TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Processo nº 214.

911-0/19
GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA
ANDREA SIQUEIRA MARTINS

VOTO GCS-2

PROCESSO: TCE-RJ Nº 214.911-0/19

ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE MARICÁ
ASSUNTO: CONSULTA

CONSULTA SOBRE A DURAÇÃO DOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS DE AQUISIÇÃO E
FORNECIMENTO DE BENS. VIGÊNCIA ALÉM DO
EXERCÍCIO FINANCEIRO. POSSIBILIDADE. REGIME
ADMITIDO PELAS LEIS Nº 8.666/93 E Nº 14.133/21.
SOLUÇÃO DA CONSULTA COM OFERECIMENTO
DE RESPOSTA AO CONSULENTE. ARQUIVAMENTO
DOS AUTOS.

Versam os autos sobre consulta formulada pelo Sr. Fabiano Taques Horta1,
Prefeito Municipal de Maricá, acerca do prazo a ser aplicado aos contratos
administrativos de aquisição e fornecimento de bens, a qual foi conhecida por força da
decisão plenária proferida em 21/04/2021. Nas palavras extraídas da peça inicial do
presente processo, o jurisdicionado indaga “se o prazo para os contratos de aquisição
e fornecimento, bem como o seu valor, devem adstringir-se ao prazo de doze
meses, ou até o dia 31 de dezembro do respectivo ano”.

Na mesma decisão acima mencionada, os autos foram baixados em diligência

interna para reanálise da matéria à luz da nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos – Lei Federal nº 14.133, publicada em 01/04/2021, tendo o Corpo
Instrutivo apresentado a seguinte proposta conclusiva2:

1. O CONHECIMENTO da presente consulta;

2. A EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao consulente, dando-lhe ciência da

decisão desta Corte, consignando a seguinte tese:

• Considerando o regramento contido no art. 57 da Lei 8.666/93,

os contratos que envolvam a aquisição ou fornecimento de bens
devem ter a duração de até 12 (doze) meses, podendo ultrapassar

1 Ofício nº 07/2019 - Consulta #1407655 - 19/06/2019.

2 Informação CAR - 01/06/2021.

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o exercício financeiro em que celebrados, desde que o ordenador

de despesa assegure créditos orçamentários suficientes para
garantir o contrato no exercício subsequente;

• Tratando-se de contratos regidos pela Lei 14.133/21, os ajustes

que envolvam o fornecimento contínuo de bens ou serviços poderão
ter a duração de até 5 (cinco) anos, observadas as diretrizes do art.
106 – maior vantagem econômica; existência de créditos
orçamentários vinculados à contratação e a vantagem em sua
manutenção; e opção de extinção do contrato, sem ônus, na
hipótese de indisponibilidade de créditos orçamentários para sua
continuidade ou quando não mais oferece vantagem para a
Administração.

3. O posterior ARQUIVAMENTO deste processo

A douta Procuradoria Geral deste Tribunal emitiu o parecer da lavra do

Procurador Rodrigo Benicio Jansen Ferreira 3, que mereceu visto sem reparos do
digno Procurador Geral da PGT, Dr. Sergio Cavalieri Filho, e conta com a seguinte
manifestação conclusiva, in verbis:

(a) Os contratos regidos pelo caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93

podem vigorar para além da vigência do exercício financeiro, desde
que observado o limite de 12 (doze) meses, observando-se, ainda,
que apenas as despesas previstas para o exercício financeiro
devem ser empenhadas, ficando as despesas seguintes a cargo do
exercício seguinte, indicando-se os créditos e empenhos para a sua
cobertura por meio de termos aditivos ou apostilamentos.

(b) Esse entendimento fica reforçado pela redação do art. 105 da

Lei nº 14.133/21, que não condiciona mais a duração dos contratos
à vigência dos respectivos créditos, como fazia a lei anterior,
mencionando que deverão ser observados “no momento da
contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de
créditos orçamentários”.

(c) Nas licitações e contratos regidos pela Lei nº 14.133/21, admite-

se a celebração de contratos com prazo de até 5 (cinco) anos não
apenas para os serviços contínuos (como previa a Lei nº 8.666/93),
mas também para fornecimentos contínuos (art. 106), hipóteses em
que empenho respectivo deverá, igualmente, ser realizado em
relação às despesas de cada exercício, correndo as despesas
seguintes a conta dos próximos orçamentos aprovados.

O Ministério Público de Contas acolheu integralmente as sugestões

formuladas pelo Corpo Instrutivo e pela Procuradoria Geral deste Tribunal4.

3 Informação PGT - 15/10/2021.

4 Informação GPG - 05/04/2022.

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É o Relatório.

