Reforma do Setor Público em Portugal:

Visões e Experiências de Dirigentes de Topo

Relatório Nacional parte do Projeto de Investigação COCOPS

Luís Mota
Luísa Pereira
Maria Engrácia Cardim
Arminda Neves
Francisca Cordovil

maio 2014

Em parceria com o Projeto do 7.º PQ COCOPS

Sobre o Projeto COCOPS

O projeto do 7.º P.Q. “COCOPS: Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future”
(www.cocops.eu) procura aferir comparativamente e quantitativamente o impacto de
reformas da Nova Gestão Pública (NGP) em países Europeus, com base numa equipa de
académicos europeus de Administração Pública de 11 universidades de 10 países, aos quais se
juntaram equipas de universidades afiliadas, entre as quais a equipa autora deste relatório.

O projeto analia o impacto das reformas na gestão pública e nos serviços públicos que se
dirigem a satisfazer necessidades de serviços dos cidadãos e a coesão social na Europa. A
avaliação da amplitude e das consequências das alegadas tendências de fragmentação da NGP
e a consequente necessidade de coordenação é uma parte essencial da aferição destes
impactos.

Sobre os autores

Luís Mota é investigador colaborador do CAPP e doutorando no Instituto Superior de Ciências

Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa. (luismota@iscsp.ulisboa.pt)

Luísa Pereira é investigadora colaboradora do CAPP e doutoranda no Instituto Superior de

Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa.

Maria Engrácia Cardim é investigadora integrada do CAPP e foi professora auxiliar no Instituto
Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa. É co-coordenadora do projeto
‘RefPub’.

Arminda Neves é investigadora integrada do CAPP e foi professora auxiliar no Instituto

Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa

Agradecimentos

A equipa de investigação gostaria de agradecer todo o apoio disponibilizado pela equipa do

Consórcio COCOPS, sobretudo aos seus dois coordenadores, Professores Steven Van de Walle
(Erasmus University of Rotterdam) e Gerard Hammerschmid (Hertie School of Governance), e
aos investigadores Anca Oprisor e Vid Stimac, da equipa de coordenação do workpackage 3.

1
Índice

Índice de Figuras ........................................................................................................................... 3

1. Introdução ................................................................................................................................. 4
2. Contexto e Desenvolvimentos da Reforma Administrativa em Portugal ................................. 8
3. Dados e Métodos .................................................................................................................... 14
3.1. Amostragem, Estratégia de Acesso e Aplicação do Questionário ................................... 14
3.2. Contexto Organizacional dos Inquiridos .......................................................................... 15
3.3. Contexto socio-demográfico dos inquiridos .................................................................... 16
4. Valores e Atitudes dos Dirigentes Públicos ............................................................................. 19
5. Características do Contexto de Trabalho na Administração Pública ...................................... 22
6. Relevância das reformas do New Public Management e do Pós-New Public Management .. 28
6.1. Nível do setor de políticas ................................................................................................ 28
6.2. Nível organizacional ......................................................................................................... 33
6.3. Nível individual ................................................................................................................. 36
7. Impacto da Crise Financeira na Administração Pública .......................................................... 38
8. Impacto da Reforma da Administração Pública ...................................................................... 41
9. Conclusão ................................................................................................................................ 44
10. Referências ............................................................................................................................ 46

2
Índice de Figuras

Figura 1: Número de convites enviados e taxas de resposta do Questionário COCOPS (%) ........ 7
Figura 2: Distribuição dos inquiridos por setor de atividade (%) ................................................ 15
Figura 3: Distribuição dos inquiridos por tipo de organização (%) ............................................. 15
Figura 4: Distribuição dos Inquiridos por Género (%) ................................................................. 16
Figura 5: Distribuição dos inquiridos por Classe Etária (%) ......................................................... 16
Figura 6: Distribuição dos Inquiridos por Nível Hierárquico (%) ................................................. 17
Figura 7: Distribuição dos Inquiridos por Nível Educacional (%) ................................................. 17
Figura 8: Distribuição dos Inquiridos por Área Científica do Nível Educacional mais elevado (%)
..................................................................................................................................................... 18
Figura 9. Distribuição dos Inquiridos por níveis de antiguidade e experiência profissional (%). 18
Figura 10. Papéis e (auto-)perceções (valores médios) .............................................................. 20
Figura 11. Prioridades dos serviços públicos (valores médios) ................................................... 21
Figura 12. Motivação (valores médios) ....................................................................................... 21
Figura 13. Ambiguidade e mensurabilidade de objetivos (valores médios) ............................... 23
Figura 14. Grau de autonomia de gestão (valores médios) ........................................................ 24
Figura 15. Grau de politização (valores médios) ......................................................................... 25
Figura 16. Frequência de interação entre organização do inquirido e outros organismos (%) .. 26
Figura 17. Qualidade da Coordenação entre organização do inquirido e outros organismos (%)
..................................................................................................................................................... 27
Figura 18. Importância de tendências de reforma (valores médios) .......................................... 29
Figura 19. Importância das tendências de reforma por setores de atividade (valores médios) 31
Figura 20. Dinâmicas da reforma do setor público (valores médios) ......................................... 32
Figura 21. Relevância de diferentes instrumentos de gestão (valores médios) ......................... 34
Figura 22. Relevância da gestão de desempenho (valores médios) ........................................... 35
Figura 23. Soluções de coordenação (valores médios) ............................................................... 36
Figura 24. Uso dos indicadores de desempenho (valores médios)............................................. 37
Figura 25. Principais medidas de corte ao nível organizacional (%) ........................................... 39
Figura 26. Importância de medidas de contenção de custos (valores médios) .......................... 40
Figura 27. Avaliação geral da Administração Pública (%) ........................................................... 41
Figura 28. Importância de diferentes dimensões de desempenho (valores médios)................. 42

3
1. Introdução

O consórcio Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS)1, um dos
maiores projetos de investigação comparativos sobre gestão pública na Europa, visa
disponibilizar uma representação compreensiva quanto aos desafios enfrentados pelo setor
público de diferentes países Europeus, bem como explorar, de forma sistemática, o impacto
das reformas inspiradas no New Public Management (NPM) na Europa. A investigação é
comparativa e fundamentada em evidências, baseando-se em investigação já existente e em
processos de recolha de dados quantitativos e qualitativos, quer ao nível nacional, quer ao
nível setorial. Uma das pedras angulares deste projeto é o Questionário COCOPS sobre
Reforma do Setor Público na Europa, que se afirma como um instrumento de inquirição
original aplicado a dirigentes públicos de topo em diferentes países europeus, explorando as
suas opiniões e experiências em relação às reformas do setor público.

