BOVENS M - Analysing and Assessing Accountability A PT-BR

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European Law Journal, Vol. 13, No. 4, julho de 2007, pp. 447-468.
© 2007 O autor
Compilação da revista © 2007 Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford, OX4 2DQ,
Reino Unido e 350 Main Street, Malden, MA 02148, EUA
Analisando e avaliando a
responsabilidade: Uma estrutura
conceitual1
Mark Bovens*
Resumo: Tem-se argumentado que a UE sofre de sérios déficits de responsabilidade. Mas

como podemos estabelecer a existência de déficits de responsabilidade? Este artigo tenta
lidar com o conceito atraente, mas elusivo, de responsabilidade fazendo três tipos de
perguntas. Primeiro, uma conceitual: o que exatamente se entende por responsabilização?
Neste artigo, o conceito de responsabilização é usado em um sentido bastante restrito: um
relacionamento entre um ator e um fórum, no qual o ator tem a obrigação de explicar e
justificar sua conduta, o fórum pode fazer perguntas e julgar, e o ator pode sofrer
consequências. A segunda pergunta é analítica: que tipos de responsabilidade estão
envolvidos? Uma série de dimensões de responsabilidade é identificada e pode ser usada
para descrever as várias relações e acordos de responsabilidade que podem ser
encontrados nos diferentes domínios da governança europeia. A terceira pergunta é
avaliativa: como devemos avaliar esses arranjos de responsabilidade? O artigo apresenta
três perspectivas de avaliação: uma perspectiva democrática, uma constitucional e uma de
aprendizado. Cada uma dessas perspectivas pode produzir diferentes tipos de déficits de
responsabilidade.
I Responsabilidade e governança europeia

Há muito tempo existe uma preocupação de que a tendência de elaboração de políticas
europeias não esteja sendo acompanhada por uma criação igualmente vigorosa de
regimes de responsabilidade apropriados.2 Diz-se que os déficits de responsabilidade
existem e até crescem, comprometendo a legitimidade da política europeia.3 Mas
como podemos fazer uma avaliação mais sistemática dos
1 Uma versão anterior, muito mais longa, deste artigo foi publicada como EUROGOV paper C-06-01. Ele
se baseou, em certa medida, em um capítulo sobre responsabilidade pública publicado em E. Ferlie, L.
Lynne e
C. Pollitt (eds), The Oxford Handbook of Public Management (Oxford University Press, 2005) e um
artigo holandês que foi publicado em W. Bakker e K. Yesilkagit (eds), Publieke verantwoording (Boom,
2005). Versões anteriores foram apresentadas nas reuniões da equipe do Connex em Leiden, Belfast e
Mannheim. Agradeço a Carol Harlow, Paul 't Hart, Peter Mair, Yannis Papadopoulos, Richard Rawlings,
Helen Sullivan, Thomas Schillemans, Marianne van de Steeg e Sonja Puntscher-Riekmann por seus
valiosos comentários sobre versões anteriores deste artigo.
* Professor de Administração Pública, Utrecht School of Governance, Utrecht University, Holanda.
2 P. Schmitter, How to Democratize the European Union .... And Why Bother? (Rowman and Littlefield,
2000).
3 T. Bergman e E. Damgaard (eds), Delegation and Accountability in the European Union (Frank Cass,
2000); C. Harlow, Accountability in the European Union (Oxford University Press, 2002); D. Curtin,
Mind the Gap: The Evolving European Union Executive and the Constitution, Third Walter van Gerven
Lecture
Jornal de Direito Volume 13
Europeu
várias responsabilidades em relação ao exercício da governança europeia e determinar
se e onde existem déficits de responsabilidade?
A prestação de contas é um daqueles conceitos de ouro contra os quais ninguém
pode se opor. Ele é cada vez mais usado em discursos políticos e documentos de
políticas porque transmite uma imagem de transparência e confiabilidade. No entanto,
seu poder de evocação faz com que seja também um conceito muito elusivo, pois pode
significar muitas coisas diferentes para pessoas diferentes, como qualquer pessoa que
estuda a prestação de contas logo descobrirá.
O objetivo deste artigo é, primeiramente, desenvolver uma estrutura analítica
parcimoniosa que possa ajudar a estabelecer de forma mais sistemática se as
organizações ou os funcionários que exercem autoridade pública estão sujeitos à
prestação de contas. Trata-se basicamente de um exercício de mapeamento - por
exemplo, quais são as responsabilidades, formais e informais, de uma determinada
agência europeia? Para esse fim, precisamos estabelecer quando uma determinada
prática ou acordo se qualifica como uma forma de responsabilidade. Para dar mais
cores ao nosso mapa, também queremos ser capazes de distinguir vários tipos de
responsabilidade, mutuamente exclusivos. Em segundo lugar, e separadamente, este
artigo tem o objetivo de desenvolver uma estrutura de avaliação que possa ser usada
para avaliar esses mapas de responsabilidade de forma mais sistemática. Para esse
fim, precisamos de perspectivas que possam nos ajudar a avaliar esses arranjos de
responsabilização: os arranjos para responsabilizar a agência são adequados ou não,
suficientes ou insuficientes, eficazes ou ineficazes?
O artigo está organizado com base em três perguntas diferentes, que fornecem três
tipos de blocos de construção para a análise da responsabilidade e da governança
europeia. Primeiro, uma questão conceitual: o que exatamente significa
responsabilidade? Em seguida, uma questão analítica: que tipos de responsabilidade
estão envolvidos? A terceira pergunta é uma questão avaliativa completamente
diferente: como devemos avaliar essas relações, arranjos e regimes de
responsabilidade?
II O conceito de responsabilidade
A Da contabilidade à responsabilidade
A palavra "accountability" é de origem anglo-normanda, e não anglo-saxônica.
Histórica e semanticamente, ela está intimamente relacionada à contabilidade, em seu
sentido literal de escrituração contábil. De acordo com Dubnick,4 as raízes do conceito
contemporâneo podem ser rastreadas até o reinado de William I, nas décadas após a
conquista normanda da Inglaterra em 1066. Em 1085, William exigiu que todos os
detentores de propriedades em seu reino fizessem uma contagem do que possuíam.
Essas propriedades foram avaliadas e listadas por agentes reais nos chamados
Domesday Books. Esse censo não foi realizado apenas para fins de tributação; ele
também serviu como um meio de estabelecer as bases do governo real. Os Domesday
Books listavam o que estava no domínio do rei; além disso, os proprietários de terras
eram obrigados a fazer juramentos de fidelidade à coroa. No início do século XII, isso
havia evoluído para uma realeza administrativa altamente centralizada que era
governada por meio de auditoria centralizada e prestação de contas semestral.
Nos séculos que se seguiram ao reinado de Guilherme I da Inglaterra, a prestação de
contas foi lentamente se libertando de sua ligação etimológica com a contabilidade. Na
política contemporânea, a
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Journal compilação © 2007 Blackwell Publishing Ltd.
Julho de Análise e avaliação da responsabilidade
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(Europe Law Publishing, 2004); W. van Gerven, The European Union: A Polity of States and People (Hart,
2005).
4 M. J. Dubnick, Seeking Salvation for Accountability, trabalho apresentado na Reunião Anual da Associação
Americana de Ciência Política (2002), pp. 7-9.
© 2007 O autor 449

Compilação do periódico © 2007 Blackwell Publishing
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No discurso, "prestação de contas" e "responsável" não transmitem mais uma imagem
abafada de contabilidade e administração financeira, mas trazem fortes promessas de
governança justa e equitativa. Além disso, a relação contábil se inverteu quase
completamente. A "prestação de contas" não se refere a soberanos que prestam contas
a seus súditos, mas ao contrário: são as próprias autoridades que estão sendo
responsabilizadas por seus cidadãos.
Desde o final do século XX, o mundo anglo-saxão, em particular, tem testemunhado
uma transformação da função tradicional de contabilidade na administração pública
em uma forma muito mais ampla de responsabilidade pública.5 Essa ampla mudança
da contabilidade financeira para a responsabilidade pública ocorreu paralelamente à
introdução da Nova Gestão Pública pelo governo Thatcher no Reino Unido e às
reformas Reinventando o Governo iniciadas pelo governo Clinton-Gore nos EUA.6
A emancipação da "prestação de contas" de suas origens contábeis é, portanto,
originalmente um fenômeno anglo-americano, mesmo porque outros idiomas, como
francês, português, espanhol, alemão, holandês ou japonês, não têm um equivalente
exato e (ainda) não fazem distinção semântica entre "responsabilidade" e "prestação de
contas".7 No entanto, o que começou como um instrumento para aumentar a eficácia e
a eficiência da governança pública, tornou-se gradualmente um objetivo em si mesmo.
A prestação de contas tornou-se um ícone da boa governança, primeiramente nos
EUA,8 mas, cada vez mais, também na UE. No entanto, como conceito, a
"responsabilidade" é um tanto evasiva. O termo "passou a ser usado como um termo
geral para qualquer mecanismo que faça com que instituições poderosas respondam a
seus públicos específicos".9 É uma daquelas palavras políticas sugestivas que podem
ser usadas para remendar um argumento desconexo, para evocar uma imagem de
confiabilidade, fidelidade e justiça ou para manter os críticos afastados. Para qualquer
pessoa que esteja refletindo sobre responsabilidade, é impossível desconsiderar essas
fortes conotações evocativas. Como ícone, o conceito se tornou menos útil para fins
analíticos e hoje se assemelha a uma lata de lixo cheia de boas intenções, conceitos
vagamente definidos e imagens vagas de boa governança. No entanto, devemos
atender à convocação de Dubnick10 para salvar o conceito de seus defensores e
amigos, como ele diz de forma tão sucinta.
B Responsabilidade ampla e estreita

No discurso político e acadêmico contemporâneo, a "prestação de contas" geralmente
serve como um guarda-chuva conceitual que abrange vários outros conceitos distintos,
como transparência, equidade, democracia, eficiência, capacidade de resposta,
responsabilidade e integridade.11 Especialmente no discurso acadêmico e político
americano, a "responsabilidade" é frequentemente usada de forma intercambiável com
"boa governança" ou comportamento virtuoso. Para O'Connell,12 para
5 Harlow, op. cit. nota 3 supra, p. 19.

