CURSO DE EXTENSÃO

Envelhecimento e Políticas Públicas:

refletindo estratégia de direitos da
baixada fluminense do RJ

MATERIAL DE APOIO
O envelhecimento no Brasil: apectos sociais, políticos e
demográficos em análise
Governança, intersetorialidade e participação social na
política pública: o Conselho Nacional dos Direitos da
Pessoa Idosa
"Fundo Nacional do Idoso" e as Políticas de Gestão do
Envelhecimento da População Brasileira

ARTIGO
O envelhecimento no Brasil:
aspectos sociais, políticos e demográficos
em análise
Aging in Brazil: social, political and
demographic aspects under analysis
Silvana Maria Escorsima
https://orcid.org/0000-0002-4240-1692
Resumo: O artigo discute o fenômeno do
envelhecimento da sociedade brasileira, a
partir das relações antagônicas das classes
sociais no capitalismo. Situa a dependência
da classe trabalhadora às políticas públicas
e sociais no envelhecimento. A revisão bi-
bliográfica referencia a legislação de prote-
ção social e analisa os dados sociodemográ-
ficos. O acesso a essas políticas possibilitou
a melhoria nas condições de vida dos idosos,
tendência que se reverteu a partir da con-
trarreforma neoliberal do Estado.
Palavras-chave: Idosos. Proteção Social. Da-
dos Sociodemográficos.
Universidade Federal do Paraná (UFPR) — Setor Litoral, Matinhos/PR, Brasil.
a
Recebido: 12/4/2021    Aprovado: 15/6/21
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021
Article
http://dx.doi.org/10.1590/0101-6628.258
Abstract: The article discusses the
phenomenon of the aging of Brazilian
society, based on the antagonistic relations
of social classes in capitalism. It situates
the dependence of the working class on
public and social policies in aging. The
bibliographic review references the social
protection legislation and analyzes the
socio-demographic data. Access to these
policies made it possible to improve the
living conditions of the elderly, a trend that
was reversed from the neoliberal counter-
reform of the State.
Keywords: Seniors. Social Protection. Socio-
demographic Data.
427
 Escorsim, S.M.

Introdução

O
debate sobre o envelhecimento populacional segue duas grandes
vertentes: a primeira considera os avanços científicos e tecnoló-
gicos que ampliam a longevidade dentro de um processo natural
do ciclo de vida; e uma segunda que o situa nos marcos dos contextos
sócio-históricos, políticos e econômicos das sociedades analisadas e,
desse modo, desnaturaliza-se a ideia de que o envelhecimento ocorre
de modo linear e homogêneo. Este artigo pauta a análise desse fenô-
meno social a partir da segunda vertente. Ainda mais, considera que o
processo de envelhecimento polariza-se nas relações de classe, ou seja,
o envelhecimento da classe trabalhadora é profundamente desigual ao
da classe burguesa, em se tratando de uma sociedade capitalista, como
é o caso brasileiro.
Admitindo-se que a propriedade privada dos meios de produção
constitui o marco divisor entre os membros da sociedade em dois gru-
pos fundamentais, ou seja, proprietários e não proprietários dos meios
de produção, esta condição é estruturante das classes sociais, cujos
interesses passam a ser imediatamente antagônicos. Considerando-se
que as relações de produção/reprodução são constitutivas da sociedade,
necessárias para a manutenção da vida, também, faz-se necessária a
existência de um conjunto de instituições sociais, de ideias e sociabili-
dades que lhes deem significado e sustentação ideopolítica na estrutura
social capitalista, a qual resulta dessas relações.
Em sua obra, Marx e Engels (2010) identificaram nas sociedades in-
dustriais capitalistas o surgimento de uma classe burguesa1 proprietária
dos meios de produção. O capital investido por ela é valorizado mediante
a extração de um sobretrabalho não pago aos trabalhadores, os quais
são obrigados a vender sua força de trabalho para sobreviver, visto ser

Por burguesia entende-se a classe dos capitalistas modernos, proprietários dos meios de pro-
1

dução social que empregam o trabalho assalariado. Por proletariado, a classe dos assalariados
modernos que, não tendo os meios próprios de produção, são obrigados a vender sua força de
trabalho para sobreviver (Nota de F. Engels à edição inglesa de 1888) (Marx; Engels, 2010, p. 40).

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 O envelhecimento no Brasil

a única riqueza que possuem. Estabeleceu-se, desde então, uma antagô-

nica relação entre as classes. “A história de todas as sociedades até hoje
existentes é a história das lutas de classes” (Marx; Engels, 2010, p. 40).
Na contemporaneidade, Antunes (2001) cunha a expressão classe-
-que-vive-do-trabalho, no sentido de ampliar e enfatizar o atual sentido
da classe trabalhadora como ser social que trabalha. Para o autor, a clas-
se-que-vive-do-trabalho inclui a totalidade daqueles que vendem a sua
força de trabalho, tendo como núcleo central os trabalhadores produtivos
(manuais ou não), visto que deles se extrai diretamente a mais-valia por
sua participação direta no processo de valorização do capital. A expressão
agrega os trabalhadores improdutivos, cujo trabalho é consumido como
valor de uso e não como trabalho que cria valor de troca. Defende que
uma noção contemporânea deve incorporar a totalidade dos trabalhado-
res assalariados, vista a crescente imbricação entre trabalho produtivo
e improdutivo no atual estágio capitalista.

Essa noção incorpora o proletariado precarizado, o subproletariado moderno,

part time, o novo proletariado dos McDonald’s, os trabalhadores hifeniza-
dos de que falou Beynon, os trabalhadores terceirizados e precarizados
das empresas liofilizadas de que falou Juan José Castillo, os trabalhadores
assalariados da chamada “economia informal”, que muitas vezes são indi-
retamente subordinados ao capital, além dos trabalhadores desempregados,
expulsos do processo produtivo e do mercado de trabalho pela reestrutura-
ção do capital e que hipertrofiam o exército industrial de reserva, na fase
de expansão do desemprego estrutural (Antunes, 2001, p. 103-104).

É a partir desta tensa e contraditória configuração da vida social

para os trabalhadores que a velhice se situa, como tempo de construir
histórias singulares e histórias universais, cuja situação de classe perpas-
sa a condição de existência, e não permite que seja vislumbrada de modo
uniforme e homogêneo. Existem muitos modos de envelhecer, todavia
enraizados em dois fundamentais, os quais se constituem a partir da
divisão de classe social entre burguesia e proletariado.

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 Escorsim, S.M.

Os levantamentos sociodemográficos sobre o perfil do envelhecimen-

to no Brasil só adquirem inteligibilidade política se explicados a partir
dessas relações de classe, pois é a classe trabalhadora que depende vis-
ceralmente das políticas de trabalho e renda e das políticas de proteção
social, em especial, Saúde, Previdência e Assistência Social. Desse modo,
as condições objetivas e subjetivas (sociabilidades) para envelhecer estão
atreladas ao acesso a que possam ter os trabalhadores frente às políticas
redistributivas, e os resultados das pesquisas demonstram o quanto o
país promove ou não justiça e equidade social no sentido de diminuir as
desigualdades sociais.
O contexto político e econômico incide diretamente no modo como
se vive e como se envelhece. Assim, o presente artigo objetiva analisar
os indicadores do envelhecimento sob o prisma de classe social, funda-
mentalmente, o da classe trabalhadora. Para tanto, o suporte metodo-
lógico bibliográfico utilizou-se dos levantamentos sociodemográficos
das pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
e do arcabouço normativo-jurídico que prescreve a proteção social à
pessoa idosa.

1.  Debates sobre o envelhecimento

Para compreender a velhice é necessário contextualizá-la no marco

das relações sócio-históricas, políticas e econômicas do país, entendendo-
-a como um processo que está envolto em condições objetivas (materiais)
e subjetivas (sociabilidades) para a sua materialização cotidiana.
O processo de envelhecimento extrapola a condição de mero ciclo bio-
lógico condicionado no tempo para ser entendido como fenômeno humano
e social, multifacetado por expressões sociais e múltiplas significações
culturais construídas na sociedade, que só adquirem inteligibilidade
quando pensadas a partir de um determinado modo de produção, neste
caso, o modo de produção capitalista. Nessa direção, é possível entender
o lugar social dos membros de uma sociedade a partir de suas posições

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 O envelhecimento no Brasil

diante dos meios de produção fundamentais existentes, calcados na

propriedade privada destes.
Teixeira (2010) problematiza o envelhecimento a partir dos determi-
nantes econômicos, políticos e culturais que forjam a ordem e o tempo
do capital. Desvelar esses determinantes possibilita descortinar que o
envelhecimento do trabalhador tensiona-se numa problemática social,
visto seu pertencimento a uma classe social destituída dos meios de
produção e de renda advinda da riqueza socialmente produzida. A classe
trabalhadora, ao envelhecer, perde o valor de uso para o capital, cuja
lógica de acumulação é estruturalmente geradora das desigualdades
sociais, expressas na pobreza, no desemprego e no aumento da popula-
ção excedente.

Essas desigualdades sociais são reproduzidas e ampliadas no envelhe-

cimento do trabalhador, geralmente, para os trabalhadores pobres, cuja
trajetória foi marcada por piores condições de vida e trabalho, que tiveram
suas necessidades sociais rebaixadas, submetidas a mínimos sociais para
sua sobrevivência e de sua família (Teixeira, 2010 p. 67).

No campo da produção científica sobre o envelhecimento, Bezerra,

Almeida e Therrien (2012) procederam a uma análise sobre as produ-
ções acadêmicas na área da saúde e constaram que os estudos sobre as
consequências do envelhecimento nos países em desenvolvimento eram
escassos e centravam-se nos processos relacionados às condições de
saúde, questões relacionadas às aposentadorias e aos arranjos familiares,
motivados pelo aumento da população acima dos 60 anos.
O estudo das autoras registrou um aumento significativo desta te-
mática nas publicações no período de 2006 a 2009, cujo foco explicativo
centrava-se na transição demográfica registrada nos países em desen-
volvimento, contudo, sem oferecer uma análise sociopolítica e econômica
deste processo. Neste cenário, a aprovação no Brasil do Estatuto do Idoso
(Brasil, 2003a) teria fomentado o interesse nas pesquisas de graduação
e pós-graduação. Os artigos estudados evidenciavam que os serviços de

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saúde seriam pressionados para atender a uma demanda crescente nos

procedimentos diagnósticos e terapêuticos para as doenças crônicas não
transmissíveis e neurodegenerativas. Consequentemente, o atendimento a
essa população exigiria o investimento governamental nos serviços volta-
dos para a reabilitação física e mental (Bezerra; Almeida; Therrien, 2012).
As pesquisas nas áreas da reabilitação dos idosos são necessárias,
contudo, os indicadores epidemiológicos e suas análises, por vezes, são
demonstrados quantitativamente e de modo descontextualizado das
relações sociais estruturais da sociedade que os produziram.
Nos estudos acadêmicos sobre o envelhecimento, não é incomum
que as características evolutivas desse ciclo vital sejam apresentadas
como um processo uniforme que, em tese, explicaria o fenômeno para
toda e qualquer população, sem se considerar as condições objetivas e
subjetivas de existência.2 Estas últimas demarcam as singularidades da
vida social, em particular para a classe trabalhadora, cujo vigor é sub-
traído desde a mais tenra juventude para o provimento da vida, muitas
vezes, de modo precarizado e desprotegido perante as políticas sociais,
haja vista a quantidade de trabalhadores na condição de informalidade
no Brasil. A classe trabalhadora tem sua força de trabalho expropriada
e explorada frente às condições de produção e reprodução social, tendo
como principal substrato o seu tempo de vida.
Nessa direção, a narrativa utilizada em inúmeras propostas de
trabalho social com idosos é o aprendizado para envelhecer com quali-
dade de vida, submetendo-os ao controle de comportamentos adversos
às reais experiências de vida e de subsistência, muitas vezes, relegadas
a mínimos sociais. Estas propostas esvaziam-se de sentido por ocultar
as contradições e os conflitos existentes na ordem do capital, no que se
refere às condições objetivas da classe trabalhadora em ter satisfeitas
as suas necessidades humano-sociais.

Haja vista os discursos sobre o envelhecimento ativo com vista à preservação das capacidades,
2

como endosso para a longevidade com suposta saúde e qualidade de vida (Assis; Avanci, 2010).

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 O envelhecimento no Brasil

O significado social sobre o processo de envelhecimento humano

assume diferentes concepções em se tratando de contextos sócio-his-
tóricos e políticos, em sociedades determinadas, como o caso brasileiro.
Nesse sentido, pode-se afirmar que esse processo condiciona-se a partir
de relações sociais que demarcam o valor social que será atribuído a
determinados grupos e segmentos, a partir do lugar ocupado na socie-
dade e do grau de importância no processo produtivo e reprodutivo da
sociedade, tendo em vista o valor de uso para o capital.
Na sociedade capitalista, cujos valores encontram-se amalgamados
nas relações de competitividade, do individualismo, do culto à juven-
tude e à boa forma e, especialmente, na naturalização da desigualdade
social, a velhice simboliza um antagonismo à ideologia dominante.
Esta última advém das concepções burguesas de mundo, acirradas na
contemporaneidade pelas relações econômicas e sociais da sociedade
capitalista madura, que se baseia no efêmero, na transitoriedade de
pessoas e coisas, na intensa acumulação e apropriação privada da ri-
queza socialmente produzida pela classe abastada, num mundo onde
as relações são desumanizadas.
Segundo Haddad (1993), há uma ideologia do envelhecimento para a
qual é atribuído o sentido de “ciclo natural da vida”, porém, descolado do
contexto político, social e econômico vigente, como se as classes sociais
e suas relações antagônicas não interferissem diretamente no processo
de viver e envelhecer. Esta visão naturalizadora da velhice ignora a di-
visão de classes, que implica as condições objetivas de existência destas
e colocam-se como determinantes para as experiências cotidianas e na
construção da história de grupos e coletivos.
Isso se traduz no modo como se vive e se envelhece, pois, depen-
dendo das condições econômico-sociais, pode haver uma intensificação
do processo de penúria das condições objetivas e subjetivas de vida ou
interrupção prematura da existência devido às iniquidades sociais, tais
como a miséria, a pobreza, a fome, as doenças, a negligência familiar e o
abandono social. Falar de envelhecimento pressupõe descortinar que há

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maneiras diferentes de viver e de morrer, que não se envelhece de um único

modo (Haddad, 1993), visto que não há homogeneidade neste processo.
O envelhecimento reflete o modo como se viveu da infância à vida
adulta. Se as condições objetivas e subjetivas de vida possibilitaram su-
prir as necessidades físicas, psíquicas e sociais de indivíduos e grupos,
certamente, estes conseguirão alcançar maior longevidade, a qual pode
ser desfrutada com mais saúde e satisfação pessoal. Contudo, o inverso
é verdadeiro, na insuficiência de atendimento às condições essenciais à
vida, a condição de penúria acentua o sofrimento físico e psíquico, o que
pode resultar na interrupção prematura da existência.

