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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA-ADJUNTA JUNTO AO COMANDO DA MARINHA

PARECER Nº 00210/2020/CJACM/CGU/AGU

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 61001.002903/2019-28

INTERESSADOS: COMANDO DA MARINHA (OM: GABINETE DO COMANDANTE DA MARINHA - GCM)
ASSUNTOS: APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS

EMENTA: CONSULTORIA E ASSESSORIA. DIREITO ADMINISTRATIVO.

LICITAÇÕES E CONTRATOS. TOMADA DE PREÇOS. OBRA. ANÁLISE DE
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
- Pretensão de aplicação das sanções de advertência e multa. Necessidade de observância
do regramento contido na Lei nº 8.666/93 e, subsidiariamente, na Lei nº 9.784/99.
- Quando cabível, é vedado ao gestor público deixar de aplicar medidas e penalidades previstas
em Lei e no contrato, devendo, no entanto, antes de decidir, sopesar a gravidade dos fatos e as
justificativas da contratada quanto à não execução ou execução irregular.
- Refoge ao âmbito de atuação deste órgão de assessoramento jurídico a apreciação quanto ao
mérito das sanções eventualmente aplicada, restringindo-se a análise aos aspectos relacionados à
legalidade das sanções.
- No exercício das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 11, incisos I e V, da Lei
Complementar nº 73/1993, e em atendimento à consulta jurídica formulada pelo Gabinete do
Comandante da Marinha, esta Consultoria Jurídica-Adjunta junto ao Comando da Marinha opina
no sentido da possibilidade jurídica de prosseguimento do procedimento administrativo
sancionador decorrente do Contrato Administrativo nº 11000/2019-012/00, desde que observadas
as recomendações insertas nesta manifestação.

I - RELATÓRIO

1. Trata-se de atuação decorrente de consulta formulada pelo Gabinete do Comandante da Marinha acerca
da "viabilidade de emitir a Portaria das sanções de ADVERTÊNCIA, cumulativamente com MULTA, no percentual de
0,2% (dois décimos por cento) por dia sobre o valor adjudicado, num total de 15 dias, por descumprimento no prazo de
execução de obra contido no Segundo Termo Aditivo, o qual foi expirado no dia 10 de julho de 2020 decorrentes do
Pregão Eletrônico nº 07/2019", conforme as razões e os fundamentos constantes às fls. 1.609/1.617.

2. Os presentes autos, contendo 1.1617 folhas (Seq. 1 - 53 do Sapiens), foram encaminhados para análise
desta CJACM nos termos do artigo 11, incisos I e V, da Lei Complementar nº 73/1993.

3. No que pertine especificamente à consulta formulada, releva destacar os seguintes documentos:

a) Oficio nº 06-62/GCM-MB, de 13 de julho de 2020 e seu anexo, fls. 1.528/1.532;

b) Protocolo de entrega de documentos nº 181, de 13 de julho de 2020, fl. 1.533;
c) Resposta da Mísula Construtora e Incorporadora LTDA, fls. 1.547/1.553;
e) Cópia da ata da reunião realizada em 01 de junho de 2020, fls. 1.555/1.557;
f) Termo de entrega e recebimento provisório, fls. 1.606/1.608;
g) Análise de Defesa Prévia, fls. 1.609/1.617

4. É o relato.
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II - ANÁLISE

II.1. DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

5. Preliminarmente, fixa-se que a presente análise tem finalidade primordial de abranger os aspectos formais
e de adequação jurídica do procedimento de produção do ato administrativo, especialmente relacionados à legalidade e à
constitucionalidade do feito, sem incursões no mérito dos atos administrativos até então praticados, isto, nos termos do
Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, Enunciado BPC nº 07:

"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo
em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se
posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou
de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular
recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."

6. É que o escopo da atuação consultiva da Advocacia-Geral da União é apontar possíveis riscos do ponto
de vista jurídico, à luz do ordenamento pátrio e expertise consultiva acumulada, recomendando eventuais providências
para salvaguardar o ente político e a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a
necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada. Portanto, reforça-se que o exame dos autos processuais
restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, assim, aqueles de natureza técnica ou meramente administrativa, em
relação aos quais parte-se da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos
imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração Naval, observados os requisitos legalmente
impostos.

7. As recomendações e demais observações contidas neste Parecer não possuem, por si sós, caráter decisório
e/ou vinculativo, menos ainda, qualidade de instrumento de auditoria, competindo à autoridade assessorada, dentro da
margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, as ponderações apresentadas por este
órgão de assessoramento jurídico.

II.2. ANÁLISE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

II.2.1. Considerações iniciais:

8. Ao constatar a ocorrência de infrações no bojo de procedimentos licitatórios ou contratos administrativos,

nasce para o gestor público a obrigação de agir, providenciando a instauração de procedimento específico com vistas à
elucidação dos fatos. Trata-se, como esclarece a doutrina, de um "poder-dever” decorrente de uma prerrogativa inerente
ao Poder Disciplinar da Administração [DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20ª ed.
São Paulo: Malheiros, 2010].

