrar o que é o comportamento baseado em incentivos.

Pense em uma organização criminosa local que se dedica ao furto e à comercialização


de automóveis. Uma inovação tecnológica que dificulta, por exemplo, a ignição do
veículo no momento do furto, pode fazer com que esse negócio fique menos lucrativo,
pois o custo em termos de horas investidas para furtar o veículo aumenta muito, assim
como o risco de ser apanhado enquanto o crime é cometido. Portanto, a inovação
tecnológica introduzida funciona como um incentivo negativo para a organização
criminosa. Isso não acaba com o crime, mas muda o comportamento dos infratores. Sem
alternativas de ganho, a organização que atua nesse nicho pode inclusive deixar de
existir.

Vamos falar um pouco mais sobre os diferentes mercados e bens ilícitos e tentar
entender o que eles têm em comum e como podem ser analisados.

A lei de cada país define o que é lícito ou ilícito produzir, comercializar e consumir. O
Uruguai foi o primeiro país do mundo a legalizar a produção, o comércio e o cultivo da
cannabis. Portanto, é legal cultivar, portar, comercializar e consumir uma substância que
em todos os países vizinhos é proibida. Em alguns países do mundo, o álcool é proibido.
A cocaína já foi comercializada legalmente em todo o mundo por quase 70 anos e a
prostituição é tratada de forma muito diferente entre os países. A legislação que regula
e proíbe o comércio de determinados bens e serviços cria também os mercados ilícitos.

4
Nesse módulo abordaremos o problema do crime organizado como um
empreendimento criminal contínuo que racionalmente busca o lucro com as atividades
ilícitas de grande demanda pública. Sua existência é mantida por meio do uso de força,
ameaças e/ou a corrupção de funcionários públicos. Essa definição foi oferecida pelo
criminólogo Jay Albanese, um dos principais pesquisadores sobre o tema em atividade1.

A proibição de bens e serviços para os quais há demanda gera a possibilidade de ganhos


ilícitos e propicia o desenvolvimento de organizações que funcionam da mesma forma
que as firmas que se dedicam a atividades legais. Um destaque importante: um bem não
precisa ser proibido para se tornar objeto de interesse das organizações criminosas. As
políticas de racionamento também criam restrições que propiciam a atuação de
organizações criminosas, as quais se dedicam a equalizar a distribuição dos bens e
serviços escassos. O comércio desses bens burlando as leis de racionamento permite
que as organizações criminosas tenham ganhos cobrando mais do que os preços legais
para garantir a oferta.

A proibição e o racionamento geram nichos de mercado nos quais organizações


criminosas - utilizando violência, ameaças e corrupção - burlam os controles legais e
comercializam o bem ilícito ou escasso. Até mesmo a taxação excessiva de alguns
produtos, como cigarro e o álcool, cria nichos para a atividade ilícita e pode propiciar a
falsificação e o contrabando.

Os mercados ilícitos podem ser locais, nacionais ou transnacionais. Vamos ver alguns
exemplos.

3. MERCADOS ILÍCITOS LOCAIS, NACIONAIS E TRANSNACIONAIS

O mercado de autopeças roubadas e furtadas muitas vezes se organiza localmente. Uma


organização criminosa especializada no roubo e furto de automóveis pode ter uma
atuação eminentemente local, por exemplo, roubando e desmontando carros para
revenda de componentes na própria cidade em que os roubos são realizados. O fato de

1
Outro criminólogo influente nesse debate é Klaus Von Lampe que construiu um website que reúne 200
definições de crime organizado: http://www.organized-crime.de/organizedcrimedefinitions.htm

5
o mercado de autopeças ter uma dimensão local não afeta a natureza da organização
criminosa que atua nesse mercado. Essa organização pode apresentar uma estrutura
própria de coordenação e controle dos seus membros, usar de violência para intimidar
outras organizações e a polícia, praticar ameaças contra lojistas, forçando a
comercialização dos bens roubados, e corromper policiais e fiscais para que não
interfiram nos negócios.

Agora pense no mercado da cannabis no Brasil. Existe uma grande região produtora no
interior do Nordeste, conhecido como o polígono da cannabis, e a distribuição da droga
ocorre nos principais centros urbanos do país. Do cultivo à venda no varejo há uma longa
cadeia logística na qual diferentes organizações atuam e se articulam, cada uma
explorando um nicho específico do negócio. Essas organizações criminosas atuam em
um mercado nacional de um bem ilícito, embora sejam organizações eminentemente
locais ou regionais. As famílias de agricultores da cannabis se organizam criminalmente
(se armam, contratam pistoleiros, se articulam com organizações que transportam e
vendem a droga) para se defender dos ataques de outras famílias que atuam no negócio
e para intimidar a polícia. Atuam, portanto, em um mercado que não ultrapassa as
fronteiras nacionais, mas que atua em diferentes jurisdições.

Agora vamos o tipo mais complexo: os mercados transnacionais de bens e serviços


ilícitos.

Podemos tomar como exemplo o mercado internacional da cocaína. Durante séculos, as


populações nativas do Peru e da Bolívia mascaram folhas de coca por prazer ou para
resistir às condições extenuantes de trabalho a que eram submetidos. Na década de
1850, químicos europeus isolaram o alcaloide ativo das folhas de coca, convertendo-o
em cloridrato de cocaína. Este pó branco fino transformou-se rapidamente em uma
comodity global e várias empresas farmacêuticas se instalaram no Peru para produzi-lo.
A cocaína foi legalmente distribuída e consumida em escala global até a década de 1920
quando vários países começaram a adotar políticas de proibição.

A partir daí começa a história contemporânea da cocaína, com a emergência do cultivo,


produção e distribuição ilegal da droga.

Na década de 1980 surgiu nos EUA um novo preparo de cocaína, denominado crack.
Surgiu também um novo padrão de consumo. A cocaína que era uma droga cara e
consumida pela elite, passou a ser distribuída nos bairros pobres.

6
O número de consumidores aumentou rápido, as gangs locais passaram a disputar os
pontos de venda de forma violenta, e as redes de tráfico da cocaína transformaram a
geografia criminal das Américas do Sul, Central e do Norte.

O mercado da cocaína forma, portanto, um ambiente de negócios onde se articulam


centenas de organizações criminosas em diferentes países com o objetivo de garantir

que a produção dos países andinos chegue às ruas dos EUA e Europa. O conjunto dessas
atividades no mercado da cocaína forma o que chamamos de crime organizado
transnacional. Existem outras manifestações do mesmo fenômeno no mercado global
de heroína, armas ilegais, tráfico de pessoas, espécies animais, entre outros exemplos.

Em todos esses exemplos em diferentes níveis de mercado, encontramos organizações


criminosas que, como vimos na definição apresentada um pouco acima, buscam
racionalmente o lucro com as atividades ilícitas de grande demanda pública e cuja
existência é mantida por meio do uso de força, ameaças e/ou a corrupção de
funcionários públicos.

7
4. DEFINIÇÃO DE ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA NAS CONVENÇÕES
INTERNACIONAIS E NA LEI

Questões-chave para a seção:

Qual é o marco regulatório internacional do crime organizado?

Como certos crimes são definidos internacionalmente?

Que ferramentas eles nos fornecem na luta contra o crime organizado?

A Convenção das Nações Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional (Convenção


de Palermo) e seus três protocolos2 apresentam a seguinte definição para o conceito de
crime organizado, com destaque a sua forma estrutural, como disposto no Art. 2º:

a) "Grupo criminoso organizado" - grupo estruturado de três ou mais pessoas, existente


há algum tempo e atuando de forma coordenada com o propósito de cometer uma

b) ou mais infrações graves, com a intenção de obter, direta ou indiretamente, um


benefício econômico ou outro benefício material;
c) "Infração grave" - ato que constitua infração punível com uma pena de privação de
liberdade, cujo máximo não seja inferior a quatro anos ou com pena superior;
d) "Grupo estruturado" - grupo formado de maneira não fortuita para a prática imediata
de uma infração, ainda que os seus membros não tenham funções formalmente
definidas, que não haja continuidade na sua composição e que não disponha de uma
estrutura elaborada;

2
São esses: Protocolo para Prevenir, Reprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente Mulheres e
Crianças (promulgado no Brasil como Decreto Presidencial n° 5.017 de 2004. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5017.htm); Protocolo contra o
Contrabando de Migrantes por Terra, Mar e Ar (promulgado no Brasil como o Decreto Presidencial n°
5.016 de 2004 (Disponível em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5016.htm);
e o Protocolo contra a Fabricação e o Tráfico Ilícito de Armas de Fogo, suas Partes e Componentes e
Munições (promulgado no Brasil como o Decreto da Presidência da República n° 5.941 de 2006, e
disponível em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/D5941.htm).

