TCE-RJ

Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 208.069-8/22

Marianna Montebello Willeman

VOTO GC-5

PROCESSO: TCE-RJ Nº 208.069-8/22

ORIGEM: PREFEITURA DE QUEIMADOS
ASSUNTO: CONSULTA

CONSULTA SOBRE A ABRANGÊNCIA DO TERMO PROFESSOR

PREVISTO NO ART. 37, XVI, “A” DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL PARA
FINS DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS (OU EMPREGOS) PÚBLICOS.

CONSULTA QUE PREENCHE OS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE.

CONHECIMENTO.

APLICAÇÃO RESTRITIVA DA EXPRESSÃO “PROFESSOR”. ADMITE-SE,

TÃO SOMENTE, A ACUMULAÇÃO DE DOIS CARGOS DE PROFESSORES,
NÃO INCLUINDO ESPECIALISTAS EM EDUCAÇÃO EM CARREIRAS DE
INSPETOR DE DISCIPLINA, SUPERVISOR ESCOLAR, ORIENTADOR
PEDAGÓGICO E ORIENTADOR EDUCACIONAL. CONHECIMENTO.

AO COMANDO CONSTITUCIONAL PREVISTO NA ALÍNEA “A”, INCISO

XVI DO ART. 37 APLICA-SE INTERPRETAÇÃO ESTRITA, ADMITINDO-
SE, TÃO SOMENTE, A ACUMULAÇÃO DE DOIS CARGOS DE
PROFESSORES, EXPRESSÃO QUE NÃO ABARCA AS CARREIRAS DE
INSPETOR DE DISCIPLINA, SUPERVISOR ESCOLAR, ORIENTADOR
PEDAGÓGICO E ORIENTADOR EDUCACIONAL.

EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO. ARQUIVAMENTO.

Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Glauco Barbosa Hoffman Kaizer, Prefeito do Município
de Queimados (Ofício nº 164/GAP/2022), com vistas a sanar dúvidas sobre o alcance do permissivo

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constitucional contido no art. 37, XVI, “a” para fins de acumulação de cargos (ou empregos) públicos, por
meio dos quesitos a seguir:

1 – A luz do mandamento constitucional, bem como das respectivas leis de criação dos cargos e
normas editalícias anexadas ao presente, as carreiras de Supervisor Escolar e Inspetor de
Disciplina poderiam ser equiparados para fins de acumulação de cargos previstas na hipóteses
constantes no artigo 37, inciso XVI, "a" ?

2 – Da resposta ao questionamento anterior, seria possível concluir pela possibilidade de

acumulação de dois cargos de Supervisor Escolar ou de Inspetor de Disciplina?

3 – Considerando que as funções de Professor, Supervisor Escolar, Orientador Pedagógico e

Orientador Educacional encontram-se enquadradas na mesma carreira, a de magistério,
poderiam ser equiparados para fins de cumulação de cargos previstas na constituição, nos termos
do art. 37, XVI, "a".?

4 – Segundo o posicionamento do tribunal de contas, seria possível o acúmulo de dois cargos de

Supervisor escolar, visto que tal função está enquadrada no âmbito do magistério, tendo, porém,
nomenclatura diferente de Professor?

A Coordenadoria de Análise de Consultas e Recursos (CAR), após sugerir, em um primeiro

momento, o não conhecimento da consulta, opinou (instrução de 13/09/22) pelo conhecimento da
consulta em razão do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade, com a anuência da
Subsecretaria de Controle de Pessoal – SUB-PESSOAL, encaminhando proposta de expedição de ofício ao
consulente com a resposta abaixo reproduzida, e posterior arquivamento do feito:

• Ao comando constitucional previsto na alínea “a”, inciso XVI do art. 37 aplica-se

interpretação estrita, admitindo-se, tão somente, a acumulação de dois cargos de
professores, expressão que não abarca as carreiras de Inspetor de Disciplina, Supervisor
Escolar, Orientador Pedagógico e Orientador Educacional.