9. Ademais, com bem assevera a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a possibilidade de

aplicação de sanções se afigura como instrumento de "controle da execução contratual, de aprimoramento da atividade
administrativa e do comportamento dos gestores, sempre visando preservar o interesse público" [TCU Acórdão
1632/2009; TCU AC nº 3.738/2007; TCU AC nº 1.793/2011]

10. Desta feita, quando cabível, é vedado ao gestor público deixar de aplicar medidas e penalidades previstas
em Lei e no contrato, devendo, no entanto, antes de decidir, sopesar a gravidade dos fatos e as justificativas da contratada
quanto à não execução ou execução irregular.

11. Vejamos, portanto, o regramento previsto na Lei nº 8.666/93:

Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na
forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.
§ 1o A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda unilateralmente o
contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.

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§ 2o A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da garantia do

respectivo contratado.
§ 3o Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos pagamentos eventualmente
devidos pela Administração ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante
a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada
com base no inciso anterior.
§ 1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente
devidos pela Administração ou cobrada judicialmente.
§ 2o As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente
com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5
(cinco) dias úteis.
§ 3o A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de
Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado
no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser
requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação.

12. Por fim, cumpre-nos transcrever os esclarecimentos trazidos no Caderno de Logística - Manual de
Sanções Administrativas - Diretrizes para a formulação de procedimento administrativo específico - 2015, disponível no
portal de compras do Governo Federal (https://www.comprasgovernamentais.gov.br/), acerca da gradação das penas e
seus efeitos:

É possível verificar, pela leitura dos dispositivos previstos no art. 87 da Lei nº 8666, de 1993, que
existe uma gradação entre as sanções, da mais leve (advertência) para a mais grave (declaração de
inidoneidade), uma vez que as consequências e amplitudes de efeitos que delas decorrem são
diferentes.

Entretanto, não há previsão legal que imponha à Administração, necessariamente, aplicar a sanção
mais leve para posteriormente, diante de um novo descumprimento, aplicar uma sanção mais
grave. As sanções devem ser aplicadas em consonância com a gravidade do fato e da repercussão
da conduta faltosa para a Administração, de forma que seja necessária, compatível e suficiente
para reprimir a continuidade da conduta ou afastar temporariamente o direito de o particular licitar
e contratar com a Administração, após a análise do grau de reprovabilidade do comportamento do
licitante ou contratado.

Não há liberdade absoluta para a Administração. O juízo de valor a ser realizado pelo aplicador da
norma encontra limites na lei e nos princípios pertinentes. Para julgar a penalidade mais
adequada, a autoridade deve examinar o fato conjugando-o com as regras contratuais, sem
se descuidar das garantias constitucionais, por meio de procedimento específico, utilizando-
se dos princípios como o da proporcionalidade, da razoabilidade, da ampla defesa, do
contraditório, da impessoalidade, da isonomia, dentre outros.

A doutrina não diverge quanto à necessidade de o administrador atentar-se para gradação e a

proporcionalidade do ato que sanciona o particular, tendo em vista que as sanções aplicadas de
forma exagerada e desproporcional, ou em desacordo com a previsão contida no edital ou

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contrato, têm sido revistas pelo judiciário, não se tratando de ingerência no mérito administrativo,
mas sim de anulação do ato arbitrário.

Isso exige que a autoridade esteja atenta para que a aplicação da pena esteja calcada na
proporcionalidade e na razoabilidade, podendo ocorrer, inclusive, a possibilidade de haver
resultados distintos para condutas aparentemente idênticas.

Nesse sentido, é possível elencar alguns parâmetros/critérios que podem ser utilizados para a
dosimetria das penas: a gravidade da conduta em relação ao objeto licitado; a rapidez ou demora
do contratado para reparar a obrigação; a reiteração da conduta faltosa; os argumentos da defesa e
as provas que a instruem; se a infração atinge o objeto principal contratado ou alguma obrigação
acessória menos importante, dentre outros. Deve haver transparência quanto aos critérios
escolhidos para dosar as sanções, buscando-se a individualização da penalidade de acordo com a
situação concreta.

Busca-se, nessa perspectiva, materializar os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade

de forma que atuem como ferramenta de aferição dos limites da atuação do gestor. Esses
princípios estão intrinsecamente ligados à proibição do excesso, devendo a sanção ser
necessária, suficiente e estar adequada ao caso, de forma que os meios utilizados atinjam aos
fins pretendidos.

13. Fixadas essas premissas iniciais e gerais acerca do procedimento administrativo sancionador, passemos à
análise do caso concreto.