8
O conceito de Grupo Estruturado possibilita a diferenciação com a Associação Criminosa
onde duas ou mais pessoas se unem de forma não permanente (alianças temporárias e
voláteis) para a prática imediata de ilícito penal punível com uma pena inferior a quatro
anos e assim indica sua aplicação possível: (a) - infrações tipificadas na legislação interna
de cada país (Art. 5º, 6º, 8º e 23) e infrações relativas à participação em grupo criminoso
organizado, lavagem de dinheiro3 e corrupção (art. 3º n.º 1º alínea “a”) e (b) - crimes
graves cuja pratica impõe penas privativas de liberdade com pena não inferior a quatro
anos (art.3º n.º1 alínea “b”).

O conceito apresentado na Convenção de Palermo permite desenvolver um conceito


geral sobre as organizações criminosas a partir da sistematização de seus componentes
principais:

1. Apresentam estruturas ordenadas de coordenação, não necessariamente na forma


tradicional de estruturas hierarquizadas, mas de redes difusas e fluidas;
2. Têm um caráter racional de exploração dos mercados ilícitos: fundado no cálculo do
ganho em relação ao risco da atividade;

3. Exploram as vantagens ilícitas disponíveis: de qualquer natureza economicamente


auferível podendo ser um benefício ou privilégio;
4. Apresentam capacidade de atuação supranacional de caráter transnacional: não
respeitando as fronteiras dos Estados4.

3
A lavagem de dinheiro é identificada como um processo econômico pelo qual ativos ilícitos se tornam
lícitos por meio de um ciclo sucessivo de (a) colocação (placement), (b) ocultação (layering) e (c)
integração (integration), a legislação destinada ao seu combate indica a necessidade de se tipificar o crime
antecedente a lavagem de ativos importante referência para o desenvolvimento legislativo classificado
como: 1ª Geração – Sistema Único onde previa como crime antecedente o tráfico ilícito de entorpecentes;
2ª Geração – Sistema Parcial onde se pune a lavagem de dinheiro obtido com infrações penais de
relevância significativa, que não somente o tráfico ilícito de substâncias entorpecentes - alargando o rol
de crimes precedentes (rol taxativo) (Brasil Portugal Espanha); e 3ª Geração – Sistema Total -
periculosidade social - qualquer crime grave pode ser configurado como delito antecedente do crime de
lavagem de dinheiro (França, Suíça, Argentina e México) recomendando também a leitura das publicações
do Banco Mundial como Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financial of
Terrorism The World Bank disponível em ttp://siteresources.worldbank.org/EXTAML/Resources/396511-
146581427871/Reference_Guide_AMLCFT_2ndSupplement.pdf.
4
Conceito desenvolvido em WERNER, Guilherme Cunha (2015). Teoria Interpretativa das Organizações
Criminosas: Conceito e Tipologia. In: Organizações Criminosas Teoria e Hermenêutica da Lei n.º
12.850/2013. Ed. Nuria Fabris.

9
Esses quatro componentes permitem entender a convenção de Palermo não apenas
como um marco normativo, mas como a base para uma teoria sobre o funcionamento
dos mercados ilícitos e do crime organizado. Segundo essa teoria, o crime organizado
pode ser entendido como um conjunto de agentes que buscam maximizar seus ganhos
e que atuam em um mercado global.

Há esforços importantes também no âmbito dos países da região das Américas que
estão empenhados em tipificar o crime organizado em seus regulamentos internos e
promover a cooperação internacional para combater o crime organizado, compromisso
ratificado na Declaração sobre Segurança nas Américas de 20035.

Nessa Declaração, a OEA faz um chamado aos países membros para lutar contra o crime
organizado transnacional por meio, entre outras ações, da plena implementação das
obrigações contraídas pelos Estados Partes na Convenção de Palermo e seus três
protocolos, para que lavagem de dinheiro, sequestro, o tráfico ilícito de pessoas, a
corrupção e crimes relacionados sejam criminalizados no Hemisfério e os bens
resultantes desses crimes sejam identificados, rastreados, congelados ou apreendidos.

A Declaração da OEA reconhece que os países da região estão expostos a "novas


ameaças" à segurança representadas pelo terrorismo, o crime organizado transnacional,
as drogas ilícitas, a corrupção, a lavagem de dinheiro, o tráfico ilícito de armas, tráfico
humano e os ataques cibernéticos. As ações contra essas ameaças estão contidas no
Plano de Ação Hemisférico contra o Crime Organizado Transnacional de 2006 6, o qual
propões uma série de ações com o objetivo de:

1. Prevenir e combater o crime organizado transnacional, com pleno respeito aos


direitos humanos, tomando como referência a Convenção de Palermo e seus três
protocolos;

2. Aprofundar a cooperação internacional na prevenção, investigação e ações judiciais


relacionadas ao crime organizado transnacional;
3. Incentivar a coordenação entre os respectivos órgãos da OEA com competência em
assuntos relacionados com a luta contra o crime organizado transnacional, bem como
a cooperação entre eles e o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime
(UNODC);

5
Disponível em: www.direitoshumanos.usp.br/index.php/OEA-Organiza%C3%A7%C3%A3o-dos-Estados-
Americanos/declaracao-sobre-seguranca-nas-americas.html
6
Disponível em: http://www.oas.org/consejo/pr/resolucoes/res908.asp

10
4. Fortalecer as capacidades e habilidades nacionais, sub-regionais e regionais para
enfrentar o crime organizado transnacional.

Respeito aos direitos humanos, cooperação internacional, coordenação e construção de


capacidades institucionais são conceitos que fazem parte, portanto, do núcleo de
valores da nova doutrina de segurança multidimensional, da qual a OEA é uma das vozes
mais importantes na região.

Ainda no âmbito da Organização dos Estados Americanos, nas Reuniões de Ministros em


Matéria de Segurança Pública das Américas (MISPA I, II, III, IV, V, VI7), foram aprovadas
recomendações em que explicitamente é reconhecida a importância do fortalecimento
das seguintes ações, dentre outras:

1. Cooperação, coordenação e assistência técnica entre as instituições de segurança


pública dos Estados membros, como meio adequado de resposta à criminalidade, à
violência e à insegurança;
2. Desenvolvimento de mecanismos regionais e bilaterais de intercâmbio de
informações operacionais e/ou de inteligência com o fim de prevenir e investigar, em
conformidade com a legislação interna, a criminalidade organizada transnacional e a
insegurança que afetam o hemisfério;
3. Fortalecimento da cooperação judicial que permita os Estados membros, em
conformidade com a legislação interna e as convenções internacionais firmadas, dar
uma resposta efetiva ao cometimento, execução, planejamento, preparação ou
financiamento de atos delitivos que atentem contra a segurança pública;
4. Estimular e consolidar as iniciativas de cooperação regional e sub-regional entre as
polícias em matéria de luta contra a criminalidade organizada transnacional;
5. Fomentar a cooperação bilateral e com organismos multilaterais de cooperação e
desenvolvimento, a fim de promover iniciativas de programas que incluam a
segurança, justiça e desenvolvimento, na luta contra a criminalidade, violência e
insegurança.

