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Roberto Troncon
Fabio R. Bechara
João Henrique Martins
João Gallegos Fiúza
Cristian Gabriel Taboada
1
SUMÁRIO
2
1. OS TEMAS DESTE MÓDULO
A comercialização desses produtos viola regulamentos impostos pelo Estado, como a lei
penal, leis sanitárias, ambientais e de racionamento, leis contra certos produtos e
serviços e a regulação do sistema financeiro. Esse problema é monitorado por vários
organismos internacionais. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) organizou em 2013 uma força conjunta com o objetivo de conter em
escala global a expansão dos mercados ilícitos.
3
Existem muitas teorias que explicam o comportamento criminoso. Nesse módulo vamos
assumir que criminosos respondem a incentivos: calculam o custo e o benefício de cada
ação e decidem como vão agir. Precisamos entender que incentivos são esses e como
são produzidos.
Vamos falar um pouco mais sobre os diferentes mercados e bens ilícitos e tentar
entender o que eles têm em comum e como podem ser analisados.
A lei de cada país define o que é lícito ou ilícito produzir, comercializar e consumir. O
Uruguai foi o primeiro país do mundo a legalizar a produção, o comércio e o cultivo da
cannabis. Portanto, é legal cultivar, portar, comercializar e consumir uma substância que
em todos os países vizinhos é proibida. Em alguns países do mundo, o álcool é proibido.
A cocaína já foi comercializada legalmente em todo o mundo por quase 70 anos e a
prostituição é tratada de forma muito diferente entre os países. A legislação que regula
e proíbe o comércio de determinados bens e serviços cria também os mercados ilícitos.
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Nesse módulo abordaremos o problema do crime organizado como um
empreendimento criminal contínuo que racionalmente busca o lucro com as atividades
ilícitas de grande demanda pública. Sua existência é mantida por meio do uso de força,
ameaças e/ou a corrupção de funcionários públicos. Essa definição foi oferecida pelo
criminólogo Jay Albanese, um dos principais pesquisadores sobre o tema em atividade1.
Os mercados ilícitos podem ser locais, nacionais ou transnacionais. Vamos ver alguns
exemplos.
1
Outro criminólogo influente nesse debate é Klaus Von Lampe que construiu um website que reúne 200
definições de crime organizado: http://www.organized-crime.de/organizedcrimedefinitions.htm
5
o mercado de autopeças ter uma dimensão local não afeta a natureza da organização
criminosa que atua nesse mercado. Essa organização pode apresentar uma estrutura
própria de coordenação e controle dos seus membros, usar de violência para intimidar
outras organizações e a polícia, praticar ameaças contra lojistas, forçando a
comercialização dos bens roubados, e corromper policiais e fiscais para que não
interfiram nos negócios.
Agora pense no mercado da cannabis no Brasil. Existe uma grande região produtora no
interior do Nordeste, conhecido como o polígono da cannabis, e a distribuição da droga
ocorre nos principais centros urbanos do país. Do cultivo à venda no varejo há uma longa
cadeia logística na qual diferentes organizações atuam e se articulam, cada uma
explorando um nicho específico do negócio. Essas organizações criminosas atuam em
um mercado nacional de um bem ilícito, embora sejam organizações eminentemente
locais ou regionais. As famílias de agricultores da cannabis se organizam criminalmente
(se armam, contratam pistoleiros, se articulam com organizações que transportam e
vendem a droga) para se defender dos ataques de outras famílias que atuam no negócio
e para intimidar a polícia. Atuam, portanto, em um mercado que não ultrapassa as
fronteiras nacionais, mas que atua em diferentes jurisdições.
Na década de 1980 surgiu nos EUA um novo preparo de cocaína, denominado crack.
Surgiu também um novo padrão de consumo. A cocaína que era uma droga cara e
consumida pela elite, passou a ser distribuída nos bairros pobres.
6
O número de consumidores aumentou rápido, as gangs locais passaram a disputar os
pontos de venda de forma violenta, e as redes de tráfico da cocaína transformaram a
geografia criminal das Américas do Sul, Central e do Norte.
que a produção dos países andinos chegue às ruas dos EUA e Europa. O conjunto dessas
atividades no mercado da cocaína forma o que chamamos de crime organizado
transnacional. Existem outras manifestações do mesmo fenômeno no mercado global
de heroína, armas ilegais, tráfico de pessoas, espécies animais, entre outros exemplos.
