A experiência de Pernambuco na gestão da primeira PPP do setor rodoviário do Brasil:

compartilhamento de riscos e reequilíbrio econômico-financeiro

Alexsandra Gomes de Lima

Secretaria de Projetos Estratégicos de Pernambuco, Brasil
E-mail: alexsandra.gomes@sepe.pe.gov.br
Felipe Luiz Fonseca dos Santos Albuquerque
Secretaria de Projetos Estratégicos de Pernambuco, Brasil
E-mail: felipe.luiz@sepe.pe.gov.br
Ricardo Carvalho de Sá
Secretaria de Projetos Estratégicos de Pernambuco, Brasil
E-mail: ricardo.sa@sepe.pe.gov.br
Tiago Henrique de Souza Queiroz
Secretaria de Projetos Estratégicos de Pernambuco, Brasil
E-mail: tiago.queiroz@sepe.pe.gov.br

Resumo

No Brasil, a grande parte da malha rodoviária é custeada pelo setor público. No entanto, diversos
trechos de rodovias, federais e estaduais, já foram atribuídos ao cuidado do setor privado com
cobrança de pedágio dos usuários, o qual cobre, ao menos em parte, investimentos e custos de
operação e manutenção. Os gastos médios anuais com recuperação e manutenção das rodovias
são da ordem de 12 bilhões de reais. Com a falta de estrutura adequada, os usuários são os
mais prejudicados, mas nas rodovias concedidas, mesmo com a cobrança de tarifa, a sociedade
fica mais satisfeita com a utilização de vias de melhor qualidade. O Estado de Pernambuco foi
pioneiro nesse setor, tendo a primeira PPP de rodovias do Brasil. O projeto foi idealizado pelo
Comitê Gestor de Parcerias Público Privadas de Pernambuco (CGPE) no início de 2006,
delegando à iniciativa privada, mediante concessão patrocinada com cobrança de pedágio dos
usuários, complementada por contraprestação adicional à tarifa paga pelo poder concedente, a
exploração pelo prazo de trinta e três anos da Ponte de Acesso e Sistema Viário da praia do
Paiva, litoral sul do Estado. Em síntese, pode-se destacar que a motivação para esse tipo de
contrato é desonerar o Estado de investimentos em serviços de infraestrutura, transferindo a
gestão e exploração do ativo à iniciativa privada. O objetivo deste trabalho é abordar a
experiência de Pernambuco na gestão desse projeto inovador, considerando aspectos como o
compartilhamento do risco de tráfego, inserção do fluxo efetivo de veículos na composição do
reequilíbrio econômico-financeiro, bem como descrever a metodologia de cálculo aplicada nos
reequilíbrios econômico-financeiros no âmbito do exercício contratual ainda em curso,
destacando as necessidades de estudos nesse campo, a fim de aperfeiçoar os futuros contratos
de concessão a serem firmados.

Palavras-chave: Rodovias; Contratos de Concessão; Parceria Público-Privada; Concessão