7
Disponível em: http://www.oas.org/pt/council/csh/topics/MISPA-VI.asp

11
A região também tem sido pioneira no combate a algumas manifestações específicas do
crime organizado, principalmente na área de armas de fogo, tráfico de pessoas e drogas.
Em 1997, foi sancionada a Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico
Ilícitos de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (CIFTA8) ,
um instrumento regional que estabeleceu uma estrutura internacional com a
prerrogativa de conceder autorizações e licenças para exportação, importação e o
trânsito de armas de fogo; a obrigação de classificar como crime o tráfico e fabricação
ilícita de armas de fogo, munições, explosivos e outros materiais correlatos; e reforço
do controle nos pontos de exportação, entre outros assuntos. O instrumento também
facilita a cooperação e o intercâmbio de informações e experiências entre os Estados
Partes sobre armas de fogo.

A Convenção entrou em vigor em 1998 e desde então os Estados Partes aprovaram uma
série de leis modelo para facilitar a incorporação das obrigações assumidas no direito
interno dos países. No âmbito das Nações Unidas, em 2014 entrou em vigor o Tratado
de Comércio de Armas, que reforça muitas das medidas que a região vem adotando no
âmbito da CIFTA.

Com relação ao Protocolo para Prevenir, Reprimir e Punir o Tráfico de Pessoas,


especialmente de Mulheres e Crianças, a região aprovou em 2015 o II Plano de Trabalho
de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas no Hemisfério Ocidental 2015-2018. O plano
de trabalho adota a definição de tráfico de pessoas do Protocolo das Nações Unidas,
entendendo este crime como “o recrutamento, transporte, transferência, recepção ou
recepção de pessoas, com recurso à ameaça ou uso da força ou outras formas de
coerção, sequestro, fraude, engano, abuso de poder ou situação de vulnerabilidade ou
concessão ou recebimento de pagamentos ou benefícios para obter o consentimento
de uma pessoa que tem autoridade sobre outra, para fins de exploração ".

8
Disponível em: www.oas.org/juridico/portuguese/treaties/a-63.htm

12
Na mesma reunião de Autoridades Nacionais contra o Tráfico de Pessoas em que foi
aprovado o Plano de Trabalho 2015-20189, também foi aprovada a "Declaração
Interamericana de Combate ao Tráfico de Pessoas" ou "Declaração de Brasília" (2014).

Em matéria de delito cibernético, em 2004 os Estados membros da OEA aprovaram a


Estratégia Interamericana Integral de Combate às Ameaças à Segurança Cibernética. A
Estratégia emprega uma abordagem abrangente para a construção de capacidades,
reconhecendo que a responsabilidade nacional e regional pela segurança cibernética
recai sobre uma ampla gama de entidades dos setores público e privado, que trabalham
em aspectos políticos e técnicos para proteger o ciberespaço. A Estratégia visa o
estabelecimento de grupos nacionais de “alerta, vigilância e prevenção”, também
conhecidos como Equipes de Resposta a Incidentes (CSIRT) em cada país; criar uma rede
de alerta hemisférica; promover o desenvolvimento de Estratégias Nacionais de
Segurança Cibernética; e promover o desenvolvimento de uma cultura que permita o
fortalecimento da segurança cibernética no Hemisfério.

Por fim, deve-se observar que o arcabouço jurídico internacional é regido


principalmente por três tratados internacionais: a Convenção Única sobre
Entorpecentes de 1961 (emendada em 1972), a Convenção sobre Substâncias
Psicotrópicas de 1971 e a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas de 1988. Nesse quesito, a região também
esteve na vanguarda. Prova disso é o a Declaração de Antígua, Guatemala “Por uma
política integral frente ao problema mundial das drogas nas Américas” em 2013 10, por
meio do qual se questionou de forma construtiva a atuação da abordagem tradicional
dominante até então.

Conhecer o marco normativo internacional sobre os mercados ilícitos e o crime


organizado é fundamental para desenvolvermos uma visão mais abrangente dos
fenômenos que como profissionais de segurança temos que conhecer para poder
prevenir e controlar.

9
Disponível em: www.oas.org/csh/portuguese/traficopessoas.asp
10
Disponível em: www.oas.org/pt/centro_midia/nota_imprensa.asp?sCodigo=PG-010

13
5. COMO COLOCAR ESSES CONCEITOS EM PRÁTICA NO TRABALHO
POLICIAL?

Perguntas-chave para a seção:

Quais são as características dos grupos do crime organizado?

Que estruturas os grupos do crime organizado apresentam?

A partir da breve revisão apresentada acima sobre o marco normativo é possível apontar
dois caminhos possíveis a orientar o esforço de mapeamento e diagnóstico da atuação
de grupos criminosos organizados ou organizações criminosas nos diferentes contextos
nacionais.

O primeiro deles coloca foco na organização criminosa em si; suas características


elementares, estrutura organizacional, divisão de tarefas, hierarquia, dentre outros
aspectos organizacionais e funcionais característicos. Este foi o caminho seguido nas
primeiras iniciativas contra a máfia, principalmente nos EUA e segue como uma vertente
importante da literatura que se dedica a classificar e analisar o padrão organizacional
dos grupos criminosos11.

O segundo caminho, por sua vez, dirige seu foco para as atividades ilícitas e suas
externalidades. No primeiro caminho identifica-se a organização e chega-se às
atividades ilícitas às quais a organização se dedica. No segundo caminho, que estamos
seguindo como linha principal do presente módulo, identifica-se a atividade ilícita e a
partir daí chega-se à organização ou organizações que realizam essa atividade ou que
dela se aproveitam de alguma forma.

11
Albanese (2011) aponta cinco espécies de grupos criminosos organizados (a) Hierarquia rígida: chefe
individual com uma forte disciplina interna com muitas divisões; (b) Hierarquia descentralizada: estruturas
regionais, cada qual com a sua própria hierarquia e nível de autonomia; (c) Conglomerado hierarquizado:
uma associação de grupos criminosos organizados; (d) Grupo criminoso central: estrutura horizontal de
indivíduos que se autodescrevem como trabalhando para uma mesma organização; (e) Rede criminosa
organizada: engajamento individual em atividades criminosas na modificação de alianças, não
necessariamente afiliados com algum grupo criminoso, mas agindo de acordo com as suas respectivas
habilidades para realizar atividades ilícitas.

14
O crime organizado tem uma presença difusa em toda a Região, atuando em atividades
como tráfico de armas e drogas, roubo a bancos e de cargas, biopirataria, contrabando
de produtos falsificados e tráfico de pessoas. Há também extensas ramificações do
crime organizado no comércio legal, no setor de serviços, incluindo os serviços
financeiros, na burocracia estatal, nas polícias e na política. Diante desse cenário, fica
evidente a necessidade de se buscar novas formas de análise do fenômeno e também
da adoção de novos modelos de organização, operação e articulação das forças de
segurança, principalmente na integração entre os sistemas de inteligência e informação
das polícias, dos órgãos de controle interno, do Ministério Público, dentre outros, com
vistas a permitir a gestão estratégica do problema.

Como temos enfatizado, as organizações criminosas são muito diversificadas e podem


ser inicialmente identificadas como uma associação de indivíduos voltados ao
cometimento de atos ilícitos orientados para a obtenção de vantagens indevidas obtidas
na exploração de bens e serviços ilícitos.

A aproximação do tema no nível do trabalho policial exige, no entanto, reflexões


adicionais sobre o uso do conceito de “crime organizado”, o qual é comumente
empregado como se denotasse um fenômeno claro e coerente, mas de fato trata-se de
um conceito temporalmente mutável e difuso12. Nos estudos acadêmicos sobre o tema
encontramos exemplos de aplicação do conceito de crime organizado derivados de
diferentes modelos criminológicos e que refletem pontos de vistas muitas vezes
conflitivos, o que denota a dificuldade de se dispor de uma definição universalmente
aceita do fenômeno13.

Mesmo sem uma definição clara do que constitui o problema, as agências policiais são
chamadas a desenvolver análises prospectivas para entender e preparar
antecipadamente as novas tendências, dinâmicas e ameaças que o crime organizado
representa.

Dessa forma, um caminho possível para se contornar a dificuldade posta pela falta de
um conceito compartilhado sobre o fenômeno do crime organizado é considerar a
atividade ilícita (o empreendimento e o mercado no qual os grupos criminosos atuam)
e não somente a estrutura da organização como ponto de partida para a análise e
investigação policial.