7
4. DEFINIÇÃO DE ORGANIZAÇÃO CRIMINOSA NAS CONVENÇÕES
INTERNACIONAIS E NA LEI
2
São esses: Protocolo para Prevenir, Reprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente Mulheres e
Crianças (promulgado no Brasil como Decreto Presidencial n° 5.017 de 2004. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5017.htm); Protocolo contra o
Contrabando de Migrantes por Terra, Mar e Ar (promulgado no Brasil como o Decreto Presidencial n°
5.016 de 2004 (Disponível em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5016.htm);
e o Protocolo contra a Fabricação e o Tráfico Ilícito de Armas de Fogo, suas Partes e Componentes e
Munições (promulgado no Brasil como o Decreto da Presidência da República n° 5.941 de 2006, e
disponível em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/D5941.htm).
8
O conceito de Grupo Estruturado possibilita a diferenciação com a Associação Criminosa
onde duas ou mais pessoas se unem de forma não permanente (alianças temporárias e
voláteis) para a prática imediata de ilícito penal punível com uma pena inferior a quatro
anos e assim indica sua aplicação possível: (a) - infrações tipificadas na legislação interna
de cada país (Art. 5º, 6º, 8º e 23) e infrações relativas à participação em grupo criminoso
organizado, lavagem de dinheiro3 e corrupção (art. 3º n.º 1º alínea “a”) e (b) - crimes
graves cuja pratica impõe penas privativas de liberdade com pena não inferior a quatro
anos (art.3º n.º1 alínea “b”).
3
A lavagem de dinheiro é identificada como um processo econômico pelo qual ativos ilícitos se tornam
lícitos por meio de um ciclo sucessivo de (a) colocação (placement), (b) ocultação (layering) e (c)
integração (integration), a legislação destinada ao seu combate indica a necessidade de se tipificar o crime
antecedente a lavagem de ativos importante referência para o desenvolvimento legislativo classificado
como: 1ª Geração – Sistema Único onde previa como crime antecedente o tráfico ilícito de entorpecentes;
2ª Geração – Sistema Parcial onde se pune a lavagem de dinheiro obtido com infrações penais de
relevância significativa, que não somente o tráfico ilícito de substâncias entorpecentes - alargando o rol
de crimes precedentes (rol taxativo) (Brasil Portugal Espanha); e 3ª Geração – Sistema Total -
periculosidade social - qualquer crime grave pode ser configurado como delito antecedente do crime de
lavagem de dinheiro (França, Suíça, Argentina e México) recomendando também a leitura das publicações
do Banco Mundial como Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financial of
Terrorism The World Bank disponível em ttp://siteresources.worldbank.org/EXTAML/Resources/396511-
146581427871/Reference_Guide_AMLCFT_2ndSupplement.pdf.
4
Conceito desenvolvido em WERNER, Guilherme Cunha (2015). Teoria Interpretativa das Organizações
Criminosas: Conceito e Tipologia. In: Organizações Criminosas Teoria e Hermenêutica da Lei n.º
12.850/2013. Ed. Nuria Fabris.
9
Esses quatro componentes permitem entender a convenção de Palermo não apenas
como um marco normativo, mas como a base para uma teoria sobre o funcionamento
dos mercados ilícitos e do crime organizado. Segundo essa teoria, o crime organizado
pode ser entendido como um conjunto de agentes que buscam maximizar seus ganhos
e que atuam em um mercado global.
Há esforços importantes também no âmbito dos países da região das Américas que
estão empenhados em tipificar o crime organizado em seus regulamentos internos e
promover a cooperação internacional para combater o crime organizado, compromisso
ratificado na Declaração sobre Segurança nas Américas de 20035.
Nessa Declaração, a OEA faz um chamado aos países membros para lutar contra o crime
organizado transnacional por meio, entre outras ações, da plena implementação das
obrigações contraídas pelos Estados Partes na Convenção de Palermo e seus três
protocolos, para que lavagem de dinheiro, sequestro, o tráfico ilícito de pessoas, a
corrupção e crimes relacionados sejam criminalizados no Hemisfério e os bens
resultantes desses crimes sejam identificados, rastreados, congelados ou apreendidos.
5
Disponível em: www.direitoshumanos.usp.br/index.php/OEA-Organiza%C3%A7%C3%A3o-dos-Estados-
Americanos/declaracao-sobre-seguranca-nas-americas.html
6
Disponível em: http://www.oas.org/consejo/pr/resolucoes/res908.asp
10
4. Fortalecer as capacidades e habilidades nacionais, sub-regionais e regionais para
enfrentar o crime organizado transnacional.
7
Disponível em: http://www.oas.org/pt/council/csh/topics/MISPA-VI.asp
11
A região também tem sido pioneira no combate a algumas manifestações específicas do
crime organizado, principalmente na área de armas de fogo, tráfico de pessoas e drogas.