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O processo foi, então, submetido à apreciação da d. Procuradoria Geral deste Tribunal, tendo sido
proferido parecer de acordo com o entendimento da CAR, o que foi devidamente aprovado pelo titular
do órgão.

O Ministério Público especial corrobora as conclusões da CAR e da PGT.

É O RELATÓRIO.

Inicialmente, observo, nos termos da análise do corpo instrutivo (instrução de 13/09/22), que
restam preenchidos os requisitos de admissibilidade da consulta, eis que a hipótese posta é pertinente a
matéria de competência deste Tribunal, fora formulada por autoridade legítima, indicando precisamente
seu objeto, e está de acordo, ademais, com as previsões do art. 4º, II, e do art. 5º da Deliberação TCE/RJ
nº 276/2017.

Quanto à ausência de parecer jurídico do órgão responsável pelo controle de legalidade do

consulente (exigido pelo art. 5º, parágrafo único, da Deliberação TCE-RJ nº 276/2017), reitero ser peça
importante para a apreciação dos contornos jurídicos e eventuais desdobramentos da hipótese trazida à
apreciação da Corte, de sorte que não é documento aprioristicamente dispensável, independentemente
de adequada fundamentação. Considerando, contudo, a relevância da matéria e a existência de
precedentes, a ausência pode ser relevada neste caso específico.

Ultrapassada essa preliminar, adentro no julgamento do mérito da consulta.

A Constituição da República vedou, em regra, a acumulação remunerada de cargos ou empregos

públicos, trazendo como exceções as previstas nas alíneas do inciso XVI do artigo 37, verbis:

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver

compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões

regulamentadas;

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XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,

fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;

Desse modo, desde que haja compatibilidade de horários, possível a acumulação nas hipóteses
estritamente previstas no inciso XVI.

Os questionamentos formulados pelo consulente referem-se à aplicação da alínea “a” do inciso

XVI, que autoriza a acumulação remunerada de dois cargos de professor. Com efeito, o cerne da questão
trazida à baila é o alcance da expressão “professor” contida na alínea “a”.

O consulente indaga se a expressão “professor” abrange as carreiras de Inspetor de Disciplina,

Supervisor Escolar, Orientador Pedagógico e Orientador Educacional, em verdadeira interpretação
extensiva.

Conforme bem observado pelo corpo instrutivo, a Emenda nº 78/2020 modificou o artigo 77,
inciso XIX da Constituição do Estado do Rio de Janeiro para incluir nas exceções o cargo de especialista
em educação, valendo-se, ainda da expressão “cargos de natureza técnico-pedagógica” nos demais incisos.

Pois bem.

O E. Supremo Tribunal Federal já se deparou com a inclusão de especialistas em educação,

por meio da Lei nº 11301/2006, como função de magistério, tendo julgado parcialmente procedente (com
interpretação conforme) a ação direta de inconstitucionalidade nº 3772/DF em face de tal dispositivo.
Confira-se a ementa do julgado:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MANEJADA CONTRA O ART. 1º DA

LEI FEDERAL 11.301/2006, QUE ACRESCENTOU O § 2º AO ART. 67 DA LEI 9.394/1996.
CARREIRA DE MAGISTÉRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL PARA OS EXERCENTES DE FUNÇÕES
DE DIREÇÃO, COORDENAÇÃO E ASSESSORAMENTO PEDAGÓGICO. ALEGADA OFENSA AOS
ARTS. 40, § 5º, E 201, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. AÇÃO JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM INTERPRETAÇÃO CONFORME.

I - A função de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo

também a preparação de aulas, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos, a
coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a direção de unidade escolar.

II - As funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico integram a carreira do

magistério, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino básico, por professores de
carreira, excluídos os especialistas em educação, fazendo jus aqueles que as desempenham

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ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 5º, e 201, § 8º, da Constituição
Federal.