Patrocinada.
1
1. Introdução

A malha rodoviária, como o nome indica, é o conjunto de vias terrestres que possibilitam
a mobilidade dos transportes rodoviários no deslocamento de cargas e tráfego veicular. O Brasil
possui a 4ª maior malha rodoviária do mundo. São 1,720 milhão de quilômetros de estradas e
rodovias, responsáveis pela movimentação de mais de 60% das mercadorias entre os estados e
cerca de 90% dos passageiros (FIESP, 2021).
Por outro lado, o país ocupa a 108ª posição no ranking mundial de infraestrutura
rodoviária, possuindo apenas 105.814 quilômetros pavimentados, o que representa apenas
12,4% da malha viária. De acordo com a pesquisa realizada pela Confederação Nacional do
Transporte (CNT), em 2022, apenas 34% das rodovias nacionais pavimentadas estão
classificadas como “bom” e “ótimo”, quando analisados o pavimento, a sinalização e a geometria
das vias.
As estimativas apontam que existem cerca de 100 milhões de veículos circulando pelo
trânsito no Brasil. Nesses números destaque para Minas Gerais, dona da maior malha viária do
país. São 272.062 quilômetros de rodovias, divididos em 9.205 quilômetros de rodovias federais,
22.286 estaduais e 240.571 municipais. Tratando por região, segundo a Confederação Nacional
de Transportes (CNT) o Nordeste concentra o maior percentual de infraestrutura rodoviária com
pavimento (30,8%), seguido do Sudeste (19,3%), do Sul (18,5%), do Centro-Oeste (17,6%) e do
Norte (13,7%) (CNT, 2016).
Todas essas estradas demandam obras de manutenção e até mesmo construção de
novos trechos ou adequações de capacidade que viabilizem o tráfego e escoamento de
mercadorias. Os gastos médios anuais com recuperação e manutenção das rodovias federais
públicas são da ordem de 12 bilhões de reais. No entanto, nos últimos anos, os investimentos
efetivamente aplicados foram em média, 7 bilhões de reais (CNI, 2021).
A falta de capacidade de investimentos do Estado impacta diretamente no desempenho
da malha e eficiência da gestão rodoviária, o que se reflete no resultado constatado pela CNT
de que apenas 24,7% das rodovias sob gestão pública obtiveram classificação “bom” ou “ótimo”.
Ou seja, 75,3% da malha rodoviária sob a tutela da gestão pública apresenta algum tipo de
problema (CNT, 2022).
Por outro lado, ainda de acordo com a mesma pesquisa, 69% das rodovias concedidas
foram classificadas como “bom” ou “ótimo”, 25,8% foram classificadas como “regular”, e apenas
5,2% dessas rodovias foram classificadas como “ruim” ou “péssimo”. Percebe-se, assim, que a
gestão privada das rodovias nacionais vem apresentando um melhor desempenho na gestão
viária do que a gestão pública.
Diversos trechos de rodovias federais e estaduais já foram objeto de concessão ao setor
privado. A lógica da concessão, entretanto, traz a nuance de que o custeio das intervenções
pretendidas é oriundo, parcialmente ou totalmente, da cobrança de tarifas de pedágio dos
veículos que trafegam nas respectivas vias, e não apenas dos cofres públicos do Estado.
No Brasil, há 376 vias pedagiadas. Dessas, 180 se encontram no estado de São Paulo.
Segundo dados da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), em 2019, as
47 concessionárias operavam 15,616 mil quilômetros de rodovias, o que corresponde a apenas
7,0% do total da malha pavimentada do país. Verifica-se que a parcela da malha rodoviária
nacional concedida ao setor privado apresenta melhor estado de conservação, quando
comparada com a parcela sob a tutela do setor público (CNT, 2022), fato que resulta num melhor
2
desempenho destas quanto a outros aspectos, a exemplo da diminuição da frequência de
acidentes, redução do tempo de trânsito e menor desgaste dos veículos que trafegam nestas
vias (FIESP, 2017).
No âmbito das concessões rodoviárias, apesar de o modelo de concessão comum já ter
sido adotado pela União, a exemplo das concessões ocorridas na 1ª etapa do Programa de
Concessões Federais (PROCOFE) BR-116/RJ/SP, da BR-101/RJ (Ponte Rio-Niterói), da BR-
040/MG/RJ (Rio de Janeiro a Juiz de Fora, da BR-116/RJ (Rio de Janeiro a Terezópolis) e da
BR-290/RS (Porto Alegre a Osório), todas ocorridas no ano de 1993, (TCU, s.d.) ou das
concessões comuns realizadas pelo Estado de São Paulo no ano de 1998, contemplando as vias
Rodovia Anhanguera (SP-330), Rodovia dos Bandeirantes (SP-348), Dom Gabriel Paulino Bueno
Couto (SP-300), Adalberto Panzan (SPI-102/330) (ARTESP, s.d.), não havia experiência de
concessão patrocinada de rodovias no Brasil, seja no âmbito federal ou estadual.
O Estado de Pernambuco foi pioneiro nesse setor, tendo celebrado o primeiro contrato de
Parceria Público Privada (PPP) de rodovia do Brasil, na modalidade concessão patrocinada. O
projeto, licitado pelo Comitê Gestor de Parcerias Público Privadas de Pernambuco (CGPE) no
segundo semestre de 2006 e com contrato assinado ainda no ano de 2006, delegou à iniciativa
privada a cobrança de pedágio dos usuários, complementada por contraprestação adicional à
tarifa paga pelo poder concedente, a exploração pelo prazo de trinta e três anos da Ponte de
Acesso e Sistema Viário do destino de turismo e lazer denominado “Praia do Paiva”, no litoral
sul do Estado.
Coube ao parceiro privado no referido projeto a construção de uma ponte, e de 6 km de
rodovia duplicada ligando os municípios do Cabo de Santo Agostinho e do Jaboatão dos
Guararapes, bem como a operação, a realização de manutenções e a prestação de serviços aos
usuários relacionados às infraestruturas supracitadas durante todo o período da concessão.
Projetos tais como este são denominados na literatura como greenfield, uma vez que não havia
infraestrutura construída antes da contratação.
Considerando que os custos com manutenção da infraestrutura concedida são de
responsabilidade da Concessionária, o modelo de concessão, por sua natureza, incentiva que o
parceiro privado execute obras com maior qualidade do que aquelas realizadas por contratação
direta pela Administração Pública, haja vista que com isso ele minimiza seus custos com
manutenção, provendo assim uma melhor infraestrutura para os usuários da via. Soma-se a isso
que o modelo, ao final da vigência contratual, prevê que o parceiro privado deve entregar o bem
concedido para a Administração Pública em condições ideais de conservação.
Em síntese, pode-se destacar que a motivação para esse tipo de contrato é desonerar o
Estado de investimentos em serviços de infraestrutura, transferindo a gestão e exploração do
ativo à iniciativa privada, bem como prover aos usuários uma infraestrutura com qualidade
superior àquela tradicionalmente entregue pelas rodovias geridas pela Administração Pública.
O objetivo deste trabalho é abordar a experiência de Pernambuco na gestão desse projeto
inovador, considerando aspectos como o compartilhamento do risco de tráfego, inserção do fluxo
efetivo de veículos na composição do equilíbrio econômico-financeiro contratual, bem como
descrever a metodologia de cálculo aplicada nos reequilíbrios econômico-financeiros
realizados.