2.  A proteção legal para a pessoa idosa

No Brasil, estima-se que a população idosa tenha alcançado a mar-

ca de 30,2 milhões de pessoas (IBGE, 2017). Isso representa um avanço
social em termos do aumento da expectativa de vida e expressa uma
significativa melhoria nas condições de vida desse segmento social,
ainda que as desigualdades sociais existentes nas diferentes regiões
brasileiras, os preconceitos e as discriminações persistam nas esferas
públicas e privadas. Apesar disso, os idosos conquistaram mais espaços
sociais e políticos, e contribuem com o desenvolvimento econômico e
cultural do país.
Essas conquistas sociais não se deram ao acaso, elas foram frutos
das intensas lutas históricas que os trabalhadores engendraram em seu
percurso de vida e conquistaram a partir de sua vocalização nos espaços
políticos, seja no campo dos direitos humanos, seja nos direitos sociais
e políticos. Em países cuja história das lutas sociais dos trabalhadores
alcançou estágios mais avançados na sua organização, a questão do
envelhecimento conquistou pauta na agenda estatal nos últimos três
decênios do século passado.
Internacionalmente, o debate sobre o envelhecimento ganhou des-
taque na I Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento organizada

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 O envelhecimento no Brasil

pela Organização das Nações Unidas em 1982 (Brasil,2003b). Nesse

encontro, definiu-se que a velhice teria como marco 65 anos nos países
desenvolvidos e 60 nos países em desenvolvimento. A expectativa de vida
passou a ser considerada um dos indicadores que demonstram índices
de desigualdade entre países.
A II Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, ocorrida em Madri
em 2002 (Brasil, 2003b), constatou o acelerado crescimento no número
de idosos no mundo, em particular nos países em desenvolvimento, e
concluiu pelo necessário protagonismo desse segmento junto às ações
governamentais, decorrentes da responsabilidade estatal frente às polí-
ticas públicas, que resultem no desenvolvimento dos países.
O marco legal para o reconhecimento da cidadania e dos direitos
sociais no Brasil é a Carta Constitucional de 1988 (Brasil, 1988). Na Car-
ta Magna, ratificou-se a garantia dos direitos sociais a esse segmento
populacional no capítulo da Seguridade Social, no que diz respeito à
expansão da rede de proteção, reconhecendo a Assistência Social como
política integrante da proteção social, porém, esta só seria regulamentada
após dois anos.
Foi através das legislações infraconstitucionais que a pessoa idosa
conquistou paulatinamente destaque e obteve o reconhecimento efetivo
de seus direitos sociais. Com a promulgação da Lei Orgânica da Assis-
tência Social (Brasil, 1990), a LOAS em seu artigo 2o previu o Benefício
de Prestação Continuada e, neste, o idoso em situação de pobreza que
comprove a incapacidade para prover a sua subsistência obteve o direito
de receber o benefício assistencial no valor de um salário mínimo.
A Política Nacional do Idoso (Brasil,1994) constitui-se na primeira
legislação específica para esse segmento social no Brasil. Com ela, a
população idosa obteve a prescrição de seus direitos sociais, no sentido
da promoção de sua autonomia e participação social (Brasil, 2014). Após
cinco anos, a Política de Saúde estabeleceu a prevenção e a promoção
da saúde por intermédio de atendimento multidisciplinar às demandas
dessa população a partir do pacto pela vida, com destaque para o idoso,

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 Escorsim, S.M.

a princípio pela Portaria Ministerial n. 1.395/99 (Brasil, 1999) e depois

instituindo a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (Brasil, 2006).
Outra conquista de significativa relevância social efetivou-se na
promulgação do Estatuto do Idoso (Brasil, 2003a), o qual ratificou direitos
já firmados por outras políticas públicas. A inovação trazida pelo Estatuto
deu-se na garantia do atendimento prioritário na saúde e na assistência
social, assim como na necessidade de programas educacionais que pu-
dessem promover a autonomia dos seus assegurados. Outro aspecto a
ser destacado diz respeito à questão da violência sofrida pelos idosos, a
qual comparece destacada nos artigos 2o e 3o da Lei, cujo entendimento
a circunscreve no campo da violação dos direitos e, assim, prescreve
sanções aos transgressores (Brasil, 2014).
Todo esse arcabouço jurídico-normativo tem a função de amparar,
proteger e promover o acesso e a garantia da população idosa a serviços
e benefícios das políticas públicas, como também reconhecer suas plenas
capacidades sociopolíticas, ratificando-as como direitos de cidadania.

3. O cenário sociodemográfico do envelhecimento

no Brasil. Repercussões sociais e políticas

A configuração do envelhecimento da população brasileira tem sido

estimada pelas pesquisas demográficas dos institutos governamentais. A
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) (IBGE, 2012) apurou
que a população idosa acima dos 60 anos estava assim distribuída no
Brasil: mulheres — 13.840.000; e homens — 11.010.000. O censo do IBGE
(2010) também registrou na época quase 30.000 pessoas centenárias.
Segundo a PNAD (IBGE, 2017), o segmento de idosos teve um incre-
mento de 18% nesse grupo etário. O número de mulheres foi estimado
em 16,9 milhões (56% do total de idosos) e de homens em 13,3 milhões
(44% do grupo). A quantidade cresceu em todas as unidades da federa-
ção, sendo os Estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul os que

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 O envelhecimento no Brasil

possuem o maior número de idosos. O Amapá apareceu como o Estado

com o menor percentual (7,2%).
Para a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República
(Brasil, 2014), a expectativa de vida do brasileiro aumentou em média
para 74,08 anos; esse dado foi identificado em 2011, reafirmando a ideia
de que esse segmento social é o que mais cresce no Brasil. Após o Censo
de 2010, houve um incremento de 47,8% nas faixas etárias acima dos
80 anos (IBGE, 2012).
Outro fenômeno destacado pela PNAD (IBGE, 2017) foi o aumento
na autodeclaração de pretos e pardos no período entre 2012 e 2017. Os
dois grupos cresceram consideravelmente: os que se declararam pretos
foram de 7,4% para 8,6%; os pardos de 45,3% para 46,8%.
Há uma projeção de que em 2025 o país ocupará o 6o lugar no
­ranking de maior população idosa no planeta. A PNAD (IBGE, 2012)
também identificou uma feminilização do envelhecimento em virtude
de que as mulheres vivem, em média, sete anos a mais que os homens.
Outro aspecto levantado por essa pesquisa foi o aumento de pessoas
idosas vivendo sozinhas no domicílio, representando mais de 6,7 milhões.
Enquanto o idoso dispuser de suas capacidades físicas e emocionais para
sua autonomia, poderá realizar todas as atividades cotidianas da vida
diária. Contudo, o avanço da idade repercute na diminuição progressiva
das capacidades funcionais, o que também indica que haverá cada vez
mais a necessidade de cuidadores, familiares ou não, qualificados para
suprir as demandas nos cuidados com alimentação, higienização, auxílio
na administração medicamentosa, conforto e segurança do idoso.
Esses dados refletem uma mudança no quadro epidemiológico bra-
sileiro. A ampliação do sistema de saneamento básico (ainda que esteja
longe da cobertura integral) e a educação para a saúde contribuíram
para o sucesso na prevenção e na diminuição de riscos e agravos para as
doenças infectocontagiosas. O aumento da longevidade populacional de-
marcou novos desafios para a saúde, pois se houve um declínio dos adoe-
cimentos por doenças infectocontagiosas, identificou-se um incremento

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 Escorsim, S.M.

das taxas para as doenças crônico-degenerativas não transmissíveis que

estão entre as mais prevalentes para a população idosa.
Esse cenário coloca em xeque a capacidade do sistema de saúde em
responder com programas de prevenção à saúde para enfermidades cujo
desenvolvimento é lento e gradativo, sem reversão, exigindo qualificação
técnica de mão de obra nessa área e recursos técnico-financeiros para
ampliar o número de atendimentos nos equipamentos de saúde que
possam garantir a integralidade dos cuidados dispensados em todos os
níveis de complexidade do sistema.
Os dados levantados pela PNAD (IBGE, 2012) apontaram para um
incremento na renda e no consumo das pessoas idosas. Sem dúvida, isso
foi propiciado pelas políticas sociais, em especial, através dos benefícios
previdenciários e da assistência social, sobretudo para os mais pobres.
Como decorrência, esse segmento social assumiu significativa participa-
ção na composição da renda total das famílias, na condição de principais
provedores ou corresponsáveis, o que ocorre em 53% dos domicílios
brasileiros. Nestes, os idosos comparecem com mais da metade da renda
de suas famílias, segundo o levantamento estatístico. Essa renda advém
em sua grande maioria dos benefícios previdenciários, como aposenta-
dorias ou pensões. Idosos com 65 anos ou mais que estão nessa condição
representam 84,4% (IBGE, 2010). Nesse aspecto, o levantamento (IBGE,
2012) mostrou que em 27% dos lares brasileiros, os idosos convivem em
famílias intergeracionais. Esse fenômeno pode ser explicado pela neces-
sidade de uma composição das várias rendas dos membros das famílias
para a garantia da sobrevivência, tendo em vista que o salário mínimo
é a referência nacional de aquisição pecuniária auferida pelo trabalho
de muitos brasileiros.
Assim, pode-se afirmar que a sua presença contribui significati-
vamente para a sobrevivência de suas famílias e suas rendas alteram
positivamente na circulação econômica dos municípios onde residem.
Considerando-se que, em sua maioria, os municípios brasileiros são de
pequeno e médio porte, pode-se estimar o impacto social que a presença

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 O envelhecimento no Brasil

dos idosos deflagra nas economias locais, ainda que persistam os pre-
conceitos e as discriminações sobre o fenômeno da velhice.
A pesquisa por domicílios também identificou que os idosos brasi-
leiros vivem densamente nas regiões urbanas em detrimento das áreas
rurais, numa proporção de 21 milhões contra 3,8 milhões (IBGE, 2012).
Também houve uma diminuição nas taxas de extrema pobreza desse
segmento populacional, 6% do total (IBGE, 2012), o que foi influenciado
pelo acesso à aposentadoria rural e pelo Benefício de Prestação Conti-
nuada da Política de Assistência Social.
As pesquisas recentes do IBGE (2019) apontaram que o desemprego
aumentou e atingiu a marca de 12,7 milhões de pessoas no Brasil. A taxa
de desocupação voltou a subir no trimestre entre novembro de 2018 a
janeiro de 2019. Assim, no cômpito de dez anos (de 2005 a 2015), o nível
de ocupação dos idosos caiu de 30,2% para 26,3%, o que indica o cresci-
mento da vulnerabilidade desse grupo etário para o mercado de trabalho,
resultante da baixa média de anos de estudo, o que corresponde a 65,5%
dos idosos com apenas o ensino fundamental incompleto inseridos no
mercado de trabalho.
A desigualdade social incide significativamente sobre os idosos
moradores das áreas rurais, pois a maioria continua trabalhando, mes-
mo recebendo benefícios de aposentadorias ou pensões, numa taxa de
84,9% dos 3,8 milhões declarados. Mais de 50% dessa população não
teve acesso à escolaridade ou completou apenas o primeiro ano do ensino
fundamental. O censo do IBGE (2010) identificou 32,2% de idosos nessa
situação, o que reitera a prevalência da ocupação em trabalhos braçais
e pouco remunerados.
É necessário destacar que a implementação das políticas protetivas
no âmbito da seguridade social, firmadas pela Carta Constitucional de
1988 e regulamentadas por legislações infraconstitucionais, bem como
as legislações específicas para a população idosa, possibilitou o reconhe-
cimento da cidadania e firmou o compromisso do Estado na garantia de
acesso a benefícios, auxílios e serviços no âmbito das políticas públicas.

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 Escorsim, S.M.

Os indicadores sociais e estatísticos demonstraram uma alteração

no quadro sanitário, epidemiológico e econômico-social dos idosos nos
últimos 30 anos, o que repercutiu no aumento da longevidade com me-
lhores condições de saúde e de existência. Isso se deveu à ampliação do
acesso a benefícios, serviços e auxílios das políticas sociais de Saúde
e Assistência Social. Contudo, num país de extremas desigualdades
sociais, ocasionadas pelo modelo econômico e social neoliberal, o enve-
lhecimento ainda se coloca como um desafio para a classe trabalhadora,
principalmente quando agravado por diferenças no interior desta entre
os segmentos urbanos e rurais.
O atual contexto sócio-histórico de regressão dos direitos sociais,
promovido pela ofensiva conservadora e neoliberal, no âmbito governa-
mental, desencadeado a partir de maio de 2016, já demonstra os seus
efeitos. A contrarreforma do Estado vem incidindo na precarização das
relações de trabalho e renda, sobretudo nas progressivas propostas (no
âmbito normativo) para o enxugamento do financiamento das políticas
sociais, tais como a Previdência, a Saúde, a Educação e a Assistên-
cia Social.
Os trabalhadores são aqueles que mais se utilizam das políticas
públicas e, por isso, serão os mais atingidos, o que afetará sensivelmente
as condições objetivas e subjetivas de vida e o envelhecimento digno da
população brasileira. Um exemplo disso ocorreu em dezembro de 2016,
com a aprovação da Emenda Constitucional n. 95 (Brasil, 2016), que previu
o congelamento dos gastos do governo federal por 20 anos, cujo impacto
do arrocho fiscal recaiu principalmente nas áreas da saúde e educação,
além das demais políticas. Isso se deu à revelia de que o gasto público
per capita com a saúde no Brasil já é um dos menores entre os países
que possuem um sistema universal equivalente ao SUS, o que significará
em curto e médio prazo a inviabilização do sistema,3 penalizando ainda
mais a população usuária.

Por precariedade, falta ou obsolescência de sua infraestrutura.