12
Ver Lampe, 2003.
13
Ver Naylor, 2004.

15
Estudos científicos podem ajudar na reflexão sobre os desafios do trabalho policial
diante do problema do crime organizado. O sociólogo Howard Abadinsky (2000)
destacou as características centrais do crime organizado: (a) não apresenta objetivos
políticos; (b) organização hierarquizada; (c) a participação de seus membros é definida
através das qualidades individuais especificas; (d) formam uma subcultura, os
participantes aceitam padrões e regras comportamentais; (e) perpetuação da
organização criminosa com a agregação de novos membros; (f) uso da força e da
corrupção visando à impunidade; (g) especialização e divisão das tarefas; (h) monopólio
das atividades ilícitas objetivando a hegemonia e (i) comando através de normas e regras
pré-estabelecidas, guardando um paralelo com os elementos constitutivos indicados
por Donald R. Cressey e servindo de base dos estudos subsequentes.

As ideias defendidas por Abadisnki de que o crime organizado apresenta


necessariamente algum tipo de hierarquia e produzem uma subcultura própria têm sido
questionadas nos trabalhos mais recentes sobre o tema. Nesse sentido, outro caminho
que começa a ser percorrido envolve a análise das redes criminais e o conceito de
vínculos sociais que podem ser criminalmente explorados (criminally exploitable ties),
conceito desenvolvido pelo criminólogo Klaus von Lampe em diferentes trabalhos 14. A
vantagem desse conceito é que ele pode ser empregado para analisar tanto agentes que
são fixos na sua conduta criminosa (criminosos de carreira e organizações criminosas de
vários tipos), quanto agentes que são híbridos (atuam em atividades legais e ilegais de
forma simultânea ou transitam de uma para outra em diferentes momentos).

Outra questão importante diz respeito à forma como se dá a mudança de escala das
organizações criminosas do nível local e nacional para o transnacional. Aqui também
existem visões conflitivas sobre esse processo. Três modelos distintos podem ser
utilizados para explicar as mudanças na escala de operação.

O primeiro modelo pode ser descrito como o modelo evolucionário do crime


organizado15 no qual o as organizações criminosas evoluem do nível mais simples
(gangs e quadrilhas locais) onde basicamente há uma relação de conflito permanente
entre grupos criminosos e desses com a polícia.

14
Ver Lampe 2003 e 2016.
15
Lupsha 1996; Beato e Zilli 2012; Pimentel 2000.

16
No segundo estágio de evolução algumas organizações se mostram mais adaptadas ao
ambiente social e criminal no qual atuam e se estabelecem territorialmente (ou em
algum segmento de atividade ilícita) como uma força dominante e em seguida passam
a “envolver-se em modalidades criminosas mais complexas”16, como também passam a
desenvolver relações parasitárias com as organizações do Estado e da sociedade civil 17.
No último estágio de evolução não apenas as conexões criminais normalmente se
expandem além das fronteiras nacionais como a relação com o Estado sofrem mudanças
profundas no sentido de se tornarem simbióticas.

O segundo modelo explora a relação entre crime e política de forma distinta do modelo
evolucionário: os grupos políticos representados no Estado exploram diretamente as
atividades ilícitas e “taxam”, extorquem e estabelecem relações de conluio com grandes
organizações criminosas18. Há, portanto, uma relação endógena entre o crime
organizado e a elite política/econômica que explora a atividade ilícita com o objetivo de
obter moedas fortes, financiar campanhas e alavancar fundos para investimentos
privados em atividades lícitas. A passagem da escala local de operação para a escala
transnacional ocorre nesse caso como consequência de uma associação entre as elites
políticas/econômicas de estados fracos ou falidos, por um lado, e organizações
criminosas, por outro, que são economicamente exploradas, ao mesmo tempo em que
são apoiadas nas suas operações ilícitas.

Por fim, o terceiro modelo procura explicar a emergência do crime transnacional como
decorrente de um processo de formação de redes entre organizações criminosas locais
incentivadas por processos econômicos e tecnológicos como o aumento do comércio e
das viagens internacionais e o crescimento e barateamento dos sistemas de informação
e comunicação via internet, telefones celulares, e-mails e redes sociais19.

Organizações e redes não são independentes, na medida em que as organizações


evoluem a partir das redes nas quais estão inseridas. Isso significa dizer que
organizações criminosas locais não precisam necessariamente modificar suas estruturas
funcionais internas e “evoluir” para formas mais complexas de organização, mas podem
contribuir, a partir da conexão e compartilhamento de recursos e operações, para a

16
Beato, Zilli 2012, p. 91
17
Pimentel 2000, p. 56.
18
Pimentel 2000, p. 56.
19
Lampe, 2003 e 2016.

17
produção de um ambiente criminal mais complexo e agressivo contra as organizações
do Estado e a sociedade.

Esses três modelos pretendem explicar como o crime se modifica organizacionalmente


e supera as fronteiras nacionais.

Outro problema distinto diz respeito à evolução dos mercados de bens e serviços ilícitos.

É evidente que as organizações criminosas e mercados são entes inter-relacionados,


mas no caso das atividades ilícitas em particular há mais possibilidade de observação do
comportamento do mercado do que do comportamento e da estrutura organizacional
dos grupos criminais. Vejamos a magnitude e as características dos principais mercados
ilícitos na região.

6. A RELAÇÃO ENTRE MERCADOS ILÍCITOS E CRIME ORGANIZADO

Perguntas-chave para a seção:

Quais são as principais manifestações do crime organizado?

Como isso afeta cada país?

Que novas tendências podem ser identificadas?

Devido à natureza clandestina da indústria da droga e de outros bens e serviços ilícitos


como o tráfico de armas e o tráfico de pessoas, sua complexidade e a dificuldade de se
estabelecerem suposições confiáveis sobre as bases operacionais desses mercados, as
estimativas disponíveis sobre a magnitude da indústria de bens e serviços ilícitos
diferem muitas vezes de forma acentuada. Não obstante, as estimativas disponíveis
podem oferecer algumas informações úteis sobre tamanho do mercado global e
regional de drogas (o principal mercado ilícito na região) e o valor que é agregado a cada
etapa da produção, distribuição e consumo das drogas e de outros bens e serviços
ilícitos.

O Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes publicou em 2011 a pesquisa
“Estimating Ilicit Financial Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational
Organized Crimes”(United Nations Office on Drugs and Crime 2011), em que examina a
magnitude dos fundos ilegais gerados pelas atividades ilícitas, a partir de parâmetros

18
técnicos estabelecidos pelo Fundo Monetário Internacional, no sentido de que os
produtos ou receitas provenientes de crimes somam aproximadamente 3,6% do
Produto Interno Bruto global, ou seja, 2,1 trilhões de dólares americanos.

6.1 Drogas
Estudos do UNODC estimam que o fluxo do tráfico de drogas e de outras atividades do
crime organizado produziu uma receita equivalente a U$ 650 bilhões por ano na
primeira década do novo milênio, ou equivalente a 1.5% do PIB global. Os fundos
disponíveis para lavagem por meio do sistema financeiro seriam equivalentes a
aproximadamente 1% do PIB global (U$580 bilhões em 2009). Os Estados Unidos ainda
são o maior mercado de cocaína no mundo, embora tenha ocorrido um declínio
importante entre 2006 e 2012, há indícios de que o consumo da droga está aumentando
novamente no país. O Canadá segundo o World Drug Report (2017, p. 28) apresenta
tendência semelhante de retomada do consumo.

A maior das receitas financeiras do crime organizado transnacional vem das drogas
ilícitas, que representam algo em torno de 20% (17%-25%) do proveito de todos os
crimes, aproximadamente metade dos proveitos do crime organizado transnacional e
entre 0.6% a 0.9% do PIB global. Por outro lado, o produto da droga disponível para
lavagem de dinheiro através do sistema financeiro seria equivalente a 0.4% e 0.6% do
PIB global. Como proporção do PIB nacional, o produto de todos os crimes tende a ser
maior nos países em desenvolvimento, porém, lavados em outros países mais
frequentemente.