14. II.2.2. Do procedimento administrativo sancionador decorrente do Contrato Administrativo nº

11000/2019-012/00:

15. De acordo com o Edital de fls. 222/232, a eventual aplicação de penalidades neste feito deverá ocorrer à
luz do regramento contido na Lei nº 8.666/93 e, subsidiariamente, na Lei nº 9.784/99:

19.9. A aplicação de qualquer das penalidades previstas realizar-se-á em processo administrativo

que assegurará o contraditório e a ampla defesa observando-se o procedimento previsto na Lei n°
8.666, de 1993, e subsidiariamente na Lei n° 9.784, de 1999.

16. Constatado o atraso na conclusão da obra objeto do contrato administrativo nº 11000/2019-012/00, a OM

Assessorada cuidou de encaminhar à MÍSULA CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA o Oficio nº 06-
62/GCM-MB, de 13 de julho de 2020 (fl. 1.528), formalizando o intento da Administração Naval no sentido
de "aplicação das sanções de ADVERTÊNCIA, cumulativamente com MULTA, no percentual de 0,2% (dois décimos por
cento) por dia sobre o valor adjudicado, por descumprimento no prazo de execução de obra contido no Segundo Termo
Aditivo", abrindo-se à Contratada a faculdade de apresentação de sua defesa prévia, no prazo de 5 dias úteis, nos termos
do art. 87, §2º, da Lei 8.666/93.

17. Destaca-se, outrossim, que o referido ofício foi instruído com o Parecer nº 007/2020 (fls. 1.529/1.532),
assinado pelo Encarregado da divisão de obras, contendo a indicação de cada um dos itens que a Administração Naval
reputa pendentes de conclusão, senão vejamos:

Todavia, conforme situação verificada "in loco", em 11 de julho de 2020, observou-se o atraso da
execução dos serviços, acarretando na inexecução parcial dos mesmos, onde pontuo:
2.1 - Projetos Complementares e Anotações de Responsabilidade Técnica (ART): inexecução
parcial dos serviços de execução dos Projetos Complementares "as built", onde, até o momento,
somente foi recebido o da parte mecânica da coifa instalada.
2.2 - Elementos de vedação: inexecução parcial de serviços. Não foram instalados os montantes
dos banheiros do bloco de apoio e da Praça D'Armas.
2.3 - Esquadrias, vidros e gradil: inexecução parcial. Ausência de instalação das portas de
madeira, montante de vidro separando as bancadas de inox e das portas de vidro; falta trocar
vidros quebrados e realizar o acabamento necessário nos locais onde foram instaladas as portas de
alumínio.

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2.4 - Instalações elétricas e telefônicas: inexecução parcial de serviços de elétrica e telefônica. Há

conduítes e caixas expostas; ausência de luminárias e espelhos; e somente foram instaladas as
luminárias da cozinha. Não foram entregues os esquemas elétricos dos quadros aplicados.
2.5 - Instalações hidráulicas: inexecução parcial de serviços de hidráulica. Falta a instalação e
teste das peças dos banheiros da Praça D'Armas e o teste do sistema de água quente.
2.6 - Instalações de ar condicionado, cortina de vento e exaustão: inexecução parcial dos serviços.
As exaustões dos banheiros contidos no Projeto ainda não foram iniciadas.
2.7 - Acabamentos: Não foram instalados os montantes e bancadas dos banheiros e da copa do
bloco de apoio; montantes e cubas dos banheiros da Praça D'Armas. O forro de todo o do bloco de
apoio, da Praça D'Armas e do banheiro em seu interior não foram totalmente executados. O
rodapé da Praça D'Armas não foi totalmente executado. Acessórios do banheiro da D'Armas não
foram instalados. As soleiras da Praça D'Armas não foram instaladas. A cuba da área de asseio ao
lado esquadria principal não foi entregue. Nenhuma cuba em Aço Inox AISI 304 foi entregue,
tendo sido estas adquiridas pela Marinha do Brasil e pela Arquiteta autora do projeto.
2.8 - Pinturas: inexecução de serviços de Pinturas. A cozinha foi emassada e recebeu uma
primeira passagem de tinta branca. A Praça D'Armas somente teve suas paredes emassadas. O
bloco de apoio não teve tratamento algum de pintura.
2.9 - Serviços Complementares: inexecução de serviços de limpeza final de obra.

18. Ao final, o Parecer nº 007/2020 assevera que "a execução da obra encontra-se em 84,90% do previsto" e
que "conforme Planilha de Custos e Formação de Preços (fis. 1465 a 1477), dos doze itens listados, apenas dois
(Demolições e Remoções; e Instalação de gás) tiveram sua execução concluída dentro do prazo contratual",
recomendando a "instauração de processo de sanção à empresa contratada, a fim de equalizar a situação."

19. O Oficio nº 06-62/GCM-MB e seu anexo foram recebidos pela Contratada no dia 13 de julho de 2020,
conforme protocolo acostado à fl. 1.533, abrindo-se, a partir daí, o prazo de 5 dias úteis para apresentação da defesa
prévia.

