TCU. ACÓRDÃO N. 683-2018 TCU-P de 28.03.2018 FOC CEBAS Saúde

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.
220/2017-3
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC-017-220/2017-3
Natureza: Relatório de Auditoria.
Entidade: Ministério da Saúde.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Representação legal: não há.
Sumário: RELATÓRIO DA AUDITORIA, NA MODALIDADE

FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA – FOC,
VISANDO À ANÁLISE DA REGULARIDADE DOS
PROCEDIMENTOS DE CONCESSÃO, RENOVAÇÃO E
SUPERVISÃO DA CERTIFICAÇÃO DAS ENTIDADES
BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA ÁREA DA
SAÚDE (CEBAS). OPORTUNIDADES DE MELHORIA.
RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com alguns ajustes de forma pertinentes, a análise empreendida pela
equipe de auditoria, cuja proposta de encaminhamento contou com a anuência do escalão dirigente da
SecexSaúde (peça 57):
“I. Apresentação
1. O presente trabalho trata de auditoria de conformidade no processo de Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde (CEBAS Saúde).
2. Este trabalho integra a Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) sob a
supervisão e coordenação da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), TC
015.940/2017-9 (registro Fiscalis 201/2017), que tem por objetivo verificar a regularidade do
processo de concessão de renúncias tributárias relacionadas à área social e de
desenvolvimento.
3. No âmbito dessa FOC, serão avaliadas a regularidade: do processo de Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social para entidades que possuem atuação na área da
saúde, da educação e da assistência social; dos procedimentos administrativos para concessão e
a manutenção dos benefícios fiscais previstos na Lei de Informática, e; da atuação da
Superintendência da Zona Franca de Manaus na detecção de fraudes fiscais decorrentes da
simulação de vendas para empresas fantasmas e/ou montadas na Região Norte, com o objetivo
de se beneficiar dos incentivos da Zona Franca de Manaus, por se tratar de requisitos básicos
para que as entidades façam jus ao benefício fiscal previsto no §7º do art. 195 da Constituição
Federal de 1988.
II. Introdução
II.1. Deliberação que originou o trabalho
4. Esta Auditoria de Conformidade tem por objetivo avaliar a regularidade do processo de
Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde (CEBAS Saúde).
Foi autorizada por meio de despacho do Ministro Relator Augusto Nardes, datado de 13/6/2017,
no processo administrativo TC 014.866/2017-0 (peça 4). O processo de Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social é o principal requisito para o usufruto da renúncia
tributária prevista no §7º do art. 195 da Constituição Federal de 1988.
5. A principal motivação para realização da auditoria do CEBAS Saúde está diretamente
relacionada à materialidade dos recursos financeiros dispendidos com a renúncia fiscal, os
quais foram estimados para 2016 na quantia de R$ 6,34 bilhões e para 2017, R$ 6,58 bilhões,
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.220/2017-3
segundo os Demonstrativos dos Gastos Tributários Bases Efetivas - Série 2012-2017, de março
de 2017.
6. Embora a materialidade tenha direcionado o início da fiscalização, cabe assinalar que
a avaliação do processo de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na
área da saúde não envolveu questões relacionadas às competências da Secretaria da Receita
Federal do Brasil (SRFB) no que se refere à fiscalização da regularidade dos benefícios fiscais
usufruídos.
7. Ressalta-se, ainda, que este trabalho foi realizado de acordo com as Normas para
Auditoria de Conformidade da Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras
Superiores (Intosai), ISSAI 4000 (Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras
Superiores). Trata-se de um trabalho de asseguração razoável, que utilizou a metodologia de
auditoria de conformidade baseada em riscos, num trabalho de relatório direto, cujo objetivo foi
emitir uma conclusão sobre o objeto auditado com um nível de asseguração razoável
estabelecido previamente, em consonância com os requisitos da ISSAI 4000.
II.2. Visão geral do objeto
II.2.1 - Renúncia de Receitas
8. As renúncias de receitas (ou gastos tributários) são despesas indiretas do governo,
realizadas por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e
sociais. São incentivos governamentais, em que o Estado deixa de arrecadar parte dos tributos
ao efetuar um pagamento indireto a uma política pública específica (Demonstrativos dos Gastos
Tributários – PLOA 2017).
9. No Brasil, a obrigatoriedade de acompanhar os gastos tributários está inscrita na
Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal, por se tratar de recursos estatais que
também financiam políticas públicas com ou sem contrapartidas. Neste contexto, cabe ao
Tribunal de Contas da União (TCU) a fiscalização sobre a aplicação das renúncias de receitas.
10. A mensuração da renúncia da arrecadação fiscal é realizada pela SRFB, por meio dos
‘Demonstrativos dos Gastos Tributários’ publicados anualmente, cujo objetivo é estimar o
montante dos gastos tributários com vista a atender o §6º do art. 165 da CF/88. As estimativas
da SRFB são realizadas com base em dados agregados e consistem em simular a apuração
normal do tributo, a partir das declarações e escriturações apresentadas pelos contribuintes.
11. Com base nos demonstrativos, publicados em março de 2017 pela SRFB, extraíram-se
as informações da tabela 1. Nela, a função saúde figura na terceira colocação das estimativas
calculadas dos gastos tributários para 2017.
Tabela 1 – Evolução dos gastos tributários por Função Orçamentária
Série 2012-2017 em reais
Estimativas
seq Função orçamentária
2015 % 2016 % 2017 %
1 Comércio e Serviços 74.307.452.842,00 27% 75.942.371.068,00 28% 79.786.839.441,00 29%
2 Trabalho 50.141.982.835,00 18% 40.733.990.197,00 15% 41.863.627.565,00 15%
3 Saúde 32.414.802.943,00 12% 34.223.680.262,00 13% 35.681.097.835,00 13%
4 Indústria 32.603.602.988,00 12% 32.288.193.403,00 12% 33.417.615.510,00 12%
5 Agricultura 24.106.455.682,00 9% 24.896.314.425,00 9% 25.291.869.547,00 9%
6 Educação 12.601.959.901,00 5% 13.112.412.773,00 5% 13.661.402.476,00 5%
7 Assistência Social 12.131.447.257,00 4% 12.541.451.406,00 5% 13.072.192.583,00 5%
Outras funções
... 38.832.136.292,00 14% 37.134.760.080,00 14% 33.095.932.100,00
governamentais 12%
Total 277.139.840.740,00 100% 270.873.173.614,00 100% 275.870.577.057,00 100%
2
12. A maior parte dos gastos tributários na saúde tem caráter compensatório, seja para
compensar serviços não atendidos pelo Estado ou compensar ações complementares às funções
típicas de Estado desenvolvidas por entidades civis.
13. Apesar de serem considerados gastos públicos, os controles sobre a renúncia de
receita ocorrem à margem do orçamento público federal, inclusive a da função orçamentária
saúde. Assim, cabe à legislação regulamentar o direito ao benefício fiscal e os controles da
administração pública para que os gastos tributários atinjam os objetivos para os quais foram
estabelecidos e obedeçam aos requisitos definidos para concessão.
14. Segundo os Demonstrativos dos Gastos Tributários elaborado pela SRFB, as
renúncias de receitas na Saúde estão distribuídas em nove modalidades de gastos:
Tabela 2 – Modalidade de Gasto Tributário – Função Saúde
Seq. Modalidade do Gasto 2015 % 2016 % 2017 %
1 Despesas Médicas 11.587.797.279 36% 11.993.528.680 35% 12.456.318.205 35%
2 Entidades Filantrópicas 6.126.626.102 19% 6.341.141.815 19% 6.585.824.934 18%
Entidades sem Fins Lucrativos - Assist.
3 3.387.625.140 10% 3.551.269.370 10% 3.718.900.405 10%
Social e Saúde
4 Medicamentos 4.724.659.088 15% 4.952.890.717 14% 5.186.682.669 15%
Assist. Médica, Odonto e Farmacêutica a
5 4.538.823.419 14% 4.758.077.981 14% 4.982.674.162 14%
Empregado
6 Produtos Químicos e Farmacêuticos 1.894.410.121 6% 2.464.527.585 7% 2.580.861.005 7%
Programa Nacional de Apoio à Atenção
7 72.727.055 0% 76.184.127 0% 79.742.607 0%
Oncológica (Pronon)
8 Água Mineral 70.340.000 0% 73.737.877 0% 77.218.536 0%
Programa Nacional de Apoio à Atenção da
9 Saúde da Pessoa com Deficiência 11.794.737 0% 12.322.109 0% 12.875.312 0%
(Pronas/PCD)
Totais 32.414.802.941 100% 34.223.680.261 100% 35.681.097.835 100%
Fonte: Demonstrativo do Gasto Tributário - Base efetiva 2014, série 2012 a 2017, Secretaria
da Receita Federal do Brasil.
15. A modalidade de gasto tributário ‘Entidades Filantrópicas’ refere-se às isenções

relacionadas às contribuições sociais do §7º do art. 195 da CF/88, regulamentado pela Lei
12.101/2009. Este normativo estabelece os requisitos mínimos para o usufruto da isenção das
contribuições sociais. Os beneficiários dessas isenções fiscais são as entidades sem fins
lucrativos que prestam serviços na área da saúde, devidamente certificadas como entidades
beneficentes de assistência social. As contribuições sociais objeto da renúncia fiscal são:
Contribuição Previdenciária Patronal, Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL) e
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
16. Será objeto do presente trabalho o processo de certificação das entidades beneficentes
em consonância com os art. 3º e 4º da Lei 12.101/2009. O certificado é o requisito básico para
habilitação à isenção de que trata o artigo 29 desse diploma legal, cuja estimativa total das
renúncias estão publicadas no Demonstrativo dos Gastos Tributários publicado pela SRFB,
conforme recorte na tabela 2.
II.2.2 - Certificação das entidades beneficentes de assistência social na área da saúde
17. Para que uma entidade sem fins lucrativos tenha direito ao não recolhimento das
contribuições sociais faz-se necessário que ela seja certificada pelo Ministério da Saúde como
Entidade Beneficente de Assistência Social. A certificação é o primeiro requisito para obtenção
da isenção das contribuições. Sem o certificado, a entidade não adquire o direito de usufruir do
benefício fiscal, ainda que cumpra os demais requisitos.
18. Em outras palavras, uma vez certificadas, as entidades poderão ter isenção das
contribuições sociais desde que também atendam a outros requisitos estabelecidos, cuja
3
fiscalização cabe à SRFB. A tabela abaixo apresenta os requisitos da Lei 12.101/2009

separados em função da responsabilidade pela verificação do cumprimento.
Quadro 1 – Responsabilidades do Ministério da Saúde e da Secretaria da Receita Federal
Requisitos a serem verificados pela Ministério da Saúde Requisitos a serem verificados pela Secretaria da Receita Federal do
para fins de certificação Brasil para fins de isenção
Ter Certificado das Entidades Beneficentes de Assistência Social na

Ser Pessoa Jurídica sem fins lucrativos (art. 3º, I)
área da saúde (art. 29, caput)
Prever, em seus atos constitutivos, em caso de dissolução

Não receber, os diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou
ou extinção, a destinação do eventual patrimônio
benfeitores, remuneração, vantagens ou benefícios, direta ou
remanescente a entidade sem fins lucrativos congêneres
indiretamente, por qualquer forma ou título, em razão das
ou a entidades públicas (art. 3º, II).
competências, exceto dirigentes estatutários (art. 29, I)
Celebrar contrato, convênio ou instrumento congênere Aplicar todas rendas e recursos de volta na própria instituição (art.
com o gestor do Sistema Único de Saúde - SUS (art. 4º, I) 29, II)
Apresentar certidão negativa ou certidão positiva com efeito de
Ofertar a prestação de seus serviços ao SUS (art. 4º, II) negativa de débitos dos tributos federais e certificado do FGTS (art.
29, III)
Comprovar, anualmente, da forma regulamentada pelo
Manter escrituração contábil regular (art. 29, IV)
Ministério da Saúde, a prestação dos serviços (art. 4º, III)
Não distribuir resultados, dividendos, bonificações, participações ou
parcelas do seu patrimônio (art. 29, V)
Conservar em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado da
data da emissão, os documentos que comprovem a origem e a
aplicação de seus recursos (art. 29, VI)
Cumprir as obrigações acessórias estabelecidas na legislação
tributária (art. 29, VII)
Apresentar as demonstrações contábeis e financeiras devidamente
auditadas por auditor independente, quando for o caso (art. 29, VIII)
A remuneração dos dirigentes estatutários deve ser inferior, em seu
valor bruto, a 70% do limite para a remuneração dos servidores do
Poder Executivo Federal (art. 29, §1º, II)
Nenhum dirigente remunerado poderá ser cônjuge ou parente até
(terceiro grau, inclusive afim, de instituidores, sócios, diretores,
conselheiros, benfeitores ou equivalentes da instituição (art. 29, §2º,
I)
A remuneração da pessoa do dirigente estatutário ou diretor que,
cumulativamente, tenha vínculo estatutário e empregatício, somente
poderá ocorrer se houver compatibilidade de jornadas de trabalho
(art. 29, §3º)
Fonte: elaboração própria a partir da Lei 12.101/2009.
19. A Lei 12.101/2009 estabelece que somente serão certificadas as entidades que
cumprirem todos os requisitos previstos, pelo prazo de 3 a 5 anos, devendo a entidade solicitar
renovação do certificado em até 360 dias antes do fim da vigência do CEBAS anterior.
20. Entretanto, para um dos requisitos, a lei elenca alternativas ao seu cumprimento.
Trata-se do requisito relativo à oferta de prestação de seus serviços ao SUS, no percentual
mínimo de 60% (sessenta por cento), contido no art. 4º, II.
21. Considerando a diversidade de entidades e serviços prestados, a legislação
disponibiliza formas diversas de prestação de serviços de saúde ao SUS:
Condição 1: Prestação de no mínimo 60% de ações e serviços ao SUS (serviços de internação
hospitalar e/ou ambulatoriais), (art. 4º, II; 6º e 6º-A).
Condição 2: Prestação de percentual inferior a 60% de ações e serviços ao SUS, com
complementação em gratuidade (art. 8º).
Condição 3: Aplicação de no mínimo 20% da receita bruta em ações e serviços em
4
gratuidade, quando não houver interesse do gestor local de saúde em contratar (art. 8º).
Condição 4: Aplicação exclusiva das ações na promoção da saúde, conforme ações
definidas em lei (art. 8º-A).
Condição 5: Prestação de serviços de atendimento e acolhimento voltados para pessoas
dependentes de substâncias psicoativas (art. 7º-A).
Condição 6: Aplicação de no mínimo 20% de sua receita bruta na prestação de ações
exclusivamente de promoção da saúde para pessoas dependentes de drogas (art. 8º-B).
Condição 7: Execução de Projetos de Apoio ao Desenvolvimento Institucional do SUS
(Proadi-SUS) (art. 11).
II.2.3 - Departamento de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social em