6 C. Pollitt e G. Bouckaert, Public Management Reform: A Comparative Analysis (Oxford University Press,
2ª ed., 2005).
7 R. Mulgan, '"Accountability": An Ever Expanding Concept?" (2000) 78 Public Administration 555;
Harlow, op. cit. nota 3 supra, pp. 14-15; Dubnick, op. cit. nota 4 supra.
8 Dubnick, op. cit. nota 4 supra.
9 R. Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies (Pelgrave, 2003).
10 Dubnick, op. cit. nota 4 supra.
11 Ibid; Mulgan, op. cit. nota 7 supra, em 555; R. D. Behn, Rethinking Democratic Accountability (Brookings
Institution Press, 2001), pp. 3-6.

L. O'Connell, 'Program Accountability as an Emergent Property: The Role of Stakeholders in a Program's
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12
Field", (2005) 65(1) Public Administration Review 86.
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Por exemplo, a responsabilidade está presente quando os serviços públicos têm alta
qualidade, baixo custo e são prestados de maneira cortês. Koppell13 distingue nada
menos que cinco dimensões diferentes de prestação de contas - transparência,
responsabilidade, controlabilidade, responsabilidade, responsividade - que são ícones e
conceitos guarda-chuva. Essas conceitualizações muito amplas do conceito tornam
muito difícil estabelecer empiricamente se um funcionário ou organização está sujeito
à prestação de contas, porque cada um dos vários elementos precisa de uma
operacionalização extensa e porque os vários elementos não podem ser medidos na
mesma escala. Algumas dimensões, como a transparência, são instrumentais para a
prestação de contas, mas não são constitutivas da prestação de contas; outras, como a
capacidade de resposta, são dimensões mais avaliativas do que analíticas.
A prestação de contas, nesse sentido muito amplo, é basicamente um conceito
avaliativo, não analítico. Ele é usado para qualificar positivamente um estado de coisas
ou o desempenho de um ator. Ele se aproxima da "capacidade de resposta" e do "senso
de responsabilidade" - uma disposição para agir de forma transparente, justa e
equitativa. A responsabilidade, nesse sentido amplo, é um conceito essencialmente
contestado e contestável,14 porque não há consenso geral sobre os padrões de
comportamento responsável e porque eles diferem de função para função, de tempo
para tempo, de lugar para lugar e de orador para orador.15
Neste artigo, não definirei o conceito em um sentido tão amplo e avaliativo, mas em
um sentido muito mais restrito e sociológico. "Prestação de contas" não é apenas mais
uma palavra de ordem política; ela também se refere a práticas concretas de prestação
de contas. A descrição mais concisa de responsabilidade seria: "a obrigação de
explicar e justificar a conduta". Isso implica um relacionamento entre um ator, o
contador, e um fórum, o detentor da conta ou o responsável.16 Portanto, ficarei
próximo de suas raízes etimológicas e históricas e definirei a prestação de contas como
uma relação social específica.17 A prestação de contas é um relacionamento entre um
ator e um fórum, no qual o ator tem a obrigação de explicar e justificar sua conduta, o
fórum pode fazer perguntas e emitir julgamentos, e o ator pode sofrer consequências.
C Responsabilidade como uma relação social

Essa definição restrita de responsabilidade contém vários elementos que precisam de
mais explicações. O ator pode ser um indivíduo, no nosso caso um funcionário ou
servidor público, ou uma organização, como uma instituição pública ou uma agência.
O outro significativo, o fórum de prestação de contas, pode ser uma pessoa específica,
como um superior, um ministro ou um jornalista, ou pode ser uma agência, como o
parlamento, um tribunal ou o escritório de auditoria.
13 J. Koppell, 'Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of "Multiple Accountabilities Disorder"',
(2005) 65(1) Public Administration Review 94.
14 Consulte W. B. Gallie, 'Essentially Contested Concepts', em M. Black (ed.), The Importance of Language
(Ithaca, 1962), pp. 121-146.

15 Veja E. Fisher, "The European Union in the Age of Accountability", (2004) 24(1) Oxford Journal of Legal
Studies 495, em 510, para observações semelhantes sobre o uso de "accountability" no contexto europeu.
16 C. Pollitt, The Essential Public Manager (Open University Press/McGraw-Hill, 2003), p. 89.
17 Seguindo, entre outros, P. Day e R. Klein, Accountabilities: Five Public Services (Tavistock, 1987),
p. 5; B. S. Romzek e M. J. Dubnick, 'Accountability', em J. M. Shafritz (ed.), International Encyclopae-

dia of Public Policy and Administration, Vol. 1: A-C (Westview Press, 1998), p . 6; J. S. Lerner e Ph. E.
Tetlock, 'Accounting for the Effects of Accountability', (1999) 125 Psychological Bulletin 255;
H. E. McCandless, A Citizen's Guide to Public Accountability: Changing the Relationship Between Citizens
and
2007Authorities (Trafford, 2001), p. 22; C. Scott, 'Accountability in the Regulatory State', (2000) 27(1)
Journal of Law and Society 40; Pollitt, op. cit. nota 16 supra, p. 89; Mulgan, op. cit. nota 9 supra, pp. 7-
14.
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A relação entre o fórum e o ator pode ter a natureza de uma relação mandante-
agente - o fórum sendo o mandante, por exemplo, o parlamento, que delegou
autoridade a um ministro, o agente, que é obrigado a prestar contas regularmente sobre
seu desempenho no cargo. Esse é geralmente o caso das formas políticas de prestação
de contas.18 Entretanto, como veremos, em muitas relações de responsabilidade, os
fóruns não são os principais dos atores, por exemplo, os tribunais em casos de
responsabilidade legal ou associações profissionais em casos de responsabilidade
profissional.
A obrigação que recai sobre o ator pode ser formal ou informal. Os funcionários
públicos geralmente têm a obrigação formal de prestar contas regularmente a fóruns
específicos, como órgãos de supervisão, tribunais ou auditores. Na sequência de
desvios administrativos, falhas de políticas ou desastres, os funcionários públicos
podem ser forçados a comparecer a tribunais administrativos ou penais ou a
testemunhar perante comissões parlamentares. Um exemplo é a ex-comissária
europeia Edith Cresson, que foi levada a um tribunal penal belga e à Corte Europeia de
Justiça após alegações de nepotismo e corrupção contra ela. Mas a obrigação também
pode ser informal, como no caso de conferências de imprensa e briefings informais, ou
até mesmo autoimposta, como no caso de auditorias voluntárias.
O relacionamento entre o ator e o fórum, a prestação de contas propriamente dita,
geralmente consiste em pelo menos três elementos ou estágios. Em primeiro lugar, é
fundamental que o ator seja obrigado a informar o fórum sobre sua conduta,
fornecendo vários tipos de dados sobre o desempenho das tarefas, sobre os resultados
ou sobre os procedimentos. Muitas vezes, principalmente no caso de falhas ou
incidentes, isso também envolve o fornecimento de explicações e justificativas. A
prestação de contas é mais do que mera propaganda ou o fornecimento de informações
ou instruções ao público em geral. A conduta que deve ser explicada e justificada pode
variar enormemente, desde o escrutínio orçamentário em casos de responsabilidade
financeira até a justiça administrativa em casos de responsabilidade legal ou até
mesmo a propriedade sexual quando se trata da responsabilidade política de
funcionários públicos anglo-americanos.
Em segundo lugar, é necessário que haja a possibilidade de o fórum interrogar o ator
e questionar a adequação das informações ou a legitimidade da conduta - daí a estreita
conexão semântica entre "responsabilidade" e "responsividade".
Terceiro, o fórum pode julgar a conduta do ator. Ele pode aprovar uma conta anual,
denunciar uma política ou condenar publicamente o comportamento de um funcionário
ou de uma agência. Ao emitir um julgamento negativo, o fórum frequentemente impõe
sanções de algum tipo ao ator.
Tem sido um ponto de discussão se a possibilidade de sanções é um elemento
constitutivo da responsabilidade.19 Alguns argumentariam que um julgamento pelo
fórum, ou mesmo apenas os estágios de relatório, justificativa e debate, seria suficiente
para qualificar uma relação como uma relação de responsabilidade. Concordo com
Mulgan20 e Strom21 que a possibilidade de sanções de algum tipo é um elemento
constitutivo da responsabilidade restrita e que deve ser incluído na definição. A
possibilidade de sanções - e não a imposição real de sanções - faz a diferença entre a
prestação de informações sem compromisso e a prestação de contas.
18 K. Strom, "Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies", (2000) 37 European Journal of

Political Research 261; K. Strom, "Parliamentary Democracy and Delegation", em K. Strom et al. (eds),
Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies (Oxford University Press, 2003), pp. 55-106.
19 Mulgan, op. cit. nota 9 supra, pp. 9-11.