A comunidade académica do domínio da Administração Pública há muito que vinha

enfatizando a necessidade do desenvolvimento de investigação comparativa com dados
quantitativos, que conseguisse, portanto, ir para além das abordagens com base num único
país ou numa única organização (ver Derlien (1992), Fitzpatrick et al (2011), Pollitt, (2011),
Raadschelders e Lee (2011)). Ademais, escasseavam as tentativas de investigação sistemática e
comparativa que analisassem, de forma mais aprofundada, as transformações do setor público
sob a influência dos discursos de reforma do NPM (Van de Walle & Hammerschmid, 2011). Em
resposta a estas preocupações, os resultados do Questionário COCOPS disponibilizam
evidências referentes às dinâmicas de reforma mais importantes, com o objetivo de criar uma
representação abrangente e sistemática da administração pública na Europa após mais de
duas décadas de reformas inspiradas pelo New Public Management.

Do ponto de vista teórico, o questionário suporta-se nos três diferentes paradigmas de

reforma (New Public Management, Public Governance e Neo-Weberian State) descritos por
Pollitt e Bouckaert (2011). Com um enfoque nos dirigentes de topo, este questionário segue a
orientação de estudos de elite pioneiros, tais como os de Aberbach, Putnam e Rockman (ver
Putnam (1976), Aberbach et al. (1981), Aberbach e Rockman (2006)), os quais definiram os
alicerces para muitos outros questionários nacionais e transnacionais (ex: Mayntz e Derlien
(1988), Bertelli et al. (2007), Trondal (2010), Bauer et al. (2009), COBRA survey (2010)). Em
termos metodológicos, este questionário inspira-se em questionários transnacionais aplicados
à população como o European Social Survey, o European Values Survey ou o International
Social Survey Program, ou como os do Survey Research Centre da Universidade de Michigan.

Tal como definido pelos termos de referência do projeto, o objetivo deste questionário é
analisar as administrações públicas nacionais (administração direta e indireta) dos diferentes
países participantes e analisar com maior profundidade os setores do Emprego e da Saúde. O
questionário visa explorar as perceções, experiências e opiniões dos dirigentes públicos de
topo em relação ao seu contexto de trabalho e às reformas administrativas, mas também em
relação a outros fatores como valores e identidades e o impacto da crise financeira. O tronco
comum do questionário aplicado em todos os países participantes é composto por 31

1
Para mais informação sobre o projeto, consultar www.cocops.eu.

4
perguntas e está estruturado em quatro partes: (I) Informação Geral; (II) Gestão e Práticas de
Trabalho na Sua Organização; (III) Reforma do Setor Público e a Crise Financeira; (IV) Atitudes,
Preferências e Informação Pessoal. O questionário é o resultado de um trabalho conjunto de
todas as equipas de investigação nacionais, sob a liderança de uma equipa de investigação da
Hertie School of Governance em Berlim. Para além dos parceiros iniciais, algumas
universidades de outros países europeus foram incluídas como parceiros estratégicos na
replicação do questionário nos seus países2, entre as quais uma equipa do Centro de
Administração e Políticas Públicas da Universidade de Lisboa (à data, ainda Universidade
Técnica de Lisboa).

A equipa de investigação do projeto teve de lidar com três desafios essenciais no desenho do
questionário e na metodologia de aplicação: uma população-alvo que permitisse uma análise
comparativa sistemática; uma estratégia de acesso que permitisse taxas de resposta
estatisticamente significativas; e um processo de desenho e tradução do questionário que
assegurasse uma equivalência conceptual entre todos os países. Enquanto princípio geral, a
equipa de investigação optou por uma abordagem equilibrada e pragmática com vista a
maximizar a qualidade e comparabilidade, permitindo, ao mesmo tempo, flexibilidade
suficiente em relação ao contexto de cada país. A versão inglesa do tronco comum do
questionário foi traduzida para versões nacionais pelas respetivas equipas de investigação
nacionais e – quando considerado útil – foram adicionadas algumas questões opcionais. No
que concerne à definição da população-alvo, a equipa de investigação optou por um grupo
com experiência relevante para aferir os desenvolvimentos e tendências globais nos níveis
organizacionais e setoriais. De uma forma global, os dirigentes de topo são entendidos como
tendo esse tipo de conhecimento em relação à administração pública, haja em vista a sua
posição privilegiada (Walker & Enticott, 2004), mas também o seu papel na produção de
políticas e a sua influência no desenho e implementação de reformas (Christensen & Lægreid,
1999; Ridder, Bruns, & Spier, 2006), principalmente se se tiver em conta um certo esbatimento
das fronteiras clássicas entre política e administração (Aberbach, Putnam, & Rockman, 1981).
Uma forte crítica apontada às investigações com elites (ver Enticott et al. (2008)) refere, no
entanto, que estas se focam geralmente num conjunto limitado de indivíduos do topo da
organização. Considerando que estes indivíduos estão relativamente alheados dos processos
organizacionais dos níveis hierárquicos mais baixos, esta abordagem poderá, portanto,
transmitir uma representação enviesada da(s) respetiva(s) organização(ões). Estes são,
portanto, pontos importantes a ter em consideração aquando da interpretação dos resultados.

Por forma a evitar processos de amostragem aleatórios e questões de representatividade, o

Questionário COCOPS baseou-se num censo de todos os organismos de nível central da
Administração Direta e Indireta do Estado. Todas as equipas seguiram um conjunto de
princípios de amostragem comuns, baseados num mapeamento das estruturas administrativas
nacionais. Foram permitidos desvios apenas quando não era possível estabelecer uma
equivalência precisa devido à especificidade das estruturas administrativas nacionais. Os
Governos Locais e os níveis de provisão direta foram excluídos considerando os propósitos do

2
Vienna University of Economics and Business na Áustria, Kaunas University of Technology na Lituânia,
University of Lisbon em Portugal, Copenhagen Business School na Dinamarca, Belgrade Fund for Political
Excellence na Sérvia e University of Bern na Suíça.

5
questionário. De uma forma geral, foram incluídos os dois primeiros níveis hierárquicos dos
organismos da Administração Direta e Indireta; em alguns casos, foram enviados convites aos
dirigentes do terceiro nível se tal fosse considerado apropriado devido à sua relevância no
processo de políticas públicas. As Empresas Públicas e Entidades Reguladoras não foram
incluídas na população-alvo devido ao conjunto de funções que lhes são geralmente
atribuídas. Nos setores do Emprego e Saúde, que se constituíam como setores de maior
enfoque, foram também incluídos na população-alvo organismos de Administração Direta e
Indireta de nível regional e das regiões autónomas da Madeira e dos Açores, sem incluir,
contudo, os níveis de provisão de serviços (ex: hospitais e centros de emprego).

