See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/349664065

Ministério Público: de fiscal a elaborador de políticas públicas

Conference Paper · October 2019

CITATIONS READS

5 91

2 authors, including:

Rafael Rodrigues Viegas

Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
12 PUBLICATIONS   22 CITATIONS   

SEE PROFILE

All content following this page was uploaded by Rafael Rodrigues Viegas on 28 February 2021.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 43o Encontro Anual da ANPOCS

ST10 – Democracia em crise: instituições, controle e participação

Ministério Público: de fiscal a elaborador de políticas públicas

Marianna Sampaio (FGV)

Rafael Rodrigues Viegas (FGV)

Caxambu (MG), 2019

Apresentação

O Ministério Público (MP) brasileiro adquiriu relevância inquestionável no cenário

nacional. A instituição é uma das principais responsáveis pelo exercício da accountability
horizontal, já que exerce a fiscalização contínua da administração pública (tanto dos políticos
eleitos quanto da burocracia). Não há assunto a salvo da ingerência do Ministério Público:
do combate a atos de corrupção à decisão sobre qual e onde será o novo parque de uma
cidade, todos os assuntos parecem ser de competência de promotores e procuradores. Na
literatura que se dedica à análise do sistema de justiça brasileiro, é consenso a expansão da
atuação de membros do MP no domínio da avaliação e da intervenção em políticas públicas,
indo além da fiscalização das atividades dos administradores públicos (Arantes, 2002;
Kerche, 2009).
Os estudos mais significativos sobre o MP brasileiro articulam duas abordagens: (i)
buscam compreender a autonomia do órgão, levando em conta o arranjo institucional e (ii)
destacam as suas potenciais capacidades políticas e técnicas, ressaltando a discricionariedade
de seus membros. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF), o MP passou
a dispor não apenas de autonomia, mas também de instrumentos de ação, discricionariedade
e amplas atribuições – titular da ação penal pública, fiscalizador de políticos, defensor de
interesses individuais e coletivos – elementos que não são comuns em instituições com
poucos mecanismos de accountability (Kerche, 2007, p. 260). A despeito da ampla
possibilidade de judicialização decorrente da atividade do MP, há pouco ou nenhum tipo de
controle externo sobre a instituição (Arantes, 1999, p. 97). É na combinação entre o alto grau
de autonomia e discricionariedade com a escassez (ou ausência) de instrumentos de
accountability que reside a particularidade do MP destacada pela literatura (Kerche, 2009,
pp. 52-53, 70).
Partindo dos pressupostos de que (i) a análise de políticas públicas deve incorporar
grupos de interesses, burocracias, eleições e partidos (Lindblom, 1959; 1979); e (ii) o MP
não se limita ao papel de fiscal da lei que lhe foi atribuído pela CF (Arantes, 2002),
pretendemos extrapolar as discussões sobre autonomia e discricionariedade do MP centradas
nos arranjos institucionais e verificar como os promotores e procuradores exercem as suas
atividades em matéria de políticas públicas. Para tanto, aventamos a hipótese de que os
critérios de avaliação de desempenho dos membros do MP estabelecidos pelo Conselho
Nacional do Ministério Público (CNMP) privilegiam a atuação extrajudicial e incentivam

1
participação de promotores e procuradores em todas as etapas do ciclo de formulação de
políticas públicas.
No intuito de testar nossa hipótese, em termos metodológicos, operacionalizamos um
modelo analítico dividido em dois eixos: (i) mapeamento normativo-institucional do MP e
levantamento dos dados sobre a sua atuação em matéria de políticas públicas na esfera
extrajudicial; (ii) identificação das perspectivas de avaliação de desempenho dos membros
do MP e eventuais incentivos que eles recebem para atuar na elaboração de políticas públicas.
O primeiro eixo terá por finalidade identificar as perspectivas extrajudiciais de
atuação do MP em cada estágio do ciclo de políticas públicas. Por produção ou elaboração
de políticas públicas entendemos o conjunto de atividades e processos envolvidos na
construção de ações, programas e planos governamentais (Pires & Gomide, 2016). Há certo
consenso na literatura quanto à existência dos seguintes estágios envolvendo o ciclo de
políticas públicas: agenda, formulação, implementação e avaliação (Souza, 2003; 2006; Pires
& Gomide, 2016). Já o levantamento dos dados sobre a atuação da instituição em matéria de
políticas públicas mostrará os números do MP relativos aos últimos três anos, disponíveis
nos relatórios de atividades do CNMP. Esses números evidenciam como o MP tem atuado
em políticas públicas e nos fornecem elementos para pensar as práticas de promotores e
procuradores na esfera extrajudicial. Nossa opção pela esfera extrajudicial não foi aleatória.
Além de ser justamente a área que recebe menos atenção da literatura especializada no MP,
a atividade extrajudicial não é objeto de controle externo. Cabe lembrar que, em uma
democracia representativa, todo o processo de formulação de políticas públicas está sujeito a
controle de ações ou omissões, nas diferentes formas de accountability democrática
(O’Donnell, 1998; Faria, 2005; Arantes et al., 2010; Abrucio & Loureiro, 2018).
O segundo eixo analisará como a avaliação de desempenho dos membros do MP
transparece a concepção da instituição a respeito da forma como se espera que promotores e
procuradores atuem no ciclo de políticas públicas. Não há consenso na literatura a respeito
dos critérios de avaliação de projetos no setor público (Costa & Castanhar, 2003). Por outro
lado, a demanda por transparência nos governos exige, entre outras medidas, a avaliação de
desempenho da administração pública e consequente publicação de resultados (Faria, 2005;
Abrucio, 2007; Peters, 2010; Motta, 2013; Zuccolotto & Teixeira, 2014; 2019). No aspecto
que nos interessa, os indicadores têm servido cada vez mais para subsidiar a prestação de
contas e a responsabilização dos agentes estatais (accountability) (Jannuzzi, 2005, Arantes
et. al, 2010). Como o controle é exercido pelo MP em todos os estágios do ciclo de políticas
2
públicas – o que demonstraremos adiante – optamos por tratar dos três principais critérios de
desempenho usados na administração pública: eficiência, eficácia e efetividade (Sulbrandt,
1993; Carvalho, 2001; Jannuzzi & Patarra, 2006; Sano & Montenegro Filho, 2013). Assim,
abordaremos as perspectivas de avaliação de desempenho dos membros do MP dispostas na
Recomendação de Caráter Geral no 02/2018 da Corregedoria Nacional do CNMP (RCG no
2/2018 CN-CNMP), que trata dos parâmetros para a avaliação do desempenho de promotores
e procuradores, limitando-nos aos contornos da atuação extrajudicial em políticas públicas.
Em relação aos métodos utilizados, optamos pela análise de conteúdo de documentos,
quantificação e comparação (Patton, 2002). Os documentos examinados são os estatutos
legais, bem como as resoluções e as recomendações do CNMP, correspondentes à atuação
extrajudicial do MP em políticas públicas, todos disponíveis na rede mundial de
computadores. Quantificamos e comparamos os números da atuação do MP (União e
Estados) nos principais procedimentos extrajudiciais em matéria de políticas públicas.
O artigo tem dois objetivos. O primeiro deles, essencialmente descritivo, busca
responder a duas perguntas: (i) quais as perspectivas extrajudiciais de atuação do MP em
cada estágio do ciclo de políticas públicas? (ii) como o MP tem atuado em matéria de políticas
públicas na esfera extrajudicial nos últimos três anos? O segundo objetivo, essencialmente
analítico, visa responder a outras duas perguntas: (i) a avaliação de desempenho transparece
a concepção da instituição a respeito da forma como se espera que promotores e procuradores
atuem em matéria de políticas públicas? (ii) existem incentivos (e, se sim, quais?) para que
os membros do MP atuem na elaboração de políticas públicas?
O artigo está dividido da seguinte maneira: na próxima seção, desenvolvemos o
primeiro eixo, relativo ao mapeamento normativo-institucional do MP e aos dados da sua
atuação extrajudicial em políticas públicas; depois, apresentamos as perspectivas de
avaliação de desempenho previstas na RCG no 2/2018 CN-CNMP de acordo com o
referencial teórico sobre avaliação de desempenho da administração pública, visando
destacar os eventuais incentivos que promotores e procuradores recebem para atuar na
elaboração de políticas públicas; reservamos uma seção para discutir os principais achados
envolvendo os dois eixos; por fim, trazemos considerações finais.

3
1. Mapeamento normativo-institucional do MP

Não temos a pretensão de reconstruir neste artigo toda a trajetória institucional do

MP1. Nos limitaremos a destacar os mais relevantes marcos legais com o objetivo de
demonstrar que os promotores e procuradores expandiram as suas áreas de influência de
maneira gradativa.

