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O FMI, os controlos de capitais e os países em

desenvolvimento Autor(es): KEVIN P GALLAGHER
Fonte: Economic and Political Weekly , 7-13 de Maio de 2011, Vol. 46, No. 19 (7-13 de Maio,
2011), pp. 12-13, 15-16
Publicado por: Semanário Económico e Político

URL estável: https://www.jstor.org/stable/41152363

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O FMI, os controlos de
capitais e os países em
desenvolvimento
KEVIN P GALLAGHER
Prosseguindo com a sua
reflexão sobre os controlos de
capitais, o Fundo Monetário
Internacional sugeriu agora
formalmente que pode haver
situações em que os países
em desenvolvimento podem
ganhar com a regulamentação
do fluxo de capitais
estrangeiros. No entanto, o
os novos "conselhos" vêm
acompanhados de tantas
condições e directrizes que os
países em desenvolvimento
rejeitaram as recomendações e
mandaram o iMr de volta para
a mesa de desenho. Em vez
de dizer aos países em
desenvolvimento o que fazer e
quando, o FMI deveria talvez
concentrar-se mais em ajudar
os governos a aplicar os
controlos de capitais e deveria
sublinhar a necessidade de
uma coordenação global
desses controlos.
epois de mais de uma década a
A
defender a liberalização dos
fluxos de capitais através das
fronteiras nacionais, a
O Fundo Monetário Internacional
(FMI) começou a apoiar activamente a
utilização de controlos de capitais em
algumas circunstâncias. Em Abril de
2011, o FMI chegou ao ponto de
recomendar directrizes e estruturas de
governação relativamente às situações
em que os países devem recorrer ao
controlo de capitais. Este último passo
tem sido visto como um passo
demasiado longe pelos países em
desenvolvimento.
Os países em desenvolvimento
congratularam-se com o facto de
o iMs acabou por reconhecer os limites
da liberalização da conta de capitais e
os méritos dos controlos de capitais. Nas
reuniões do iMr/o-zo em Abril de 2Oli,
no entanto, não estavam preparados
para permitir que o iMr sancionasse
quando as nações deveriam (e não
deveriam) utilizar controlos.
Este artigo analisa os dois novos
relatórios do iMF que foram divulgados
antes das reuniões anuais da UP de Abril
de 2011, discute a reacção dos países
em desenvolvimento a este trabalho
e descreve as áreas em que o iur e
outras instituições internacionais
podem dedicar mais esforços à questão
da gestão dos fluxos de capitais
globais: desenvolver um regime para
aplicar controlos de capitais e
navegar através do regime de facto para
governar o capital especulativo - os mais
de 2,5oo tratados de comércio e
investimento na economia mundial.
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estabilidade, e delineando um conjunto
de orientações para quando tais
controlos devem ser utilizados.
Os controlos de capitais são limites
ao nível ou à composição do capital
privado estrangeiro que pode entrar ou
sair de um país. São frequentemente
utilizados para gerir a volatilidade das
taxas de câmbio e evitar desfasamentos
entre prazos de vencimento,
limitar a actividade especulativa numa
economia,
e fornecem o espaço político para
uma política monetária independente.
As medidas são frequentemente de dois
tipos: baseadas no preço e baseadas
na quantidade. As medidas baseadas
no preço alteram o preço do capital
estrangeiro, por exemplo, através de um
imposto sobre os fluxos de entrada ou
de saída. As medidas baseadas na
quantidade exigem que seja
administrado um determinado limite
quantitativo a certos tipos de fluxos de
capitais. Algumas medidas bem
conhecidas combinam cada uma das
abordagens, como é o caso dos
requisitos de reservas não
remuneradas (URRS) que têm sido
utilizados por países como o Chile, a
Colômbia e a Tailândia. Neste caso, uma
determinada percentagem de uma
entrada de capital tem de ser
colocada num banco central durante
um período mínimo. Esta medida tem um
impacto nos fluxos de entrada, uma vez
que tributa implicitamente os fluxos
de entrada. É também uma medida
baseada na quantidade, uma vez que
afecta as saídas porque mantém certos
investimentos no país em caso de
fuga de capitais (Ocampo et al.,
2008).
Na sua concepção original, a UP
estava encarregada de permitir e ajudar
a aplicar os controlos de capitais.
Tanto John Maynard Keynes como
Harry Dexter White viam os controlos
como uma componente essencial do
sistema de Bretton Woods. De facto,
Keynes defendia que "o controlo dos
movimentos de capitais, tanto para o
interior como para o exterior, deveria
ser uma característica permanente do
sistema do pós-guerra". O iMr não tinha
qualquer jurisdição sobre a balança de
capitais ao abrigo dos seus Estatutos. O
artigo vi desses artigos