3
2. Metodologia

Neste trabalho, foi utilizada a metodologia de análise qualitativa, utilizando-se a pesquisa

documental. Segundo Godoy (1995), a análise documental tem por finalidade a investigação de
características de um problema específico, podendo ser também utilizada como uma técnica
complementar, validando e aprofundando dados obtidos por meio de outros procedimentos
como, entrevistas, questionários e observação.
Nesta pesquisa documental, foram analisados os dispositivos normativos específicos e os
relatórios de gestão do Programa de Parcerias Estratégicas de Pernambuco 1 e outros dados
oficiais disponíveis no portal do Programa.

3. Histórico Brasileiro de Parcerias Público-Privadas de Rodovias

As Parcerias Público-Privadas (PPPs) no formato com pagamento de contraprestações

públicas a um parceiro privado foram criadas na Inglaterra na década de 90, por meio dos
contratos denominados PFI (Private Finance Iniciative, ou, em tradução livre para o português,
“Iniciativa para financiamento privado”). O modelo foi replicado por diversos países, passando a
figurar no ordenamento jurídico brasileiro por meio da Lei 11.079/2004, conhecida como Lei das
PPPs em 2004 (BALATA JÚNIOR, 2017).
As PPPs surgiram como uma alternativa para se obter a participação privada nos
investimentos públicos. De acordo com Firmino (2021) a Parceria Público-Privada é uma forma
de cooperação na qual se tem pelo menos um ator público e um ou mais privados. Esta
colaboração pode ser conceituada numa relação duradoura onde o objetivo é a obtenção de
determinados bens ou serviços, caracterizada pela partilha de recursos, benefícios e riscos entre
os parceiros.
Em sentido amplo, pode-se entender que as concessões comuns igualmente representam
parcerias público-privadas. No entanto, no ordenamento jurídico brasileiro há apenas duas
modalidades de contratação entendidas como PPPs: as concessões patrocinadas e as
concessões administrativas.
Nas concessões patrocinadas, há essencialmente duas fontes de custeio das
intervenções e da gestão da infraestrutura realizada pelo parceiro privado: a) cofres públicos,
mediante pagamento de contraprestação ao parceiro privado, e b) cobrança de tarifas dos
usuários. São exemplos de projetos contratados via contratos de concessão patrocinadas no
país, além da Ponte de Acesso e Sistema Viário da Praia do Paiva – PE, a Linha 4-Amarela do
Metrô de São Paulo – SP, o VLT do Rio de Janeiro – RJ e o Aeroporto de Parnaíba – PI.
Já a Concessão Administrativa é um modelo no qual o pagamento realizado aos
prestadores de serviço vem dos cofres públicos e de eventuais receitas acessórias não
decorrentes da cobrança direta de tarifa de serviço ao usuário. São exemplos brasileiros o
Complexo do Mineirão – Minas Gerais, o contrato de Esgotamento Sanitário dos Municípios do

1
https://www.parcerias.pe.gov.br/

4
Mato Grosso do Sul – MS, os Terminais Urbanos e Estações BRT (Região Metropolitana do
Recife - PE), entre outros.
No contexto brasileiro, as PPPs diferem das concessões comuns principalmente pela
necessidade de que se preveja o pagamento de uma contraprestação pecuniária do parceiro
público ao parceiro privado no âmbito do compartilhamento de risco, tornando as PPPs
adequadas a projetos nos quais há necessidade de aporte público para o volume de
investimentos envolvido, a receita a ser auferida com a cobrança de tarifas dos usuários é
insuficiente para cobrir as despesas com a prestação de serviços, ou quando não há a
possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários.
De acordo com Radar PPP (2023), até 2022, o Brasil possuía 206 iniciativas, sendo 18 na
fase de consulta pública e outras 32 em alguma fase de modelagem. Já em 2023, no primeiro
trimestre, o setor rodoviário capturou um volume de 4,05% na elevação das estimativas de
investimento para o setor, com a adição de R$ 101,9 trilhões ao estoque de investimentos. Logo
pode-se observar que os volumes são consideráveis. A tendência é termos para 2023 e 2024
ainda mais licitações.
Importante aspecto em relação à modelagem das concessões refere-se ao tratamento do
risco de demanda, sendo praxe nas concessões comuns a alocação integral do risco de
oscilações na demanda em relação às projeções originais ao concessionário - salvo hipóteses
extraordinárias como a implantação de rotas alternativas não-planejadas ou ocorrências de
eventos de caso fortuito e força maior, como a pandemia do COVID-19.
Mais recentemente, em especial após os efeitos da crise econômica de 2015/2016 sobre
os contratos de concessão firmados nos anos que a antecederam, vem sendo discutidos
mecanismos de mitigação de risco de demanda, sendo exemplo o novo modelo de alocação de
risco em análise pela ANTT, que incorpora, em linha com contratos mais recentes da agência,
bandas de receitas mínimas e máximas aos contratos de concessão.
Nesse sentido, as concessões patrocinadas, sendo a do Paiva a primeira entre elas,
anteciparam essa tendência com a previsão de mecanismos de compartilhamento de risco de
demanda como o exposto nesse artigo, cuja experiência pode contribuir para o tratamento do
tema em futuras concessões rodoviárias.