1.1 Das origens ao presente

O primeiro ponto a ser destacado estava no Código de Processo Civil (CPC) de 19732,
que justificou a presença do MP na esfera cível em razão da incapacidade individual e da
indisponibilidade de certos direitos (Arantes, 2002, p. 26). A emergência dos direitos difusos
e coletivos coincide com o reconhecimento da fragilidade e da incapacidade em defendê-los
(Arantes, 2002, p. 29). Assim, a intervenção do MP no processo cível foi ampliada com base
no argumento de que o CPC transformou promotores e procuradores em guardiões do
interesse público (Arantes, 2002, p. 34). Posteriormente, em 1981, a Lei Complementar no
40 – primeira lei orgânica nacional do MP – descreveu o MP como “instituição permanente
e essencial à função jurisdicional do Estado, responsável, perante o Judiciário, pela defesa da
ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade, pela fiel observância da
Constituição e das leis”, texto praticamente repetido pela CF, e “estabeleceu as bases do
processo de fortalecimento e independência nacionais” (Arantes, 2002, pp. 45 e 48). Também
em 1981, a Lei no 6.938 instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e inovou ao
reconhecer a existência de um direito difuso ao meio ambiente e instituir a responsabilidade
objetiva. Foi atribuída ao MP a legitimidade para a propositura da ação de responsabilidade
por danos causados ao meio ambiente nos âmbitos cível e criminal3. Em 1985, a lei de ação
civil pública (LACP) embora tenha admitido o exercício da defesa de interesses difusos e

1 Para um histórico e análise completos da reconstrução institucional do MP, ver: Arantes, 2002.
2 Lei no 5.869/1973 (CPC): Art. 82. Compete ao Ministério Público intervir: I – nas causas em que há
interesses de incapazes; II – nas causas concernentes ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela,
interdição, casamento, declaração de ausência e disposições de última vontade; III – nas ações que envolvam
litígios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas em que há interesse público evidenciado pela
natureza da lide ou qualidade da parte. (Redação dada pela Lei nº 9.415, de 23.12.1996)
3 Lei no 6.938/1981: Art. 14, § 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor

obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio

ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá
legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente. (grifo nosso)
4
coletivos também por agentes privados, significou uma grande vitória do MP ao manter a
denominação ação civil pública (ACP) com a “clara intenção de estabelecer um papel
predominante para o Ministério Público” (Arantes, 2002, p. 66) e ao garantir a continuidade
da legislação que construiu o monopólio do MP nas ações coletivas4. Mas, talvez, a maior
vitória do MP com a LACP – como demonstraremos com a análise dos dados a seguir – tenha
sido a introdução do instituto do inquérito civil (IC)5. Afinal, diferentemente dos demais
legitimados para a propositura da ACP, apenas “promotores e procuradores têm nas mãos
um poderoso instrumento de investigação, no curso da qual eles reúnem informações rumo à
propositura da ação e, às vezes, utilizam-no como forma de pressão para soluções
extrajudiciais dos conflitos” (Arantes, 2002, p. 73).
Assim, a CF significou a consolidação das conquistas já alcançadas pelo MP – fiscal
da lei, guardião do interesse público, defensor de direitos difusos e coletivos – e deu à
instituição independência frente aos demais poderes (Arantes, 2002, p. 76). Da promulgação
da CF até o presente, uma série de leis instituiu direitos difusos e coletivos e ampliou as
atribuições do MP6, que passou também a atuar em conflitos relativos a mercado imobiliário,
criança e adolescente, direito do consumidor, improbidade administrativa, ordem econômica,
idoso, questões urbanísticas, proteção a grupos raciais, étnicos e religiosos, pessoa com
deficiência – sem esquecer do papel de promotores e procuradores nas colaborações
premiadas. Enfim, o MP foi transformado em uma “instituição estatal sui generis, capaz de
fiscalizar e cobrar políticas públicas dos órgãos governamentais” nas mais diversas áreas
(Arantes, 2002, p. 104).
Além da fiscalização, promotores e procuradores passaram a atuar também em
conselhos sociais e conselhos de políticas públicas, espaços destinados à participação da

4 Para um histórico e análise completos do processo de elaboração da lei de ação civil pública, ver: Arantes,
2002.
5 Lei no 7.347/1985: Art. 8º, § 1º: O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil,

ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no

prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. Importante dizer que requisitar é
diferente de requerer. Em caso de não atendimento à requisição do MP, existe a previsão de crime específico
retardar ou deixar de fornecer informações requisitadas pelo MP.
6 Lei no 7.853/1989 (Pessoa com deficiência), Lei no 7.913/1989 (ACP por danos causados no mercado de

valores mobiliários), Lei no 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA), Lei no 8.078/1990
(Código de Defesa do Consumidor – CDC), Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA),
Lei no 8.625/1993 Lei Orgânica Nacional do Ministério Público – LONMP), Lei no 8.884/1994 (Conselho
Administrativo de Defesa Econômica – CADE), Lei no 8.974/1995 (Biossegurança), Lei no 10.257/2001
(Estatuto das Cidades), Lei no 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), Lei no 12.850/2013 (Organizações
criminosas), Lei no 12.966/2014 (alterou a LACP), Lei no 13.146/2015 (Estatuto da Pessoas Portadoras de
Deficiência).
5
sociedade na formulação, implementação e controle de ações de programas governamentais7.
Sob o pretexto de aprimorar o funcionamento dos conselhos8 ou de suprir a supostamente
ineficiente e inadequada participação da sociedade9, promotores e procuradores têm
participação ativa nos mais variados conselhos. Na cidade de São Paulo, por exemplo, o MP
tem assento no Conselho de Usuários dos Serviços Públicos10, no Conselho Municipal de
Defesa do Consumidor11 e no Conselho Municipal de Trânsito e Transporte12.

1.2 A regulamentação do CNMP

O CNMP foi instituído pela Emenda Constitucional no 45/2004, a Emenda da

Reforma do Poder Judiciário. A criação do CNMP se deu em um contexto no qual se
considerava que a melhora do Judiciário dependia de outros fatores que não exclusivamente
o aperfeiçoamento da magistratura. Segundo Hélio Bicudo, “a Magistratura é tão somente
um dos ângulos do triângulo do judiciário, que ela forma com o Ministério Público e a
Advocacia” (apud Mitidieri, 2011, p. 39). De acordo com o artigo 130, § 2º, da CF-88,
compete ao CNMP o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e
do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros. O órgão é formado por 14
membros: 8 membros do Ministério Público, 2 membros da Magistratura, 2 advogados e 2
cidadãos de notável saber jurídico. A composição do CNMP fez com que a criação do órgão
fosse encarada com ceticismo pela literatura. Isso porque o CNMP, apesar de ser uma
demonstração de que os políticos não abriram mão de, pela legislação, tentar alterar a conduta
de promotores e procuradores, é uma instituição composta majoritariamente por membros do
próprio MP, o que “pode não ser suficiente para romper elementos corporativos” (Kerche,
2009, p. 58).

7 A atuação do MP nesses conselhos reforça o nosso argumento de que o MP está presente em todas os
estágios do ciclo de políticas públicas. Os autores que se dedicam ao estudo dos conselhos de políticas
públicas demonstram a importância destes órgãos na agenda, na formulação e na implementação de
programas sociais (Côrtes, 1998; Arretche, 1999; Fuks, 2002; Bichir, et. al., 2019).
8 Por exemplo, a experiência do MP do Estado do Paraná (MP-PR). Disponível em:
http://www.mppr.mp.br/2018/02/19977,10/Conselhos-Municipais-atuam-para-a-efetivacao-de-
direitos.html Acesso em: 07/09/2019.
9 Como demonstrado no Grupo Nacional de Membros do MP (GNMP). Disponível em:

http://www.gnmp.com.br/publicacao/87/o-papel-do-ministerio-publico-e-os-conselhos-sociais Acesso em:

07/09/2019.
10 Decreto Municipal nº 58.426/2018.
11 Decreto Municipal nº 58.414/2018.
12 Decreto Municipal nº 56.995/2016.

6
 Com o intuito de compreender de que maneira o CNMP – especialmente no âmbito
extrajudicial – influencia a atuação de promotores e procuradores, debruçamo-nos sobre a
regulamentação que rege os inquéritos civis (ICs), procedimentos preparatórios (PPs),
procedimentos administrativos (PAs), termos de ajustamento de conduta (TACs) e
recomendações administrativas (RAs). Mais do que não ser suficiente para o rompimento de
laços corporativos, a produção normativa do CNMP tem servido para incentivar que
promotores e procuradores tenham cada vez mais ingerência em políticas públicas, conforme
apontam estudos que se dedicaram à atividade normativa deste órgão (Kerche, 2018; Viegas,
2019). A constatação de que o potencial de expansão institucional do MP não se esgotou
(Arantes, 2002, p. 25) continua válida.
Dada a amplitude das competências do MP, os ICs e PPs podem ter por objeto uma
enorme gama de assuntos (saúde coletiva, educação pública, habitação e urbanismo, meio
ambiente, improbidade administrativa etc.), o que por si só já impulsionaria a atuação dos
membros do MP em políticas públicas. Os PAs, por sua vez, se prestam à intervenção
extrema na atividade do Poder Executivo, pois se destinam a acompanhar o cumprimento de
TACs, a acompanhar e fiscalizar políticas públicas e instituições, a apurar fato que enseje a
tutela de interesses individuais indisponíveis e, finalmente, a embasar outra atividades não
sujeitas a inquérito civil13. O mesmo vale para os TACs e para as RAs. Se o TAC ao menos
demanda algum tipo de anuência do Poder Executivo – que precisa anuir com as cláusulas
propostas – na RA promotores e procuradores buscam, unilateralmente, persuadir o
destinatário a praticar ou deixar de praticar determinados atos em benefício da melhoria dos
serviços públicos e de relevância pública ou do respeito aos interesses, direitos e bens
defendidos pelo MP14. Como se vê, não há atividade desempenhada pelo Poder Executivo
que esteja a salvo da atuação dos promotores e procuradores, embasados por regulamentação
do próprio CNMP. Na sequência, oferecemos um quadro síntese com informações sobre cada
um desses instrumentos.