III - Ação direta julgada parcialmente procedente, com interpretação conforme, nos termos
supra.” Grifos acrescentados

Nesse cenário, seja pela hierarquia da Constituição Federal, seja pelo fato de serem as regras
atinentes à acumulação de cargos públicos de repetição obrigatória, ou mesmo em razão do STF –
guardião da constitucionalidade das normas – já ter se manifestado acerca da impossibilidade de
elastecer-se a interpretação do termo “professor” do inciso XVI do art. 37, constata-se como inviável a
utilização do dispositivo estadual recém alterado como permissivo para o alargamento das exceções
trazidas expressa e literalmente nas alíneas do referido dispositivo (inciso XVI do art. 37) da Constituição
da República.

Dito isso, destaco que o Estatuto do Magistério Público Municipal de Queimados, Lei nº 169/95,
de 17 de fevereiro de 1995, dispõe:

TÍTULO IV DOS MEMBROS DA CARREIRA DO MAGISTÉRIO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE

QUEIMADOS

CAPÍTULO I

Da Carreira do Magistério da Prefeitura Municipal de Queimados

Art. 15 – Pertencem à Carreira do Magistério da P. M. Q. os servidores admitidos para

ministrar o ensino em qualquer dos componentes curriculares e em quaisquer dos níveis e
modalidades de ensino oferecidos pela rede municipal de ensino, bem como os Especialistas
em Educação.

§ 1º - Para efeito deste Estatuto, Especialista em Educação é o Servidor que efetivamente exerça
função de orientador Educacional, orientador Pedagógico, Supervisor de Ensino ou
Administrador Escolar.

§ 2º - A Carreira do Magistério da Prefeitura Municipal de Queimados está dividida em três

Grupos:

I – MAG-1 – Docente com habilitação específica do 2º grau, obtida em curso de três ou quatro
anos.

II – MAG-2 – Docente com habilitação específica do 2º grau, obtida em curso de três ou quatro
anos, seguidos de estudos adicionais; e docente com habilitação específica de grau superior,
obtida em curso superior de graduação correspondente à licenciatura curta, de acordo com a
legislação vigente.

III – MAG-3 – Docente com habilitação específica no Magistério, de grau superior, de graduação

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correspondente à licenciatura plena. § 3º - São atribuições do Magistério a docência, o

planejamento educacional e escolar, a avaliação, a direção escolar, a pesquisa, a orientação, a
supervisão escolar e o assessoramento em questões educacionais e de ensino.

O Estatuto local, em outra passagem, ao dispor sobre a carreira de magistério, prevê apenas os
professores como membros dessa carreira, verbis:

Art. 3º - Os cargos da carreira do Magistério da Prefeitura Municipal de Queimados são

aqueles cujas atribuições e responsabilidades cometidas ao seu ocupante exijam formação
profissional específica para o Magistério, adquirida em estabelecimentos de Ensino de 2º
e/ou 3º graus, oficialmente reconhecidos.

Art. 4º - Para efeito deste Estatuto, considera-se:

a) Membro da Carreira do Magistério: os Professores independente da função que exerçam

no âmbito dos órgãos municipais de educação e os especialistas de educação;

b) Pessoal de apoio do Magistério: os Merendeiros, Inspetores de Disciplina, os Secretários

Escolares, os Auxiliares de Secretaria e os Zeladores;

c) Pessoal Administrativo: os servidores municipais integrantes dos diversos grupos funcionais

que compõem o quadro permanente de Pessoal da Prefeitura, lotados na Secretaria de
Educação, Cultura e Desporto e suas unidades.