20. Assim, conforme informado pela Administração Naval à fl. 1.609, no dia 20 de julho, de forma
tempestiva, a MÍSULA CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA apresentou a resposta de fls. 1.547/1.553 ,
instruída com os documentos de fls. 1.554/1.597, de modo a comprovar o teor de suas alegações.

21. Os argumentos colacionados pela Contratada foram analisados pela OM Assessorada no documento
intitulado "Análise de Defesa Prévia", às fls. 1.609/1.617, sendo exarada a seguinte conclusão:

Após concedida e analisada a defesa da empresa MISULA CONSTRUTORA E

INCORPORADORA LTDA, CNPJ: 07.943.955/0001-21, a Administração consulta a viabilidade
de emitir a Portaria das sanções de ADVERTÊNCIA, cumulativamente com MULTA, no
percentual de 0,2% (dois décimos por cento) por dia sobre o valor adjudicado, num total de 15
dias, por descumprimento no prazo de execução de obra contido no Segundo Termo Aditivo, o
qual foi expirado no dia 10 de julho de 2020, com base nos argumentos apontados ao longo deste
documento. Tais sanções têm suas previsões contidas nos subitens 19.2.1 e 19.2.2.1 (fls. 240v),
ambos do Anexo A do Edital.
Tendo em vista a emissão do TERP, não será aplicada multa no percentual de 10% (dez por cento)
do valor adjudicado, conforme previsto no subitem 19.2.2.2 do Anexo A do Edital.

II.2.2.1 - Da instrução processual

22. Inicialmente, no que tange aos aspectos formais deste procedimento, cumpre-nos tecer algumas
considerações com vistas ao aperfeiçoamento da instrução processual, à luz das orientações trazidas no Caderno de
Logística - Manual de Sanções Administrativas, Diretrizes para a formulação de procedimento administrativo específico
- 2015 - por ser este um "guia de orientação sobre as leis e regulamentos normativos que dispõe sobre os procedimentos
administrativos referentes a licitações públicas no âmbito da Administração Pública federal, autárquica e fundacional,
apresentando eixos temáticos e abordagens de temas específicos", disponível no portal de compras do Governo Federal
(https://www.comprasgovernamentais.gov.br/).

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23. Ao tratar das Diretrizes para os procedimentos necessários à análise, processamento, aplicação e
julgamento das sanções administrativas, o referido Manual assim prevê:

(...)
b. Autuação de processo administrativo específico contendo as peças iniciais necessárias:

Nota (1): a autuação é a abertura de processo específico, com a informação de sua finalidade, em
que serão inseridos os documentos iniciais. Sugere-se que seja autuado pelo setor responsável pela
execução do objeto, quando não houver setor específico.

Nota (2): indica-se que o procedimento seja autuado em processo autônomo, para que o
processo originário, em que se desenvolveram os atos da licitação ou dispensa, possa ter seu
curso normal para demais providências administrativas.

Nota (3): sugere-se que o processo seja autuado com as seguintes cópias: i) edital; ii)
contrato; iii) empenho; iv) portaria de designação do fiscal, dentre outras. Além disso,
incluir a notícia da ocorrência da infração e eventuais provas que a instruem até aquele
momento.

24. Desta feita, recomendamos que os documentos atinentes ao procedimento sancionatório sejam
desentranhados destes autos, providenciando-se a atuação dos mesmos em processo autônomo, apensados ao feito
originário. Recomenda-se, ainda, que o novo feito seja instruído com as cópias dos documentos indicados na Nota
(3) acima transcrita, dentre outros que a Administração Naval julgar pertinentes.

25. No que tange à prova da ciência da autoridade competente para aplicar eventual penalidade, o Manual em
comento traz as seguintes recomendações:

c. Comunicação do suposto evento à autoridade competente para aplicar a penalidade:

Nota (1): os autos do procedimento, com a notícia da suposta infração, deverão ser
preferencialmente encaminhados à autoridade competente para aplicação das sanções,
dando ciência da ocorrência do fato, para que esta possa autorizar a continuidade do
procedimento.

Nota (2): sugere-se que a autoridade competente seja o ordenador de despesas que, diante
da notícia de eventual descumprimento, poderá proceder às medidas cabíveis perante a
situação concreta (providências para evitar que o órgão fique sem cobertura contratual com
o risco iminente da interrupção do ajuste).

Nota (3): em nenhuma hipótese poderá ser aplicada sanção sem o devido procedimento
administrativo.

26. Compulsando os autos, não foi possível localizar a comprovação da ciência dos fatos e a autorização
para continuidade do procedimento sancionatório, assinados pelo ordenador de despesas. Recomenda-se a juntada
aos autos de documento que materialize o cumprimento das exigências em tela.

27. Quanto às formalidades a serem observadas no envio e recebimento de comunicações à Contratada, o

multicitado Manual orienta:

Nota (5): todas as comunicações/notificações devem ser feitas via ofício, entregues
pessoalmente ou via postal com aviso de recebimento, constando as informações quanto ao
endereço, local e horários em que as respostas devem ser protocoladas no órgão ou entidade.

