NOTA

TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

AMAZÔNIA EM CHAMAS
DESMATAMENTO, FOGO E
PECUÁRIA EM TERRAS PÚBLICAS
Caroline S. C. Salomãoa, Marcelo C. C. Stabilea, Lucimar Souzaa, Ane Alencara, Isabel Castroa,
Carolina Guyota & Paulo Moutinhoa
a. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia.
E-mail: caroline.salomao@ipam.org.br

Introdução
As terras públicas, que incluem terras in-
dígenas (TIs), unidades de conservação
(UCs) e as glebas públicas não destinadas,
ocupam cerca de 276 milhões de hectares
no bioma Amazônia (figura 1; tabela 1) – se
fosse um país europeu, só perderia em terri-
tório para a Rússia.
Essas áreas são constantemente pressio-
nadas por invasões e atividades ilegais, que
geram desmatamento e fogo (Alencar et al.,
2021). Em 2019 e 2020, cerca de 44%, da
derrubada anual de florestas na Amazônia
aconteceu em terras públicas.
Consideradas um patrimônio dos brasilei-
ros, as florestas que cobrem estas terras
públicas estão, por princípio, sob o domínio
da União e dos Estados. A eles, portanto, é
conferida a responsabilidade de proteção.
Contudo, a realidade ambiental no chão é
outra. A ausência atual de ações de controle
e combate a ilícitos ambientais na Amazô-
nia resulta na ocupação e na apropriação
ilegal – grilagem – deste patrimônio, com
avanço do desmatamento e das queima-
das na região (Azevedo-Ramos et al., 2018,
Resumo
• 44% do desmatamento anual na
Amazônia, em 2019 e 2020, ocorreu
em terras públicas;
• 67% do desmatamento registrado
nas terras públicas em 2019 e
2020 aconteceu nas florestas não
destinadas (FPND);
• Entre 1997 e 2020, 87% do
desmatamento nas terras públicas
atingiu as chamadas glebas públicas
não destinadas; 52% deste desmate
ocorreu nos últimos dez anos;
• Terras indígenas e unidades de
conservação são as terras públicas
menos desmatadas;
• Das áreas desmatadas em florestas
públicas não destinadas, cerca de
75% viraram pasto e se mantiveram
assim após dez anos da conversão;
• Em média, 22% da área desmatada
nas glebas públicas não destinadas
é abandonada, apresentando algum
grau de regeneração da vegetação
após cinco anos.
1

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

2020; Alencar et al., 2020). Em certa medida, legislações ambiental e fundiária que visam
o avanço da grilagem é consequência de a regularização futura de terras, entre elas
alterações sequenciais de mudanças nas muitas invadidas e ocupadas ilegalmente.

1. Lei 11.284/2006
– Artigo 4o “Art. 4º A
gestão de florestas
públicas para pro-
Figura 1. Categorização das terras públicas na Amazônia, entre glebas públicas não destinadas e dução sustentável
destinadas. Fonte: IPAM compreende:

I - a criação de flores-
tas nacionais, esta-
As pastagens, em comparação com outros cem ativas e perenes ou são abandonadas. duais e municipais,
nos termos do art. 17
usos do solo, parecem ser a principal ferra-
da Lei nº 9.985, de 18
menta para a ocupação de terras públicas Nesta nota técnica, nós avaliamos a evolu- de julho de 2000, e
na Amazônia, em especial em regiões de ção da trajetória de conversão ilegal de flo- sua gestão direta;
fronteira de desmatamento (Tyukavina et restas em terras públicas em outros usos da II - a destinação de
al., 2017). No entanto, pouco se sabia em terra entre 1997 e 2020, com ênfase nas gle- florestas públicas às
que proporção às pastagens têm sido usa- bas públicas ainda não destinadas (figura comunidades locais,
nos termos do art. 6º
das para a ocupação ilegal destas terras, ou 2), de forma a responder a algumas dessas desta Lei;
ainda quanto destas pastagens permane- questões.
III - a concessão
florestal, incluindo
florestas naturais
ou plantadas e as
unidades de manejo
das áreas protegidas
referidas no inciso
I do caput deste
artigo.”
2

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

Figura 2. Terras públicas localizadas no bioma Amazônia e suas classificações. Fonte: IPAM, a partir de
dados de Funai, ICMBio, Incra e SFB.

Método tamentos rurais devido a sua destinação 2. Pela Lei

6.766/1979, de-
para uso rural, ainda que estejam sob a res-
fine-se gleba toda
Nesta nota, por conveniência, nós sepa- ponsabilidade do poder público. Também terra que ainda não
ramos as terras públicas (figura 1) entre não consideramos as áreas de proteção sofreu parcelamento
aquelas existentes em (1) glebas2 públicas ambiental (APAs), pois apesar de serem legal registrado em
cartório. Deixa-se,
já destinadas pelos governos federais e categorizadas como unidades de conserva-
portanto, de ser
estaduais, mas que ainda permanecem ção têm uma dinâmica de desmatamento gleba quando esta é
sob domínio público (terras indígenas, TIs, e mais próxima de imóveis rurais. loteada.
unidades de conservação, UCs), e (2) glebas 3. “Terras devolutas
são terras públicas
públicas não destinadas, as chamadas ter- As bases fundiárias que utilizamos para as
sem destinação
ras devolutas3 (figura 2). análises foram: (1) terras indígenas: Funda- pelo poder público
ção Nacional do Índio (Funai); (2) unidades e que em nenhum
momento integraram
As glebas não destinadas foram ainda divi- de conservação: Instituto Chico Mendes
o patrimônio de um
didas em florestas públicas não destinadas para a Conservação de Biodiversidade (ICM- particular, ainda que
(FPND), constantes no Cadastro Nacional Bio); e (3) glebas públicas não destinadas: estejam irregu-
larmente sob sua
de Florestas Públicas4 gerido pelo Serviço Instituto Nacional de Colonização e Refor- posse” (veja mais em
Florestal Brasileiro (SFB), e em outras terras ma Agrária (Incra) e SFB. https://www.oeco.
não destinadas (OTND). Esta última cate- org.br/dicionario-
-ambiental/27510-o-
goria surge da premissa que uma parte das As eventuais sobreposições dessas cate- -que-sao-terras-de-
glebas públicas com florestas ainda não gorias fundiárias com outras já destinadas, volutas/).
consta do Cadastro Nacional de Florestas como assentamentos e áreas quilombolas, 4. Ver https://www.
Públicas do SFB. foram excluídas das análises. É importante florestal.gov.br/ca-
dastro-nacional-de-
notar que frequentemente há sobreposição -florestas-publicas.
Não consideramos neste estudo os assen- espacial entre categorias fundiárias nessas
3

