TCE-RJ

Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22

Marianna Montebello Willeman

VOTO GC-5

PROCESSO: TCE-RJ Nº 209.133-2/22

ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE RIO DAS OSTRAS
ASSUNTO: CONSULTA

CONSULTA SOBRE A POSSIBILIDADE DE CUSTEIO DE DESPESAS DE

PESSOAL DA EDUCAÇÃO COM RECURSOS PROVENIENTES DE
ROYALTIES DE PETRÓLEO, PREVISTOS NA LEI FEDERAL Nº 12.858/13,
BEM COMO SOBRE O PERÍODO PARA APLICAÇÃO DESTES RECURSOS.

POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO PREVISTA NA PRÓPRIA LEI FEDERAL

Nº 12.858/13, PARA CUSTEIO DE PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO EM
EFETIVO EXERCÍCIO, ANALOGICAMENTE DEFINIDOS PELO ART. 26, §1º,
II, DA LEI FEDERAL Nº 14.113/20, NÃO SE LIMITANDO A
PROFISSIONAIS DO ENSINO BÁSICO.

ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NO ÂMBITO DESTA CORTE NO

SENTIDO DE QUE, PARA FINS DE CUMPRIMENTO DO PERCENTUAL DE
75% A SEREM APLICADOS NA EDUCAÇÃO, NA FORMA DO ART. 2º, §3º,
E ART. 4º DA LEI Nº 12.858/13, SERÃO CONSIDERADAS AS DESPESAS
EFETIVAMENTE PAGAS NO EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE HOUVER O
RECEBIMENTO DOS CRÉDITOS, BEM COMO OS RESTOS A PAGAR
PROCESSADOS E OS NÃO PROCESSADOS ATÉ O LIMITE DA
DISPONIBILIDADE DE CAIXA COMPROVADA EM 31 DE DEZEMBRO.
POSSIBILIDADE DE EVENTUAL APLICAÇÃO DIFERIDA DESTE
PERCENTUAL DE 75%, DESDE QUE OBSERVADOS ALGUNS REQUISITOS.

CONSULTA QUE PREENCHE OS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE.

CONHECIMENTO. EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO. ARQUIVAMENTO.

Trata-se de CONSULTA formulada pelo Sr. Marcelino Carlos Dias Borba, Prefeito do Município de

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

Rio das Ostras, com vistas a sanar dúvidas sobre a aplicação de recursos provenientes da Lei Federal nº
12.858/13, por meio dos dois quesitos abaixo transcritos:

1) É possível realizar pagamentos de despesas com pessoal permanente da Educação, além da

remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na rede pública, com a fonte de
recursos Royalties Educação - Lei Federal nº 12.858/2013 (75%)?

2) É obrigatória a aplicação de forma integral dos Royalties da Educação - Lei Federal nº

12858/2013, dentro do próprio exercício de recebimento, em acréscimo ao mínimo obrigatório
previsto no Art. 212 da CRFB?

Após tramitação inicial do processo para a análise da Coordenadoria de Análise de Consultas e

Recursos (CAR), o corpo técnico se manifestou no sentido de que a consulta preenche os requisitos de
admissibilidade, e, no mérito, que:

1) Com os recursos advindos dos royalties educação (Lei 12.858/13) é possível realizar
pagamentos de despesas com profissionais da educação básica, assim definidos no inciso II do §1º
do art. 26 da Lei 14.133/20, estando excluídos os demais.

2) Para fins de cumprimento do percentual de 75% a serem aplicados na Educação, na forma

dos arts. 2º, §3º, e 4º da Lei 12.858/13, serão consideradas as despesas efetivamente pagas no
exercício financeiro em que houver o recebimento dos créditos, bem como os Restos a Pagar
Processados e os Restos a Pagar Não Processados até o limite da disponibilidade de caixa
comprovada, para ambos, em 31/12.

Diante disso, propôs o conhecimento da consulta e a expedição de ofício ao consulente com a

resposta acima reproduzida, com posterior arquivamento do feito.

O processo foi, então, submetido à apreciação da d. Procuradoria Geral deste Tribunal, que proferiu
parecer acompanhando o entendimento da CAR, com uma pequena divergência quanto à abrangência dos
profissionais abarcados pela norma, entendendo, basicamente, que não cabe restringir à possibilidade de
custeio de despesas de pessoal aos profissionais da educação básica, podendo abranger também outros
profissionais da educação em efetivo exercício. No mais, a PGT acompanha o entendimento da CAR quanto

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

ao momento da aplicação dos recursos, nos termos do precedente consolidado no âmbito desta Corte.