Ibid., p. 9.
2007
20
21 Strom, "Parliamentary Democracy and Delegation", op. cit. nota 18 supra, p. 62.
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Entretanto, "sanção" tem uma conotação bastante formal e legal. Isso excluiria
fóruns de prestação de contas, como ouvidorias, que em muitos países não têm
autoridade para sancionar formalmente, mas que podem ser muito eficazes para
garantir a reparação ou o ressarcimento. Além disso, o termo "sanção" tenderia para
formas negativas de controle. Muitos arranjos de responsabilidade não se concentram
em encontrar falhas nos atores - os fóruns geralmente julgam positivamente a conduta
dos atores e até os recompensam. Portanto, uso uma expressão um pouco mais neutra:
o ator pode sofrer consequências.
Essas consequências podem ser altamente formalizadas, como multas, medidas
disciplinares, recursos civis ou até mesmo sanções penais, mas também podem se
basear em regras não escritas, como no caso da responsabilidade política de um
ministro perante o parlamento, em que a consequência pode incluir a solicitação da
renúncia do ministro. Às vezes, as consequências negativas serão apenas implícitas ou
informais, como o próprio fato de ter de prestar contas diante das câmeras de televisão
ou, como foi o caso de Edith Cresson, a desintegração da imagem pública e da carreira
como resultado da publicidade negativa gerada pelo processo.22 As consequências
também podem consistir no uso de poderes de veto pelo fórum. Ele pode bloquear ou
alterar as decisões tomadas pelo ator.23
Além disso, as consequências não são necessariamente trazidas ao ator pelo próprio
fórum. Os ombudsmen e muitas câmaras de auditoria, por exemplo, podem examinar
as agências, expor o desperdício ou a má administração e sugerir melhorias, mas
geralmente não podem aplicá-las. Isso é deixado para o parlamento, que tem o poder
de pressionar o ministro ou o comissário, que, por sua vez, pode pressionar os chefes
dos órgãos envolvidos.
D O que não é responsabilidade restrita?

O Quadro 1 identifica sete elementos constitutivos do que chamei de
responsabilização restrita. Para qualificar uma relação social como uma prática de
responsabilização para os fins deste artigo, deve haver um ator que forneça
informações sobre sua conduta a algum fórum; também deve haver explicação e
justificativa da conduta - e não propaganda ou fornecimento de informações ou
instruções ao público em geral. A explicação deve ser direcionada a um fórum
específico - e não deve ser dada aleatoriamente. O ator deve se sentir obrigado a se
apresentar - em vez de ter liberdade para fornecer qualquer relato. Deve haver a
possibilidade de debate e julgamento pelo fórum, e uma posição opcional de sanções
ou recompensas (informais) - e não um monólogo sem engajamento.
Quadro 1. Prestação de contas como uma relação social

Um relacionamento se qualifica como um caso de
responsabilidade quando:
1. há uma relação entre um ator e um fórum
2. em que o ator é obrigado a
3. para explicar e justificar
4. sua conduta;
5. o fórum pode fazer perguntas;
6. julgar;
7. e o ator pode sofrer consequências.

22 J.2007
G. March e J. P. Olsen, Democratic Governance (Free Press, 1995), p . 167.
23 Strom, "Parliamentary Democracy and Delegation", op. cit. nota 18 supra, p. 62.
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A transparência, que muitas vezes é usada como sinônimo de responsabilidade, não
é suficiente para constituir a responsabilidade conforme definida aqui. O governo
aberto e a liberdade de informação são pré-requisitos muito importantes para a
prestação de contas no contexto da governança europeia, pois podem fornecer aos
fóruns de prestação de contas as informações necessárias. Entretanto, a transparência
em si não é suficiente para se qualificar como uma forma genuína de prestação de
contas,24 porque a transparência não envolve necessariamente o escrutínio de um
fórum específico.
A responsabilidade também deve ser diferenciada da capacidade de resposta e da
participação.25 A Comissão Europeia, em seu Livro Branco sobre Governança
Europeia e em alguns dos documentos que o seguem, às vezes tende a confundir a
responsabilidade com questões de deliberação representativa.26 Ela pede mais
abertura, melhor envolvimento e maior participação de uma ampla gama de partes
interessadas no processo político da UE27 a fim de aumentar a responsabilidade da UE.
Entretanto, a responsabilidade, conforme definida aqui, é de natureza retrospectiva. Os
atores devem prestar contas a um fórum após o fato. A capacidade de resposta às
necessidades e preferências de uma ampla gama de partes interessadas e as novas
formas de consulta e participação podem ser muito importantes para aumentar a
legitimidade política da UE, mas não constituem responsabilidade. Elas fornecem
contribuições proativas para o processo político e devem ser classificadas e estudadas
separadamente pelo que são: formas de consulta e participação. Falta-lhes o elemento
de justificativa, julgamento e consequências.
A linha entre a contabilidade retrospectiva e a elaboração proativa de políticas pode
ser tênue na prática. É perfeitamente sensato responsabilizar os atores por sua
participação nos procedimentos de tomada de decisão: os membros do parlamento
podem examinar os ministros por seu papel nos conselhos europeus; os grupos de
lobby e de interesse podem ter que prestar contas aos seus membros ou constituintes
por sua posição nos processos deliberativos. Além disso, a capacidade de prestar
contas não se refere apenas ao escrutínio ex post, mas também à prevenção e à
antecipação. As normas são (re)produzidas, internalizadas e, quando necessário,
ajustadas por meio da accountability. O ministro que é responsabilizado pelo
parlamento por sua conduta no Conselho Europeu pode se sentir obrigado a ajustar sua
política, ou o parlamento pode decidir alterar seu mandato. Muitos atores anteciparão
as avaliações negativas dos fóruns e ajustarão suas políticas de acordo com elas.
Assim, a responsabilidade ex post facto pode ser um importante insumo para a
elaboração de políticas ex ante. Por fim, os atores, como os ministros na véspera das
reuniões do conselho, podem ser obrigados, por exemplo, por comissões
parlamentares, a explicar e justificar suas posições antes de ir a Bruxelas e podem ser
forçados a ajustá-las se sua exposição não for convincente.28 Entretanto, para fins
analíticos, a elaboração de políticas e a responsabilidade devem ser tratadas como
conceitos distintos.
Da mesma forma, há uma linha tênue entre responsabilidade e controle. Algumas
pessoas equiparam a responsabilidade com a capacidade de controle.29 Lupia,30 , por
exemplo, adota uma definição de controle da responsabilidade: "Um agente é
responsável perante um principal se o principal puder exercer controle sobre o agente".
Os mecanismos de prestação de contas são, de fato, formas importantes de controlar a
conduta das organizações públicas. Entretanto, "controle", usado na definição de
24 Compare Fisher, op. cit. nota 15 supra, em 504.

25 Mulgan, op. cit. nota 9 supra, p. 21.
Harlow, op. cit. nota 3 supra, p. 185.
2007
26
27 Comissão Europeia, Report from the Commission on European Governance (2003), pp. 35-38, disponível
em http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_rapport_en.pdf.
28 Compare a muito ativa comissão parlamentar dinamarquesa para assuntos europeus.
29 C. Lord, A Democratic Audit of the European Union (Palgrave/MacMillan, 2004), pp. 136-159.
30 A. Lupia, 'Delegation and its Perils', em Strom et al., op. cit. nota 18 supra, p. 35.
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No sentido anglo-saxão,31 é mais amplo que accountability e pode incluir mecanismos
ex ante e ex post de direcionamento de comportamento.32 Controle significa "ter poder
sobre" e pode envolver meios muito proativos de direcionar a conduta, por exemplo,
por meio de ordens diretas, diretrizes, incentivos financeiros ou leis e regulamentos.
Mas esses mecanismos não são mecanismos de prestação de contas em si, pois não
operam por meio de procedimentos nos quais os atores devem explicar e justificar sua
conduta perante os fóruns.33 A prestação de contas é uma forma de controle, mas nem
todas as formas de controle são mecanismos de prestação de contas.
III Tipos de responsabilidade

A responsabilidade pública tem muitas formas. As instituições públicas são
frequentemente solicitadas a prestar contas de sua conduta a vários fóruns de diversas
maneiras. A Figura 1 ilustra os vários elementos contidos no conceito de
responsabilidade.
Responsabilidade
Ator fórum
Informar debater julgar

sobre a conduta
informal
consequências
formal
Figura 1.
Há quatro perguntas importantes a serem feitas a esse respeito. A primeira pergunta

em relação à prestação de contas é sempre a quem ela deve ser prestada? Isso
produzirá uma classificação com base no tipo de fórum ao qual o ator deve prestar
contas.
Uma segunda pergunta lógica é: quem deve prestar contas? Quem é o ator que deve
comparecer ao fórum? Nas relações sociais comuns entre cidadãos, geralmente fica
claro quem é o ator que prestará contas. Essa é uma pergunta muito mais complicada
de responder quando se trata de organizações públicas.
A terceira pergunta é sobre o que a conta deve ser prestada? Isso diz respeito à
questão do aspecto da conduta sobre o qual a informação deve ser fornecida. Isso pode
gerar classificações com base, por exemplo, na responsabilidade financeira, processual
ou programática.34
31 Em francês, "contrôle" tem um significado muito mais restrito e reativo. Consulte A. Meijer, De doorzichtige
overheid: Parlementaire en juridische controle in het informatietijdperk (Eburon, 2002), p. 3
32 Scott, op. cit. nota 17 supra, em 39.
33 Mulgan, op. cit. nota 9 supra, p. 19.
34 P. Day e R. Klein, Accountabilities: Five Public Services (Tavistock, 1987), p. 26; A. Sinclair, 'The
Chameleon of Accountability: Forms and Discourses", (1996) 20 Accounting, Organisations and Society
Julho
219; de op. cit. nota 11 supra, pp. 6-10.
Behn, Análise e avaliação da responsabilidade
2007
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A quarta questão diz respeito ao motivo pelo qual o ator se sente compelido a
prestar contas. Isso está relacionado, em grande parte, à natureza do relacionamento
entre o ator e o fórum e, em particular, à questão de por que o ator tem a obrigação de
prestar contas. Posteriormente, isso levará a classificações com base na natureza da
obrigação, por exemplo, obrigações decorrentes de um relacionamento hierárquico,
um acordo contratual ou que tenham sido assumidas voluntariamente.
A A quem se deve prestar contas: O problema dos muitos olhos