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8
bases de dados, o que pode implicar, uma
vez resolvida a sobreposição pelos gover-
nos, que os dados apresentados nesta nota
estejam superestimados ou subestimados.
Para definir a dinâmica do desmatamento
nas terras públicas, destinadas (UC e TI) ou
não (FPND e OTND, figura 1), foram utiliza-
dos os dados históricos do Prodes Ama-
zônia para o período de 1997 a 2020 (INPE,
2021). A análise também foi feita consi-
derando recortes temporais específicos
(2006-2010, 2011-2015 e 2016-2020), que
se relacionam com artigos encontrados nas
leis federais 11.952/2009 e 13.465/2017
(Brasil, 2009; 2017) e nos decretos federais
9.309/2018 e 10.165/2019, os quais alte-
ram as datas de reconhecimento para a
regularização fundiária de áreas de posse
e podem impactar o processo de regulari-
zação e incentivo a ocupação irregular de
terras públicas (anexo 1).
Por fim, para identificar as trajetórias do uso
do solo nas áreas desmatadas dentro das
terras públicas, foram utilizados dados da
Coleção 6 do MapBiomas (2021), que per-
mite acompanhar a dinâmica de mudança
de uso do solo anualmente de 1985 a 2020.
A acurácia geral do MapBiomas para o
bioma Amazônia é de 97%. Esses dados fo-
ram reclassificados e reagrupados em três
classes: (1) floresta primária ou secundária/
regeneração; (2) pecuária; e (3) outros usos.
Uma vez organizadas essas três bases de
dados (fundiária, desmatamento e uso e
ocupação do solo), combinamo-as de for-
ma a quantificar e analisar a evolução e a ex-
tensão de desmatamento de 1997 a 2020,
nas seguintes categorias fundiárias: UC,
ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia
TI, FPND e OTND. Adicionalmente, no caso
das FPND e OTND, também se analisou esta
evolução nos intervalos de tempo citados
acima: 2006-2010, 2011-2015 e 2016-2020.
Particularmente para os dois últimos perío-
dos citados, examinou-se a dinâmica de uso
e ocupação do solo com base na Coleção
6 do MapBiomas entre 2010 e 2020 (anos
finais ao primeiro e último período de análi-
se). Assim, foi possível avaliar a trajetória do
uso do solo pós-desmatamento naquelas
terras públicas.
Por fim, nós utilizamos as declarações de
posse, até 2020, registradas no Cadastro
Ambiental Rural (CAR) que se encontram
sobrepostas às terras públicas e a suas dife-
rentes categorias analisadas. Nós assumi-
mos que o registro de posse no CAR sobre
terra pública indica claro indício de grilagem,
podendo resultar em desmatamento ilegal.
Resultados
Cerca de 44% do desmatamento anual nos
dois últimos anos (2019 e 2020) no bioma
Amazônia ocorreu em terras públicas.
Entre 1997 e 2020, um total de 21 milhões
de hectares de florestas foram destruídas,
ou 8% dos 276,5 milhões de hectares de
florestas públicas existentes da Amazônia
Legal. É uma área maior do que o Paraná. A
emissão de gases estufa associada a essa
destruição chega, no período analisado, a
10,2 gigatoneladas de CO25, corresponden-
do a cinco anos de emissões nacionais de
gases estufa do Brasil (SEEG, 2020).
5. Consideramos
Terras destinadas versus não destinadas
uma densidade
Dos 21 milhões de hectares desmatados média de carbono de
entre 1997 e 2020 nas terras públicas, a 132 tC/ha.
menor proporção ocorreu nas glebas já des-
4
IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

tinadas – 6% no caso das terras indígenas e A grande maioria do desmatamento, ou 87%

7% no caso das unidades de conservação6
(figura 3). Isso mostra que as TIs e as UCs
são as categorias fundiárias mais preserva-
das da Amazônia. Ainda que detenham uma
grande proporção dessa classe no território,
39% das terras públicas (no caso das TIs) e
32% (no caso das UCs), somente 1% e 2% de
suas áreas totais, respectivamente, foram
convertidas para outros usos (tabela 1).
do registrado nas terras públicas até 2020,
aconteceu nas glebas não destinadas. Nas
florestas públicas não destinadas, que ocu-
pam 20% das terras públicas, ocorreram
cerca de 3,4 milhões de hectares de desma-
tamento, ou 16% do total para o período; nas
outras terras não destinadas, que ocupam
apenas 9% das terras públicas, ocorreram
14,8 milhões de hectares de desmatamen-
to, ou 71% do total (figura 3, tabela 1).

