Ministério da Justiça e Agência Portuguesa do Ambiente permitiram

construções numa praia de uso interdito – comentário

Ana Sofia Dias, nº64497

1. Introdução
“São 62kms de areal continuo entre Tróia e Sines, uma das maiores praias do
mundo. A meio do percurso, encontra-se a Praia da Raposa, só acessível pela beira-mar
numa caminhada de 3km, desde o acesso mais próximo. A Raposa localiza-se no terreno
dos Pinheiros da Cruz, gerido pelo Ministério da Justiça e Direção-Geral dos Serviços
Prisionais. As restrições, por razões de segurança, fazem desta uma das poucas praias em
Portugal de uso interdito. Cenário usado pelas Forças Armadas para exercício das forças
militares, como as imagens de arquivo documentam. O que estas filmagens não mostram
são as construções em cima da duna da praia, casas de funcionários e ex-funcionários da
cadeia a quem o antigo diretor autorizou as habitações de férias. Mais de duas dezenas de
casas de madeira e de alvenaria, mantidas até hoje pelo Ministério da Justiça e pela
Agência Portuguesa do Ambiente. O Ministério Público do Tribunal Administrativo e
Fiscal de Beja acusa o ministério de Francisca Van Dunem e a instituição que depende
do Ministério do Ambiente da violação das leis que regem o território. O caso, aberto em
2016, aguarda decisão judicial.”1
Desta transcrição, noticiada pela SIC, é possível identificar alguns problemas: as
construções em cima da duna da praia, o facto de ter sido o diretor da Direção-Geral dos
Serviços Prisionais a conceder autorização, e a omissão por parte da Agência Portuguesa
do Ambiente, I.P.. Será esta uma manifestação de uma administração agressiva, que se
protege e a si mesmo em vez dos interesses públicos consagrados na Constituição?

Do meu ponto de vista, houve certamente violação do artigo 9º, alínea e),
constitucionalmente consagrado. Nesta publicação, com a ajuda da visão do Professor
Vasco Pereira da Silva em matéria de Direito do Ambiente e de Direito Administrativo,
com a compreensão da evolução do Direito Administrativo na Europa pelos Professores
Michel Rousset, Olivier Rousset e Henry Nézard, tendo em conta as atribuições do Estado
e explicação de outros conceitos e regimes relevantes, baseados na doutrina dos

1
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Ministerio-da-Justica-e-Agencia-Portuguesa-do-Ambiente-permitiram-construcoes-numa-praia-de-uso-
interdito-25491cf5 [consultado a 07.12.2021]
professores Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, será dado um veredicto 2
ao caso que, desde 2016, aguarda decisão judicial, com base nos conhecimentos
adquiridos na unidade curricular de Direito Administrativo I.

2. A evolução do Direito Administrativo

O Direito Administrativo atual nasce em França com o famoso caso Blanco, a 8

de fevereiro de 1872, que determinou que o serviço público exige um Direito específico,
e para o aplicar é necessário um juiz específico. A decisão afirma que “a responsabilidade
que se pode incumbir ao Estado pelos danos causados a particulares por atos das pessoas
que emprega no serviço público, não pode ser regida pelos princípios que são estabelecido
no código civil para relações particulares. Esta responsabilidade não é geral nem absoluta;
tem as suas regras especiais que variam de acordo com as necessidades do serviço público
e a necessidade de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados. Que, portanto,
nos termos das leis acima referidas, somente a autoridade administrativa é competente
para ouvi-la”3. O direito administrativo nasce, assim, como “o direito [que] regula as
relações dos agentes públicos com os particulares ou com os seus subordinados, e regula
a organização e o funcionamento dos serviços públicos”4

No entanto, com o atual Estado Pós-social “a lógica administrativa deixou de estar

orientada em função da resolução pontual de questões concretas para se tornar
“conformadora da realidade social” 5, escreve o Professor Vasco Pereira da Silva em 1996.
E se essa é a função da administração, então o ponto ambiental, de extrema importância
nos últimos anos, não poderá deixar de ser regulado - “a consagração de um direito
fundamental ao ambiente pode garantir a adequada defesa contra agressões ilegais,
provenientes quer de entidades públicas, quer de privados”6.