As organizações e os funcionários públicos que atuam em uma democracia
constitucional se deparam com pelo menos cinco tipos diferentes de fóruns e, portanto,
com pelo menos cinco tipos diferentes de prestação de contas.35 Usei deliberadamente
as palavras "pelo menos", pois essa classificação não é limitativa.36 Esses fóruns
geralmente exigem tipos diferentes de informações e aplicam critérios diferentes
quanto ao que constitui uma conduta responsável. Portanto, é provável que eles façam
julgamentos diferentes sobre a conduta da organização pública ou do funcionário
público. Portanto, as instituições públicas não raramente enfrentam o problema de
muitos olhos: elas são responsáveis por uma infinidade de fóruns diferentes, todos eles
aplicando um conjunto diferente de critérios.
Responsabilidade política: Representantes eleitos, partidos políticos,

eleitores, mídia
A responsabilidade política é um tipo extremamente importante de responsabilidade
nas democracias. Aqui, a responsabilidade é exercida ao longo da cadeia de relações
principal-agente.37 Os eleitores delegam sua soberania aos representantes populares, que,
por sua vez, pelo menos nas democracias parlamentares, delegam a maioria de suas
autoridades a um gabinete de ministros. Posteriormente, os ministros delegam muitas
de suas autoridades a seus funcionários públicos ou a vários órgãos administrativos,
mais ou menos independentes. O mecanismo de responsabilidade política opera
exatamente na direção oposta à da delegação. Em sistemas parlamentares com
responsabilidade ministerial, como o Reino Unido, a Holanda e a Alemanha, os
funcionários públicos e suas organizações são responsáveis perante seu ministro, que
deve prestar contas políticas ao parlamento.38 De certa forma, os representantes do
povo prestam contas aos eleitores na época das eleições. Dessa forma, cada um dos
elos da cadeia é, por sua vez, não apenas o principal e o agente, mas também o fórum
e o ator. Somente as duas pontas da cadeia - os eleitores e os servidores públicos
executivos - não trocam de papéis. Em nações caracterizadas por gabinetes políticos e
nomeações políticas, como os EUA, a França e a Bélgica, os partidos políticos e os
barões dos partidos geralmente também funcionam como fóruns políticos importantes
e informais. Em muitos países, a mídia está ganhando poder rapidamente como fóruns
informais de responsabilidade política.39
35 Consulte Day e Klein, op. cit. nota 17 supra; Romzek e Dubnick, op. cit. nota 17 supra; B. S. Romzek,
'Enhancing Accountability', em J. L. Perry (ed.), Handbook of Public Administration (Jossey Bass, 2ª ed.,
1996); Sinclair, op. cit. nota 34 supra, em 219-237; Behn, op. cit. nota 11 supra, p. 59; Pollitt, op. cit.
nota 16, supra, p. 93; e Mulgan, op. cit. nota 9 supra, para taxonomias semelhantes.
36 Por exemplo, pode-se pensar também em responsabilidade pessoal, na qual um funcionário é responsável
perante sua consciência pessoal. Consulte Sinclair, op. cit. nota 34 supra, em 230.
37 Strom, op. cit. nota 18 supra.
38 M. Flinders, The Politics of Accountability in the Modern State (Ashgate, 2001); Strom et al., op. cit. nota
18 supra.
39 M. Elchardus, De Dramademocratie (Tielt, 2002); Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (Conselho

para o Desenvolvimento Social), Medialogica: Over het krachtenveld tussenburgers, media en politiek (Sdu
2007
Uitgevers, 2003).
© 2007 O autor 463

Ltd.
Europeu
Responsabilidade legal: Tribunais
Na maioria dos países ocidentais, a responsabilidade legal é de importância cada vez
maior para as instituições públicas como resultado da crescente formalização das
relações sociais,40 ou devido à maior confiança depositada nos tribunais do que nos
parlamentos.41 Esses podem ser os tribunais civis "comuns", como na Grã-Bretanha, ou
também tribunais administrativos especializados, como na França, Bélgica e Holanda.42
Em alguns casos espetaculares de desvio administrativo, como o affaire du sang
contaminé (os produtos sanguíneos contaminados com HIV) na França ou os
processos Tangentopoli na Itália, os funcionários públicos foram até mesmo intimados
a comparecer aos tribunais penais. Para as instituições públicas europeias e os
Estados-Membros da UE, o Tribunal de Primeira Instância e o Tribunal de Justiça
Europeu são fóruns jurídicos adicionais e cada vez mais importantes.43 A
responsabilidade legal geralmente se baseia em responsabilidades específicas,
conferidas formal ou legalmente às autoridades. Portanto, a responsabilização jurídica
é o tipo mais inequívoco de responsabilização, pois o escrutínio jurídico será baseado
em normas jurídicas detalhadas, prescritas por estatutos civis, penais ou
administrativos, ou por precedentes.
Responsabilidade administrativa: Auditores, inspetores e controladores

Além dos tribunais, uma grande variedade de fóruns quase legais, que exercem
supervisão e controle administrativo e financeiro independente e externo, foi
estabelecida nas últimas décadas - alguns até falam de uma "explosão de auditoria".44
Esses novos fóruns administrativos variam de ombudsmen e escritórios de auditoria
europeus, nacionais ou locais a autoridades de supervisão independentes, inspetores
gerais, escritórios antifraude e contadores credenciados.45 Além disso, os mandatos de
vários escritórios nacionais de auditoria foram ampliados para garantir não apenas a
probidade e a legalidade dos gastos públicos, mas também sua eficiência e eficácia.46
Esses fóruns administrativos exercem um controle financeiro e administrativo regular,
geralmente com base em estatutos específicos e normas prescritas. Esse tipo de acordo
de prestação de contas pode ser muito importante para quangos e outros órgãos
públicos executivos.
Responsabilidade profissional: Pares profissionais

Muitos gerentes públicos, além de serem gerentes gerais, são profissionais em um
sentido mais técnico. Eles foram treinados como engenheiros, médicos, veterinários,
professores ou policiais.47 Isso pode implicar em relações de responsabilidade com
associações profissionais e tribunais disciplinares. As entidades profissionais
estabelecem códigos com padrões de prática aceitável que são obrigatórios para todos
os membros. Esses padrões são monitorados e aplicados por órgãos de supervisão
profissional com base na revisão por pares.
40 L. M. Friedman, Total Justice (Russel Sage, 1985); Behn, op. cit. nota 11 supra, pp. 56-58.
42 Ibid., pp. 16-18.
43 Ibid., pp. 147-159.
44 M. Power, The Audit Explosion (Demos, 1994).
45 Veja o aumento da responsabilidade administrativa na UE em Harlow, op. cit. nota 3 supra, pp. 108-143;
P. Magnette, "Between Parliamentary Control and the Rule of Law: The Political Role of the
Ombudsman in the European Union", (2003) 10(5) Journal of European Public Policy 677; B. Laffan,
"Auditing and Accountability in the European Union", (2003) 10(5) Journal of European Public Policy 762;
V. Pujas, "The European Anti-Fraud Office (OLAF): A European Policy to Fight against Economic and

Financial
2007 Fraud?", (2003) 10(5) Journal of European Public Policy 778.
46 C. Pollitt e H. Summa, "Reflexive Watchdogs? How Supreme Audit Institutions Account for Them-
selves", (1997) 75(2) Public Administration 313.
47 A. Abbott, The System of Professions: An Essay on the Division of Expert Labor (University of Chicago
Press, 1988); E. Freidson, Professionalism: The Third Logic (Polity Press, 2001).
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Ltd.
Europeu
Esse tipo de relação de responsabilidade será particularmente relevante para os
gerentes públicos que trabalham em organizações públicas profissionais, como
hospitais, escolas, clínicas psiquiátricas, institutos de pesquisa, departamentos de
polícia, brigadas de incêndio ou para alguns dos especialistas em comitologia da UE.
Responsabilidade social: Grupos de interesse, instituições de caridade e outras

partes interessadas
Em reação à percepção de falta de confiança no governo, em muitas democracias
ocidentais há uma necessidade de relações de responsabilidade mais diretas e
explícitas entre órgãos públicos, por um lado, e clientes, cidadãos e sociedade civil,
por outro.48 Influenciado pelo debate sobre responsabilidade social corporativa e
governança corporativa nos negócios, está sendo dada mais atenção ao papel das
organizações não governamentais, grupos de interesse e clientes como "partes
interessadas" relevantes, não apenas na determinação de políticas, mas também na
prestação de contas.49 As agências ou os gestores públicos individuais devem se sentir
obrigados a prestar contas de seu desempenho ao público em geral ou, pelo menos, a
grupos de interesse civil, instituições de caridade e associações de clientes. Um
primeiro passo nessa direção foi a instituição de relatórios públicos e o
estabelecimento de painéis públicos. O surgimento da Internet deu uma nova dimensão
a essa forma de prestação de contas. Cada vez mais, os resultados de inspeções,
avaliações e benchmarks são colocados na Internet.50 Ainda é uma questão empírica
saber até que ponto esses grupos e painéis já são mecanismos completos de
responsabilidade, pois muitas vezes não há possibilidade de julgamento e sanção.
Além disso, nem todas essas relações de responsabilidade envolvem fóruns claramente
demarcados, coerentes e com autoridade, aos quais o ator se reporta e com os quais
pode debater.
B Quem é o ator: O problema das muitas mãos