6. Com exceção das

áreas de proteção
Figura 3. Desmatamento acumulado em terras públicas na Amazônia até 2020 (acima) e ambiental (APA),
extensão total de terras públicas por categoria fundiária (abaixo). Fonte: IPAM, a partir de dados de conforme descrito no
ICMBio, Incra, Funai e SFB. método.

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

Tabela 1. Área e percentual de floresta e desmatamento nas principais categorias de terras pú-
blicas até 2020. Fonte: IPAM, com dados do ICMBio, Incra, INPE, Funai e SFB.

Proporção Proporção Área

Área até Desmate
Categorias entre as de desmate remanescente
2020 até 2020
fundiárias terras X área da de vegetação
(em ha) (em ha)
públicas categoria nativa (em ha)
Glebas UC* 83.152.597 32% 2% 83.152.597
destinadas 1.433.380
(áreas
protegidas) TI 106.480.121 38%
1.329.225
1% 100.375.713

Glebas FPND 56.500.476 20% 6% 49.959.935

públicas 3.438.107
não
destinadas OTND 25.604.123 9% 58% 9.512.777
14.829.277
Total 276.587.070 100% 21.029.989 8% 255.557.081

* Exceto APA, conforme descrito no método.

Até 2005, quase todo desmatamento regis-
trado nas glebas sem destinação ocorria
nas outras terras não destinadas. Após
2006, quando a Lei de Florestas foi decre-
tada, a situação se inverteu: altas taxas
passaram a ser registradas nas florestas
não destinadas: de 2006 a 2010, 73% do
desmatamento em glebas não destinadas
ocorreu em FPND. Esta proporção aumen-
tou para 85% no período de 2015 a 2020
(figura 4). No agregado, de 2006 a 2020, o
desmatamento em FPND representou 76%
do registrado em glebas sem destinação
– e, somente nos últimos dois anos (2019
e 2020), o desmatamento nas FPND res-
pondeu por 67% do total de desmatamento
registrado nas terras públicas da Amazônia,
destinadas ou não.

Figura 4. Proporção do desmatamento das glebas sem destinação na Amazônia, separadas

entre florestas públicas não destinadas (FPND) e outras terras públicas não destinadas (OTND).
Fonte: IPAM, a partir de dados do INPE e do SFB.

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8
Indícios de grilagem
A existência de Cadastros Ambientais Ru-
rais (CAR) sobrepostos a terras públicas da
Amazônia pode ser considerado um forte
indício de grilagem (Azevedo-Ramos et al.,
2020). Atualmente, existem 16 milhões de
ha de florestas públicas não destinadas
declarados como propriedade privada no
Sistema Nacional de Cadastro Ambiental
Rural (Alencar et al., 2021) e 15,2 milhões de
ha nas outras terras não destinadas (tabela
Tabela 2. Área de CAR nas glebas não destinadas da Amazônia. Fonte: IPAM, com dados do Incra e do SFB.
Área total da classe
Categoria fundiária
(em ha)
Florestas públicas não
56.500.476
destinadas (FPND)
Outras terras não
25.604.123
destinadas (OTND)
Total 82.104.599
Uso do solo nas terras griladas
Além da pretensa declaração de posse via
CAR, a grilagem avança tentando dar um ca-
ráter “produtivo” à terra ilegalmente ocupa-
da. Uma vez a floresta derrubada e queima-
da, a tendência é a instalação de pastagens.
Em 2020, por exemplo, a pecuária era o
principal uso do solo em 75% das áreas
desmatadas das florestas públicas não
destinadas, aproximadamente 2,6 mi-
lhões de hectares. Nas outras terras não
destinadas, o padrão se repete (tabela 3). É
importante notar que, em 2020, aproxima-
damente 20% da área desmatada em FPND
e OTND apresentou algum grau de regene-
ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia
2). O desmatamento nas áreas com CAR foi
59% maior no período 2016 a 2020 em rela-
ção ao período anterior, de 2011 a 2015.
Apesar de o CAR ser um instrumento bas-
tante utilizado por grileiros para viabilizar
a posse de terra pública, uma vez que é
autodeclaratório, vale lembrar que ele não
comprova direito à terra. Trata-se de um
instrumento para regularização ambiental e
não fundiária.
Área com CAR Proporção da
(em ha) área com CAR
16.001.187 28%
15.227.037 60%
31.228.224 38%
ração de vegetação florestal, de acordo com
a Coleção 6 do MapBiomas.
Esse padrão – a maior parte da área desma-
tada convertida para pastagens, enquanto
uma parcela menor se regenera – parece
se consolidar ao longo do tempo. Em 2010,
79% das florestas públicas não destinadas
(FPND) eram ocupadas por pasto e 19% por
regeneração, enquanto nas outras terras
não destinadas (OTND) 73% eram pasto e
25%, regeneração (figura 5). As áreas des-
matadas com CAR seguiram uma dinâmica
semelhante de uso e ocupação do solo que
as áreas desmatadas sem CAR.
IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

Tabela 3. Proporção do desmatamento entre 2011 e 2020 e uso do solo em 2020 nas glebas
sem destinação da Amazônia. Fonte: IPAM, com dados do Incra, INPE, MapBiomas 6 e SFB.

Área Uso do solo em 2020

Categoria desmatada % do desmate
fundiária até 2020 2011-2020 Outros
Pecuária Regeneração
(em ha) usos
Florestas
públicas não
3.438.107 52% 75% 24% 1%
destinadas
(FPND)

Outras
terras não
14.829.277 2% 74% 20% 6%
destinadas
(OTND)

Figura 5. Evolução do uso das áreas desmatadas as glebas sem destinação na Amazônia por
período estudado. Fonte: IPAM, a partir de dados do Incra, Inpe, MapBiomas 6 e SFB.