3. 1 A primeira PPP rodoviária do Brasil

O contrato de concessão em questão se refere à Parceria Público Privada (PPP) firmada

entre o Governo do Estado de Pernambuco e a Concessionária Rota dos Coqueiros para a
exploração da ponte de acesso e sistema viário do destino de turismo e lazer praia do Paiva.
Primeiramente, cumpre registrar que o contrato se trata de um modelo de concessão pioneiro: é
a primeira PPP contratada pelo Governo do Estado de Pernambuco e a primeira PPP de um
projeto rodoviário no Brasil.
O projeto da Ponte de Acesso e Sistema Viário do Paiva, atualmente denominados Ponte
Arquiteto Wilson Campos Júnior e Rodovia Estadual PE-024, respectivamente, foi concebido a
partir de protocolo de intenções firmado entre o Governo do Estado de Pernambuco e as
empresas Odebrecht Empreendimentos Imobiliários LTDA. e Terrenos e Construções LTDA., no
ano de 2005.
Os estudos relativos ao projeto em questão foram então elaborados pela empresa
Odebrecht Empreendimentos Imobiliários LTDA. e posteriormente submetidos ao Comitê Gestor
5
 de

Parcerias Público Privadas de Pernambuco (CGPE), órgão então responsável pela avaliação e
aprovação de projetos dessa natureza.
Foi então aprovada a delegação à iniciativa privada da construção, operação e
manutenção, pelo prazo de 33 anos, da Ponte de Acesso, com 320 m de extensão e do Sistema
Viário com 6,5 km de extensão, em pista duplicada, do Destino de Turismo e Lazer Praia do
Paiva. O contrato foi estruturado na forma de concessão patrocinada, com cobrança de tarifa de
pedágio dos usuários complementada por contraprestação adicional à tarifa a ser paga pelo
poder concedente, uma vez que caso a remuneração do empreendimento se desse unicamente
pela cobrança de tarifas de pedágio, estas teriam que alcançar patamares excessivamente
elevados, face ao estudo de tráfego então realizado.
O projeto foi licitado no segundo semestre de 2006, tendo como vencedor o consórcio
formado pelas empresas Odebrecht Investimentos em Infraestrutura LTDA e Construtora
Norberto Odebrecht S.A., com contrato firmado ainda naquele ano, com a concessionária criada
pelos licitantes vencedores então denominada “Via Parque S.A”, a qual teve sua razão social em
2012 alterada para “Concessionária Rota dos Coqueiros S.A.”.
O contrato prevê a possibilidade de cobrança de tarifas de pedágio dos usuários, por meio
de duas praças de pedágio implantadas em cada uma das extremidades do trecho concedido,
nas localidades Barra de Jangada e Itapuama, situadas nos municípios do Jaboatão dos
Guararapes – PE e do Cabo de Santo Agostinho – PE, respectivamente, somada ao pagamento
de uma contraprestação pecuniária ao longo da vigência contratual.
Embora o modelo estabelecido em edital tenha se pautado em pagamentos de
contraprestações ao longo de toda a operação do contrato, ou seja, durante os 30 anos de
operação contratual, havia a possibilidade de que o proponente estabelecesse os prazos de
pagamento de forma diversa. A proposta vencedora, apresentada pela empresa Odebrecht
Investimentos e Infraestrutura LTDA. estabeleceu que os pagamentos dessas contraprestações
por parte do Estado se dariam nos 9 primeiros anos da fase de operação do trecho concedido.
A extinção das contraprestações em prazo inferior ao do contrato remete a interessante
hipótese de uma concessão patrocinada que passa a ter como receita exclusivamente a tarifária
(à exceção da incidência de mecanismos de compartilhamento de riscos, como o de demanda),
além de trazer a necessidade de preenchimento de lacunas, a exemplo de garantias cujo valor
de referência são a contraprestação, que se encerram ao longo do contrato, mas cobrem outras
eventuais obrigações pecuniárias do Poder Concedente, como o próprio mecanismo de
compartilhamento de risco de demanda.
De forma pioneira e antecipando-se a um debate que se fortaleceu no setor rodoviário
após a pandemia da COVID-19, conforme explicitado anteriormente, o contrato previu, ao longo
de toda a vigência contratual, o compartilhamento do risco de tráfego entre a concessionária e o
poder concedente, conforme bandas de tráfego e projeções de tráfego estabelecidas em
contrato, de forma que tanto as receitas oriundas do excedente de tráfego quanto os prejuízos
resultantes da não ocorrência de tráfego de veículos seriam compartilhados pelas partes, de
acordo com a projeção de tráfego estabelecida em edital e no contrato, conforme Tabela 1
abaixo:

6
 Tabela 1: Compartilhamento de risco do volume de tráfego
Risco
Tráfego realizado, em
relação ao tráfego previsto Poder Fundo
em contrato Concessionária
Concedente Socioambiental
<70% 100% 0% 0%
entre 70% e 90% 50% 50% 0%
entre 90% e 110% 0% 100% 0%
entre 110% e 130% 25% 25% 50%
>130% 45% 45% 10%
Fonte: Elaboração Própria.