Saúde
22. Para dar cumprimento ao mandamento legal da Lei 12.101/2009, o Ministério da
Saúde criou, em 2010, um departamento (Departamento de Certificação de Entidades
Beneficentes de Assistência Social em Saúde - DCEBAS) por meio do Decreto 7.336/2010. A
última alteração publicada foi o Decreto 8.901/2016. Disciplinou também os procedimentos
administrativos relativos ao processo de certificação das entidades beneficentes candidatas à
isenção de contribuições sociais, conforme disposto em lei, por meio da Portaria GM/MS
834/2016 (última portaria publicada).
23. O DCEBAS foi estruturado em duas coordenações: a de Análise e Gestão de Processos
e Sistemas, e a de Certificação. Cabe à primeira o papel de monitoramento e apoio de
Tecnologia da Informação e à segunda a de conceder e renovar os certificados das entidades.
24. De acordo com a legislação e com o mapeamento de processos (peças 46 e 47),
realizado pela equipe de auditoria, existem dois grandes processos de trabalho finalísticos
dentro do DCEBAS: o processo de trabalho de certificação e o processo de trabalho de
supervisão. Cabe à Coordenação de Certificação garantir que somente entidades que cumpram
os requisitos legais sejam certificadas pelo Ministério da Saúde (processo de trabalho de
certificação).
25. À Coordenação de Análise e Gestão de Processos e Sistemas oferece o apoio de
tecnologia da informação necessários ao trabalho. Já o processo de trabalho de supervisão é
realizado por uma equipe de servidores que estão lotados no gabinete do DCEBAS, em virtude
de não haver uma coordenação para a supervisão. A decisão de alocar servidores fora das duas
coordenações existentes teve por objetivo garantir a segregação de funções entre certificação e
supervisão.
II.2.4 - Histórico
26. A Lei 12.101/2009 foi publicada em 30/11/2009, sua regulamentação ocorreu em 20 de
julho de 2010 pelo Decreto 7.237, alterado pelo Decreto 8.242, de 23 de maio de 2014, ainda
em vigor. Segundo a Exposição de Motivos 0001 do Projeto de Lei 3028/2008, que culminou na
publicação da referida lei, umas das providências dessa lei era disciplinar o direito das
entidades assistenciais à isenção e a outra providência era tratar dos processos de concessão e
renovação dos CEBAS pendentes de julgamento no âmbito do Conselho de Assistência Social
(CNAS) e do Ministério da Previdência Social. Os processos pendentes acumulados nos dois
órgãos somavam 9.800 processos entre concessões originárias, renovações e representações.
27. Com a publicação e a regulamentação da Lei 12.101/2009, que transferiu a
responsabilidade pelos processos de certificação ao respectivo Ministério referente a área de
atuação da entidade (educação, saúde ou assistência social), coube ao Ministério da Saúde à
época aproximadamente 2.000 processos, entre concessão, renovação, reconsideração, recurso,
revisão administrativa e representação.
28. Segundo o DCEBAS, os processos encontravam-se com instrução preliminar, o que
5
ensejou diligências para apresentação de novos documentos e, consequentemente, comprovação

dos requisitos necessários à certificação, gerando atrasos nas análises dos processos (peça 26,
p. 2-4).
29. Somente em 2011, o Departamento iniciou os trabalhos relativos à análise dos
processos de certificação, com especial atenção para a disposição da lei sobre a
obrigatoriedade de análise em ordem cronológica de apresentação dos requerimentos de
concessões e renovações. No intuito de cumprir suas competências institucionais, o DCEBAS
desenvolveu ações no sentido de aperfeiçoar sua dinâmica interna de trabalho, especialmente no
que se refere à padronização do parecer sobre a certificação com o uso de check-list, bem como
sua atuação junto aos gestores e entidades beneficentes para a qualificação do processo de
certificação.
30. Outra ação consistiu na execução de um plano de contingência, elaborado em 2014,
conforme recomendação da Controladoria-Geral da União (CGU), no Relatório de Auditoria
Anual de Contas 201405793, com o objetivo de viabilizar a tempestividade da análise dos
processos em atraso.
31. Além do Plano de Ação, o DCEBAS concluiu a implantação, em 2016, do acesso das
entidades requerentes ao Sistema de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência
Social em Saúde (SISCEBAS). Trata-se de um sistema de gestão da documentação
comprobatória dos requisitos legais que visa facilitar e agilizar as solicitações de concessões e
renovações do CEBAS Saúde.
32. Em razão dessas ações, o DCEBAS conseguiu elevar o número de análises,
notadamente, nos exercícios de 2016 e 2017, conforme tabela 3 abaixo, reduzindo assim o
estoque de processos pendentes.
Tabela 3 – Concessões e Renovações com portarias publicadas – 2014 a 2017
Processo de 2014 2015 2016 2017
Trabalho Deferido Indeferido Deferido Indeferido Deferido Indeferido Deferido Indeferido
Concessão 34 16 37 33 67 159 55 207
Renovação 65 9 91 47 528 145 228 151
Total 99 25 128 80 595 304 283 358
Fonte: SISCEBAS-DCEBAS/SAS/MS Situação em
8/8/2017
33. De acordo com a listagem das entidades requerentes entre 2010 a 2017, encaminhada
pelo DCEBAS (posição em 6/9/2017) (peça 22) e com a identificação do Cadastro Nacional de
Pessoas Jurídicas (CNPJ) dessas entidades, um total de 2.940 CNPJ apresentaram
requerimento de concessão ou renovação. Desse total, cerca de 981 (33%) ainda não tiveram
portaria nem de deferimento, nem de indeferimento. Ou seja, são entidades que protocolaram a
requisição do certificado, mas os processos ainda estão em aberto.
34. Contudo, 581 (59%) desses processos em aberto foram devolvidos ou para o
Ministério da Educação (MEC) ou para Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), em razão
da área de atuação da entidade não ser preponderantemente saúde; ou aguardam manifestação
do MEC ou MDS; ou, ainda, aguardam resposta de diligência feita à entidade. Assim a
responsabilidade por agir do Ministério da Saúde para esses 581 processos fica limitada em
razão de ou não ser mais sua responsabilidade ou pela necessidade de aguardar respostas
externas ao ministério.
Tabela 4 – Processos de renovação e concessão em abertos no DCEBAS
Seq. Motivos Qte % %
1 MEC/MDS - Devolução 455 46,38%
2 Aguardando Manifestação MEC 66 6,73%
59,23%
9 Aguardando Manifestação MDS 28 2,85%
7 Aguardando Resposta de Diligência 32 3,26%
6
3 Aguardando Manifestação DCEBAS 42 4,28%

4 Encaminhar Ofício 41 4,18%
5 Requerimento 35 3,57%
6 Análise Técnica 33 3,36%
8 Aguardando Decisão Anterior 31 3,16%
40,77%
10 Aprovação do Coordenador 27 2,75%
11 Problema CIHA 26 2,65%
12 Aguardando Análise Técnica Contábil 23 2,34%
13 Aguardando Reanálise 21 2,14%
... Outros 121 12,33%
Total Processo sem Decisão 981 100,00%
Fonte: Amostra_RelatorioSituacaoAtualCnpjCEBAS/DCEBAS/MS
35. Os 400 (ou seja 40%) processos restantes do estoque de processos de concessão ou
renovação (posição em 6/9/2017), que são passíveis de ação do Ministério da Saúde,
representam 13% do total de 2.940 dos CNPJ das entidades requerentes entre os anos de 2010-
2017 analisados, perfazendo um total de 400 processos que estão em andamento, aguardando
alguma ação para finalização.
36. Do total de protocolos de requisição de concessão ou renovação de certificado
(2.940), segundo o DCEBAS (peças 21; 24 e 25, p. 15-44), os quantitativos de entidades com
CEBAS Saúde ativos nos anos de 2015, 2016 e 2017 foram:
Tabela 5 – Entidades com CEBAS Saúde ativo
Exercício Entidades
2015 1.384
2016 1.238
2017 1.256
Fonte: DCEBAS/SAS/MS
37. Com relação às supervisões, foi atribuída ao Ministério da Saúde a responsabilidade
de supervisionar as entidades certificadas visando à verificação do cumprimento dos requisitos
obrigatórios durante todo o período de vigência do certificado (3 ou 5 anos), de acordo com os
condicionantes legais e a forma como foi comprovada a condição de beneficente.
38. O processo de supervisão do DCEBAS somente se iniciou no exercício de 2012. Até
agosto de 2017, o departamento supervisionou 898 certificados, dos quais 567 tiveram as
supervisões encerradas e 328 estão com supervisão em curso. Além desse total, há 644
supervisões a serem iniciadas. Outras informações e análises mais específicas sobre o estoque
de processos a serem supervisionados pelo DCEBAS encontra-se no item IV, deste relatório.
II.3. Objetivo, objeto, escopo e questões de auditoria
39. O objetivo do presente trabalho foi avaliar a regularidade do processo de Certificação
das Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde (CEBAS Saúde), cuja
responsabilidade é do Ministério da Saúde (MS), por meio do Departamento de Certificação de
Entidades Beneficentes de Assistência Social em Saúde (DCEBAS).
40. A presente auditoria não incluiu no escopo do trabalho visitas às entidades
certificadas pelo Ministério da Saúde, em razão do entendimento de que possíveis visitas seriam
desnecessárias para verificação dos requisitos, uma vez que o MS tem mecanismos que
verificam o cumprimento dos requisitos relacionados à prestação de serviços aos usuários do
SUS.
41. Além disso, cabe destacar também que a verificação dos requisitos legais atribuídos à
SRFB também estão fora do escopo do presente trabalho, bem como a certificação de entidades
com base no art. 11 da Lei 12.101/2009, que trata da execução de Projetos de Apoio ao
Desenvolvimento Institucional do SUS (Proadi-SUS) por entidades de saúde reconhecidas como
7
de excelência. O Proadi-SUS é objeto da Auditoria Operacional com foco na verificação da

compatibilidade entre o dispêndio realizado pelas entidades participantes do projeto de apoio
ao desenvolvimento institucional do SUS e o valor da isenção das contribuições sociais por elas
usufruídas (TC 016.264/2017-7). A auditoria está em curso, pendente de julgamento do mérito.
42. A avaliação compreenderá os exercícios de 2010 a 2017 (até o mês de agosto),
contemplando todos os processos de concessão e de renovação protocolados no DCEBAS desde
o início de suas atividades, bem como os processos de supervisão já realizadas. Durante esse
período, o departamento recebeu 2.940 solicitações (por CNPJ) de concessão e renovação de
certificado (peça 22) e autuou 898 processos de supervisão (peça 23).
43. Ao final do trabalho pretende-se concluir expressamente sobre a conformidade dos
processos de trabalho de certificação, renovação e supervisão, em todos os aspectos relevantes,
com os critérios exigidos pela Lei 12.101/2009. A conclusão da auditoria pretende ser expressa
com o nível de asseguração de 95% de confiança (asseguração razoável) em relação aos
certificados concedidos/renovados e supervisionados, referentes ao período de 2010 a 2017 e
cujos processos encontravam-se concluídos, em consonância com o estabelecido no capítulo
sobre a metodologia.
II.4. Metodologia utilizada
44. Esta auditoria de conformidade foi realizada seguindo os padrões e orientações do
TCU sobre o assunto, bem como as ISSAIs 100, 400 e 4000. Inicialmente é preciso destacar o
caráter inovador desse trabalho, pois trata-se de um trabalho de asseguração razoável e se
utilizou para sua realização a abordagem baseada em risco, cuja requisitos normativos
encontram-se na ISSAI 400 e na ISSAI 4000.
45. Considerando que a abordagem baseada em risco ainda não está disseminada nesta
Corte de Contas, optou-se por realizar uma descrição mais detalhada das suas etapas neste
capítulo do relatório.
46. Segundo a ISSAI 100, a abordagem baseada em risco é aquela que utiliza a avaliação
de riscos para a definição do escopo, natureza, época e extensão dos procedimentos adicionais
de auditoria, com o propósito de reduzir o risco de emitir opinião ou conclusão inadequada às
circunstâncias do trabalho (ISSAI 100, 46, 48 e 49).
47. Com a internalização e adoção das normas de auditoria da INTOSAI, o TCU pretende
que significativa parte de seus trabalhos no futuro sejam realizados utilizando esse tipo de
abordagem. Uma importante vantagem dessa abordagem é permitir à equipe de auditoria
estabelecer o foco do trabalho nos aspectos mais relevantes, considerando as deficiências, os
desvios ou as distorções que possam ocorrer, com base nos resultados da avaliação de riscos.
48. Necessário ainda ressaltar que este Tribunal está em fase de normatização das
orientações a respeito dessa forma de se realizar auditoria. Assim, para contornar eventuais
questões conceituais e operacionais, este trabalho contou com tutoria oferecida por dois
especialistas da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo do TCU (Semec).
49. Retomando o conceito da INTOSAI sobre auditoria baseada em risco, uma das
primeiras decisões que a equipe de auditoria precisou tomar, conjuntamente com o supervisor,
estava relacionada à fixação do risco de auditoria.
50. O risco de auditoria está relacionado de forma inversamente proporcional à
segurança pretendida para o trabalho de auditoria, ou seja, quanto maior o risco, menor será a
segurança oferecida pelo trabalho e quanto menor o risco, maior será a segurança do trabalho.
51. Para uma auditoria de conformidade, de acordo com a ISSAI 400, risco de auditoria é
o risco de que o relatório de auditoria – ou mais especificamente a conclusão ou opinião do
auditor – possa ser inadequado às circunstâncias da auditoria (ISSAI 400, 46).
52. Importante ainda destacar que o auditor deve considerar, conforme orientação contida
na ISSAI 4000, item 54, as três dimensões diferentes do risco de auditoria (risco inerente, risco
de controle e risco de detecção) em relação ao objeto e ao formato do relatório.
8
53. O risco de auditoria foi então fixado em 5%, o que significa afirmar que as conclusões
extraídas da aplicação dos procedimentos de auditoria estão, com 95% de certeza, em relação
aos certificados concedidos/renovados e supervisionados, referentes ao período de 2010 a 2017
e cujos processos encontravam-se concluídos, em conformidade com a Lei 12.101/2009. Ou
seja, há 95% de segurança razoável de que as informações e análises não contém desvios
relevantes.
54. A fixação do risco de auditoria em 5% teve implicações na extensão dos
procedimentos de auditoria que foram realizados na fase de execução. Assim, a definição tanto
do tamanho da amostra de processos a serem analisados quanto dos tipos de testes aplicados
levou em consideração esse percentual de risco de auditoria.
55. Esquematicamente, a essência da auditoria baseada em risco resume-se na
identificação e avaliação de riscos e controles, conforme as cinco grandes etapas abaixo:
Figura 1 – Etapas da identificação e avaliação de riscos e controles
Identificação dos objetivos fixados pela unidade para a política/programa/processo.
Identificação de eventos que podem representar risco ao alcance dos objetivos para a
política/programa/processo.
Avaliação dos eventos de risco em termos de impacto e probabilidade.
Identificação das respostas implementadas pela organização para os riscos

identificados.
Avaliação se as atividades de controle asseguram que os riscos relacionados sejam

mitigados a um nível aceitável.
Fonte: Revista do Tribunal de Contas da União 132, Janeiro/Março 2015