Mesmo após dez anos, a área desmatada

em FPND não só continuou ocupada por
pasto como a proporção aumentou cinco
pontos percentuais, na comparação entre
os períodos 2006-2010 e 2016-2020. Ou
seja, houve investimento econômico para
permanência e conversão de novas áreas
para a pecuária naquele período.
8

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8
Discussão e recomendações
Nossos achados indicam que mais da me-
tade dos desmatamentos (52%) nas flores-
tas públicas não desmatadas ocorreram
na última década e o desmatamento ali
vem crescendo, confirmando que, em boa
medida, a grilagem avança sem controle na
região (Alencar et al., 2021; Azevedo-Ramos
et al., 2018, 2020).
Aproximadamente 28% das áreas de FPND
têm CAR (tabela 2), o que é completamen-
te ilegal de acordo com a Lei de Florestas
Públicas (Brasil, 2006). Em outras palavras,
este pode ser o prenúncio de uma explosão
do desmatamento ilegal nestas florestas
não destinadas nos próximos anos, já que o
CAR tem precedido o desmatamento (IPAM,
não publicado).
Uma vez desmatadas, as florestas em
glebas não destinadas dão lugar predomi-
nantemente às pastagens (figura 3). O boi
é utilizado como uma espécie de “zelador”
da terra grilada e usado para ensejar a sua
“posse”. Historicamente, esta tem sido a
prática da grilagem na Amazônia (Lima Fi-
lho et al., 2021). O foco não é a produção de
bezerros ou carne, mas sim a “legitimação”
da ocupação da terra para posterior regula-
rização fundiária. Para tanto, o CAR passa a
ser um instrumento adicional para demons-
trar que supostamente a posse da terra é
legítima, aumentando assim as chances
de negociação no mercado de especulação
imobiliária (Reydon et al., 2020).
Cabe lembrar que essa conversão de flores-
tas públicas em pastos está, quase sem-
pre, repleta de direitos fundiários incertos,
violência e corrupção (Alston et al., 2000;
ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia
Fetzer e Marden, 2017). Ainda, o uso da pe-
cuária como meio de legitimar posse de ter-
ra pública apresenta um potencial de dano
nefasto para a imagem do produtor que
segue as legislações ambiental e fundiária
e coloca em risco para a reputação do setor,
dentro e fora do Brasil.
Neste sentido, o fim da grilagem na Ama-
zônia está intimamente ligada ao desestí-
mulo a novas invasões. Para isto é preciso
rapidamente destinar florestas públicas tal
qual determina a Lei de Gestão de Florestas
Públicas, de 2006. Os dados reforçam a
importância da proteção desses territórios,
mesmo que ambas as categorias sofram
intensa pressão de invasores. Este é um
caminho comprovadamente eficiente para
pacificar o uso e a ocupação da terra, e em
conjunto com as ações de comando e con-
trole pode frear os níveis de desmatamento
ilegal na região (Stabile et al., 2020; Nepstad
et al., 2014). Na mesma direção, é funda-
mental que haja um sério engajamento dos
frigoríficos quanto ao monitoramento e a
rastreabilidade de suas cadeias de fornece-
dores, sejam eles diretos ou indiretos (Rajão
et al., 2020) (anexo 2).
Nossos resultados também revelam que
cerca de 20% das áreas invadidas e des-
matadas nas glebas não destinadas foram
abandonadas após ocupação e desmate,
pois apresentaram algum grau de regene-
ração (tabela 3). Embora essa regeneração
seja bem-vinda do ponto de vista da biodi-
versidade e do clima, ela indica a proporção
do desperdício ambiental e econômico
que essa dinâmica representa: derruba-se
florestas ricas e densas para depois aban-
doná-las. Há um acúmulo de custos ecoló-
9
IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA
gicos e econômicos, além do próprio custo
de conversão da vegetação nativa em pasto
(Garcia et al., 2017), com o comprometi-
mento da biodiversidade (Solar et al., 2015)
e de inúmeros serviços ecossistêmicos
(Strand et al., 2018; Strassburg et al, 2014).
Cabe lembrar, ainda, que essa vegetação
secundária muito dificilmente voltará às
condições originais e está mais susceptível
a novas degradações, por exemplo, pelo
fogo (Alencar et al., 2020).
Finalmente, como já demonstrado por es-
tudos anteriores (Soares-Filho et al., 2010;
Kruid et al., 2021), as terras públicas já desti-
nadas apresentam grau de desmatamento
e grilagem bem menor. Por exemplo, nos
encontramos que as TI e UC ocupam 71%
de todas as terras públicas da Amazônia
(tabela 1), mas concentraram apenas 13%
da área total desmatada até 2020 (figura 3).
No caminho inverso, as glebas públicas não
destinadas (FPND e OTND) cobrem 29%
da área total de terras públicas (tabela 1),
mas concentraram 87% do desmatamento
acumulado (figura 3) até 2020. Novamente
aqui, a indicação é que grilagem avança
como o novo motor da destruição florestal
na região. Nas OTNDs, a supressão da ve-
getação ocorreu, em grande parte, antes de
2005, mas de 2006 até 2020 a proporção de
desmatamento ocorrendo nas FPND osci-
lou entre 73% e 85% do total (figura 4).
O avanço rápido e amplo da grilagem sobre
terras públicas na Amazônia impõe um
sério risco aos esforços do país no cum-
primento de suas metas de redução de
emissões (Albuquerque et al., 2019; IPCC
2021), bem como a própria produção agro-
ipam_amazonia IPAMamazonia
Outubro de 2021 • nº 8
pecuária. Em boa parte, o regime de chuvas
na Amazônia e fora dela depende de um
volume de florestas mantida preservadas
(Leite-Filho et al., 2021) e, como apresen-
tando nesta nota, em boa medida estas são
públicas.
Portanto, a grilagem precisa ser, urgente-
mente, combatida. Para tanto, ações de
comando e controle aliada ao fim de propo-
sições executivas7 ou legislativas8 para se
anistiar ocupação ilegal de terras públicas
devem ser perseguidas. Esse movimento
cria instabilidade política e institucional,
além de uma espécie de “corrida” para
a ocupação irregular de terras públicas,
destinadas ou não, na expectativa de uma
mudança futura da legislação em seu be-
nefício, com impacto direto sobre os ativos
ambientais do Brasil.
7. Por exemplo, os
É necessário frisar, contudo, que a regulari- Decretos Federais
zação fundiária em OTNDs é possível à luz nos 9.309/2018 e
de normativas relacionadas à regularização 10.165/2019, que
propuseram a exten-
ambiental (anexo 1) e de programa oficiais
são da data de corte
como o Terra Legal. Já as FPNDs, conforme de 2008 para 2014
disposto na Lei de Gestão de Florestas Pú- para concessão da
blicas de 2006, não são passíveis de legali- titularidade da terra,
e outras iniciativas
zação para uso particular.
que mantêm a data
de corte em 2014 e
Recomendações flexibilizam outros
critérios, como
tamanho mínimo
• Os governos estaduais e federal devem
do imóvel, além de
avançar com a destinação de florestas pú- propor a dispensa de
blicas federais e estaduais para unidades vistoria para regulari-
de conservação, terras indígenas, florestas zação da posse.
de produção, entre outras categorias previs- 8. Por exemplo, as
tas pela Lei 11.284/2006, que rege a gestão Leis 510/2020 e
2633/2021 atual-
de florestas públicas; mente em debate no
Senado.
• Promover, por parte dos poderes Execu-
10
ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