Ponto também desbravador, foi a incorporação da previsão de contratação de um

verificador independente para atuação no contrato, em sintonia com as melhores práticas dos
dias atuais, para a aferição do desempenho da concessionária por meio da aplicação de notas
que impactam na remuneração.
De forma a proteger a modicidade tarifária, foi adotada ainda a premissa de uma tarifa
básica de pedágio para os dias úteis e outra para os finais de semana (1,5 o valor do dia útil),
considerando os múltiplos usos e interesses no Destino de Turismo e Lazer Praia do Paiva.
Ainda que presentes diversos mecanismos contratuais modernos para a época, verificou-
se necessária em algumas oportunidades a formalização de termos aditivos, haja vista a
dificuldade para se prever todas as situações pelas quais um contrato de longo prazo passará
ao longo de sua vigência, necessitando de ajustes pontuais para aprimoramento da execução
contratual.
Desde a assinatura do contrato, nove termos aditivos foram celebrados entre as partes,
que contemplaram desde ajustes de cronograma de término de obras, passando por regras de
aferição de desempenho e de integralização de capital, até a apuração do equilíbrio econômico-
financeiro decorrente de tráfego realizado em níveis abaixo do limite ordinário de
compartilhamento.
Vale salientar que, em 2021, houve troca do controle acionário da concessionária,
operação que foi previamente analisada e deliberada pelo Poder Concedente.
Os investimentos assumidos pela concessionária, à época da modelagem
(novembro/2005), alcançavam um montante de 80 milhões de reais (aproximadamente 200
milhões de reais em valores atualizados), dos quais aproximadamente 80% foram previstos
antes do início da operação, enquanto o restante deveria ser investido essencialmente em
manutenção e modernização de ativos. A TIR do projeto, inicialmente pactuada, foi 10,75% aa.

3.2 Remuneração da Concessionária

Parte da remuneração da concessionária é originada da cobrança de tarifas de pedágio.

Apresentam-se a seguir as tarifas em dias úteis (DU) e finais de semana (FDS) nos últimos anos
contratuais (anos 11, 12, 13) e no ano contratual em curso:

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 Tabela 2: Tarifa cobrada na praça de pedágio
Anos Tarifa DU Tarifa FDS
14/06/2020 a 13/06/2021 R$ 6,40 R$ 9,60
(ano 11)
14/06/2021 a 13/06/2022 R$ 6,90 R$ 10,30
(ano 12)
14/06/2022 a 13/06/2023 (ano R$ 7,90 R$ 11,80
13)
14/06/2023 a 13/06/2024 R$ 8,40 R$ 12,60
(ano 14)
Fonte: Elaboração Própria.

A alteração das tarifas mencionadas supra está ligada tanto ao reajuste inflacionário,
quanto à celebração de revisões do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, tema que será
melhor explorado mais adiante.
Além da cobrança da tarifa de pedágio, o contrato previu igualmente o pagamento de uma
contraprestação adicional à tarifa (CAT). Como mencionado previamente, o pagamento da
contraprestação constante na proposta econômica apresentada pela licitante vencedora foi pago
desde o término das obras objeto do contrato de concessão, datado de 2010, até o ano de 2019.
O cálculo da contraprestação devida se dava pela seguinte dinâmica: a proposta econômica
continha a Contraprestação Básica Adicional à Tarifa (CBAT) estabelecida para cada mês de
pagamento. O pagamento da CAT devida em cada mês era calculado utilizando o valor da CBAT,
conforme a fórmula abaixo:

CAT = [(1- TIRp) + (TIRp x NQID/10)] x CBAT

Onde a TIRp representa a Taxa Interna de Retorno Real do Projeto, conforme proposta
econômica apresentada pelo licitante vencedor e NQID representa a Nota do Quadro de
Indicadores de Desempenho. No caso da PPP do Paiva, esse percentual da TIRp foi de 10,75%.
O pagamento da CAT previa, portanto, que um percentual seria relacionado ao
desempenho da concessionária, retratado pela NQID. A NQID é uma nota que varia entre 0 e 10
calculada pelo Verificador Independente (VI) por meio dos indicadores de desempenho da
concessionária estabelecidos em contrato, refletindo a qualidade da prestação do serviço
concedido.
Assim, tem-se que a qualidade dos serviços prestados pela concessionária aferida pelo
VI impacta na nota a ser aplicada para a concessionária, e, consequentemente, nos valores
financeiros por ela recebidos.
Cumpre destacar que o VI é representado por uma empresa selecionada pelo poder
concedente, e é responsável pelo monitoramento permanente do processo de aferição do
desempenho da concessionária, mediante utilização do sistema de Quadro de Indicadores de
Desempenho (QID) e para certificação da aferição que resultará na Nota do QID, sendo
responsável pela análise da execução das intervenções para atendimento das condições
operacionais mínimas estabelecidas em contrato e das obras de construção da rodovia.
O QID da PPP do Paiva tem como principais quesitos o atendimento a indicadores
determinados consoante a prestação de serviço nas seguintes áreas: Operacional,
Socioambiental e Financeira. A área operacional compreende os serviços relacionados a
8
requisitos operacionais da concessão, ou seja, os serviços de engenharia relacionados ao estado
do pavimento, sinalização, segurança do tráfego, atendimento ao usuário e fluxo de veículos.
A área socioambiental dos indicadores compreende as políticas e programas realizados
pela concessionária para os usuários e habitantes ao longo da rodovia e o acompanhamento do
cumprimento dos requisitos de regularidade junto ao órgão ambiental. Por último, porém não
menos importante, há indicadores relativos à área Financeira, que compreendem o
acompanhamento do gerenciamento de custos, otimização de investimentos, endividamento e
adoção de práticas contábeis transparentes.
O Fundo Socioambiental (FSA) é o fundo a ser mantido em conformidade com o contrato
destinado a empreender a gestão socioambiental da rodovia, de acordo com os Programas de
Gestão Ambiental (PGA) e Programa de Gestão Social (PGS), programas apresentados pela
concessionária e aprovados pelo poder concedente com a finalidade de estabelecer o
planejamento e os critérios para as ações relacionadas às temáticas ambiental e social. A gestão
do fundo socioambiental é empreendida por sociedade civil sem fins lucrativos, contratada pela
concessionária.
De uma forma geral, o FSA reforça o aspecto ESG do projeto, impactando o sistema viário
da Praia do Paiva e seu entorno territorial por meio da atuação com foco em sustentabilidade,
preservação ambiental e reforçando a responsabilidade social. Ao longo da vigência contratual,
foram realizadas diversas ações e campanhas de desenvolvimento socioambiental, de
empreendedorismo popular e solidário e de educação no trânsito, voltadas para as escolas do
entorno, motoristas, visitantes, funcionários e a sociedade em geral.
Nos anos iniciais da operação contratual, notadamente entre os anos de 2010 e 2015, a
curva de tráfego realizado superou a curva de tráfego estabelecida em contrato, razão pela qual
os valores efetivamente pagos relativos à CAT foram inferiores aos previstos em contrato.
Posteriormente, haja vista o aumento gradativo da curva de tráfego estabelecida contratualmente
e a estagnação do tráfego realizado, passou-se a ocorrer um cenário em que cabia ao Poder
Concedente realizar pagamentos adicionais à concessionária, dada a ocorrência de tráfego
realizado em quantitativos inferiores à 90% do previsto.
Em que pese o regramento já contratualmente previsto, houve a necessidade de ajuste
do contrato para que se pudesse estabelecer com maior clareza a forma de pagamento dessa
frustração de tráfego, o que ocorreu com a celebração do 4º termo aditivo no ano de 2019,
apenas. Foram então regularizados tais pagamentos de frustração de tráfego ocorrida entre 2016
e 2019.
Os quadros abaixo sintetizam em média o tráfego realizado e projetado no contrato para
Dias Úteis (DU) e Finais de Semana (FDS), como também a porcentagem referente a diferença
entre o ocorrido e o projetado para cada ano.
Registre-se que, ao longo dos 5 primeiros anos de operação, o tráfego real observado
para dias úteis foi superior ao volume de tráfego projetado apresentado no contrato, incorrendo
no compartilhamento de receitas entre o poder concedente e a concessionária.

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 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6
11/06/2010 14/06/2011 14/06/2012 14/06/2013 14/06/2014 14/06/2015
Ano
a a a a a a
13/06/2011 13/06/2012 13/06/2013 13/06/2014 13/06/2015 13/06/2016
Tráfego
1.352.555 2.253.420 2.294.834 2.424.892 1.814.816 1.466.333
real DU
Tráfego
projetado em 546.361 695.177 989.932 1.243.410 1.455.811 1.583.605
contrato DU
% 247,56 324,15 231,82 195,02 124,66 92,59
Tráfego
572.996 730.550 727.811 796.627 744.857 660.725
real FDS
Tráfego
projetado em 109.272 139.036 197.987 248.682 291.162 316.720
contrato FDS
% 524,38 525,44 367,61 320,34 255,82 208,61

Contudo, a partir do ano 6 de operação do empreendimento objeto do contrato, o tráfego

projetado em contrato passou a ser superior ao tráfego real observado, incorrendo, num primeiro
momento, na necessidade de compartilhamento de risco de tráfego, e posteriormente na
necessidade de celebração de revisões do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Ano 7 Ano 8 Ano 9 Ano 10 Ano 11 Ano 12

14/06/2016 14/06/2017 14/06/2018 14/06/2019 14/06/2020 14/06/2021
Ano
a a a a a a
13/06/2017 13/06/2018 13/06/2019 13/06/2020 13/06/2021 13/06/2022
Tráfego
1.277.835 1.403.561 1.246.755 1.218.979 1.325.954 1.458.034
real DU
Tráfego
projetado em 2.123.226 2.381.436 2.542.471 2.865.908 3.400.998 3.785.775
contrato DU
% 58,64 57,91 50,74 46,36 39,07 38,51
Tráfego real
666.874 642.201 609.846 588.017 651.086 658.780
FDS
Tráfego
projetado em 424.645 476.288 508.494 573.181 680.199 757.155
contrato FDS
% 208,61 148,91 127,03 90,43 98,82 87,01

Já para os finais de semana, o tráfego real sempre ficou acima do projetado até o Ano 9,
tendo seu maior valor nos primeiros dois anos. Do Ano 10 ao 12, o tráfego real nos finais de
semana foi menor que o projetado, mesmo com essa diminuição, não incumbiu ao poder
concedente toda responsabilidade do risco, já que entre 70% e 90%, os riscos são
compartilhados.
Num primeiro momento, preliminarmente, atribui-se o superávit de tráfego ocorrido à
pujança econômica da primeira metade da década de 2010, oportunidade em que se

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encontravam em construção diversos empreendimentos de grande porte no Complexo Industrial
de Suape e áreas adjacentes, a exemplo da Refinaria Abreu e Lima, da Petrobrás, e do Estaleiro
Atlântico Sul.
Posteriormente, com a crise econômica de 2015, os quantitativos de tráfego diminuíram
significativamente, passando a um patamar de relativa estagnação, o que se reflete igualmente
na não conclusão dos empreendimentos previstos para serem construídos no bairro do Paiva,
impactando assim diretamente no tráfego realizado.
A seção a seguir demonstra como se dá o cálculo para o reequilíbrio das perdas de
tráfego, quando o tráfego realizado é inferior a 70% do tráfego previsto em contrato para o
determinado ano.