56. Feita a definição do risco de auditoria, a equipe passou a levantar e entender a
legislação aplicável ao processo de certificação, o regimento interno do Ministério da Saúde e
do DCEBAS, trabalhos anteriores da CGU e do TCU, além de artigos acadêmicos e outras
informações disponíveis sobre o objeto de auditoria, culminando na elaboração do
Entendimento do Objeto de auditoria [Papel de Trabalho 1 (PT1) - Entendimento do Objeto, do
seu Ambiente e do Controle Interno (peça 38)].
57. A fase de planejamento teve início com o mapeamento dos principais processos de
trabalho conduzidos pelo DCEBAS/MS: certificação/renovação e supervisão. Como etapa
prévia ao mapeamento, a equipe de auditoria identificou a legislação que regia o objeto de
auditoria e com base nela elaborou um mapeamento preliminar. Esse mapeamento foi validado
com a diretora, coordenadoras e os técnicos do DCEBAS, conforme PT 10 - Fluxo do processo
Supervisão (peça 46) e PT 11 - Fluxo do processo Certificação (peça 47).
58. Posteriormente, a equipe de auditoria elaborou uma matriz SWOT (Strengths,
Weaknesses, Opportunities e Threats), com o objetivo de obter um maior entendimento do
ambiente em que o objeto da auditoria está inserido. Assim, a SWOT procurou destacar
9
aspectos relevantes para o alcance dos objetivos, não apenas do ponto de vista dos processos de
trabalho em si, mas considerando questões que permeiam todo o processo de certificação das
entidades beneficentes de assistência social na área da saúde. A SWOT encontra-se registrada
no mencionado PT1- Entendimento do Objeto (peça 38).
59. De posse desses papéis de trabalho, a equipe de auditoria passou às atividades
relativas à identificação dos eventos de riscos que poderiam comprometer o alcance dos
objetivos para os dois principais processos de trabalho do DCEBAS, já mencionados nos
parágrafos anteriores. O método da abordagem baseada em risco preconiza ainda que se
defina, para todos os eventos de riscos, suas causas e suas consequências.
60. Passada a fase de identificação dos eventos de risco, teve início a fase de avaliação.
Nesse momento, estimou-se o chamado risco inerente. Segundo o Glossário de Controle
Externo, risco inerente é aquele risco intrínseco à natureza do negócio, da atividade ou do
processo da entidade, na ausência de controles para reduzir a probabilidade do evento ou o seu
impacto nos objetivos (INTOSAI, 2007);
61. A estimativa do risco inerente é feita com base na atribuição de um conceito
qualitativo para a probabilidade da sua ocorrência e para o seu impacto no alcance dos
objetivos. Em seguida, utiliza-se a seguinte fórmula: RI = I x P (risco inerente = impacto nos
objetivos x probabilidade de ocorrência do risco). A tabela 6 apresenta os possíveis resultados,
considerando que para as duas variáveis a escala é a mesma: Muito Baixa, Baixa, Média, Alta e
Muito Alta.
Tabela 6 – Avaliação de Impacto e Probabilidade para cálculo do Risco Inerente
Probabilidade
Muito Baixa (0,1) Baixa (0,2) Média (0,5) Alta (0,8) Muito Alta (1)
Muito alto (1) Médio 0,10 Médio 0,20 Alto 0,50 Extremo 0,80 Extremo 1
Alto (0,8) Baixo 0,08 Médio 0,16 Alto 0,40 Alto 0,64 Extremo 0,80
Impacto
Médio (0,5) Baixo 0,05 Médio 0,10 Médio 0,25 Alto 0,40 Alto 0,50
Baixo (0,2) Baixo 0,02 Baixo 0,04 Médio 0,10 Médio 0,16 Médio 0,20
Muito Baixo (0,1) Baixo 0,01 Baixo 0,02 Baixo 0,05 Baixo 0,08 Médio 0,10
Fonte: Manual de Auditoria Financeira do TCU.
62. As células marcadas com avaliação a inferior a 0,10 possuem risco baixo; aquelas
compreendidas no intervalo entre 0,10 até 0,25, risco médio; acima de 0,25, mas abaixo de 0,80,
risco alto; e a partir 0,80, risco extremo.
63. Após a avaliação dos riscos inerentes, tem início, ainda na fase de planejamento, a
identificação e avaliação das respostas adotadas pela administração para prevenir/mitigar os
eventos de risco identificados. Para essa finalidade, a equipe preliminarmente aplicou um
questionário de avaliação de controles internos (QACI), que permitiu um entendimento dos
controles internos sob uma perspectiva mais geral.
64. O QACI incorpora as cinco dimensões do Modelo COSO (Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission) para controles internos: ambiente de controle,
avaliação de riscos, atividades de controle, informação e comunicação e atividades de
monitoramento. Para cada um desses ambientes, há critérios de avaliação sob os quais a equipe
de auditoria se manifestou com um conceito de 1 a 5, em uma ordem constante de concordância.
Importante destacar que alguns desses critérios não puderam ser avaliados. A avaliação
preliminar dos controles internos do DCEBAS encontra-se no PT2 - Questionário de Avaliação
do Controle Interno (peça 39). A tela a seguir exemplifica o QACI utilizado.
65. Após a aplicação do QACI, a equipe adentrou especificamente nos dois processos de
trabalho do DCEBAS e procurou identificar os eventos de risco, bem como as respostas que o
departamento adotou para prevenir/reduzir sua ocorrência e/ou seu impacto para o alcance dos
10
objetivos.
66. Feita essa identificação, a equipe de auditoria consultou um pequeno número de
processos administrativos – um de certificação, um de renovação e um de supervisão. O objetivo
era fazer uma avaliação preliminar da eficácia dos controles adotados, para assim, definir o
chamado risco de controle (RC).
67. Nesse momento, já com as avaliações do risco inerente e do risco de controle
disponíveis, a equipe adquiriu conhecimento para mensurar o risco de distorção relevante
(RDR) ou risco residual (RR). Esse pode ser definido como aquele que é resultado da eficácia da
atuação dos controles sob os riscos inerentes. Sinteticamente, é o risco que permanece após a
mitigação pelos controles internos.
68. A figura 3 apresenta de forma resumida o cálculo do risco de auditoria, considerando
as suas três dimensões: inerente, controle e detecção. Por sua vez, a tabela 7 detalha o nível do
risco residual obtido a partir da interação entre RI e RC.
Figura 2 – Modelo de risco de auditoria
Fonte: Manual de Auditoria Financeira do TCU
Tabela 7 – Cálculo do Risco Residual

RI
Efeito dos Controles
0,10 0,25 0,50 0,64 0,80 1,00
Eficácia RC RR
Inexistente 1,00 0,10 0,25 0,50 0,64 0,80 1,00
Fraco 0,80 0,08 0,20 0,40 0,51 0,64 0,80
Mediano 0,60 0,06 0,15 0,30 0,38 0,48 0,60
Satisfatório 0,40 0,04 0,10 0,20 0,26 0,32 0,40
Forte 0,20 0,02 0,05 0,10 0,13 0,16 0,20
Fonte: Curso Pós-graduação em Auditoria do Setor Público ISC/TCU - Disciplina Auditoria
Baseada em Risco.
69. Faz-se necessário destacar a necessidade de documentação de todo esse processo.

Para a auditoria baseada em risco, a equipe de especialistas da Semec desenvolveu uma Matriz
de Análise de Riscos e Controles. O resultado da avaliação dos riscos e controles do DCEBAS
está registrado no PT3 – Matriz de Riscos e Controles (peça 40). Esse papel de trabalho, após o
cálculo do risco residual, indicou, para cada evento de risco, o tipo de abordagem para a fase
de execução: se puramente baseada em testes substantivos ou se mista - testes de controles e
testes substantivos. Para essa auditoria, a abordagem foi mista.
70. Além da matriz de análise de riscos e controles, outro importante papel de trabalho
utilizado na auditoria baseada em risco foi o plano amostral (PT5 - Plano Amostral, peça 42).
Trata-se de documento no qual se identificam o tamanho da população, o tipo de amostragem, a
margem de erro e o nível de confiança utilizados, bem como o cálculo do tamanho da amostra
examinada.
71. A primeira etapa para amostragem foi para os testes de controle e consistiu na
definição dos atributos de interesse. Para o Manual de Auditoria Financeira do TCU
(MAF/TCU), um atributo é uma característica da população de interesse para o auditor. O que
11
o auditor deseja avaliar é o desenho e o funcionamento eficaz de um controle.

72. Vários atributos podem ser examinados, mas o interesse da auditoria é testar somente
os controles relevantes que mitigam os riscos que impactam no seu objetivo. Cada atributo de
interesse refere-se basicamente a um controle testado, que, ao ser testado, poderia apresentar
conformidade ou desvio. Os desvios de controles foram definidos de forma a garantir o
entendimento claro do efeito sobre o objeto auditado. Assim, foi considerado como desvio
significativo aquela situação que pudesse alterar a decisão sobre certificar ou não uma entidade
beneficente de assistência social em saúde (incluindo aqui renovação e manutenção do
certificado).
73. Nesse sentido, a equipe de auditoria identificou para o processo de
concessão/renovação a existência de 23 pontos de controle relevantes (ou atributos de
interesse). A falha (ou desvio) em qualquer um deles poderia significar a concessão do
certificado para uma entidade que não cumpriu os requisitos legais. Já para o processo de
supervisão, foram identificados 15 pontos de controle relevantes.
74. Para essa auditoria, o plano amostral produzido contém, para os processos de
concessão/ renovação e supervisão, os testes de controle que foram executados durante a fase de
execução da auditoria e seus objetivos. A técnica empregada para definição das amostras foi a
amostragem por atributos. Há, também, informações a respeito da população, como o período
coberto pelos testes, a unidade de amostragem e a completude da população.
Quadro 2 – Informações dos testes de controle para os processos de concessão/renovação
Coletar evidências sobre a eficácia do desenho e da operação dos
Objetivo dos testes de controle controles internos relacionados ao processo de Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde.
Período coberto pelos testes 2010 a 2017 (31 de agosto de 2017)
Unidade de amostragem 2.490 processos de concessão e renovação.
População Todos os pedidos de concessões e renovações requeridos pelas
Completude da população entidades beneficentes de assistência social na área da saúde ao
DCEBAS.
Atributos de interesse 23
Nível de confiança 95%
Desvio Tolerável (erro tolerável) 5%
Desvio esperado na população – inicial 1%
Desvio esperado na população – final 0%
Amostra inicial 93
Amostra após ajuste no desvio esperado 59
Fonte: PT 5 - Plano Amostral
Quadro 3 – Informações dos testes de controle para os processos de supervisão

Coletar evidências sobre a eficácia do desenho e da operação dos
controles internos relacionados ao processo de Supervisão das
Objetivo dos testes de controle
Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde
certificadas.
Período coberto pelos testes 2010 a 2017 (31 de agosto de 2017)
População Unidade de amostragem 898 processos de supervisão