13 Art. 8o da Resolução no 174/2017 do CNMP.

14 Art. 1o da Resolução no 164/2007 do CNMP.
7
 Quadro 1. Instrumentos de atuação extrajudicial do MP
Instrumento Finalidade Início
IC Apuração de fato que possa autorizar a De ofício; provocação de
tutela dos interesses ou direitos a cargo do pessoa ou órgão;
MP designação do PGJ, do
CSMP, Câmaras de
Coordenação e Revisão e
demais órgãos superiores
da instituição
PP Complementação de informações antes da De ofício
instauração do IC (apuração de elementos
identificação dos investigados ou do
objeto)
PA Acompanhamento do cumprimento de De ofício; provocação de
TAC; acompanhamento e fiscalização de pessoa ou órgão;
políticas públicas ou instituições; apuração designação do PGJ, do
de fato que enseje a tutela de interesses CSMP, Câmaras de
individuais indisponíveis; atividades não Coordenação e Revisão e
sujeitas ao IC demais órgãos superiores
da instituição
TAC Reparação de dano, adequação de conduta De ofício; justifica a
às exigências legais ou normativas, instauração do PA. Pode
compensação e/ou indenização pelos ser celebrado no curso do
danos que não possam ser recuperados IC
Fim Prazo Regulação
Arquivamento ou ajuizamento de ACP. 1 ano, prorrogável Res. nº 23/2007 -
Arquivamento deve ser homologado pelo sem restrição e CNMP
órgão revisor competente (CSMP ou da por igual período
CCR). Em caso de não homologação, outro
promotor/procurador é designado para o
caso
Arquivamento, ajuizamento de ACP ou 90 dias, Res. nº 23/2007
conversão em IC. Arquivamento deve ser prorrogáveis por – CNMP
homologado pelo órgão revisor competente uma única vez e
(CSMP ou da CCR). Em caso de não por igual período
homologação, outro promotor/procurador é
designado para o caso
Arquivamento no próprio órgão de 1 ano, prorrogável Res. nº 174/2017
execução, com comunicação ao CSMP ou à sem restrição e – CNMP
CCR respectiva. Não há necessidade de por igual período
homologação do arquivamento
Perda de objeto por cumprimento integral Estipulado nas Res. nº 179/201
das cláusulas ou modificação das situações cláusulas, a 7 – CNMP
de fato ou de direito que justificaram a critério do agente
celebração que celebra

RA Exposição de razões fáticas e jurídicas De ofício, no curso do IC, Perda de objeto, tendo por efeito esperado o Estipulado a Res. nº 164/2017
sobre determinada questão. Prevenção de PP e PA acatamento integral critério do agente – CNMP
responsabilidades ou correção de que celebra
condutas. Busca persuadir o destinatário a
praticar ou deixar de praticar determinados
atos em benefício dos interesses, direitos e
bens defendidos pelo MP

Elaborado pelos autores.

8
1.3 Perspectivas de atuação do MP na esfera extrajudicial e o ciclo de políticas públicas

O ciclo de políticas públicas tem cunho heurístico e favorece o reconhecimento de

estágios que, se não são necessariamente condizentes com a realidade15, delimitam a
construção das ações, programas e planos governamentais. Tendo em conta possíveis
modificações que podem surgir no curso desses processos, os quais se revestem de uma
sucessão de fases ou etapas, importante ter em conta a “complexidade temporal” dos eventos
(Couto, 1998, p. 54). O ciclo permite compreender a vida de uma política pública e se reinicia
continuamente. Tentaremos apontar alguns momentos do ciclo de políticas públicas mais
propícios para que o MP atue mediante a instauração de PPs e ICs ou PAs, bem como
expedição de RAs e celebração de TACs, com base nas finalidades desses instrumentos na
atividade extrajudicial.
No primeiro estágio, o da agenda, a preocupação analítica é saber o porquê de
questões entrarem ou não na agenda (Souza, 2006). Diz respeito a como uma questão
específica se torna relevante para o governo ao longo do tempo (Capella, 2006)16. No
segundo estágio, da formulação, ocorre o momento de planejamento e de decisão sobre
modelos e objetivos, ou seja, sobre as alternativas de ação. O problema é saber como as
políticas públicas foram formuladas, o que envolve atores como partidos, coalizões e grupos
dirigentes, e em que medida a formulação seria mais radical ou incremental (Lotta, 2019). A
maneira como promotores e procuradores conduzem audiências públicas, a forma como
interagem junto aos conselhos gestores e diante da mídia (impressa, redes sociais e
televisiva), posicionando-se publicamente a favor ou contra um tema, pode afetar ou até
mesmo determinar a agenda e a formulação de políticas públicas. Seja qual for a dimensão
do ente federativo e suas particularidades, uma RA expedida tem potencial para que os
destinatários (administração pública ou os gestores públicos e burocratas em geral) se
comportem de uma dada maneira, limitando as opções de ação (temas, modelos, objetivos
etc.). Um TAC celebrado no final de um mandato tem o potencial de “amarrar” o futuro

15Conforme Klaus Frey (2000), Pires & Gomide (2016) e Gabriela Lotta (2019).
16As respostas para essas questões seriam de três tipos. A primeira tem a ver com os problemas. Eles entram
na agenda quando se assume que se deve fazer algo sobre eles. Logo, o reconhecimento e a definição dos
problemas afetam os resultados da agenda. A segunda resposta lida com a política estrito senso. A
consciência coletiva seria um processo construído pelo processo eleitoral, pelas coalizões, mudanças de
ideologia e forças ou fraquezas de grupos de interesses. Quando o ponto de partida da política pública
encontra-se no problema, a persuasão é a forma de construção do consenso, ao passo que, quando se encontra
na política, é construído mais por barganha. A terceira resposta foca os participantes, que seriam visíveis
(políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc.), ou seja, aqueles que definem a agenda, ou invisíveis
(acadêmicos e burocratas), os que definem as alternativas (Souza, 2006, p. 30).
9
administrador público, engessar as opções técnicas e impossibilitar que seja discutida
qualquer nova opção de programa social, sob risco de sanções judiciais. O TAC, inclusive,
pode pré-estabelecer metas que precisarão ser atingidas. No caso da tramitação de um PA
sobre determinado tema, devido ao seu cunho de acompanhamento permanente, isso pode
sinalizar aos gestores públicos o que o MP entende por relevante e quais as os modelos e
objetivos devem ser adotados, a fim de se evitar consequências jurídicas. Em municípios
menores, os impactos na agenda e na formulação podem ser ainda maiores devido à
capacidade de influência do promotor em questões de poder locais e às deficiências
orçamentárias do ente federativo.
No estágio da implementação17, os estudos analisam: a atuação dos burocratas; a
variação de suas práticas, interações e comportamentos (decorrentes das dimensões
organizacionais e institucionais, sistemas de incentivo, aspectos sociais e culturais etc.); os
resultados alcançados em virtude das diferentes formas de atuação (que decorrem das
práticas, interações e comportamentos) (Lotta, 2019). A implementação de um programa
também está sujeita ao controle externo pelo MP. Chegando ao conhecimento de promotores
ou procuradores uma situação que autorize a tutela dos interesses ou direitos, um PP ou IC
pode ser instaurado para investigar, por exemplo, a execução supostamente irregular de um
programa de saúde pública. Por via do PP ou do IC, o MP pode requisitar informações sobre
a destinação dos recursos materiais e humanos, sobre a qualidade dos serviços prestados, se
as metas iniciais foram cumpridas e, em caso negativo, por quais motivos não o foram. Não
raro são expedidas RAs para que a administração e os gestores se adequem a um padrão de
comportamento estabelecido pelo MP, o que pode afetar, e muito, a discricionariedade dos
destinatários, inclusive em nível de rua18. Os PAs possuem justamente a finalidade de
fiscalizar, permanentemente, por exemplo, o cumprimento de obrigações assumidas em um
TAC.
Por fim, a avaliação é o estágio em que os resultados das políticas públicas são
mensurados em termos de eficiência, eficácia e efetividade (Lotta, 2019). A avaliação dos
resultados de um processo que se encerra compreende duas funções relevantes: (a) fornecer