Nota (6): em todas as fases do procedimento deve haver prova do recebimento da

comunicação/notificação, a qual será juntada aos autos.

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Nota (7): todos os prazos deverão ser contados a partir da data do recebimento da
notificação. Para a contagem dos prazos deve-se observar o contido no art. 110 da Lei nº
8.666, de 1993, que prevê a exclusão do dia inicial e a inclusão do dia do vencimento.

28. Nesse sentido, à fl. 1.533, consta a cópia do protocolo de entrega de documentos nº 181, comprovando
que a Contratada recebeu o Ofício nº 06-62/GCM - MB no dia 13 de julho de 2020, fl. 1.533.

29. Recomendamos que a Administração Naval expressamente certifique nos autos a tempestividade da
defesa prévia apresentada às fls. 1.547/1.553. Nas demais fases do processo, recomendamos a observância das
orientações trazidas nas Notas (5), (6), (7), acima transcritas.

II.2.2.2 - Das sanções

30. Ultrapassadas as questões inerentes à instrução processual, passemos à análise das penalidades que a
Administração pretende aplicar.

31. Cumpre ressaltar que refoge ao âmbito de atuação deste órgão de assessoramento jurídico a análise
quanto ao mérito das sanções eventualmente aplicadas pela Administração Naval. Isso porque, as razões que
culminaram na possibilidade de aplicação das penalidades indicadas à fl. 1.617v, decorreram de avaliações
técnicas, como amplamente justificado às fls. 1.609/1.617, as quais esta CJACM não tem competência para
analisar e tecer considerações. Partiremos, portanto, da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos
conhecimentos específicos imprescindíveis para a demonstração dos fatos que alteraram as condições de execução
do contrato.

32. Assim sendo, a presente análise restringir-se-á aos aspectos de legalidade das sanções cominadas.

33. Por oportuno, destaca-se o regramento contido no Edital, à fl. 231:

19.9. A aplicação de qualquer das penalidades previstas realizar-se-á em processo administrativo

que assegurará o contraditório e a ampla defesa observando-se o procedimento previsto na Lei n°
8.666, de 1993, e subsidiariamente na Lei n° 9.784, de 1999.
19.10. A autoridade competente, na aplicação das sanções, levará em consideração a gravidade da
conduta do infrator, o caráter educativo da pena, bem como o dano causado à Administração,
observado o princípio da proporcionalidade.

34. Conforme exposto na análise de fls. 1.609/1.617, o GCM pretende aplicar "as sanções de
ADVERTÊNCIA, cumulatividade com MULTA, no percentual de 0,2% (dois décimos por cento) por dia sobre o valor
adjudicado, num total de 15 dias, por descumprimento no prazo de execução de obra contido no Segundo Termo Aditivo,
o qual foi expirado no dia 10 de julho de 2020".

35. A sanção de ADVERTÊNCIA encontra previsão legal no art. 87, inciso I, da Lei nº 8.666/93, sendo assim
conceituada no Manual de Sanções Administrativas, Diretrizes para a formulação de procedimento administrativo
específico:

3.1. Advertência: A pena de advertência é aquela que traz menor grau de restrição, é a mais
branda das penas, devendo ser reservada para as infrações mais leves, que não acarretam prejuízo
de monta à Administração. São cabíveis somente aos contratos ainda vigentes. Segundo a
doutrina, esta sanção possui um caráter mais educativo, devendo produzir um efeito pedagógico
junto ao penalizado, cujo objetivo é que surta um efeito positivo na qualidade da prestação dos
serviços.

36. Compulsando o Edital, verificamos a previsão de sua aplicação no subitem 19.3.1, à fl. 240v:

19.3.1. Advertência por faltas leves, assim entendidas aquelas que não acarretem prejuízos
significativos para a Contratante;

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37. No mesmo sentido, preceitua o Projeto Básico, à fl. 240v:

19.2.1. Advertência por escrito, quando do não cumprimento de quaisquer das obrigações
contratuais consideradas faltas leves, assim entendidas aquelas que não acarretam prejuízos
significativos para o serviço contratado.

38. Considerando que o Contrato em tela se encontra vigente até 08 de setembro de

2020, conforme estabelecido no Segundo Termo Aditivo, às fls. 1.461/1.463, abre-se à Administração Naval a
possibilidade de aplicação da sanção de Advertência, por escrito, de acordo com a fundamentação trazida às fls.
1.609/1.617.

39. Quanto à sanção de MULTA , a Lei nº 8.666/93 estabelece:

Art. 86. O atraso injustificado na execução do Contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na
forma prevista no instrumento convocatório ou no Contrato.