Todos os processos de supervisões do Certificado das Entidades
Completude da população de Assistência Social na área da saúde, iniciados desde 2012 até a
agosto de 2017.
12
Desvio esperado na população – inicial 1%
Desvio esperado na população – final 0%
Amostra inicial 93
Amostra após ajuste no desvio esperado 59
75. Além das informações relativas a esses testes de controle, o plano amostral também
orienta a respeito do teste de controle e do teste substantivo relacionado à produção de
serviços em saúde, disponíveis nas bases de dados do Departamento de Informática do SUS
(Datasus), utilizados pelo DCEBAS para conceder a certificação.
Quadro 4 – Informações dos testes de controle /substantivo para produção de serviços em
saúde
Coletar evidências sobre a efetividade de parte dos controles internos
Objetivo dos testes de
relacionados ao processo de concessão e supervisão das Entidades
controle/substantivo
Beneficentes de Assistência Social na área da saúde.
Período coberto
2010 a 2017 (31 de agosto de 2017)
pelos testes
Elemento 2490 processos de concessão e renovação e 898 processos de
População amostral supervisão
Todos os processos de concessão/renovação e todos os processos de
Completude da
supervisão do Certificado das Entidades de Assistência Social na área
população
da saúde (iniciados de 2012 até a agosto de 2017).
Desvio esperado na população 0%
59 (41 processos de concessão/renovação e 18 processos de
Amostra
supervisão)
76. Concluídos os planos amostrais, a equipe passou a desenvolver a matriz de

planejamento (PT4 - Matriz de Planejamento, peça 41). A matriz conta com duas questões de
auditoria, focadas nos dois processos de trabalho:
Questão 1: O processo de concessão/renovação oferece segurança razoável de que
somente as entidades beneficentes da área da saúde que atendem os requisitos exigidos nos
normativos legais sejam certificadas ou renovem o certificado?
Questão 2: O processo de supervisão oferece garantia razoável de que somente as
entidades beneficentes da área da saúde que atendem aos requisitos exigidos nos normativos
legais durante todo o período de vigência mantenham o certificado?
77. Para a fase de execução, a equipe de auditoria desenvolveu papéis de trabalho
destinados a identificar evidências de que os controles considerados relevantes (atributos de
interesse) haviam sido utilizados pelo DCEBAS. Os resultados da aplicação dos testes de
controle (atributos de interesse definidos no Plano Amostral) encontram-se registrados no PT 6
- Tabulação dos resultados dos testes de controle nos processos de concessão e renovação (peça
13
43), PT 7 - Tabulação dos resultados dos testes de controle no processo de supervisão (peça 44)
e PT 8 - Conferência da produção de serviços saúde (peça 45).
78. Necessário destacar que, tanto para os processos de concessão/renovação como para
os de supervisão, houve necessidade da elaboração de uma amostra para reposição, já que nem
todos os processos tinham as condições necessárias para se submeterem a avaliação de todos os
atributos de interesse.
79. Uma situação comum, que ilustra essa necessidade de suplementação da amostra,
refere-se a processos iniciados em 2017. Em geral, nesses processos não havia qualquer
manifestação do DCEBAS, o que inviabilizava a identificação de evidências da atuação do
controle pelo departamento.
80. O objetivo final deste trabalho foi emitir uma conclusão, com asseguração razoável
(95% de confiança) em relação aos certificados concedidos/renovados e supervisionados,
referentes ao período de 2010 a 2017 e cujos processos encontravam-se concluídos, sobre a
regularidade do processo de certificação das entidades beneficentes de saúde. Ou seja, se o
processo de trabalho oferece segurança razoável de que somente entidades que cumpriram os
requisitos legais sejam certificadas e/ou se mantenham certificadas.
81. Trata-se de trabalho de relatório direto, segundo a ISSAI 4000. Ressalta-se que a
metodologia do trabalho foi a de auditoria baseada em risco e obedeceu tanto aos requisitos das
normas de auditoria do TCU (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela
Portaria-TCU 168, de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de
Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009), quanto
das normas de auditoria da INTOSAI (ISSAI 100, 200 e 4000).
II.5. Limitações
82. Não foram identificadas limitações.
II.6. Volume de recursos fiscalizados
Tabela 8 – Materialidade: Modalidade de Gasto Tributário – Função Saúde
Modalidade do Gasto 2016 2017
Entidades Filantrópicas 6.341.141.815 6.585.824.934
Fonte: Demonstrativo do Gasto Tributário - Base efetiva 2014, série 2012 a 2017, Receita
Federal do Brasil.
II.7. Benefícios estimados da fiscalização
83. O benefício estimado desta auditoria, em relação à conclusão, com asseguração
razoável, pela regularidade do processo de certificação das entidades beneficentes de saúde, se
traduz na confirmação da confiabilidade dos processos de trabalhos realizados pelo DCEBAS e,
consequentemente, na aplicação dos requisitos legais ao se conceder ou manter um certificado a
determinada entidade.
84. Além disso, vislumbra-se a utilização das estratégias e dos mecanismos utilizados pelo
Ministério da Saúde desde 2010 para cumprir a Lei 12.101/2009 como boas práticas a serem
adotadas, desde que aplicáveis, para os outros ministérios certificadores, MDS e MEC.
Ademais, em relação à existência de elevado passivo de certificados concedidos com vigência
até 2016 ainda não supervisionados, o benefício estimado consiste na possibilidade de
reorganização da força de trabalho do DCEBAS de modo a permitir que as supervisões dos
certificados sejam mais tempestivas e orientadas por critérios de riscos.
II.8. Processos conexos
85. Foram constatados os seguintes processos conexos a este trabalho:
a) TC 015.940/2017-9: Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) - Renúncia de
Receita - TC Consolidador;
b) TC 023.387/2017-3: Auditoria de conformidade com o objetivo de analisar a
regularidade da concessão da Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social na
área de educação;
14
c) TC 023.415/2017-7: Auditoria de Conformidade no CEBAS da Assistência Social;

d) TC 028.469/2017-8: Auditoria de Conformidade com objetivo de avaliar a atuação da
Superintendência da Zona Franca de Manaus na detecção de fraudes fiscais decorrentes da
simulação de vendas para empresas fantasmas e/ou montadas na Região Norte, com o objetivo
de se beneficiar dos incentivos da Zona Franca de Manaus;
e) TC 025.094/2017-3: Auditoria de conformidade com o objetivo de avaliar a
regularidade dos procedimentos administrativos para concessão e a manutenção dos benefícios
fiscais previstos na Lei de Informática.
f) TC 016.264/2017-7: Auditoria Operacional no Programa de Desenvolvimento
Institucional do Sistema Único de Saúde (Proadi-SUS) com foco na verificação da
compatibilidade entre o dispêndio realizado pelas entidades participantes do projeto de apoio
ao desenvolvimento institucional do SUS e o valor da isenção das contribuições sociais por elas
usufruídas;
g) TC 019.862/2014-8: Prestação de Contas Anual da Secretaria de Atenção à Saúde
(SAS/MS), referente ao exercício de 2013;
h) TC 007.203/2011-0: Auditoria de conformidade realizada nos Ministérios da Saúde e
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por força do Acórdão 2.206/2009 – Plenário,
para avaliar a regularidade dos procedimentos de expedição e renovação de certificados de
entidade beneficente de assistência social – CEBAS;
i) TC 014.026/2013-9: Monitoramento do item 9.3 do Acórdão 2826/2011-Plenário (TC
007.203/2011-0);
j) TC 030.240/2015-8: Monitoramento em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão
2260/2015-Plenário, proferido nos autos do TC 014.026/2013-9.
III. Achados de auditoria
III.1. Os processos de trabalho de concessão/renovação e de supervisão das entidades
beneficentes de Saúde oferecem segurança razoável de que somente as entidades que cumpriram
os requisitos legais foram certificadas e/ou se mantiveram certificadas.
86. Situação encontrada: A aplicação dos testes de controle, tanto de
desenho/implementação quanto de efetividade operacional, na amostra estatística de processos
administrativos de concessão/renovação e supervisão, não identificou qualquer desvio
significativo em relação aos requisitos estabelecidos em lei, conforme registrados nos PT6 e
PT7 (peças 43 e 44). Foi considerado como desvio significativo aquela situação em que pudesse
alterar a decisão tomada pelo DCEBAS na certificação ou manutenção das entidades como
beneficentes de assistência social em saúde.
86.1 Nos testes de controle realizados, os processos administrativos da amostra estavam
em conformidade com os critérios legais verificados, tendo sido encontradas, em poucos casos,
apenas pequenas falhas, sem impacto na decisão final quanto a certificação.
86.2 Como exemplo, observaram-se casos em que a vigência do contrato da entidade com
o gestor de saúde não cobria todo o período do certificado (alguns meses, por exemplo, sem
cobertura contratual). Em tais situações, entretanto, a análise realizada pelo DCEBAS trazia
justificativas para a concessão/manutenção do certificado, utilizando-se de técnica de
ponderação, ao considerar a efetiva prestação de serviços com base nos dados constantes dos
sistemas de saúde ou ao admitir como comprovação dos serviços prestados a declaração do
gestor local de saúde. Essa possibilidade de flexibilização do requisito estava em consonância
com entendimento exarado em parecer jurídico da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde
(Conjur/MS) (peça 27).
86.3 Na aplicação de procedimentos substantivos nos processos administrativos de
concessão/renovação e supervisão, o percentual mínimo de produção de serviços de saúde
prestados ao SUS, utilizado como critério para concluir se a entidade fazia jus ao certificado de
entidade beneficente de assistência social em saúde, não apresentou distorção significativa. Isso
15
significa que para todos os processos analisados o percentual de serviços calculado pela equipe
de auditoria estava igual ou muito próximo ao calculado pelo DCEBAS e, em todos os casos,
permaneceram acima do mínimo exigido pela lei, conforme consta registrado no PT 8 (peça 45).
86.4 Em alguns poucos casos, houve divergência não significativa desse percentual de
prestação de serviços. Tais divergências estavam relacionadas aos atendimentos/internações
particulares (dados extraídos do Sistema de Comunicação de Informações Hospitalar e
Ambulatorial - CIHA), que foram alimentados e/ou retificados posteriormente à análise pelo
DCEBAS. Isso pode ser explicado pelo fato dessas informações terem passado a ser exigidas
para fins de certificação das entidades de saúde a partir da publicação da Lei 12.101/2009, não
havendo até então habitualidade por parte das entidades de saúde na sua alimentação. Em
razão da lei, foi necessário que o Ministério da Saúde constituísse um programa nos sistemas de
informações do SUS para registrar os atendimentos realizados a particulares (tanto desembolso
direto, como planos de saúde). Desse modo, os números da CIHA nos exercícios de 2010 e 2011
foram os que mais apresentaram inconsistências em relação aos encontrados pela auditoria.
86.5 Alguns exemplos de alimentação posterior dessas informações da CIHA, constatada
durante a conferência dos dados de produção de serviços por essa equipe de auditoria, se
encontram acostados à peça 31.
86.6 Os testes demonstraram que nenhuma entidade da amostra, cuja prestação de
serviços ao SUS foi recalculada, apresentou percentual inferior ao mínimo exigido pela Lei
12.101/2009. Todas as diferenças encontradas tiveram impacto não significativo no total de
atendimentos/internações, e não chegaram a alterar o percentual mínimo exigido de serviços
prestados ao SUS, bem como não alteraram a decisão tomada pelo DCEBAS quanto à
certificação.
86.7 Esses procedimentos foram realizados de modo a complementar os testes de controles
efetuados.
87. Objetos nos quais o achado foi constatado: Processos administrativos de concessão,
renovação e supervisão do CEBAS Saúde listados nos planos amostrais (peça 43 - PT6 e peça
44 - PT7).
88. Critério de auditoria:
a) Lei 12.101/2009, art. 1º; art. 3º, inciso II; art. 4º, incisos I, II e III, §1º a 3º; art. 5º; art.
6º; art. 6-A; art. 8º; art. 34, § 1º;
b) Portaria 834/2016, art. 30, II e XI; e
c) Decreto 8.242/2014 art. 4º, § 1º.
89. Evidências:
a) Testes de controle realizados em 71 processos administrativos de concessão/renovação,
selecionados aleatoriamente, cobrindo 23 atributos de controle relacionados aos requisitos
legais referentes a estatuto da entidade, contrato com o gestor local de saúde (secretário
municipal ou estadual de saúde) e produção de serviços (peça 43 - PT6). Apesar de, em
conformidade com o plano amostral, ser suficiente a análise de 59 processos de
concessão/renovação, a equipe de auditoria analisou 71 processos;
b) Testes de controle realizados em 59 processos administrativos de supervisão,
selecionados aleatoriamente, cobrindo quinze atributos de controle relacionados aos requisitos
legais referentes a estatuto da entidade, contrato com o gestor local de saúde e produção de
serviços (peça 44 - PT7);
c) Testes substantivos realizados em 59 processos administrativos (41 de concessão e 18
de supervisão), utilizando dados de produção de serviços de saúde constantes dos sistemas
informatizados utilizados pelo DCEBAS para o cálculo do percentual de serviços prestados ao
SUS pela entidade (SIA, SIH e CIHA) (peça 45 - PT8).
90. Causas: O sistema de controles estruturado para os processos de
concessão/renovação e supervisão do CEBAS Saúde baseia-se na adoção de políticas e
16
procedimentos apropriados pelo DCEBAS, entre esses:

a) utilização de pareceres padronizados para análise dos processos;
b) solicitação do encaminhamento pelas entidades de documentação autenticada em
cartório;
c) desenvolvimento e utilização de sistema próprio (SISCEBAS); e
d) controle, pelo DCEBAS, da integridade na transferência dos dados dos sistemas de
saúde.
90.1 Consoante a peça 26 (resposta ao Ofício de Requisição 4-224/2017-TCU/SecexSaúde
– peça 13), o DCEBAS adotou a utilização de parecer técnico padronizado para análise dos
requisitos legais. A partir de 2016, o departamento passou a utilizar ferramenta de parecer
eletrônico, também padronizado, o que facilitou as análises e aumentou substancialmente o
quantitativo de processos analisados e julgados, conforme verifica-se nos dados da Tabela 3
(exemplo de parecer técnico à peça 32).
90.2 A documentação apresentada pela entidade requerente/supervisionada,
especialmente aquela que se presta a comprovar a condição de entidade sem fins lucrativos (ata
e estatutos) é, em regra, autenticada em cartório. Ainda assim, em caso de dúvida em relação à
confiabilidade da documentação, o DCEBAS entra em contato com a entidade e também com o
gestor de saúde local (peças 29 e 33).
90.3 A sistematização do fluxo do processo de trabalho incrementou a capacidade de
controle gerencial dos processos do departamento. O DCEBAS, ao longo do tempo, aperfeiçoou
o SISCEBAS, elevando os níveis de transparência no processo de certificação e na gestão das
informações. O SISCEBAS utiliza informações das bases de dados do Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Saúde (CNES), Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA), Sistema de
Internações Hospitalares (SIH), Sistema de Comunicação de Informações Hospitalar e
Ambulatorial (CIHA), Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) e SISMAC (Sistema de
Controle do Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade), emitindo relatórios
consolidados que subsidiam os procedimentos de análise, supervisão e monitoramento
realizados pelo departamento.
90.4 No ano de 2016 foi concluída a implementação do acesso ao SISCEBAS às entidades
requerentes do CEBAS Saúde, bem como adotado, pelo departamento, a ferramenta de parecer
eletrônico, do ofício de diligência eletrônico e protocolo eletrônico dos requerimentos de
concessão e renovação do CEBAS Saúde (peça 38 - PT1).
90.5 Em relação aos dados extraídos do Datasus para o servidor de informações do MS
que calcula os percentuais de serviços prestados, um técnico da área de informática informou
que existem procedimentos de conferência dos saldos das bases que são utilizadas para o
cálculo da prestação de serviços de saúde pelas entidades beneficentes, garantindo a
integridade desses dados.
90.6 Além desses procedimentos adotados pelo departamento, a própria legislação do
CEBAS e os normativos da saúde trazem exigências que aprimoram os controles desses
processos de trabalho, como: a) alimentação estruturada de sistemas de informação (gestor
local de saúde homologa a informação, gerando efeito financeiro); b) obrigatoriedade de
contratação da entidade com o gestor local, responsável pelo SUS (municipal ou estadual); e c)
obrigatoriedade de atualização do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES)
pelo gestor local de saúde.
90.7 Os sistemas de informação da saúde utilizados no processo de certificação (SIH, SIA
e CIHA e o CNES) constituem-se em bases de dados mantidas pelo Ministério da Saúde para o
gerenciamento da gestão do SUS. Ou seja, tais sistemas estão estruturados desde a década de
1980/1990, antes mesmo da criação do DCEBAS, e consolidam as principais informações de
saúde utilizadas para o planejamento da saúde do país.
90.8 No processo de certificação, o CNES é utilizado como ferramenta de consulta de
17
informações sobre a infraestrutura e o funcionamento das entidades, sobre os dados das