Importa igualmente referir que o questionário se debruça, de forma explícita e propositada,

em diferentes unidades de análise (ver Pollitt (2011), a propósito das diferentes unidades de
análise na investigação comparada em administração pública) por forma a permitir análises
multi-nível: experiências do inquirido ao nível setorial, organizacional e individual. Estas
experiências são exploradas através de (auto-)perceções de dirigentes públicos, as quais são
reconhecidas no âmbito da investigação como o canal de acesso mais direto a processos e
desenvolvimentos objetivos nas organizações públicas, bem como preditores fiáveis do
comportamento administrativo (ver Aberbach et al. (1981), Bauer et al. (2009).

O questionário foi aplicado online em páginas web estandardizadas e que foram construídas
na(s) língua(s) nacional(ais) de cada país. Foi permitida, e até recomendada, alguma
flexibilidade nas estratégias de recolha de dados utilizadas pelas equipas nacionais, por forma
a acautelar diferenças nas culturas administrativas entre países. Após a aplicação do
questionário, procedeu-se a um minucioso processo de harmonização de dados, por forma a
assegurar que os resultados finais seriam comparáveis entre países e que quaisquer desvios
permitidos durante o processo de aplicação seriam devidamente acautelados3.

O questionário foi lançado no conjunto inicial de dez países em maio de 2012 e aplicado em
duas rondas (maio-julho 2012, e setembro-novembro 2012). No decorrer destas duas rondas o
questionário foi enviado para mais de 20.000 dirigentes públicos de topo através de correio ou
e-mail, de acordo com a estratégia de acesso de cada país. Após os convites, seguiram-se
contactos de reforço pelos mesmos meios, bem como medidas adicionais. A aplicação dos
questionários encerrou em todos estes países no início de novembro de 2012, seguindo-se a
verificação e harmonização das bases de dados de acordo com um processo estandardizado
para todos os países. No final de 2012, existiam 4.814 respostas válidas provenientes dos 10
países iniciais e uma taxa de resposta global de 23,7% (para detalhes, consultar tabela 1). Estas
respostas são a base para os respetivos relatórios nacionais4. Os dados constantes das
diferentes bases de dados (integrada e de cada um dos países) estão sujeitos a rigorosas regras
de anonimato, por forma a proteger os respondentes individuais, ao passo que os dados
agregados serão publicados de acordo com um conjunto de regras acordado pelas equipas de
investigação envolvidas.

3
Os detalhes do desenho e aplicação do questionário podem ser consultados no ‘Survey Research
Report’ (ver Hammerschmid et al. (2013a) na página web do projeto COCOPS).
http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2013/10/COCOPS-WP3-Research-Report.pdf
4
Os relatórios nacionais estão disponíveis em http://www.cocops.eu/work-packages/work-package-3.

6
Considerando que Portugal não faz parte do grupo inicial de países, a aplicação do
questionário neste país teve um calendário e procedimentos específicos. Os primeiros e-mails
foram enviados a 15 de novembro de 2012, com um prazo limite de resposta até 21 de
dezembro. Por forma a aumentar a taxa de resposta, foram enviados quatro e-mails de reforço
(23 de novembro, 29 de novembro, 6 de dezembro e 19 de dezembro). Uma segunda ronda de
inquirição teve início a 20 de fevereiro de 2013, a qual foi precedida por contactos telefónicos
prévios para as organizações pertencentes aos setores com menor número de respondentes.

Figura 1: Número de convites enviados e taxas de resposta do Questionário COCOPS (%)

País Convites Enviados * Questionários Válidos Taxa de Resposta (%)

Áustria 1.745 637 36,50
Estónia 913 321 35,16
França 5.297 1.193 22,52
Alemanha 2.295 566 24,66
Hungria 1.200 351 29,25
Itália 1.703 343 20,14
Holanda 977 293 29,99
Noruega 1.299 436 33,56
Espanha 1.778 321 18,05
Reino Unido 3.100 353 11,39
Total 20.307 4.814 23,71
Portugal ** 1.079 296 27,43

* O número de convites enviados representa o número total de convites que chegou aos potenciais
respondentes, excluindo quaisquer falhas nos processos de envio, moradas erradas, etc.
** Para os fins deste relatório, apenas se consideram os dirigentes de nível central.

O presente relatório é um sumário dos principais resultados para Portugal, com pontuais
comparações com os resultados agregados do conjunto dos dez países iniciais. A este
propósito, importa, desde já, referir que neste relatório apenas se utilizarão os questionários
dos dirigentes de nível central devido à reduzida taxa de resposta da população-alvo de nível
subnacional. Ademais, não se procederá a uma análise isolada dos setores do Emprego e da
Saúde, tal como é feito nos relatórios dos restantes países.

7
2. Contexto e Desenvolvimentos da Reforma Administrativa em Portugal

Tal como aconteceu em muitos outros países, o discurso reformista inspirado pelo conjunto de
princípios do designado ‘New Public Management’ (NPM) (vide, inter alia, Hood (1991)) terá
ganho expressão na agenda pública e política em Portugal na década de 80 do séc. XX,
nomeadamente a partir do X Governo Constitucional (1985-87) (Carvalho, 2007). De acordo
com alguns estudos (Rocha & Araújo, 2007; Magone, 2011), este alinhamento com os
princípios gerais do NPM terá sido influenciado por experiências de outros países, tais como o
Reino Unido, bem como pela adesão de Portugal à União Europeia. De igual modo,
Mozzicafreddo e Gouveia (2011) consideram que as razões invocadas em Portugal para a
necessidade de se iniciar este processo de reformas eram bastante semelhantes àquelas que
alimentaram as propostas de reforma managerialista noutros países.

Não obstante a identificação destas tendências de convergência relativamente aos ideais do

NPM ao nível do discurso, alguns estudos frisam que a implementação do processo de reforma
do setor público em Portugal tem sido condicionada por circunstâncias contextuais e culturais
(Corte-Real, 2008; Magone, 2011). A propósito da influência das especificidades nacionais e da
forma como estas afastam os processos de reforma dos princípios orientadores do NPM,
Pollitt e Bouckaert (2011) e Kickert (2011) referem que será um erro considerar estes desvios
necessariamente como falhas, ambas as publicações citando os processos de reforma do setor
público dos países da Europa do Sul como exemplo disso mesmo. Com efeito, tal como
aconteceu em outros países da Europa do Sul (sobretudo Espanha e Grécia) (Ongaro, 2008;
Kickert, 2011), o processo de reforma do setor público em Portugal tem sido, de facto,
influenciado pela sua concomitância com os processos de democratização e desenvolvimento
do Estado de Providência (Magone, 2011) e por características do sistema político-
administrativo português (Corte-Real, 2008).