Kevin P Gallagher tkpg@bu.edu1 é professor
associado de relações internacionais na
Universidade de Boston e investigador sénior
no Global Development and Environment
Institute,
Universidade de Tufts, EUA.
12
Ali e Bar l^ vai mais longe e diz que os membros
podem
Ainda em Novembro de 2oog, o Sr. Man- "exercer os controlos necessários para
regular os movimentos internacionais de capitais" observou que os controlos de
capitais não (Helleiner ig94)
"vêm do inferno", mas "o Fundo não Embora a avaliação independente do iMs
O iMP não os recomendou como prescrição padrão, uma vez que os controlos
de capitais eram geralmente ineficazes" (Rodrik 2OIO). *Em Abril de 2011, o
iMP tinha elaborado três relatórios que mostravam que os controlos de capitais
podem ser eficazes. Os programas nacionais de IMs são eficazes, argumentando
que devem ser frequentemente uma condição para a sua des- parte do conjunto
de ferramentas para promover os controlos financeiros, e aconselham-nos
sobre a
uAv 7, zoe I vor xcvi xo Ig slă £Economia e política
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 COMETÁRIO

A proposta do FMI era que as nações Em preparação para

n0n4Dl,Œ0CGD
liberalizassem os fluxos de capitais as reuniões da 3
independentemente do seu nível de Primavera do FMI em
desenvolvimento ou do estado dos seus Abril de 2009, o Fundo
sistemas financeiros. Na década de 1990, deu um passo em
o FMI chegou ao ponto de propor que os frente no seu trabalho
Estatutos fossem alterados para exigir sobre o controlo de 0
capitais, publicando
2003q4 2003q4 2004q3 2003q2 2006q4 2006q4 2007q3 2008q2 09ql 20 q4 2040q3
que as nações liberalizassem
totalmente as suas contas de capital, dois relatórios (um
permitindo apenas controlos de capital "relatório oficial"
-2
como salvaguardas temporárias em intitulado "Recent
circunstâncias extremas (FMI 2OO5). As Experienœs in
observações de Strauss-Kahn sobre o Managing Capital
zoo9 indicavam que a UF iria prescrever Inflows" e um
mais das "documento de
discussão dos
serviços" intitulado
"Managing Capital
mesmo no rescaldo da crise financeira Influxos: Que ferramentas e n Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database, 2011.
mundial. para -3
crise social. No início da zoio, porém, Utilização?") que descreve quando é que a na- 'Ourc l: t rna iona'
tudo isso
mudou. Em zoio, o gabinete de As empresas devem utilizar controlos capitais para os países em
avaliação independente da UF realizou de capitais e que tipos de controlos de desenvolvimento entre 2003 e o terceiro
auto-avaliações das (más) acções do FMI capitais devem ser utilizados nas trimestre de 2007, seguido de
que conduziram à crise; a instituição circunstâncias adequadas.
tornou-se um pouco crítica em relação Os relatórios do iMF apresentam
à meta da inflação e realizou uma cinco conclusões e/ou propostas
conferência completa sobre repensar a principais:
macroeconomia, na qual os seus • A UF reconhece que os fluxos de
organizadores concluíram que a crise capitais privados podem ser
destruiu a ortodoxia económica desestabilizadores e que esses fluxos
subjacente às políticas anteriores do tiveram um impacto tão grande durante a
Fundo (Grabel 2olo). crise financeira;
No que diz respeito aos controlos de • Um dos factores que contribuiu para
capitais, o Fundo publicou, em o recente aumento dos fluxos de
Fevereiro de 2008, uma nota de capitais para os países em
posição dos seus serviços, na qual desenvolvimento foram as baixas
se conclui que os controlos de capitais taxas de juro dos EUA;
sobre as entradas de capitais que foram • Algumas nações implementaram
implementados nos últimos anos têm controlos de capitais para gerir entradas
sido bastante eficazes. Isto está em maciças de capitais, e alguns desses
conformidade com o trabalho do esforços foram modestamente bem
National Bureau of Economic Research sucedidos;
nos Estados Unidos, que concluiu, numa • Os controlos de capitais devem ser
análise abrangente da literatura económica, considerados como parte do conjunto de