mantenedoras e das mantidas, entre outras informações.
90.9 Já o SIA, o SIH e a CIHA permitem a verificação dos serviços de saúde prestados
pelas entidades certificadas ou que pretendam adquirir o CEBAS Saúde, tanto internação como
atendimento ambulatorial, sejam públicos (SUS) ou privados (não SUS). A partir das
informações registradas no SIH, no SIA e na CIHA, obtém-se o número de pacientes-dia e de
atendimentos/procedimentos ambulatoriais públicos e privados (Ministério da Saúde, 2013).
90.10 Cabe assinalar que o gestor local de saúde (secretário municipal ou estadual de
saúde) é o responsável pela alimentação desses sistemas de informações, cadastrando os
estabelecimentos de saúde no CNES, mantendo-os atualizados, e processando a produção
ambulatorial e hospitalar (SUS e não SUS) no SIA, no SIH e na CIHA.
90.11 Um conjunto de informações de saúde estruturadas e sistematizadas colabora para
que o DCEBAS possa verificar a prestação de serviços de forma mais rápida e confiável dentro
do processo de certificação, resultando em maior segurança sobre o cumprimento do requisito.
90.12 Cabe destacar que as informações dos atendimentos de saúde realizados pelas
entidades sem fins lucrativos são homologadas pelo gestor de saúde (secretário estadual ou
municipal de saúde). Esses atendimentos, inclusive, geram efeitos financeiros para os cofres
públicos locais, ou seja, geram obrigações de pagamento dos procedimentos realizados, cujos
valores são calculados com base na tabela SUS. Com isso, infere-se que a fidedignidade dos
dados passe já pelo crivo desses gestores locais, dando mais segurança ao trabalho de análise
da produção da entidade requerente pelo DCEBAS.
90.13 A exceção que se faz é em relação à CIHA, que foi criada mais recentemente (em
2010) para ampliar o processo de planejamento, controle, avaliação e regulação da assistência
à saúde, permitindo um conhecimento mais abrangente do potencial de produção de serviços do
conjunto de estabelecimentos de saúde do país. A CIHA surgiu da necessidade de incluir nos
sistemas de informações de saúde do país os registros dos atendimentos a particulares, uma vez
que para calcular o percentual de atendimentos realizados em benefício do SUS é necessário
saber o quantitativo total de atendimento (SUS e não SUS), denominador do cálculo.
90.14 O DCEBAS, além de contar com esses dados/informações para a análise dos
requerimentos de concessão/renovação e para a supervisão das entidades, conta também com a
atuação da gestão de saúde municipal ou estadual na fiscalização das entidades certificadas.
Como a Lei 12.101/2009 passou a exigir a contratualização da entidade com a secretaria
municipal ou estadual de saúde, houve um estímulo à atuação mais próxima dessa instância em
relação às entidades beneficentes.
90.15 Conforme já mencionado, esse requisito, o contrato com o gestor de saúde, por
algum tempo vinha sendo flexibilizado pelo DCEBAS com o respaldo da Conjur/MS, desde que a
entidade comprovasse ter prestado os serviços ao SUS, por meio de declaração do gestor do
SUS, que estivesse amparada em dados de produção registrados nos sistemas de informações de
saúde.
90.16 Atualmente, entretanto, o DCEBAS não flexibiliza mais o cumprimento desse
requisito, razão pela qual a ausência de contrato com o gestor local tem sido a principal causa
de indeferimento de requisição de concessão e renovação de certificados das entidades. Esse
posicionamento decorre do entendimento adotado pelo DCEBAS, a partir de 10/6/2016,
constante da Nota 2409/2016/CONJUR-MS/CGU/AGU, no sentido de que a
certificação/renovação do CEBAS se configura como ato inteiramente vinculado, não
compreendendo flexibilização – com base na ‘técnica da ponderação’ – dos requisitos exigidos
na legislação aplicável (parecer à peça 28).
90.17 Por fim, o CNES, importante fonte na verificação dos dados cadastrais das
entidades na área da saúde, deve ser atualizado ao menos a cada seis meses pelo gestor local de
saúde, sob pena das entidades terem o seu cadastro desativado automaticamente, conforme
18
Portaria SAS/MS 118, de 18/2/2014, o que auxilia na manutenção da qualidade das informações
do cadastro. Em caso de entidade cujo cadastro esteja desatualizado, o DCEBAS somente defere
o pedido de concessão ou renovação CEBAS Saúde depois de diligenciar a entidade e o gestor
local.
91. Efeitos reais e potenciais: Certificar e/ou manter certificadas apenas as entidades que
fazem jus à certificação contribuem para assegurar a oferta de serviços de saúde à população.
Outro importante efeito decorrente do processo de certificação regular consistiu na melhora da
qualidade e da atualização dos dados ambulatoriais e de internações nos sistemas
informatizados de saúde (SIA, SIH, CIHA), uma vez que para a análise dos processos pelo
DCEBAS esses dados são exigidos e as entidades/gestores de saúde são diligenciados sempre
que identificadas lacunas no preenchimento desses dados ou no caso de dúvidas sobre os
números apresentados.
91.1 Além disso, considera-se que o processo de certificação/supervisão do CEBAS Saúde,
ao exigir, em conformidade com a lei, que haja contratação entre a entidade beneficente e o
gestor de saúde local (secretaria municipal ou estadual de saúde), fortaleceu a participação da
instância local no controle das entidades beneficentes para fins de planejamento da oferta de
serviços de saúde, bem como de fiscalização desses serviços.
92. Conclusão: Ante o exposto, concluiu-se que os processos de concessão/renovação e de
supervisão do CEBAS Saúde funcionam adequadamente e estão em conformidade, em todos os
aspectos relevantes, com os critérios aplicáveis, qual sejam, os requisitos da Lei 12.101/2009.
De modo que a certificação e/ou manutenção do certificado ocorre apenas para entidades que
cumprem os requisitos previstos na legislação, contribuindo, assim, para assegurar a oferta de
serviços de saúde à população. A conclusão expressa tem um nível de asseguração de 95% de
confiança (asseguração razoável) em relação aos certificados concedidos/renovados e
supervisionados, referentes ao período de 2010 a 2017 e cujos processos encontravam-se
concluídos, e está em consonância com as normas e auditoria estabelecidas pelo TCU e pela
INTOSAI.
93. Proposta de encaminhamento: Não aplicável a este caso.
IV. Achado não decorrente da investigação de questões de auditoria

IV.1. Existência de elevado passivo de certificados concedidos com vigência até 2016
ainda não supervisionados.
94. Situação encontrada: observou-se que o processo de trabalho de supervisão ainda
mantém um elevado estoque entidades certificadas aguardando supervisão. Em 1/8/2017,
existiam 328 processos de supervisão abertos e 644 entidades com certificados passíveis de
supervisão (com a vigência do certificado até, no máximo, o ano de 2016) (peça 34, p. 1-2).
94.1 Consoante a peça 30 (extrato de entrevista datada de 17/8/17), a chamada ‘demanda
futura’, que pode ser observada no mencionado relatório da área técnica de supervisão, refere-
se a processos de supervisão ainda não abertos, contabilizados com base nas portarias de
certificação publicadas. As certificações com vigências mais antigas, cujos processos ainda não
foram abertos, referem-se, segundo os gestores do DCEBAS, a certificações cujas portarias
foram publicadas mais recentemente, em virtude de encaminhamento do processo de
certificação ao MEC ou MDS e que demoram a retornar, ou ainda em casos de interposição de
recursos, cuja decisão demora a sair.
94.2 O modelo atual de supervisão dos certificados é fundamentalmente baseado na
ordem cronológica (inicia-se dos mais antigos para os mais recentes conforme as datas das
portarias de publicação). Há também supervisões iniciadas em razão de denúncias e
representações, por exemplo, chamadas de supervisões prioritárias.
19
94.3 Segundo a gestora responsável pela supervisão, o primeiro requisito para se iniciar
uma supervisão é ter portaria publicada e ter um período passível de supervisão. Embora a
certificação seja concedida para períodos de 3 ou 5 anos, a verificação do cumprimento dos
requisitos é anual, por isso é preciso que se tenha decorrido pelo menos um exercício para que
se possa iniciar o processo de supervisão.
94.4 Contudo, a regra geral é que o processo de supervisão seja aberto ao final do
período de vigência do certificado. As exceções são entidades que tenham apresentados riscos
decorrentes das análises no momento da renovação, ou de denúncia, ou processos judiciais,
representações e demandas de órgão de controle e fiscalização (tais como TCU, CGU,
Departamento Nacional de Auditoria do SUS - Denasus, Ministério Público), conforme extrato
de entrevista datada de 17/8/17 (peça 30).
95. Objetos nos quais o achado foi constatado: Estoque de processos de supervisão não
iniciados (peça 34, p. 1-2, Relatório de Desempenho Operacional da área técnica de
supervisão).
96. Critério de auditoria:
a) Lei 12.101/2009, art. 25 e 36;
b) Decreto 8.242/2014, art. 3º, §3º e art. 15 e 16; e
c) Portaria 834/2016, art. 51 a 53 e art. 59.
97. Evidências: O Relatório de Desempenho Operacional, de 1/8/2017, da área técnica de
supervisão do DCEBAS, informa que de um total de 898 processos de supervisão autuados, 567
foram concluídos e 328 estão em aberto. Há ainda outros 644 certificados com vigência até
2016 passíveis de supervisão e que, no entanto, os processos de supervisão ainda não foram
iniciados (peça 34, p.1-2).
97.1 De acordo com os dados do Relatório de Gestão 2016 da área técnica de supervisão,
referente a 2016, a equipe concluiu de 2012 a 2016, anualmente, uma média de 100 processos
de supervisão (peça 35, p. 2).
98. Causas: Com a aprovação da Lei 12.101, de 27/11/2009, a responsabilidade pela
certificação das entidades beneficentes, anteriormente a cargo do Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), foi transferida a três ministérios: da Saúde, da Educação, e do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, de acordo com a respectiva área de atuação da
entidade.
98.1 Tendo em vista a complexidade dessa nova competência, o Ministério da Saúde
instituiu, no âmbito da SAS, o DCEBAS, com a atribuição de conduzir os processos relativos à
certificação das entidades beneficentes de assistência social na área de saúde, conforme já
explicitado no tópico II.2.4.
98.2 Em 2010, o passivo de processos do CNAS recebido no Ministério da Saúde foi de
aproximadamente 2.000 processos pendentes de análise, entre concessão, renovação,
reconsideração, recurso, revisão administrativa e representação. Nesse ano e no seguinte, 2011,
foi o período de organização dos processos recebidos e da própria estrutura do DCEBAS. A
área técnica de supervisão do DCEBAS somente foi estruturada no final de 2012.
98.3 Segundo a diretora do DCEBAS, a criação do departamento no MS deu-se com a
publicação do Decreto 7.336, de 19/10/2010 (atualmente revogado pelo Decreto 8.901, de
10/11/2016), sem, contudo, contar com equipe técnica suficiente e com conhecimento na área de
certificação, nem de supervisão, para atendimento da demanda, inclusive pela especificidade do
assunto (peça 26, p. 3).
98.4 Estruturou-se, então, duas coordenações: a Coordenação-Geral de Análise e Gestão
de Processos e Sistemas e a Coordenação-Geral de Certificação. Como não foi estruturada uma
coordenação específica para supervisão, na prática, alguns servidores da Coordenação de
Certificação foram destacados para realizarem as supervisões e, para isso, foram lotados no
Gabinete do DCEBAS. Dessa forma, pretendeu-se preservar a segregação de funções (quem
20
certifica não supervisiona).