Em primeiro lugar, importa destacar que o processo de reforma do setor público em Portugal
decorreu em paralelo com um processo de aumento da despesa pública e do número de
funcionários públicos, contrariando, assim, os discursos reformistas que referiam a
necessidade de controlar os níveis de despesa e de intervenção do Estado (Rocha & Araújo,
2007; Magone, 2011). Tais aumentos a partir de meados da década de 70 do séc. XX deveram-
se, essencialmente, à nacionalização de empresas, à integração dos funcionários públicos
provenientes das ex-colónias portuguesas, mas sobretudo ao desenvolvimento continuado de
um Sistema de Providência mais consolidado (Tavares & Alves, 2006; Rocha & Araújo, 2007).

A adoção do conjunto de princípios defendidos no âmbito do NPM terá ainda sido

condicionada por um conjunto de características do sistema político-administrativo português
(Araújo, 2001; Corte-Real, 2008; Magone, 2011). Algumas dessas características decorrem da
sua cultura administrativa napoleónica (Corte-Real, 2008), muito embora Portugal seja dos
países da Europa do Sul que menos se assemelha com o modelo napoleónico puro (Ongaro,
2013).

Em primeiro lugar será importante destacar a predominância de uma cultura legalista

(Rechtsstaat) e um consequente enfoque no controlo de inputs e da legalidade, características
que remontam às revoluções liberais do séc. XIX e que foram reforçadas no decurso do

8
período ditatorial do Estado Novo como forma de controlar a sociedade e a mudança (Araújo,
2001; Tavares & Alves, 2006; Rocha & Araújo, 2007; Corte-Real, 2008). Tal como referem
Tavares e Alves (2006), a cultura legalista poderá ser benéfica por garantir a uniformidade da
provisão de serviços e a proteção dos cidadãos face a eventuais arbitrariedades da
administração pública, mas poderá também comportar desvantagens, tais como o excesso de
burocracia e a falta de flexibilidade.

Outra característica saliente do sistema político-administrativo português é a unicidade do

Estado e a centralização da tomada de decisão, a qual remonta às origens da nação e que terá
sido particularmente reforçada nos períodos das monarquias absolutistas, da Monarquia
Constitucional e durante o período do Estado Novo (Corte-Real, 2008). Ademais, os municípios
continuam a ser a única forma de descentralização territorial e a depender bastante da
Administração Central do Estado, muito embora tenham recuperado alguma da sua
independência no período posterior à Revolução de 1974 e tenham vindo a receber um
conjunto de competências nas últimas décadas (Corte-Real, 2008; Magone, 2011).

Uma outra característica a salientar será a politização da tomada de decisão e a consequente

diminuta autonomia dos dirigentes das organizações da administração pública (Rocha &
Araújo, 2007; Corte-Real, 2008). De acordo com Jalali et al (2012), a politização ter-se-á
tornado particularmente saliente em Portugal desde a Primeira República, tendo
inclusivamente aumentado no período posterior à Revolução de 1974 como consequência da
abertura da esfera de intervenção do Estado e do consequente aumento do emprego público.
Tal como refere Corte-Real (2008), tal característica é visível não apenas no facto dos lugares
de topo das organizações da administração pública serem escolhidos por nomeação política,
mas também pelo facto desses profissionais estarem a perder relevância enquanto fontes de
policy advice em benefício dos assessores dos gabinetes dos ministros. Dados recentes de um
estudo sobre a patronagem política em Portugal demonstram, no entanto, que este fenómeno
não ocorre tanto como forma de recompensa, mas sobretudo como forma de controlo e
monitorização das atividades das organizações públicas (Jalali, Silva, & Moreira, 2012).

Uma quarta característica a destacar será ainda o sistema orientado para a carreira e a
senioridade da Administração Pública portuguesa (Corte-Real, 2008) e que ajuda a explicar a
visão da avaliação de desempenho como uma ameaça (Araújo, 2001). Não obstante esta
orientação para a carreira, a falta de formação dos recursos humanos da administração pública
tem sido frequentemente apontada como um dos claros fatores limitadores da reforma do
setor público em Portugal (Carvalho, 2007; Magone, 2011). Além disso, a resistência à
mudança por parte de trabalhadores e chefias da administração pública é também
frequentemente apontado como um fator limitador do sucesso da implementação de
reformas managerialistas (Araújo, 2001).

A quinta característica do sistema político-administrativo português que merece atenção será

a elevada desconfiança dos cidadãos no sistema político-administrativo e a debilidade das
organizações da sociedade civil, características que em parte se devem ao regime autoritário
português durante o período 1926-1974 (Magone, 2011; Salamon, Sokolowski, Haddock, &
Tice, 2012). Além disso, as organizações da sociedade civil em Portugal têm vindo a tornar-se
bastante dependentes de fundos e contratos estatais e a adotar uma orientação para a

9
provisão de serviços em detrimento de funções de representação de interesses (policy
advocacy) (Salamon, Sokolowski, Haddock, & Tice, 2012; Mota & Mourão, 2014). Desta feita, a
participação de stakeholders no processo de tomada de decisão pública tende a ser ainda uma
prática pouco generalizada e por vezes meramente cerimonial (Magone, 2011).

Por fim, será ainda necessário referir as debilidades que o sistema político-administrativo
revela ao nível da sobreposição e lacunas nas atribuições dos diferentes serviços da
administração pública, bem como a débil coordenação intersectorial e inter-serviços (Carvalho,
2007; Cardim, Pereira, & Mota, 2011). De acordo com Costa-Lobo (2011) e Neves e Zorrinho
(2014), esta debilidade coordenativa é visível também ao nível da falta de mecanismos formais
e estruturados de coordenação interministerial, facto que se torna particularmente evidente
em governos minoritários e que tende a gerar uma concentração de poder no Primeiro-
Ministro e no Ministro das Finanças.

Muito embora estes e outros fatores tenham contribuído para que Portugal seja
frequentemente considerado como um implementador reticente dos princípios do NPM, será,
contudo, necessário reconhecer-se que foram introduzidas algumas reformas merecedoras de
destaque. A este propósito importa começar por referir que, muito embora o discurso de
reforma se tenha tornado mais evidente apenas a partir de 1986 (Carvalho, 2007; Rocha &
Araújo, 2007; Magone, 2011), existe um conjunto de reformas anteriores merecedoras de
destaque. De acordo com Corte-Real (2008), estas reformas poderão ser agrupadas em dois
períodos: um primeiro, compreendido entre 1974 e 1980, durante o qual a autora refere
terem decorrido reformas de ‘capacitação’ e ‘democratização’; e, um segundo, compreendido
entre 1980 e 1985, durante o qual tiveram lugar um conjunto de ‘reformas técnicas’,
sobretudo relacionadas com o sistema do emprego público.

Focando atenção nas reformas que tiveram lugar a partir de 1986, poder-se-ão identificar três
grandes fases de reforma do setor público em Portugal: 1) a primeira, que compreende o
período 1986-2002 e que, não obstante a mudança de partido no Governo em 1995, apresenta
tendências comuns de orientação para o cidadão e a qualidade dos serviços; 2) o período
2002-2008, que ficou marcado pela entrada de Portugal na União Económica Monetária e pela
adoção de um conjunto de reformas mais arrojadas e orientadas para a racionalização; 3) e,
por fim, o período compreendido entre 2010 e a atualidade e que é claramente marcado por
medidas reformistas influenciadas pela austeridade.