Em 1997, foi sancionada a Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico
Ilícitos de Armas de Fogo, Munições, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (CIFTA8) ,
um instrumento regional que estabeleceu uma estrutura internacional com a
prerrogativa de conceder autorizações e licenças para exportação, importação e o
trânsito de armas de fogo; a obrigação de classificar como crime o tráfico e fabricação
ilícita de armas de fogo, munições, explosivos e outros materiais correlatos; e reforço
do controle nos pontos de exportação, entre outros assuntos. O instrumento também
facilita a cooperação e o intercâmbio de informações e experiências entre os Estados
Partes sobre armas de fogo.
A Convenção entrou em vigor em 1998 e desde então os Estados Partes aprovaram uma
série de leis modelo para facilitar a incorporação das obrigações assumidas no direito
interno dos países. No âmbito das Nações Unidas, em 2014 entrou em vigor o Tratado
de Comércio de Armas, que reforça muitas das medidas que a região vem adotando no
âmbito da CIFTA.
8
Disponível em: www.oas.org/juridico/portuguese/treaties/a-63.htm
12
Na mesma reunião de Autoridades Nacionais contra o Tráfico de Pessoas em que foi
aprovado o Plano de Trabalho 2015-20189, também foi aprovada a "Declaração
Interamericana de Combate ao Tráfico de Pessoas" ou "Declaração de Brasília" (2014).
9
Disponível em: www.oas.org/csh/portuguese/traficopessoas.asp
10
Disponível em: www.oas.org/pt/centro_midia/nota_imprensa.asp?sCodigo=PG-010
13
5. COMO COLOCAR ESSES CONCEITOS EM PRÁTICA NO TRABALHO
POLICIAL?
A partir da breve revisão apresentada acima sobre o marco normativo é possível apontar
dois caminhos possíveis a orientar o esforço de mapeamento e diagnóstico da atuação
de grupos criminosos organizados ou organizações criminosas nos diferentes contextos
nacionais.
O segundo caminho, por sua vez, dirige seu foco para as atividades ilícitas e suas
externalidades. No primeiro caminho identifica-se a organização e chega-se às
atividades ilícitas às quais a organização se dedica. No segundo caminho, que estamos
seguindo como linha principal do presente módulo, identifica-se a atividade ilícita e a
partir daí chega-se à organização ou organizações que realizam essa atividade ou que
dela se aproveitam de alguma forma.
11
Albanese (2011) aponta cinco espécies de grupos criminosos organizados (a) Hierarquia rígida: chefe
individual com uma forte disciplina interna com muitas divisões; (b) Hierarquia descentralizada: estruturas
regionais, cada qual com a sua própria hierarquia e nível de autonomia; (c) Conglomerado hierarquizado:
uma associação de grupos criminosos organizados; (d) Grupo criminoso central: estrutura horizontal de
indivíduos que se autodescrevem como trabalhando para uma mesma organização; (e) Rede criminosa
organizada: engajamento individual em atividades criminosas na modificação de alianças, não
necessariamente afiliados com algum grupo criminoso, mas agindo de acordo com as suas respectivas
habilidades para realizar atividades ilícitas.
14
O crime organizado tem uma presença difusa em toda a Região, atuando em atividades
como tráfico de armas e drogas, roubo a bancos e de cargas, biopirataria, contrabando
de produtos falsificados e tráfico de pessoas. Há também extensas ramificações do
crime organizado no comércio legal, no setor de serviços, incluindo os serviços
financeiros, na burocracia estatal, nas polícias e na política. Diante desse cenário, fica
evidente a necessidade de se buscar novas formas de análise do fenômeno e também
da adoção de novos modelos de organização, operação e articulação das forças de
segurança, principalmente na integração entre os sistemas de inteligência e informação
das polícias, dos órgãos de controle interno, do Ministério Público, dentre outros, com
vistas a permitir a gestão estratégica do problema.
Mesmo sem uma definição clara do que constitui o problema, as agências policiais são
chamadas a desenvolver análises prospectivas para entender e preparar
antecipadamente as novas tendências, dinâmicas e ameaças que o crime organizado
representa.
Dessa forma, um caminho possível para se contornar a dificuldade posta pela falta de
um conceito compartilhado sobre o fenômeno do crime organizado é considerar a
atividade ilícita (o empreendimento e o mercado no qual os grupos criminosos atuam)
e não somente a estrutura da organização como ponto de partida para a análise e
investigação policial.
12
Ver Lampe, 2003.
13
Ver Naylor, 2004.