Analisados, detidamente, os elementos que compõem os autos do presente

processo, julgo oportuno, para melhor elucidar o questionamento formulado pelo
consulente, que a matéria seja tratada em dois tópicos: o primeiro, com fundamento nas
disposições da Lei Federal nº 8.666/93; e, o segundo, remetendo à nova Lei de Licitações
e Contratos Administrativos – Lei Federal nº 14.133/21.

Sob esse prisma, é de ser registrado que a Lei nº 14.133/21 vigora desde
01/04/2021, contudo, trouxe em seu texto regra de transição5, por meio da qual
oportunizou à Administração Pública a possibilidade de escolha pelos regramentos
anteriores para conduzir os processos que versam sobre licitações e contratos, desde
que a escolha seja indicada no edital e não ocorra a aplicação combinada com a lei nova.

De tal modo, os contratos celebrados antes da data de entrada em vigor da

nova lei continuarão sendo regidos pelas regras das leis anteriores, sendo certo que a
Administração Pública possui a prerrogativa de licitar ou contratar pela nova lei ou pelos
regramentos anteriores, durante o período de transição, que vai até 01/04/2023, ocasião
em que a Lei nº 8.666/93 restará revogada6.

Quanto à admissibilidade da consulta, verifico que o Corpo Instrutivo

novamente enfrentou os pressupostos de sua admissibilidade, quando, a bem da
verdade, esse exame já foi tratado pelo plenário desta Corte de Contas na decisão
plenária de 21/04/2021, razão por que não se fazia mais necessário neste momento,

5 Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá
optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no
referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou
instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido
inciso.
Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por licitar de acordo com as
leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas
previstas durante toda a sua vigência.
6 Art. 193. Revogam-se:

I - os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação desta Lei;
II - a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e os arts. 1º a 47-A
da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, após decorridos 2 (dois) anos da publicação oficial desta Lei.

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circunstância que motiva a minha parcial concordância com os pareceres instrutivos ora
examinados, cujo mérito, desde já adianto, merece acolhimento.

-I-
DA ANÁLISE DA MATÉRIA À LUZ DA LEI Nº 8.666/93

No que se refere à Lei nº 8.666/93, oportuno reproduzir o disposto no art. 57

do referido diploma normativo, cujo conteúdo versa sobre a duração dos contratos
administrativos, in verbis:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita
à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto
aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas

estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser
prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso
tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua,

que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos
períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais
vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

III - (Vetado).

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de

informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48
(quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.

V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art.

24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte)
meses, caso haja interesse da administração.

§ 1º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de

entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do
contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-
financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos,
devidamente autuados em processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à

vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de
execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de

trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato,

nos limites permitidos por esta Lei;

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V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro

reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à
sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração,

inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte,
diretamente, impedimento ou retardamento na execução do
contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos
responsáveis.

§ 2º Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e

previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar
o contrato.

§ 3º É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

§ 4º Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante

autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II
do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.

Compete ressalvar que os contratos de compra, ainda que de bens de

fornecimento contínuo não são abrangidos pela exceção apresentada no inciso II do art.
57 da Lei nº 8.666/93, que se limita à “prestação de serviços a serem executados de
forma contínua”. Tal entendimento foi reconhecido pelo Plenário desta Corte na consulta
objeto do Processo TCERJ nº 204.817-4/18, onde foi consignada a seguinte tese: “são
as aquisições de combustíveis classificadas como compras, devendo o prazo de
contratação previsto na Lei 8.666/93 estar adstrito à vigência dos respectivos créditos
orçamentários”7.

Portanto, salvo as exceções elencadas nos incisos do art. 57 da Lei nº

8.666/93, a duração dos contratos administrativos, seguindo a regra do caput do referido
dispositivo, está vinculada à vigência dos respectivos créditos orçamentários.

É cediço, ademais, que tais créditos são discriminados nas leis orçamentárias
anuais, razão pela qual vigoram durante cada exercício financeiro8.

Conforme prevê o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide

com o ano civil, ou seja, com o período compreendido entre 1º de janeiro e 31 de

7 Decisão proferida em 10/07/2018, em processo de relatoria do Conselheiro Substituto Christiano

Lacerda Ghuerren.
8 Período em que deve vigorar ou ser executada a lei orçamentária.

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dezembro. Logo, a vigência dos créditos orçamentários compreende o período de 12

(doze) meses, expirando ao término do exercício financeiro, ou seja, em 31 de dezembro.

À vista disso, surgiram interpretações divergentes a respeito da matéria.

Baseando-se em interpretação literal do caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93,

há quem sustente que os contratos administrativos poderiam ter duração máxima de 12
(doze) meses, não podendo extrapolar o exercício financeiro no qual foram celebrados,
entendimento que lastreou a primeira manifestação lançada nos autos pela CAR 9.