tivo e Legislativo, debates claros e trans-
parentes sobre legislações referentes à
regularização fundiária, fazendo valer a Lei
13.465/2017;
• Combater as ocupações ilegais em flo-
restas públicas não destinadas, incluindo
nesta ação os CAR a elas sobrepostos e
declarados nos banco de dados cadastrais
dos estados;
tos (GTFI), Selo Verde etc, inclusive com o
intuito de se separar a grilagem de terras de
produção pecuária;
• Apoiar, por parte dos frigoríficos, seus for-
necedores em atividades de capacitação
em temas como melhoria produtiva e regu-
larização ambiental e fundiária, de forma
a promover o uso e a ocupação do solo já
aberto, de forma sustentável e legal;

• Governos e Ministérios Públicos Federal e • Combater a ilegalidade na cadeia da car-

Estadual devem entender os desafios e de-
senvolver estratégias para estimular mais
adesão de frigoríficos no TAC da Carne, em
especial frigoríficos regionais;
• Frigoríficos devem mapear fazendas pro-
dutoras por meio de ferramentas de SIG e
sensoriamento remoto para identificação
de quais regiões concentram-se os maiores
desafios relativos à legalidade da cadeia,
e intensificar o monitoramento de diretos
dessas regiões e fazendas;
• Frigoríficos e varejistas devem intensificar
ações de monitoramento dos fornecedores
indiretos, dando escala e implementando
ações discutidas em iniciativas como Boi
na Linha, GT Rastreabilidade do Grupo de
Trabalho da Pecuária Sustentável (GTPS),
Grupo de Trabalho de Fornecedores Indire-
ne, por meio da suspensão/bloqueio, por
parte dos agentes financeiros, de financia-
mentos agropecuários nas florestas públi-
cas não destinadas, bem como estimular o
comprometimento, por parte do varejo, de
não comprar produtos agropecuários origi-
nados dessas áreas.
Agradecimentos
Gostaríamos de agradecer a Jarlene Gomes
e Pedro Nogueira por contribuições à dis-
cussão, e a Cristina Amorim, pela edição e
revisão. Também agradecemos pelo apoio
concedido pela Rainforest Foundation
Norway (RFN), a Fundação Gordon e Betty
Moore, a Fundação Mott e o Instituto Clima
e Sociedade (iCS).

Sugestão de referência
SALOMÃO, C.S.C., Stabile,M.C.C., Souza, L., Alencar, A., Castro, I., Guyot, C.,e Moutinho, P.
Amazônia em Chamas - desmatamento, fogo e pecuária em terras púbicas: nota técnica nº
8. Brasília, DF: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia, 2021. Disponível em: amazonia-
-em-chamas-8-desmatamento-fogo-e-pecuaria-em-terras-publicas.