O Ministério Público Especial corroborou, na ocasião, o entendimento da douta PGT deste Tribunal,
acompanhando a pequena divergência em relação ao entendimento da CAR acerca do primeiro
questionamento.

Não obstante, por entender que parte da consulta não havia sido respondida pelas instâncias
precedentes, proferi despacho saneador restituindo o feito para instrução complementar, especificamente,
acerca da obrigatoriedade de se aplicar integralmente os 75% dos recursos provenientes de royalties
destinados às ações de educação, previstos na Lei Federal nº 12.858/13, dentro do próprio exercício de seu
efetivo recebimento ou, de outra forma, se seria possível a aplicação parcial, parcelando-se o percentual
mínimo de aplicação dos recursos no ano de seu recebimento e em exercícios posteriores.

Em manifestação complementar, a CAR reafirmou o preenchimento dos requisitos de

admissibilidade da representação e reiterou a sugestão de conhecimento da peça inicial. No mérito, em
relação ao primeiro questionamento, acompanhou a pequena divergência então inaugurada pela PGT,
modificando sua conclusão anterior quanto ao ponto, e, em relação ao segundo questionamento,
complementou sua instrução anterior, na forma requestada no despacho saneador. Assim, sugeriu a
expedição de ofício à Consulente com as seguintes respostas:

2.1. Com os recursos advindos dos royalties educação (Lei 12.858/13) é possível realizar pagamentos
de despesas com profissionais da educação em efetivo exercício, que podem ser analogicamente
definidos por meio da previsão contida inciso II do §1º do art. 26 da Lei 14.133/20, afastada a
restrição a profissionais do ensino básico.

2.2. Os recursos oriundos da fonte royalties da Educação (75%) – Lei Federal n.º 12.858/13, devem
ser preferencialmente aplicados no exercício de seu ingresso e ter sua previsão de uso consignada
no Plano Estadual ou Municipal de Educação a ser elaborado pelo ente, com vistas a atender a
finalidade de cumprimento da meta prevista no inciso VI do art. 214 da Constituição Federal e
observar:

2.2.1. O registro contábil e orçamentário dos recursos deve observar a segregação das
proporções de 75% para a área de educação e de 25% para a área da saúde, nos termos do art.
2º, § 3º, da Lei n.º 12.858/13;

2.2.2. Para fins de dar efetividade ao cumprimento do dever de prestar contas previsto no art.
70, parágrafo único, da Constituição Federal, c/c o art. 8º parágrafo único da LRF, é
obrigatória a criação de código de fonte específica (royalties da Educação (75%) – Lei Federal
n.º 12.858/13);

2.2.3. Para garantir o acesso à informação e a transparência na movimentação dos recursos da

fonte royalties da Educação (75%) – Lei Federal n.º 12.858/13, e dar efetividade ao previsto no

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

art. 5º da Lei n.º 12.527/11 (Lei da Transparência e Acesso à Informação), com fulcro no art.
50 inciso I da LRF, é obrigatória a movimentação dos recursos por meio de conta bancária
específica;

2.2.4. Considerar-se-á aplicado no exercício os recursos da fonte royalties da Educação (75%)

– Lei Federal n.º 12.858/13, cuja despesa tenha sido efetivamente paga;

2.3. Em face da ocorrência de situações adversas com impactos negativos na gestão que dificultam
a aplicação dos recursos no exercício, seja pela concentração da arrecadação dos recursos nos
últimos meses do exercício, seja em decorrência de critérios de transferências lastreados em fatores
geográficos não relacionados à política da educação, tais como número de alunos matriculados e/ou
população local, parte dos recursos da fonte royalties da Educação (75%) – Lei Federal n.º
12.858/13, poderão ser aplicados em exercícios subsequentes, de forma diferida, devendo para isso
cumprir o seguinte:

2.3.1. Os recursos da fonte royalties da Educação (75%) – Lei Federal n.º 12.858/13, recebidos
e não utilizados durante o mandato do chefe do Poder Executivo deverão estar disponíveis para
aplicação pelo seu sucessor, devendo a comprovação do saldo não utilizado cumprir os
requisitos dos subitens 2.2.1, 2.2.2. e 2.2.3;

2.3.2. Os recursos da fonte royalties da Educação (75%) – Lei Federal n.º 12.858/13, não
utilizados pelo antecessor, deverão ter seu saldo certificado pelo atual chefe do Poder Executivo
quando de sua posse no cargo, de modo a atestar a existência de recursos disponíveis na
mencionada fonte.