Os fóruns de prestação de contas geralmente enfrentam problemas semelhantes, mas
de forma inversa. Eles podem ser confrontados com vários atores em potencial. Para
pessoas de fora, muitas vezes é particularmente difícil desvendar quem contribuiu de
que forma para a conduta de uma agência ou para a implementação de uma política e
quem, e em que grau, pode ser responsabilizado por isso. Esse é o problema de muitas
mãos.51 As políticas passam por muitas mãos antes de serem de fato colocadas em
prática. Os decretos e as decisões geralmente são feitos em comitês e passam por
várias mesas antes de serem (geralmente em diferentes estágios e níveis)
48 H. E. McCandless, A Citizen's Guide to Public Accountability: Changing the Relationship Between

Citizens and Authorities (Trafford, 2001); C. Malena (com R. Forster e J. Singh), 'Social Accountability:
An Introduction to the Concept and Emerging Practice", (2004) Social Development Papers 76.
49 Comissão Europeia, Governança Europeia: A White paper (2001), disponível em http://ec.europa.eu/
governance/white_paper/index_en.htm.
50 Por exemplo, na Holanda e no Reino Unido, o National Board of School Inspectors (Conselho Nacional
de Inspetores Escolares) disponibiliza amplamente na Internet seus relatórios de inspeção de escolas
individuais. Pais, jornalistas e conselhos locais podem facilmente comparar os resultados de uma
determinada escola com os de escolas semelhantes da região, pois são fornecidos referenciais
quantitativos e comparativos, mas eles também têm acesso a relatórios qualitativos bastante abrangentes.
Embora haja poucas evidências, até o momento, de que muitos pais exerçam saída ou voz com base
nesses relatórios qualitativos, os diretores locais se sentem cada vez mais obrigados a prestar contas
publicamente. Compare Pollitt, op. cit. nota 16 supra, pp. 41-45; A. Meijer e T. Schillemans, Fictitional

Citizens
2007 and Real Effects: Accountability to Citizens in Competitive Markets, trabalho apresentado no
Account able Governance: An International Research Colloquium, Queen's University Belfast, 20-22 de
outubro de 2005.
51 D. F. Thompson, "Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands", (1980) 74
American Political Science Review 905; M. Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and
Citizenship in Complex Organisations (Cambridge University Press, 1998).
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Europeu
implementadas. Os novos membros dos comitês, dos órgãos administrativos e dos
departamentos estão em conformidade com as tradições, regras e práticas existentes
(ou com o que eles acham que são as tradições, regras e práticas existentes) e, às
vezes, contribuem com ideias e regras próprias. Entretanto, muitas vezes eles saem
antes que essas ideias e regras possam ser colocadas em prática, ou antes que se torne
óbvio que elas não funcionaram muito bem. Assim, a conduta de uma organização
geralmente é o resultado da interação entre tradições sem pai e decisões órfãs.
Quem, então, deve ser escolhido para ser responsabilizado, culpado e punido? No
caso de grandes organizações públicas, há quatro estratégias de responsabilização para
que os fóruns superem o problema de muitas mãos. A primeira se concentra na
organização em si e as outras três em funcionários individuais.
Responsabilidade corporativa: A organização como ator

Muitas organizações públicas são órgãos corporativos com status legal independente.
Elas podem operar como agentes unitários e podem ser responsabilizadas de acordo
com isso. A maioria dos países ocidentais aceita responsabilidades corporativas no
direito civil, administrativo e até mesmo criminal. As organizações públicas
geralmente estão incluídas nessas responsabilidades corporativas, com exceção da
responsabilidade criminal. A maioria dos países europeus reconhece imunidades
penais para todos os órgãos públicos. Alguns, como o Reino Unido, a França e a
Holanda, aceitam responsabilidades criminais para órgãos públicos locais, mas não
para os órgãos do Estado. Somente a Noruega, a Dinamarca e a Irlanda aceitam a
responsabilidade criminal tanto do governo central quanto do local.52 Os fóruns
jurídicos e administrativos geralmente seguem essa estratégia de responsabilidade
corporativa. Dessa forma, eles podem contornar as questões problemáticas de
identificação e verificação de atores individuais específicos. No caso de desvios
organizacionais, eles podem se dirigir diretamente à organização e responsabilizá-la
pelo resultado coletivo, sem ter que se preocupar muito com qual funcionário atendeu
a quais critérios de responsabilidade.
Responsabilidade hierárquica: Um para todos

As estratégias hierárquicas subjacentes de prestação de contas são uma imagem
piramidal das organizações. Os processos de prestação de contas começam no topo,
com o mais alto funcionário. Os funcionários não comparecem a fóruns externos, mas
se escondem atrás dos ombros largos do ministro, do comissário ou do diretor da
agência, que, pelo menos nas relações com o mundo externo, assume total
responsabilidade e leva toda a culpa. Entretanto, os escalões inferiores podem, por sua
vez, ser abordados por seus superiores com relação a questões de responsabilidade
interna. No caso de esquemas hierárquicos, os processos de prestação de contas
ocorrem, portanto, ao longo das linhas estritas da "cadeia de comando" e os gerentes
intermediários são, por sua vez, tanto o ator quanto o fórum. Esse é o local oficial para
a prestação de contas na maioria das organizações públicas e com relação à maioria
dos tipos de relações de prestação de contas, com exceção da prestação de contas
profissional. Ele é particularmente dominante nas relações de responsabilidade
política, por exemplo, no sistema de responsabilidade ministerial de Westminster.
Responsabilidade coletiva: Todos por um

As organizações públicas são coletivos de funcionários individuais. Teoricamente, um
fórum poderia, portanto, também aplicar uma estratégia coletiva de responsabilidade e
escolher qualquer membro do
2007
52 D. Roef, Strafbare overheden: Een rechtsvergelijkende studie naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van
overheden voor milieuverstoring (Intersentia, 2001).
© 2007 O autor 469

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Europeu
organização e responsabilizá-lo pessoalmente pela conduta da organização como um
todo, em virtude do fato de ser um membro da organização. Isso agiliza o trabalho dos
lados práticos do problema de muitas mãos. No caso de má conduta organizacional,
todos os membros da organização podem ser responsabilizados. A maior dificuldade
com a responsabilização coletiva está em sua adequação moral. Os arranjos coletivos
de responsabilidade pessoal são dificilmente conciliáveis com as práticas e intuições
legais e morais atuais nas democracias ocidentais modernas. Eles não são sofisticados
o suficiente para fazer justiça às muitas diferenças que são importantes na imputação
de culpa, vergonha e culpa. Faz uma diferença substancial se alguém, por exemplo, no
caso das fraudes da Eurostat, é o diretor da Eurostat que ordenou a abertura de contas
secretas, o chefe do departamento financeiro que tolerou os depósitos não oficiais ou
um simples estatístico que estava apenas coletando e processando dados. Uma
estratégia de responsabilização coletiva só será adequada e eficaz em circunstâncias
específicas, por exemplo, com órgãos públicos pequenos e colegiados, como gabinetes
em vários países e, em alguns casos, a Comissão Europeia.53
Responsabilidade individual: Cada um por si

Durante a fase de julgamento, que pode envolver a imposição de sanções, as
estratégias de responsabilização hierárquica e coletiva muitas vezes esbarram em
objeções morais, pois a relação proporcional entre crime e punição nem sempre é
evidente. Uma responsabilização individual, na qual cada funcionário é considerado
proporcionalmente responsável por sua contribuição pessoal para a conduta infame da
organização, é, do ponto de vista moral, uma estratégia muito mais adequada. Com
essa abordagem, cada indivíduo é julgado com base em sua contribuição real e não em
sua posição formal. Assim, os funcionários individuais acharão impossível se esconder
atrás de sua organização ou ministro, enquanto os responsáveis não precisam assumir
toda a culpa. Essa abordagem é característica da responsabilidade profissional. No
caso de erros médicos, os médicos individuais são chamados à responsabilidade pelo
tribunal disciplinar, que tenta estabelecer com precisão até que ponto o desempenho
individual do médico atendeu aos padrões profissionais.
C Qual aspecto da conduta: Financeiro, Processual, Produto, e assim por diante

Nas relações de responsabilidade, o ator é obrigado a explicar e justificar sua conduta.
Há muitos aspectos nessa conduta, o que torna possível distinguir várias relações de
responsabilidade com base no aspecto mais dominante.54 Isso geralmente coincide
com a classificação feita de acordo com o tipo de fórum. No caso da responsabilidade
legal, a legalidade da conduta do ator será obviamente o aspecto dominante, enquanto
a responsabilidade profissional estará centrada no profissionalismo da conduta. A
responsabilidade política e administrativa frequentemente envolve vários aspectos.
Uma auditoria realizada pela Câmara de Auditoria, por exemplo, pode ser classificada
como responsabilidade financeira se o foco estiver na adequação financeira da
auditoria, como responsabilidade legal se a legalidade da conduta estiver em questão,
ou como administrativa se a preocupação central for a eficiência da política da
organização. Outro
53 Veja sobre a responsabilidade coletiva da Comissão van Gerven, op. cit. nota 3 supra, p. 83.
54 Day e Klein, op. cit. nota 17 supra, p. 26; Sinclair, op. cit. nota 34 supra; Behn, op. cit. nota 11 supra,
pp. 6-10.
2007
A distinção encontrada na literatura é entre a responsabilidade pelo procedimento ou
processo e a responsabilidade pelo produto ou conteúdo.55
D A natureza da obrigação: Responsabilidade vertical, diagonal e horizontal