Tal como atrás referido, a primeira destas fases é marcada pela introdução de um discurso
com orientação claramente managerialista (Carvalho, 2007) e poderá ser subdividida nos
períodos 1986-1995 e 1995-2002 devido à mudança de partido no Governo em 1995. Em
relação ao primeiro destes períodos, diversos estudos (Rocha & Araújo, 2007; Carvalho, 2007;
Corte-Real, 2008; Magone, 2011) indicam que o principal objetivo do conjunto de reformas
seria a qualidade e desburocratização dos serviços e a aproximação da administração pública
face aos cidadãos e às empresas. Entre outras medidas destacam-se a criação da Comissão
Empresas-Administração em 1987 e do INFOCID (atual Portal do Cidadão) em 1991, a
aprovação do Código do Procedimento Administrativo em 1991 (revisto em 1995) com regras
orientadas para a transparência dos processos de tomada de decisão, bem como a aprovação
da Carta Deontológica do Serviço Público em 1993 (Rocha & Araújo, 2007; Carvalho, 2007;

10
Corte-Real, 2008; Mozzicafreddo & Gouveia, 2011). Ao nível dos recursos humanos, destacam-
se medidas relacionadas com o sistema retributivo da função pública (1989), mas sobretudo a
implementação de um largo programa de formação profissional (PROFAP) largamente
suportado por fundos comunitários e que tinha por objetivo preparar os funcionários públicos
para os novos desafios da gestão e para relação com o cidadão (Rocha & Araújo, 2007; Corte-
Real, 2008). Por fim, este período fica também marcado por uma onda de privatizações de
empresas estatais, sobretudo algumas das que haviam sido nacionalizadas após 1974 (Tavares
& Alves, 2006).

De acordo com Rocha e Araújo (2007) e Carvalho (2007), a subida ao poder de um partido de
centro-esquerda em 1995 não determinou uma mudança profunda nas tendências de reforma
do setor público, já que a qualidade dos serviços e a aproximação aos cidadãos continuaram a
ser claras apostas do novo governo. Este novo governo distingue-se, contudo, por uma
orientação reformista mais próxima do Reinventing Government da administração Clinton
(Rocha & Araújo, 2007) e da Terceira Via da administração de Blair (Magone, 2003; 2005).
Entre outras iniciativas, poder-se-ão destacar a criação do primeiro conjunto de Lojas do
Cidadão em 1997, o lançamento do Livro de Reclamações em 1996, ou a aprovação da CAF
(Estrutura Comum de Avaliação) em 2001 (Carvalho, 2007; Corte-Real, 2008). Já ao nível das
estruturas, destaca-se o elevado aumento do número de organismos semi-autónomos
(Institutos Públicos), os quais eram vistos como potenciais veículos para a flexibilização da
gestão da implementação de políticas (Corte-Real, 2008; Araújo, 2001). De igual modo, a partir
da segunda metade da década de 90 do séc. XX terá tido início um massivo recurso a Parcerias
Público-Privadas, ao ponto de Portugal ser dos países da OCDE com um maior rácio
investimento/PIB (Firmino & Mendes, 2012). Por fim, ao nível da gestão de recursos humanos
destacam-se os processos de diálogo com os sindicatos, os quais resultaram numa extensa
revisão dos estatutos de carreira, remuneração e de relações de emprego (Corte-Real, 2008).

A segunda fase (2002-2010) é, por sua vez, marcada pela adoção de medidas de reforma mais
radicais e orientadas para a eficiência e racionalização das estruturas, estratégia que, de
acordo com Magone (2011) terá resultado das pressões financeiras impostas pela adesão de
Portugal à União Económica e Monetária (1999-2002) e da integração crescente de Portugal na
EUPAN (Rede Europeia de Administração Pública). Tal como refere o autor, este discurso terá
emergido de forma mais expressiva no programa do governo eleito em 2002, o qual
estabeleceu como prioridades da reforma da administração pública a redução do peso
excessivo do Estado, a adoção de medidas de eficiência, bem como a promoção de uma
cultura de mérito e exigência (Magone, 2011). A curta duração desse governo (2002-2004) e
do governo subsequente com a mesma maioria parlamentar (2004-2005) determinou,
contudo, que não se registassem grandes reformas durante este período. A exceção será
talvez a aprovação de um regime que pretendia regular os ‘institutos públicos’ em 2004
(Mendes, Gomes, & Araújo, 2012). Com efeito, a grande maioria das reformas que marcam
este período decorreram no âmbito dos governos seguintes (2005-2009; 2009-2011), das quais
se destacam a aprovação do Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração
Pública (SIADAP) para organismos e para trabalhadores, de um sistema de simplificação
administrativa (SIMPLEX) e do Programa de Reestruturação da Administração Central do
Estado (PRACE) (Magone, 2011; Mozzicafreddo & Gouveia, 2011). De igual modo, foram

11
definidas regras de congelamento das progressões automáticas, de aproximação do sistema de
pensões da função pública ao sistema de pensões da Segurança Social, e de definição de regras
de mobilidade (Corte-Real, 2008).

Como se pode observar pelo descrito, o setor público português procedeu a um conjunto
significativo de reformas entre a década de 80 do séc. XX e o final da primeira década do séc.
XXI. Durante a primeira fase referida, este esforço reformista consubstanciou-se sobretudo ao
nível da qualidade e transparência dos serviços e consequente orientação para o cidadão, bem
como ao nível da gestão de recursos humanos, sobretudo ao nível da formação e da maior
flexibilidade das relações de emprego (Corte-Real, 2008). Batista e Silva (2012) referem o
esforço da qualificação dos trabalhadores da Administração Pública como uma das grandes
conquistas nos últimos 30 anos. Já na segunda fase referida, as principais reformas centraram-
se na racionalização das estruturas, em medidas relacionadas com a eficiência e a promoção
de uma cultura de mérito e com a redução do número de funcionários (Magone, 2011). Por
sua vez, Batista e Silva (2012) destacam também as grandes melhorias registadas durante este
período ao nível da simplificação administrativa e na utilização de ferramentas de governação
eletrónica, sucessos que terão sido inclusivamente reconhecidos por instituições como a OCDE
e o eGov Benchmark.