Instada novamente a se manifestar, a Procuradoria Geral do TCE-RJ concordou com as conclusões

do corpo instrutivo, tendo apenas aperfeiçoado a redação sugerida para a resposta complementar ao
segundo questionamento, in verbis:

Os recursos oriundos da fonte royalties da Educação (Lei Federal n.º 12.858/13) devem ser
preferencialmente aplicados no exercício de seu ingresso, admitindo-se, em caráter eventual, a
aplicação em outro exercício financeiro, a fim de permitir o seu uso mais eficiente, em consonância
com o Plano Estadual ou Municipal de Educação. Em todo caso, devem ser providenciados pelo ente
beneficiário: i) o uso de código de fonte royalties da Educação (75%) para o registro contábil preciso
da apropriação dos ingressos desta receita; ii) a escrituração da disponibilidade de caixa dos
recursos da fonte royalties da Educação em registro próprio e iii) movimentação em conta bancária
específica, para viabilizar a identificação do montante vinculado à despesa obrigatória.

Em seguida, o Ministério Público Especial limitou-se a apor seu “de acordo com as conclusões das
manifestações da PGT”.

Por fim, após todo este trâmite, o NDP distribuiu o feito ao meu Gabinete em 14/12/2022, para fins
de relatoria processual.

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

É O RELATÓRIO.

Inicialmente, observo, nos termos da análise do corpo instrutivo, da Procuradoria Geral deste
Tribunal de Contas e do Ministério Público Especial, que restam preenchidos os requisitos de
admissibilidade da consulta, eis que a hipótese sob exame é pertinente à matéria de competência deste
Tribunal, foi formulada por autoridade legítima, indicando precisamente seu objeto, e está de acordo,
ademais, com as previsões do art. 4º, II, e do art. 5º da Deliberação TCE/RJ nº 276/2017, contando,
inclusive, com parecer jurídico do órgão consulente.

Ultrapassada essa questão preliminar, manifesto-me em relação ao mérito da consulta.

A primeira indagação refere-se à destinação dos recursos provenientes da participação no

resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural, de que trata o § 1º do
art. 20 da Constituição Federal. Pretende o jurisdicionado obter informação sobre a possibilidade de
aplicação destes recursos para custear despesas de pessoal com educação.

Tem-se, portanto, duas vertentes constitucionais em jogo: a geração de receita compensatória da

exploração de bens da União, especificamente, do petróleo e gás natural, por meio de transferência aos
municípios, e a aplicação de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos do art. 212
da Constituição Federal.

Como se sabe, o citado dispositivo constitucional dispõe que os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios devem aplicar, anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE, valor
equivalente a, no mínimo, 25% da sua receita resultante de impostos e de transferências.

Noutro giro, ao regulamentar o art. 20, §1º, da Constituição Federal, a Lei Federal nº 7.990/89,
prevê a distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados, mensalmente, até o último dia útil
do segundo mês subsequente ao do fato gerador, na forma do art. 8º da norma. Este mesmo dispositivo
vedava a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal, porém,
sofreu alterações posteriores que passaram a admitir ambas as destinações. Nesse sentido, a Lei Federal
nº 12.858/13 incluiu o §1º no art. 8º da Lei Federal nº 7.990/89, excluindo a antiga vedação excepcional,
na forma abaixo:

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

Art. 8º (...)

§ 1º As vedações constantes do caput não se aplicam:

I - ao pagamento de dívidas para com a União e suas entidades;
II - ao custeio de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especialmente na
educação básica pública em tempo integral, inclusive as relativas a pagamento de salários e
outras verbas de natureza remuneratória a profissionais do magistério em efetivo exercício
na rede pública.

Nesse contexto, o legislador infraconstitucional entendeu que a receita proveniente das

transferências da União a título de compensações financeiras previstas na Lei Federal nº 7.990/89,
inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, poderiam ser
destinadas ao custeio de despesas de pessoal relativa aos profissionais do magistério em efetivo exercício
na rede pública.

Portanto, a resposta ao primeiro quesito da consulta formulada encontra-se no art. 8º, §1º, da
própria Lei Federal nº 7.990/89, alterada posteriormente pela Lei Federal nº 12.858/13. Sobre o tema,
entendo não haver dúvidas, devendo a resposta ao questionamento ser positiva.