17 Para uma revisão completa da literatura sobre implementação, ver: Lotta, 2019.
18 A burocracia de nível de rua é responsável pela execução das políticas públicas. São os “servidores
públicos que interagem diretamente com os cidadãos” (Lipsky, 2010), a exemplo dos professores, policiais,
agentes de trânsito etc. Em nível de rua os burocratas “têm como papel transformar políticas abrangentes
(muitas vezes ambíguas e contraditórias) em ações práticas dentro de contextos com situações imprevisíveis
e recursos escassos. Ou seja, é um trabalho altamente criativo, imprevisível e potencialmente incontrolável.
E eles fazem tudo isso exercendo o que a literatura denomina de discricionariedade, que é a margem de
liberdade para tomada de decisão que os burocratas de nível de rua possuem” (Lotta, 2019, p. 23).
10
elementos para novas intervenções ou para o aprimoramento de políticas e programas em
curso; (b) subsidiar a prestação de contas e a responsabilização dos agentes estatais
(accountability) (Faria, 2005). Nesse aspecto, reitera-se o que foi dito sobre as práticas
extrajudiciais do MP na fase de implementação, em relação ao PP, IC e ao PA, com algumas
diferenças. A RA tem aplicação menor na fase de avaliação porque busca a prevenção de
responsabilidades ou correção de condutas – já esgotadas nesta fase do ciclo de políticas
públicas. A situação é outra no caso dos TACs, pois o ente federativo e os gestores públicos
deverão comprovar que cumpriram as metas convencionadas com o MP.
Encontramos um exemplo emblemático do uso de instrumentos extrajudiciais no
curso do ciclo de políticas públicas no MP – PR no âmbito do Projeto Estratégico
SEMEAR19. Constam do portal da instituição na internet instruções para que promotores
instaurem PA para cada um dos municípios de sua área de atuação com o objetivo de garantir
a implementação de Conselhos Municipais de Políticas sobre Drogas20. As orientações
passam pela expedição de ofício para os respectivos prefeitos recomendando a instauração
do conselho (agenda e formulação), pelo acompanhamento das atividades dos conselheiros
– cuja seleção também é influenciada pelo MP (implementação), e pela verificação da
aderência das atividades do conselho às orientações do Conselho Nacional de Políticas sobre
Drogas (avaliação).
Assim, observamos que o raio de ação do MP por esses procedimentos é bastante
amplo, sendo possível encontrar justificativas fáticas e jurídicas para instauração de PPs, ICs
e PAs, não obstante a expedição de RAs e a celebração de TACs, em todos os estágios do
ciclo de políticas. Além da utilização de tais instrumentos extrajudiciais, a presença de
membros do MP em determinados conselhos sociais e conselhos de políticas públicas
também funciona como um fator de ingerência de promotores e procuradores na atividade do
Poder Executivo.

19 O Projeto Estratégico SEMEAR – Enfrentamento ao Álcool, Crack e Outras Drogas, de acordo com a
própria instituição, visa estimular a atuação integrada de promotores e servidores do MP-PR para o
estabelecimento, de forma coletiva, de diretrizes institucionais que resultem em políticas públicas. Um dos
objetivos expressamente mencionados é: “contribuir para a formulação e fomentar a implementação, nas
searas estadual e municipal, de políticas públicas intersetoriais destinadas à prevenção do uso de drogas, ao
tratamento dos usuários e dependentes de substâncias psicoativas e ao combate ao tráfico de drogas.” (Grifo
nosso).
20 Disponível em: http://www.site.mppr.mp.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=3194 Acesso em

07/09/2019.
11
1.4 A atividade extrajudicial do MP brasileiro nos últimos três anos21

No âmbito federal, foram instaurados pelo MPF mais de 160 mil PPs e ICs em três
anos (Tabela 1). Nesse mesmo período, foram arquivados, aproximadamente, 70 mil desses
procedimentos. Neles, foram celebrados 771 termos de ajustamento e expedidas mais de 17
mil recomendações. Destacamos a diferença de movimentação entre os anos. Em 2016, foram
instaurados mais de três vezes o número de PPs e ICs com relação a 2015, embora não
tenhamos a mesma proporção quanto aos arquivamentos. As RAs, em 2016, também foram
expedidas em número bastante superior a 2015 e 2017. No mesmo período, foram instaurados
mais de 650 mil ICs e PPs pelas unidades dos Ministérios Públicos (MPs) estaduais e distrital.
Ao contrário do MPF, que entre 2015 e 2016 teve um crescimento exponencial na sua
atuação, nos Estados e no DF não observamos discrepâncias significativas entre anos, sendo
que a média de instauração no período observado ficou em torno de 217 mil procedimentos
(Tabela 2).

Tabela 1. ICs e PPs – MP brasileiro

Instaurados Arquivados TAC RA
Ano MPF MPE-DF MPF MPE-DF MPF MPE-DF MPF MPE-DF
2015 20.501 260.413 16.708 93.386 131 18.482 4.478 9.756
2016 76.135 201.346 24.104 87.243 336 14.974 9.965 8.507
2017 65.443 191.235 30.186 104.684 304 12.323 3.123 9.364
Total 162.079 652.994 70.998 285.313 771 45.779 17.566 27.627
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

Os TACs foram uma ferramenta jurídica frequente, com média de 41 por dia ao longo
de três anos. Chamamos atenção para as RAs. Tal como no caso do MPF, têm sido de uso
comum pelos MPEs dos Estados e do DF. Foram 27.627 RAs expedidas pelos MPEs e do
DF, com média de 25 por dia. Todavia, comparando o MP federal e o estadual e distrital,

21 Com base nos relatórios anuais do CNMP dos últimos três anos, reunimos informações sobre os
procedimentos extrajudiciais dos Ministérios Públicos federal, estadual e distrital. Os dados incluem
informações a respeito da instauração e do arquivamento de ICs, PPs e PAs, ou seja, o início e o fim das
apurações nesses procedimentos. Agregamos os dados dos ICs e PPs porque possuem a mesma
regulamentação, e, em separado, trazemos as informações dos PAs. Nas colunas, incluímos os dados dos
TACs e RAs celebrados e expedidas nesses procedimentos. Ainda, elencamos os interesses coletivos (temas)
mais recorrentes objeto das ações de promotores e procuradores. São tratados, separadamente, os dados do
MPF e dos MPs dos Estados e do DF, buscando comparações entre eles.
12
embora com estrutura menor (procuradores e servidores)22, o MPF expediu quase o mesmo
número de RAs que os demais MPs. A média do MPF foi de 16 recomendações expedidas
por dia, sendo que, no ano de 2016, essa média subiu para 27 RAs por dia.
A respeito dos principais assuntos objeto das investigações, verificamos que o MPF
atuou intensamente nas áreas ligadas à corrupção. Dos cinco temas mais recorrentes, três
deles podem ser enquadrados nesse assunto, isso porque os estatutos jurídicos que autorizam
o controle pelo MPF sobre servidores públicos e a proteção ao patrimônio público
invariavelmente culminam no controle sobre práticas ilícitas e sobre a administração pública.
Nesse ponto, a diferença dos números de procedimentos federais, entre 2015 e 2016, foi
surpreendente. De um ano para o outro, a atuação do MPF em matéria de corrupção mais do
que nonuplicou (Tabela 2). Somados os números de procedimentos de saúde e educação,
ligados aos maiores orçamentos da União (Ministérios da Saúde e da Educação), não chegam
à metade dos esforços destinados pelo MPF na seara extrajudicial ao tema da corrupção no
mesmo período estudado.

Tabela 2. Cinco temas mais recorrentes ICs e PPs - MPF23

Ano Improbidade Patrimônio Saúde Educação Serviço público

2015 1.692 1.972 3.094 1.781 730
2016 14.323 6.534 5.122 5.003 2.847
2017 15.475 4.934 4.448 3.670 2.207
Total 31.490 13.440 12.664 10.454 5784
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

O quadro se repete nos MPEs e do DF em relação à corrupção, com duas diferenças,

sendo uma delas bastante significativa (Tabela 3). Dos seis temas mais recorrentes, dois deles
se referem a investigações sobre corrupção (improbidade administrativa e patrimônio
público). Como no caso do MPF, os MPEs e do DF priorizaram o tema da corrupção.
Contudo, o meio ambiente foi um dos mais recorrentes e, o mais relevante, as apurações nos
Estados e no DF variaram menos em termos quantitativos de um ano para o outro. Ainda em
comparação entre as esferas federal e estadual e distrital, há diferença menor entre o número
de investigações sobre improbidade e saúde pública, por exemplo.

22 O número de cargos providos dimensiona a estrutura. De acordo com o relatório do CNMP de 2018, os
MPEs e do DF tinham providos 11.022 cargos de promotores e procuradores e, o MPF, 1.141 cargos de
procurador. Nos Estados e DF, eram 24.598 cargos de servidores providos, ao passo que, no MPF, 9.196.
23 Além desses assuntos, os outros mais recorrentes são: meio ambiente, domínio público, servidor público

civil, consumidor e responsabilidade civil (Cf.: relatórios anuais do CNMP).

13
 Tabela 3. Cinco temas mais recorrentes ICs e PPs – MPE - DF24

Ano Improbidade Meio Ambiente Saúde ECA Patrimônio

2015 39.549 37.290 30.251 21.316 18.913
2016 32.334 29.737 20.708 19.425 15.278
2017 31.476 27.238 18.130 18.405 19.746
Total 103.359 94.265 69.089 59.146 53.937
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

Observamos que os assuntos afetos à infância e à juventude (ECA) ocupam parcela

significativa das apurações, o que se deve ao fato de tal competência ser atribuída pela
legislação basicamente aos Estados e aos municípios (dentro, portanto, da esfera de atuação
dos MPs estaduais e distrital).
Por outro ângulo, surpreendeu-nos a atividade extrajudicial do MP brasileiro no curso
dos PAs (Tabela 4). O MPF instaurou menos PAs do que ICs e PPs, é fato. Ainda, vimos que
serviram ao MPF para investigações que culminaram na celebração de TACs e expedição de
RAs, em número menor do que nos ICs e PPs. Porém, os números relativos aos PAs não são
irrelevantes. Novamente, observamos um salto nas instaurações entre 2015 e 2016, indicando
que o MPF passou a utilizar mais esses procedimentos a partir de 2016.