Não obstante a aplicação destas e de outras reformas bem-sucedidas, persistiam alguns

problemas no final da primeira década do séc. XXI. Em primeiro lugar, será de realçar a
persistência de alguns problemas decorrentes da tradição administrativa napoleónica
nomeadamente a excessiva cultura legalista, a centralização e politização da tomada de
decisão (Rocha & Araújo, 2007; Corte-Real, 2008; Jalali, Silva, & Moreira, 2012). Já ao nível da
gestão de recursos humanos, denotavam-se problemas com o excessivo encargo com salários
dos funcionários públicos, com a distribuição desigual de recursos humanos pelos diferentes
serviços, ou ainda com a inexistência de uma forte e preparada ‘elite administrativa’ (Rocha &
Araújo, 2007; Corte-Real, 2008).

De igual modo, ocorreram problemas em medidas emblemáticas dos processos de reforma

estrutural. Por um lado, a criação de organismos semi-autónomos da administração pública
em Portugal serviu, sobretudo, propósitos de contorno dos regimes públicos mais apertados,
sem que tenha havido um processo de autonomização dos gestores e consequente
despolitização da tomada de decisão e da gestão organizacional (Araújo, 2002; Mendes,
Gomes, & Araújo, 2012). Por outro lado, as parcerias público-privadas têm-se revelado
genericamente instrumentos ruinosos para as contas públicas de Portugal devido à desigual
partilha de riscos entre atores, com claros benefícios dos parceiros privados (Monteiro, 2005).
Rocha e Araújo (2007) frisam ainda o problema da falta de poder das agências reguladoras.

Por fim, importa destacar ainda um conjunto de problemas claramente condicionadores do

sucesso da reforma do setor público, os quais estão relacionados com a falta de continuidade
entre reformas bem como com a falta de cultura de avaliação de políticas públicas em Portugal
(Corte-Real, 2008; Mozzicafreddo & Gouveia, 2011).

Este terá sido, portanto, o cenário que marcava o início do mais recente período de reformas
do setor público. Tal como atrás referido, este último período em análise (desde 2010 até à

12
atualidade) é marcado pela aprovação de medidas de reforma claramente orientadas pela
austeridade, inicialmente definidas no âmbito dos Programas de Estabilidade e Crescimento
aprovados em 2010 e posteriormente pelas medidas de ajustamento associadas ao Programa
de Assistência Económico e Financeiro (PAEF), definidos pelo Fundo Monetário internacional,
Banco Central Europeu, Comissão Europeia e por três partidos portugueses (PS/PSD/CDS). De
acordo com o documento “A Gestão do Programa de Ajustamento”, elaborado pela Estrutura
de Acompanhamento dos Memorandos (2014), foram tomadas diversas medidas no âmbito da
Administração Pública, nomeadamente ao nível da racionalização de estruturas (Programa de
Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) e reorganização de estruturas de
provisão nos setores da Justiça, Finanças e Saúde), da promoção de soluções de serviços
partilhados, da aproximação do regime laboral e de pensões da função pública relativamente
aos regimes do setor privado, da redução do número de efetivos da administração pública
(limitação de admissões e programa de rescisões amigáveis), e da promoção de uma cultura de
mérito no recrutamento de gestores de topo (criação da Comissão de Recrutamento e Seleção
para a Administração Pública (CRESAP)). De igual modo, procedeu-se à criação e/ou revisão de
normas relativamente às Parcerias Público-Privadas, ao Setor Empresarial do Estado, às
Privatizações e às Entidades Reguladoras, à renegociação de alguns contratos de concessões
de PPPs e procedeu-se ainda à redução ou eliminação da participação do Estado em algumas
empresas (exs: ANA, CTT, EDP, REN, Galp, Fidelidade).

Perante todo este cenário de reformas, desde as mais antigas às mais recentes, importa
perceber quais têm sido os impactos das mesmas sobre os processos e estruturas de
governação do setor público e sobre a forma como os dirigentes públicos encaram os seus
próprios papéis. Muito embora alguns dos estudos anteriores sobre o processo de reforma do
setor público em Portugal (alguns dos quais citados neste trabalho) tivessem dado importantes
contributos para a análise desta realidade, era realmente reconhecida a falta de um estudo
que analisasse os impactos da reforma de uma forma mais ampla e potencialmente
comparativa (Carvalho, 2007; Corte-Real, 2008). Os resultados do estudo que de seguida se
apresentam pretendem, portanto, suprir essa lacuna.

13
3. Dados e Métodos

3.1. Amostragem, Estratégia de Acesso e Aplicação do Questionário

O questionário foi lançado em Portugal por uma equipa de investigadores do Centro de

Administração e Políticas Públicas (CAPP), unidade de investigação do Instituto Superior de
Ciências Sociais e Políticas, atualmente unidade orgânica da Universidade de Lisboa.

Seguindo as orientações disponibilizadas pela equipa de coordenação do workpackage 3 do

projeto COCOPS, a versão portuguesa do questionário teve também uma natureza censitária.
Em linha com as orientações comuns de amostragem, foram enviados convites para os
dirigentes dos dois primeiros níveis hierárquicos (direção superior e primeiro nível de direção
intermédia) de todos os organismos centrais da Administração Direta e Indireta do Estado. A
este propósito, importa reforçar que não foram incluídas as Entidades Reguladoras e Empresas
Públicas, bem como os serviços de base territorial (regional e/ou local) dos organismos acima
referidos. Os Secretários de Estado também foram incluídos na população-alvo já que, apesar
de serem vistos como cargos altamente politizados, têm geralmente grande relevância no
processo de políticas públicas e não representariam uma parte significativa da população-
alvo5. Importa referir que também foram aplicados questionários a dirigentes dos níveis
regionais e das regiões autónomas dos setores do Emprego e Saúde. Dado o reduzido número
de respostas em Portugal, sobretudo no setor do Emprego, neste relatório apenas se
analisarão as respostas dos dirigentes de nível central.

No que concerne aos procedimentos de acesso, optou-se por uma abordagem mista. No caso
de algumas organizações do setor público, os endereços eletrónicos de cada inquirido foram
recolhidos através de consulta da página web institucional ou através de pedido dirigido ao
responsável máximo. Num conjunto de outras organizações, foi definido uma pessoa de
contacto que ficaria responsável por reencaminhar os e-mails da equipa de investigação para
os dirigentes visados. Após este processo de identificação de contactos, foi enviado um e-mail
para todos os endereços eletrónicos (contactos diretos e pessoas de contacto) com uma
pequena apresentação do projeto COCOPS, um link para a plataforma de preenchimento e
algumas instruções de preenchimento do questionário. Estima-se que o questionário tenha
sido enviado para um total de 1.079 dirigentes públicos, número que reúne alguma incerteza
uma vez que nem todas as páginas web institucionais continham informação completa e
atualizada quanto aos organogramas.