40. A doutrina de MARÇAL JUSTEN FILHO esclarece o alcance do indigitado dispositivo legal:

A demora injustificada na execução da prestação contratual acarreta, como sanção a ser

primeiramente cogitada, a aplicação de multa. Mas essa solução dependerá da previsão
editalícia para tanto, sob pena de ser inviável sua exigência. Será impossível, mesmo, a previsão
da multa no instrumento contratual, caso não cominada no instrumento convocatório. O
instrumento contratual deverá especificar as condições de aplicação da multa. Não se admite
discricionariedade na aplicação de penalidades. [JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de
licitações e contratos administrativos. 16.ed. rev., atual., e ampl. - São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p.1.137]

41. Tanto no Edital (fls. 230v/231) como no Projeto Básico (fls. 240/241), verifica-se o regramento atinente à
aplicação da multa, merecendo destaque o subitem 19.4, à fl. 230v do Edital, no sentido de que "a penalidade de multa
pode ser aplicada cumulativamente com as demais sanções.

42. Conforme mencionado na Análise de Defesa Prévia, às fls. 1.609/1.617, a OM Assessorada pretende
penalizar a Contratada com a aplicação de "MULTA, no percentual de 0,2% (dois décimos por cento) por dia sobre o
valor adjudicado, num total de 15 dias, por descumprimento no prazo de execução de obra contido no Segundo Termo
Aditivo, o qual foi expirado no dia 10 de julho de 2020, com base nos argumentos apontados ao longo deste documento.
Tais sanções têm suas previsões contidas nos subitens 19.2.1 e 19.2.2.1 (fls. 240v), ambos do Anexo A do Edital".

43. O percentual da multa ora pretendido pela Administração Naval, no patamar de 0,2% ao dia, encontra o
seu fundamento no subitem 19.2.2.1, do Projeto Básico, à fl. 240v:

19.2.2. Multa de:

19.2.2.1. 0,1% (um décimo por cento) até 0,2% (dois décimos por cento) por dia sobre o valor
adjudicado em caso de atraso na execução dos serviços, limitada a incidência a 15 (quinze) dias.
Após o décimo quinto dia e a critério da Administração, no caso de execução com atraso, poderá
ocorrer a não-aceitação do objeto, de forma a configurar, nessa hipótese, inexecução total da
obrigação assumida, sem prejuízo da rescisão unilateral da avença;

44. No que tange ao período de atraso na execução do obra, no total de 15 dias, destacamos os elementos
aduzidos pelo GCM , à fl. 1.617:
Desde a notificação da CONTRATADA com as sanções de ADVERTÊNCIA, cumulativamente
com MULTA, a mesma ampliou o seu ritmo de trabalho, sendo capaz de prontificar as obras no
dia 25 de julho de 2020, quando foi emitido o Termo de Recebimento Provísório (TERP) anexo
(fls. 1.606 a 1.608), ainda que com pendências a serem sanadas, mas que não impedem o
reconhecimento desta etapa e início da próxima até a emissão do Termo de Recebimento
Definitivo".

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45. Depreende-se, portanto, que o atraso de 15 dias apontado pelo GCM decorre do lapso temporal
compreendido entre o término do prazo de execução (10 de julho de 2020, como estabelecido no Segundo Termo Aditivo,
às fls. 1.461/1.463) e a efetiva emissão do Termo de Recebimento Provisório ( 25 de julho de 2020, às fls. 1.606/1.608).

46. Em sede de Defesa Prévia, às fls. 1.547/1.597, a MÍSULA CONSTRUTORA E INCORPORADORA

LTDA trouxe aos autos a seguinte justificativa:

Outro fator importante, que muito contribuiu para a não conclusão do objeto contratual no prazo
estabelecido pelo segundo termo aditivo, se deve à inúmeras interrupções de trabalho, à mando do
GCM, visando cessar com barulho na obra por causa de reuniões paralelas ocorridas do Gabinete
do Comando do GCM, no período de 01 de junho a 16 de julho.
(...)
Diante do demonstrado apresentado a empresa perdeu 74 horas, que corresponde a 9,25 dias de
trabalho com as interrupções no período compreendido entre 01 de junho a 16 de julho.
(...)

47. A matéria foi apreciada pela OM Assessorada na QUESTÃO 08: INTERRUPÇÕES DE TRABALHO,
da Análise de Defesa Prévia, às fls. 1.616v/1617:

O CONTRATANTE concorda que houve paralisações devido à reuniões ocorridas. Porém,

ressalta que, nos dias 06/06/2020 e 10/07/2020 não houve paralisação em razão de reunião, e, no
dia 10/06/2020 a paralisação ocorreu até as 15:00 horas. Cumpre salientar que o Diário de Obras
não foi apresentado ou ratificado por nenhum militar deste Gabinete. Dessa forma, o total de
horas paralisadas foram 52,5 horas, o que daria 6,56 dias de trabalho o que diverge das 74h
ou 9,25 dias apresentados. (...)