3. Os problemas suscitados

2
Cfr. https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000007605886/ [consultado a 16.11.2022]
3
MICHEL ROUSSET & OLIVIER ROUSSET, “Droit Administratif I – L’action administrative”, 12ª ed, 2004,
Presses Universitarires de Grenoble, p. 25
4
HENRY NEZARD, “Éléments de Droit Public”, 6ªed, 1938, Rousseau ET Cie Editeurs, p.1
5
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em busca do ato administrativo perdido”, 1996, Almedina, p.127
6
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito”, 2002, Almedina, p. 28
 Como supramencionado7, foram, numa primeira vista, suscitados alguns
problemas:

1- Construção de edifício em cima de dunas, numa praia interdita;

2- A autorização para a construção de edifícios ter sido emitida pelo Diretor-
Geral da Reinserção e dos Serviços Prisionais;
3- A Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., não ter atuado aquando
conhecimento da situação.

“Em 1982, a direção da cadeia permitiu a construção de casas para os funcionários.

Em 1995, o diretor regional do ambiente identificava 20 construções sem autorização das
entidades competentes. 10 anos depois, também a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.
reconhecia que estavam em zonas sensíveis, mas, para além de identificar o problema,
não fez mais” 8. Concordando com Jean Rivero, que define que “o fim da administração
[é] o interesse público – o Homem, ser social, não pode bastar-se a si mesmo; o livre jogo
das iniciativas privadas permite-lhe prover a algumas das suas necessidades (…) mas há
outras (…) que não podem receber satisfação por esta via, seja porque, comuns a todos
os membros da coletividade, excedem pela sua amplitude as possibilidades de qualquer
particular – é o caso das necessidades de segurança nacional -, seja porque a sua satisfação
é, por natureza, isenta de qualquer lucro, de modo que ninguém se oferecerá para a
assegurar. Estas necessidades a que a iniciativa privada não pode responder e que são
vitais para a comunidade como um todo e para cada um dos seus membros constituem o
domínio próprio da Administração; é a esfera do interesse público. O motor normal da
ação dos particulares é a prossecução de uma vantagem pessoal (…). Frequentemente, há
coincidência entre o fim prosseguido e o bem de todos. Mas a frequência não é de modo
algum necessária e não consegue encobrir o carácter pessoal da atividade. (...) O motor
da ação administrativa, pelo contrário, é essencialmente desinteressado: é a prossecução
do interesse geral, ou ainda da utilidade pública, ou, numa perspetiva mais filosófica, do
bem comum”9, é possível questionar se, quanto à construção de habitações, a
Administração, no caso concreto, ignorou o interesse geral, quais as consequências?
Tenha-se em consideração a consagração do artigo 271º, nº1 da Constituição da

7
Cfr., dentro deste texto, ponto 1. Introdução, p. 1
8
Transcrição de vídeo da Sic Notícias - https://sicnoticias.pt/programas/reportagemsic/2021-11-30-
Ministerio-da-Justica-e-Agencia-Portuguesa-do-Ambiente-permitiram-construcoes-numa-praia-de-uso-
interdito-25491cf5 [consultado a 07.12.2021]
9
JEAN RIVERO, “Direito Administrativo”, trad. Rogério Ehrhardt Soares, 1981, Almedina p. 15
República Portuguesa – “Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades
públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões
praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte
violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos…”, e aplique-se
aos pontos seguintes.