Tabela 4. PAs – MP brasileiro

Instaurados Arquivados TAC RA
Ano MPF MPE-DF MPF MPE-DF MPF MPE-DF MPF MPE-DF
2015 3.605 229.740 1.287 37.843 30 2.423 654 4.171
2016 7.953 187.509 1.736 32.183 48 6.177 618 3.710
2017 10.188 194.295 3.434 33.909 65 3.566 429 3.566
Total 21.746 611.544 6.457 103.935 143 12.166 1.701 11.447
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

Nos Estados e no DF, foram instaurados milhares de PAs e, ao contrário do MPF,

curiosamente, no mesmo patamar dos ICs e PPs (Tabela 4). A média de PAs nos MPEs e do
DF é alta, representando algo em torno de 557 novos por dia no período de três anos. Vimos
que nos ICs e PPs foram celebrados mais de 45 mil TACs e expedidas mais de 27 mil RAs.
Menos frequentes nos PAs, foram celebrados 12.166 TACs e expedidas mais de 11 mil RAs,

24Nos Estados e DF, os outros mais recorrentes são: educação, consumidor, habitação e urbanismo e idoso
(Cf.: relatórios anuais do CNMP).
14
ainda assim os números indicam que os PAs têm servido para o manejo desses mesmos
instrumentos jurídicos. Quanto aos temas mais recorrentes nos PAs, o cenário não mudou
muito em relação aos ICs e PPs (Tabela 5). O MPF investigou mais os temas relacionados à
corrupção (improbidade administrativa e patrimônio público) nos PAs do que outros
assuntos. Novidade é que o meio ambiente, diferentemente dos casos do ICs e PPs, aparece
entre os cinco temas mais recorrentes nos PAs do MPF. Saúde e educação foram mantidos
em patamares semelhantes, em número inferior ao dos autos que versaram sobre corrupção.

Tabela 5. Cinco temas mais recorrentes – PAs: MPF25

Ano Improbidade Meio Ambiente Saúde Patrimônio Educação

2015 385 273 405 98 570
2016 822 551 401 208 n/d
2017 710 517 527 228 213
Total 1.917 1.341 1.333 534 270
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

Já nos Estados e no DF verificamos que, nos últimos três anos, o cenário não foi o
mesmo (Tabela 6). Os dois temas ligados à corrupção (improbidade e patrimônio público)
foram menos recorrentes do que aqueles ligados à infância e juventude, à saúde e à educação.
A área de saúde teve espaço considerável entre os PAs, com mais de 73 mil procedimentos
dedicados ao assunto. Ainda assim, é relevante a constatação de que os PAs nos Estados e
no DF, assim como no MPF, serviram para apurar temas ligados à corrupção.

Tabela 6. Cinco temas mais recorrentes – PAs: MPE - DF26

Ano ECA Saúde Meio Ambiente Patrimônio Improbidade

2015 61.435 26.736 7.846 4.471 3.996
2016 57.209 21.458 6.167 3.728 3.518
2017 52.513 25.235 6.757 3.294 3.970
Total 171.157 73.429 20.770 11.493 11.484
Elaborada pelos autores. Fonte: Relatórios CNMP

25 No MPF, além desses assuntos, os outros mais recorrentes são: controle externo da atividade policial,
responsabilidade civil, direitos indígenas e ECA (cf.: relatórios anuais do CNMP).
26 Nos Estados e DF, os outros mais recorrentes são: educação, consumidor, idoso e pessoa com deficiência

(Cf.: relatórios anuais do CNMP).

15
 Por último, reiteramos que a matéria correlata à infância e juventude (ECA) ocupa
parcela maior dos PAs como acontece com os ICs e PPs devido à atribuição dos MPEs
estaduais e distrital. Seja como for, o número de PAs instaurados para tratar do ECA foi
maior do que em relação aos ICs e PPs, indicando uma forma de atuação nesse aspecto.

2. Aspectos da avaliação de desempenho na administração pública

Cada estágio do ciclo de políticas públicas envolve um conjunto de indicadores de

diferentes naturezas e propriedades (Jannuzzi, 2005, Januzzi & Patarra, 2006). Em linhas
gerais: no estágio da agenda, é preciso ter em conta indicadores que permitam retratar a
realidade social, possuam boa confiabilidade, amplo escopo temático e sejam passíveis de
desagregação geográfica e populacional (como censos demográficos e pesquisas amostrais).
No estágio da formulação, há necessidade de indicadores que orientem objetivamente a
tomada de decisões, tais como os sintéticos e os multicriteriais, especialmente pela
necessidade de combinação de indicadores em programas intersetoriais, que lidem com
tipologias de situações sociais (como censos demográficos e pesquisas amostrais). Na
implementação, são necessários indicadores que permitam filmar o processo de
implementação dos programas formulados e a eficiência, com isso, os tipos e as propriedades
se relacionam ao esforço (insumo/processo), à atualidade/regularidade, à sensibilidade e à
especificidade (ex.: registros administrativos e registros gerados nos procedimentos dos
programas). Por fim, a avaliação precisa de indicadores que permitam revelar a eficácia e a
efetividade social dos programas, assim, são indicadores de resultados e impactos, como
distâncias das metas (déficits sociais) e boas práticas (como pesquisas amostrais, registros
administrativos, grupos focais, pesquisas de egressos e de participantes de programas)
(Jannuzzi, 2005, p. 148, Januzzi & Patarra, 2006, p. 52).
Neste artigo, eficiência significa a menor relação custo/benefício possível. Eficácia,
por sua vez, resulta do grau em que o programa atinge os seus objetivos e metas. Já
efetividade, ou impacto, indica se o projeto tem efeito positivo na realidade em que interveio,
em termos técnicos, econômicos, socioculturais (Costa & Castanhar, 2003, p. 973).
Estabelecidas essas premissas analíticas, a seguir abordamos o conteúdo da (RCG no 2/2018
CN-CNMP) e as perspectivas de avaliação de desempenho dos membros do MP brasileiro.

16
2.1 A Recomendação de Caráter Geral no 02/2018 da Corregedoria Nacional do CNMP
(RCG no 2/2018 CN-CNMP)

A Corregedoria Nacional (CN) é o órgão do CNMP responsável, entre outras

atribuições previstas em lei, (i) por receber reclamações e denúncias sobre as atividades de
promotores e procuradores; (ii) pelas funções executivas do CNMP, bem pela inspeção e
correição geral; (iii) pela requisição e designação de membros do MP, delegando-lhes
atribuições (art. 130-A, §3º, da CF). Dentre as muitas atribuições que o Regimento Interno27
do CNMP atribui à CN, interessa-nos, aqui, a expedição de “recomendações orientadoras,
não vinculativas, destinadas ao aperfeiçoamento das atividades dos membros, órgãos e
serviços auxiliares do Ministério Público”28.
Em razão disso, examinaremos a RCG no 2/2018 CN-CNMP, de 21 de junho de 2018,
expedida pela CN para aplicação pelas corregedorias de cada MP29, com orientações para
avaliação de desempenho de promotores e procuradores em todas as áreas de atuação
(judicial e extrajudicial, cível e criminal). A RCG no 2/2018 CN-CNMP está organizada em
nove capítulos e 36 artigos e é resultado de propostas de todas as corregedorias dos MPs da
União e dos Estados30.
Os parâmetros dispostos na RCG no 2/2018 CN-CNMP lembram manuais de conduta,
pois expressam expectativas de que os agentes avaliados (promotores e procuradores) e
avaliadores (integrantes das corregedorias) assumam comportamentos desejáveis. Da análise
de conteúdo levada a efeito, os indicadores são voltados para a mensuração de três pontos
centrais, os quais categorizamos da seguinte forma: (a) priorização da atuação extrajudicial;
(b) alinhamento a metas institucionais, e; (c) impacto social. Nossa análise será centrada
nestes três grandes pontos.