15
Estudos científicos podem ajudar na reflexão sobre os desafios do trabalho policial
diante do problema do crime organizado. O sociólogo Howard Abadinsky (2000)
destacou as características centrais do crime organizado: (a) não apresenta objetivos
políticos; (b) organização hierarquizada; (c) a participação de seus membros é definida
através das qualidades individuais especificas; (d) formam uma subcultura, os
participantes aceitam padrões e regras comportamentais; (e) perpetuação da
organização criminosa com a agregação de novos membros; (f) uso da força e da
corrupção visando à impunidade; (g) especialização e divisão das tarefas; (h) monopólio
das atividades ilícitas objetivando a hegemonia e (i) comando através de normas e regras
pré-estabelecidas, guardando um paralelo com os elementos constitutivos indicados
por Donald R. Cressey e servindo de base dos estudos subsequentes.
Outra questão importante diz respeito à forma como se dá a mudança de escala das
organizações criminosas do nível local e nacional para o transnacional. Aqui também
existem visões conflitivas sobre esse processo. Três modelos distintos podem ser
utilizados para explicar as mudanças na escala de operação.
14
Ver Lampe 2003 e 2016.
15
Lupsha 1996; Beato e Zilli 2012; Pimentel 2000.
16
No segundo estágio de evolução algumas organizações se mostram mais adaptadas ao
ambiente social e criminal no qual atuam e se estabelecem territorialmente (ou em
algum segmento de atividade ilícita) como uma força dominante e em seguida passam
a “envolver-se em modalidades criminosas mais complexas”16, como também passam a
desenvolver relações parasitárias com as organizações do Estado e da sociedade civil 17.
No último estágio de evolução não apenas as conexões criminais normalmente se
expandem além das fronteiras nacionais como a relação com o Estado sofrem mudanças
profundas no sentido de se tornarem simbióticas.
O segundo modelo explora a relação entre crime e política de forma distinta do modelo
evolucionário: os grupos políticos representados no Estado exploram diretamente as
atividades ilícitas e “taxam”, extorquem e estabelecem relações de conluio com grandes
organizações criminosas18. Há, portanto, uma relação endógena entre o crime
organizado e a elite política/econômica que explora a atividade ilícita com o objetivo de
obter moedas fortes, financiar campanhas e alavancar fundos para investimentos
privados em atividades lícitas. A passagem da escala local de operação para a escala
transnacional ocorre nesse caso como consequência de uma associação entre as elites
políticas/econômicas de estados fracos ou falidos, por um lado, e organizações
criminosas, por outro, que são economicamente exploradas, ao mesmo tempo em que
são apoiadas nas suas operações ilícitas.
Por fim, o terceiro modelo procura explicar a emergência do crime transnacional como
decorrente de um processo de formação de redes entre organizações criminosas locais
incentivadas por processos econômicos e tecnológicos como o aumento do comércio e
das viagens internacionais e o crescimento e barateamento dos sistemas de informação
e comunicação via internet, telefones celulares, e-mails e redes sociais19.
16
Beato, Zilli 2012, p. 91
17
Pimentel 2000, p. 56.
18
Pimentel 2000, p. 56.
19
Lampe, 2003 e 2016.
17
produção de um ambiente criminal mais complexo e agressivo contra as organizações
do Estado e a sociedade.
Outro problema distinto diz respeito à evolução dos mercados de bens e serviços ilícitos.
O Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes publicou em 2011 a pesquisa
“Estimating Ilicit Financial Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational
Organized Crimes”(United Nations Office on Drugs and Crime 2011), em que examina a
magnitude dos fundos ilegais gerados pelas atividades ilícitas, a partir de parâmetros
18
técnicos estabelecidos pelo Fundo Monetário Internacional, no sentido de que os
produtos ou receitas provenientes de crimes somam aproximadamente 3,6% do
Produto Interno Bruto global, ou seja, 2,1 trilhões de dólares americanos.
6.1 Drogas
Estudos do UNODC estimam que o fluxo do tráfico de drogas e de outras atividades do
crime organizado produziu uma receita equivalente a U$ 650 bilhões por ano na
primeira década do novo milênio, ou equivalente a 1.5% do PIB global. Os fundos
disponíveis para lavagem por meio do sistema financeiro seriam equivalentes a
aproximadamente 1% do PIB global (U$580 bilhões em 2009). Os Estados Unidos ainda
são o maior mercado de cocaína no mundo, embora tenha ocorrido um declínio
importante entre 2006 e 2012, há indícios de que o consumo da droga está aumentando
novamente no país. O Canadá segundo o World Drug Report (2017, p. 28) apresenta
tendência semelhante de retomada do consumo.