Vale salientar que as paralisações são oriundas da proximidade da área de intervenção com a sala
de reuniões do Comandante da Marinha, porém, relembra-se que o GCM postergou o prazo de
execução da obra acordado em Ata (fls. 1358 e 1359) do dia 04/07/2020 para o dia 10/07/2020,
fato este que foi sacramentado na redação do segundo aditamento. Anota-se que o Gabinete
sempre se disponibilizou no atendimento de datas e horários alternativos para a execução do
objeto.

48. Em resumo, existe discussão acerca da quantidade total de horas paralisadas, por solicitação do próprio
GCM - A Contratada aponta 74 horas, correspondentes a 9,25 dias, enquanto a Administração Naval calcula 52,5 horas
ou 6,56 dias de trabalho. A controvérsia, portanto, cinge-se ao período de 21,5 horas.

49. Desta feita, salvo melhor juízo, resta incontroverso que, no interesse e por determinação da OM
Assessorada, houve paralisação das obras em período equivalente a 52,5 horas ou 6,56 dias de trabalho.

50. Assim, Recomendamos que a Administração Naval avalie a pertinência de subtrair do total de dias
de atraso (15 dias, como informado à fl. 1.617v), o período que reconhece como de efetiva paralisação dos
trabalhos (6,56 dias), fixando a penalidade de multa somente sobre o período remanescente (8,44 dias).

51. Isso porque, conforme previsão trazida pelo art. 86 da Lei nº 8.666/93, somente o atraso
injustificado pode ensejar a aplicação da multa. Nesse sentido, leciona Marçal Justen Filho:

Obviamente, somente incidirão as sanções administrativas em caso de inadimplemento culposo.

Se havia motivo justificado para o atraso, o particular não poderá ser punido, daí a relevância
de ser realizado o respectivo processo administrativo. [JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à
lei de licitações e contratos administrativos. 16.ed. rev., atual., e ampl. - São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p.1.138]

52. Repita-se, conforme já destacado no item 32 desta manifestação jurídica, a decisão acerca da aplicação
das penalidades decorre de análise técnica, que ultrapassa o âmbito de competência desta CJACM. No entanto, a
Administração Pública, especialmente no bojo de um procedimento sancionatório, por ocasião da cominação de sanções

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porventura cabíveis, deve sempre pautar suas ações à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Essa é,
inclusive, a previsão contida no Projeto Básico, à fl. 240v:
19.9. A aplicação de qualquer das penalidades previstas realizar-se-á em processo administrativo
que assegurará o contraditório e a ampla defesa à CONTRATADA, observando-se o procedimento
previsto na Lei n° 8.666, de 1993, e subsidiariamente a Lei n°9.784, de 1999.
19.10. A autoridade competente, na aplicação das sanções, levará em consideração a
gravidade da conduta do infrator, o caráter educativo da pena, bem como o dano causado à
Administração, observado o princípio da proporcionalidade.

53. No que pertine à alegação de que "o Gabinete sempre se disponibilizou no atendimento de datas e
horários alternativos para a execução do objeto", como observado à fl. 1.617, cumpre-nos alertar para a obrigação da
contratada no sentido de "observar os preceitos da legislação sobre a jornada de trabalho, conforme a categoria
profissional", nos termos do subitem 11.44.7 do Projeto Básico, à fl. 236v.

54. Por fim, recomendamos que a OM Assessorada aponte a(s) infração(ões) que reputa praticada(s),
expressamente indicando a ocorrência de alguma da(s) hipótese(s) prevista(s) no item 19 do Edital, à fl.
230v, cuidando, ainda, de realizar a subsunção dos fatos às sanções correspondentes.

II.2.2.3. Do seguro-garantia:

55. Conforme previsto no Projeto Básico, à fl. 240, a seguradora BERKLEY INTERNATIONAL DO
BRASIL SEGUROS S.A assegurará o pagamento de eventual multa, a ser aplicada pela Administração Naval:

18.4. A garantia assegurará, qualquer que seja a modalidade escolhida, o pagamento de:
18.4.1. prejuízos advindos do não cumprimento do objeto do contrato e do não adimplemento das
demais obrigações nele previstas;
18.4.2. prejuízos diretos causados à Administração decorrentes de culpa ou dolo durante a
execução do contrato; 18.4.3. multas moratórias e punitivas aplicadas pela Administração à
contratada; e
(...)