27 Resolução no 92/2013 do CNMP.

28 Art. 18, X, da Resolução no 92/2013 do CNMP.
29 A corregedoria é o órgão fiscalizador interno das atividades funcionais e da conduta dos membros do

respectivo MP, tanto no âmbito do MPU (LC no 75/93) como dos Estados (Lei no 8.625/93). As corregedorias
realizam correições gerais e extraordinárias e inspeções junto às promotorias e procuradorias, locais de
lotação dos membros do MP. De regra, essas correições e inspeções obedecem a um calendário definido
todos os anos, à disposição dos agentes. Assim, sabem de antemão quando terão suas atividades avaliadas.
Também, importante mencionar que decorrem das correições a atribuição de conceitos aos avaliados
(excelente, bom, ruim etc.). Em casos de irregularidade, podem ser instaurados procedimentos de
averiguação específicos para apurar os problemas funcionais identificados nas correições e inspeções.
30 O documento se inicia com uma série de 12 “considerandos” que consolidam o arcabouço normativo e

fático que autorizam o CNMP a editar a recomendação. São mencionados elementos constitucionais, legais
e regimentais, bem como reuniões que precederam à minuta. De acordo com o segundo “considerando”, “as
Corregedorias são garantias constitucionais fundamentais da sociedade e do indivíduo voltadas para a
avaliação, orientação e fiscalização das atividades do Ministério Público, pelo que devem ser dotadas de
estrutura e autonomia adequadas à consecução de seus objetivos Institucionais”.
17
(a) Quanto à opção pela atuação extrajudicial
Os indicadores utilizados para mensurar as práticas de promotores e procuradores na
tutela coletiva priorizam a atuação extrajudicial. Consta expressamente da RCG no 2/2018
CN-CNMP que, para fins de avaliação, será considerada, entre outros fatores, (i) a atuação
preventiva – que muitas vezes ocorre de maneira extrajudicial – do promotor ou procurador31,
(ii) a utilização de mecanismos de resolução consensual32, (iii) a realização de atividades
extrajudiciais como palestras, participação em reuniões e outras atividades que resultem em
medidas de inserção social33. Todas essas atividades são materializadas via ICs, PPs e PAs,
RAs e TACs. Em vários artigos, a RCG no 2/2018 CN-CNMP estabelece que os promotores
e procuradores devem priorizar a atuação extrajudicial, evitando a judicialização34. Na
condução de ICs, PPs e PAs, RAs e TACs, são valorizadas a inserção social e as estratégias
de ação, incluindo um certo timing de ação35. Os promotores e procuradores são incentivados
a adotar práticas de aproximação com a sociedade, como participação em conselhos gestores,
realização de audiências públicas, palestras e reuniões com órgãos externos competentes em
matéria de políticas públicas. Há valorização da mediação entre a administração pública e a
sociedade civil por meio de projetos sociais elaborados e executados diretamente por
promotores e procuradores36.
Há até mesmo orientação para que promotores e procuradores atuem buscando
contemplar nos orçamentos dos entes federativos recursos específicos para políticas públicas
que o MP identifica como prioritárias. Devem também acompanhar a implementação e a
avaliação dos programas sociais que façam constar no orçamento, além de acompanhar a
execução orçamentária em geral37.
A atuação em políticas públicas merece atenção especial na RCG no 2/2018 CN-
CNMP38. Os promotores e procuradores devem acompanhar a execução de programas
relacionados à saúde, à educação, à segurança pública, às crianças e aos adolescentes, aos

31 Art. 5º, III, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.

32 Art. 5º, V, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
33 Art. 5º, IX, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
34 Arts. 13, 17, IV, 21, XI, 23, VII, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
35 O conjunto da RCG no 2/2018 CN-CNMP reforça elementos como “capacidade de diálogo”, “participação

da comunidade”, “construção do consenso”, “senso de oportunidade”, “utilização de ambientes de

negociação” e “exercício de liderança a partir da força do melhor argumento na defesa da sociedade e do
regime democrático”.
36 Arts. 16 e 17 RCG no 2/2018 CN-CNMP.
37 Art. 19, inciso II, RCG no 2/2018 CN-CNMP.
38 Art. 19 da RCG no 2/2018 CN-CNMP apresenta extenso rol de práticas sugeridas aos membros do MP no

que diz respeito a políticas públicas e que devem ser levadas em conta na avaliação do desempenho.
18
deficientes, aos idosos, o que dá ensejo à necessidade de instauração de procedimentos
extrajudiciais. Promotores e procuradores devem atuar para garantir a qualidade dos
programas para fins de averiguação do impacto das ações governamentais nesses temas39.
A atuação extrajudicial nos procedimentos é aferida de modo quantitativo junto aos
sistemas informatizados abastecidos pelos próprios promotores e procuradores, que precisam
informar quantos procedimentos são instaurados e encerrados, quantas RAs são expedidas e
quantos TACs são firmados40. Essa é a principal forma de medir a produtividade membros
do MP. No que diz respeito à avaliação qualitativa, a RCG no 2/2018 CN-CNMP estabelece,
sem entrar em maiores detalhes, a necessidade de verificação da natureza da matéria, da
complexidade e da transformação social resultantes da ação do MP41. Mais esse ponto sugere
como a RCG no 2/2018 CN-CNMP pode induzir ou intensificar a instauração de
procedimentos extrajudiciais (ICs, PPs e PAs) destinados ao acompanhamento das medidas
adotadas pelos promotores e procuradores perante a administração pública. É na condução
desses instrumentos que os membros do MP enviam ofícios e requisitam dados e informações
à administração pública, a fim de confirmar se as providências pactuadas (TACs) ou
recomendadas (RAs) foram ou não adotadas.

(b) Quanto às metas institucionais pré-estabelecidas

No que diz respeito às metas institucionais constantes do Planejamento Estratégico
Institucional e do Plano Geral de Atuação Funcional, a RCG no 2/2018 CN-CNMP busca
direcionar a atuação de promotores e procuradores de modo a torná-la aderente às metas e
objetivos pré-estabelecidos42. A corregedoria aferirá situações de fato e de direito que
justificam a instauração dos procedimentos extrajudiciais (prazos, delimitação do problema,
perspectivas fáticas e jurídicas da atuação)43.
A avaliação intenta verificar se promotores e procuradores atuam em sintonia com
metas determinadas pela administração superior do MP44. Isso é feito tanto de modo

39 Artigo 19, X, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.

40 Artigo 22 da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
41 Artigo 16 da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
42 Artigo 15 da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
43 É levado em conta “se as cláusulas do acordo foram ou estão sendo efetivamente cumpridas e quais são os

seus resultados sociais concretos”, o que requer a tramitação continuada de um procedimento específico para
isso e a constante atualização perante a administração pública através da requisição de informações. O art.
14 da RCG no 2/2018 CN-CNMP reitera que será considerada como atuação “materialmente resolutiva” uma
solução efetivada, não bastando a celebração de TAC ou expedição de RAS, o que reforça a necessidade de
acompanhamento integral dos casos e o seu desfecho.
44 A administração superior elabora um documento que indica aos membros as “políticas públicas

socialmente necessárias”, conforme arts. 15 e artigo 19, VII, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
19
quantitativo, a partir dos temas que promotores e procuradores cadastram no sistema
informatizado, como quantitativo, por amostragem45. Por exemplo, os TACs devem
estabelecer metas aos entes federados e aos gestores, sempre que possível, e deverão conter
a discussão a respeito da política pública, evidenciando sua importância, repercussão,
indicadores e resultados esperados.

(c) Quanto à avaliação de impacto social

A RCG no 2/2018 CN-CNMP também intenta mensurar a “transformação social”46,
que pode ser entendida como efetividade, da atuação de promotores e procuradores. É
prevista uma avaliação do impacto social das atividades do MP47. Os membros da instituição
serão avaliados por demonstrarem que foram os responsáveis por melhoria dos serviços
públicos, conscientização da sociedade local com a ampliação da participação social e
melhoria dos indicadores sociais em geral. Para tanto, será aferido se promotores e
procuradores deram causa, inspiraram ou provocaram a elaboração políticas públicas. Para
fins de avaliação, serão considerados programas sociais “efetivados e/ou em processos de
efetivação”48, ou seja, em todos os estágios do ciclo de políticas públicas.
O impacto social será mensurado a partir de critérios que não guardam,
necessariamente, correlação direta com transformações sociais, já que nem sempre é possível
estabelecer um nexo de causalidade entre o parâmetro de avaliação e o esperado impacto
resultante da atuação de promotores e procuradores49. Como exemplo de parâmetros, estão a
disponibilidade de atendimento ao público, a atuação alinhada ao planejamento estratégico e
o alimento e integração com os setores público e privado, com a sociedade civil e com a
comunidade50. A RCG no 2/2018 CN-CNMP, todavia, não esclarece como tais parâmetros
serão aferidos para que se verifique se de sua mera existência resultou algum impacto social.
A RCG no 2/2018 CN-CNMP também prevê a avaliação acerca da melhoria dos
indicadores sociais da área derivada da atuação dos promotores e procuradores. Apesar disso,

45 Por exemplo, o sistema de registro e gerenciamento de procedimentos e processos extrajudiciais: PROMP

do MP-PR e o SISMPIntegrado do MP-SP.
46 RCG no 2/2018 CN-CNMP reitera várias vezes, no art. 20 e em outros, que devem ser considerados “o

esforço e a produtividade”, nitidamente em termos quantitativos, e o impacto social da atuação dos agentes.
A avaliação de impacto social conta com indicadores ligados a deveres funcionais gerais. A equipe avaliadora
aferirá uma série de protocolos que registram a assiduidade, o cumprimento de prazos, a adequação técnica
e até mesmo vernacular dos membros do MP.
47 Art. 23 da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
48 Art. 23, IX, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.
49 Arts. 23 a 26 RCG da no 2/2018 CN-CNMP.
50 Art. 23, I a IV, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.