Segundo os dados disponíveis, aproximadamente um bilhão de pessoas, ou cerca de 5


por cento da população adulta global, usou drogas pelo menos uma vez em 2015 (ano
de referência da pesquisa). Ainda mais preocupante é o fato de que cerca de 29,5
milhões desses usuários de drogas, ou 0,6 por cento da população adulta global, sofre
de transtornos de uso de drogas (World Drug Report, 2017).

A respeito ao mercado regional de cocaína, a principal commodity ilícita exportada pelos


países da América do Sul, a estimativa oferecida no estudo de Reuter e Greenfield (2001)
combina as pesquisas de prevalência com as taxas de consumo per-capita, e o valor de
varejo da droga e estima os gastos com cocaína nos EUA e na Europa na forma de um
intervalo com o valor mínimo de 35 bilhões e máximo de U$115 bilhões.

19
Kilmer e Pacula (2009) apresentam uma estimativa mais conservadora para a receita
gerada pelo comércio internacional de cocaína entre U$ 7 e U$ 8 bilhões de dólares (p.
70).

Os lucros obtidos com a venda da cocaína foram estimados em 84 bilhões de dólares


para o ano de 2009, sendo que aproximadamente um bilhão foram custos de produção,
a maior parte para os fazendeiros na região andina. A maior parte dos lucros foi gerada
na América do Norte e na Europa Central e Oeste. Os cálculos, derivados dessas
estimativas do tamanho do mercado e da estrutura do mercado, sugerem que
aproximadamente 92% da receita proveniente da comercialização da cocaína no mundo
estiveram aptas para a lavagem em 2009. A pesquisa revela ainda que de um total de
84 bilhões de dólares de lucro e 56 bilhões disponíveis para lavagem, aproximadamente
26 bilhões de dólares deixaram as jurisdições onde os lucros foram obtidos.

As estimativas globais do mercado de cannabis, por exemplo, apresentadas por Kilmer


e Pacula (2009) com base em dados de demanda, indicam um consumo global da droga
que é apenas a metade das estimativas apresentadas pelo UNODC. As estimativas sobre
o mercado regional da cannabis são ainda mais precárias devido ao fato de que o cultivo
dessa droga se encontrar bastante disseminada no mundo. O World Drug Report de
2017 (Booklet 2, p39) indica que 13520 países no mundo relataram a presença de cultivo
ilícito da droga, sendo que na região das Américas, Canadá, EUA, México, Paraguai,
Colômbia e Brasil, entre outros, produzem grande quantidade da droga,
aproximadamente 24% da produção mundial ocorre na América do Sul e 31% na
América do Norte (WDR, 2008, p 97). O relatório mais atual de 2017 confirma essa
característica disseminada do cultivo da cannabis e a forte presença da droga na região
das Américas. O Paraguai, segundo o WDR 2017, é o primeiro país do mundo com maior
número na erradicação de plantas de cannabis, com 12 milhões de pés erradicados
(WDR 2017)21.

As estimativas devem ser lidas com cautela.

20
A estimativa do número de países é feita com base em um questionário em que os estados membros
informam sobre a existência de cultivo no próprio país e nos países do entorno.
21
World Drug Report, 2017. Dados da Tabela “Cannabis cultivation, production and eradication, latest
year available from the period 2011-2016”. Disponível em:
www.unodc.org/wdr2017/field/6.3.1_Cannabis_cultivation_production_eradication.pdf

20
Embora ofereçam uma base útil para o planejamento de ações de prevenção e controle
do problema, segundo alguns especialistas, esses procedimentos têm várias falhas
metodológicas, principalmente em função do fato de que o preço das drogas no varejo
é estimado com base em uma média de uma distribuição que apresenta grande
variância (Reuter e Greenfield, 2001; Arkes, 2008; Pacula, 2007). O preço de qualquer
droga varia enormemente entre países e também entre cidades e regiões de um mesmo
país22. A validade dessas estimativas globais do mercado de bens e serviços ilícitos e a
metodologia empregada são objeto de intensa disputa entre os especialistas (Naylor
2004, Kilmer, Pacula 2009).

Mesmo diante das dúvidas sobre a qualidade das estimativas oferecidas pelo UNODC,
há algumas vantagens na utilização desses dados em estudo sobre tendências e
principalmente na comparação entre países. Em primeiro lugar, os levantamentos
oferecidos pela UNODC apresentam metodologia padronizada para a mensuração (de
validade discutível, mas razoavelmente confiáveis) de aspectos como o cultivo e a
produção de drogas, entre outros, o que permite estabelecer comparações longitudinais
(como as que faremos a seguir) sobre a evolução longitudinal de diversas atividades
ilícitas. Em segundo lugar, as estimativas do UNODC têm abrangência global, ao
contrário dos estudos acadêmicos que geralmente apresentam estimativas pontuais
baseadas em protocolos metodológicos que dificilmente são aplicados em mais de um
momento no tempo e em mais de um país ou região. Em terceiro lugar, estas estimativas
têm sido crescentemente utilizadas na definição de estratégias governamentais diante
do problema do crime organizado. É claro que estimativas exageradas podem levar à
alocação ineficiente de recursos, mas são adequadas para se avaliar a motivação dos
governos na definição de políticas ou no mínimo para analisar a sensibilidade das
lideranças políticas diante do problema.

22
Por exemplo, Reuters e Greenfield (2001) relatam estimativas sobre o preço da cocaína na Espanha.
Entre 1988 e 1993 o preço teria caído de U$ 84 para U$44 enquanto na França, no mesmo, período teria
ocorrido um movimento contrário com um aumento de $72 para $107. Variações internas nos EUA
mostram também diferenças muito acentuadas. O preço da cocaína em Pittsburgh em 1992 era de U$80
contra U$54 em Miami.

21
6.2 Armas
Nenhuma análise dos mercados ilícitos estaria completa sem uma referência ao
mercado de armas de fogo. Há uma conexão entre os mercados ilícitos de armas e
drogas que precisa ser detalhada analiticamente e que tem grande impacto na forma
como a distribuição da droga e o tráfico de armas ocorrem nas áreas urbanas. Os
mercados ilícitos de armas e drogas têm, no entanto, uma diferença importante: armas
são produzidas legalmente para então serem transferidas para o mercado ilegal em
algum ponto do processo de comercialização.

O valor do global do comércio autorizado de armas de fogo foi estimado em pela ONU
Comtrade no valor de US $ 5,8 bilhões em 2013, um aumento de 17% em relação a
201223. A análise de tendências revelou que o valor do comércio global de armas ligeiras
e de pequeno porte quase dobrou entre 2001 e 2011 (de USD 2,38 bilhões para US $
4,634 bilhões24. A Tabela 1 mostra o peso que os EUA e o Brasil têm no comércio legal
de armas entre os países da Região das Américas. Os EUA são os maiores exportadores
e importadores de armas da Região e sozinho movimenta mais do que todos os demais
países da região. O Brasil é segundo exportador e o quinto importador de armas leves
na Região das Américas e globalmente está entre os 10 maiores produtores mundiais de
armas leves (Small Arms Survey 2016). O grande desafio das políticas para o setor não é
propriamente o de regular o acesso legal às armas, mas a capacidade de controle das
transferências ilegais de armas. A zona cinzenta entre o segmento legal e comércio ilícito
é o grande problema a ser enfrentado pela legislação e pelas polícias (vide tabela da p.
21).

O mercado mundial de armas ilícitas tem passado por transformações importantes. Os


Estados Unidos e a Rússia já não dominam o mercado mundial de armas leves (como
ocorria durante o período da Guerra Fria), mas foram substituídos países da África, Ásia,
e América Latina que desenvolveram suas próprias indústrias de armas e tornaram-se
exportadores globais importantes. Embora a maior parte dos negócios ocorra
legalmente, o fato é que a participação desses novos países produtores no mercado de
armas alterou substancialmente as cadeias logísticas dessa indústria e facilitou o
processo de transferência para o segmento ilegal.