A maior das receitas financeiras do crime organizado transnacional vem das drogas
ilícitas, que representam algo em torno de 20% (17%-25%) do proveito de todos os
crimes, aproximadamente metade dos proveitos do crime organizado transnacional e
entre 0.6% a 0.9% do PIB global. Por outro lado, o produto da droga disponível para
lavagem de dinheiro através do sistema financeiro seria equivalente a 0.4% e 0.6% do
PIB global. Como proporção do PIB nacional, o produto de todos os crimes tende a ser
maior nos países em desenvolvimento, porém, lavados em outros países mais
frequentemente.
19
Kilmer e Pacula (2009) apresentam uma estimativa mais conservadora para a receita
gerada pelo comércio internacional de cocaína entre U$ 7 e U$ 8 bilhões de dólares (p.
70).
20
A estimativa do número de países é feita com base em um questionário em que os estados membros
informam sobre a existência de cultivo no próprio país e nos países do entorno.
21
World Drug Report, 2017. Dados da Tabela “Cannabis cultivation, production and eradication, latest
year available from the period 2011-2016”. Disponível em:
www.unodc.org/wdr2017/field/6.3.1_Cannabis_cultivation_production_eradication.pdf
20
Embora ofereçam uma base útil para o planejamento de ações de prevenção e controle
do problema, segundo alguns especialistas, esses procedimentos têm várias falhas
metodológicas, principalmente em função do fato de que o preço das drogas no varejo
é estimado com base em uma média de uma distribuição que apresenta grande
variância (Reuter e Greenfield, 2001; Arkes, 2008; Pacula, 2007). O preço de qualquer
droga varia enormemente entre países e também entre cidades e regiões de um mesmo
país22. A validade dessas estimativas globais do mercado de bens e serviços ilícitos e a
metodologia empregada são objeto de intensa disputa entre os especialistas (Naylor
2004, Kilmer, Pacula 2009).
Mesmo diante das dúvidas sobre a qualidade das estimativas oferecidas pelo UNODC,
há algumas vantagens na utilização desses dados em estudo sobre tendências e
principalmente na comparação entre países. Em primeiro lugar, os levantamentos
oferecidos pela UNODC apresentam metodologia padronizada para a mensuração (de
validade discutível, mas razoavelmente confiáveis) de aspectos como o cultivo e a
produção de drogas, entre outros, o que permite estabelecer comparações longitudinais
(como as que faremos a seguir) sobre a evolução longitudinal de diversas atividades
ilícitas. Em segundo lugar, as estimativas do UNODC têm abrangência global, ao
contrário dos estudos acadêmicos que geralmente apresentam estimativas pontuais
baseadas em protocolos metodológicos que dificilmente são aplicados em mais de um
momento no tempo e em mais de um país ou região. Em terceiro lugar, estas estimativas
têm sido crescentemente utilizadas na definição de estratégias governamentais diante
do problema do crime organizado. É claro que estimativas exageradas podem levar à
alocação ineficiente de recursos, mas são adequadas para se avaliar a motivação dos
governos na definição de políticas ou no mínimo para analisar a sensibilidade das
lideranças políticas diante do problema.
22
Por exemplo, Reuters e Greenfield (2001) relatam estimativas sobre o preço da cocaína na Espanha.
Entre 1988 e 1993 o preço teria caído de U$ 84 para U$44 enquanto na França, no mesmo, período teria
ocorrido um movimento contrário com um aumento de $72 para $107. Variações internas nos EUA
mostram também diferenças muito acentuadas. O preço da cocaína em Pittsburgh em 1992 era de U$80
contra U$54 em Miami.
21
6.2 Armas
Nenhuma análise dos mercados ilícitos estaria completa sem uma referência ao
mercado de armas de fogo. Há uma conexão entre os mercados ilícitos de armas e
drogas que precisa ser detalhada analiticamente e que tem grande impacto na forma
como a distribuição da droga e o tráfico de armas ocorrem nas áreas urbanas. Os
mercados ilícitos de armas e drogas têm, no entanto, uma diferença importante: armas
são produzidas legalmente para então serem transferidas para o mercado ilegal em
algum ponto do processo de comercialização.