11

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

deforestation?” Land Use Policy 73 125-127

Referências bibliográficas
(January): https://doi.org/10.1016/j.landuse-
pol.2018.01.005.
ALBUQUERQUE, Igor Reis de, Ane A. Alencar,
Claudio Angelo, Tasso Rezende Azevedo, Felipe
AZEVEDO-RAMOS, C. Paulo Moutinho, Vera
Barcellos e Silva, Iris Moura Esteves Coluna, Cini-
Laísa da S. Arruda , Marcelo C.C. Stabile , Ane
ro Costa Junior et al. 2020. “SEEG 8 - Análise Das
Alencar, Isabel Castro , João Paulo Ribeiro 2020.
Emissões Brasileiras de Gases de Efeito Estufa e
“Lawless land in no man’s land: The undesig-
Suas Implicações Para as Metas de Clima o Bra-
nated public forests in the Brazilian Amazon”.
sil 1970-2019.” Disponível em https://seeg-br.
Land Use Policy 99. 104863. https://doi.or-
s3.amazonaws.com/Documentos%20Analiti-
g/10.1016/j.landusepol.2020.104863
cos/SEEG_8/SEEG8_DOC_ANALITICO_SINTE-
SE_1990-2019.pdf.
BARRETO, Paulo, Ritaumaria Pereira, Amintas
Brandão Junior, and Sara Baima. 2017. “Os Fri-
ALENCAR, Ane A., Isabel Castro, L Laureto, Ca-
goríficos Vão Ajudar a Zerar o Desmatamento
rolina Guyot, M. C. C. Stabile, and P. Moutinho.
Na Amazônia?” Belém, PA: IMAZON, ICV.
2021. “Amazônia em Chamas - Desmatamento
e fogo nas Florestas Públicas Não Destinadas:
BRASIL. 2006. Lei No 11.284 de 2 de Março de
nota técnica no 7.” Nota técnica / Technical
2006: Dispõe Sobre a Gestão de Florestas Pú-
Note 7. Amazônia em Chamas. Brasilia, DF,
blicas Para a Produção Sustentável; Institui, Na
Brasil: IPAM. Disponível em https://ipam.org.br/
Estrutura Do Ministério Do Meio Ambiente, o
bibliotecas/amazonia-em-chamas-7-desmata-
Serviço Florestal Brasileiro - SFB; Cria o Fundo
mento-e-fogo-nas-florestas-publicas-nao-des-
Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF;
tinadas/.
Altera as Leis Nos 10.683, de 28 de Maio de 2003,
5.868, de 12 de Dezembro de 1972, 9.605, de 12
ALENCAR, Ane A., Lucas Rodrigues, and Isabel
de Fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de Setembro
Castro. 2020. “Amazônia em Chamas - o que
de 1965, 6.938, de 31 de Agosto de 1981, e 6.015,
queima, e onde: nota técnica no 5.” Nota técnica
de 31 de Dezembro de 1973; e Dá Outras Provi-
/ Technical Note 5. Amazônia em Chamas. Brasi-
dências. Disponível em http://www.planalto.gov.
lia, DF, Brasil: IPAM. Disponível em https://ipam.
br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.
org.br/bibliotecas/amazonia-em-chamas-5-o-
htm.
-que-queima-e-onde/.

BRASIL. 2009. Lei No 11.952, de 25 de Junho de

ALSTON, L.J., Libecap, G.D., Mueller, B., 2000.
2009: Dispõe Sobre a Regularização Fundiária
Land reform policies, the sources of violent
Das Ocupações Incidentes Em Terras Situadas
conflict, and implications for deforestation in the
Em Áreas Da União, No Âmbito Da Amazônia
Brazilian Amazon. Journal of Environmental Eco-
Legal; Altera as Leis Nos 8.666, de 21 de Junho de
nomics and Management 39 (2), 162–188.
1993, e 6.015, de 31 de Dezembro de 1973; e Dá
Outras Providências. Disponível em http://www.
AZEVEDO-RAMOS, C. Paulo Moutinho. 2018.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/
“No man’s land in the Brazilian Amazon: Could
Lei/L11952.htm.
undesignated public forests slow Amazon
12