Ainda assim, considerando a manifestação inicial do corpo técnico e a pequena divergência

inaugurada pela PGT e encampada pelo Parquet Especial, cumpre tecer comentários sobre os profissionais
a que a norma se refere. Isso porque o corpo instrutivo, na manifestação inicial de 21/06/2022, conferiu
interpretação de que a possibilidade de utilização dos recursos se restringiria ao custeio de pessoal
vinculado à educação básica. Na oportunidade, fundamentou sua tese no entendimento de que a expressão
“profissionais do magistério” prevista no art. 8º, §1º, II, da Lei Federal nº 12.858/13, devia ser atualizada
pela expressão “profissionais da educação básica”, na forma do art. 26, §1º, II, da Lei Federal nº 14.113/20,
que trouxe novo regulamento ao FUNDEB.

Entretanto, apesar da Lei do FUNDEB ser posterior à Lei dos Royalties do Petróleo, esta última é
clara ao mencionar a educação básica de forma exemplificativa, e não de modo taxativo. Nesse ponto,
reputo que a PGT e o Ministério Público Especial, desde logo, foram assertivos no sentido de que “a Lei
Federal nº 7.990/89, com a alteração introduzida pela Lei nº 12.858/13, traz a previsão do uso de recursos
dos royalties do petróleo a profissionais do magistério especialmente em educação básica, mas não
exclusivamente nesta última categoria. Dessa forma, é possível se concluir que o espectro de abrangência da
aplicação de recursos dos royalties vai além dos limites do FUNDEB, os quais se destinam apenas aos

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

profissionais da educação básica”.

Dessa forma, respondendo objetivamente ao quesito nº 1, temos que é possível realizar pagamentos
com recursos advindos dos royalties-educação previstos pela Lei nº 12.858/13, aos profissionais de educação,
que podem ser analogicamente definidos por meio da previsão contida art. 26, §1º, II, da Lei Federal nº
14.113/20, por não se limitarem a profissionais do ensino básico, estando excluídos os demais.

Registro, ainda, quanto ao ponto, que a manifestação complementar da CAR de 22/09/2022,

reconheceu a correção do entendimento da PGT, e anuiu inteiramente, alterando sua conclusão anterior.

Quanto ao outro questionamento, importante mencionar que esta Corte vem ao longo dos anos
buscando consolidar o entendimento quanto à metodologia de aferição do cumprimento dos limites
constitucionais de aplicação de recursos em educação e saúde.

Nesse desiderato, recentemente, foi aprovada pelo Corpo Deliberativo deste órgão de controle uma
proposta de edição de nota técnica – processo nº 100.614-0/221 –, com vistas a orientar os Chefes do Poder
Executivo estadual e municipais sob a jurisdição desta Corte, contendo as premissas a serem observadas
quando da análise do cálculo do limite mínimo de aplicação de 25% dos recursos de impostos e
transferências de impostos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE.

Dentre estas premissas consta a seguinte:

Na apuração do cumprimento do percentual mínimo disposto no art. 212 da Constituição Federal,

serão consideradas as despesas liquidadas e efetivamente pagas no exercício, bem como os Restos
a Pagar Processados – RPP e os Restos a Pagar Não Processados até o limite da disponibilidade de
caixa comprovada, para ambos, em 31/12, oriundas de recursos de impostos e transferências de
impostos destinados à educação, acrescidos do valor referente à efetiva aplicação dos recursos do
Fundeb.

E é justamente desta premissa acima reproduzida que se extrai a resposta objetiva a uma parte do
quesito nº 2, uma vez que para fins de cumprimento do percentual de 75% a serem aplicados na Educação,
na forma dos arts. 2º, §3º, e 4º da Lei 12.858/13, serão consideradas as despesas efetivamente pagas no
exercício financeiro em que houver o recebimento dos créditos, bem como os Restos a Pagar Processados e os
Restos a Pagar Não Processados até o limite da disponibilidade de caixa comprovada, para ambos, em 31/12.

1 Sessão plenária de 13/04/2022.

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

Noutro giro, quanto ao momento da aplicação desses recursos oriundos da fonte royalties da
Educação (Lei Federal nº 12.858/13), se integralmente no exercício de seu recebimento ou se parcialmente
neste, com possibilidade de aplicação em exercícios subsequentes, entendo que andou bem a PGT ao
concluir que “...devem ser preferencialmente aplicados no exercício de seu ingresso, admitindo-se, em caráter
eventual, a aplicação em outro exercício financeiro, a fim de permitir o seu uso mais eficiente, em consonância
com o Plano Estadual ou Municipal de Educação. Em todo caso, devem ser providenciados pelo ente
beneficiário: i) o uso de código de fonte royalties da Educação (75%) para o registro contábil preciso da
apropriação dos ingressos desta receita; ii) a escrituração da disponibilidade de caixa dos recursos da fonte
royalties da Educação em registro próprio e iii) movimentação em conta bancária específica, para viabilizar
a identificação do montante vinculado à despesa obrigatória”.