56. Para tanto, recomenda-se a estrita observância do procedimento estabelecido na apólice de seguro
nº 1014142019000107750126786, à fl. 1.485:

4. EXPECTATIVA, RECLAMAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DO SINISTRO: fl. 1.485

4.1. Expectativa: tão logo realizada a abertura do processo administrativo para apurar possível
inadimplência do tomador, este deverá ser imediatamente notificado pelo segurado, indicando
claramente os itens não cumpridos e concedendo-lhe prazo para regularização da inadimplência
apontada, remetendo cópia da notificação para a seguradora, com o fito de comunicar e registrar a
Expectativa de Sinistro.
4.2. Reclamação: a Expectativa de Sinistro será convertida em Reclamação, mediante
comunicação pelo segurado à seguradora, da finalização dos procedimentos administrativos que
comprovem o inadimplemento do tomador, data em que restará oficializada a Reclamação do
Sinistro.
4.2.1. Para a Reclamação do Sinistro será necessária a apresentação dos seguintes documentos,
sem prejuízo - disposto no item 7.2.1. das Condições Gerais:
a) Cópia do contrato principal ou do documento em que constam as obrigações assumidas pelo
tomador, seus anexos e aditivos se houver, devidamente assinados pelo segurado e pelo tomador;
b) Cópia do processo administrativo que documentou a inadimplência do tomador;
c) Cópias de atas, notificações, contra notificações, documentos, correspondências, inclusive e-
maus, trocados entre o segurado e o tomador, relacionados à inadimplência do tomador;
d) Planilha, relatório e/ou correspondências informando da existência de valores retidos; e)
Planilha, relatório e/ou correspondências informando os valores dos prejuízos sofridos;
4.2.2. A não formalização da Reclamação do Sinistro tornará sem efeito a Expectativa do
Sinistro;
4.3. Caracterização: quando a seguradora tiver recebido todos os documentos listados no item
4.2.1. e, após análise, ficar comprovada a inadimplência do tomador em relação às obrigações
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cobertas pela apólice, o sinistro ficará caracterizado, devendo a seguradora emitir o relatório final
de regulação.

II.2.2.4. Da fase recursal:

57. Concluindo a Administração Naval pela imposição de penalidade, abre-se à Contratada a possibilidade de
interpor recurso. Recomendamos à Administração Naval que observe o quanto previsto no art.109 da lei nº
8.666/1993:

Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, nos
casos de:
(...)
f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;

(...)

§ 4o O recurso será dirigido à autoridade superior, por intermédio da que praticou o ato recorrido,
a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse mesmo prazo,
fazê-lo subir, devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão ser proferida dentro do
prazo de 5 (cinco) dias úteis, contado do recebimento do recurso, sob pena de responsabilidade.

§ 5o Nenhum prazo de recurso, representação ou pedido de reconsideração se inicia ou corre sem

que os autos do processo estejam com vista franqueada ao interessado.

58. No mesmo sentido, estabelece o Edital, à fl. 230:

12.4. Os recursos deverão ser encaminhados para o Gabinete do Comandante da Marinha, Seção
de Municiamento e Obtenção, instalada no endereço Esplanada dos Ministérios, Bloco "N",
3º andar, Plano Piloto, CEP 70055-900, Brasília, DF.

12.5. O recurso será dirigido ao Subchefe do Gabinete, por intermédio do Presidente da Comissão
de Licitação, a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse
mesmo prazo, fazê-lo subir, devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão ser proferida
dentro do prazo de 5 (cinco) dias úteis, contado do recebimento do recurso, sob pena de
responsabilidade.

12.6. Os recursos interpostos fora do prazo não serão conhecidos. - fl. 230

59. No que pertine a previsão insculpida no art. 109, §3º, da Lei nº 8.666/93, destaca-se que "na notificação
feita pelo órgão ou entidade, que cientifica quanto à decisão da autoridade competente e a consequente abertura de
prazo para recurso, deve constar que será franqueada à parte vista do processo, com a informação do local e horários,
sob pena de nulidade dos atos posteriores"[STJ - MS nº 7.106, 1ª S., rel. Min. Francisco Falcão, j. Em 26.06.2001].

60. Mantida, ao final, a aplicação de alguma penalidade, recomenda-se proceder ao seu registro no SICAF,
como previsto no Edital, à fl. 231:

19.11. As penalidades serão obrigatoriamente registradas no SICAF.

III - CONCLUSÃO

61. No exercício das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar nº
73/1993, e em atendimento à consulta jurídica formulada pelo Gabinete do Comandante da Marinha, esta Consultoria
Jurídica-Adjunta junto ao Comando da Marinha opina no sentido da possibilidade jurídica de prosseguimento do

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procedimento administrativo sancionador decorrente do Contrato Administrativo nº 11000/2019-012/00, observadas as

recomendações contidas nos itens 24, 26, 29, 31, 50, 51, 54, 56, 57 e 60 desta manifestação.

62. À consideração superior.

Brasília, 05 de agosto de 2020.

SILVIO THEORGA FILHO

ADVOGADO DA UNIÃO
CONSULTOR JURÍDICO-ADJUNTO-SUBSTITUTO
Consultoria Jurídica-Adjunta Junto ao Comando da Marinha

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o

fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 61001002903201928 e da chave de acesso 1e1629d3

Documento assinado eletronicamente por SILVIO THEORGA FILHO, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A
conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 469893878 no endereço eletrônico
http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): SILVIO THEORGA FILHO. Data e Hora: 05-08-2020
18:41. Número de Série: 13811908. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.

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