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8
BRASIL. 2017. Lei No 13.465, de 11 de Julho de
2017. Dispõe Sobre a Regularização Fundiária
Rural e Urbana, Sobre a Liquidação de Créditos
Concedidos Aos Assentados Da Reforma Agrá-
ria e Sobre a Regularização Fundiária No Âmbito
Da Amazônia Legal; Institui Mecanismos Para
Aprimorar a Eficiência Dos Procedimentos de
Alienação de Imóveis Da União. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-
2018/2017/Lei/L13465.htm#art4.
FETZER, T., Marden, S., 2017. Take what you can:
property rights, contestability and conflict. The
Economic Journal.
GARCIA, Edenise, Fabio Ramos Filho, Giovanni
Mallmann, Francisco Fonseca. Costs, Benefits
and Challenges of Sustainable Livestock Inten-
sification in a Major Deforestation Frontier in
the Brazilian Amazon Sustainability 2017, 9, 158;
doi:10.3390/su9010158.
GIBBS, Holly K., Jacob Munger, Jessica L’Roe,
Paulo Barreto, Ritaumaria Pereira, Matthew
Christie, Ticiana Amaral, and Nathalie F. Walker.
2016. Did Ranchers and Slaughterhouses Res-
pond to Zero-Deforestation Agreements in the
Brazilian Amazon?: Brazil’s Zero-Deforestation
Pacts. Conservation Letters 9 (1): 32–42. https://
doi.org/10.1111/conl.12175.
GREENPEACE, 2009. Slaughtering the Amazon
– Part 4. Technical report.
INPE. 2021. “Projeto PRODES.” Projeto PRODES:
Monitoramento Da Floresta Amazônica Brasilei-
ra Por Satélite. 2021. Disponível em http://www.
obt.inpe.br/OBT/assuntos/programas/amazo-
nia/prodes.
IPCC, 2021: Climate Change 2021: The Physical
Science Basis. Contribution of Working Group I
ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia
to the Sixth Assessment Report of the Intergo-
vernmental Panel on Climate Change [Masson-
-Delmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S.L. Connors, C.
Péan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. Goldfarb, M.I.
Gomis, M. Huang, K. Leitzell, E. Lonnoy, J.B.R.
Matthews, T.K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi,
R. Yu, and B. Zhou (eds.)]. Cambridge University
Press. In Press.
KLINGLER, Michael, Peter D. Richards, and Ro-
man Ossner. 2018. Cattle Vaccination Records
Question the Impact of Recent Zero-Defores-
tation Agreements in the Amazon. Regional
Environmental Change 18 (1): 33–46. https://doi.
org/10.1007/s10113-017-1234-1.
KRUID S, Macedo MN, Gorelik SR, Walker W,
Moutinho P, Brando PM, Castanho A, Alencar A,
Baccini A and Coe MT (2021) Beyond Defores-
tation: Carbon Emissions From Land Grabbing
and Forest Degradation in the Brazilian Amazon.
Front. For. Glob. Change 4:645282. doi: 10.3389/
ffgc.2021.645282.
LEITE-FILHO, A. T., Soares-Filho, B. S., Davis, J.
L., Abrahão, G. M., & Börner, J. (2021). Defo-
restation reduces rainfall and agricultural reve-
nues in the Brazilian Amazon. Nature Communi-
cations, 12(1), 1-7.
LIMA FILHO, Francisco Luis, Arthur Bragança e
Juliano Assunção. A Economia da Pecuária na
Amazônia: Grilagem ou Expansão da Fronteira
Agropecuária? Rio de Janeiro: Climate Policy
Initiative, 2021.
MAPBIOMAS. 2021. “Collection 6 of Brazilian
Land Cover & Use Map Series.” Brazil: SEEG. Dis-
ponível em www.mapbiomas.org.
MOFFETTE, F., 2018. Forest Conservation and
Agriculture: Essays on Land Use Trade-Offs and 13
IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8
Spillovers. PhD thesis, University of Wisconsin-
-Madison.
MPF 2020. Protocolo De Monitoramento De
Fornecedores De Gado Da Amazônia. Diretrizes
para a implementação dos Termos de Ajusta-
mento de Conduta com o Ministério Público
Federal para a Amazônia e do Compromisso
Público da Pecuária.
NEPSTAD, D, D McGrath, C Stickler, A Alencar,
Andrea Azevedo, B Swette, T Bezerra et al. 2014.
Slowing Amazon Deforestation through Public
Policy and Interventions in Beef and Soy Supply
Chains. Science 344 (6188): 1118–23. https://
doi.org/10.1126/science.1248525.
RAJÃO, Raoni, Britaldo Soares-Filho, Felipe Nu-
nes, Jan Börner, Lilian Machado, Débora Assis,
Amanda Oliveira et al. 2020. The Rotten Apples
of Brazil’s Agribusiness. Science 369 (6501):
246. https://doi.org/10.1126/science.aba6646.
REYDON Bastiaan, Vitor Fernandes, Tiago Tel-
les. 2020. Land governance as a precondition for
decreasing deforestation in the Brazilian Ama-
zon. Land Use Policy 94 (2020) 104313. https://
doi.org/10.1016/j.landusepol.2019.104313.
SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. 2021.
Base de Dados Do Cadastro Ambiental Rural
(CAR). Base de Dados Do Cadastro Ambiental
Rural (CAR). 2021. Disponível em http://www.
car.gov.br/publico/imoveis/index.
SKIDMORE, Marin Elisabeth, Fanny Moffette,
Lisa Rausch, Matthew Christie, Jacob Munger,
Holly K.Gibbs.2021 Cattle ranchers and defores-
tation in the Brazilian Amazon: Production, loca-
tion, and policies. Global Environmental Change
68 (2021) 102280. https://doi.org/10.1016/j,glo-
envcha.2021.102280.
ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia
SOLAR, Ricardo Ribeiro de Castro, Jos Barlow,
Joice Ferreira, Erika Berenguer, Alexander C.
Lees, James R. Thomson, Júlio Louzada et al.
2015. How Pervasive Is Biotic Homogenization
in Human-Modified Tropical Forest Landsca-
pes? Edited by Howard Cornell. Ecology Letters
18 (10): 1108–18. https://doi.org/10.1111/
ele.12494.
SOARES-FILHO, B., Moutinho, P., Nepstad, D.,
Bowman, M., Rodrigues, H., Anderson, A., Garcia,
R., Dietzsch, L., Merry, F., Hissa, L., Silvestrini, R.,
and Maretti, C. Role of Brazilian Amazon Pro-
tected Areas in Climate Change Mitigation. Pro-
ceedings of the National Academy of Sciences,
107(24):10821–10826
STABILE, Marcelo C.C., André L. Guimarães,
Daniel S. Silva, Vivian Ribeiro, Marcia N. Macedo,
Michael T. Coe, Erika Pinto, Paulo Moutinho, and
Ane Alencar. 2020. Solving Brazil’s Land Use Puz-
zle: Increasing Production and Slowing Amazon
Deforestation. Land Use Policy 91 (February):
104362. https://doi.org/10.1016/j.landuse-
pol.2019.104362.
STRASSBURG, Bernardo B.N., Agnieszka E. La-
tawiec, Luis G. Barioni, Carlos A. Nobre, Vander-
ley P. da Silva, Judson F. Valentim, Murilo Vianna,
and Eduardo D. Assad. 2014. When Enough
Should Be Enough: Improving the Use of Current
Agricultural Lands Could Meet Production De-
mands and Spare Natural Habitats in Brazil. Glo-
bal Environmental Change 28 (0): 84–97. https://
doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2014.06.001.
TYUKAVINA, Alexandra et al. Types and rates
of forest disturbance in Brazilian Legal Amazon.
Science Advances 3, nº 4 (2017): 2000-2013. bit.
ly/2XHFGuS.
14
IPAMclima ipam.org.br
NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

Anexo 1 – Marcos regulatórios relacionados à regularização fundiária em glebas públicas.