4. Reequilíbrio Econômico-Financeiro

Para efeito do equilíbrio econômico-financeiro contratual, conforme mencionado na seção

anterior, as variações de tráfego na rodovia foram superiores aos valores projetados nos anos
iniciais do projeto, ensejando compartilhamento das receitas do pedágio entre a concessionária
e o Estado, com consequente abatimento na Contraprestação Adicional à Tarifa (CAT) devida
pelo poder concedente à época.
A modelagem do contrato estabelece que a ocorrência de tráfego em patamares inferiores
a 70% do tráfego previsto ensejaria a realização de revisão do equilíbrio econômico-financeiro.
Diante da referida previsão contratual, e considerando a ocorrência do fato ensejador, o Poder
Concedente, em conjunto com a concessionária, vem celebrando as respectivas revisões de
equilíbrio econômico-financeiro anualmente, desde a formalização do primeiro reequilíbrio,
ocorrida em 2019.
Após consulta ao órgão jurídico estadual, restaram estabelecidas duas sistemáticas para
a realização de revisões do equilíbrio econômico-financeiro à luz do contrato da PPP do Paiva,
são elas a sistemática consensual e a sistemática não consensual, quando requeridas pela
concessionária.
A sistemática consensual estabelece que a concessionária deve encaminhar formalmente
o pleito de reequilíbrio para análise do poder concedente, para deliberação entre as partes.
Formalizado o acordo entre as partes, o pleito é então submetido para análise da Agência de
Regulação de Pernambuco (ARPE), instruído com o novo plano de negócios, elaborado pela
concessionária. Por fim, a ARPE analisa os cálculos realizados e implementa o reequilíbrio.
Já a sistemática não consensual prevê que a concessionária deverá encaminhar
requerimento fundamentado para a ARPE, instruído com novo plano de negócios, cabendo à
ARPE avaliar o pedido de reequilíbrio e posteriormente submeter ao poder concedente para
manifestação sobre o novo plano de negócios, no prazo de 30 dias. Após manifestação do poder
concedente ou ausência desta no prazo de 30 dias, o reequilíbrio é implementado nos termos
ajustados.
Para a concretização do reequilíbrio contratual, a ARPE submete o pleito a uma consulta
pública, para colher manifestações da sociedade sobre o tema, revisando e aprovando os
cálculos tarifários realizados.
Para ilustrar a sistemática do reequilíbrio, traremos aqui o último reequilíbrio econômico-
financeiro calculado, relativo ao ano contratual que compreendeu o período de 14/06/2021 a
13/06/2022.
11
4.1 Revisão do equilíbrio econômico-financeiro em virtude do volume de tráfego real
abaixo de 70% do tráfego projetado em Edital

A Cláusula 28.2.6 do Contrato CGPE nº 001/2006 possui a seguinte redação:

Ocorrendo variações de tráfego a menor, verificadas abaixo de 70% (setenta por

cento), as correspondentes perdas de RECEITAS DE PEDÁGIO serão de
responsabilidade do CONCEDENTE, mediante a recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro deste CONTRATO, conforme previsto na Cláusula 27 deste
CONTRATO. (Contrato CGPE nº 001/2006, pg. 41).

Assim, considerando que o tráfego realizado no período em análise foi inferior a 70%,
surge o direito de a concessionária propor o pedido de recomposição. Para o período entre
14/06/2021 e 13/06/2022 (Ano 12), os relatórios apresentados pela concessionária indicaram
que o quantitativo de Veículos Equivalentes Pagantes (VEP) do período foi de 1.458.034 nos
dias úteis e de 658.780 nos fins de semana, também demostrados nos quadros anteriores.
Conforme o Anexo X do Edital de Concorrência nº 001/2006 – CGPE, que corresponde
ao Anexo I do Contrato CGPE nº 001/2006, o quantitativo de tráfego previsto em contrato para o
ano 12 relativo ao período mencionado previamente foi de 3.785.775 para os dias úteis e de
757.155 para os fins de semana.
Assim, considerando os dados divulgados, o quantitativo de tráfego ocorrido abaixo de
70% do previsto em contrato e assim passível de recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro ocorreu apenas nos dias úteis (DU) e totalizou 1.192.009 VEP, representando a
diferença entre o valor efetivamente ocorrido (1.458.034 VEP) e o valor correspondente a 70%
dos veículos previstos para o período de 14/06/2021 a 13/06/2022 (2.650.043 VEP).
Adotando os valores de pedágio vigentes no período em questão, R$ 6,90 para os dias
úteis, verifica-se que o valor total a ser reequilibrado representa o montante de R$ 8.224.858,65
em valores de 2022, os quais representam R$ 3.641.540,79 em valores de novembro de 2005
(data-base do plano de negócios).
Dessa forma, foi devida a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em favor da
Concessionária no valor de R$ 3.641.540,79 em valores de novembro de 2005, com base na
previsão da cláusula 28.2.6 do Contrato CGPE nº 001/2006, haja vista a constatação da
ocorrência de tráfego em patamares inferiores à previsão de 70% do tráfego previsto em edital.
As partes optaram por realizar a revisão do equilíbrio econômico-financeiro por meio da
majoração da tarifa de pedágio no prazo remanescente da concessão, razão pela qual foi
posteriormente realizado o cálculo de quanto seria o impacto tarifário deste reequilíbrio.
Conforme cálculos realizados, a tarifa de pedágio deveria ser majorada em 2,84% com base no
efeito isolado do déficit de tráfego ocorrido, resultando num aumento da tarifa de pedágio teórico
do período de R$ 7,90 para R$ 8,10, desconsiderando o reajuste tarifário.