3

440 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021
 O envelhecimento no Brasil

No início de 2019, a presidência da república encaminhou à análise

do poder legislativo a Proposta de Emenda Constitucional n. 06/2019
(Brasil, 2019), que versou sobre a reforma da previdência social para os
trabalhadores da iniciativa privada e servidores públicos. Essa proposta
foi aprovada e passou a vigorar a partir de 13 de novembro de 2019.4As
suas principais mudanças residem no aumento do tempo de contribui-
ção (mínimo) de 15 para as mulheres e 20 anos para os homens,5 como
também na idade mínima para a aposentadoria: homens com 65 anos e
mulheres com 62 anos.
Na regra anterior, os trabalhadores rurais, por exemplo, podiam se
aposentar com 60 e e 55 anos, homens e mulheres, respectivamente, com
15 anos de contribuição básica (Brasil, 2019). A reforma aprovada man-
teve a quinzena como tempo de contribuição mínimo. Os trabalhadores
de economia familiar podem se aposentar sem ter contribuído, porém,
desde que comprovem 15 anos de atividade rural.
A reforma penalizou todos os trabalhadores, contudo, acirrou ainda
mais a desigualdade e a vulnerabilidade dos trabalhadores rurais. As
mulheres idosas que, como foi apontado anteriormente, vivem em média
sete anos a mais que os homens, serão frontalmente dilapidadas com
a reforma, visto que a pensão por morte equivalia a 100% do valor da
aposentadoria. Com as novas regras, a pensão será de 50% da aposen-
tadoria do falecido, somando-se a ela 10% por dependente, o que recairá
para 60% do valor, em média. Por exemplo, a pensão só chegará a ser
integral se houver cinco dependentes (Brasil, 2019).
Outro aspecto que causou polêmica e debates foi a proposição de mu-
dança do sistema previdenciário. O modelo atual, de repartição simples,
prevê a contribuição solidária dos trabalhadores da ativa para manter os
benefícios dos aposentados. A proposta inicial da reforma da previdência

Trata-se da Emenda Constitucional n. 103/2019.

4

O tempo de contribuição mínimo de 15 anos será mantido para os homens, desde que já estejam
5

contribuindo para o Regime Geral da Previdência Social antes da promulgação da EC n 103/2019.

Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021 441
 Escorsim, S.M.

sinalizava para a adoção do sistema de capitalização (Brasil, 2019), cuja

lógica é a de seguro, em que cada trabalhador contribuiria para sua
própria aposentadoria e, em tese, esse fundo poderia ser aplicado pelo
sistema gestor no mercado financeiro, alçando maior rentabilidade, com
vista a um incremento lucrativo para o sistema financeiro. Essa lógica
perversa de cunho neoliberal não obteve aprovação do legislativo. Con-
tudo, as alíquotas de contribuição foram alteradas prevendo aumento
progressivo sobre as diversas faixas salariais; esse incremento passou a
vigorar no primeiro trimestre de 2020.
Não se teve o propósito de aprofundar esses temas, nem é o objetivo
deste artigo analisar o cenário da contrarreforma do Estado, contudo, há
que se ilustrar as recentes investidas neoliberais na retração dos inves-
timentos do fundo público nas políticas públicas e sociais, com vista à
expansão do mercado nas áreas de interesse social. Essas repercussões
deverão ser objeto de novos estudos, levantamentos sociodemográficos
e de pesquisas que venham a subsidiar o debate de todos os setores
progressistas da sociedade, adensando-o ao do segmento do idoso, e
que possam fortalecer a luta pela manutenção e garantia dos direitos já
firmados, como também ousem avançar na conquista de outros tantos
benefícios e serviços sociais, necessários à classe trabalhadora, que
promovam justiça e equidade social.

Considerações finais

Muitas conquistas sociais foram alcançadas pelo protagonismo dos

movimentos dos trabalhadores que vocalizaram, na tensa arena política
brasileira, suas demandas e necessidades e no interior dos movimentos,
o destaque é para as lutas do segmento dos idosos que, gradativamente,
alçaram o reconhecimento do Estado para sua cidadania, por meio da
Carta Constitucional de 1988 e de outras legislações infraconstitucionais
que ratificaram os seus direitos sociais.

442 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021
 O envelhecimento no Brasil

O arcabouço político-jurídico consolidou a luta histórica desse seg-

mento por melhores condições objetivas de vida, contudo, apenas isso não
é suficiente para a garantia do acesso e usufruto de benefícios, auxílios e
serviços demandados pela população idosa junto às políticas públicas e
sociais. Não é incomum no Brasil a violação de direitos dos idosos. Ainda
se faz premente que a legislação seja efetivada no cotidiano da sociedade.
A questão central debatida neste ensaio é a condição da classe
trabalhadora idosa que vive de salário ou renda pecuniária, seja para
aqueles que ainda necessitam vender a sua força de trabalho, seja para a
renda obtida através de benefícios previdenciários e da assistência social.
O estudo demonstrou que as políticas de seguridade social possi-
bilitaram um incremento na renda e no consumo das pessoas idosas, e
que estas participam decisivamente na composição da renda total das
famílias, como também alteram de forma substancial o cenário econô-
mico dos municípios onde vivem, ainda que, em sua maioria, a população
idosa tenha apenas o nível fundamental de escolaridade.
A desigualdade social acentua-se para os idosos que vivem nas áreas
rurais, cujas taxas de extrema pobreza persistem. Assim, as políticas de
trabalho e renda, bem como as políticas de proteção social, são essenciais
para que o processo de envelhecimento seja amparado por condições obje­
tivas que supram as necessidades dos idosos, num momento de declínio
ou perda da capacidade laborativa e, desse modo, do seu próprio sustento
e manutenção, além de incentivar que a sociedade desenvolva sociabi-
lidades mais humanas e fraternas. Contudo, a profunda desigualdade
social brasileira afeta todos os extratos da classe trabalhadora e mais
drasticamente a população idosa, quando não lhe assegura os direitos
prescritos nas diversas legislações e precariza as condições de existên-
cia, como se verifica na atual conjuntura de regressão do financiamento
estatal para as políticas públicas e sociais.
Faz-se necessário que a classe trabalhadora se engaje na resistência
e no combate ao modelo neoliberal/mercantilista de Estado, com vista

Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021 443
 Escorsim, S.M.

à ampliação das garantias sociais, políticas e econômicas, para além

daquelas já afiançadas legalmente, fortalecendo a democracia e a cida-
dania, com mais dignidade e saúde em seu processo de envelhecimento.

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 O envelhecimento no Brasil

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Sobre a autora
Silvana Maria Escorsim – Doutora em Serviço Social. Professora adjunta.
Câmara do Curso de Serviço Social, UFPR — Setor Litoral.
E-mail: mariaescorsim@ufpr.br

Este é um artigo de acesso aberto distribuído nos termos de licença Creative Commons.

446 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 142, p. 427-446, set./dez. 2021

Governança, intersetorialidade e participação social na política
pública: o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa
Governance, intersectoriality and social participation in public
policy: the National Council on the Rights of the Elderly
Michele Souza e Souza 1
Cristiani Vieira Machado 1
Abstract Aging is a complex phenomenon that
requires different types of public policies. In 2002,
the National Council for the Rights of the Elderly
(CNDI) was created as a governance structure to
enhance the guarantee of rights through coordi-
nation between sectors of government and civ-
il society. The article seeks to analyze the CNDI
based on the description of the institutional con-
figuration and characterization of its operation in
the proposal of strategies for implementing and
monitoring the main policies for the elderly. The
analytical framework of public policy analysis was
used, with emphasis on the concept of governance,
laws and documents, highlighting the minutes of
Council meetings, as well as semi-structured in-
terviews. As a result, it was possible to detect the
importance of these spaces that enable the influ-
ence and control of institutionalized civil society
over the State. However, difficulties of referral of
the actions, obstacles in the relationship between
the social actors were observed, as well as insuffi-
cient involvement of some government agencies.
In the context of accelerated demographic chang-
es, social inequalities and vulnerability of the el-
derly population, this governance strategy per se
has not been sufficient to ensure the realization of
1
Escola Nacional de Saúde the rights envisaged.
Pública Sergio Arouca,
Fiocruz. R. Leopoldo Key words Governance, Elderly, Public policies,
Bulhões 1480, Manguinhos. Social rights, Intersectoriality
21041-210 Rio de Janeiro
RJ Brasil.
michele.ifcs@gmail.com
DOI: 10.1590/1413-812320182310.14112018 3189
ARTIGO ARTICLE
Resumo O envelhecimento é um fenômeno
complexo que requer diferentes tipos de políticas
públicas. Em 2002 foi criado o Conselho Nacio-
nal dos Direitos da Pessoa Idosa (CNDI) como es-
trutura de governança para fortalecer a garantia
de direitos através da articulação entre setores de
governo e sociedade civil. O artigo objetiva ana-
lisar o CNDI a partir da descrição da configura-
ção institucional e caracterização da sua atuação
na proposição de estratégias de implementação e
acompanhamento das principais políticas para
os idosos. Utilizou-se o referencial de análise de
políticas públicas, com ênfase no conceito de go-
vernança. Analisaram-se leis e documentos, com
destaque para as atas das reuniões do Conselho,
além de entrevistas semiestruturadas. Como re-
sultado foi possível atestar a importância desses
espaços que possibilitam a influência e controle
da sociedade civil institucionalizada sobre o Es-
tado. Porém, observaram-se dificuldades de enca-
minhamento das ações, entraves na relação entre
os atores sociais e insuficiente envolvimento de
alguns órgãos governamentais. Diante das acele-
radas mudanças demográficas, de desigualdades
sociais e vulnerabilidade de parte da população
idosa, essa estratégia de governança per se não
tem sido suficiente para assegurar a efetivação dos
direitos previstos.
Palavras-chave Governança, Idosos, Políticas
públicas, Direitos sociais, Intersetorialidade
 3190
Souza MS, Machado CV
Introdução
O Brasil tem experimentado uma alteração da
estrutura etária caracterizada por aumento da
participação de idosos na população total. Entre
1991 e 2012, a proporção de idosos na população
subiu de 9,7 para 13,7%1.
Em consequência, modificou-se o perfil de
mortalidade da população, com aumento da in-
cidência de doenças crônico-degenerativas como
as cardiovasculares e neoplasias2, que podem exi-
gir cuidados prolongados por anos3,4.
O segmento de idosos é heterogêneo. Parte
destes apresenta autonomia e capacidade de ge-
rir sua vida nas dimensões econômica, social e
cognitiva, desempenhando papéis essenciais em
suas famílias e meio social. Por outro lado, par-
te sofre com o aparecimento e/ou agravamento
de doenças incapacitantes ou com a escassez de
rendimentos.
Assegurar um contexto propício e favorável
ao envelhecimento requer políticas amplas que
levem em consideração o idoso, a comunidade, a
família e seu contexto social. Tais políticas devem
envolver o Estado e a sociedade civil, de forma a
favorecer o acesso dos idosos aos serviços e recur-
sos, permitindo que se realizem como cidadãos
independentes e sejam tratados com dignidade5.
Considerando-se o envelhecimento como
um fenômeno complexo e multifacetado que
exige diferentes tipos de políticas públicas, a in-
tersetorialidade, ou seja, a construção conjunta
de ações e políticas entre diferentes setores, tais
como saúde, assistência social e direitos huma-
nos, se configura como um dos maiores desafios
para a proteção social e promoção da qualidade
de vida dos idosos4. Além disso, a implementação
de políticas para esse grupo requer a participação
de diferentes atores sociais, incluindo os movi-
mentos de representação dos idosos.
No Brasil, em 2002, foi criado o do Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa (CNDI)
como estrutura de governança para fortalecer
as políticas públicas para a população idosa por
meio da articulação intersetorial e da participa-
ção social dos atores relevantes para a proteção
social aos idosos.
O artigo tem como objetivo analisar a atua-
ção do CNDI de 2002 a 2016, como um espaço
inovador de governança em uma política públi-
ca, que busca articular setores de governo e so-
ciedade civil na garantia dos direitos desse grupo
populacional6. O estudo buscou descrever a con-
figuração institucional do CNDI e caracterizar a
sua atuação na proposição de estratégias de im-
plementação e no acompanhamento da Política
Nacional do Idoso (PNI) e do Estatuto do Idoso
no país.
Metodologia
Utilizou-se o referencial de análise de políticas
públicas, com destaque para o conceito de gover-
nança da política, na perspectiva da atuação e das
relações entre Estado e sociedade civil7. Compre-
ende-se governança como o conjunto de estra-
tégias utilizadas para governar, considerando os
mecanismos (redes, diálogos) e padrões de articu-
lação entre os atores sociais, que podem ser esta-
tais e não estatais. Assume-se que a formulação e
gestão de políticas públicas não deve se limitar ao
Estado, mas envolver a participação de atores so-
ciais interessados e implicados com determinada
política. Essa perspectiva destaca uma abordagem
relacional em que redes sociais/comunidade se
configuram como parte integrante das estruturas
de construção de políticas públicas8-10.
O processo de negociação e diálogo entre
diversos atores envolvidos é fundamental para
coordenar as políticas além do escopo setorial.
A intersetorialidade pode ser entendida como o
“enfrentamento do desafio da integração e arti-
culação de atores, processos e estruturas que fo-
ram construídos e operam, tradicionalmente, de
forma fragmentada”11. Nesse sentido, o CNDI é
uma instância que visa favorecer a articulação e
compartilhamento de atribuições entre diferen-
tes setores, visando à implementação, densidade
e abrangência das políticas para os idosos.
Foram priorizados dois eixos de análise: (i)
Configuração político-institucional, que compre-
endeu a estrutura, a organização e a participação
dos atores estatais e não-estatais no Conselho; e
(ii) Agenda política, que diz respeito aos temas
priorizados nas reuniões do CNDI.
As estratégias metodológicas envolveram
análise de leis e documentos referentes ao CNDI,
com destaque para as atas das reuniões do Con-
selho realizadas entre novembro de 2002 e abril
de 2016, solicitadas através do Sistema Eletrô-
nico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-
SIC). No período foram realizadas 81 reuniões,
das quais foram analisadas as 54 atas disponíveis
(66% do total de reuniões), distribuídas en-
tre todas as gestões bienais do período. Destas,
42 tinham a relação completa de participantes
(77,7% das atas analisadas).
Em caráter complementar, foram realizadas
quatro entrevistas semiestruturadas com in-