98.5 Em maio de 2016, foi instaurada força-tarefa, por recomendação do Ministro de
Estado da Saúde, com o fito de compelir o departamento a introduzir uma rotina de trabalho
mais dinâmica, assim como a adoção de procedimentos mais céleres. Vale consignar que a
principal medida adotada nessa força tarefa foi o remanejamento da força de trabalho do
departamento, de modo que servidores e colaboradores de todas as áreas foram transferidos de
suas funções para concentrar esforços na análise dos processos de certificação pendentes de
julgamento, com o intuito de aumentar a produtividade e zerar a fila de processos que
aguardavam julgamento.
98.6 O desempenho do Departamento de Certificação, que é mensurado pelo quantitativo
de publicações, foi drasticamente expandido, evoluindo de 124 decisões publicadas no Diário
Oficial da União no ano de 2014 para 208 em 2015 e 899 em 2016, conforme tabela 3. O
estoque de processos de certificação/renovação já está aceitavelmente regularizado, restando
agora a regularização do estoque de processos de supervisão.
99. Efeitos reais e potenciais: a) Há potencial impacto financeiro significativo em função
da demora em supervisionar os certificados, visto que, uma vez certificadas, as entidades obtém
o direito de usufruir de benefícios fiscais, e isso significa gastos indiretos do poder público; b)
Considerando apenas o estoque de processos de supervisão e sem alteração na força de
trabalho disponível, o DCEBAS levará cerca de dez anos para concluir esse estoque (cálculo
realizado com base nos dados da peça 35, p. 2); c) Considerando o estoque elevado de
supervisões a serem realizadas, as supervisões externas (in loco) e análises de riscos ficam
prejudicadas, em razão da falta de recursos humanos e tempo disponível.
100. Conclusão: Ante o exposto, identificou-se que existe elevado número de entidades
com certificados passíveis de supervisão, cujos processos administrativos estão em curso ou não
foram iniciados. Essa demora na realização das supervisões limita possíveis melhorias
operacionais no processo de trabalho e, em caso de cancelamento, o poder público pode perder
o prazo prescricional para cobranças de possíveis débitos tributários, o que pode gerar prejuízo
ao erário.
101. Proposta de encaminhamento: a) Recomendar ao Ministério da Saúde que reduza o
passivo de certificados concedidos com vigência até 2016 ainda não supervisionados; b)
Recomendar ao Ministério da Saúde que aprimore o modelo de supervisão do CEBAS Saúde
baseado em riscos, levando em conta a materialidade da isenção/imunidade obtida pela
entidade beneficente, ainda que para tanto se utilize de critérios indiretos de aferição.
V. Outros assuntos
V.1. Sobre a atuação da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB)
102. Conforme já informado, a presente auditoria teve por objetivo avaliar a regularidade
do processo de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde
(CEBAS Saúde), processo de responsabilidade do Ministério da Saúde.
103. Uma vez certificada, a entidade poderá obter a isenção das contribuições sociais a
depender do cumprimento de outros requisitos cuja verificação é de responsabilidade da
Secretaria da Receita Federal do Brasil (art. 29 da Lei 12.101/2009). Desse modo, podem existir
entidades certificadas que não tenham direito à isenção das contribuições sociais, mas não o
contrário.
104. Mediante o Ofício 253/2017-TCU/Semag, de 17/8/2017 (TC 015.940/2017-9), a SRFB
foi diligenciada no intuito de se obter a listagem com os CNPJ das entidades que usufruíram da
imunidade prevista no § 7º do art. 195 da CF/1988. Essa listagem permitiria identificar entidades
não certificadas com o CEBAS que, no entanto, poderiam estar gozando da imunidade das
contribuições sociais.
105. Entretanto, em resposta encaminhada a este Tribunal por meio do Ofício 643/2017-
RFB/Gabinete, de 28/8/2017, o qual contém a Nota Audit/Diaex 66, de 28/8/2017, elaborada
21
pela Coordenação-Geral de Auditoria Interna, com base nas informações prestadas pela área
técnica responsável, a solicitação foi negada sob a alegação de sigilo fiscal, por entender ‘não
ser possível encaminhar dados fiscais individualizados de contribuintes’ (peça 20, p. 12).
106. Destaque-se que o art. 70 da Constituição Federal de 1988 e o §1º do art. 1º da Lei
8.443/1992, Lei Orgânica do TCU, preveem a competência deste Tribunal para fiscalizar as
renúncias de receitas, opinando sobre sua legalidade, legitimidade e economicidade. No
entanto, a negativa da SRFB em fornecer informações que estão sob seu domínio impede esta
Corte de Contas de desempenhar plenamente suas competências constitucionais e legais.
107. Ainda no Ofício 643/2017-RFB/Gabinete, a SRFB informou que, no exercício base de
2015, existiam 2.330 CNPJ de entidades da área de saúde gozando do benefício fiscal previsto
no §7º do art. 195 da Constituição Federal (peça 20. p. 13). Já segundo a Declaração de
Benefícios Fiscais (DBF), encaminhadas pelo MS à SRFB em razão de obrigação acessória,
consta que, também em 2015, existiam 2.083 entidades certificadas com o CEBAS Saúde (peça
20, p. 21).
108. Comparando-se as informações repassadas pela SRFB com as informações da DBF,
verifica-se que, em 2015, os quantitativos de entidades que teriam usufruído do benefício
tributário estão em número significativamente maior que o número de entidades certificadas.
Cabe ressaltar que somente foi possível fazer essa comparação para o ano de 2015, uma vez que
a SRFB somente forneceu informações referentes àquele exercício.
109. Considerando que a SRFB não encaminhou a este Tribunal a listagem das entidades
beneficiárias da imunidade, alegando sigilo fiscal, não foi possível cotejar as diferentes listas
para identificar as possíveis diferenças e as justificativas para as discrepâncias verificadas.
110. Quando questionada sobre a utilização do CEBAS como requisito para concessão do
benefício tributário, a SRFB informou, por meio do Ofício 643/2017-SRFB/Gabinete, de forma
genérica, que ‘procedimentos de fiscalização com vistas a verificar a correta regularidade para
um dado contribuinte usufruir do benefício fiscal correspondente vem sendo realizados, dentro
da gestão de risco de competência desta Secretaria’, e citou que a SRFB realizou procedimento
que permitiu a constituição de crédito tributário referente à contribuição previdenciária total de
R$ 8,5 bilhões e de outros tributos da ordem de R$ 2,0 bilhões, valores referentes a 399
entidades (peça 20, p. 13).
111. Em reunião da equipe de auditoria com representantes da Receita Federal em
1º/11/2017, realizada para complementar informações do ofício citado no parágrafo anterior,
foi informado que as fiscalizações das entidades beneficiárias das imunidades são realizadas
pelas unidades regionais da SRFB.
112. Segundo os técnicos da SRFB, o primeiro critério utilizado para seleção das
entidades submetidas à fiscalização é a materialidade. As entidades são listadas por valor da
folha de pagamento (base de cálculo da contribuição previdenciária) e, em seguida, aplica-se o
corte de materialidade, abaixo do qual nenhuma entidade passará por fiscalização da SRFB, a
não ser em casos de denúncia.
113. Outros critérios considerados relevantes pelos auditores da SRFB direcionam o
planejamento e a execução das fiscalizações tributárias, como histórico das entidades,
denúncias, solicitações de órgãos de controle ou da Polícia Federal.
114. Desse modo, percebeu-se que não existe um procedimento automático para verificar
se todas as entidades que usufruíram do benefício tributário possuem CEBAS. Tampouco há
disponibilização de dados agregados que informem à sociedade e aos ministérios certificadores
a quantidade ou o percentual de entidades que usufruíram do benefício e que, por meio de
fiscalização da SRFB, identificou-se que não possuíam CEBAS. A não disponibilização desses
dados, resultantes das fiscalizações da SRFB, a este Tribunal, impossibilita um posicionamento
sobre a atuação da Receita Federal sobre os indícios de usufruto indevido do CEBAS.
115. Sobre esse aspecto, convém mencionar que o relatório do Acórdão 1.205/2014-
22
Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, já havia verificado a não realização de

fiscalizações específicas das renúncias tributárias pela SRFB:
Dessa forma, tendo em vista que o número de potenciais infrações a serem fiscalizadas é
maior que a força de trabalho disponível, são estabelecidos parâmetros de interesse e
relevância fiscal para a definição daquelas que serão objeto da programação de fiscalização.
Dentre esses parâmetros, encontram-se as potenciais infrações decorrentes e relacionadas
às renúncias tributárias, que são analisadas no conjunto das infrações detectadas pelas equipes
de programação e seleção.
Acrescente-se que à Receita Federal não cabe a fiscalização de obras, atividades ou
setores submetidos aos diversos regimes diferenciados de tributação que representam os
benefícios fiscais que geram as renúncias. A fiscalização recai sobre os fatos geradores de
tributos decorrentes das infrações cometidas pelos contribuintes e identificadas nos processos
de seleção e programação da atividade fiscal.
Apenas como efeito ilustrativo, informe-se que a Fiscalização da Receita Federal
constituiu, no curso do ano de 2012, crédito tributário na ordem de R$ 115 bilhões de reais, com
a utilização da metodologia descrita. Grande parte do resultado que vem sendo obtido decorre
da adoção e efetivação da estratégia descrita, que implicou na otimização dos recursos
disponíveis à Fiscalização da Receita Federal.
293. Observa-se, assim, que a RFB não realiza fiscalizações específicas para as
renúncias tributárias. Conforme evidenciado na transcrição acima, o objeto da fiscalização da
RFB são os fatos geradores de tributos, sendo que as potenciais infrações relacionadas às
renúncias fazem parte dos parâmetros de interesse e relevância fiscal utilizados pelo Fisco
para elaboração da sua programação de fiscalização.
116. Conforme evidenciado nessa transcrição, o objeto da fiscalização da SRFB são os
fatos geradores de tributos, sendo que as potenciais infrações relacionadas às renúncias fazem
parte dos parâmetros de interesse e relevância fiscal utilizados pelo Fisco para elaboração da
sua programação de fiscalização.
117. A partir dessas considerações, pôde-se inferir que nem todas as entidades que se
declaram imunes na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e
Informações à Previdência Social (GFIP), nos termos do §7º do art. 195 da CF/1988, passaram
por algum procedimento de fiscalização, por parte da SRFB. Além disso, a Receita Federal não
se pronunciou sobre quais procedimentos de fiscalização foram realizados sobre as entidades
que não possuem CEBAS e usufruíram da imunidade no exercício de 2015.
118. Conclui-se, dessa forma, que o não fornecimento dos CNPJ das entidades que
usufruem do benefício tributário previsto no §7º do art. 195 da Constituição Federal, bem como
a não informação, de forma clara e objetiva, de como aquele órgão tributário utiliza a
certificação CEBAS para fiscalização do referido benefício tributário, impossibilitou a
realização de análises complementares que permitiriam tecer conclusões em relação aos
processos de trabalho baseadas em valores monetários. A ausência dessas informações,
entretanto, não chegou a ser uma limitação ao alcance do objetivo deste trabalho, uma vez que
os processos de trabalho de concessão/renovação e supervisão são distintos e independentes do
processo de isenção fiscal. Além disso, a Semag irá consolidar, no referido TC 015.940/2017-9,
todas as informações relacionadas a SRFB, ocasião em que possíveis encaminhamentos
relacionados a atuação daquela autarquia deverão ser avaliados.
V.2. Ação de inconstitucionalidade contra Lei
119. As Entidades de Interesse Social que atuam em benefício da sociedade, sem
finalidade de lucro, têm função social relevante na área da saúde, mais precisamente na
complementação da prestação de serviços de saúde. As atividades dessas instituições são
tipicamente públicas, apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado.
120. No Brasil, a atuação dessas instituições remonta ao Brasil colonial e sempre teve
23
natureza caritativa. Só a partir de meados da década de 1940, com a regulamentação das

relações trabalhistas e do sistema de previdência com forte atuação dos institutos de pensão,
previdência e assistência social, nos quais se inserem a organização e o provimento de serviços
de saúde por categoria de trabalhadores, os prestadores de serviços de saúde do setor
filantrópico passaram a formalizar contratos e convênios com esses institutos. Surge assim uma
relação mais formal entre Estado e entidades filantrópicas de saúde (CMB, 2017).
121. Os recursos financeiros necessários à manutenção das instituições filantrópicas
provinham, desde o Brasil colonial, do setor privado, por meio de doações de empresas e da
comunidade, e especialmente da participação direta ou indireta do Estado, tanto pela
destinação de verbas quanto pela isenção de taxas e impostos.
122. Como a infraestrutura de atendimento à saúde dos institutos de pensões, previdência
e assistência social públicos não era suficiente para atender a demanda, grande parte dos
atendimentos de saúde eram realizados pelos hospitais sem fins lucrativos. A capilaridade dos
hospitais filantrópicos favoreceu a parceria com o Estado, que se estende até os dias atuais
(CMB, 2017).
123. Em razão desse histórico, as entidades beneficentes constituem ainda hoje um
importante segmento na oferta de ações e serviços de saúde. Essa rede complementar do SUS
integra um total de 3.207 estabelecimentos de saúde (matrizes e filiais), distribuídos em 1.709
municípios. Destaca-se que, em 927 municípios, a assistência hospitalar é realizada unicamente
por hospitais beneficentes, não havendo infraestrutura de assistência hospitalar pública.
124. A rede filantrópica formada por essas entidades engloba um universo de 1.708
hospitais que prestam serviços ao SUS, sendo responsável por 36% dos leitos disponíveis e por
42% das internações realizadas no âmbito do SUS. Os estabelecimentos beneficentes realizam o
equivalente a 49% do total de atendimentos ao SUS (internações hospitalares e atendimentos
ambulatoriais).
125. O setor filantrópico executa, ainda, um maior quantitativo de procedimentos de alta
complexidade, conforme dados constantes do Relatório de Gestão de 2016 da SAS/MS (p. 357-
367, dados de 2016 não auditados), discriminados abaixo:
a) 59% das internações de alta complexidade no SUS são realizadas por hospitais
filantrópicos;
b) 62% das internações de cardiologia;
c) 53% das internações para transplantes;
d) 67% dos procedimentos de quimioterapia realizados em regime de internação;
e) 66% das internações para cirurgia oncológica.
126. Os benefícios fiscais usufruídos pelas entidades sem fins lucrativos constituem-se
importante fonte de financiamento para manutenção das entidades certificadas pelo CEBAS
Saúde, assim como contribui para inserção e manutenção das entidades beneficentes nos
sistemas de redes integradas de ações e serviços de saúde, por meio da obrigatoriedade de
prestação de serviços conforme preceitua a Lei 12.101/2009.
127. Em que pese a importância do setor filantrópico na prestação de serviços de saúde
para o SUS, o Supremo Tribunal Federal (STF) pronunciou-se em sede de Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN) pela inconstitucionalidade da legislação que regulamenta os
requisitos para certificação das entidades beneficentes (ou filantrópicas). A ADIN foi impetrada
pela Confederação das Santas Casas de Misericórdia.
128. A ADIN 2028 foi julgada em 2/3/2017 e a decisão do STF foi no sentido de ‘declarar
a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 9.732/1998, na parte em que alterou a redação do
art. 55, inciso III, da Lei n. 8.212/1991 e acrescentou-lhe os §§ 3º, 4º e 5º, bem como dos arts.
4º, 5º e 7º da Lei 9.732/1998’. Cabe destacar que o art. 55 da Lei n. 8.212/1991, lei ordinária,
definia os requisitos para obtenção do certificado CEBAS e para o gozo das isenções das
contribuições sociais, nos termos do §7º do art. 195, da CF/88, foi revogado pela Lei
24
12.101/2009, também lei ordinária.