23
Disponível em: www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/S-Trade-Update/SAS-Trade-Update.pdf
24
Disponível em: www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/authorized-trade.html

22
O tráfico de armas leves é uma atividade ilícita global em expansão. Esse é um mercado
diretamente afetado pelas novas tecnologias disponíveis nas áreas de transporte,
comunicação e produção, que permitem que as armas de pequeno porte sejam
negociadas de forma muito mais fluida.

6.3 Tráfico de pessoas e contrabando de migrantes


O tráfico de pessoas deve ser analisado entre os grandes vetores das atividades ilícitas
globais. Essa atividade é considerada pelo Escritório das Nações Unidas contra as Drogas
e o Crime como o terceiro maior comércio ilegal do mundo, somente atrás do tráfico de
armas e de drogas.

23
Essa atividade geralmente é dividida em nichos específicos: (a) para fins de exploração
sexual do indivíduo; (b) para a realização de trabalhos escravos ou em regime de
semiescravidão: a finalidade é a utilização do indivíduo como mão de obra, sem o seu
consentimento; (c) para o tráfico de órgãos: quando há o transporte de indivíduos para
retirada de seus órgãos, seja por rapto, morte ou venda; (d) para a adoção de crianças:
compra e venda de menores para adoção ilegal; (e) fins militares: utilização de
indivíduos em conflitos armados; (f) tráfico de esposas, o que é diferente do tráfico
sexual, pois a finalidade deste tráfico é o fornecimento de mulheres para o casamento
forçado para regiões do mundo onde esse tipo de prática ocorre.

A organização não governamental norte-americana Polaris25, em parceria com o


Departamento de Estado dos Estados Unidos, apresentou o Human Trafficking Statistics,
no qual identificou que 800 mil pessoas são traficadas através de fronteiras todos os
anos e que 50% desse contingente é composto por crianças e adolescentes. Estima-se
que 1 milhão de crianças são exploradas no comércio sexual anualmente, sendo 80%
são do sexo feminino e que quase a totalidade dos países é afetado pelo problema. O
tráfico de pessoas gera anualmente um montante de US$ 32 bilhões de receita.

Por sua vez, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) estima as vítimas do trabalho
forçado em todo o mundo em 21 milhões, das quais 11,4 são mulheres e meninas,
gerando lucros de 150 bilhões por ano globalmente.

É importante notar que o tráfico de pessoas pode ocorrer tanto nacional quanto
internacionalmente. Grande parte dos negócios ligados ao tráfico de pessoas ocorre
localmente dentro dos países, sem a necessidade de cruzar fronteiras. Em relação ao
contrabando de migrantes, estima-se que mais de 232 milhões de pessoas em todo o
mundo são migrantes internacionais, dos quais 57,5 milhões vivem nas Américas.
Destes, 19,15 milhões de pessoas vêm do México e da América Central e estima-se que
metade está sem documentos. Este negócio ilícito traz lucros de US$ 6,6 trilhões por ano
globalmente26.

25
Disponível em: www.polarisproject.org/human-trafficking/overview
26
Ver Orozco, Manuel & Mariellen Malloy, 2012. Trabalho de instrução. Segurança e Migração no México
e América Central, pp. 37 a 50.

24
6.4 Novos mercados ilícitos
Novos mercados ilícitos têm se mostrado extremamente dinâmicos e em forte
expansão. Os avanços da biotecnologia e a facilidade de se registrar marcas e patentes
em âmbito internacional têm facilitado, nos últimos anos, o contrabando de recursos
biológicos para fins comerciais ou científicos, atividade denominada biopirataria. A
exemplo do que ocorre no mercado das drogas, os dados sobre biopirataria têm baixa
confiabilidade; entretanto, os levantamentos disponíveis revelam prejuízos econômicos
significativos.

Estima-se que 12 países no mundo concentram 70% de todas as espécies de


vertebrados, insetos e plantas conhecidas. Desses países, cinco estão na América Latina,
sendo o Brasil líder do ranking, com cerca de 150 mil espécies já pesquisadas e
catalogadas, ou 13% de todas as espécies de flora e fauna que existem no mundo.
Porém, ainda falta identificar até 90% deste potencial, tornando o país alvo profícuo
para a atividade de diversos grupos organizados nessa atividade. O modus operandi
tradicional nesse setor envolve a apropriação indevida de espécies que ainda não são
conhecidas e que, portanto, demoram a ser reivindicadas por pesquisadores e empresas
que atuam no país.

Apenas a extração ilegal de madeira, segundo estimativas de estudo do Banco Mundial


sugeriam que esta atividade criminosa gerava aproximadamente receitas entre US$10 e
US$15 bilhões por ano em todo o mundo (Goncalves, Panjer et al. 2012). Dados de
estudos mais recentes, de 2014, apontam para valores ainda maiores, nos quais apenas
a indústria madeira ilegal movimenta US$ 100 bilhões por ano e que a extração ilegal
representa 30% da atividade de comércio de madeira no mundo (Global Initiative
against Transnational Organized Crime 2014).

Esses dados indicam que os governos e as sociedades, principalmente dos países em


desenvolvimento da Região, enfrentam desafios muito concretos diante do aumento do
poder dos agentes não estatais que atuam nos principais mercados ilícitos globais.

Há um enorme acervo de informações disponíveis on line sobre todas as atividades


ilícitas analisadas acima que podem e devem ser exploradas no planejamento das ações
de investigação, operativas, persecução e preventivas contra o crime organizado. Nosso
objetivo foi o de apresentar a morfologia geral do problema e induzir uma reflexão sobre
as conexões existentes entre as diversas atividades ilícitas com o intuito de impulsionar
o debate sobre as políticas públicas de resposta ao fenômeno, o que faremos a seguir.

25
7. CRIME ORGANIZADO E TERRORISMO

Perguntas-chave para a seção:

Como o crime organizado e o terrorismo estão ligados?

Quais são as diferenças entre esses fenômenos?

O terrorismo, cuja classificação é variada, apresenta diversos pontos de convergência


com as organizações criminosas na forma de organização, uso das mesmas cadeias
logísticas e a utilização das redes de lavagem de dinheiro; e pontos divergentes como a
motivação ideológica, a finalidade política e o uso da violência.

O caráter político do terrorismo é o ponto central para o enfrentamento da questão e


vem sendo abandonado como elemento caracterizador, tendência observada desde
1919 com a Convenção de Prevenção e Punição do Terrorismo editada pela Liga das
Nações em 1919 e destinada ao combate dos movimentos anarquistas do início do
século XX, desde então as medidas antiterrorismo tendem a afastar tal característica,
como pode ser observado na postura adotada pela Organização das Nações Unidas que
identifica o terrorismo como qualquer ato intencional voltado a causar a morte ou grave
lesão física a civis ou não combatentes, quando o propósito desse ato, pela sua natureza
ou contexto, seja intimidar a população ou compelir um governo ou uma organização
internacional a fazer ou se abster de fazer algum ato.

No mesmo sentido é a Convenção Interamericana Contra o Terrorismo, no âmbito da


Organização dos Estados Americanos OEA, ao estabelecer a inaplicabilidade da exceção
por delito político, e reafirma a necessidade na adoção de medidas para a supressão do
financiamento ao terrorismo.

Os países da Região têm paulatinamente aumentado sua adesão aos instrumentos


internacionais contra o terrorismo, particularmente em matéria de financiamento.

As dificuldades que os países da Região enfrentam em promover ações coordenadas


contra o terrorismo, tanto no plano doméstico quanto internacional, são analisadas em
profundidade no relatório do Grupo de Ação Financeira, o GAFI. Segundo o documento,
há importantes deficiências nas informações disponíveis em todas as instituições
envolvidas com o processo criminal e que atuam na prevenção à lavagem de dinheiro.

26
Os Estados não conseguem alcançar o mínimo de consenso sobre as ações práticas que
precisam ser desenvolvidas para conter o risco de atentados terroristas e para a
construção de um modelo de cooperação entre agências capaz de gerenciar esses riscos
de forma permanente e eficaz.