formantes-chave que atuaram no CNDI por ao
menos dois anos, em diferentes gestões: um ex-
Secretário Executivo do CNDI, representante de
órgão estatal (entrevistado 1); um representante
da área técnica de outro órgão estatal (entrevista-
do 2); um ex-presidente do CNDI, de órgão esta-
tal (entrevistado 3); e um ex-presidente do CNDI
vinculado à entidade civil não-governamental
(entrevistado 4).
Procedeu-se a análise de conteúdo temática
dos documentos e entrevistas, considerando os
eixos definidos no estudo.
Resultados
Configuração político-institucional
A partir da Constituição de 1988, observam-
se avanços na institucionalização de instâncias de
controle social nas áreas da Seguridade Social12,13.
A lei que instituiu a Política Nacional do Idoso
(PNI), em 1994, previu a criação do CNDI, com
o objetivo de “viabilizar o convívio, a integração
e a ocupação do idoso na sociedade, mediante
sua inclusão no processo de formulação de po-
líticas públicas destinadas a seu grupo social”14.
No entanto, a criação do Conselho foi adiada,
ocorrendo somente oito anos depois, ligado ao
Ministério da Justiça15,16.
Em 2004, o CNDI foi regulamentado como
um órgão colegiado de caráter deliberativo sob
encargo do Ministério da Previdência e Assis-
tência Social16. Já em 2009, passou a integrar a
estrutura da Secretaria Especial dos Direitos Hu-
manos (SEDH) da Presidência da República, vin-
culada ao Ministério da Justiça.
De forma geral, o CNDI tem como objetivo
acompanhar a aplicação do Estatuto do Idoso, da
PNI e dos demais atos normativos relacionados
ao atendimento do idoso. Entre suas competên-
cias destaque-se: a) estimular a ampliação dos
mecanismos de participação e controle social; b)
apoiar os Conselhos Estaduais, do Distrito Fede-
ral e Municipais dos Direitos do Idoso, os órgãos
estaduais, municipais e entidades não-governa-
mentais; c) acompanhar a elaboração e a execu-
ção da proposta orçamentária da União; d) pro-
mover a cooperação entre os governos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
e a sociedade civil organizada na formulação e
execução da política nacional de atendimento
dos direitos do idoso; entre outras.
O CNDI tem caráter paritário, sendo compos-
to por 14 membros do Poder Executivo e 14 da
3191
Ciência & Saúde Coletiva, 23(10):3189-3200, 2018
sociedade civil. Além da Secretaria Especial dos
Direitos Humanos da Presidência da República
(SEDH), integram o Conselho os seguintes mi-
nistérios: Justiça; Relações Exteriores; Trabalho
e Emprego; Educação; Saúde; Cultura; Esporte;
Turismo; Cidades; Ciência e Tecnologia; Desen-
volvimento Social e Combate à Fome; Previdên-
cia Social; Planejamento, Orçamento e Gestão.
Já os membros da sociedade civil devem per-
tencer a entidades civis organizadas, com atuação
na promoção e defesa dos direitos da pessoa ido-
sa. De acordo com o Regimento do CNDI, consi-
dera-se organização da sociedade civil a entidade
de direito privado sem fins lucrativos, de interes-
se e/ou de utilidade pública que tenha atuação no
âmbito nacional, com representação em no mí-
nimo cinco unidades da federação e três regiões.
Os critérios de elegibilidade para os mem-
bros das entidades não governamentais são des-
critos no Quadro 1.
O Conselho é composto por: Plenário, Co-
missões Permanentes e Temporárias e Secretaria
Executiva. A Presidência do CNDI tem funções
específicas, ficando a coordenação dos trabalhos
das Comissões a cargo da Vice-presidência6.
As comissões permanentes são: Políticas Pú-
blicas; Orçamento e Finanças; Normas; Articula-
ção com os Conselhos e Comunicação Social. A
partir de 2010 também foi criada a Comissão de
Gestão do Fundo Nacional do Idoso. O Quadro
2 abaixo apresenta as principais atribuições das
comissões.
A escolha dos membros da sociedade civil é
realizada por processo eleitoral, a cada dois anos.
Já a presidência e a vice-presidência são alterna-
das a cada biênio entre os segmentos da socie-
dade civil e do governo. O Quadro 3 mostra as
organizações que ocuparam a presidência do
Conselho entre 2002 e 2016.
Entre as entidades da sociedade civil, se des-
tacaram na presidência aquelas com trajetória
expressiva na luta pelos direitos dos idosos. Em
relação aos órgãos governamentais, ao longo das
gestões, o Ministério da Saúde ocupou a presi-
dência apenas uma vez. Nas demais gestões sob
comando de órgãos governamentais, a presidên-
cia foi assumida por membros da SEDH.
As reuniões do CNDI têm periodicidade bi-
mestral. A Figura 1 mostra a frequência de par-
ticipação dos representantes dos órgãos gover-
namentais e entidades não governamentais nas
reuniões no período.
Quanto às entidades civis não governamen-
tais, a Confederação Brasileira de Aposentados e
Pensionistas – COBAP, a Associação Nacional de
 3192
Souza MS, Machado CV

Quadro 1. Critérios para a admissão de membros de entidades civis não governamentais.

Definição
Um representante e respectivo suplente de cada um dos
seguintes segmentos da sociedade civil atuantes no campo
da defesa ou da promoção dos direitos da pessoa idosa
Dois representantes e respectivos suplentes de cada um dos
seguintes segmentos da sociedade civil atuantes no campo
da defesa ou da promoção dos direitos da pessoa idosa
Três representantes e respectivos suplentes de cada um dos
seguintes segmentos da sociedade civil atuantes no campo
da defesa ou da promoção dos direitos da pessoa idosa
Fonte: Elaboração própria a partir do regimento interno do CNDI.
Caráter das organizações elegíveis
a) Organizações de trabalhadores urbanos
e rurais; b) Organizações de Empregadores
urbanos e rurais; c) Órgãos Fiscalizadores do
Exercício Profissional; d) Organizações de
Educação, ou Lazer, ou Cultura, ou Esporte, ou
Turismo.
a) Organizações da Comunidade Cientifica;
b) Organizações de Aposentados e Pensionistas.
a) Organizações de Defesa de Direitos;
b) Organizações de Atendimento à Pessoa Idosa.

Quadro 2. Principais atribuições das comissões permanentes do CNDI.

Comissões
Principais atribuições
Permanentes
Comissão I- Acompanhar e avaliar a Política Nacional do Idoso; II- assessorar, acompanhar e avaliar
de Políticas o plano estratégico nacional de implementação das deliberações da Conferência Nacional
Públicas dos Direitos da Pessoa Idosa; III- criar mecanismos e estratégias para assessorar e monitorar
a formulação e operacionalização dos planos estratégicos Estaduais, Distrital e Municipais,
decorrentes das respectivas conferências; entre outras.
Comissão de I- Apreciar e acompanhar as diretrizes, propostas e execução orçamentárias pertinentes ao
Orçamento e segmento idoso elaboradas pelos Ministérios; II- Assessorar na formulação da proposta
Finanças orçamentária dos Planos Estratégicos das unidades federativas e a execução financeira; III -
identificar as necessidades da Presidência e das demais Comissões no que diz respeito à gestão
administrativa e financeira do CNDI; IV- solicitar que a Secretaria de Direitos Humanos
informe os recursos previstos para a gestão e funcionamento do CNDI, entre outras.
Comissão de I- Acompanhar, analisar, propor sobre a constitucionalidade das matérias que lhe forem
Normas submetidas; II- propor alteração no regimento interno do CNDI; III- propor a realização de
estudos, debates e pesquisas sobre a aplicação e os resultados estratégicos alcançados pelos
programas e projetos de atendimento ao idoso.
Comissão de I- organizar coletânea de instrumentos legais que versem sobre a PNI; II - organizar
Articulação Resoluções do CNDI, resgatando a memória histórica; III – divulgar as atividades do CNDI e
com Conselhos da PNI; IV - colaborar na divulgação das ações realizadas pelas entidades civis representativas
e Comunicação da pessoa idosa em âmbito nacional; V - recomendar às Comissões Permanentes que seja
Social dada ênfase especial ao trabalho integrado governo e sociedade, etc.
Comissão I- Elaborar anualmente os planos de trabalho e de aplicação dos recursos do Fundo; II -
de Gestão definir os procedimentos e critérios a serem contemplados nos Editais para a aprovação de
do Fundo projetos a serem financiados com recursos do Fundo ; III - demandar aos responsáveis as
Nacional do informações necessárias ao acompanhamento e avaliação das atividades apoiadas pelo Fundo;
Idoso IV - desenvolver atividades relacionadas à ampliação da captação de recursos para o Fundo;
V- avaliar e aprovar os pedidos de registro das instituições e inscrição dos programas junto ao
CNDI, entre outras.
Fonte: Elaboração própria feita a partir do Regimento Interno do CNDI.

Gerontologia - ANG e a Pastoral da Pessoa Idosa
foram as que mais estiverem presentes ao longo
dos doze anos. As duas primeiras organizações
têm sido protagonistas do movimento pró direi-
tos dos idosos no Brasil17,18.
A ANG, fundada em 1985, tem por finalidade
contribuir para a melhoria das condições de vida
da população idosa por meio da defesa de polí-
ticas para esse grupo, promoção de espaços de
trocas entre especialistas e produção de conheci-
 3193

Ciência & Saúde Coletiva, 23(10):3189-3200, 2018

Quadro 3. Quadro resumo dos órgãos governamentais e entidades da sociedade civil que ocuparam a presidência
do CNDI – 2002 a 2016.
Gestão Entidades que ocuparam a presidência
2002 – 2004 Associação Nacional de Gerontologia - ANG
2004 – 2005 Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos
2006 – 2008 Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e
Pessoas com Deficiência-AMPID
2008 – 2010 Ministério da Saúde
2010 - 2012 Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia – SBGG
2012 – 2014 Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH)
2014 – 2016 Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas-COBAP
Fonte: Elaboração própria a partir das atas de reunião do CNDI.

mento sobre o envelhecimento. Essa Associação
fomentou uma mobilização nacional no final
da década de 90 que culminou na elaboração do
documento “Políticas para a 3ª idade nos anos
90”, inspiração para o texto da PNI e criação do
CNDI.
A COBAP, criada em 1985, ganhou visibi-
lidade durante a Assembleia Nacional Consti-
tuinte ao reivindicar a melhoria dos benefícios
previdenciários e propiciar maior visibilidade às
demandas dos idosos.
O tempo de atuação e a organicidade de tra-
jetória dessas organizações ajudam a compreen-
der a sua assiduidade ao longo das reuniões do
CNDI, bem como seu papel decisivo na imple-
mentação da PNI17.
A Pastoral da Pessoa Idosa, vinculada à
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, foi
a segunda mais assídua nas reuniões do CNDI.
Criada em 2004, a Pastoral tem como objetivo
melhorar a qualidade de vida dos longevos me-
diante ações junto às redes comunitárias e socio-
familiares19.
Destaque-se também a presença frequen-
te de organizações de defesa de direitos­­­como a
Associação Nacional dos Defensores Públicos, a
Associação Nacional de Membros do Ministério
Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pes-
soas com Deficiência e a Ordem dos Advogados
do Brasil (OAB). A assiduidade dessas entidades é
fundamental para monitorar as políticas a partir
dos preceitos legais.
As entidades civis têm sido decisivas na defe-
sa da temática do idoso na agenda de prioridades
do Estado. A Sociedade Brasileira de Geriatria e
Gerontologia (SBGG) também teve papel rele-
vante e pioneiro na luta pela ampliação dos di-
reitos dos idosos, assim como o SESC e a OAB.
Em relação ao governo, além da Secretaria
Especial de Direitos Humanos – SEDH, os minis-
térios que mais participaram foram os de: Saú-
de; Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS); Previdência Social (MPS) e Educação
(MEC). A assiduidade desses órgãos expressou os
eixos prioritários da PNI e do Estatuto do Idoso.
Desde 2009, a Secretaria do CNDI é vincula-
da à SEDH, que é responsável por grande parte
das iniciativas e políticas específicas para a pessoa
idosa. Isso explica a sua frequente participação
nas reuniões do Conselho.
O Ministério da Saúde é um dos órgãos fun-
damentais no desenvolvimento de políticas para
o bem-estar da população idosa. A PNI destaca
como competências da área da saúde: garantia de
assistência integral à saúde; prevenção, promo-
ção e recuperação da saúde; aplicação de normas
para funcionamento de instituições geriátricas,
com fiscalização pelos gestores do Sistema Úni-
co de Saúde; criação de serviços alternativos de
saúde para o idoso; entre outros. No Estatuto do
Idoso, o capítulo IV também se dedica ao direito
à saúde.
O Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) é responsável por po-
líticas essenciais na promoção do bem-estar dos
idosos, como as de Assistência Social. Em seu
âmbito, se inserem ações de proteção social bási-
ca e especial que priorizam os idosos. O Benefício
de Prestação Continuada (BPC), um mecanismo
fundamental de garantia de renda básica à pessoa
idosa, integra a proteção social básica, no âmbito
do Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
A PNI ressalta a importância da área da As-
sistência que deve: prestar serviços e desenvolver
ações para o atendimento das necessidades bási-
cas do idoso, mediante a participação das famí-
lias, da sociedade e de entidades governamentais
e não-governamentais; estimular alternativas de
atendimento ao idoso; promover a capacitação
de recursos para atendimento ao idoso; entre ou-
 Souza MS, Machado CV
3194

Ministério da Saúde
Secretaria de Direitos Humanos- SDH
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome- MDS
Ministério da Educação- MEC
Ministério da Previdência Social- MPS
Ministério das Cidades
Ministério da Justiça
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão- MPOG
Ministério do Trabalho e Emprego
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação- MCTI
Ministério dos Esportes
Ministério da Cultura-Minc
Ministério das Relações Exteriores- MRE
Instituto de Pesquisa Aplicada- IPEA
Ministério do Turismo
Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas- COBAP
Associação Nacional de Gerontologia- ANG
Pastoral da Pessoa Idosa
Associação Nacional dos Defensores Públicos- ANADEP
Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência- AMPID
Ordem dos Advogados do Brasil- OAB
SESC Departamento Nacional
Concelho Federal de Serviço Social- CEFESS
Associação Brasileira de ALsheimer e Doenças Similares- ABRAz
Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia- SBGG
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura- CONTAG
Movimento de Reintegração das Pessoas Atingidas pela Hanseníase- MOHRAN
Centro Interdisciplinar de Assistência e Pesquisa em Envelhecimento- CIAPE
Associação Brasileira dos Clubes Da Melhor Idade- ABCMI
Confederação Nacional do Comércio- CNC
Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos (Sintapi/CUT)
Federação Nacional das Apaes- FENAPAEs
Associação Médica Brasileira- AMB
Associação de Mantenedores-Beneficiários da Petros- AMBEP
Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior- ANDIFES
Colégio Brasileiro de Ciências do Esporte- CBCE
Conferência Nacional Dos Bispos do Brasil- CNBB
Conselho Federal de Psicologia- CFP
Confederação Nacional das Instituições Financeiras- CNF
Fórum Nacional Permanente da Sociedade Civil
Fórum Metropolitano da Pessoa Idosa
Concelho Distrital de Segurança Pública- CONDISP
Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio: CNTC
Confederação Nacional dos Trabalhadores nas Indústrias de Alimentação e Afins- CNTA
Confederação Nacional do Transporte- CNT
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Número de reuniões

Figura 1. Participação dos órgãos governamentais e organizações não governamentais nas reuniões do CNDI, 2002 a maio de 2016.