que os controlos de capitais sobre as instrumentos políticos para a
entradas podem tornar a política estabilidade financeira, devendo a
monetária mais independente, alterar a nomenclatura relativa aos controlos ser
composição dos fluxos de capitais e alterada de modo a evitar o estigma que
reduzir as pressões sobre a taxa de lhes está associado;
câmbio real. Existem mesmo algumas • A utilização propõe uma série de
provas de que os controlos das saídas de directrizes sobre quando as nações devem
capitais são igualmente prudentes (e não devem) implementar controlos
(Magud et al. zon). Além disso, o iur de capitais.
realizou a sua própria análise e A figura i apresenta os fluxos anuais
concluiu que os países que utilizaram não-Di (fluxos portuários, derivados,
controlos de capitais foram dos menos outros) para os mercados emergentes,
afectados durante a pior das crises até ao desde o primeiro trimestre de 2003 até
ano de 2007 (OStFy ct a12OIO). ao terceiro trimestre de 2007. É notório
um aumento acentuado dos fluxos de
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A taxa de câmbio mundial era, em nações viram suas moedas se relatório da UF mostra que as baixas
média, de z% do PIB, mas atingiu depreciarem em z5% e 3z%, taxas de juro nos EUA (e taxas mais
z,3% do PIB no terceiro trimestre de respectivamente. Desde o início de 2009, elevadas no Sul), a aversão global ao
2006. Estas oscilações foram a moeda brasileira valorizou-se mais de risco e os balanços tensos no Norte
acompanhadas por uma significativa 4o%. Essas oscilações em massa estavam entre os principais factores
volatilidade das taxas de câmbio. Entre o causaram estragos nos exportadores e de impulso.
ano de 2002 e o ano de 2007, países nas famílias. O relatório oficial refere que vários
como o Brasil e a África do Sul viram O relatório oficial efectua análises de países recorreram a controlos de
os seus fluxos de capitais privados factores "push and pull" para tentar capitais para tentar evitar os piores
aumentarem 4% e 5% do PIB e as determinar quais foram os principais impactos destas oscilações maciças do
suas moedas subirem 33% e 43%, motores dos fluxos de capitais. capital privado, com algum sucesso. A
respectivamente. Durante a fuga maciça Confirmando o que muitos análise do relatório de Fevereiro sobre as
de capitais após 2oo7. essas duas representantes de países em medidas tomadas antes de
desenvolvimento têm afirmado, o
Alterado PZ'eScrÎ@ŸEOfYS fuga maciça de capitais do terceiro 2OO7já foi registado. No entanto, para
trimestre lidar com a subida dos fluxos de
medida que o capital começou a retirar-se do mundo em desenvolvimento em capitais que se verificou desde o
direcção à "segurança", alguns países começaram a derreter os sistemas início do ano, países como o Brasil, a
financeiros dos países em desenvolvimento, em especial a Irlanda, a Ucrânia China, a Argentina, Taiwan, a Tailândia,
e a Letónia, ultrapassando o seu pico pré-crise. Desde essa altura, os a Coreia do Sul, o Peru e a Indonésia
sistemas financeiros de alguns países começaram a derreter, os fluxos para aplicaram várias formas de
o mundo em desenvolvimento ultrapassaram o seu pico pré-crise. regulamentação da balança de capitais
Paquistão e outros. Em vez de impor como condição que esses países para limitar as entradas excessivas. O
liberalizem os fluxos de capitais pode ser desestabilizador - causando relatório efectua análises estatísticas
valorização da moeda, bolhas de activos e volatilidade - para os países em de muitas destas utilizações centenárias
desenvolvimento. Utilizando controlos recomendados ou, pelo menos, dos controlos de capitais e conclui que
sancionados sobre os dados do World Economic Outflows da UE na Islândia, também elas têm tido um êxito modesto.
Letónia e Ucrânia, verificamos que, no terceiro trimestre de 2000 (Grabel 2o1o; Este trabalho confirma um trabalho que
fuir zoog). zOO7Fluxos de capital privado para os fiz anteriormente
países em desenvolvimento
*3
Economia e Política wzax Lv i&21 u Av 7, 2oi i voL x Lv i xo k 9