20
não há elementos que permitam saber como a melhoria dos indicadores será mensurada e
como será estabelecido o nexo de causalidade entre a ação de promotores e procuradores e
as transformações sociais.
Embora a RCG no 2/2018 CN-CNMP preveja a realização de avaliação qualitativa51,
a avaliação da produtividade dos agentes prioriza elementos quantitativos52, tais como:
número de reuniões realizadas; periodicidade e quantidade de audiências realizadas; número
de pessoas ouvidas, de TACs celebrados, de RAs expedidas, de audiências públicas; número
de ICs, PPs e PAs instaurados e concluídos, de arquivamentos homologados pelos órgãos
superiores, de atendimentos ao público. Há menção expressão ao percentual de
arquivamentos de ICs em matéria de improbidade administrativa decorrentes de prescrição,
ou seja, que foram encerrados devido à decadência do direito de persecução53.

(d) Consequências da avaliação

A parte final da RCG no 2/2018 CN-CNMP é destinada às consequências da
avaliação. Prevê que críticas e elogios poderão ser objeto de anotação em ficha funcional. As
inadequações aos parâmetros previstos na RCG no 2/2018 CN-CNMP poderão ensejar
acompanhamento dos agentes por seis meses, prorrogáveis por igual período. Além disso, a
corregedoria poderá expedir recomendações aos promotores e procuradores e realizar a
celebração de “acordo de resultados”. Esse acordo, que não impede a instauração de
reclamação disciplinar ou de processo administrativo disciplinar, fixará prazos e metas para
que os agentes se adequem à RCG no 2/2018 CN-CNMP. A não adequação a todas essas
expectativas pode acarretar em punições, que se resumem ao risco de sanções funcionais,
com reflexos na carreira.

3. Discussão

A estratégia expansionista do MP não apenas garantiu que a instituição não sofresse

derrotas ao longo dos anos, mas também abriu caminhos para que promotores e procuradores
tivessem um papel cada vez maior ao longo do ciclo de políticas públicas. Em razão das
amplas competências do MP e da regulamentação do CNMP sobre procedimentos

51 Arts. 1 e 16 da RCG no 2/2018 CN-CNMP.

52 Arts 20 a 22 da RCG no 2/2018 CN-CNMP. Os parâmetros serão verificados em sistemas informatizados
do MP e em informações dos seus bancos de dados, abastecidos pelos próprios promotores e procuradores
(Ex. PRO-MP), em conjunto com informações funcionais registradas pelas corregedorias.
53 Art. 21, XVII, da RCG no 2/2018 CN-CNMP.

21
extrajudiciais, promotores e procuradores recorrem a ICs, PPs, PAs, TACs e RAs e
interferem nas atividades do Poder Executivo, indo além das esperadas atividades de
fiscalização e controle legal do MP. Com base nos dados do CNMP de 2015 a 2017, relativos
aos procedimentos e aos temas mais recorrentes, tanto do MPF como dos MPs dos Estados e
do DF, identificamos dois padrões de atuação extrajudicial neste período: (i) os PAs
instaurados são um importante instrumento de apuração de eventuais irregularidades na
administração pública e de atuação do MP em temas ligados às políticas públicas,
especialmente infância e juventude nos Estados e no DF, e; (ii) foram priorizadas
investigações na área de combate à corrupção na esfera extrajudicial (ICs, PPs e PAs).
Quanto aos problemas que decorrem do primeiro padrão, nos PAs o controle sobre a
atividade dos membros do MP é ainda menor do que nos ICs e PPs – os quais são submetidos
à revisão nos órgãos internos da administração superior de cada MP (CSMPF e CCR, no
MPF, e CSMP, nos Estados e DF) – uma vez que permanecem nas unidades do MP e são
controlados pela respectiva corregedoria. Como os PAs versaram basicamente sobre os
mesmos temas dos ICs e serviram de meio para instauração de TACs e expedição de RAs -
exatamente o que deveria ser feito por meio de ICs e PPs - a opção de promotores e
procuradores pelo uso dos PAs pode estar reforçando, e muito, o déficit de accountability da
instituição.
Quanto ao segundo padrão, ao priorizar um tema específico (corrupção) sem que
exista determinação normativa – constitucional ou infraconstitucional – para tanto, podem
estar em curso dois fenômenos: (a) um direcionamento estratégico nas funções incumbidas
ao MP brasileiro e; (b) a utilização cada vez mais crescente de mecanismos extrajudiciais
para obter dos gestores públicos comportamentos que promotores e procuradores julgam
convenientes, sob risco de sanção em caso de não adequação. Não sabemos se há correlação
entre os dois fenômenos ("a" e "b"). O primeiro ficou evidente nos últimos três anos54. O MP
direcionou sua atenção para setores específicos de combate à corrupção. Isso pode ter
ocorrido em detrimento da atenção a outros interesses coletivos, como o controle em matéria
de saúde, educação, transporte, consumidor, habitação e urbanismo, meio ambiente e
infância. O segundo fenômeno carece de investigação e demanda aprofundamento, o que
pretendemos realizar em trabalhos futuros. Seja como for, o tipo de controle exercido pelo
MP traz no seu bojo a ameaça de sanções criminais e políticas (por exemplo, a perda do cargo

54Os números indicam que, em 2016, por exemplo, ano do impeachment de Dilma Rousseff, o MPF realizou
verdadeira ofensiva frente à administração pública federal. Esse aspecto precisa ser compreendido em um
quadro institucional mais amplo, que supera os limites do presente estudo.
22
ou da função, a obrigação de ressarcir o erário, a suspensão de direitos políticos e até mesmo
a restrição da liberdade). Esse tipo de atividade do MP, aliado ao pouco ou nenhum controle
externo da instituição, tem potencial para que uma questão específica objeto de RAs e de
TACs se torne eventualmente a única alternativa de ação possível para o gestor público, que
deverá se comportar dentro dos parâmetros definidos pelo MP (o que não livra o gestor de
futuras ações de fiscalização do MP).
Quanto às perspectivas de avaliação de desempenho dos membros do MP constantes
na RCG no 2/2018 CN-CNMP, verificamos que: (a) a CN privilegia a atuação extrajudicial;
(b) se intenta reunir indicadores para mensurar o impacto social da atividade do MP, e; (c)
há uma tentativa de fazer promotores e procuradores atuarem de acordo com metas
institucionais pré-estabelecidas. Em que pese não seja possível avaliar os efeitos concretos
da publicação da RCG no 2/2018 CN-CNMP no âmbito deste artigo, com base no
mapeamento normativo e nos resultados até aqui obtidos, aventamos algumas hipóteses, que
sistematizamos da seguinte forma:
No que diz respeito à constatação de que a RCG no 2/2018 CN-CNMP privilegia a
atuação extrajudicial do MP – embora não descartemos a possibilidade de desenvolvimento
de mecanismos de resolução de conflitos que evitam a judicialização, a exemplo dos TACs
e RAs – trata-se de uma medida que privilegia a atuação de promotores e procuradores no
ciclo de políticas públicas e no combate à corrupção com pouco ou nenhum controle externo
sobre as práticas dos membros do MP, reforçando bastante o déficit de accountability da
instituição.
Quanto à mensuração do impacto social da atividade do MP, a RCG no 2/2018 CN-
CNMP não reúne um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades capazes
de mensurar eficiência, eficácia e efetividade (Jannuzzi, 2005, Januzzi & Patarra, 2006). No
que diz respeito à efetividade, a RCG no 2/2018 CN-CNMP intenta mensurar a
“transformação social”. Ocorre que os critérios escolhidos não guardam correlação com
transformações sociais. Diversos artigos da RCG no 2/2018 CN-CNMP pretendem criar
parâmetros para mensurar o impacto social da atividade do MP, mas não permitem saber
como a melhoria dos indicadores será mensurada e como será estabelecido o nexo de
causalidade entre a ação de promotores e procuradores e as transformações sociais. Embora
a RCG no 2/2018 CN-CNMP preveja a realização de avaliação qualitativa, ela não contém
critérios ou tópicos estruturados para orientar as atividades dos avaliadores. A avaliação da
produtividade dos promotores e procuradores prioriza elementos quantitativos, o que é feito
mediante dados que os próprios interessados inserem nos sistemas de acompanhamento.
23
 No que concerne à tentativa de fazer com que promotores e procuradores atuem de
acordo com as metas institucionais pré-estabelecidas, a discussão acerca dos efeitos da RCG
no 2/2018 CN-CNMP passa necessariamente pelo debate sobre independência funcional e
política institucional. Isso porque a garantia constitucional da independência funcional se
destina a assegurar que as atividades de promotores e procuradores encontrem limites
somente nas leis e na CF (Mazzilli, 2015, p. 44; Silva, 2001, p. 73). Em razão da
independência funcional, as decisões de promotores e procuradores, no que diz respeito à sua
atividade fim, não dependem da anuência de eventuais superiores na organização
administrativa do MP. Logo, a despeito de a RCG no 2/2018 CN-CNMP estabelecer uma
política institucional com orientações para avaliação de desempenho de promotores e
procuradores, há sempre a possibilidade dos membros do MP invocarem a independência
funcional como justificativa para priorizarem em sua atuação outros critérios que não os
estabelecidos pela CN.
Apesar de a independência funcional dificultar o estabelecimento de políticas
institucionais (Arantes, 2002, p. 194; Kerche, 2007, p. 267), não deixa de ser sintomático o
fato de o CNMP pretender premiar de alguma maneira promotores e procuradores que se
disponham a atuar dentro dos parâmetros RCG no 2/2018 CN-CNMP. Ainda que não seja
possível afirmar de maneira categórica – seja por não termos realizado verificações empíricas
relativas aos efeitos da RCG no 2/2018 CN-CNMP, seja porque a independência funcional
de promotores e procuradores faz com que não seja possível obrigá-los a agir conforme
parâmetros fixados pela CN – que a RCG no 2/2018 CN-CNMP alterou o comportamento
dos membros do MP, o fato é que seus dispositivos buscam produzir ainda mais intervenção
no ciclo de políticas públicas por parte de promotores e procuradores. Isso pode ser um
importante indício de como o CNMP enxerga o papel do MP e seus membros na relação com
o Poder Executivo.