Após duas rondas de inquirição, foram recebidos 296 questionários com pelo menos 25% das
perguntas respondidas, sendo a taxa de resposta de 27,43%. Tal como é possível observar na
figura 1 (necessário ter em consideração que era permitido mais do que uma resposta), os
setores de atividade mais representados são os dos ‘Assuntos Económicos’, ‘Serviços Gerais da
Administração Pública’ e ‘Saúde’. Por sua vez, os setores menos representados são a ‘Cultura,
Lazer e Religião’, os ‘Negócios Estrangeiros’, o ‘Ambiente’ e a ‘Defesa’, resultados que poderão
estar relacionados com o número mais reduzido de organizações destes setores.

5
De um total de 37 Secretários de Estado existentes no período de aplicação do questionário, apenas 1
respondeu ao questionário. Seguindo as regras comuns, esta resposta foi considerada como se fosse de
um dirigente do primeiro nível hierárquico.

14
 Figura 2: Distribuição dos inquiridos por setor de atividade (%)

Serviços Gerais da Ad. Pública 16,2%

Negócios Estrangeiros 3,0%
Finanças 10,5%
29,7%
Assuntos Económicos
Infraestruturas e Transportes 5,7%
Defesa 4,4%
Justiça, Ordem Pública e Segurança 9,1%
Emprego 5,1%
Saúde 11,1%
Outra Proteção Social 8,8%
Educação 9,8%
Ambiente 4,1%
Cultura, Lazer, Religião 2,0%

0% 10% 20% 30%

NOTA: os inquiridos podiam escolher mais do que uma opção

Importa referir que nas escalas de 1 a 7 (ex: 1=Discordo Totalmente; 7= Concordo Totalmente;
ou 1=Nada; 7=Em larga escala) será frequente, para efeitos de análise, o agrupamento das
categorias 1 e 2 (vs. 6 e 7), gerando, assim, categorias de ‘Discordo’ (vs. ‘Concordo’).

3.2. Contexto Organizacional dos Inquiridos

Tipo de organização (ver figura 3). No que concerne ao tipo de organização na qual
desenvolvem a sua atividade, a maioria dos inquiridos são dirigentes de organismos da
Administração Direta do Estado, muito embora exista um equilíbrio bastante considerável.
Esta distribuição está, portanto, em linha com a distribuição por tipologia de organização dos
1.079 dirigentes a quem foi enviado o questionário, já que 58,4% desse total de dirigentes
eram de organismos da administração direta do estado e os restantes 41,6% eram de
organismos da administração indireta.

Figura 3: Distribuição dos inquiridos por tipo de organização (%)

Serviço central de
um ministério

43,6%
56,4% Serviço central de
um Instituto
Público ou outro
órgão semi-
autónomo

15
3.3. Contexto socio-demográfico dos inquiridos

Género (ver figura 5). Existe uma distribuição relativamente equilibrada quanto ao género,
números que estão em linha com os rácios significativamente altos de emprego feminino em
Portugal, sobretudo no setor dos serviços. De acordo com Estatísticas do Emprego Público de
dezembro de 2012 (DGAEP, 2013), cerca de 34% dos postos de direção superior e cerca de
46% dos postos de direção intermédia de primeiro nível da Administração Central do Estado
eram ocupados por mulheres. A distribuição dos inquiridos por género está, portanto, em
linha com as tendências globais da administração pública em Portugal.

Figura 4: Distribuição dos Inquiridos por Género (%)

NR;
20,6%
masculino;
42,9%
feminino;
36,5%

Idade (ver figura 6): tal como é possível observar na figura abaixo apresentada, as classes
etárias dos inquiridos mais representadas são a dos 46-55 anos (33,8%) e a dos 36-45 anos
(28,7%). Os resultados demonstram ainda que existe uma percentagem relativamente
reduzida de inquiridos com mais de 55 anos (17,2%), valor que poderá estar relacionado com
as sucessivas vagas de pedidos de reforma antecipada na última década. De acordo com
Estatísticas do Emprego Público de dezembro de 2012 (DGAEP, 2013), do total de dirigentes
que ocupam os cargos de direção superior e primeiro nível de direção intermédia de
organismos da Administração Central do Estado, 1% tem menos de 35 anos, 26% tem entre 35
e 44 anos, 41% tem entre 45 e 54 anos, 30% tem entre 55 e 64 anos, e 2% tem mais de 65
anos. É possível verificar, portanto, que a distribuição dos inquiridos por faixa etária não se
desvia de forma expressiva das tendências gerais da administração pública em Portugal.

Figura 5: Distribuição dos inquiridos por Classe Etária (%)

NR; 18,2% < 35 anos;

2,0%
> 65 anos;
0,3% 36-45
anos;
28,7%
56-65
anos; 46-55
16,9% anos;
33,8%

16
Nível hierárquico (ver figura 7): a larga maioria dos inquiridos (77,3%) são dirigentes de nível
intermédio. Esta distribuição não se desvia de forma grosseira da distribuição por nível
hierárquico do cargo ocupado dos 1.079 dirigentes a quem foi enviado o questionário, já que
37,8% desse total eram dirigentes de nível superior e os restantes 62,2% eram dirigentes de
nível intermédio.

Figura 6: Distribuição dos Inquiridos por Nível Hierárquico (%)

NR; 0,3%

Direção
superior;
22,3%
Direção
intermédia
; 77,3%

Nível Educacional (ver figura 8): a qualificação escolar completa mais elevada da maioria dos
inquiridos é a licenciatura, grau que tinha a duração de 4 ou 5 anos até há bem pouco tempo
em Portugal. Menos de um quinto dos inquiridos completou Mestrado (14,9%) ou
Doutoramento (3,7%). Estes resultados estão relacionados com o facto de a frequência de
cursos pós-graduados de especialização (sem atribuição de grau) ser uma realidade muito mais
comum do que a frequência de mestrados até há poucos anos atrás.

Figura 7: Distribuição dos Inquiridos por Nível Educacional (%)

NR;
Doutoram.; 18,9%
3,7%
Licenciat.;
Mestrado; 62,5%
14,9%

No que se refere à área científica da qualificação escolar completa mais elevada (ver figura 9),
as mais representadas são as áreas da Economia/Gestão/Negócios (30,4%) e das Ciências
Naturais e Engenharias (16,4%, acredita-se que a maioria de Engenharia Civil). Estes valores
estão relacionados com o facto de estas duas áreas científicas terem sido bastante valorizadas
na seleção de trabalhadores públicos durante as décadas de 80 e 90 do séc. XX por serem
vistas como mais orientadas para a racionalidade técnica (Christensen & Lægreid, 2013). O
menor número de inquiridos da área científica do Direito (ao contrário do que seria de esperar

17
dada a tradição legalista) está muito provavelmente relacionado com o facto de os formados
nesta área científica ocuparem frequentemente cargos em órgãos não incluídos na estrutura
de linha, ou com uma certa tendência de contratualização de consultoria jurídica ao setor
privado.