São conhecidas as enormes facilidades operacionais para a atuação de organizações


terroristas na Região, como a extensa e crescente presença do crime organizado e as
fronteiras porosas por onde fluem continuamente drogas, armas e carros roubados.
Embora o crime organizado e o terrorismo sejam fenômenos distintos, conectam-se
constantemente no uso comum da mesma cadeia logística de serviços ilícitos.

A literatura acadêmica mais aplicada que se dedica a avaliar as respostas dos governos
ao terrorismo destaca o desafio da coordenação entre agências e o controle de fatores
facilitadores (Clutterbuck, 1986; Forst, 2009; English, 2009). A agenda derivada dessas
reflexões pode ser resumida nos seguintes cinco etapas: (1) identificar fatores causais e
dos agentes facilitadores em cada contexto específico (redes de apoio, ativos financeiros
utilizados, relações com o crime organizado, etc.); (2) evitar a militarização excessiva da
resposta; (3) reconhecer a inteligência como o elemento mais importante para orientar
as ações de contraterrorismo; (4) desenvolver uma infraestrutura legal que respeite as
características dos regimes jurídicos construídos democraticamente; (5) coordenar as
medidas preventivas de segurança, controle de ativos e segurança cibernética.

Os grupos terroristas organizam-se como empresas criminosas, interessadas na criação


ou na exploração de um ambiente operacional hospitaleiro. Nenhuma ação terrorista
pode ser realizada sem uma intensa cooperação entre grupos e com fornecedores de
bens e serviços logísticos, quase sempre de natureza ilícita. As armas utilizadas nos
atentados de novembro de 2015 em Paris, por exemplo, foram compradas pelos
terroristas, segundo os resultados das investigações já divulgados, de dealers que atuam
no mercado ilícito de armas na Europa.

O monitoramento dos recursos que sustentam financeiramente os grupos terroristas é


outra frente que demanda atenção e pode ser considerada de grande complexidade
pela forma como o ilícito e a economia formal se articulam. Do ponto de vista do
controle, o ponto crítico é garantir a atuação interdisciplinar (policiais, fiscais,
aduanas/migração, promotores, economistas e analistas de risco) e uma forte rede de
colaboração público/privada para a construção de indicadores que permitam monitorar
os fluxos financeiros suspeitos (Keene, 2012).

27
Para que esse monitoramento seja efetivamente viável, é crítico levar em consideração
a transnacionalidade desse fenômeno, o que, impõe a ampliação da atuação dos órgãos
nacionais para além das suas fronteiras, bem como a criação de instituições
internacionais e regionais como o GAFI.

O caso de como a Europa tem lidado com o terrorismo nos últimos anos, principalmente
desde os ataques em solo americano em 2001, é relevante para entender como uma
agência de segurança que trabalhou principalmente com a criminalidade organizada
transnacional teve de mudar conceitos e procedimentos com a finalidade de combater
também o terrorismo. Por conseguinte, o caso da Agência Europeia da Polícia – Europol
– merece ser analisado.

A crescente atividade terrorista na Europa - como os atentados em Madrid (2004),


Londres (2009) e Paris (2015) testou as medidas então existentes e exigiu a adoção de
novas providências para enfrentar o terrorismo de uma forma mais adequada. A criação
do Centro Europeu de Contraterrorismo (ECTC), em 25 de janeiro de 2016, visando
abordar especificamente as questões relacionadas ao terrorismo, foi uma resposta
importante para a situação atual. Através desse centro, a Europol passou a se
concentrar, desde então, principalmente em combatentes terroristas estrangeiros,
tráfico de armas de fogo ilegais e combate ao financiamento do terrorismo.27 O enfoque
nesses três elementos, principalmente nas ameaças terroristas externas, retrata a
compreensão de que a Europa está enfrentando agora a quarta geração de terrorismo
– da natureza religiosa, mais precisamente aquele de inspiração islâmica –,
diferentemente do que foi enfrentado nas últimas décadas.28

Apesar de algumas mudanças pontuais em determinados protocolos, no entanto, o


ECTC continua confiando em uma responsabilidade coletiva envolvendo instituições
diferentes como a aplicação da lei, inteligência e outros. Tal condição o coloca em uma
abordagem institucionalista neoliberal de questões de segurança internacional,
características da política e das políticas públicas atuais da União Europeia.29

27
Avramópoulos, D. Launch of Europol's European Counter-Terrorism Centre. Amsterdam, 2016.
Disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEX_16_155.
28
Rapoport, D. The Four Waves of Modern Terrorism. In: A. Cronin & J. Ludes, eds. Attacking Terrorism.
Washington: Georgetown University Press, p. 46–73, 2004.
29
Smith, E. The traditional routes to security. In: P. Hough, S. Malik & A. P. B. Moran, eds. International
Security Studies - theory and practice. Abingdon: Routledge, pp. 12-30, 2015.

28
Contudo, a acentuada face política do ECTC acarretou certa dificuldade da EUROPOL em
realizar atividades operacionais. As falhas operacionais dessa instituição têm sido
relacionadas à disparidade entre a necessidade técnica e a conveniência política de
executar determinadas operações. Um dos exemplos desse cenário que podem ser
mencionados é o ataque terrorista ocorrido em Berlim em dezembro de 2016, ocasião
em que o ECTC chegou a informar às autoridades alemãs sobre as atividades de grupos
terroristas com antecedência, mas que não contou com a adoção de medidas eficazes
por parte das autoridades alemãs para impedir o atentado.30 Este caso deixou claro
como a dimensão política de instituições de segurança internacional pode dificultar a
eficácia de agências policiais no campo operacional.

Os domínios de ação do ECTC, para demonstrar quais são as prioridades da Europol


sobre o terrorismo, merecem também ser verificados. Estes campos são31 (Wainwright,
2016):

1. Melhorar o nível de eficácia do intercâmbio de informações entre as autoridades


nacionais da UE.
2. Apoiar grandes investigações de contraterrorismo.
3. Estabelecimento de uma equipe de ligação conjunta que envolva as autoridades
operacionais dos Estados-Membros permanentemente.

Analisando estas questões, pode-se compreender que, ao melhorar o intercâmbio de


informações, a Europol poderia associar os dados existentes entre grupos terroristas e
atividades criminosas, o que poderia aprimorar as condições de prevenção e
antecipação quanto às ações desses grupos. Além disso, a equipe de ligação conjunta
apresenta-se como uma medida importante dentre os esforços no sentido de prover
análise da informações, com o objetivo de permitir que as autoridades dos Estados
envolvidos tenham acesso a relatórios de inteligência mais precisos e abrangentes.32

30
Wainwright, R. Europol chief calls for more online powers for police [Entrevista]. Disponível em:
https://www.france24.com/en/20170211-talking-europe-europol-rob-wainwright-cybersecurity-
terrorism-counterterrorism-police.
31
Wainwright, R. Europol’s role in the fight against Organised Crime and Terrorism [Palestra]. University
College London, 2 mar 2017. Disponível em: https://www.youtube.com/hashtag/ucleuropol17
32
Forum Europe, 2016. The EU Security, Migration and Borders Conference.
Disponível em: https://eu-ems.com/speakers.asp?event_id=2287&page_id=4666

29
A criação de ECTC mostra que a perícia da Europol no combate ao crime organizado e a
expansão das suas capacidades de inteligência não foram suficientes para combater o
terrorismo nesta nova era, tampouco foram eficazes para enfrentar as tendências do
terrorismo na Europa. Este novo gabinete pode ser compreendido como a resposta
Europeia para a tão aguardada cooperação a nível operacional e para um nível ideal de
intercâmbio de inteligência entre Estados.33 Entretanto, é relevante notar que a Europol
pôde adaptar sua expertise e conhecimento advindo do combate à criminalidade
organizada transnacional para desenvolver novas estratégias de contraterrorismo,
tendo em conta o nexo já verificado entre estes dois elementos, observados em
diferentes partes do mundo.34 35 Tais experiências são válidas para se anteverem tanto
as dificuldades quanto as oportunidades que provavelmente se apresentarão a
profissionais e a instituições de outras partes do globo que trabalham no mesmo campo.
Em que pese a realidade Sul-americana e Europeia serem distintas em muitos aspectos,
as observações quanto aos resultados das estratégias empregadas no enfrentamento
ao crime organizado transnacional e ao terrorismo na Europa, sem dúvida, são de
grande valia e de suma importância ao desenvolvimento das políticas implementadas
na América do Sul, mais especificamente na Tríplice Fronteira, dadas suas
peculiaridades, como se tem abordado neste curso.