Nota: Das 54 atas analisadas, somente 42 tinham relação completa dos participantes.

tros. O Estatuto do Idoso também compreende
um capítulo sobre as atribuições da área na assis-
tência aos idosos.
Outro Ministério assíduo das reuniões do
CNDI é o da Previdência Social (MPS), cuja fi-
nalidade é diretamente atrelada à proteção aos
idosos. O benefício contributivo da previdência
se configura como a principal fonte de renda
para esse grupo. A solicitação do BPC também
se dá nas agências do Instituto Nacional de Se-
guro Social (INSS), vinculado ao MPS, embora a
coordenação do benefício seja feita pelo MDS. A
política da previdência, por meio das aposenta-
dorias e pensões, favorece no espaço familiar uma
revalorização das pessoas idosas que “obtêm uma
espécie de salvaguarda de subsistência familiar,
invertendo o papel social de assistidos para assis-
tentes, no contexto da estratégia de sobrevivência
das famílias pobres”20.
A PNI tratou da previdência no que concer-
ne à priorização do atendimento do idoso nos
requerimentos dos benefícios previdenciários.
Também salienta a necessidade de estímulo a
programas de preparação para a aposentadoria
nos setores público e privado com antecedência
mínima de dois anos ao afastamento. O Estatuto
do Idoso dedicou o Capítulo VII à área.
A participação do MEC pode ser compre-
endida a partir das orientações preconizadas na
PNI, reforçadas pelo Estatuto do Idoso, como: a
necessidade de adequar material didático a pro-
gramas educacionais destinados ao idoso; inserir
nos currículos mínimos conteúdos voltados para
o processo de envelhecimento; incluir a Geronto-
logia e a Geriatria como disciplinas curriculares
nos cursos superiores; e desenvolver programas
educativos nos meios de comunicação, a fim de
informar a população sobre o processo de enve-
lhecimento21.
O Ministério das Cidades participa do CNDI,
seguindo as orientações da PNI e do Estatuto do
Idoso quanto ao direito do idoso a habitações
compatíveis com suas necessidades. O Programa
Minha Casa, Minha Vida, criado em 2009, que
visa incentivar a aquisição de novas unidades ha-
bitacionais ou requalificação de imóveis urbanos
para famílias com baixa renda, prevê a disponibi-
lidade de unidades adaptáveis ao uso por pessoas
idosas22. O Estatuto do Idoso afirma que pelo me-
nos 3% das unidades devem ser reservadas para
as pessoas idosas. Investimentos em acessibilidade
voltados a pessoas com restrição de mobilidade
nas cidades também são relevantes para os idosos.
A assiduidade de alguns ministérios nas reu-
niões do CNDI, portanto, expressa o esforço de
3195
Ciência & Saúde Coletiva, 23(10):3189-3200, 2018
construção de ações que podem afetar de forma
positiva a pessoa idosa: atenção à saúde; pro-
visão de condições materiais que possibilitem
condições mínimas de bem-estar em situações
de vulnerabilidade; acessibilidade e moradia ade-
quadas; sensibilização e ampliação dos conheci-
mentos sobre o envelhecimento e inclusão dos
idosos. No entanto, a frequência dos ministérios
per se não assegura que as ações das áreas sejam
integradas.
Identificaram-se dificuldades na participação
de alguns órgãos governamentais nas reuniões e
atividades do CNDI. Por exemplo, na criação do
grupo de trabalho para elaboração de critérios de
utilização do Fundo Nacional do Idoso, a com-
posição do grupo foi feita exclusivamente por re-
presentantes não governamentais, o que deman-
dou uma nova rodada de convites à participação
dos órgãos de governo.
A insuficiente participação de membros go-
vernamentais nas reuniões ou deliberações foi
destacada por uma conselheira representante da
sociedade civil durante uma reunião:
A sociedade civil tem cumprido a sua obriga-
ção, o seu papel, mas o que nós observamos desde
[...] o primeiro mandato foi que o Governo não
cumpriu com as suas promessas e compromissos
assumidos, principalmente da participação das
reuniões deste colegiado. Ainda ontem mesmo es-
távamos com dificuldade para composição de co-
missões. Então o que eu quero salientar é que ainda
continuamos nessa expectativa de que o Governo
venha para cá e cumpra aquilo que é prometido,
que não fique na dependência só da sociedade civil
porque isto é um colegiado, há uma paridade de
membros e os conselheiros, principalmente os que
vierem para reunião, devem permanecer pelo me-
nos durante os períodos das reuniões. (Ata da 50ª
Reunião Ordinária do CNDI de 2011)
Uma das entrevistadas também apontou a
presença incipiente dos órgãos governamentais,
sobretudo no que se refere à deliberação das pro-
postas do Conselho:
[...] o Conselho tem 14 representantes do go-
verno, 14 da sociedade civil. Agora, como os de-
mais Conselhos, representantes de governo faltam
muito às reuniões de comissões, não têm aquela
garra, aquele envolvimento com a questão do enve-
lhecimento. Os 14 da sociedade civil são sempre as
mesmas instituições, mudam os atores, mas não as
instituições, porque são poucas as de âmbito nacio-
nal na área do idoso. Isso que precisa. O Conselho
tem que fazer o seu papel de controle democrático,
de acompanhar nas três esferas de governo como
está sendo acompanhado, pressionado, para a im-
 3196
Souza MS, Machado CV
plementação da política do idoso. Porque se não
houver pressão, organização ou articulação, pouco
vamos avançar (Entrevistada 1)
A frequência dos órgãos governamentais
nas reuniões ordinárias do CNDI nem sempre
se traduziu em efetividade de participação. Por
outro lado, destacou-se a atuação do Ministério
da Saúde nas comissões permanentes do CNDI,
bem como a importância desse espaço para a sua
interação com outros órgãos e entidades da so-
ciedade civil:
Sou conselheira titular, de 2012 até 2016. Esse
ano nós vamos fazer nova indicação. Também
coordenava a comissão de políticas, como repre-
sentante de governo. Então é muito importante a
participação, a qualificação das participações do
conselho, porque a gente está ali sentada na mesma
mesa com a sociedade civil e com representantes de
outros ministérios, que muitas vezes a gente nem
tem tanta proximidade. Então, acho que ainda
tem muito o que avançar, não tenho dúvida disso.
A gente fez esse ano a 4ª Conferência Nacional de
Direitos da Pessoa Idosa numa parceria muito boa.
Isso aproxima as políticas, você pensa em estraté-
gias que englobam outros setores. A gente trabalha
muito, eu particularmente acho que o trabalho
intersetorial é fundamental. A Saúde sozinha não
vai resolver as questões, em especial da pessoa idosa
(Entrevistado 2)
Agenda política
Os temas mais debatidos nas reuniões do
CNDI estavam presentes na PNI, o que reforça
o caráter desta na definição da agenda. Estes fo-
ram agregados em quatro eixos: (i) Legislação,
adequação e efetivação da Política Nacional do
Idoso e Estatuto do Idoso; (ii) Fortalecimento do
controle social; (iii) Orçamento público federal
voltado aos idosos; (iv) Redes de promoção, pro-
teção e defesa de direitos dos idosos.
i. Legislação, adequação e efetivação da Política
Nacional do Idoso e Estatuto do Idoso
O CNDI tem o papel de acompanhar, super-
visionar, fiscalizar e avaliar a PNI, bem como as
ações dela decorrentes em consonância com o
Estatuto do Idoso. A análise das atas permitiu
identificar temas da PNI frequentemente deba-
tidos, bem como as medidas e encaminhamen-
tos relativos a cada um, conforme resumido no
Quadro 4.
Para alguns temas, houve dificuldades de
encaminhar propostas. Um exemplo concerne
à formação de recursos humanos nas áreas de
geriatria e gerontologia. Apesar dos debates so-
bre a necessidade de capacitação continuada aos
trabalhadores do SUS e de outros ministérios no
que se refere ao cuidado dos idosos, não houve
ações concretas.
No que diz respeito à aplicação de normas de
funcionamento e fiscalização de instituições geri-
átricas e similares no âmbito do SUS, foram feitas
visitas de inspeção. Contudo, algumas ações fo-
ram realizadas pelo Conselho Federal de Psicolo-
gia junto aos Conselhos Regionais e em parceria
com a OAB, sem a participação direta de órgãos
governamentais.
Quanto à criação de incentivos e alternativas
de atendimento ao idoso, houve tentativas de re-
gulamentar os serviços e programas de atenção
que integrariam a Rede Nacional de Proteção e
Defesa da Pessoa Idosa (RENADI). Porém, esta
não foi concretizada.
No que concerne à inserção nos currículos de
conteúdos voltados para o processo de envelhe-
cimento, abordou-se o incentivo à capacitação e
reciclagem dos recursos humanos; o estímulo à
capacitação em instituições de ensino públicas e
privadas e a busca pela inclusão da temática do
envelhecimento nas disciplinas do ensino funda-
mental.
Sobre o Estatuto do Idoso, as discussões gi-
raram em torno da readequação de alguns arti-
gos, como os relativos ao direito à gratuidade no
transporte público e a regulamentação e fiscaliza-
ção das Instituições de Longa Permanência.
ii. Fortalecimento dos conselhos locais de idosos
Os conselhos locais de idosos constituem-se
como lócus de elaboração e controle de políti-
cas, podendo ser representativos do grau de ma-
turidade do movimento social que representa a
população idosa. Mesmo antes do CNDI, alguns
conselhos locais já existiam, como o do Estado de
São Paulo18. Contudo, ainda é expressivo o nú-
mero de Estados e municípios que têm dificulda-
des na implementação desses conselhos.
A PNI estimulou a criação de conselhos esta-
duais e municipais ao delegar a essas instâncias
responsabilidades na promoção dos direitos dos
idosos. Quase 60% dos conselhos locais surgiram
a partir da PNI18.
Os debates no CNDI se centraram na neces-
sidade de fortalecer os conselhos do idoso, en-
volvendo as seguintes iniciativas: levantamento
dos conselhos Estaduais e Municipais do Idoso;
sugestão da criação de um sistema de informa-
ção para cadastrar os conselhos; identificação de
problemas para o planejamento; e elaboração de
uma cartilha de sensibilização para criação dos
conselhos. Como avanço, a partir do Fundo Na-

Quadro 4. Temas do PNI mais debatidos nas reuniões do CNDI e encaminhamentos.
Temas da PNI debatidos
a) Capacitação e reciclagem dos recursos humanos
nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de
serviços;
b) Implementação de sistema de informações que
permita a divulgação da política em cada nível de
governo;
c) promover as articulações intraministeriais e
interministeriais necessárias à PNI;
d) estimular a criação de incentivos e de alternativas
de atendimento ao idoso, como centros de convivência,
casas-lares, atendimentos domiciliares e outros;
e) adotar e aplicar normas de funcionamento às
instituições geriátricas e similares, com fiscalização pelos
gestores do Sistema Único de Saúde (SUS);
f) inserir nos currículos mínimos, nos diversos níveis do
ensino formal, conteúdos voltados para o processo de
envelhecimento
g) diminuir barreiras arquitetônicas e urbanas e;
h) zelar pela aplicação das normas sobre o idoso
determinando ações para evitar abusos e lesões a seus
direitos.
Fonte: Elaboração própria.
cional do Idoso, o CNDI apoiou a estruturação e
equipagem dos conselhos que apresentavam es-
truturas físicas precárias.
iii. Orçamento Público Federal voltado aos idosos
O CNDI tem como atribuição “acompanhar
a elaboração e a execução da proposta orçamen-
tária da União, indicando modificações necessá-
rias à consecução da política formulada para a
promoção dos direitos do idoso”16, o que sugere a
necessidade de previsão orçamentária para ações
voltadas à população idosa.
Em algumas reuniões do CNDI deliberou-se
que fossem levantadas as ações dos ministérios
direcionadas para os idosos. Porém, a Secretaria
de Orçamento Federal informou ao Conselho a
inexistência de ação orçamentária específica des-
tinada aos idosos. As ações para esse grupo estão
incorporadas dentro de programas gerais nos
orçamentos setoriais, o que dificulta seu moni-
toramento.
Um projeto de criação de um fundo para a
população idosa, apresentado em 2005, perma-
neceu durante anos na Comissão de Finanças e
3197
Ciência & Saúde Coletiva, 23(10):3189-3200, 2018
Encaminhamentos
Não houve encaminhamentos concretos.
A tentativa de publicização de ações referentes a políticas
e ações ficaram a cargo do GT de comunicação.
As tentativas de articulação ficaram restritas a iniciativas
conjuntas do Ministério da Saúde e MDS
Realização de um levantamento censitário em todas as
Instituições de Longa Permanência cadastradas e que
fizeram parte do censo SUAS.
As inspeções ocorreram, mas não por parte dos gestores
do SUS.
Não houve encaminhamentos concretos.
Esforço em diminuir barreiras para os idosos através de
melhorias no espaço público a partir de ações e reuniões
com o Ministério das Cidades
O plano e o manual de enfrentamento à violência
contra a pessoa idosa foram instrumentos que buscaram
conscientizar e informar sobre os abusos sofridos pelos
idosos e como enfrenta-los; Inclusão das denúncias
referentes à violência aos idosos no disque 100 Direitos
Humanos e posterior capacitação dos atendentes.
Tributação. Nas reuniões do CNDI enfatizou-se a
necessidade de acelerar o processo junto ao Con-
gresso, diante da compreensão de que um fundo
orçamentário exclusivo favoreceria o avanço das
ações preconizadas no Estatuto do Idoso.
Em 2010 foi instituído o Fundo Nacional do
Idoso (FNI) e autorizada a criação de fundos
congêneres nas esferas estaduais e municipais23.
O FNI resultou de sucessivas discussões no âm-
bito do CNDI diante da “inexistência de incen-
tivos fiscais, como a dedução de impostos, para
doações em dinheiro feitas às instituições presta-
doras de serviços voltados à população idosa”24.
O objetivo é financiar programas e ações a fim
de assegurar os direitos dos idosos e criar con-
dições para promover sua autonomia, integração
e participação efetiva na sociedade. No entanto,
sua finalidade é complementar, sendo vedada sua
utilização para o financiamento de políticas de
caráter continuado23,25.
O FNI tem como receitas: recursos públi-
cos consignados no Orçamento da União, dos
estados, dos municípios e do Distrito Federal;
 3198
Souza MS, Machado CV
contribuições de governos e organismos interna-
cionais; e doações de pessoas físicas e jurídicas,
dedutíveis do Imposto de Renda.
A administração do Fundo é do Poder Exe-
cutivo, sendo “competência do Conselho Nacio-
nal dos Direitos da Pessoa Idosa gerir o Fundo
Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua
utilização”23:
O CNDI fiscaliza, acompanha, propõe, delibera
onde vai ser usado, mas não movimenta. O Fundo
é um complemento, as políticas do idoso estão nos
municípios, nos estados, através do SUS, da Previ-
dência Social, da Assistência Social, do CRAS, CRE-
AS, dos Centros de Convivência. (Entrevistado 3)
A instituição do Fundo significou um ganho
dos movimentos sociais, que colocaram na agen-
da do Estado a urgência de gerar recursos finan-
ceiros para viabilizar ações para o bem-estar os
idosos. A escolha de alocação e investimento dos
recursos em determinados benefícios e progra-
mas pode ajudar a compreender as prioridades
estatais nesse âmbito.
Contudo, diante da introdução de novos pro-
cessos administrativos relacionados à gerência do
FNI, houve dificuldades iniciais quanto às dire-
trizes e normas para utilização do fundo. Por isso,
constituiu-se um grupo de trabalho para subsi-
diar o Conselho no desenvolvimento de estraté-
gias para captação e utilização de recursos.
A partir de 2013, os debates nas reuniões
sugerem o funcionamento do Fundo, incluindo
formas de angariar doações e o estabelecimen-
to de editais visando a seleção de entidades que
tivessem projetos compatíveis com os critérios
de utilização regulamentados por resolução da
SEDH de 201226.
iii. Redes de promoção, proteção e defesa de di-
reitos dos idosos
Identificou-se a busca de construção de ações
abrangentes para os idosos a partir de redes in-
tersetoriais de defesa e promoção de direitos,
conforme previu a PNI. Buscou-se estabelecer
a RENADI, caracterizada como um pacto entre
os gestores de políticas públicas com o objetivo
de promover a intersetorialidade na proteção aos
idosos, visando evitar situações de vulnerabilida-
de social desse grupo.
Para operacionalização da RENADI, propôs-
se o Plano Técnico de Articulação de Rede de
Promoção dos Direitos da Pessoa Idosa- PLAN-
TAR, que teria como objetivo integrar políticas
para a construção de uma agenda comum de
trabalho entre governos, sociedade civil e orga-
nismos internacionais. Contudo, apesar de a pro-
posta do RENADI ter sido tema da 1ª Conferên-
cia Nacional do Idoso em 2006, a Rede ainda não
havia se concretizado até 2011 e a maior parte das
iniciativas permanecia em discussão.
Em suma, a agenda do Conselho no período
foi influenciada por: (i) diretrizes da PNI e do Es-
tatuto do Idoso; (ii) normas que norteiam o fun-
cionamento do CNDI; e (iii) demandas trazidas
pelas representações da sociedade civil e pelos
conselhos estaduais e municipais do idoso. Esses
três elementos repercutiram na priorização dos
temas e condução das ações.
Considerações finais
O Brasil apresentou avanços institucionais nas
últimas décadas nas políticas para os idosos, tan-
to do ponto de vista constitucional, ao propor
uma Seguridade Social abrangente, quanto por
meio de estratégias especificas, como o Estatuto
do Idoso. O CNDI representa uma estrutura ino-
vadora de governança, que procura promover a
articulação intersetorial entre órgãos públicos e
ampliar a participação da sociedade civil nas po-
líticas para os idosos.
Debert e Oliveira27 atestam a importância
de conselhos participativos, que favorecem a
influência e controle da sociedade civil institu-
cionalizada sobre o Estado na elaboração e im-
plementação de políticas públicas. Cabe destacar
a estrutura horizontal que caracteriza a tomada
de decisões, com presença de agentes estatais de
diferentes órgãos; a existência de comissões para
viabilizar as ações; a densidade organizacional da
sociedade civil; e a tentativa de articulação entre
agendas do Estado e da sociedade civil.
Programas sociais voltados para a população
idosa vêm sendo expandidos em diversos países,
sobretudo os desenvolvidos, influenciados pelo
modelo de proteção social em cada contexto28.
Contudo, não foi possível identificar na literatura
internacional o funcionamento de espaços institu-
cionais baseados na articulação intersetorial e na
participação do Estado e sociedade civil voltados
para esse grupo em moldes similares ao CNDI, o
que sugere o caráter inovador dessa instância.
No que se refere à agenda política, destaque-se
o papel do CNDI na defesa da implementação da
legislação de proteção dos idosos a partir de estra-
tégias junto as diferentes esferas e Poderes (Exe-
cutivo, Judiciário e Legislativo). Como exemplos,
houve a tentativa de construção da RENADI, o
desenvolvimento do Plano e Manual de Enfrenta-
mento à Violência contra a Pessoa Idosa, a criação
do Fundo Nacional do Idoso e o fortalecimento