Por que um ator prestaria contas em um fórum? Em termos muito gerais, há duas
possibilidades: em primeiro lugar, porque ele está sendo forçado a fazê-lo ou pode ser
forçado a fazê-lo e, em segundo lugar, porque ele o faz voluntariamente. A
responsabilização vertical refere-se à situação em que o fórum exerce formalmente
poder sobre o ator, talvez devido à relação hierárquica entre o ator e o fórum, como é o
caso da organização executiva que é responsável perante o ministro ou (acima da
cabeça do ministro) perante o parlamento. A maioria dos arranjos de responsabilidade
política, que se baseiam na delegação de princípios a agentes,56 são formas de
responsabilidade vertical. Na maioria dos casos de responsabilização legal também, o
fórum tem a autoridade formal para obrigar o ator a prestar contas, embora isso não se
baseie em uma relação principal-agente, mas em leis e regulamentos. O mesmo se
aplica aos comitês disciplinares no caso da responsabilidade profissional.
No extremo oposto do espectro está a responsabilidade social. Nesse caso,
geralmente não há uma relação hierárquica entre o ator e o fórum, assim como
nenhuma obrigação formal de prestar contas. A prestação de contas a várias partes
interessadas da sociedade ocorre basicamente de forma voluntária, sem intervenção
por parte de um diretor. A obrigação sentida pelas agências de prestar contas ao
público em geral é geralmente de natureza moral (embora, em alguns casos, também
possa haver requisitos formais em seus estatutos). Essa prestação de contas pode ser
chamada de prestação de contas horizontal. Outra forma de responsabilidade
horizontal, mencionada na literatura, é a responsabilidade mútua entre órgãos que
estão em pé de igualdade.57
As relações de responsabilidade administrativa geralmente são uma forma
intermediária. A maioria dos ombudsmen, escritórios de auditoria, inspetorias,
autoridades de supervisão e contadores não tem relação hierárquica direta com as
organizações públicas e tem poucos poderes para impor sua conformidade. No
entanto, a maioria desses fóruns administrativos acaba se reportando ao ministro ou ao
parlamento e, portanto, obtém o poder informal necessário a partir disso. Essa relação
indireta de duas etapas com um fórum poderia ser descrita como uma prestação de
contas diagonal58 - prestação de contas à sombra da hierarquia.
E Mapeamento da responsabilidade
Ao mapear os regimes de responsabilidade, a primeira pergunta é se uma relação ou
prática social é, de fato, uma relação de responsabilidade. Esse é um exercício
dicotômico que segue a lógica do ou/ou.59 A questão principal é: os fenômenos da
minha amostra
55 Day e Klein, op. cit. nota 17 supra, p. 27.

56 Lupia, op. cit. nota 30 supra, pp. 34-35.
57 Compare G. O'Donnell, "Horizontal Accountability in New Democracies", em A. Schedler, L. Diamond e
M. F. Plattner (eds), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (Lynne
Rienner Publishers, 1999), pp. 29-51.
58 Th. Schillemans e M. Bovens, 'Horizontale verantwoording bij zelfstandige bestuursorganen', em
S. van Thiel (ed.), Governance van uitvoeringsorganisaties: Nieuwe vraagstukken van sturing in het publieke
domein (Kadaster, 2004).
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Ltd.
G. Sartori, 'Concept Misformation in Comparative Politics', (1970) LXIV(4) American Political Science
Europeu
59
Review 1039.

2007
O que se qualifica como prestação de contas total ou é outra coisa, como participação,
responsabilidade ou transparência? Em seguida, vem a pergunta: que tipos de
responsabilidades estão presentes? O Quadro 2 apresenta uma visão geral das várias
dimensões da prestação de contas que podem ser distinguidas com base na definição
restrita de prestação de contas usada neste artigo. Essas são dimensões de classificação
distintas e não relacionadas. Cada relação de prestação de contas pode ser classificada
em cada uma das quatro dimensões separadamente.
Quadro 2. Tipos de responsabilidade

Com base na natureza do fórum
• Responsabilidade política
• Responsabilidade legal
• Responsabilidade administrativa
• Responsabilidade profissional
• Responsabilidade social
Com base na natureza do ator
• Responsabilidade corporativa
• Responsabilidade hierárquica
• Responsabilidade coletiva
• Responsabilidade individual
Com base na natureza da conduta
• Responsabilidade financeira
• Responsabilidade processual
• Responsabilidade pelo produto
Com base na natureza da obrigação
• Responsabilidade vertical
• Responsabilidade diagonal
• Responsabilidade horizontal
Por exemplo, pode-se classificar a responsabilidade do presidente da Comissão da UE

perante o Parlamento Europeu, com base no artigo 197 do Tratado CE, como
responsabilidade política porque o Parlamento Europeu é um fórum político; como
responsabilidade hierárquica porque o ator, o presidente, age em nome da Comissão
como um todo e recebeu poderes mais amplos no Tratado de Nice para orientar e
controlar os outros comissários;60 como responsabilidade financeira ou processual
quando a propriedade da gestão financeira da Comissão está em jogo; e como
responsabilidade vertical porque o Parlamento Europeu age como um principal
político e tem
60 van Gerven, op. cit. nota 3 supra, pp. 83-88.
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Europeu
o poder de obrigar seu agente, a Comissão, a renunciar se a moção for aprovada por
dois terços dos votos expressos, representando a maioria dos membros do Parlamento
Europeu.61
IV Avaliando a responsabilidade
A Os efeitos da responsabilidade: Três perspectivas

Um exercício completamente diferente é a avaliação da adequação de um determinado
arranjo de prestação de contas ou de um regime completo de prestação de contas ao
qual um determinado órgão ou setor está sujeito. Aqui deixamos o domínio da
descrição empírica e entramos no mundo da avaliação e, por fim, da prescrição. Isso é
muito mais uma questão de grau e essas avaliações seguem a lógica do mais ou
menos.62
A principal questão é, obviamente, quais são os efeitos reais dos vários tipos de
responsabilidade e como avaliar esses efeitos. Nesse nível, as inadequações podem
assumir a forma de déficits de prestação de contas - uma falta de arranjos de prestação
de contas - ou de excessos de prestação de contas - um acúmulo disfuncional de uma
série de mecanismos de prestação de contas. A primeira inadequação pode ser
considerada uma hipótese para vários aspectos da governança europeia;63 a segunda é
cada vez mais relatada por agências executivas e gestores públicos.64 No entanto, a
questão permanece: como podemos determinar se esses diferentes tipos de
inadequações realmente existem?
Para um ideal institucionalizado que é tão amplamente apoiado e aplicado, há
pouquíssimas referências na literatura que poderiam levar à realização de tal avaliação,
muito menos relatórios sobre pesquisas comparativas sistemáticas realizadas nessa
área.65 Então, por que a prestação de contas é importante? Qual é o objetivo das
diversas formas distinguidas neste artigo? Na literatura acadêmica e nas publicações
de políticas sobre responsabilidade pública, três respostas são recorrentes, embora
implícitas, repetidas vezes. A prestação de contas é importante para proporcionar um
meio democrático de monitorar e controlar a conduta do governo, para evitar o
desenvolvimento de concentrações de poder e para aprimorar a capacidade de
aprendizado e a eficácia da administração pública.66 Cada uma dessas três respostas
produz uma perspectiva teórica distinta sobre a lógica por trás da prestação de contas e
uma perspectiva distinta para a avaliação das relações de prestação de contas.
61 Artigo 201 CE, segundo parágrafo.

62 Sartori, op. cit. nota 59 supra.
63 A. Arnull e D. Wincott, Accountability and Legitimacy in the European Union (Oxford University Press,
2000); Harlow, op. cit. nota 3 supra; Fisher, op. cit. nota 15 supra.
64 F. Anechiarico e J. B. Jacobs, The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes
Government Ineffective (University of Chicago Press, 1996); M. Power, The Audit Society: Rituals of
Verification (Oxford University Press, 1997); Behn, op. cit. nota 11 supra, p. 30; A. Halachmi, 'Perfor-
mance Measurement: A Look at Some Possible Dysfunctions", (2002) 51(5) Work Study 230.
65 Autores como Van Twist, Behn, Halachmi e Mulgan (M. van Twist, 'Versterking van de verant-
woording: Redenen, risico's en dilemma's", (1999) 4 Bestuurswetenschappen 285; Behn, op. cit. nota 11
supra; A. Halachmi, "Performance Measurement, Accountability, and Improved Performance", (2002)
25(4) Public Performance and Management Review 370; Mulgan, op. cit. nota 9 supra) oferecem
discussões sobre muitos dilemas. (2002) 25(4) Public Performance Management Review 370; Mulgan,
op. cit., nota 9 supra) oferecem discussões sobre os muitos dilemas e problemas de design na estrutura
dos arranjos de responsabilização, mas as questões normativas subjacentes - qual é o objetivo da
responsabilização pública em um estado democrático constitucional e quais são os princípios de avaliação
para
2007os arranjos de responsabilização decorrentes disso?
66 P. Aucoin e R. Heintzman, "The Dialectics of Accountability for Performance in Public Management
Reform", (2000) 66 International Review of Administrative Sciences 45.
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Europeu
A perspectiva democrática: Controle popular
A responsabilidade pública é extremamente importante de uma perspectiva
democrática, pois ajuda os cidadãos a controlar os detentores de cargos públicos.67
Essa é uma abordagem que remonta aos princípios de Rousseau e Weber e foi definida
teoricamente por meio do modelo principal-agente. Vimos que a democracia
representativa moderna poderia ser descrita como uma concatenação de relações
principal-agente.68 O povo, que é o principal mandante em uma democracia, transferiu
sua soberania para os representantes populares, que, por sua vez, transferiram a
elaboração e a aplicação de leis e políticas para o governo. Em seguida, os ministros
confiam a execução de suas tarefas aos milhares de funcionários públicos dos
ministérios, que passam a delegar parte de suas tarefas a órgãos e instituições mais ou
menos independentes. No devido tempo, as organizações públicas e os funcionários
públicos executivos e o final da cadeia têm a tarefa de gastar bilhões de dólares do
dinheiro dos contribuintes, usando seus poderes discricionários para fornecer licenças
e subsídios, impor multas e prender pessoas.
Cada principal na cadeia de delegação procura monitorar a execução das tarefas
públicas delegadas chamando o agente para prestar contas. No final da cadeia de
prestação de contas estão os cidadãos, que julgam a conduta do governo e manifestam
seu descontentamento votando em outros representantes populares. Portanto, a
prestação de contas pública é uma condição essencial para o processo democrático,
pois fornece à representação do povo e aos eleitores as informações necessárias para
julgar a adequação e a eficácia da conduta do governo.69
A perspectiva constitucional: Prevenção da corrupção e do abuso de poder