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este ano, que concluiu que os
controlos no Brasil e em Taiwan
estavam associados a uma redução do
ritmo de valorização da moeda e a uma
maior independência da política
monetária desses países (Gallagher
zoiia).
Tendo em conta as suas próprias
análises, a UE reconhece agora que os
controlos de capitais devem fazer parte
do conjunto de instrumentos políticos
para a estabilidade financeira. No seu
relatório oficial, a U.E. também
reconheceu que o facto de se referir a
estas medidas como "controlos" de
capitais traz um grande estigma. Por
conseguinte, o CAS propõe uma nova
nomenclatura para os controlos de
capitais, sugerindo que sejam designados
por medidas de gestão dos fluxos de
capitais (crus). Outros já sugeriram
anteriormente uma nomenclatura diferente.
Em trabalhos anteriores, o antigo ministro
das finanças da Colômbia, José
Antonio Ocampo, referiu-se a essas
medidas como "regulamentos da conta de
capitais" e outros académicos chamaram-
lhes "técnicas de gestão de capitais" para
o mesmo fim (Ocampo et al., 2008).
O último ponto a merecer atenção
aqui é o facto de o livre continuar a
oferecer directrizes relativas a
quando uma nação deve e não deve
utilizar controlos. Em suma, o relatório
oficial recomenda que os controlos de
capitais sejam utilizados como
último recurso e como medida temporária, e
apenas depois de uma nação ter
acumulado reservas suficientes, ter
alterado as taxas de juro e ter
deixado a sua moeda valorizar-se,
entre outras medidas. Quando são
utilizadas medidas de controlo de capitais,
o relatório sugere que os controlos
sejam baseados nos preços e que não
discriminem a residência de um fluxo de
capitais.
Os relatórios do iMs limitaram-se a
discutir os impactos das entradas maciças
de capitais nos países em
desenvolvimento. Dito isto, se uma nação
conseguir gerir o nível de entradas, as
paragens súbitas de capital serão menos
graves e haverá menos necessidade de
controlar os fluxos de saída. No entanto,
nos seus programas nacionais desde a
crise, a UE recomendou ou sancionou
controlos das saídas de capitais na
Irlanda, na Ucrânia e na Letónia (ver caixa
9).
COMENTÁRIO
O mesmo relatório observa que, por
que o fuir reconheceu que os fluxos
vezes, os controlos de capitais baseados nos
de capitais podem ser perturbadores e
preços podem não ser tão eficazes face à
que os controlos de capitais podem
incerteza e que, nessas circunstâncias,
atenuar essa perturbação. Dito isto, o
os controlos baseados na quantidade
mundo em desenvolvimento não
podem ser adequados (Ostry et al 2oii).
estava disposto a aceitar a UE como
guardiã de quando e quando não
utilizar controlos. O Ministro das
Finanças do Brasil, Guido Mantega, foi
o que mais se manifestou, tendo
declarado na reunião do comité
director dos EUA
Opomo-nos a quaisquer orientações,
enquadramentos ou "códigos de conduta"
que tentem condicionar, directa ou
indirectamente, as respostas políticas dos
países que enfrentam surtos de entradas
de capital involáteis.
Mantega acrescentou que os
controlos de capitais são medidas de
"autodefesa":
Ironicamente, alguns dos países que são
responsáveis pela crise mais profunda
desde a Grande Depressão, e que ainda não
resolveram os seus próprios problemas,
estão ansiosos por prescrever códigos de
conduta ao resto do mundo, incluindo a
países que estão sobrecarregados pelos
efeitos colaterais das políticas por eles
adoptadas (Reddy 2oii).
Sem o aconselhamento dos iMs,
muitas nações implementaram controlos
de capitais, tanto discriminatórios como
não discriminatórios, juntamente com
uma série de outras políticas
macroeconómicas e macroprudenciais
que consideraram adequadas. E, de
acordo com a investigação dos
próprios Estados Unidos, os controlos
de capitais têm sido um sucesso,
apesar de, por vezes, não cumprirem
essas orientações. O C-4, um grupo de