dos conselhos locais dos idosos. A institucionali-
zação de um espaço que conjugou participação da
sociedade civil e governo propiciou mecanismos
para que demandas fossem debatidas, encami-
nhadas e eventualmente atendidas.
O CNDI se caracteriza pela diversidade de
temas tratados, na tentativa de abarcar as ne-
cessidades da população idosa. As diretrizes e
orientações da PNI e do Estatuto têm norteado
os debates, mas nem todos os dispositivos legais
têm sido cumpridos. A pesquisa mostrou limites
na capacidade de atuação do Conselho de en-
caminhar deliberações para que as propostas se
traduzissem em ações concretas. Algumas difi-
culdades foram: escassez e dispersão dos recur-
sos que financiam as políticas para os idosos por
diferentes órgãos; entraves na relação entre enti-
dades da sociedade civil e governo; e insuficiente
envolvimento de alguns órgãos governamentais
na proposição e avaliação das ações para os ido-
sos. Por outro lado, o Ministério da Saúde foi um
dos órgãos com participação mais intensa.
A análise da participação e articulação entre
atores na formulação e acompanhamento das
políticas no CNDI foi importante para a com-
preensão dos avanços e limites da capacidade de
atuação dessa instância para a concretização das
ações para os idosos. Observou-se que, apesar da
interação entre o Estado e sociedade civil na pro-
posição de diretrizes e ações para os idosos, há
constrangimentos institucionais e políticos que
prejudicam a efetividade dessa instância no en-
caminhamento das propostas. A análise das atas
sugere que o poder instituinte da política não se
encerra na fase da institucionalização, sendo pre-
ciso manter condições de cidadania ativa (práxis
como pressão política permanente). O Conselho
seria uma arena vocacionada para esse propósi-
to. Todavia, muitos são os desafios para que esse
espaço se consolide como instância de operacio-
nalização e garantia de efetividade das políticas.
A intersetorialidade é fundamental para o
avanço das políticas para os idosos. Durante as
reuniões, enfatizou-se a necessidade de constru-
ção de ações em várias dimensões da vida social:
as relacionadas às Instituições de Longa Perma-
nência e redes de serviço socioassistenciais; ha-
bitação; mobilidade; ensino para os idosos, entre
outras. O CNDI se notabilizou pela tentativa de
articulação entre as diferentes áreas relevan-
tes para a construção de uma rede integrada de
proteção aos idosos. Porém, o fortalecimento da
capacidade de atuação do Conselho esbarra em
dificuldades de articulação entre setores e na não
priorização da temática do envelhecimento por
3199
Ciência & Saúde Coletiva, 23(10):3189-3200, 2018
alguns órgãos governamentais, que dificultam a
efetivação dos direitos legais.
A partir da Constituição de 1988, os mecanis-
mos de participação social ampliaram a possibili-
dade de influência de atores não governamentais
sobre a ação do Estado. O CNDI, ao propiciar a
participação de entidades da sociedade civil e a
interação entre órgãos de governo, tem sido fun-
damental para a densidade, a institucionalidade e
a relativa estabilidade da política para os idosos.
A atuação do Conselho favorece o fortalecimento
de redes de atores sociais envolvidos com o tema
e avanços graduais no que concerne aos direitos
dos idosos.
Porém, diante das aceleradas mudanças de-
mográficas e da situação de vulnerabilidade da
maior parte da população idosa no país, essa
estratégia de governança per se não tem sido su-
ficiente para assegurar a efetivação de todos os
direitos previstos no marco constitucional-le-
gal. Persistem muitos desafios para a ampliação
da proteção social aos idosos no Brasil, que re-
querem políticas públicas orientadas para o en-
frentamento das desigualdades e a expansão dos
mecanismos de solidariedade entre gerações e
grupos sociais.
Colaboradores
MS Souza foi responsável pela concepção do ar-
tigo, processamento e análise de dados, redação
e revisão do texto, enquanto CV Machado parti-
cipou da concepção do artigo, redação e revisão
final do texto.
Agradecimentos
MS Souza foi bolsista da Coordenação de Aper-
feiçoamento de Pessoal de Nível Superior -Capes
durante o Doutorado (Código de Financiamen-
to 001). O trabalho de campo contou com apoio
dos recursos do Proex-Capes do Programa de
Pós-Graduação em Saúde Pública da Ensp/Fio-
cruz. CVM é bolsista de produtividade em pes-
quisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico -CNPq.
 3200
Souza MS, Machado CV
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Artigo apresentado em 15/01/2018
Aprovado em 06/03/2018
Versão final apresentada em 25/05/2018
 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

“Fundo Nacional do Idoso” e as Políticas de Gestão

do Envelhecimento da População Brasileira

“Fundo Nacional do Idodo” and the Management Policies

of the Aging of Brazilian Population

“Fundo Nacional do Idoso” y las Políticas de Dirección

de la Población Brasileña Envejecida
Adriano Rozendo ★
rozendoadriano@aol.com
José Sterza Justo ★★
justojusto@assis.unesp.br

Resumo
Os censos demográficos das últimas décadas do século XX
começaram a revelar uma tendência da população brasileira: o
crescimento da proporção dos mais velhos. Desde então, os
governos tiveram que mobilizar esforços para gerir as
conseqüências diversas de tal fenômeno, sendo a mais recente
iniciativa a criação, mediante lei, dos Fundos Municipal,
Estadual e Nacional do Idoso. Tal lei autoriza o repasse de
★ Mestre e doutor em Psicologia
imposto devido por pessoas físicas e jurídicas aos Fundos. O
pela Universidade Estadual Paulista
presente artigo se dedica ao exame crítico dessa iniciativa de Júlio de Mesquita Filho, Brasil.
governo na gestão do envelhecimento, levando em consideração Atualmente é professor assistente
o contexto no qual a Lei vem sendo implementada. Com a da Universidade Federal de Mato
Grosso, Rondonópolis, MT, Brasil.
criação do fundo haverá a ampliação e melhoria dos serviços
★★ Mestre
destinados aos idosos, porém, a referida lei não prevê uma em Psicologia
Educacional e doutor em
participação ativa dos próprios idosos na gestão deste fundo e Psicologia Social pela Pontifícia
políticas que dele decorram. Universidade Católica de São
Paulo, Brasil, professor e Livre
Docente pela Universidade
Palavras-chave Estadual Paulista Júlio de
Mesquita Filho, Assis, SP, Brasil.
Envelhecimento, População, Legislação, Fundo do Idoso,
Gestão.
Rozendo, Adriano, & Justo,
José Sterza. (2012). Fundo
Abstract Nacional do Idoso e as
Demographic census from the last decades of the twentieth políticas de gestão do
century began to reveal a tendency concerning the increasing envelhecimento da população
average age of the population. The Brazilian government began brasileira. Psicologia Política,
12(24), 283-296.

PSICOLOGIA POLÍTICA. VOL. 12. Nº 24. PP. 283-296. MAIO – AGO. 2012 283
 ADRIANO ROZENDO – JOSÉ STERZA JUSTO

introducing ways to manage the effects and consequences of this trend, the most recent being
the creation of the “Fundos do Idoso” (Funds for seniors) in the Federal, state and municipal
spheres. That law allows transferring federal taxes from common citizens and companies to
the funds. This article is specifically written as a critical examination of this governmental
initiative towards the problem of an ageing population from the point of view as to how the
law has been implemented. With the creation of the funds there will be the enlargement and
improvement of services destined for seniors. However, the law mentioned above does not
predict an active participation of the seniors in the management of this funds and policies that
will come as result.

Keywords
Ageing, Population, Legislation, Funds for seniors, Management.

Resumen
La investigación demográfica de las décadas pasadas del siglo XX había comenzado a
divulgar una tendencia de la población brasileña: el crecimiento del cociente de los más
viejos. Desde entonces, los gobiernos habían tenido eso para movilizar esfuerzos de manejar
las consecuencias diversas de tal fenómeno, siendo la iniciativa más reciente la creación, “os
Fundos do Idoso” (Fondos de mayores). Tal ley autoriza la transferencia de impuestos de la
gente y de compañías a los Fondos. El actual artículo si dedica a la examinación crítica de
esta iniciativa del gobierno en la gerencia del envejecimento, conduciendo en la
consideración el contexto en el cual la ley será puesta en ejecución. Es posible prever, como
efecto posible, la mejora de los servicios destinados a los envejecidos, sin embargo, la ley
mencionada no predice que una participación activa de los mayores en la dirección de este
financia y políticas que vendrán como resultado.

Palabras clave
Envejecimiento, Población, Legislación, “Fundo do Idoso”, Dirección.

284 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PSICOLOGIA POLÍTICA

 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

Introdução

O Brasil vivencia uma transição demográfica decorrente, por um lado, da ampliação da

expectativa de vida, estimada em 73,1 anos para o homem e 75,6 anos para a mulher e, por
outro, da diminuição da taxa de natalidade. Com o avanço da longevidade e o recuo da
natalidade ocorre o estreitamento da base da pirâmide populacional, formada pela população
mais jovem, concomitantemente ao alargamento do seu vértice, formado pelo segmento dos
mais velhos (Brasil, 2007).
O aumento da expectativa de vida do brasileiro decorre da melhoria das condições gerais
de saúde da população idosa, associadas ao progresso da tecnologia médica, às mudanças
comportamentais, ao desenvolvimento de programas específicos para idosos e à elevação do
poder aquisitivo e de consumo (Parahyba & Veras, 2008). Segundo a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios – PNAD/IBGE (Brasil, 2007), o Brasil tinha, em 2005, 18.500.000
(dezoito milhões e quinhentos mil) idosos, que representavam 10,5% da população brasileira.
Se o aumento da proporção dos idosos na população, à primeira vista ou num olhar
ingênuo, pode ser comemorado como uma importante conquista de melhorias nas condições
de vida, uma análise mais cuidadosa e menos simplista permite captar os problemas e desafios
que se colocam diante desse fato. O envelhecimento passa a representar um problema pelo
alto custo que acarreta socialmente num mundo em que predomina a lógica do produtivismo,
do consumismo, da eficiência econômica entendida como maximização da lucratividade e da
acumulação financeira, entre tantos outros dispositivos de aceleração econômica e
concentração do capital. Não foi por acaso que tão logo foram detectados, nos
recenseamentos, as tendências de aumento da proporção idosos na população brasileira se
passou a alardear o impacto que isso geraria nos sistema de pensão e aposentarias e se
iniciaram as reformas da previdência social (Haddad, 1993).
Além dos impactos no sistema previdenciário, o aumento da população idosa exige
modificações no planejamento das políticas públicas setoriais, pressionando a implantação de
benefícios, serviços, programas e projetos relacionados à promoção dos direitos humanos
específicos para essa faixa da população. Enfim, se abre um leque de políticas públicas
relacionadas à promoção e atendimento dos direitos dos idosos.
Conforme assinala Debert (1999:12), a preocupação da sociedade com o processo de
envelhecimento “deve-se, sem dúvida, ao fato de os idosos corresponderem a uma parcela da
população cada vez mais representativa do ponto de vista numérico”. Na mesma linha de
raciocínio, Haddad (1986:17) afirma que: “Crescendo numericamente, os velhos se tornam
objeto de estudo. As propostas aparecem pela boca da Ciência, do Estado, dos meios de
comunicação”.
As políticas e ações dirigidas especificamente para os mais velhos, incluindo a expansão
da gerontologia, demonstram que o fenômeno do envelhecimento da população brasileira veio
à tona e passou a gerar demandas, preocupações e desafios que não têm como serem
ignorados.
Se tempos atrás, na civilização ocidental, a velhice era silenciada ou mesmo ignorada pela
sociedade (Beauvoir, 1990), atualmente ela passa a atrair olhares de diferentes setores tais
como o mercado, a ciência e o Estado. De acordo com Correa (2008:33):

Por muito tempo, ela [a velhice] foi considerada como objeto da esfera privada e familiar.
Cabia aos parentes e familiares ou à iniciativa de associações filantrópicas cuidarem de
PSICOLOGIA POLÍTICA. VOL. 12. Nº 24. PP. 283-296. MAIO – AGO. 2012 285
 ADRIANO ROZENDO – JOSÉ STERZA JUSTO

seus idosos. Com a constituição de um saber específico, por meio da gerontologia e da

geriatria, e com o advento da aposentadoria sob responsabilidade do Estado, a velhice
passa a ocupar o lugar de objeto de gestão pública.