Uma referência clássica no pensamento sobre responsabilidade é encontrada na
tradição liberal de Locke, Montesquieu e os federalistas americanos,70 para citar
apenas alguns. A principal preocupação subjacente a essa perspectiva é evitar a tirania
de governantes absolutos, líderes eleitos excessivamente presunçosos ou de um poder
executivo expansivo e "privatizado". O remédio contra um governo autoritário,
impróprio ou corrupto é a organização de "freios e contrapesos", de poderes
institucionais compensatórios. Outras instituições públicas, como um poder judiciário
independente ou uma Câmara de Auditoria, são colocadas ao lado do eleitor, do
parlamento e das autoridades políticas, e recebem o poder de solicitar a prestação de
contas sobre aspectos específicos. A boa governança surge de um equilíbrio dinâmico
entre os vários poderes do Estado.71
A perspectiva de aprendizado: Aumentando a eficácia do governo

Na terceira perspectiva de aprendizado, o objetivo principal da responsabilidade é
totalmente diferente novamente. A responsabilidade é vista como uma ferramenta para
fazer e manter governos, agências e funcionários individuais eficazes no cumprimento
de suas promessas. O objetivo da responsabilidade pública é induzir o poder executivo
a aprender.72 A possibilidade de sanções
67 March e Olsen, op. cit. nota 22 supra, pp. 141-181; Mulgan, op. cit. nota 9 supra.
68 Strom, 'Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies', op. cit. nota 18 supra; Strom,
'Parliamentary Democracy and Delegation', op. cit. nota 18 supra; Lupia, op. cit. nota 30 supra, pp. 33-54.
69 A. Przeworski, S. C. Stokes e B. Manin (eds), Democracy, Accountability, and Representation
(Cambridge University Press, 1999).

70 O'Donnell, op. cit. nota 57 supra.
71 W. J. Witteveen, Evenwicht van machten (Tjeenk Willink, 1991); Fisher, op. cit. nota 15 supra.
72 J. Th. J. van den Berg, Verantwoorden of vertrekken: Een essay over politieke verantwoordelijkheid (VNG

uitgeverij,
2007 1999), p . 40; P. Aucoin e R. Heintzman, 'The Dialectics of Accountability for Performance in
Public Management Reform', (2000) 66 International Review of Administrative Sciences 42.
© 2007 O autor 477

Ltd.
Europeu
O fato de não serem responsabilizados pelos clientes e outras partes interessadas em
seu ambiente em caso de erros e falhas os motiva a buscar formas mais inteligentes de
organizar seus negócios. Além disso, a natureza pública do processo de prestação de
contas ensina a outros em posições semelhantes o que se espera deles, o que funciona
e o que não funciona. As avaliações públicas de desempenho, por exemplo, podem
induzir muito mais administradores do que os que estão sendo examinados a repensar
e ajustar suas políticas. Os mecanismos de prestação de contas induzem a abertura e a
reflexividade nos sistemas políticos e administrativos que, de outra forma, poderiam
estar voltados principalmente para dentro. Há uma tradição de longa data na ciência
política e em campos relacionados com a qual essa ideia se encaixa perfeitamente.73
Nesse contexto, Lindblom74 se referiu à "inteligência da democracia": a superioridade
da democracia pluralista em relação a outros sistemas políticos está no maior número
de incentivos que ela contém para estimular a inteligência e o aprendizado no processo
de elaboração de políticas. A prestação de contas é um elo fundamental nessa
abordagem, pois oferece um mecanismo regular para confrontar os administradores
com informações sobre seu próprio funcionamento e os força a refletir sobre os
sucessos e fracassos de suas políticas anteriores.
Por trás dessas três perspectivas, esconde-se uma preocupação muito maior e mais
abstrata, que é a capacidade de prestar contas. A prestação de contas é indiretamente
importante porque, em última análise, pode ajudar a garantir que a legitimidade da
governança permaneça intacta ou seja aumentada. Esse efeito é, em parte,
consequência dos outros efeitos (o controle democrático, o equilíbrio de poder e a
capacidade de resposta aumentam a legitimidade da administração). A mídia, os
grupos de interesse e os cidadãos estão adotando uma atitude cada vez mais crítica em
relação ao governo. O respeito pela autoridade está diminuindo rapidamente e a
confiança nas instituições públicas está sob pressão em vários países ocidentais.75 Os
processos de prestação de contas, nos quais os administradores têm a oportunidade de
explicar e justificar suas intenções, e nos quais os cidadãos e os grupos de interesse
podem fazer perguntas e dar sua opinião, podem promover a aceitação da autoridade
governamental e a confiança dos cidadãos na administração do governo.76
No caso incidental de tragédias, fiascos e fracassos, os processos de prestação
pública de contas também podem ter uma importante função ritual e purificadora - eles
podem ajudar a proporcionar uma catarse pública. A prestação pública de contas pode
ajudar a encerrar um período trágico, pois pode oferecer uma plataforma para que as
vítimas expressem suas queixas e para que os perpetradores, reais ou presumidos,
prestem contas de si mesmos e justifiquem ou desculpem sua conduta. Esse pode ser
um efeito secundário importante de inquéritos parlamentares, investigações oficiais ou
audiências públicas em casos de desastres naturais, acidentes aéreos ou ferroviários.
As "comissões da verdade" sul-africanas e vários tribunais de crimes de guerra,
começando com os julgamentos de Tóquio e Nuremberg, o julgamento de Eichmann,
até o tribunal da Iugoslávia, têm, pelo menos em parte, o objetivo de cumprir essa
função.77 Os processos públicos de prestação de contas criam a oportunidade de
penitência, reparação e perdão e, portanto, podem proporcionar um encerramento
social ou político.78
73 K. W. Deutsch, The Nerves of Government (Free Press, 1963); D. Easton, A Systems Analysis of Political Life
(Wiley, 1965); N. Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft: Bestandsaufnahme und Entwurf (Köln-
Berlin, 1966).
74 C. E. Lindblom, The Intelligence of Democracy (Free Press, 1965).
75 M. Elchardus e W. Smits, Anatomie en oorzaak van het wantrouwen (VUB press, 2002); R. J. Dalton,

Democratic
2007 Challenges, Democratic Choices: The Erosion of Political Support in Advanced Industrial
Democracies (Oxford University Press, 2004).
76 Aucoin e Heintzman, op. cit. nota 72 supra, em 49-52.
77 Dubnick, op. cit. nota 4 supra, pp. 15-16.
© 2007 O autor 479

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Europeu
Quadro 3. A importância da responsabilidade
Direto
Controle democrático
Poderes compensatórios
Aprimoramento/aprendi
zado
Indireto
Legitimidade
Catarse
B Estruturas de avaliação para responsabilidade

As três perspectivas descritas acima oferecem estruturas mais sistemáticas para avaliar
os efeitos dos acordos de prestação de contas. (As duas outras justificativas indiretas
para a responsabilização não serão discutidas mais detalhadamente, pois dizem
respeito a meta-efeitos que são difíceis de avaliar ou desempenham um papel apenas
em casos especiais).
A questão central para a perspectiva democrática é se o acordo de responsabilização
aumenta as possibilidades abertas ao eleitor, ao parlamento ou a outros órgãos
representativos para controlar o poder executivo. A principal questão na avaliação dos
arranjos de prestação de contas sob essa perspectiva é se eles ajudam a superar os
problemas de agência, como o risco moral:79 esses arranjos de prestação de contas
ajudam a fornecer aos diretores políticos informações suficientes sobre o
comportamento de seus agentes e oferecem incentivos suficientes para que os agentes
se comprometam com a agenda de seus diretores democraticamente eleitos?
Quadro 4: Perspectiva democrática: Prestação de contas e controle popular
Ideia central
A prestação de contas controla e legitima as ações do governo, vinculando-as
efetivamente à "cadeia democrática de delegação".
Critério de avaliação central
O grau em que um arranjo ou regime de prestação de contas permite que órgãos
democraticamente legitimados monitorem e avaliem o comportamento do
executivo e induzam os atores executivos a modificar esse comportamento de
acordo com suas preferências.
De uma perspectiva constitucional, a principal questão é se o arranjo oferece

incentivos suficientes para que os funcionários e as agências se abstenham de abusar
da autoridade. Isso exige que os fóruns de prestação de contas públicas sejam visíveis,
tangíveis e poderosos, para que possam resistir tanto à tendência inerente daqueles que
ocupam cargos públicos de escapar habilmente do controle quanto à expansão
autônoma do poder da burocracia abrangente. O fórum de prestação de contas tem
poderes investigativos suficientes para revelar corrupção ou má administração; as
sanções disponíveis são suficientemente fortes para ter efeitos preventivos?
79 Strom, "Parliamentary Democracy and Delegation", op. cit. nota 18 supra.