O valor do global do comércio autorizado de armas de fogo foi estimado em pela ONU
Comtrade no valor de US $ 5,8 bilhões em 2013, um aumento de 17% em relação a
201223. A análise de tendências revelou que o valor do comércio global de armas ligeiras
e de pequeno porte quase dobrou entre 2001 e 2011 (de USD 2,38 bilhões para US $
4,634 bilhões24. A Tabela 1 mostra o peso que os EUA e o Brasil têm no comércio legal
de armas entre os países da Região das Américas. Os EUA são os maiores exportadores
e importadores de armas da Região e sozinho movimenta mais do que todos os demais
países da região. O Brasil é segundo exportador e o quinto importador de armas leves
na Região das Américas e globalmente está entre os 10 maiores produtores mundiais de
armas leves (Small Arms Survey 2016). O grande desafio das políticas para o setor não é
propriamente o de regular o acesso legal às armas, mas a capacidade de controle das
transferências ilegais de armas. A zona cinzenta entre o segmento legal e comércio ilícito
é o grande problema a ser enfrentado pela legislação e pelas polícias (vide tabela da p.
21).
23
Disponível em: www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/S-Trade-Update/SAS-Trade-Update.pdf
24
Disponível em: www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/transfers/authorized-trade.html
22
O tráfico de armas leves é uma atividade ilícita global em expansão. Esse é um mercado
diretamente afetado pelas novas tecnologias disponíveis nas áreas de transporte,
comunicação e produção, que permitem que as armas de pequeno porte sejam
negociadas de forma muito mais fluida.
23
Essa atividade geralmente é dividida em nichos específicos: (a) para fins de exploração
sexual do indivíduo; (b) para a realização de trabalhos escravos ou em regime de
semiescravidão: a finalidade é a utilização do indivíduo como mão de obra, sem o seu
consentimento; (c) para o tráfico de órgãos: quando há o transporte de indivíduos para
retirada de seus órgãos, seja por rapto, morte ou venda; (d) para a adoção de crianças:
compra e venda de menores para adoção ilegal; (e) fins militares: utilização de
indivíduos em conflitos armados; (f) tráfico de esposas, o que é diferente do tráfico
sexual, pois a finalidade deste tráfico é o fornecimento de mulheres para o casamento
forçado para regiões do mundo onde esse tipo de prática ocorre.
Por sua vez, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) estima as vítimas do trabalho
forçado em todo o mundo em 21 milhões, das quais 11,4 são mulheres e meninas,
gerando lucros de 150 bilhões por ano globalmente.
É importante notar que o tráfico de pessoas pode ocorrer tanto nacional quanto
internacionalmente. Grande parte dos negócios ligados ao tráfico de pessoas ocorre
localmente dentro dos países, sem a necessidade de cruzar fronteiras. Em relação ao
contrabando de migrantes, estima-se que mais de 232 milhões de pessoas em todo o
mundo são migrantes internacionais, dos quais 57,5 milhões vivem nas Américas.
Destes, 19,15 milhões de pessoas vêm do México e da América Central e estima-se que
metade está sem documentos. Este negócio ilícito traz lucros de US$ 6,6 trilhões por ano
globalmente26.
25
Disponível em: www.polarisproject.org/human-trafficking/overview
26
Ver Orozco, Manuel & Mariellen Malloy, 2012. Trabalho de instrução. Segurança e Migração no México
e América Central, pp. 37 a 50.
24
6.4 Novos mercados ilícitos
Novos mercados ilícitos têm se mostrado extremamente dinâmicos e em forte
expansão. Os avanços da biotecnologia e a facilidade de se registrar marcas e patentes
em âmbito internacional têm facilitado, nos últimos anos, o contrabando de recursos
biológicos para fins comerciais ou científicos, atividade denominada biopirataria. A
exemplo do que ocorre no mercado das drogas, os dados sobre biopirataria têm baixa
confiabilidade; entretanto, os levantamentos disponíveis revelam prejuízos econômicos
significativos.
25
7. CRIME ORGANIZADO E TERRORISMO
26
Os Estados não conseguem alcançar o mínimo de consenso sobre as ações práticas que
precisam ser desenvolvidas para conter o risco de atentados terroristas e para a
construção de um modelo de cooperação entre agências capaz de gerenciar esses riscos
de forma permanente e eficaz.
A literatura acadêmica mais aplicada que se dedica a avaliar as respostas dos governos
ao terrorismo destaca o desafio da coordenação entre agências e o controle de fatores
facilitadores (Clutterbuck, 1986; Forst, 2009; English, 2009). A agenda derivada dessas
reflexões pode ser resumida nos seguintes cinco etapas: (1) identificar fatores causais e
dos agentes facilitadores em cada contexto específico (redes de apoio, ativos financeiros
utilizados, relações com o crime organizado, etc.); (2) evitar a militarização excessiva da
resposta; (3) reconhecer a inteligência como o elemento mais importante para orientar
as ações de contraterrorismo; (4) desenvolver uma infraestrutura legal que respeite as
características dos regimes jurídicos construídos democraticamente; (5) coordenar as
medidas preventivas de segurança, controle de ativos e segurança cibernética.