Instrumento Lei Federal Lei Federal Decreto Federal Decreto Federal

regulatório 11.952/2009 13.465/2017 9309/2018 10.165/2019
Status Revogado Aprovado Não aprovado Não aprovado
Artigo Art. 5° Art. 4° e Art. 2° Art. 10° A. Art. 10° A.
Descrição “IV – compro- “Lei nº 11.952, “A comprovação A comprovação
var o exercício de 25 de junho da prática de da prática de
de ocupação e de 2009 , passa cultura efetiva, cultura efetiva,
exploração direta, a vigorar com as ocupação e ocupação e
mansa e pacífica, seguintes alter- exploração direta, exploração direta,
por si ou seus ações: mansa e pacífica, mansa e pacífica,
antecessores, ...IV - compro- por si ou por seus por si ou por seus
anteriores a 1° var o exercício antecessores, antecessores,
de dezembro de de ocupação e anteriores a 5 de anteriores a 5 de
2004”. exploração direta, maio de 2014, maio de 2014,
mansa e pacífica, poderá ser feita poderá ser feita
por si ou por seus por meio de doc- por meio de doc-
antecessores, umentos, de técni- umentos, de técni-
anterior a 22 de cas de sensoria- cas de sensoria-
julho de 2008”. mento remoto e mento remoto e
de outros meios de outros meios
de prova. (Incluído de prova.”
pelo Decreto nº
10.165, de 2019).”

15

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

Anexo 2 – Compromissos públicos da nitoramento para estabelecer uma aborda-

pecuária e o monitoramento de diretos e gem única de monitoramento de fornece-
indiretos dores da cadeia da pecuária (MPF, 2020).

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) Além disso, governos estaduais, como

da Pecuária foi estabelecido em 2009
pelo Ministério Público Federal do Pará com
foco nos frigoríficos desse estado, e a partir
de 2010 nos outros estados da Amazônia
Legal, ato conhecido como TAC da Carne
Legal. Eles se comprometem a não com-
prar carne de fazendas que: (i) possuam
embargo ambiental por desmatamento
ilegal, (ii) não apresentem polígono de des-
matamento do Prodes após a assinatura
do TAC, (iii) não possuam CAR, (iv) apre-
sentem sobreposição com TIs e UCs, (v)
constem na lista de trabalho de análogo ao
escravo, e (vi) e que não possuam a Licença
Ambiental Rural (LAR), no caso do Pará.
os do Pará e Amazonas, em parceria com
o MPF, têm implementado ferramentas
como Selo Verde e o Visipec, que realizam
o rastreamento da cadeia e conectam infor-
mações de inspeção sanitária, como a GTA,
e de regularização ambiental, como o CAR.
9. O Projeto Boi na
Linha (www.boi-
Entretanto, as ações e a adesão a esses
nalinha.org) é uma
compromissos públicos por parte dos articulação voltada
frigoríficos foram inconsistentes entre a fortalecer os com-
os estados da Amazônia (Moffette et al., promissos sociais e
ambientais na cadeia
2018). Segundo o projeto Boi na Linha 9,
de valor da carne
existem 132 indústrias frigoríficas no bio- bovina na Amazônia
ma Amazônia: cem assinaram o TAC e 32 e impulsionar sua
ficaram de fora. Aquelas que não parti- implementação.

cipam de nenhum compromisso evitam 10. Disponível

em https://forbes.
Seja pelo TAC da Pecuária e da Carne Le- custos de fiscalização e monitoramento
com.br/forbe-
gal, seja pelo Compromisso Público de e aumentam seu lucro líquido (Barreto sagro/2021/04/
Desmatamento Zero (Greenpeace, 2009), et al., 2017), travando uma concorrência jbs-inicia-monitora-
avanços foram feitos a fim de impedir a desleal com quem assinou o acordo. mento-de-fornece-
dor-indireto-de-gado-
comercialização do gado produzido em
-com-blockchain/
terras embargadas por desmatamento Hoje, o monitoramento feito pelos frigorí-
11. Disponível em
ilegal ou por outros requisitos ambien- ficos dos seus fornecedores foca apenas
https://www.noti-
tais, fundiários e sociais não atendidos. nos diretos, ou seja, quem vende para ciasdapecuaria.com.
as plantas de abate, ainda que os três br/noticias-agrone-
Frigoríficos e varejo criaram metodo- maiores frigoríficos tenham feito anún- gocio/noticia/geral/
marfrig-lanca-ferra-
logias e protocolos próprios, mas que cios recentes sobre o monitoramento
menta-de-monitora-
produzem resultados individuais que em de indiretos 10,11,12. A maior parte do des- mento-de-produto-
muitos casos não consegue ser cruza- matamento nas cadeias de suprimentos res-indiretos
dos. Para remediar esse cenário, as três ocorre justamente nas propriedades de 12. Disponível em
indústrias líderes em abate e processa- fornecedores indiretos, não monitorados. https://www.isto-
edinheiro.com.br/
mento de carne bovina no bioma Ama-
minerva-testa-siste-
zônia - JBS, Marfrig e Minerva - e as três Uma parte desse gado é criada e recriada ma-para-monitorar-
principais empresas do varejo no Brasil em fazendas que não seguem os princí- -fornecedores-indire-
- Carrefour, Grupo Pão de Açúcar e Walmart pios dos acordos citados acima, incluindo tos-de-gado/

- harmonizaram seus protocolos de geomo- aquelas que estão irregularmente dentro

16

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br

NOTA
TÉCNICA Outubro de 2021 • nº 8

de áreas protegidas ou terras públicas. cos (Gibbs et al., 2016; Klingler et al., 2018;
O gado é vendido para propriedades em Skidmore et al., 2020). Essa “lavagem” do
conformidade, que funcionam como inter- gado que vem de áreas invadidas conta-
mediários antes da venda para os frigorífi- mina a cadeia da pecuária da Amazônia.

17

ipam_amazonia IPAMamazonia ipam_amazonia IPAMclima ipam.org.br