Em reexame do tema, contudo, a aludida Instância Instrutiva alterou a

interpretação registrada no parecer anterior, filiando-se ao entendimento no sentido de
ser possível que a vigência do contrato, restrita ao prazo de 12 (doze) meses,
ultrapassasse o exercício financeiro, sendo necessário, para tal fim, que sejam
assegurados créditos orçamentários suficientes para garantir o contrato no exercício
subsequente.

Em posição semelhante, segue a Orientação Normativa nº 39 da AGU:

A vigência dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da Lei 8.666,
de 1993, pode ultrapassar o exercício financeiro em que
celebrados, desde que as despesas a eles referentes sejam
integralmente empenhadas até 31 de dezembro, permitindo-se,
assim, sua inscrição em restos a pagar.

Não obstante, o Corpo Instrutivo divergiu da supracitada orientação normativa

no tocante à necessidade de empenho integral das despesas no exercício financeiro em
que se firma a contratação – o que resultaria na constituição de restos a pagar para o
saldo atinente aos serviços não executados naquele exercício –, pois, no entender da
Instância Instrutiva, a inscrição em restos a pagar não seria a solução adequada ao caso,
uma vez que se destina precipuamente ao cumprimento de obrigações referentes ao
exercício anterior, razão por que os serviços a serem executados no exercício seguinte,
em regra, haveriam de compor dispêndios contemporâneos ao orçamento subsequente.

9 Informação CAR de 29/08/2019.

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Confira-se, a respeito, a seguinte passagem que se extrai do pronunciamento

instrutivo:

Exemplificando: determinado contrato teve início em setembro de

2020. Em dezembro, teremos o encerramento do crédito
orçamentário deste ano. A lei orçamentária de 2020 arcará com os
quatro primeiros meses do contrato, ou seja, de setembro a
dezembro. Já na lei orçamentária de 2021 teremos contemplados
os próximos meses.

Neste sentido, vejamos o disposto no art. 35 da Lei 4.320/64:

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.

Ou seja, prosseguindo em nosso exemplo, a receita arrecadada em

2020 arca com despesas de 2020 e não com despesas de 2021.
Restos a pagar, por sua vez, consistem nas despesas empenhadas,
mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as
processadas (liquidadas) das não processadas (não liquidadas). Ou
seja, mesmo que o pagamento seja efetivado em 2021, o recurso é
de 2020.

Segundo o Corpo Instrutivo, a finalidade do legislador é que a obrigação

contratual seja assumida pela Administração apenas nos casos em que haja previsão
orçamentária necessária para seu cumprimento, garantindo-se responsabilidade e
planejamento com os gastos públicos. Corroborando com a sua posição sobre a questão,
destacou o item nº 10, do Anexo IX, da Instrução Normativa nº 05/17, do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão:

10. Nos contratos cuja duração, ou previsão de duração, ultrapasse

um exercício financeiro, deverá ser indicado o crédito e respectivo
empenho para atender à despesa no exercício em curso, bem como
cada parcela da despesa relativa à parte a ser executada em
exercício futuro, com a declaração de que, em termos aditivos
ou apostilamentos, indicar-se-ão os créditos e empenhos para
sua cobertura. (grifo nosso)

Portanto, de acordo com o Corpo Técnico, seria possível celebrar contrato

administrativo com duração de até 1 (um) ano, que ultrapasse o exercício em que foi
celebrado, admitindo-se que a despesa atinente ao objeto a ser realizado no exercício
seguinte àquele em que se deu a contratação seja empenhada no orçamento seguinte.

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Revisitando o tema, a douta Procuradoria Geral desta Corte de Contas aderiu

integralmente à manifestação do Corpo Técnico, ressaltando que as parcelas do contrato
executadas em determinado exercício financeiro devem nele ser empenhadas,
inscrevendo-se em restos a pagar apenas aquelas que não possam ser adimplidas no
respectivo período. Reforçou, ainda, que as demais parcelas, cuja execução deva se dar
no exercício seguinte, ficarão por conta deste, devendo ser indicados os créditos e
empenhos para a cobertura da despesa em termos aditivos ou apostilamentos.

Por todo o exposto, em conformidade com o entendimento fixado pelo

laborioso Corpo Técnico e pela douta Procuradoria Geral deste Tribunal, que veio a ser
ratificado pelo douto Parquet de Contas, reputo que o prazo do contrato, cujo objeto
trate de aquisição ou fornecimento de bens, pode ultrapassar o exercício
financeiro em que celebrado, respeitando-se o limite de 12 (doze) meses, desde
que o ordenador de despesas assegure créditos orçamentários suficientes para
garantir o adimplemento do contrato no exercício subsequente, o que deve ser
consignado em termos aditivos ou apostilamentos.