muitas das principais nações em
desenvolvimento no seio do Banco
Mundial e do FMI, publicou um
comunicado na sequência das reuniões
que dizia: "Os ministros não
concordaram com o quadro proposto
para o aconselhamento dos funcionários
aos países membros sobre
gestão dos fluxos de capitais" (*->4 2Oll).
Curiosamente, o documento de
reflexão dos serviços da Comissão que
acompanha a proposta é um pouco
menos incisivo, afirmando que
não existe uma classificação inequívoca
dos instrumentos de política económica em
termos de bem-estar (embora as medidas
prudenciais não discriminatórias sejam
sempre adequadas), sendo necessário
adoptar uma abordagem pragmática que
tenha em conta os riscos e as distorções
mais pertinentes da economia.
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 global de re-regulamentação das Existem cerca de dois OIT, bem como
Os Estados-Membros podem aplicar acordos comerciais bilaterais e regionais
finanças. Nas reuniões que
essas medidas quando as que proporcionam protecção jurídica aos
antecederam o estabelecimento dos investimentos estrangeiros. Estes
considerarem adequadas. Muitos
EUA, tanto Keynes como White acordos liberalizam geralmente os
controlos de capitais só funcionam
concordaram que os controlos de investimentos internos e prevêem o livre
parcialmente e durante pouco repatriamento desses investimentos.
capitais deveriam ser dirigidos a
tempo porque os controlos são Incluem normalmente cláusulas de
"ambas as extremidades" de um
contornados pelos investidores "nação mais favorecida". A maior parte
fluxo de capitais (Helleiner i 94) dos AIT e dos PTx prevêem salvaguardas
estrangeiros. Este facto é referido no Em vez de se coordenarem para temporárias para as entradas e saídas de
documento de discussão dos serviços permitir capitais, a fim de evitar ou atenuar as
da Comissão que acompanha o países em desenvolvimento a crises financeiras, ou remetem essa
relatório oficial, mas que não foi utilizar controlos de capitais, questão para a legislação do país de
incluído no mesmo. acolhimento. No entanto, os AITs e PTxS de
algumas nações, como os EUA,
que os Estados Unidos são parte (com
O relatório oficial observa que "o continuam a dificultar a sua excepção do NnFTx) não permitem
ónus do ajustamento das políticas utilização. O documento de restrições quer à entrada quer à saída de
em caso de picos de afluxo recai discussão do corpo técnico também capitais (Ostry et a1 zOli: 2o).
exclusivamente sobre estes países". salienta que já existe um regime de Em Janeiro de 2oii, cerca de 25o
Este é um aspecto do debate que facto para governar os fluxos de economistas de todo o mundo apelaram
Stephany Griffith-Jones e 1 capitais, que consiste num às Nações Unidas para que
observaram num artigo anterior desta emaranhado de tratados comerciais, reconhecessem o recente consenso
revista (Griffith-Jones e Gallagher muitos dos quais proíbem a utilização sobre os controlos de capitais e
zoii). A regulamentação da balança de controlos de capitais (Gallagher permitissem às nações a flexibilidade
de capitais poderia ser coordenada a zonb). Para citar o documento de de utilizar os controlos para prevenir
nível mundial como parte do processo discussão dos funcionários do FMI: a crise.
Resposta dos países em desenvolvimento *°Mais importante do que estabelecer e atenuar as crises. A carta foi criticada
linhas de orientação, o relatório do iur, especialmente as linhas oficiais para a por importantes associações
utilização de controlos de capitais, não foi bem recebido no mundo em empresariais. Em resposta à carta, o
desenvolvimento. o foi bem recebido no mundo em desenvolvimento, a UP foi vista Secretário do Tesouro dos EUA,
como uma boa notícia que deveria concentrar-se igualmente em ajudar as naço Timothy Geithner, respondeu
Económico&IbücÜg1wggsiy EIIE x*vy, zoii vos xzvt wo i9