129. A decisão do STF considerou que a isenção das contribuições sociais (conforme
termo usado na Constituição Federal) é, na verdade, imunidade tributária, e que a
regulamentação deve ser feita por lei complementar e não por lei ordinária. Por se tratar de
matéria tributária, somente lei complementar pode definir as condições para usufruto de
imunidade. Considerando que a Lei 12.101/2009 é uma lei ordinária, assim, ela também padece
do mesmo vício que o art. 55 da Lei 8.212/1991, julgado inconstitucional. Já existe, inclusive,
uma ADIN impetrada no STF questionando a constitucionalidade da Lei 12.101/2009.
130. Para entender melhor as diferenças entre imunidades e isenções tributária, cabe
destacar que isenção tributária é a inexigibilidade temporária do tributo, devido à previsão em
lei. Nesse caso há a ocorrência do fato gerador e, em tese, da obrigação tributária. Contudo, o
Estado, por meio de lei, dispensa o pagamento visando fomentar alguma política pública. Já a
imunidade decorre de norma constitucional, e trata de vedações ao Poder Público tanto para
instituição de tributos, quanto para majoração, tratamento desigual, cobrança, entre outras
limitações. Nesse caso, não há fato gerador, ou seja, não há incidência tributária, apenas
condições delimitadas pelo poder público para usufruto da imunidade.
131. Os efeitos financeiros da decisão do STF tanto para as entidades beneficentes, quanto
para os cofres públicos podem até não gerar impacto significativo, uma vez que se as entidades
cumprirem os requisitos básicos constantes no Código Tributário Nacional (CTN) obterão a
imunidade pretendida.
132. Contudo, entre as condicionantes do CTN não se encontra a obrigatoriedade de
prestação de serviços de saúde ao SUS. É nesse ponto que reside o problema. A não exigência
de prestação de serviços de saúde em um percentual mínimo pode significar menor oferta de
saúde à população, provocando maior pressão de demanda especialmente à rede de assistência
hospitalar pública.
133. Cabe mencionar, porém, que está em tramitação no Congresso Nacional um Projeto
de Lei Complementar (PLP 433/2017) que estabelece as condições legais, requeridas pelo
preceito contido no §7º do artigo 195 da Constituição Federal, para entidades beneficentes de
assistência social com a finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social,
saúde e ou educação gozarem da imunidade tributária em relação às contribuições para a
seguridade social.
134. Segundo as justificativas do PLP 433/2017, o objetivo desse projeto é reconhecer e
valorizar o trabalho realizado em prol da população pelas entidades beneficentes de assistência
social, além de manter e ampliar suas atividades, sendo, pois, fundamental o apoio do Estado
para que os brasileiros, por meio de tais estruturas, tenham serviços contínuos e de qualidade.
135. Assim, verifica-se que obrigatoriedade de que as entidades sem fins lucrativos
prestem serviços ao SUS é uma maneira de promover a inserção e a manutenção dessas
entidades nas redes assistenciais do SUS, com o objetivo de manter e até de aumentar o acesso
da população aos serviços de saúde e garantir o cumprimento do dever do Estado, disposto na
Constituição Federal.
136. Conforme dito anteriormente, a participação do segmento filantrópico no
funcionamento do SUS é crucial para o acesso da população aos atendimentos de saúde, sem o
qual a infraestrutura pública de saúde teria dificuldade para, imediatamente, atender a toda a
demanda da população por serviços de saúde. A possível declaração de inconstitucionalidade
da Lei 12.101/2009 desobrigaria as entidades de saúde da prestação de atendimentos ao SUS, o
que pode gerar impactos na oferta de serviços de saúde, com efeitos negativos sobre a saúde da
população.
137. Assim, consigna-se neste trabalho a importância das discussões sobre o PLP
433/2017 acerca da matéria tratada, que suprirá a lacuna de legislação que se preste a
contribuir para a manutenção das entidades filantrópicas nas redes de assistência à saúde do
25
SUS.
V.3 Monitoramento de decisão anterior
138. Trata-se de monitoramento de itens do Acórdão 2.826/2011-TCU-Plenário, de
relatoria do Ministro Aroldo Cedraz; e do Acórdão 6.844/2015-TCU-1ªCâmara, de relatoria do
Ministro Benjamin Zymler.
139. O primeiro acórdão trata de auditoria realizada com o objetivo de verificar a
regularidade dos atos de concessão/renovação de registro e certificado de entidade beneficente
de assistência social. Os trabalhos de auditoria foram realizados na Secretaria de Atenção à
Saúde do Ministério da Saúde (SAS/MS) e na Secretaria Nacional de Assistência Social do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (SNAS/MDS), unidades integrantes da
clientela da antiga 4ª Secex. O acórdão expediu diversas determinações, recomendações e
orientações, três das quais encontram-se reproduzidas abaixo e que versam sobre questões
relacionadas ao CEBAS Saúde. Em virtude da correlação entre as deliberações exaradas nesse
trabalho de auditoria anterior e os resultados apresentados no presente trabalho, passa-se a
avaliação do cumprimento dos dispositivos da decisão abaixo relacionada, apenas no que
concerne ao CEBAS Saúde (o cumprimento das deliberações por parte do MDS foi monitorado
no âmbito do TC 014.026/2013-9 e TC 030.240/2015-8).
Acórdão 2.826/2011-TCU-Plenário: 9.1. Recomendar aos Ministérios da Saúde e do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome a urgente adoção de medidas destinadas a corrigir
as seguintes impropriedades:
Recomendação 9.1.1. Ausência de análise e de apreciação de processos de concessão e de
renovação de certificados de entidade beneficente de assistência social após as mudanças
promovidas pela Lei 12.101/2009, regulamentada pelo Decreto 7.237/2010, com
descumprimento do prazo de seis meses para análise dos requerimentos fixado no art. 4º, §1º, do
aludido decreto.
140. Situação: implementada.
141. Comentários: conforme já descrito no item II.2.4 deste relatório, uma série de
medidas foram adotadas pelo Ministério da Saúde, incluindo o aperfeiçoamento da dinâmica
interna de trabalho, especialmente no que se refere à padronização do parecer sobre a
certificação com o uso de check-list, bem como sua atuação junto aos gestores e entidades
beneficentes para a qualificação do processo de certificação. Além disso, houve a elaboração e
a execução de um plano de contingência, em 2014, conforme recomendação da Controladoria-
Geral da União (CGU). Os resultados apresentados na tabela 3 (item II.2.4) mostram a
evolução da análise de processos do DCEBAS, especialmente nos exercícios de 2016 e 2017.
Dessa forma, cabe assinalar que até 8/8/2017 havia no DCEBAS 400 processos pendentes ainda
de análises, ou seja, 13% do total dos 2.940 CNPJ requerentes. Dos 400 processos aguardando
análise, 136 foram protocolados no exercício de 2017 (até agosto), o restante refere-se a
exercícios anteriores. Dessa forma, conclui-se que o MS reduziu os estoques de processos, com
o objetivo de se adequar aos prazos definidos na Lei 12.101/2009. Contudo, há de se destacar
que não seja possível que 100% os processos de certificação ou de renovação sejam encerrados
dentro desse prazo, pois há casos em que a primeira análise é realizada dentro do prazo, mas
depende de diligência às entidades, ao gestor local ou mesmo de pronunciamento do MEC e/ou
MDS, situações externas ao controle do gestor.
Recomendação 9.1.2. Ausência de supervisão ministerial sobre as entidades beneficentes
de assistência social certificadas, conforme previsto nos arts. 14 e 15 do Decreto 7.237/2010,
com vistas a zelar pelo cumprimento das condições que ensejaram a certificação, nos termos do
art. 24 da Lei 12.101/2009;
142. Situação: em implementação.
143. Comentários: O processo de supervisão do DCEBAS saúde iniciou-se no exercício de
2012. Até agosto de 2017, o DCEBAS tinha supervisionado 898 certificados, dos quais 567
26
supervisões foram encerradas e 328 estão em curso. Além desse total, ainda há 644 supervisões
a serem iniciadas. Outras informações e uma análise mais específica sobre o estoque de
processos a serem supervisionados pelo DCEBAS encontra-se no item IV, deste relatório. Lá
foram apresentadas propostas de encaminhamento no sentido de que o DCEBAS se organize de
forma a reduzir o número de supervisões pendentes, com objetivo de realizá-las mais
tempestivamente.
Recomendação 9.1.3. Insuficiência do quadro de pessoal das unidades responsáveis pela
análise dos processos de concessão e de renovação dos certificados de entidade beneficente de
assistência social, o que acarreta atraso na análise dos requerimentos apresentados;
144. Situação: implementada.
145. Comentários: O DCEBAS foi estruturado em duas coordenações: a de Análise e
Gestão de Processos e Sistemas e a de Certificação. Cabe à primeira o papel de monitoramento
e apoio de Tecnologia da Informação e à segunda a de certificar e renovar os certificados das
entidades. No total, o DCEBAS tem 53 servidores, sendo doze concursados de carreira, três
cedidos de outros órgãos, quatro funcionários terceirizados, dois estagiários e 32 outros
colaboradores, chamados de bolsistas, segundo os gestores do DCEBAS (dados de agosto de
2017). Independentemente do quantitativo de recursos humanos disponibilizados para
atividades do DCEBAS, o que se deve destacar é o fato de que o departamento reduziu
significativamente o estoque de processos de concessão e renovação do certificado, nos
exercícios de 2016 e 2017. Quanto às supervisões, o capítulo IV deste relatório discorre sobre o
elevado estoque de certificados a serem supervisionados e propõe recomendações para que o
Ministério da Saúde apresente medidas para solução do problema.
146. O segundo acórdão (Acórdão 6.844/2015-TCU-1ªCâmara) decorreu de análise de
Prestação de Contas Anual da Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS), referente ao exercício
de 2013. O acórdão expediu diversas determinações, recomendações e orientações entre as
quais se encontram as reproduzidas abaixo, que versam sobre questões relacionadas ao CEBAS
Saúde. Em virtude da correlação entre as deliberações exaradas no referido processo de contas
anual e os resultados apresentados neste trabalho de auditoria, passa-se avaliar o cumprimento
dos dispositivos da decisão abaixo relacionada:
Acórdão 6.844/2015-TCU-1ª Câmara: 1.7.1. Determinar à Secretaria de Atenção à
Saúde, com fundamento no art. 208, § 2º, do RI/TCU, que:
Determinação 1.7.1.3. Identifique e adote os controles necessários, ao apreciar os
processos de concessão ou renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência
Social na Área de Saúde, para garantir que as entidades atendam às condições necessárias para
a certificação da entidade como beneficente de assistência social, confirmando que as
exigências estão sendo atendidas por ocasião da apreciação do pedido de concessão ou
renovação do certificado, em conformidade com arts. 3º, 21, § 3º e 24 da Lei 12.101/2009,
combinados com o art. 4º, §1º, do Decreto 7.237/2010 (vigente durante o exercício de 2013) ou
art. 4º, §1º, do Decreto 8.242/2014, encaminhando a este Tribunal, no prazo de 90 (noventa)
dias, relatório acerca do tratamento a ser dispensado à questão;
147. Situação: cumprida.
148. Comentários: o objetivo do presente trabalho foi avaliar a regularidade do processo
de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde (CEBAS
Saúde). O tópico III deste relatório discorre sobre os resultados do trabalho, que concluiu que
os processos de concessão/renovação e de supervisão do CEBAS Saúde funcionam
adequadamente e estão em conformidade, em todos os aspectos relevantes, com os critérios
aplicáveis, qual sejam, os requisitos da Lei 12.101/2009.
Determinação 1.7.1.4. Elabore Relatório Circunstanciado acerca dos pedidos deferidos
de concessão e renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social na Área
de Saúde, aferindo se as instituições interessadas efetivamente atendiam aos requisitos previstos
27
na Lei 12.101/2009 por ocasião da apreciação do pedido de certificação, encaminhando, em