- II -
DA ANÁLISE DA MATÉRIA À LUZ DA LEI Nº 14.133/21

A regra acerca da vigência dos contratos administrativos, na Lei Federal nº

14.133/21, está disposta no art. 105, o qual destaco a seguir:

Art. 105. A duração dos contratos regidos por esta Lei será a
prevista em edital, e deverão ser observadas, no momento da
contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de
créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual,
quando ultrapassar 1 (um) exercício financeiro.

Conforme destacou a douta Procuradoria desta Corte, a redação do aludido

dispositivo não mais condiciona a duração dos contratos administrativos à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, devendo apenas ser observada a disponibilidade
destes no momento da contratação e a cada exercício financeiro.

O novel diploma normativo prevê, ainda, que os contratos poderão ser

celebrados com prazo de até 5 (cinco) anos, não apenas nos casos de contratação de
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serviço contínuo, como previa a Lei nº 8.666/93, mas também nos casos de fornecimento
contínuo, conforme regra contida em seu art. 106, in verbis:

Art. 106. A Administração poderá celebrar contratos com prazo de

até 5 (cinco) anos nas hipóteses de serviços e fornecimentos
contínuos, observadas as seguintes diretrizes:

I - a autoridade competente do órgão ou entidade contratante

deverá atestar a maior vantagem econômica vislumbrada em razão
da contratação plurianual;

II - a Administração deverá atestar, no início da contratação e de

cada exercício, a existência de créditos orçamentários vinculados à
contratação e a vantagem em sua manutenção;

III - a Administração terá a opção de extinguir o contrato, sem ônus,

quando não dispuser de créditos orçamentários para sua
continuidade ou quando entender que o contrato não mais lhe
oferece vantagem.

Vale aqui destacar que a lei define serviços e fornecimentos contínuos no

inciso XV, do art. 6º, como “serviços contratados e compras realizadas pela
Administração Pública para a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de
necessidades permanentes ou prolongadas”.

Portanto, a nova lei de licitações e contratos administrativos inova ao incluir

as compras realizadas para a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de
necessidades permanentes ou prolongadas, entre as possibilidades de celebração de
contratos com prazo de até 5 (cinco) anos, observando-se as diretrizes impostas pelo
art. 106, encerrando, assim, a divergência sobre o tema.

Por último, como bem pontuado pelo Corpo Técnico, é preciso ressalvar que
o referido regramento atingirá as contratações efetuadas com base na nova lei de
licitações e contratos, não tendo o condão de desconstituir eventuais declarações de
ilegalidades fundamentadas no regramento anterior, visto que sob a ótica da Lei nº
8.666/93, os contratos de compras não podem ser entendidos como contratos de
serviços continuados para que sejam englobados na exceção do inciso II, do art. 57 do
aludido instrumento legal.

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Assim fundamentado, em vista de tudo o quanto foi até aqui exposto e

examinado, posiciono-me parcialmente de acordo com a análise do Corpo Instrutivo e
com os pareceres da Procuradoria Geral deste Tribunal e do Ministério Público de
Contas, destacando que a minha divergência reside, unicamente, no fato de afastar a
proposta instrutiva de conhecimento da consulta, eis que o juízo de admissibilidade já foi
realizado por ocasião da decisão plenária de 21/04/2021, motivo pelo qual profiro o
seguinte,

VOTO:

I- Pela COMUNICAÇÃO ao consulente, nos termos do artigo 26, §1º, do

Regimento Interno do TCE-RJ, para que tenha ciência da decisão desta Corte
consignando a seguinte tese:

I.1- Considerando o regramento contido no artigo 57 da Lei Federal nº

8.666/93, os contratos administrativos que envolvam a aquisição ou fornecimento de
bens devem ter a duração de até 12 (doze) meses, podendo ultrapassar o exercício
financeiro em que celebrados, desde que o ordenador de despesa assegure créditos
orçamentários suficientes para garantir o contrato no exercício subsequente;

I.2- Tratando-se de contratos regidos pela Lei Federal nº 14.133/21, os

contratos administrativos que envolvam o fornecimento contínuo de bens ou serviços
poderão ter a duração de até 5 (cinco) anos, observadas as diretrizes do artigo 106 –
maior vantagem econômica; existência de créditos orçamentários vinculados à
contratação e a vantagem em sua manutenção; e, opção de extinção do contrato, sem
ônus, na hipótese de indisponibilidade de créditos orçamentários para sua continuidade
ou quando não mais oferece vantagem para a Administração.

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II- Pelo posterior ARQUIVAMENTO deste processo.

GCS-2,

ANDREA SIQUEIRA MARTINS

CONSELHEIRA SUBSTITUTA

Assinado Digitalmente por: ANDREA SIQUEIRA MARTINS GAASM107/122/125

Data: 2023.01.17 08:14:33 -03:00
Razão: Processo 214911-0/2019. Para verificar a
autenticidade acesse https://www.tcerj.tc.br/valida/. Código:
b67795dd-2a25-4553-89bb-51c894181fae
Local: TCERJ