3.1. A construção de habitações nas dunas

Sendo de conhecimento geral a importância das dunas, existindo consagração

legal pelo Decreto-Lei nº 166/2008, de 22 de Agosto (Regime Jurídico da Reserva
Ecológica Nacional), nomeadamente no seu artigo 4º, número 2, alínea g), e no anexo I,
referido no artigo 5º, números 2 e 3 do Decreto-Lei:

“3 - As dunas costeiras são divididas em duas classes: dunas costeiras litorais e

dunas costeiras interiores:

i) As dunas costeiras litorais são as que têm um papel ativo na defesa contra
a erosão costeira (dunas frontais ou outro tipo de dunas formadas sobre
depósitos costeiros não consolidados como praias, restingas, planícies
costeiras, etc.) e que são passíveis de poderem vir a sofrer erosão marinha
tendo em conta a evolução geológica e subida do nível do mar para os
próximos 100 anos;
ii) As dunas costeiras interiores são aquelas que pela sua localização estejam
fora do domínio da erosão marinha, tendo em conta a subida do nível do
mar para os próximos 100 anos.”

Considero aplicável o artigo 9º, alíneas d) e e) – reiterando o exposto na

introdução10. Como tal, torna-se intuitivo que nada mais haja a acrescentar – se é um
dever constitucionalmente sagrado, a Administração Pública deverá prossegui-lo, ficando
sujeita a sanções em caso contrário, e especialmente quando a mesma é a responsável.

3.2 Aprovação da construção nas dunas pelo Diretor da Direção-Geral da

Reinserção e Serviços Prisionais

10
No mesmo sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito”, 2002, Almedina, p. 31
 A Ministra da Justiça é referida por ser responsável pela Direção-Geral da
Reinserção e Serviços Prisionais, como regula o artigo 20.º, nº2, e) da Lei Orgânica do
Governo. Da mesma norma, resulta que exerce poder de direção sobre a mesma, o que
enquadra a Direção-Geral da Reinserção e Serviços Prisionais na Administração Direta
do Estado, sendo um serviço do mesmo (cfr. artigo 1º da Lei Orgânica da Direção-Geral
da Reinserção e dos Serviços Prisionais).
O poder de direção consiste na faculdade de o superior dar ordens (comandos
individuais e concretos, através dos quais o superior impõe aos subalternos a adoção de
uma determinada conduta específica) e instruções (comandos gerais e abstratos, através
dos quais o superior impõe aos subalternos a adoção, para o futuro, de certas condutas
sempre que se verifiquem as situações previstas) decorrendo da própria natureza das
funções de superior hierárquico11. Deste preceito, resultam os deveres de obediência, que
consistem na obrigação do subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus superiores
hierárquicos.
Se há crime, não há deveres de obediência e quando se está perante uma ilegalidade
que corresponda a uma nulidade, o ato nulo também não está submetido ao dever de
obediência (defendem os professores Vasco Pereira da Silva, com base nas suas aulas, e
Diogo Freitas do Amaral, pertencendo à corrente legalista juntamente com Hauriou, Jeze,
Orlando e Santi Romano. Por outro lado, Laband, Otto Mayer e Nézard fazem parte da
corrente hierárquica, pela qual há sempre dever de obediência, não cabendo ao subalterno
o direito de questionar a legalidade das determinações do superior. Admitir o contrário
seria a subversão da razão de ser da hierarquia. No máximo, poderá exercer o direito de
respeitosa representação junto do superior, expondo as dúvidas, mas em caso afirmativo
tem de cumprir a ordem12 - como é possível retirar do artigo 271º, nº2 da Constituição da
República Portuguesa. O número 3, no entanto, exclui o dever de obediência caso o
cumprimento de ordens ou instruções implique a prática de um crime.

No caso concreto, não existe indicação de a Ministra da Justiça ter dado ordem à
Direção-Geral da Reinserção e Serviços Prisionais, sendo aplicável o artigo 271.º, nº1 da
Constituição da República Portuguesa. Deste modo, responderá civil, criminal e

11
DIOGO FREITAS DO AMARAL , “Curso de Direito Administrativo – vol I”, 3ª Ed, 2006, Almedina, p.
815/816
12
DIOGO FREITAS DO AMARAL , “Curso de Direito Administrativo – vol I”, 3ª Ed, 2006, Almedina, p.
824/825
disciplinarmente quem, no exercício das suas funções, tenha autorizado a construção de
casas nas dunas.