4. Considerações finais

Os achados deste artigo parecem sinalizar como os membros do MP têm usado

instrumentos extrajudiciais para interferir no planejamento e na execução de atividades do
setor público, agindo como elaboradores de políticas públicas e buscando coagir servidores
públicos e políticos a adotarem a agenda de promotores e procuradores. A pesquisa aqui
iniciada demanda aprofundamento em duas áreas em particular, o que pretendemos fazer em
trabalhos futuros. Embora tenhamos levantado dados quantitativos sobre a atuação
24
extrajudicial do MP, a análise do conteúdo dos ICs, PPs, PAs, TACs e RAs, incluindo os
arquivamentos, as homologações e a anuência pelos órgãos revisores, permitiria incrementar
as conclusões sobre como promotores e procuradores interferem no ciclo de políticas
públicas. Ainda, é preciso analisar quais são os efeitos da RCG no 2/2018 CN-CNMP e sua
eventual capacidade de pautar a conduta de promotores e procuradores, tendo em vista as
limitações para tanto decorrentes da independência funcional dos membros do MP. A
despeito disso, é interessante notar a concepção sobre o papel de promotores e procuradores
que a RCG no 2/2018 CN-CNMP transparece. Seria interessante, também, alargar o recorte
e tentar mapear a atuação do MP na esfera extrajudicial por mais tempo, se possível mais
tempo antes e depois do impeachment de Dilma Rousseff e considerando atualmente, com o
que se incluíram componentes políticos conjunturais na análise.
Por fim, podemos afirmar que, além dos riscos da mensuração distorcida e dos efeitos
administrativos que podem decorrer disso em termos de eficiência, eficácia e efetividade, a
RCG no 2/2018 CN-CNMP não contribui para o desenvolvimento de mecanismos
institucionais de controle de ações ou omissões, como momento constitutivo do processo de
responsabilização de acccountability (O ́Donnell,1998; Arantes et al., 2010), e; ao mesmo
tempo, abre janelas para perseguições políticas no interior do Ministério Público, pois as
avaliações feitas nos moldes da RCG no 2/2018 CN-CNMP podem vir dissociadas da
realidade e resultar em punições e afetar as promoções e movimentações de promotores e
procuradores.

5. Referências bibliográficas

Abrucio, F. (2007). Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a

renovação da agenda de reformas. In: RAP, Edição Especial Comemorativa, p. 67-86.
Abrucio, F.; Loureiro, M. R. (2018). Burocracia e ordem democrática: desafios
contemporâneos e experiência brasileira. In: Burocracia e políticas públicas no Brasil. (Orgs.)
Pires, R.; Lotta, G.; Oliveira, V. E. Brasília: Ipea, Enap, p. 12-57.
Arantes, R. B. (1999). “Direito e política: o Ministério Público e a defesa dos direitos
coletivos”. Revista Brasileira de Ciências Sociais 14(39): 83–102.
Arantes, R. B. (2002). Ministério público e política no Brasil. São Paulo: EDUC; Sumaré.
Arantes, R. B., et. al. (2010). Controles democráticos sobre a administração pública no
Brasil: Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas e Ministério Público. In: Loureiro, M. R.,

25
Abrucio, L. F. & Pacheco, R. S. (orgs.). Burocracia e Política no Brasil. Desafios para o
Estado democrático no século XXI. Editora FGV, Rio de Janeiro, pp. 109-147.
Arretche, M. (1999). Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, 40 (14): 111-141.
Bichir, R.; Simoni Jr., S; Pereira, G. (2019). A implementação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) nos municípios brasileiros In: Lotta, G. (org.). Teorias e análises
sobre implementação de políticas públicas no Brasil. Brasília: Enap, p. 225-256.
Capella, A. (2006). Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas
públicas. In: Rev. Bras. de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, São Paulo, n. 61,
p. 25-52.
Côrtes, S. M. V. (1998). Conselhos municipais de saúde: a possibilidade dos usuários
participarem e os determinantes da participação. Ciência e Saúde Coletiva, III (1): 6-17.
Costa, F.L.; Castanhar, J. C. (2003). Avaliação de programas públicos: desafios conceituais
e metodológicos. In: Rev. Brasileira de Admin. Púb., Rio de Janeiro, v. 37, n.5, p: 969- 992.
Couto, C. G. (1998). A Longa Constituinte: reforma do Estado e fluidez institucional no
Brasil. In: Dados. Rio de Janeiro, v.41, n.1: 51-86.
Faria, C. A. P. (2005). A política da avaliação de políticas públicas. In: Revista Brasileira de
Ciências Sociais, v. 20, n. 59: 97-109.
Frey, K. (2000). Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da
análise de políticas públicas no Brasil. In: Planej. e Políticas Públicas, n. 21, jun: 211-259.
Fuks, M. (2002). Participação política em conselhos gestores de políticas sociais no Paraná.
In: Perissinotto, R. M. & Fuks, M. (orgs.) Democracia: teoria e prática. Rio de Janeiro,
Relume Dumará, pp. 245-272.
Jannuzzi, P. M. (2005). Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de
programas sociais no Brasil. In: Revista do Serviço Público, Brasília, v. 56, n. 2, p. 137-160,
abr./jun.
Jannuzzi, P. M.; & Patarra, N. L. (2006). Manual para capacitação em indicadores sociais
nas políticas públicas e em direitos humanos. São Paulo: Oficina Editorial.
Kerche, F. (2007). “Autonomia e Discricionariedade do Ministério Público no Brasil”. Dados
50(2): 259–79.
Kerche, F. (2009). Virtude e limites: autonomia e atribuições do Ministério Público no Brasil.
São Paulo: Edusp.
Kerche, F. (2018). Conselho Nacional do Ministério Público e Accountability. Trabalho
apresentado no 42o Encontro Anual da Anpocs. Caxambu, out.
26
 Lindblom, C. E. (1959). “The Science of Muddling Through”. In: Public Administration
Review 19: 78-88.
Lipsky, M. (2010). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service.
New York: Russell Sage Foundation.
Lindblom, C. E. (1979). “Still Muddling, Not Yet Through”. In: Public Administation
Review 39: 517-526.
Lotta, G. (2019). A política pública como ela é: contribuições dos estudos sobre
implementação para a análise de políticas públicas. In: Lotta, G. (org.). Teorias e análises
sobre implementação de políticas públicas no Brasil. Brasília: Enap, p. 11-38.
Mazzilli, H. N. (2015). Ministério Público. São Paulo, Malheiros.
Mitidieri, M. D’A. (2011). “O poder normativo do CNMP na jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal”. In: Revista Discente DIREITO GV-redGV 1(1): 39–54.
Motta, P. R. de M. (2013). O estado da arte da gestão pública. In: RAE, São Paulo, v. 53 n.
1, jan/fev.: 82-90.
O ́Donnell, G. (1998). Accountability horizontal e novas poliarquias. In: Lua Nova [online],
n.44, pp. 27-54.
Patton, M. Q. (2002) Qualitative Evaluation and Research Methods. California: Sage
Publications.
Peters, B. G. (2010). The new public governance? Emerging perspectives on the theory and
practice of public governance. Londres: Routledge.
Pires, R. R. C. & Gomide, A. de A. (2016). Governança e capacidades estatais: uma análise
comparativa de programas federais. In: Rev. Sociol. Polit., v. 24, n. 58, p. 121-143, jun.
Silva, C. A. (2001). Justiça em jogo: novas facetas da atuação dos promotores de justiça. São
Paulo: USP.
Souza, C. (2003). “Estado do campo” da pesquisa em políticas públicas no Brasil. In: Revista
Brasileira de Ciências Sociais, v. 18, n. 51: 15-20.
Souza, C. (2006). Políticas públicas: uma revisão da literatura. In: Sociologias, Porto Alegre,
ano 8, nº 16, jul/dez, p. 20-45.
Viegas. R. R. (2019). Do controle à expansão do sistema de justiça no Brasil: a ação do CNJ
e do CNMP. Trabalho apresentado no 43º Encontro da ANPAD. São Paulo, out.
Zuccolotto, R. & Teixeira, M. A. C. (2014). The causes of fiscal transparency: evidence in
the Brazilian states. In: Revista Contabilidade & Finanças, v. 25, 66: 242-254.
Zuccolotto, R. & Teixeira, M. A. C. (2019). Transparência: aspectos conceituais e avanços
no contexto brasileiro. Brasília, Enap.
27

View publication stats