27
Para que esse monitoramento seja efetivamente viável, é crítico levar em consideração
a transnacionalidade desse fenômeno, o que, impõe a ampliação da atuação dos órgãos
nacionais para além das suas fronteiras, bem como a criação de instituições
internacionais e regionais como o GAFI.
O caso de como a Europa tem lidado com o terrorismo nos últimos anos, principalmente
desde os ataques em solo americano em 2001, é relevante para entender como uma
agência de segurança que trabalhou principalmente com a criminalidade organizada
transnacional teve de mudar conceitos e procedimentos com a finalidade de combater
também o terrorismo. Por conseguinte, o caso da Agência Europeia da Polícia – Europol
– merece ser analisado.
27
Avramópoulos, D. Launch of Europol's European Counter-Terrorism Centre. Amsterdam, 2016.
Disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEX_16_155.
28
Rapoport, D. The Four Waves of Modern Terrorism. In: A. Cronin & J. Ludes, eds. Attacking Terrorism.
Washington: Georgetown University Press, p. 46–73, 2004.
29
Smith, E. The traditional routes to security. In: P. Hough, S. Malik & A. P. B. Moran, eds. International
Security Studies - theory and practice. Abingdon: Routledge, pp. 12-30, 2015.
28
Contudo, a acentuada face política do ECTC acarretou certa dificuldade da EUROPOL em
realizar atividades operacionais. As falhas operacionais dessa instituição têm sido
relacionadas à disparidade entre a necessidade técnica e a conveniência política de
executar determinadas operações. Um dos exemplos desse cenário que podem ser
mencionados é o ataque terrorista ocorrido em Berlim em dezembro de 2016, ocasião
em que o ECTC chegou a informar às autoridades alemãs sobre as atividades de grupos
terroristas com antecedência, mas que não contou com a adoção de medidas eficazes
por parte das autoridades alemãs para impedir o atentado.30 Este caso deixou claro
como a dimensão política de instituições de segurança internacional pode dificultar a
eficácia de agências policiais no campo operacional.
30
Wainwright, R. Europol chief calls for more online powers for police [Entrevista]. Disponível em:
https://www.france24.com/en/20170211-talking-europe-europol-rob-wainwright-cybersecurity-
terrorism-counterterrorism-police.
31
Wainwright, R. Europol’s role in the fight against Organised Crime and Terrorism [Palestra]. University
College London, 2 mar 2017. Disponível em: https://www.youtube.com/hashtag/ucleuropol17
32
Forum Europe, 2016. The EU Security, Migration and Borders Conference.
Disponível em: https://eu-ems.com/speakers.asp?event_id=2287&page_id=4666
29
A criação de ECTC mostra que a perícia da Europol no combate ao crime organizado e a
expansão das suas capacidades de inteligência não foram suficientes para combater o
terrorismo nesta nova era, tampouco foram eficazes para enfrentar as tendências do
terrorismo na Europa. Este novo gabinete pode ser compreendido como a resposta
Europeia para a tão aguardada cooperação a nível operacional e para um nível ideal de
intercâmbio de inteligência entre Estados.33 Entretanto, é relevante notar que a Europol
pôde adaptar sua expertise e conhecimento advindo do combate à criminalidade
organizada transnacional para desenvolver novas estratégias de contraterrorismo,
tendo em conta o nexo já verificado entre estes dois elementos, observados em
diferentes partes do mundo.34 35 Tais experiências são válidas para se anteverem tanto
as dificuldades quanto as oportunidades que provavelmente se apresentarão a
profissionais e a instituições de outras partes do globo que trabalham no mesmo campo.
Em que pese a realidade Sul-americana e Europeia serem distintas em muitos aspectos,
as observações quanto aos resultados das estratégias empregadas no enfrentamento
ao crime organizado transnacional e ao terrorismo na Europa, sem dúvida, são de
grande valia e de suma importância ao desenvolvimento das políticas implementadas
na América do Sul, mais especificamente na Tríplice Fronteira, dadas suas
peculiaridades, como se tem abordado neste curso.
33
European Police Office. European Union Terrorism Situation and Trend Report. The Hague: European
Police Office, 2016.
34
Makarenko, T. & Mesquita, M., 2014. Categorising the crime–terror nexus in the European Union. Global
Crime, 15(3-4), pp. 259-274.
35
Hutchinson, S. & O’malley, P., 2007. A Crime–Terror Nexus? Thinking on Some of the Links between
Terrorism and Criminality. Studies in Conflict & Terrorism, 30(12), pp. 1095-1107.