3.3 A responsabilidade da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.

A Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., é um instituto público e, como tal,

integra a Administração Indireta do Estado, de acordo com o artigo 2.º, nº1 da Lei-Quadro
dos Institutos Públicos. Os institutos públicos são pessoas coletivas de direito público,
dotadas de órgãos e património próprio – art. 4º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, o
que se verifica no Decreto-Lei n.º 56/2021, de 12 de março (Lei Orgânica da Agência
Portuguesa do Ambiente, I.P.). Segundo o artigo 1.º, nº2, do Decreto-Lei, prossegue as
atribuições do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do
Território, sob superintendência e tutela do respetivo ministro (no mesmo sentido, artigo
28°, n°4, alínea a) da Lei Orgânica do Governo). A sua missão, presente no artigo 3º do
Decreto-Lei, é propor, desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das
políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável (nº1). Também faz parte da sua
atribuição propor, desenvolver e acompanhar a execução de políticas do ambiente em
âmbito de gestão da zona costeira, da segurança ambiental e das populações, da avaliação
de impacte ambiental e da avaliação ambiental de planos e programas (nº2, a)). No
domínio da gestão integrada nas zonas costeiras, a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.
tem várias missões, presentes no artigo 3º, nº4 do DL. Tenha-se em conta as seguintes
normas:
- Artigo 41.º Lei-Quadro dos Institutos Públicos – Os institutos públicos
encontram-se sujeitos a tutela governamental. Carecem de aprovação do membro do
Governo da tutela: o plano de atividades, o orçamento, o relatório de atividades e as contas
e os demais atos previstos na lei e nos estatutos;
- Artigo 43.º, nº1 Lei-Quadro dos Institutos Públicos – os titulares dos órgãos dos
institutos públicos e os seus trabalhadores respondem civil, criminal, disciplinar e
financeiramente pelos atos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções, nos
termos da Constituição e demais legislação aplicável.
Os poderes de superintendência, anteriormente referidos, estão regulados no
artigo 199º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa, e são os poderes que uma
entidade tem de fixar diretivas (linhas de rumo sobre o modo de realização das atribuições
de outra entidade) ou recomendações. Como o Professor Mário Aroso de Almeida
escreve, só existe em relação a entidades instrumentais que tenham por função prosseguir
atribuições originárias de outras entidades, ou seja, são um poder exercido sobre a
Administração Indireta do Estado.

Quanto aos poderes de tutela, o Professor Diogo Freitas do Amaral define como
“o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra
pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação”13. O professor
Mário Aroso de Almeida considera que envolve o exercício de poderes de controlo, que
permite a uma entidade verificar se a atividade de outra entidade se processa em
conformidade com a lei, quanto à tutela de legalidade, ou um juízo subjetivo pela qual,
quando coexiste uma relação de tutela com uma relação de superintendência, a relação de
tutela permite verificar se as diretivas traçadas pelo ente que exerce a tutela, no exercício
do seu poder de supervisão, estão a ser devidamente cumpridas e se o interesse público
atribuído por lei aqueles sujeitos está a ser prosseguido da melhor forma, quanto à tutela
de mérito14.

André Matoso, da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., refere que não lá podem
estar construções sem autorização, e que para tal, quem lá reside terá de retirar o recheio
para se proceder à demolição.
No entanto, retomando à disposição do artigo 271º, nº1 da Constituição da
República Portuguesa, é possível considerar o instituto público como responsável pelas
omissões praticadas, tendo em conta o conhecimento da informação desde 2005, ainda
que os poderes de tutela de mérito do Ministro do Ambiente não se tenham verificado.
António Ceia Silva, presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento
Regional, considera que há um conjunto de questões sobre o que se passou antes de ser
presidente a que não vai responder, não respondendo pela Praia da Raposa. As
construções são do conhecimento da administração central (Direção-Geral da Reinserção
e dos Serviços Prisionais) e local (Câmara Municipal de Grândola). António Figueira
Mendes, presidente da Câmara Municipal de Grândola, afirma que o Ministério da Justiça
autorizou tais construções.