No Brasil, um país habituado a se ver e a agir como jovem (Calligaris, 1992), sofre um
impacto profundo da inevitável revisão dessa imagem, com o crescimento demográfico da
população idosa. Tal visão juvenil, seguida de uma representação do país do futuro, da
vitalidade, do dinamismo, da criatividade e assim por diante, terá agora que assimilar outras
características trazidas pelo espectro do seu envelhecimento. Terá que integrar a velhice como
parte do seu quadro social, como parte do delineamento de suas feições e como partícipe da
construção de seu destino.
A representação de si como país e nação jovens esteve fortemente encravada nas raízes da
brasilidade, desde as primeiras imagens da América, criadas pelos europeus, representada
como o “novo mundo”. Os colonizadores e os imigrantes, posteriormente, contribuíram
significativamente para a continuidade desse imaginário que colocava o continente americano
e o Brasil como ao berço da renovação e revitalização de um mundo europeu visto como
envelhecido e esgotado (Calligaris, 1992).
O aumento da proporção dos idosos na demografia e a assimilação do envelhecimento da
população brasileira fez com que ao lado das imagens de jovialidade se instalassem também
imagens da velhice. Tal composição de imagens da jovialidade com as do envelhecimento
levou Veras (1994), em uma de suas obras, a se referir ao Brasil como um “país jovem com
cabelos brancos”.
A assimilação dos mais velhos também se processa mediante o reconhecimento dos
longevos como atores no cenário dos acontecimentos políticos, sociais e culturais do país, em
grande parte sustentado por um conjunto de leis que lhes confere personalidade jurídica no
universo do direito (Ceneviva, 2004). As leis de reconhecimento de direitos especiais foram
impulsionadas pela Constituição Federal de 1988 e se consolidariam com o a promulgação do
Estatuto do Idoso em 2003. Assim, foi criada uma seara jurídica específica denominada
‘legislação do idoso’, que, definitivamente, transformaria os longevos em sujeito de direitos:
como um grupo específico de direitos humanos.

Legislação do Idoso

A legislação do idoso, dentre outras diretrizes, regula direitos, políticas, práticas, formas
de tratamentos, serviços, instituições, espaços e outras especificidades relacionadas às idades
avançadas da vida. De acordo com as pesquisas de Haddad (1986), Groisman (1999), Neri
(2005) e Correa (2008), podemos afirmar que do Brasil oitocentista até a atualidade foi
elaborado um vasto conjunto de leis, decretos, portarias e políticas que tomaram os idosos
como público alvo.
Neste bojo damos destaque a Constituição Federal de 1988, considerada um marco
histórico da legislação e dos direitos da pessoa idosa. A Constituição também pode ser
compreendida como uma baliza na catalogação e diferenciação da população idosa, dos
demais estratos etários populacionais, ao lhe atribuir direitos específicos baseados em critérios
exclusivamente cronológicos. Com isso, os cidadãos idosos passaram a ser encarados pela
sociedade como portadores de direitos civis e políticos especiais. A partir de 1988 não restou

286 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PSICOLOGIA POLÍTICA

 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

mais dúvida de que a velhice passou a ser tratada como assunto de importância nacional e
objeto de gestão pública planejada, orientada científica e politicamente.
Nos direitos Constitucionais assegurados à velhice, é possível observar que foi dada maior
atenção às questões relacionadas à seguridade social (Justo & Rozendo, 2010). Foram
destacados os direitos à saúde, à aposentadoria, à previdência, à assistência social e às
medidas de proteção (artigos: 40; 93; 201; 202; 203; 229 e 230), serviços estes que compõem
o chamado “tripé” da seguridade social (Brasil, 1988).
Além dos direitos especiais, a Constituição Federal abriu espaço para a elaboração de uma
ampla seara legislativa específica, voltada para a figura do idoso, que atualmente ocupa um
espaço significativo na esfera jurídica. Dentre a referida legislação destacamos: a Lei nº 8.842
de 1994, denominada “Política Nacional do Idoso” que buscava implantar políticas
específicas e coordenadas em todo o país; o Decreto 1948 de 1996 que regulava a Lei n°
8.842 e previa a implantação de políticas de atendimento na modalidade não asilar, como os
centros de convivência, as residências assistidas e os centros de cuidado diurno; a Portaria 73
de 2001 que estipulava diretrizes para o funcionamento dos programas e instituições voltados
à atenção ao idoso e o Estatuto do Idoso de 2003 que prevê uma série de direitos especiais à
pessoa idosa (Rozendo, 2009). O foco principal do presente trabalho é a Lei 12.213,
promulgada em janeiro de 2010, que institui os fundos Nacional, Estadual e Municipal do
Idoso

Legislação e Controle Populacional

Para os olhares mais desatentos, a promulgação de leis, sob a égide de direitos especiais, é
focalizada exclusivamente em “corredores ideológico-semânticos meliorativos” (Blikstein,
1983:32) e exaltada como um avanço na proteção de determinado grupo etário ou identitário,
tais como crianças, velhos e deficientes. No entanto, mediante um exame crítico, conduzido
por conexões associativas capazes de percorrer possibilidades de nexos relacionais, é possível
compreender tais leis e até mesmo as políticas públicas dirigidas aos referidos grupos como
uma estratégia de Estado no controle de populações. Neste sentido vale resgatar o conceito de
biopolítica1 criado por Foucault (2005).
Partindo da compreensão de biopoder, podemos entender as leis específicas, sejam elas
dirigidas aos idosos, às crianças, aos negros, às mulheres e a tantas outras arregimentações
populacionais e ‘grupos de direitos humanos’, como estratégias biopolíticas de controle de
populações. De acordo com Foucault (2008), o próprio termo ‘população’ designa o sujeito-
objeto coletivo ou agrupamento de pessoas arregimentadas e geridas de acordo com os
interesses políticos e econômicos, capitaneados pelo Estado moderno.
Vale então aqui ressaltar que os sentidos de proteção e amparo não esgotam toda a
polissemia e funcionalidade do Estatuto (Justo & Rozendo, 2010). Ele também se presta como
instrumento de legitimação e orientação de ações do Estado para resolver problemas,

1
Biopolítica: a produção de um saber sobre o corpo que regulamenta diferentes domínios da atividade
humana – a vida, o trabalho, a linguagem – em uma política geral de verdade que se efetiva em um con-
junto de práticas, cuja função é neutralizar perigos, intensificar a utilidade dos indivíduos e fixar popula-
ções (França, 2004:10). – Biopoder: governo da vida da população, sustentando por saberes sobre os cor-
pos dos indivíduos, distribuídos por identidades biológicas ou “bioidentidades” (Foucault, 2005).
PSICOLOGIA POLÍTICA. VOL. 12. Nº 24. PP. 283-296. MAIO – AGO. 2012 287
 ADRIANO ROZENDO – JOSÉ STERZA JUSTO

gerenciar e controlar populações, administrar subjetividades e manter a integridade do corpo

social. Conforme assinala Foucault:

Os discursos [...] políticos não podem ser dissociados desta prática de um ritual que
determina para os sujeitos que falam, ao mesmo tempo, propriedades singulares e papéis
preestabelecidos [...] Procedimentos que funcionam, sobretudo, a título de princípios de
classificação, de ordenação, de distribuição (2001:21-39).

As estatísticas demográficas são exemplos lapidares de procedimentos que classificam e

ordenam, delineando e tipificando populações, tornando possíveis ações massivas e
padronizadas do Estado de gestão e controle de corpos e de subjetividade. Foucault (2008)
denomina ‘tecnologia de poder’, de uma ‘arte de governar’ ou do exercício de mando do
Estado, a estratificação e contagem de populações, como acontece no caso da velhice. Para o
autor tal técnica é uma característica fundamental do Estado Moderno, interessado em
arregimentar, deslocar, fixar, enfim, controlar a população em prol dos interesses da
economia-política, tendo como subsídio os levantamentos estatísticos. Assim, a própria noção
de população e a de categorias sociais confundem-se com as estratégias de controle e
gerenciamento social erigidas pelo Estado.
Os discursos políticos vários, emanados da ciência especializada ou de outras fontes
discursivas mais diretamente vinculadas aos aparelhos ideológicos do Estado, reforçam
substancialmente os procedimentos classificatórios e de gestão de populações (Haddad, 1986).
O Estatuto, aliado às estatísticas demográficas (no caso do Brasil, capitaneadas pelo IBGE),
constrói noções de “população idosa” e de orientação e fomento de políticas públicas de
gestão social desse segmento. Assume o papel de catalisador de um problema social ao qual
procura dar uma forma, inteligibilidade e respostas capazes de neutralizá-lo como força de
contestação e de absorvê-lo na lógica do funcionamento da organização social e dos poderes
instituídos.
É nesse quadro de referência que pretendemos aqui fazer uma análise crítica de fundos de
recursos financeiros do Estado criado recentemente para auxiliar o desenvolvimento de
programas de assistência ao idoso. Trata-se dos Fundos Nacional, Estadual e Municipal,
instituídos em janeiro de 2010. Por ser uma Lei muito recente e estar ainda em fase de
implantação, é relativamente desconhecida e ainda não gerou impactos visíveis, mas,
seguramente, terá desdobramentos bastante significativos nas práticas de gestão da velhice. A
discussão sobre o Fundo do Idoso é recente e, infelizmente, não encontramos outros trabalhos
para compartilharmos nossas reflexões com mais autores sobre o tema em foco.

Lei nº 12.213: os Fundos Nacional, Estadual e Municipal do Idoso

Promulgada pela presidência da república no Diário Oficial da União, do dia 20 de janeiro

de 2010, a Lei nº 12.213 institui a criação do Fundo Nacional do Idoso e autoriza a criação de
congêneres nas esferas estaduais e municipais. De acordo com o discurso oficial, os referidos
fundos se destinam a financiar os programas e as ações relativas ao idoso, tal como está
disposto no artigo primeiro da lei em foco: “Fica instituído o Fundo Nacional do Idoso,
destinado a financiar os programas e as ações relativas ao idoso com vistas em assegurar os

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seus direitos sociais e criar condições para promover sua autonomia, integração e participação
efetiva na sociedade” (Brasil, 2010:1).
A Lei prevê deduções do imposto de renda para pessoas físicas e jurídicas das doações
“devidamente comprovadas feitas aos Fundos Nacional, Estadual ou Municipal do Idoso”
(Brasil, 2010:1). O total das doações não poderá ultrapassar 1% (um por cento) do imposto
devido. Os fundos do idoso contarão, ainda, com recursos governamentais, provenientes da
seguridade social; contribuições de organismos e governos estrangeiros e de outras fontes não
especificadas pela Lei (Brasil, 2010:1).
A Lei 12.213 é o produto de longas e acalentadas contendas que vinham sendo feitas nos
diversos conselhos do idoso2 espalhados por toda federação. O foco das discussões3 era a
inexistência de incentivos fiscais, como a dedução de impostos, para doações em dinheiro
feitas às instituições prestadoras de serviços voltados à população idosa. Em 2009, a proposta
de criação dos fundos do idoso foi apresentada ao Congresso Nacional, pelo Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, sendo aprovada e convertida em Lei federal. O
principal artigo dessa lei estabelece o seguinte:

Art. 3º. A pessoa jurídica poderá deduzir do imposto de renda devido, em cada período de
apuração, o total das doações feitas aos Fundos Nacional, Estaduais ou Municipais do
Idoso devidamente comprovadas, vedada a dedução como despesa operacional.

Parágrafo único. A dedução a que se refere o caput deste artigo, somada à dedução relativa
às doações efetuadas aos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente, a que se refere
o art. 260 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, com a redação dada pelo art. 10 da Lei
nº 8.242, de 12 de outubro de 1991, não poderá ultrapassar 1% (um por cento) do imposto
devido (Brasil, 2010:1).