30
8. COMENTÁRIOS FINAIS
Uma das tarefas práticas mais urgente nessa área envolve a construção de sistemas de
informação compartilhados e o desenho de indicadores que permitam minimamente
avaliar a incidência do problema e os resultados obtidos com as políticas adotas.
Em segundo lugar, o enfrentamento dos reflexos das atividades ilícitas globais impõe
aos países a necessidade de atuar internacionalmente em prol de uma agenda que
transcenda os esforços hoje limitados à produção de normas internacionais, mas que
avance na direção do desenvolvimento de estruturas capazes de viabilizar um novo
modelo de cooperação internacional.
31
Nesse sentido, deve-se considerar que a expressão “cooperação jurídica internacional”,
a qual inclui a ação das polícias, abrange outros termos como assistência, ajuda ou
auxílio mútuo internacional, todas equivalentes entre si. A amplitude da expressão
abrange o intercâmbio não somente entre órgãos judiciais, mas também entre órgãos
judiciais e administrativos dos Estados – notadamente as instituições policiais.
Importante destacar que a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, dispõe
no seu preâmbulo, que o respeito universal aos direitos e liberdades fundamentais da
pessoa e a observância desses direitos e liberdades têm como base a cooperação dos
Estados. Nesse ponto cabe destacar que a proteção dos direitos humanos não pode ser
considerada um obstáculo para a cooperação jurídica internacional, mas o caminho para
reforçar as normas jurídicas, de modo que os Estados devem fazer prevalecer as suas
obrigações de respeito aos direitos humanos, recusando a assistência, impondo
condições ao outro Estado envolvido, ou buscando entendimento quanto ao interesse
das pessoas envolvidas. Isso significa dizer que no processo de elaboração de novos
instrumentos de cooperação internacional em matéria penal, os Estados devem atentar
para a definição e a proteção dos direitos e dos interesses dos indivíduos nos
procedimentos para a aplicação destes instrumentos. Em outras palavras, quanto maior
o esforço de incorporação e concretização do padrão normativo universal dos direitos
humanos, menor a resistência, maior a fluidez e a segurança no relacionamento.
32
O impacto das atividades ilícitas é particularmente grave na região das Américas onde
há um processo avançado de captura das instituições de justiça criminal pelo crime
organizado. Até a década de 1990 o problema estava circunscrito a um grupo de países
relativamente pequeno na região e na década atual é possível reconhecer a presença
intensa do crime organizado em todo o hemisfério em atividades que vão do cultivo de
coca e maconha à intermediação financeira. Tendências recentes indicam a retomada
da tendência de alta do consumo nos mercados consumidores da região, como
apontado acima, e o aumento da área cultivada, depois de mais uma década de
tendência de queda.
Da mesma forma que as alianças e as fusões são frequentes no mundo corporativo lícito,
são igualmente comuns entre as organizações criminosas transnacionais. Similarmente,
como empresas, as organizações criminosas tendem a incluir nas suas divisões de
trabalho especialistas em lavagem de dinheiro, segurança e transporte, como também
profissionais especializados como químicos e engenheiros para regular a quantidade e
o volume dos produtos da droga.
Nesse sentido, a cooperação entre os órgãos que integram o sistema de justiça criminal
de forma direta ou indireta, bem como entre estes e o setor privado, tanto no plano
interno como internacional, ao mesmo tempo em que se consolida como o mecanismo
de governança que assegura mais eficiência no enfrentamento dos mercados ilícitos
globais, impõe a construção e o desenvolvimento de modelos estruturantes que
possibilitem uma gestão mais qualificada do problema.
O que significa reconhecer que a solução de longo prazo para o enfrentamento ao crime
organizado transnacional consiste na redução da demanda de produtos e serviços que
o financiam, mas no curto prazo os esforços precisam estar direcionados à prevenção e
o julgamento do crime organizado l como medidas necessárias para desmantelar as
operações do crime organizado. Da mesma forma, esforços de prevenção ao crime são
necessários para ampliar o apoio às vítimas vulneráveis e exercer a pressão contínua
sobre criminosos e seus produtos, para reduzir as oportunidades disponíveis e elevar o
custo para as atividades criminosas organizadas ao redor do mundo (ALBANESE, 2011).
33
Em síntese, o aumento da atuação dos órgãos policiais nacionais para além das
fronteiras nacionais indica claramente a necessidade de o aprofundamento da
cooperação de instituições internacionais e regionais, de instituições polícia e de justiça
criminal que sustentem as novas dinâmicas de cooperação trans jurisdicionais que
constituem a melhor aposta democrática contra a ameaça do crime organizado na
Região.
34
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