33
European Police Office. European Union Terrorism Situation and Trend Report. The Hague: European
Police Office, 2016.
34
Makarenko, T. & Mesquita, M., 2014. Categorising the crime–terror nexus in the European Union. Global
Crime, 15(3-4), pp. 259-274.
35
Hutchinson, S. & O’malley, P., 2007. A Crime–Terror Nexus? Thinking on Some of the Links between
Terrorism and Criminality. Studies in Conflict & Terrorism, 30(12), pp. 1095-1107.

30
8. COMENTÁRIOS FINAIS

Perguntas-chave para a seção:

Quais são os resultados esperados das políticas de enfrentamento ao crime


organizado?

Como as instituições de diferentes países cooperam?

O enfrentamento operacional do crime organizado na Região e a mensuração do


impacto das iniciativas em curso dependem fundamentalmente de um esforço de
integração até aqui inédito entre agentes públicos situados em diferentes níveis de
governo.

Embora as polícias de vários países da região tenham demonstrado capacidades de


reduzir as taxas dos crimes mais graves de forma significativa ao longo da última década
(como foi o caso das principais cidades dos EUA, Colômbia e de alguns estados do Brasil),
resta o desafio representado pela presença e pelo aumento da atuação do crime
organizado como um do principais desafios para a próxima década.

Uma das tarefas práticas mais urgente nessa área envolve a construção de sistemas de
informação compartilhados e o desenho de indicadores que permitam minimamente
avaliar a incidência do problema e os resultados obtidos com as políticas adotas.

Em segundo lugar, o enfrentamento dos reflexos das atividades ilícitas globais impõe
aos países a necessidade de atuar internacionalmente em prol de uma agenda que
transcenda os esforços hoje limitados à produção de normas internacionais, mas que
avance na direção do desenvolvimento de estruturas capazes de viabilizar um novo
modelo de cooperação internacional.

Os principais documentos internacionais relacionados com os mercados ilícitos globais,


notadamente as Convenções de Viena contra o Tráfico de Drogas, de Palermo contra o
Crime Organizado Transnacional e de Mérida contra a Corrupção, reconhecem a
cooperação como fundamento, mas também a cooperação como instrumento essencial
para a efetivação dos compromissos. No entanto, esses mesmos documentos não são
acompanhados das respectivas preocupações relacionadas à implantação e ao
monitoramento da execução dos compromissos assumidos.

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Nesse sentido, deve-se considerar que a expressão “cooperação jurídica internacional”,
a qual inclui a ação das polícias, abrange outros termos como assistência, ajuda ou
auxílio mútuo internacional, todas equivalentes entre si. A amplitude da expressão
abrange o intercâmbio não somente entre órgãos judiciais, mas também entre órgãos
judiciais e administrativos dos Estados – notadamente as instituições policiais.

Importante destacar que a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, dispõe
no seu preâmbulo, que o respeito universal aos direitos e liberdades fundamentais da
pessoa e a observância desses direitos e liberdades têm como base a cooperação dos
Estados. Nesse ponto cabe destacar que a proteção dos direitos humanos não pode ser
considerada um obstáculo para a cooperação jurídica internacional, mas o caminho para
reforçar as normas jurídicas, de modo que os Estados devem fazer prevalecer as suas
obrigações de respeito aos direitos humanos, recusando a assistência, impondo
condições ao outro Estado envolvido, ou buscando entendimento quanto ao interesse
das pessoas envolvidas. Isso significa dizer que no processo de elaboração de novos
instrumentos de cooperação internacional em matéria penal, os Estados devem atentar
para a definição e a proteção dos direitos e dos interesses dos indivíduos nos
procedimentos para a aplicação destes instrumentos. Em outras palavras, quanto maior
o esforço de incorporação e concretização do padrão normativo universal dos direitos
humanos, menor a resistência, maior a fluidez e a segurança no relacionamento.

A transnacionalidade do crime organizado e seu crescente impacto na segurança da


região exigem uma resposta coordenada dos países. Essa resposta envolve a cooperação
por meio de marcos jurídicos homogêneos, a capacidade de produzir e trocar
informações sobre a ação do crime organizado, a capacidade de desenvolver inteligência
prospectiva para antecipar os desenvolvimentos que o crime representa
permanentemente e a capacidade de cooperar e coordenar investigações entre
diferentes jurisdições.

A partir do mapeamento apresentado, é possível reconhecer nos esforços de


cooperação a principal tendência no enfrentamento dos mercados ilícitos globais. Do
ponto de vista dos interesses ilícitos, a expansão das economias no plano global e o
crescimento além das fronteiras da soberania nacional tendem a acarretar proveitos
seguros, diversidade de grupos e produtos, corrupção, cooptação do poder político, a
infiltração nos negócios lícitos, a formação de alianças criminosas estratégicas e a
cooperação criminal.

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O impacto das atividades ilícitas é particularmente grave na região das Américas onde
há um processo avançado de captura das instituições de justiça criminal pelo crime
organizado. Até a década de 1990 o problema estava circunscrito a um grupo de países
relativamente pequeno na região e na década atual é possível reconhecer a presença
intensa do crime organizado em todo o hemisfério em atividades que vão do cultivo de
coca e maconha à intermediação financeira. Tendências recentes indicam a retomada
da tendência de alta do consumo nos mercados consumidores da região, como
apontado acima, e o aumento da área cultivada, depois de mais uma década de
tendência de queda.

Da mesma forma que as alianças e as fusões são frequentes no mundo corporativo lícito,
são igualmente comuns entre as organizações criminosas transnacionais. Similarmente,
como empresas, as organizações criminosas tendem a incluir nas suas divisões de
trabalho especialistas em lavagem de dinheiro, segurança e transporte, como também
profissionais especializados como químicos e engenheiros para regular a quantidade e
o volume dos produtos da droga.

Em resumo, as empresas criminosas estão interessadas na criação de um ambiente


operacional hospitaleiro, o que significa uma pressão direta de corrupção sobre os
órgãos do Estado, incluindo policiais com o objetivo de neutralizar a capacidade de
controle desses órgãos do Estado, caso não se supere o déficit de cooperação,
articulação e coordenação.

Nesse sentido, a cooperação entre os órgãos que integram o sistema de justiça criminal
de forma direta ou indireta, bem como entre estes e o setor privado, tanto no plano
interno como internacional, ao mesmo tempo em que se consolida como o mecanismo
de governança que assegura mais eficiência no enfrentamento dos mercados ilícitos
globais, impõe a construção e o desenvolvimento de modelos estruturantes que
possibilitem uma gestão mais qualificada do problema.

O que significa reconhecer que a solução de longo prazo para o enfrentamento ao crime
organizado transnacional consiste na redução da demanda de produtos e serviços que
o financiam, mas no curto prazo os esforços precisam estar direcionados à prevenção e
o julgamento do crime organizado l como medidas necessárias para desmantelar as
operações do crime organizado. Da mesma forma, esforços de prevenção ao crime são
necessários para ampliar o apoio às vítimas vulneráveis e exercer a pressão contínua
sobre criminosos e seus produtos, para reduzir as oportunidades disponíveis e elevar o
custo para as atividades criminosas organizadas ao redor do mundo (ALBANESE, 2011).

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Em síntese, o aumento da atuação dos órgãos policiais nacionais para além das
fronteiras nacionais indica claramente a necessidade de o aprofundamento da
cooperação de instituições internacionais e regionais, de instituições polícia e de justiça
criminal que sustentem as novas dinâmicas de cooperação trans jurisdicionais que
constituem a melhor aposta democrática contra a ameaça do crime organizado na
Região.

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