Sobre o tema, destaco a tese suscitada pelo corpo instrutivo, defendida pelo Professor Paulo
Henrique Feijó, em artigo de sua autoria publicado no site www.gestaopublica.com.br2, na qual afirma, com
relação às receitas oriundas dos royalties do petróleo, que não haveria imposição normativa de sua total
aplicação no exercício de seu recebimento, assertiva que se verifica no caso sob exame, no que tange aos
ditames da Lei Federal nº 12.858/13. Conforme assentou a CAR, o autor acrescenta, ainda, que não haveria
a obrigatoriedade de total aplicação dessa compensação financeira, nem mesmo quando se observa o
princípio da anualidade que rege tanto a elaboração quanto à execução dos orçamentos dos entes
federados, senão vejamos:

“A legislação dos royalties nem mesmo o princípio da anualidade obriga que os recursos recebidos
no exercício devam ser aplicados no mesmo exercício ou no ano seguinte. O que deve definir a
aplicação dos recursos é a estratégia da política fiscal. Considerar uma impropriedade a não
aplicação desses recursos e obrigar que os mesmos sejam aplicados é uma interferência que não
cabe aos órgãos de controle, pois a decisão de alocação dos recursos deve estar contemplada no
orçamento anual, que por sua vez, é discutido com o poder legislativo”.

Diante do exposto, posiciono-me DE ACORDO com o corpo instrutivo, com a Procuradoria Geral
deste Tribunal e com o parecer do Ministério Público Especial, e

2Artigo “Qual a Impropriedade em Não Aplicar no Exercício Financeiro uma Receita Vinculada?” Autor: Paulo Henrique Feijó, publicado no site
https://www.gestaopublica.com.br/qual-a-impropriedade-em-nao-aplicar-no-exercicio-financeiro-uma-receita-vinculada/

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

VOTO:

I – pelo CONHECIMENTO da consulta, restando observados os pressupostos de admissibilidade previstos

no art. 68, caput e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno desta Corte, e no artigo 5º da Deliberação TCE-RJ nº
276/17;

II – pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Consulente para que tome ciência da decisão desta Corte, com as
seguintes diretrizes:

1) É possível realizar pagamentos com recursos advindos dos royalties-educação previstos

pela Lei Federal nº 7.990/89, com alteração posterior da Lei Federal nº 12.858/13, aos
profissionais de educação em efetivo exercício, que podem ser analogicamente definidos
por meio da previsão contida no art. 26, §1º, II, da Lei nº 14.113/20, por não se limitarem
a profissionais do ensino básico, estando excluídos os demais.

2) Para fins de cumprimento do percentual de 75% a serem aplicados na Educação, na forma

dos arts. 2º, §3º, e 4º da Lei nº 12.858/13, serão consideradas as despesas efetivamente
pagas no exercício financeiro em que houver o recebimento dos créditos, bem como os
Restos a Pagar Processados e os Restos a Pagar Não Processados até o limite da
disponibilidade de caixa comprovada, para ambos, em 31/12. Além disso, este percentual
deve ser preferencialmente aplicado no exercício de seu ingresso, admitindo-se, em caráter
eventual, a aplicação parcial em outro exercício financeiro, a fim de permitir o seu uso mais
eficiente, em consonância com o Plano Estadual ou Municipal de Educação. Em todo caso,
devem ser providenciados pelo ente beneficiário: i) o uso de código de fonte royalties da
Educação (75%) para o registro contábil preciso da apropriação dos ingressos desta
receita; ii) a escrituração da disponibilidade de caixa dos recursos da fonte royalties da
Educação em registro próprio e iii) movimentação em conta bancária específica, para
viabilizar a identificação do montante vinculado à despesa obrigatória.

213/S
 TCE-RJ
Gabinete da Conselheira PROCESSO Nº 209.133-2/22
Marianna Montebello Willeman

III – pelo posterior ARQUIVAMENTO destes autos.

GC-5,

MARIANNA M. WILLEMAN
CONSELHEIRA-RELATORA
Documento assinado digitalmente

213/S Assinado Digitalmente por: MARIANNA MONTEBELLO WILLEMAN

Data: 2022.12.23 13:48:03 -03:00
Razão: Processo 209133-2/2022. Para verificar a autenticidade
acesse https://www.tcerj.tc.br/valida/. Código: a6d9d869-005c-
4432-9232-3fbcb7676947
Local: TCERJ