Uma primeira observação, de ordem geral, refere-se à preocupação do Estado em gerar

recursos financeiros para assegurar ações e serviços destinados à população idosa. O
financiamento de projetos, serviços e instituições é um instrumento decisivo para o
direcionamento de políticas direcionadas para segmentos específicos da população. Pela via
da formação e alocação de recursos financeiros se decide no que investir e, com isso, que
rumos dar à vida daqueles que compõem o público alvo de programas, serviços, benefícios e
outras garantias e proteções asseguradas juridicamente e implementadas pelo Estado. Nesse
sentido, o Fundo do Idoso pode ser entendido como instrumento adicional ao Estatuto capaz
de viabilizar as modelações sociais da velhice.
Outra observação refere-se à disposição do Estado em abrir mão de um poderoso
instrumento de gestão de populações – a arrecadação fiscal que garante os investimentos em
políticas públicas – para compartilhar com a iniciativa privada a elaboração de estratégias, a
tomada de decisões e direcionamentos das políticas de assistência e de administração da
velhice. Ao deixar o contribuinte – pessoa física ou jurídica – escolher para onde serão

2
Os Conselhos do Idoso nas esferas nacional, estadual e municipal foram criados pela Lei nº 8.842 de 04
de janeiro de 1994. As diretrizes legais instituíam estes conselhos como órgãos permanentes e deliberati-
vos, responsáveis pela formulação, coordenação, supervisão e avaliação das políticas do idoso em suas
respectivas esferas da administração pública.
3
Pudemos acompanhar de perto as referidas discussões em nossa atuação como Presidente do Conselho
Municipal do Idoso de Assis/SP, no período de 2008 a 2010 e como membro titular do Conselho Estadual
do Idoso de São Paulo, no período de 2010 a 2011.
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destinados recursos públicos, o Estado abre mão de parcela do seu poder e a transfere para a
chamada iniciativa privada. Cabe enfatizar que tal transferência de poder, ocorre sem
qualquer ônus financeiro para as empresas ou pessoas físicas porque o montante que
eventualmente podem destinar a projetos de assistência aos idosos seria, de qualquer maneira,
pago ao Estado como imposto devido.
Fica, portanto, uma interrogação. Porque o poder público abre mão de parte suas
prerrogativas e a transfere para o setor privado? Porque, no caso, deixa a critério de
empresários e demais contribuintes decidirem sobre a destinação de recursos públicos? Seria
uma política de redução do poder do público, de implementação de uma filosofia de Estado
mínimo? Uma estratégia avançada de administração pública calcada na prática de
terceirização de serviços? Seria uma simples negociação para repartição de dividendos entre
eternos aliados que comandam a economia, a política e a gestão da vida?
Tais indagações, no entanto, precisam ser inseridas num exame mais minucioso da Lei
aqui focalizada, posto que ela estabelece outras condições para a realização das referidas
doações de parte do imposto devido. O contribuinte não pode simplesmente escolher ao seu
critério o programa ou projeto que será beneficiado. Os recursos podem somente ser
direcionados ao Fundo que julgar mais pertinente (Nacional, Estadual ou Municipal).
Um artigo importante dessa lei estabelece a figura do gestor dos recursos captados:
“Artigo 4º da referida Lei: ‘É competência do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa
Idosa – CNDI gerir o Fundo Nacional do Idoso e fixar os critérios para sua utilização’.”
(Brasil, 2010:1).
Ao estabelecer o Conselho Nacional do Idoso como gestor dos recursos do Fundo, essa lei
introduz outro parceiro na condução das políticas públicas dirigidas para a velhice. Governo,
iniciativa privada e Conselho passam a constituir a gestão tripartite dos problemas e desafios
decorrentes do envelhecimento da população.
O gestor, na verdade, assume uma importância maior na medida em que é ele que decidirá,
em última instância, em quais áreas, projetos e ações serão aplicados os recursos arrecadados.
A propósito, quem é o Conselho?

Os Conselhos do Idoso e a Gestão dos Fundos

Os Conselhos do Idoso são órgãos deliberativos, consultivos, fiscalizadores e propositores

de políticas e serviços voltados à população idosa. A implantação dos conselhos do segmento
idoso, assim como de outras áreas (Saúde, Assistência Social, Criança e Adolescente e outros)
atende a uma antiga demanda social, manifesta pelos movimentos populares das décadas de
1970 e 1980 (Brandt, 1983; Sader, 1988). A Constituição Federal, promulgada sob o espírito
da redemocratização do país, pode ser considerada como marco fundamental destas
organizações, prevendo a participação de diferentes segmentos da sociedade na gestão do
Estado.
Desta forma, os Conselhos do Idoso foram sendo implantados em todos os níveis da
federação. Via de regra, sua composição conta com representantes do poder público,
nomeados pelas chefias das pastas executivas e por membros da sociedade civil organizada. O
conceito de sociedade civil é um ponto chave de discussão. De acordo com leis que criam e
regulam os conselhos, o termo sociedade civil designa, na maioria dos casos, profissionais e
representantes de instituições prestadoras de serviços ao segmento idoso.
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 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

Vale aqui destacar, que a grande parte destas instituições estão diretamente atreladas ao
Estado, pois recebem recursos públicos estabelecidos por convênios municipais, estaduais e
federal.
A composição do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, disposta pelo Decreto
nº 5.109, retrata bem esta realidade:

Art. 3º. O CNDI tem a seguinte composição, guardada a paridade entre os membros do
Poder Executivo e da sociedade civil organizada:
I – um representante da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da
República e de cada Ministério a seguir indicado:
a) das Relações Exteriores;
b) do Trabalho e Emprego;
c) da Educação;
d) da Saúde;
e) da Cultura;
f) do Esporte;
g) da Justiça;
h) da Previdência Social;
i) da Ciência e Tecnologia;
j) do Turismo;
l) do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;
m) do Planejamento, Orçamento e Gestão; e
n) das Cidades;
II – quatorze representantes de entidades da sociedade civil organizada, sem fins
lucrativos, com atuação no campo da promoção e defesa dos direitos da pessoa idosa, que
tenham filiadas organizadas em, pelo menos, cinco unidades da Federação, distribuídas
em três regiões do País.
§ 1º Os representantes de que trata o inciso I, e seus respectivos suplentes, serão indicados
pelos titulares dos órgãos representados.
§ 2º Os representantes de que trata o inciso II, e seus respectivos suplentes, serão
indicados pelos titulares das entidades representadas [...] (Brasil, 2004:2)

Como se pode observar no inciso II do artigo 3º do Decreto 5.109, o conceito de sociedade

civil compreende um determinado estrato da sociedade: representantes de entidades
prestadoras de serviços, determinadas categorias profissionais e ONGs. Paradoxalmente, os
próprios idosos acabam alijados destes Conselhos, excluídos da gestão das políticas que lhes
interessam. O lugar que, pelo espírito da Constituição Federal em seu tom de promoção da
cidadania, deveria ser majoritariamente ocupado pelos idosos, acaba sendo tomado deles por
aqueles que se interpõem como seus representantes e porta-vozes.
Bobbio (1987:34), valendo-se do pensamento marxista adotado por Gramsci, esclarece
que o termo ‘sociedade civil’ designa os grupos dominantes que exercem o comando e
domínio direto em toda a sociedade, influenciando o Estado, as políticas e a lei. De acordo
com o referido autor, a sociedade civil é representada por grupos hegemônicos que se
empenham em estruturar uma ordem político-econômica atrelada aos seus próprios interesses.

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Esta noção de sociedade civil, explanada pelo ator em tela, parece bastante apropriada para se
entender a composição dos Conselhos do Idoso.
Se o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa ocupa uma posição de destaque
como gestor do Fundo, não significa que Estado e Iniciativa Privada fiquem numa posição
mais recuada, porque eles reaparecem no próprio Conselho na figura dos representantes do
poder público e da chamada “sociedade civil” instituída por lei. O que efetivamente resulta
dessa aparente divisão tripartite de poder entre governo, setor privado e Conselho do Idoso é o
enfraquecimento dos próprios idosos como atores sociais e como gestores das políticas que
lhes afetam diretamente, posto que são alijados do suposto canal de participação popular a
eles destinados constitucionalmente.
Resumidamente, é plausível afirmar que o Fundo se alinha aos poderosos instrumentos de
gestão da velhice controlados por forças e interesses diversos radicados no poder do Estado e
por corporações que dominam a organização social, excluindo e até impedindo que outras
forças, sobretudo aquelas emanadas da socialidade comum (Maffesoli, 1987) e dos próprios
idosos, participem de uma composição política para gestão dos destinos da velhice.
A complexidade e instabilidade das relações sociais, políticas e econômicas,
impulsionadas pela fluidez do mundo contemporâneo, foram estabelecendo mudanças
acirradas no Estado e em suas formas de manter o controle e a ordem econômica (Sant’Ana,
1999). Dentre elas destacamos a implantação de estratégias menos perceptíveis de gestão
populacional, na qual se insere a figura dos Conselhos na atualidade. Estes dispositivos são
sorrateiramente embutidos em discursos ideológicos que sustentam e legitimam funções
sociais, direitos e deveres políticos destinados aos cidadãos comuns, dando assim impressão
de vigência plena de um Estado de direito, democrático. De tais discursos ecoam termos como
“protagonista” e “protagonismo social”, nomenclaturas comumente utilizadas no campo da
literatura, empregadas para designar personagens de uma história, responsáveis pelo
desenrolar de um enredo. Traduzidas para a realidade política vivenciada no país, fazem parte
de uma produção discursiva, incrustada nos aparelhos ideológicos do Estado, visando
persuadir a população de que “figurantes” do cenário sócio-político vêm desempenhando o
papel de protagonistas. O aparecimento das figuras dos “movimentos sociais”, das Ongs, do
Terceiro Setor, das Conferências Setoriais no bojo das mudanças que ocorreram na
organização política do Estado ao longo segunda metade do século XX, alterou
significativamente a gestão das políticas públicas, sendo celebradas, por alguns, como
fortalecimento da chamada “sociedade civil” e como surgimento e projeção de novos atores
sociais (Pinto, 2006; Scherer-Warren 2006). Por outro lado, tais medidas podem ser
compreendidas como uma sofisticação dos mecanismos de dominação das elites para
assegurar a hegemonia do capital (Montaño, 2002).
Com a constituição de 1988, a ideia de participação popular na gestão do Estado foi
bastante disseminada, assim como a crença de que a descentralização administrativa, que teve
a municipalização como sua principal estratégia, daria mais eficiência aos serviços prestados,
racionalizaria a aplicação de recursos e diminuiria a corrupção pela maior facilidade que a
população teria para fiscalizar os gestores públicos. Os Conselhos teriam um papel crucial
nesse processo de democratização da sociedade. No entanto, como mostram os Conselhos dos
Idosos, acabaram sendo dominados por corporações de todo tipo que passaram a impor
interesses de partidos políticos, organizações religiosas, Ongs, categorias profissionais,
associações filantrópicas e tantas outras forças que agem efetivamente como protagonistas no

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 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

lugar do idoso, transformando-o em mero espectador das cenas e acontecimentos que o afetam
diretamente. Os demais Conselhos, como o da Saúde e da Assistência Social, não são
diferentes e possuem uma influência social ainda maior, porque se articulam a organizações
de serviços afeitos a toda população, como é o caso do SUS, ou serviços nevrálgicos como é o
da assistência à população pobre, tida como potencialmente perigosa e de risco social.
Os diversos conselhos que já vinham se constituindo como instâncias burocráticas4 do
Estado (Andrade, 2007), tenderão a se tornarem, paradoxalmente, ainda mais superficiais e
decorativos, com o novo papel de gestor de recursos financeiros.
Com a implantação do Fundo do Idoso, iniciar-se-á uma disputa entre os setores
interessados em angariar recursos para o segmento da infância e adolescência e aqueles outros
empenhados na atração desse tipo de recursos para o segmento da velhice. Tal situação será
bastante propicia para que os dois segmentos sejam posicionados como adversários na disputa
pelas migalhas que lhe serão destinadas pelas sobras do excedente do lucro ou dos impostos
ao que empresários e governo podem dar-se ao luxo de renunciar. Não bastasse uma possível
luta de cunho fraticida, o que cada segmento conseguir arrecadar acabará nas mãos daqueles
que se colocam como mediadores entre as fontes de recurso e os idosos ou que oferecem
serviços especializados.

Considerações Finais

O Brasil, conhecido como ‘país do futuro’, ‘país do desenvolvimento’, ‘país jovem’, passa
por uma revisão de si, não apenas em âmbito etário-populacional, mas, sobretudo, nas
políticas de gestão de populações do Estado. Espraia-se, no horizonte brasileiro, uma nítida
tendência (mesmo que tímida) de deslocamento do alvo das políticas públicas de atenção às
crianças e adolescentes, para as pessoas de mais idade. A criação dos Fundos Municipal,
Estadual e Nacional do Idoso retratam bem esta realidade, pois se outrora existia apenas o
fundo da criança e do adolescente, passa a se estruturar agora, o Fundo do Idoso.
O exame crítico dessa Lei, situada no contexto em que será implementada e no qual gerará
efeitos na vida dos idosos, permite visualizar um cenário nem tanto positivo para os idosos,
como sugere uma leitura mais ingênua e uma apreciação apressada. Sob as melhorias no plano
dos serviços oferecidos aos idosos, que seguramente advirão da injeção de recursos, virão
também os efeitos dos interesses das partes envolvidas na captação e gestão de tais recursos:
poder público, iniciativa privada e Conselhos dos Idosos. É nesse campo de forças que se
decidirão, em última instância, o futuro da Lei, sua materialização e ressonâncias na vida dos
idosos alcançados por ela.
Como a Lei em questão ainda não foi implantada, poderíamos finalizar nossa análise
alertando sobre algumas práticas que poderiam se acentuar na busca e gestão dos recursos
financeiros advindos do fundo que será criado. Práticas que poderão, paradoxalmente,
enfraquecer ainda mais a figura do idoso como protagonista social e a dos Conselhos como
canais legítimos de participação dos idosos nos seus destinos e no da sociedade como um

4
De maneira geral, os conselhos do idoso são compostos por membros do poder público e da sociedade
civil vinculada a instituições prestadoras de serviço que recebem recursos públicos, estando diretamente
vinculadas as governanças. Tal composição acaba atribuindo-lhes um caráter burocrático, transformando-
os, em alguns casos, em verdadeiras extensões do Estado. Estas ocorrências colocam em dúvida os discur-
sos oficiais que vinculam essta instâncias aos avanços da democracia no Brasil.
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todo. No campo de forças que se constituirá em torno da gestão do Fundo do Idoso será
imprescindível, como forma de aprimoramento das relações e gestões democráticas, que o
segmento dos mais velhos, criado por estratégias biopolíticas, possa fazer frente e se
contrapor a outras potências. É preciso ponderar que o mais importante não é oferecer uma
parafernália de serviços para a velhice, como pensam filantropos, profissionais interessados
em ampliar sua presença no mercado de serviços, gestores públicos preocupados em se
promover politicamente, empresários em busca de dividendos e tantos outros que buscam
promover seus interesses pessoais, corporativistas ou setoriais, a expensas dos mais velhos. É
preciso sim que os idosos se fortaleçam, em todos os planos da vida, principalmente, no plano
político, possibilitando a eles o efetivo exercício da cidadania a começar pela autonomia na
defesa de seus direitos, mediante os canais que lhes são assegurados, e gestão dos recursos e
serviços que venham a conquistar.
É, sobretudo, necessário fazer da gestão do Fundo um instrumento de promoção do
protagonismo social dos idosos, de fortalecimento da imagem do idoso como sujeito, de
reconhecimento da velhice como categoria social, enfim, utilizar esses recursos e,
principalmente, a gestão deles, como meio de exercício da cidadania e de empoderamento dos
idosos no cenário social.

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 FUNDO NACIONAL DO IDOSO E AS POLÍTICAS DE GESTÃO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA

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• Aceito em 23/02/2012.

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