12
5. Considerações Finais

O presente trabalho abordou o tema da experiência de Pernambuco na gestão do Contrato

CGPE nº 001/2006, referente à Parceria Público Privada firmada entre o Governo do Estado de
Pernambuco e a Concessionária Rota dos Coqueiros para a exploração da ponte de acesso e
sistema viário do destino de turismo e lazer praia do Paiva, considerando, principalmente, o
compartilhamento do risco de tráfego na composição do equilíbrio econômico-financeiro
contratual.
Nos últimos anos, o tráfego projetado em contrato foi superior ao tráfego real observado,
incorrendo em reequilíbrios econômico-financeiros e pagamento de compartilhamento de risco
de demanda por parte do poder concedente. Nesse sentido, verifica-se que embora salutar o
compartilhamento de risco de tráfego, a fim de mitigar os efeitos da ocorrência de tráfego em
patamares que ponham em risco a sustentabilidade econômico-financeira do contrato, há grande
dificuldade de se prever a demanda de tráfego de forma mais precisa, principalmente em um
projeto sem dados históricos da demanda real e sujeito a diversas externalidades, como é o caso
da PPP do Paiva. Nesse sentido, o mecanismo do compartilhamento do risco de demanda tem
servido como importante estabilizador contratual, inclusive na incidência de eventos
potencialmente desestabilizadores, como a pandemia do Covid-19.
O caso do Paiva parecer ser, assim, de um bom exemplo de mecanismo de
compartilhamento de risco que tem contribuído para a sustentabilidade de uma concessão
rodoviária ante cenários de oscilações de demanda de difícil previsão para as partes.
Dessa forma, as balizas contratuais devem ser cuidadosamente planejadas no contrato,
de forma a, por um lado, não gerar o fracasso do projeto de concessão, e por outro lado, não
onerar excessivamente o poder concedente.
Ainda assim, cumpre destacar a relevância do empreendimento em estudo pelo presente
artigo, uma vez que este promoveu o aprimoramento da integração dos bairros do Paiva,
Itapuama e Gaibu com a Região Metropolitana do Recife, desenvolvendo estas áreas, e
assegurou a manutenção e operação da ponte e da Rodovia PE-024, assegurando recursos para
a manutenção e operação de rodovias no longo prazo, que é uma dificuldade comumente
enfrentada pelo Estado.
Entende-se, assim a adoção das PPP’s como alternativa capaz de gerar significativo
impacto positivo no desenvolvimento de projetos estratégicos, sobretudo para governos com
pouca capacidade de endividamento, superando graves gargalos de infraestrutura do país que
causam severas perdas para a economia e para a sociedade. Porém, a complexidade dos
contratos e as obrigações contratuais inerentes aos pagamentos de longo prazo impõem
necessárias reflexões a fim de que sejam realizadas da melhor forma.
Nesse sentido, cumpre destacar que o Programa de Parcerias Estratégicas de
Pernambuco, instituído pela Lei Estadual nº 16.573 de 2019, vem atuando desde sua instituição
na ampliação e fortalecimento da interação entre a administração estadual e a iniciativa privada
por meio da celebração de parcerias para a execução e exploração de empreendimentos
públicos estratégicos. Estas parcerias, realizadas com entidades que possuem expertise em
suas áreas de atuação aumentam a capacidade de inovação do setor público, promovendo
impactos positivos de ordem econômica e social, alavancando entregas de qualidade para a
população e garantindo a melhoria das políticas públicas prestadas.

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Referências

BALATA JÚNIOR, Carlos Almir Mendes. Parcerias público-privadas no sistema de saúde do

Exército Brasileiro: possibilidades e limitações do Hospital Geral de Salvador. 2017.

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no Brasil: evolução e perspectivas; Brasília: CNI; 2021.

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https://pesquisarodovias.cnt.org.br/

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https://cnt.org.br/agencia-cnt/brasil-tem-apenas-12-da-malha-rodoviaria-com-pavimento.

FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO; Pavimento de vias no Brasil:

infraestrutura de transportes terrestres rodoviários e cadeias produtivas da pavimentação. São
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FIRMINO, Sandra. Os novos arranjos institucionais na governança pública: o caso das

parcerias público-privadas. Estudo comparativo entre o Sul e o Norte da Europa. Sociologia on
line, 2011.

GODOY, A. S. Pesquisa Qualitativa: tipos fundamentais. Revista de Administração de

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JÚNIOR, N. F. R. C., & DE CARVALHO, D. C. Parcerias público-privadas: uma análise de sua

utilização no brasil na área de transportes. In: 32º Congresso de Pesquisa e Ensino em
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RADAR PPP. 1º Trimestre/2023. São Paulo, 2023.

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em:
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