A lei de diretrizes e bases da educação nacional, Lei nº 9.394/1996, assim dispõe:

TÍTULO VI

Dos Profissionais da Educação

Art. 61. Consideram-se profissionais da educação escolar básica os que, nela estando em efetivo
exercício e tendo sido formados em cursos reconhecidos, são:

I – professores habilitados em nível médio ou superior para a docência na educação infantil e

nos ensinos fundamental e médio;

II – trabalhadores em educação portadores de diploma de pedagogia, com habilitação em

administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com
títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas;

III – trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área

pedagógica ou afim;

IV - profissionais com notório saber reconhecido pelos respectivos sistemas de ensino, para
ministrar conteúdos de áreas afins à sua formação ou experiência profissional, atestados por
titulação específica ou prática de ensino em unidades educacionais da rede pública ou privada
ou das corporações privadas em que tenham atuado, exclusivamente para atender ao inciso V

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do caput do art. 36;

V - profissionais graduados que tenham feito complementação pedagógica, conforme disposto

pelo Conselho Nacional de Educação.

Como se observa, os professores e trabalhadores da educação, embora sejam considerados

profissionais envolvidos diretamente na educação, não se confundem. Aqueles possuem o dever da
docência, estando habilitados em nível médio ou superior. Já os trabalhadores da educação são os
portadores de diploma de pedagogia, técnico ou superior em área pedagógica, habilitados em
administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional.

Além disso, em outra consulta formulada pelo mesmo jurisdicionado, processo TCE-RJ nº
209.013-3/17, assentou este Plenário que os cargos de Orientador Educacional, Orientador
Pedagógico e Supervisor de Ensino são técnicos, verbis:

I- Pelo CONHECIMENTO IN CASU da presente Consulta, para que seja respondido ao consulente
que:

1. Para os fins do disposto na Lei Municipal nº 169/95, são considerados cargos técnicos, nos
termos do art. 37, inciso XVI, alínea “b”, da Constituição Federal, apenas os cargos de
Orientador Educacional, Orientador Pedagógico e Supervisor de Ensino;

2. Equipara-se ao cargo de professor a que se refere o permissivo constitucional, aqueles

pertencentes à carreira do magistério Municipal ao qual são atribuídas funções de magistério,
assim definidas pelo STF como as de docência, de direção de unidade escolar e de coordenação
e assessoramento pedagógico, independentemente da nomenclatura atribuída ao cargo;

Desse modo, impossível serem considerados como cargos docentes, eis que possuem natureza
técnica, conforme assentado na jurisprudência deste Tribunal, os cargos de Orientador Educacional,
Orientador Pedagógico e Supervisor de Ensino. Com efeito, negativa a resposta ao quesito 3 da
consulta: “3 – Considerando que as funções de Professor, Supervisor Escolar, Orientador Pedagógico e
Orientador Educacional encontram-se enquadrados na mesma carreira, a de magistério, poderiam ser
equiparados para fins de cumulação de cargos previstas na constituição, nos termos do art. 37, XVI, "a".?”

Nesse momento, friso que considerei o cargo de supervisor de ensino, não obstante o consulente
utilizar a denominação supervisor escolar, haja vista a nomenclatura utilizada na lei nº 169/95, de 17 de

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fevereiro de 1995 – Estatuto do Magistério Público Municipal de Queimados, verbis:

Art. 15 – Pertencem à Carreira do Magistério da P. M. Q. os servidores admitidos para ministrar

o ensino em qualquer dos componentes curriculares e em quaisquer dos níveis e modalidades
de ensino oferecidos pela rede municipal de ensino, bem como os Especialistas em Educação.
§ 1º - Para efeito deste Estatuto, Especialista em Educação é o Servidor que efetivamente
exerça função de orientador Educacional, orientador Pedagógico, Supervisor de Ensino ou
Administrador Escolar.