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COMENTÁRIO

que a política dos EUA se manteria Griffith-Jones, Stephany e Kevin P Gallagher

inalterada
(GDAE 201l)-
É irónico que se tenha agora
demonstrado que os EUA têm sido um
factor-chave para a entrada maciça de
capital nos países em
desenvolvimento, mas que também
estão a restringir a capacidade dessas
nações para gerir adequadamente esse
capital. A UE, por seu lado, deve ser
aplaudida por ter dado um passo no
sentido de uma abordagem mais
integradora e favorável ao
desenvolvimento das finanças
mundiais. Ainda há um caminho a
percorrer.
Em vez de dizer aos países em
desenvolvimento o que fazer e
quando, o wr deveria concentrar-se mais
em ajudar as nações em desenvolvimento
a aplicar os controlos de capitais e
sublinhar a necessidade de uma
coordenação global desses controlos,
incluindo o estabelecimento de
salvaguardas nos tratados comerciais.
Este debate passará em seguida para
as reuniões da O-ZO em Paris, em
Novembro de 2011. Os EUA foram
reenviados para a prancheta de
desenho pelo mundo em
desenvolvimento. Orientações para
evitar a evasão aos controlos e como
as nações
A investigação do próprio IRS demonstrou
que os países em desenvolvimento, apesar
das pressões da UE, foram prudentes na
aplicação dos controlos quando o fizeram e
da forma como o fizeram. A própria
investigação do IRS demonstrou que os
países em desenvolvimento, apesar das
reticências da UE, foram prudentes ao
implementar controlos quando o
fizeram e da forma como o fizeram.
RRPRRRNCRS
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SäNffKSHä ïRIJSï B00kS

China aRer 1978: Crateras na Lua
O crescimento económico extremamente rápido da China desde 1978 tem atraído a atenção do mundo inteiro, mas a condição de mais de 350 milhões de
trabalhadores é abismal, especialmente a dos migrantes, porque é que estes suportam tantas dificuldades nas fábricas urbanas? Terá a China pós-reforma
abandonado o anterior objectivo de "igualdade socialista"? Qual foi o contributo das indústrias rurais para o desenvolvimento regional, para a redução
da pobreza e das desigualdades espaciais e para o alívio da situação dramática do emprego? Como é que o colapso da economia global no segundo
semestre de 2008 afectou a economia nacional? O que dizer do apelo da actual liderança a uma "sociedade harmoniosa"? Será que este apelo representa
uma importante "correcção de rumo"?
Uma colecção de ensaios do Economic & Political Weekly procura encontrar respostas provisórias para estas e outras questões.

Pp viii + 318 ISBN 978-81-250-3953-2 2010 Rs3S0

Janelas de oportunidade
Por K S KRISHNASWAMY

Um livro de memórias ruminativo de alguém que viu muita coisa acontecer e não acontecer, numa altura em que tudo parecia possível e promissor na Índia.
K S Krishnaswamy foi um dos principais dirigentes do Banco da Reserva da Índia e da Comissão de Planeamento entre as décadas de 19 e 1970.
Krishnaswamy oferece uma visão privilegiada das pressões dentro e fora da administração, das esperanças que sustentaram uma maioria na burocracia e dos
laços duradouros que estabeleceu com as muitas pessoas com quem contactou. Mais relevante ainda é o que tem a dizer sobre as agendas políticas
que corroeram a autonomia do Banco de Reserva e degradaram as numerosas instituições democráticas desde o final da década de 1960.

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 Ppxi+ 190 ISBN 978-81-250-3964-8 2010 Rs 440

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