180 (cento e oitenta) dias, os resultados das análises a este Tribunal, bem como à Secretaria da
Receita Federal (SRFB) para lançamento de eventual crédito tributário em desfavor de
entidades que não faziam jus ao certificado quando do deferimento do pleito;
149. Situação: cumprida.
150. Comentários: Em relação aos pedidos deferidos de concessão e renovação do
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social na Área de Saúde, considera-se o
comentário da decisão anterior, item 147. Já no que concerne ao encaminhamento das
informações sobre as entidades certificadas à SRFB, cabe destacar que o Ministério da Saúde é
obrigado a prestar essa informação anualmente à receita, por meio do Demonstrativos de
Benefícios Fiscais (DBF), em função de obrigação tributária acessaria e, conforme constatado
neste trabalho em reunião com SRFB.
VI. Análise dos comentários dos gestores
151. A SecexSaúde diligenciou o DCEBAS/MS e a Assessoria Especial de Controle Interno
do MS (AECI/MS), por meio dos Ofícios 996 e 997/2017-TCU/SecexSaúde (peças 52 e 53), para
que apresentassem até o dia 22/1/2018 seus comentários ao relatório preliminar desta Auditoria
de Conformidade (peça 49), antes de sua apreciação pelo Tribunal, conferindo melhor
compreensão das questões abordadas e das recomendações propostas, em obediência aos itens
144, 145 e 146 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280,
de 8 de dezembro de 2010). Cabe destacar que, de acordo com as referidas normas, a inclusão
dos comentários dos gestores no relatório final resulta em um documento que também apresenta
a perspectiva dos dirigentes da entidade em relação aos achados, à conclusão e ao
encaminhamento da auditoria, bem como as ações corretivas que pretendem tomar.
152. A manifestação do MS foi encaminhada por meio do Ofício 44/2018/AECI/MS, de
8/1/2018 (peça 56), contendo em anexo cópia do Despacho DCEBAS 2006543, de 4/1/2018, com
as informações apresentadas pelo departamento.
153. Nesse despacho, o DCEBAS informa que, em atendimento às recomendações
apresentadas nos itens VI - Conclusão e VII - Proposta de Encaminhamento do relatório
preliminar da fiscalização, especificamente em relação ao conteúdo das alíneas ‘a’ e ‘b’
relativas à existência de elevado passivo de certificados já concedidos com vigência até 2016 e
pendentes de supervisão, como também, ao modelo de supervisão atual, baseado na ordem
cronológica de publicação de certificados, já elaborou Plano de Ação, a despeito de o processo
não ter sido julgado, contendo as medidas já adotadas e em processo de implementação. Tais
medidas teriam por objetivo:
a) reduzir o passivo de certificados das entidades beneficentes de assistência social na
área da saúde concedidos com vigência até 2016, ainda não supervisionados (item IV do
relatório preliminar);
b) aprimorar o modelo de supervisão baseado em riscos da certificação das entidades
beneficentes de assistência social na área da saúde, levando em conta a materialidade do
benefício fiscal obtido pela entidade beneficente, ainda que se utilize critérios indiretos de
aferição, tais como o quantitativo de leitos ou o valor pago às entidades em função da prestação
de serviços ao SUS (item IV do relatório preliminar).
154. No Plano de Ação apresentado pelo DCEBAS (peça 56, p. 3-5), constam as medidas
a serem adotadas, com prazo e unidade responsável, bem como algumas considerações sobre o
modelo de supervisão adotado pela área de supervisão, conforme transcrito a seguir:
Atualmente, o modelo de Supervisão adotado pelo DCEBAS inclui dois parâmetros para
seleção do universo de estabelecimentos de saúde a serem supervisionados: a ordem
cronológica de certificações publicadas e o parâmetro de risco com base em evidências de
descumprimento de requisitos, obtidas a partir da análise dos registros dos Sistemas de
Informação e documentos apresentados. Em relação à recomendação do TCU para aprimorar o
28
modelo de Supervisão baseado em riscos, a Área Técnica já havia adotado medidas para incluir
mais um parâmetro de seleção das entidades a serem supervisionadas, justamente, um segundo
parâmetro de risco com base no porte da entidade/valor do benefício fiscal obtido pelo CEBAS,
conforme consta no Relatório de Gestão de 2016, como meta/desafio para 2017. Todavia,
somente em novembro/17 foi possível o levantamento das entidades certificadas segregadas por
porte (número de leitos), o qual vem sendo analisado tanto para a seleção dos estabelecimentos
de saúde a serem supervisionados, como também para a base de um estudo sobre a avaliação da
efetividade da política de renúncia fiscal decorrente de CEBAS, no âmbito da Saúde. De acordo
com o entendimento da Área Técnica de Supervisão, o ideal é que essa atividade seja
desenvolvida utilizando-se, de forma associada, os 3 parâmetros de seleção citados,
considerando-se que abandonar, ocasionalmente, o parâmetro de ordem cronológica, poderia
provocar um aumento do passivo de entidades com CEBAS de vigências mais antigas e não
supervisionadas e, ainda, a hipótese de descartar o parâmetro de risco com base em evidências
de descumprimento de requisito (as supervisões prioritárias), poderia ocasionar a ocorrência de
entidades que, embora portadoras de CEBAS, descumprem os requisitos exigidos pela Lei
12.101/09. Todavia, tais parâmetros a serem utilizados serão mantidos e aperfeiçoados, porém
deverão obedecer como premissa básica, a avaliação imediata da vigência dos seus certificados,
para que haja a abertura de processo de supervisão a fim de evitar e afastar possíveis prejuízos
ao erário em razão da perda de prazo prescricional, conforme o item 153. (grifo nosso)
155. Desse modo, constata-se que não foram apresentadas pelos gestores novas
informações e argumentos que alterassem o entendimento da equipe disposto no relatório
preliminar, mas sim Plano com as ações que estão sendo implementadas naquele departamento
com intuito aprimorar os processos de trabalho, ações essas em consonância com as propostas
de recomendações a serem expedidas nesta auditoria, após deliberação desta Corte de Contas.
156. Entretanto, deve-se destacar que apesar do DCEBAS já ter apresentado nos seus
comentários um Plano de Ação, a apresentação dessas informações deverá ser realizada após o
julgamento destes autos, com a expedição do respectivo acórdão, no prazo a ser por ele definido
e de forma atualizada. A adoção destas ações também deverá passar por monitoramento, a fim
de avaliar a efetividade das medidas a serem implementadas pelo DCEBAS.
157. Com relação às considerações apresentadas pela área de supervisão, propõe-se
ajustes no texto da proposta de encaminhamento (item VIII) de forma a esclarecer que o
aprimoramento do modelo de supervisão atual não implica em abandono dos parâmetros já
utilizados. Diante de todo exposto, entende-se que o texto inicial elaborado no relatório
preliminar deve ser mantido, adotando-se a nova redação constante do item VIII, 163.1, b, deste
relatório.
VII. Conclusão
158. O presente trabalho teve por objetivo avaliar a regularidade do processo de
Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde (CEBAS Saúde).
Para isso, foram formuladas duas questões de auditoria: (questão 1) verificar se o processo de
concessão/renovação oferecia segurança razoável de que somente as entidades beneficentes da
área da saúde que atendem os requisitos exigidos nos normativos legais sejam
certificadas/renovem o certificado; e (questão 2) se o processo de supervisão oferece garantia
razoável de que somente as entidades beneficentes da área da saúde que atendem aos requisitos
exigidos nos normativos legais durante todo o período de vigência mantenham o certificado.
159. Com base nos procedimentos realizados, descritos no capítulo sobre a metodologia,
concluiu-se que os processos de concessão/renovação e de supervisão do CEBAS Saúde
funcionam adequadamente e estão em conformidade, em todos os aspectos relevantes, com os
requisitos exigidos pela Lei 12.101/2009.
160. Isso significa que a certificação e/ou manutenção do certificado ocorre para
entidades que cumprem os requisitos previstos na legislação. A conclusão tem um nível de
29
asseguração de 95% de confiança (asseguração razoável) em relação aos certificados

concedidos, renovados e supervisionados, cujos procesos se encontram concluídos, e está em
consonância com as normas e auditoria estabelecidas pelo TCU e pela INTOSAI (ISSAI 100,
400 e 4000).
161. Além disso, identificou-se que existe um elevado número de entidades com certificados
passíveis de supervisão, cujos processos administrativos, ou estão em curso ou não foram
iniciados, aguardando supervisão. Em 1/8/2017, existiam 328 processos de supervisão em curso e
644 entidades com certificados passíveis de supervisão, mas não iniciados (com a vigência do
certificado até, no máximo, o ano de 2016). A demora na realização das supervisões limita
possíveis melhorias operacionais no processo de trabalho e, em caso de cancelamento do
certificado, o poder público pode perder o prazo prescricional para cobranças de possíveis
débitos tributários, gerando prejuízo ao erário.
162. Em razão disso, propõe-se recomendar ao Ministério da Saúde que reduza o passivo
de certificados das entidades beneficentes de assistência social na área da saúde concedidos
com vigência até 2016 ainda não supervisionados.
163. Adicionalmente, propõe-se ainda recomendar ao Ministério da Saúde que aprimore o
modelo de supervisão baseado em riscos da Certificação das Entidades Beneficentes de
Assistência Social na área da saúde, levando em conta a materialidade do benefício fiscal obtido
pela entidade beneficente, ainda que para tanto se utilize de critérios indiretos de aferição, tais
como: o quantitativo de leitos, ou o valor pago às entidades em função da prestação de serviços
ao SUS.
VIII. Proposta de encaminhamento
164. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
164.1 Recomendar ao Ministério da Saúde, nos termos do art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes
procedimentos:
a) redução do passivo de certificados das entidades beneficentes de assistência social na
área da saúde concedidos com vigência até 2016 ainda não supervisionados (item IV deste
relatório, parágrafos 94-101);
b) aprimoramento do modelo de supervisão baseado em riscos da Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde, levando em conta, além dos
demais parâmetros já considerados, a materialidade do benefício fiscal obtido pela entidade
beneficente, ainda que para tanto se utilize de critérios indiretos de aferição, tais como: o
quantitativo de leitos, ou o valor pago às entidades em função da prestação de serviços ao SUS
(itens IV e VI deste relatório, parágrafos 94-101 e 154-157);
164.2 Determinar ao Ministério da Saúde, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que elabore e apresente a este
Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação para a implementação das recomendações
proferidas, informando, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os prazos e as unidades
responsáveis pela implementação de cada recomendação considerada conveniente e oportuna, e
justificativa para a não implementação de cada uma considerada não conveniente ou não
oportuna;
164.3 Determinar à SecexSaúde que monitore a implementação das recomendações
constantes dos itens anteriores;
164.4. Encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do relatório e
do voto que o fundamentarem, ao Ministério da Saúde (MS) e à Secretaria da Receita Federal do
Brasil (SRFB).
164.5 Encerrar e arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do
Regimento Interno do TCU”.
É o relatório.
30
VOTO
Trago à apreciação deste Plenário o relatório da auditoria de conformidade realizada no

Ministério da Saúde objetivando a avaliação da regularidade dos processos de concessão, renovação e
supervisão da Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social na Área da Saúde
(CEBAS Saúde).
2. Como detalhado nos autos, a obtenção desse certificado é um dos requisitos para obtenção
da isenção de recolhimento de contribuições sociais por parte de uma entidade sem fins lucrativos.
3. Ressalto que a presente auditoria integra a Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC)
coordenada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag (TC 015.940/2017-9), cujo
objetivo é a verificação a regularidade do processo de concessão de renúncias tributárias relacionadas à
área social e de desenvolvimento.
4. Cabe destacar que se trata do primeiro trabalho realizado por este Tribunal no qual foi
aplicado metodologia de auditoria de conformidade baseada em riscos, em consonância com as normas
da Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores – Intosai, em especial a ISSAI
400 e a ISSAI 4000. Segundo tais normais, tal metodologia utiliza a avaliação de riscos para a
definição do escopo, da natureza, da época e da extensão dos procedimentos adicionais de auditoria,
com o propósito de reduzir o risco de emissão de opinião ou conclusão inadequada às circunstâncias
do trabalho.
5. O relatório de auditoria traz as constatações, e correspondentes propostas de
encaminhamento, alusivas à verificação da segurança dos processos de concessão e renovação do
CEBAS Saúde relativamente ao atendimento, pelas entidades beneficentes da área da saúde, dos
requisitos exigidos nos normativos legais quando da obtenção do referido certificado, bem como do
processo de supervisão da manutenção desses requisitos durante todo o período de sua vigência.
6. A principal conclusão da SecexSaúde foi no sentido de que os processos examinados
funcionam adequadamente e estão em conformidade com os requisitos da Lei 12.101/2009.
7. A equipe de auditoria ressalvou, apenas, a existência de elevado passivo de CEBAS Saúde
concedidos com vigência até 2016 aguardando supervisão, cuja demora na sua realização pode vir a
ocasionar prejuízos ao erário em caso de cancelamento do certificado, devido à perda do prazo
prescricional para cobrança de débitos tributários não recolhidos pela entidade beneficiada.
8. Em vista das ocorrências registradas no relatório precedente, julgo pertinente o
encaminhamento sugerido pela equipe de auditoria, no sentido de se endereçar ao Ministério da Saúde
recomendações com vistas ao aprimoramento do processo de supervisão do CEBAS Saúde.
Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação
deste Egrégio Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em tagDataSessao.
Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator
31
ACÓRDÃO Nº 683/2018 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 017.220/2017-3.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada com o
objetivo de avaliar a regularidade dos processos de concessão, renovação e supervisão do Certificação
das Entidades Beneficentes de Assistência Social na Área da Saúde (CEBAS Saúde),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar ao Ministério da Saúde que avalie a conveniência e a oportunidade de
adotar os seguintes procedimentos:
9.1.1. redução do passivo de certificados das entidades beneficentes de assistência social
na área da saúde concedidos com vigência até 2016 ainda não supervisionados (item IV do relatório de
auditoria, parágrafos 94/101);
9.1.2. aprimoramento do modelo de supervisão baseado em riscos da Certificação das
Entidades Beneficentes de Assistência Social na área da saúde, levando em conta, além dos demais
parâmetros já considerados, a materialidade do benefício fiscal obtido pela entidade beneficente, ainda
que para tanto se utilize de critérios indiretos de aferição, tais como o quantitativo de leitos ou o valor
pago às entidades em função da prestação de serviços ao SUS (itens IV e VI do relatório de auditoria,
parágrafos, 94/101 e 154/157);
9.2. determinar ao Ministério da Saúde que elabore e apresente a este Tribunal, no prazo de
90 dias, plano de ação para a implementação das recomendações proferidas, informando, no mínimo,
as medidas a serem adotadas, os prazos e as unidades responsáveis pela implementação de cada
recomendação considerada conveniente e oportuna, além de justificativa para a não implementação de
cada medida considerada não conveniente ou não oportuna;
9.3. determinar à SecexSaúde que monitore a implementação das recomendações
constantes dos subitens anteriores;
9.4. dar ciência desta decisão ao Ministério da Saúde e à Secretaria da Receita Federal do
Brasil;
9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 10/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 28/3/2018 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0683-10/18-P.
32
13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler e Augusto Nardes
(Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa,
André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO AUGUSTO NARDES
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício
33

TCU. ACÓRDÃO N. 683-2018 TCU-P de 28.03.2018 FOC CEBAS Saúde

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

Sumário: RELATÓRIO DA AUDITORIA, NA MODALIDADE

15. A modalidade de gasto tributário ‘Entidades Filantrópicas’ refere-se às isenções

fiscalização cabe à SRFB. A tabela abaixo apresenta os requisitos da Lei 12.101/2009

Ter Certificado das Entidades Beneficentes de Assistência Social na

Prever, em seus atos constitutivos, em caso de dissolução

Fonte: elaboração própria a partir da Lei 12.101/2009.

II.2.3 - Departamento de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social em

ensejou diligências para apresentação de novos documentos e, consequentemente, comprovação

3 Aguardando Manifestação DCEBAS 42 4,28%

de excelência. O Proadi-SUS é objeto da Auditoria Operacional com foco na verificação da

Identificação dos objetivos fixados pela unidade para a política/programa/processo.

Avaliação dos eventos de risco em termos de impacto e probabilidade.

Identificação das respostas implementadas pela organização para os riscos

Avaliação se as atividades de controle asseguram que os riscos relacionados sejam

Fonte: Revista do Tribunal de Contas da União 132, Janeiro/Março 2015

Fonte: Manual de Auditoria Financeira do TCU

Tabela 7 – Cálculo do Risco Residual

69. Faz-se necessário destacar a necessidade de documentação de todo esse processo.

o auditor deseja avaliar é o desenho e o funcionamento eficaz de um controle.

Quadro 3 – Informações dos testes de controle para os processos de supervisão

Período coberto pelos testes 2010 a 2017 (31 de agosto de 2017)

População Unidade de amostragem 898 processos de supervisão

76. Concluídos os planos amostrais, a equipe passou a desenvolver a matriz de

c) TC 023.415/2017-7: Auditoria de Conformidade no CEBAS da Assistência Social;

procedimentos apropriados pelo DCEBAS, entre esses:

informações sobre a infraestrutura e o funcionamento das entidades, sobre os dados das

IV. Achado não decorrente da investigação de questões de auditoria

certifica não supervisiona).

Plenário, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, já havia verificado a não realização de

natureza caritativa. Só a partir de meados da década de 1940, com a regulamentação das

12.101/2009, também lei ordinária.

na Lei 12.101/2009 por ocasião da apreciação do pedido de certificação, encaminhando, em

asseguração de 95% de confiança (asseguração razoável) em relação aos certificados

Trago à apreciação deste Plenário o relatório da auditoria de conformidade realizada no

Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

ACÓRDÃO Nº 683/2018 – TCU – Plenário

10. Ata n° 10/2018 – Plenário.

13. Especificação do quorum:

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

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