2007
Quadro 5: Perspectiva constitucional: Prestação de contas e equilíbrio de
poder
Ideia central
A prestação de contas é essencial para resistir à tendência sempre presente de
concentração de poder e abuso de poder no poder executivo.
O grau em que um acordo de prestação de contas restringe o abuso do poder e dos
privilégios do executivo.
A perspectiva de aprendizado obviamente se concentra na questão de se o arranjo

aumenta a capacidade de aprendizado e a eficácia da administração pública. As
questões cruciais dessa perspectiva são se os arranjos de responsabilidade oferecem
feedback suficiente, mas também os incentivos corretos, para que os funcionários e os
órgãos reflitam sobre suas políticas e procedimentos e os aprimorem.
Quadro 6: Perspectiva de aprendizado: Governança eficaz
Ideia central
A prestação de contas oferece aos titulares de cargos públicos e aos órgãos
incentivos baseados em feedback para aumentar sua eficácia e eficiência.
O grau em que um acordo de prestação de contas estimula os executivos e
órgãos públicos a se concentrarem consistentemente na obtenção de resultados
sociais desejáveis.
A existência dessas várias perspectivas torna a avaliação dos acordos de

responsabilidade um exercício um tanto equívoco. Em primeiro lugar, os acordos de
responsabilidade podem ser bem avaliados sob uma perspectiva, mas não sob outras.
Por exemplo, pode-se argumentar que os mapas de responsabilidade que estão
surgindo em torno das várias agências europeias não majoritárias estão mais de acordo
com os padrões de uma perspectiva constitucional do que de uma perspectiva
democrática. Cada vez mais, o Tribunal de Justiça monitora as atividades dessas
agências e elas estão sujeitas ao escrutínio do Ombudsman Europeu e do Escritório
Antifraude (OLAF).80 No entanto, o vínculo com fóruns democraticamente
legitimados continua sendo muito indireto.
Além disso, essas perspectivas nem sempre precisam apontar para a mesma direção.
Por exemplo, a revisão judicial de leis e regulamentações pode ser considerada uma
forma adequada de prestação de contas a partir de uma perspectiva constitucional e, ao
mesmo tempo, inadequada a partir de uma perspectiva democrática, pois sofre com o
que Alexander Bickel81 chamou de "dificuldade contra-majoritária": limita o exercício
da soberania popular por meio do poder legislativo. Da mesma forma, um controle
democrático excessivamente rigoroso pode espremer o empreendedorismo e a
criatividade dos gerentes públicos e dos
80 D. Curtin, 'Delegation to European Union Non-Majoritarian Agencies and Emerging Practices of Public
Accountability', em D. Gerardin, R. Munoz e N. Petit (eds), Regulation Through Agencies in the
European Union: A New Paradigm of European Governance (Edward Elgar, 2006), pp. 88-119.
© 2007 O autor 481
Ltd.
A. Bickel, The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at the Bar of Politics (Bobbs-Merrill, 1962).
Europeu
81

2007
pode transformar as agências em burocracias obcecadas por regras.82 Uma ênfase
excessiva na integridade administrativa e no controle da corrupção, que seria
considerada benéfica do ponto de vista constitucional, pode levar a um processualismo
que prejudica seriamente a reflexividade e, portanto, também a eficiência e a eficácia
das organizações públicas.83
V Análise e avaliação da responsabilidade

Este artigo tentou abordar o conceito atraente, mas elusivo, de accountability fazendo
três tipos de perguntas, fornecendo, assim, três tipos de blocos de construção para a
análise e avaliação dos déficits de accountability na governança europeia. Primeiro,
uma questão conceitual: o que exatamente significa responsabilidade? A prestação de
contas é geralmente usada em um sentido muito amplo como sinônimo de uma
variedade de conceitos avaliativos, mas essencialmente contestados, como capacidade
de resposta, responsabilidade e eficácia. Neste artigo, o conceito de prestação de
contas foi usado em um sentido mais restrito: um relacionamento entre um ator e um
fórum, no qual o ator tem a obrigação de explicar e justificar sua conduta, o fórum
pode fazer perguntas e julgar, e o ator pode sofrer consequências. Isso implica que o
foco está mais nos processos ex post facto da governança do que nos inputs ex ante. A
maioria das contribuições ex ante na governança, embora importantes para a
legitimidade da UE, deve ser estudada separadamente pelo que são: formas de
deliberação, participação e controle.
A segunda pergunta foi analítica: que tipos de responsabilidade estão envolvidos?
Com base na definição restrita de responsabilidade, foi identificada uma série de
dimensões de responsabilidade que podem ser usadas na descrição das várias relações
e acordos de responsabilidade que podem ser encontrados nos diferentes domínios da
governança europeia. Juntos, esses dois blocos de construção fornecem uma estrutura
descritiva para exercícios de mapeamento mais sistemáticos: as várias instituições da
UE estão sujeitas a relações de responsabilidade e, em caso afirmativo, como podemos
classificar essas relações de responsabilidade?
A terceira pergunta era uma questão avaliativa completamente diferente: como
devemos avaliar essas relações, arranjos e regimes de responsabilidade? Foram
apresentadas três perspectivas para a avaliação das relações de responsabilidade: uma
perspectiva democrática, uma constitucional e uma de aprendizado. Cada uma dessas
três perspectivas pode produzir diferentes tipos de déficits de responsabilidade.
Esses blocos de construção não podem, por si só, nos fornecer respostas definitivas
para a questão da existência ou não de déficits de responsabilidade na governança
europeia, porque, em última análise, a avaliação dos arranjos de responsabilidade na
UE, para citar Elisabeth Fisher,84 "não pode ser desvinculada da discussão sobre o que
é e deve ser o papel e a natureza das instituições europeias". Por trás de cada
avaliação, em última análise, há uma teoria, muitas vezes implícita, sobre o que
constitui um controle democrático suficiente, ou verificações e equilíbrios adequados,
ou reflexividade satisfatória. O que é, por exemplo, um nível suficiente de controle
democrático das agências europeias? Qual deve ser o parâmetro: o nível de controle
das agências independentes na média dos Estados Membros ou devemos desenvolver
um parâmetro independente para as instituições europeias?
No final, a avaliação da responsabilidade não pode ser separada da visão que se tem
sobre o que constitui uma governança democrática adequada no contexto de
82 Behn, op. cit. nota 11 supra, p. 30.

© 2007 O autor 483
Ltd.
83 Anechiarico e Jacobs, op. cit. nota 64 supra.
Europeu
84 Fisher, op. cit. nota 15 supra, em 495-515.

2007
Integração europeia - devemos, por exemplo, julgar a política europeia como qualquer
outro Estado-nação, como um sistema federal, como uma arena intergovernamental ou
como um caso sui generis? Essas visões, muitas vezes implícitas, acabam
determinando se o copo da responsabilidade europeia está meio cheio ou meio vazio.
No entanto, esses blocos de construção podem estruturar os debates sobre a
responsabilidade e fundamentá-los em pesquisas empíricas - no mínimo, podem
ajudar a determinar se há algo no
vidro.
Primeira submissão: junho

de 2006 Revisão final aceita: Março
de 2007
© 2007 O autor 485

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BOVENS M - Analysing and Assessing Accountability A PT-BR

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Resumo: Tem-se argumentado que a UE sofre de sérios déficits de responsabilidade. Mas

I Responsabilidade e governança europeia

Americana de Ciência Política (2002), pp. 7-9.

© 2007 O autor 449

B Responsabilidade ampla e estreita

5 Harlow, op. cit. nota 3 supra, p. 19.

Institution Press, 2001), pp. 3-6.

Field", (2005) 65(1) Public Administration Review 86.

© 2007 O autor 451

C Responsabilidade como uma relação social

(Ithaca, 1962), pp. 121-146.

p. 5; B. S. Romzek e M. J. Dubnick, 'Accountability', em J. M. Shafritz (ed.), International Encyclopae-

© 2007 O autor 453

18 K. Strom, "Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies", (2000) 37 European Journal of

454 © 2007 The Author

© 2007 O autor 455

D O que não é responsabilidade restrita?

Quadro 1. Prestação de contas como uma relação social

456 © 2007 The Author

© 2007 O autor 457

24 Compare Fisher, op. cit. nota 15 supra, em 504.

© 2007 O autor 459

III Tipos de responsabilidade

Informar debater julgar

Há quatro perguntas importantes a serem feitas a esse respeito. A primeira pergunta

© 2007 O autor 461

A A quem se deve prestar contas: O problema dos muitos olhos

Responsabilidade política: Representantes eleitos, partidos políticos,

462 © 2007 The Author

© 2007 O autor 463

Responsabilidade administrativa: Auditores, inspetores e controladores

Responsabilidade profissional: Pares profissionais

464 © 2007 The Author

© 2007 O autor 465

Responsabilidade social: Grupos de interesse, instituições de caridade e outras

B Quem é o ator: O problema das muitas mãos

48 H. E. McCandless, A Citizen's Guide to Public Accountability: Changing the Relationship Between

466 © 2007 The Author

© 2007 O autor 467

Responsabilidade corporativa: A organização como ator

Responsabilidade hierárquica: Um para todos

Responsabilidade coletiva: Todos por um

© 2007 O autor 469

Responsabilidade individual: Cada um por si

C Qual aspecto da conduta: Financeiro, Processual, Produto, e assim por diante

D A natureza da obrigação: Responsabilidade vertical, diagonal e horizontal

55 Day e Klein, op. cit. nota 17 supra, p. 27.

472 © 2007 The Author

Quadro 2. Tipos de responsabilidade

Com base na natureza do ator

Com base na natureza da conduta

Com base na natureza da obrigação

Por exemplo, pode-se classificar a responsabilidade do presidente da Comissão da UE

60 van Gerven, op. cit. nota 3 supra, pp. 83-88.

© 2007 O autor 473

A Os efeitos da responsabilidade: Três perspectivas

61 Artigo 201 CE, segundo parágrafo.

© 2007 O autor 475

A perspectiva constitucional: Prevenção da corrupção e do abuso de poder

A perspectiva de aprendizado: Aumentando a eficácia do governo

(Cambridge University Press, 1999).