3.4. O papel da Administração Local

13
DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo – vol I”, 3ª ed, 2006, Almedina, p. 880
14
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 5ª ed, 2018, Almedina, p. 45
 Importa conhecer o enquadramento na administração em sentido orgânico das
autarquias locais: fazem parte da Administração Autónoma do Estado, e como tal, o
Governo apenas exerce poderes de tutela de legalidade sob as mesmas (artigo 199º, alínea
d) da Constituição da República Portuguesa, bem como o artigo 242º, número 1 do mesmo
diploma). Podem ser Freguesias, Municípios ou Regiões administrativas.
Segundo o artigo 23º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (Lei nº 75/2013,
de 12 de setembro), os Municípios são pessoas coletivas públicas da Administração
Autónoma do Estado que dispõem de atribuições nos domínios de ambiente (artigo 23º,
número 2, alínea k)) e ordenamento do território e urbanismo (artigo 23º, número 2, alínea
n)). A Assembleia Municipal, órgão deliberativo da pessoa coletiva pública Município,
deverá ainda fiscalizar a atividade da Câmara Municipal, de acordo com o artigo 25º, nº2,
alínea a), e tomar posição perante quaisquer órgãos do Estado ou entidades públicas sobre
assuntos de interesse para o município. A Câmara Municipal, órgão executivo da pessoa
coletiva pública Município, ao abrigo da alínea y) do artigo 33º, tem competência para
exercer o controlo prévio em domínio de construção de edifícios. O Presidente da Câmara
Municipal, à luz do artigo 35º, número 1, alínea a), representa o Município.
Deste modo, a competência para exercício de autorização de construção
competiria à Câmara Municipal – no entanto, por força do dever de proteção ambiental,
incumbir-lhe-iam sanções. Não existe defesa do interesse geral ao se construir em cima
de dunas, um bem ambiental de grande importância.

4. Conclusão
O caso noticiado aparenta ser uma “batata quente” em que cada entidade pública
passa a responsabilidade para outra. No entanto, com base na legislação apresentada, e
portanto excluindo matéria de responsabilidade administrativa, considero que a Agência
Portuguesa do Ambiente, I.P., deveria ter atuado após conhecimento da situação, que a
Câmara Municipal de Grândola não autorizou a Direção-Geral dos Serviços Prisionais
para a construção de habitação e, caso não tenha sido uma ordem da Ministra da Justiça
e do seu ministério, deverá o Diretor deste serviço ser responsabilizado, com base no
artigo 271º, número 1 da Constituição da República Portuguesa. Sendo uma ordem da
Ministra da Justiça, e caso o serviço prisional tivesse manifestado dúvidas quanto à
legitimidade da mesma, seria excluída a sua responsabilidade, de acordo com o artigo
271º, nº2.
 Mais se poderia dizer a respeito deste caso, consultando o Código de
Procedimento Administrativo, bem como o regime da responsabilidade administrativa ou
ambiental. Para tal, recomendo os livros do Professor Diogo Freitas do Amaral, “Curso
de Direito Administrativo – volume II”, da Professora Carla Amado Gomes, “Novos
textos sobre Direito da responsabilidade civil das entidades públicas – por facto da função
administrativa” e do Professor Vasco Pereira Silva, “Verdes são Também os Direitos do
Homem; Responsabilidade Administrativa em Matéria de Ambiente”.

5. Bibliografia

5.1. Portuguesa
DIOGO FREITAS DO AMARAL , “Curso de Direito Administrativo – vol I”, 3ª Ed,
2006, Almedina;
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 5ª ed,
2018, Almedina;
JEAN RIVERO, “Direito Administrativo”, trad. Rogério Ehrhardt Soares, 1981,
Almedina;
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito”, 2002, Almedina;
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, 1996,
Almedina;

5.2. Francesa
HENRY NEZARD, “Éléments de Droit Public”, 6ªed, 1938, Rousseau ET Cie
Editeurs;
MICHEL ROUSSET & OLIVIER ROUSSET, “Droit Administratif I – L’action
administrative”, 12ª ed, 2004, Presses Universitarires de Grenoble