No que tange aos cargos de Inspetor de Disciplina (quesito 1 da consulta), observo que a propria
Lei de Diretrizes e Bases da Educaçao Nacional – Lei nº 9.394/96 – diferencia os professores e os
demais trabalhadores da educação, como se depreende de seu art. 61:

Art. 61. Consideram-se profissionais da educação escolar básica os que, nela estando em efetivo
exercício e tendo sido formados em cursos reconhecidos, são:
I – professores habilitados em nível médio ou superior para a docência na educação infantil e
nos ensinos fundamental e médio;
II – trabalhadores em educação portadores de diploma de pedagogia, com habilitação em
administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional, bem como com
títulos de mestrado ou doutorado nas mesmas áreas;
III – trabalhadores em educação, portadores de diploma de curso técnico ou superior em área
pedagógica ou afim. (grifos nossos)

O Supremo Tribunal Federal examinou essa questao, tendo se pronunciado pela

impossibilidade de se conferir interpretação extensiva ao art. 37, XVI, “b” da Constituição Federal,
e, por conseguinte, pela inviabilidade de se equiparar cargos de orientador educacional e outros
cargos que integram a estrutura escolar ao cargo de professor para fins de acumulação de cargos
públicos, como se depreende, exemplificativamente, do seguinte precedente:

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional.

3. Acumulação remunerada de cargos públicos. Orientador educacional. Equivalência
ao cargo de professor. Improcedência. Interpretação restritiva do art. 37, XVI, “b”, da
Constituição Federal. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5.
Agravo regimental a que se nega provimento.
(RE 733217 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02/08/2018)

APELAÇÃO CÍVEL - SERVIDORA APOSENTADA NO CARGO DE INSPETORA ESCOLAR -

INGRESSO NO CARGO DE ANALISTA EDUCACIONAL ANTES DA VIGÊNCIA DA EMENDA
CONSTITUCIONAL Nº 20/98 - EQUIPARAÇÃO AO CARGO DE PROFESSOR -

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IMPOSSIBILIDADE - CUMULAÇÃO DE PROVENTOS NÃO AUTORIZADA - CUSTAS E

HONORÁRIOS - DEFERIMENTO ANTERIOR DOS BENEFÍCIOS DA JUSTIÇA GRATUITA -
SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1 - O col. STF no
julgamento da ADI nº ADI nº 3.372/DF "As funções de direção, coordenação e assessoramento
pedagógico integram a carreira do magistério, desde que exercidos, em estabelecimentos de
ensino básico, por professores de carreira, excluídos os especialistas em educação" (ADI 3772,
Rel. Min. Carlos Britto, Rel. p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJ
26/03/2009)

Como se vê, as hipóteses de acumulação de cargos são taxativas, não sendo possível estender
aos demais cargos integrantes estrutura educacional as vantagens atribuídas de forma
excepcional e específica ao professor. Deve prevalecer, portanto, uma interpretação restritiva da
norma constitucional.

Destarte, alinho-me à CAR na formulação da resposta proposta.

Diante do exposto, posiciono-me DE ACORDO com o corpo instrutivo, com a Procuradoria-Geral

deste Tribunal e com o parecer do Ministério Público Especial, e

VOTO:

I – pelo CONHECIMENTO da consulta, restando observados os pressupostos de admissibilidade previstos

no art. 68, caput e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno desta Corte, e no artigo 5º da Deliberação TCE-RJ nº
276/17;

II – pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Consulente para que tome ciência da decisão desta Corte, com as
seguintes diretrizes:

• Ao comando constitucional previsto na alínea “a”, inciso XVI do art. 37 aplica-se

interpretação estrita, admitindo-se, tão somente, a acumulação de dois cargos de
professores, expressão que não abarca as carreiras de Inspetor de Disciplina, Supervisor
Escolar, Orientador Pedagógico e Orientador Educacional.

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III – finda a providência supra, pelo posterior ARQUIVAMENTO destes autos.

GC-5,

MARIANNA M. WILLEMAN
CONSELHEIRA-RELATORA
Documento assinado digitalmente

211/J Assinado Digitalmente por: MARIANNA MONTEBELLO WILLEMAN

Data: 2022.12.17 11:05:31 -03:00
Razão: Processo 208069-8/2022. Para verificar a autenticidade
acesse https://www.tcerj.tc.br/valida/. Código: 22855cae-1b64-
48e1-919b-db60f5fae694
Local: TCERJ