Figura 8: Distribuição dos Inquiridos por Área Científica do Nível Educacional mais elevado (%)

Direito 15,9%
Negócios, Gestão, Economia 30,4%
Ciência Política, Administração Pública 3,7%
Outras Ciências Sociais e Humanidades 11,5%
Ciências Médicas 5,1%
Ciências Naturais e Engenharias 18,6%
Outras 4,7%

0% 10% 20% 30% 40%

Nota: Os inquiridos poderiam escolher mais do que uma opção

Antiguidade (ver figura 10): os resultados apresentados na figura 10 revelam que uma grande
maioria dos inquiridos detém um nível muito reduzido de experiência profissional fora do
setor público. Relativamente à experiência no setor público, a maioria dos inquiridos
posiciona-se em uma de duas situações extremas: por um lado, uma larga maioria de
inquiridos trabalha no setor público há menos de 1 ano (54,7%); mas, por outro lado, 40,9%
dos inquiridos trabalham no setor público há mais de 10 anos. Estes valores deverão estar
relacionados com critérios ‘duais’ de seleção de dirigentes (nomeações políticas vs. por
carreira) e com vagas de reforma antecipada acima referidas. Acredita-se que o menor nível de
antiguidade quanto às organizações e cargos que os inquiridos ocupam atualmente estará
relacionado com eventuais opções de carreira, mas sobretudo com processos de
reestruturação organizacionais (fusões, mudanças de ministério, etc) que têm vindo a ocorrer
na última década.

Figura 9. Distribuição dos Inquiridos por níveis de antiguidade e experiência profissional (%)

… setor público 54,7% 13,9% 27,0%

… organização atual 62,5% 10,8% 14,2% 6,4%

… cargo atual 67,6% 16,6% 11,5%

… setor privado 77,4% 11,8% 6,1%

… setor não-lucrativo 93,6%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

< 1 ano 1-5 anos 5-10 anos 10-20 anos > 20 anos

Q. Há quantos anos trabalha ...

18
4. Valores e Atitudes dos Dirigentes Públicos

Através desta secção pretende-se apresentar os resultados relativos à forma como os

dirigentes públicos se percecionam a si mesmos, bem como resultados quanto às suas
motivações e preferências valorativas relativamente às prioridades do setor público.

Identidade e perceção do papel enquanto dirigente (ver figura 11). Quando questionados
quanto à forma como encaram o seu papel enquanto dirigentes do setor público, as atividades
que os inquiridos consideram mais importantes são ‘assegurar o uso eficiente dos recursos’
( ̅ =6,61; escala de importância 1-7) e ‘alcançar resultados’ ( ̅ =6,45). Os inquiridos
consideram também bastante importante ‘assegurar uma implementação imparcial de
leis e regras’ ( ̅ =6,27), ‘procurar soluções conjuntas para resolver problemas do interesse
público’ ( ̅ =6,22), ‘disponibilizar experiência e conhecimento técnico’ ( ̅ =6,03), ou mesmo
ainda ‘colocar as organizações públicas a trabalharem em conjunto’ ( ̅ =5,80). Por sua vez,
‘desenvolver novas agendas de políticas públicas’ e ‘dar voz aos interesses sociais
coletivos’ são atividades consideradas não tão relevantes no âmbito do desempenho dos
seus papéis de dirigentes. Estes últimos resultados poderão ser indicativos da divisão
política-administração ainda prevalecente na administração pública portuguesa (Corte-
Real, 2008).

Através destes resultados, é possível observar a preponderância de valores e atitudes dos

dirigentes públicos associados ao New Public Management – ‘assegurar o uso eficiente dos
recursos’ e ‘alcançar resultados’. No entanto, valores e atitudes associados à
Administração Pública Tradicional weberiana como ‘assegurar uma implementação
imparcial de leis e regras’ ou ‘disponibilizar experiência e conhecimento técnico’ têm
ainda uma importância bastante expressiva. De igual modo, valores relacionados com o
Pós-NPM (‘procurar soluções conjuntas para resolver problemas do interesse público’ e
‘colocar as organizações públicas a trabalharem em conjunto’) são também bastante
importantes. Estes resultados demonstram, portanto, o caráter claramente híbrido dos
valores predominantes dos dirigentes das organizações públicas portuguesas. Este
hibridismo está, portanto, em linha com as características que Pollitt e Bouckaert (2011)
atribuem ao modelo Neo-Weberiano. De acordo com estudos anteriores, este modelo
híbrido é particularmente visível no conjunto dos países de tradição administrativa
napoleónica (Ongaro, 2008; 2009), não sendo Portugal uma exceção (Corte-Real, 2008;
Magone, 2011).

19
 Figura 10. Papéis e (auto-)perceções (valores médios)

Assegurar implementação imparcial de leis e regras 6,27

Colocar organizações públicas a colaborarem 5,80
Alcançar resultados 6,45
Dar voz aos interesses sociais coletivos 4,66
Desenvolver novas agendas de políticas 4,83
Disponibilizar experiência e conhecimento técnico 6,03
Procurar soluções conjuntas para problemas públicos 6,22
Assegurar uso eficiente dos recursos 6,61

1 2 3 4 5 6 7

Q. No essencial eu entendo o meu papel enquanto dirigente como…

Escala: 1= Discordo totalmente; 7=Concordo totalmente

Preferências valorativas relativamente a prioridades no setor público (figura 12). Numa outra
questão foi solicitado aos inquiridos que se posicionassem quanto às suas preferências face a
um conjunto de prioridades do setor público com base numa escala com opções polarizadas.
Os resultados da figura 12 indicam uma clara predominância de posições intermédias (para
efeitos de análise, situação B). A análise comparativa do peso das frequências relativas dos
posicionamentos claramente preferenciais de um dos tipos de valores (categorias 1 e 2
(situação A) vs. categorias 6 e 7 (situação C)) permite, no entanto, extrair algumas conclusões.

Atentando às diferenças mais significativas entre as situações A e C, é possível observar-se

uma prevalência de posicionamentos alinhados com a administração pública tradicional,
nomeadamente o enfoque no cidadão (vs. enfoque no cliente) e a provisão estatal (vs.
provisão do mercado). Muito embora registem níveis de diferença menos expressivos, denota-
se também uma maior percentagem de inquiridos que se posiciona favoravelmente quanto ao
pagamento de tarifas pela utilização dos serviços (vs. serviços financiados pelos impostos) e
quanto à maior importância da eficiência (vs. qualidade). Estes últimos resultados são
indicativos de um alinhamento relativamente a valores associados ao modelo do New Public
Management. A tendência híbrida da Administração Pública Portuguesa sobressai, uma vez
mais, através da conjugação de ambas as análises.

Comparando os resultados de Portugal com os dos dez países iniciais, existem algumas
tendências dignas de registo. Entre elas está o facto de os inquiridos portugueses, em conjunto
com os inquiridos espanhóis, franceses e italianos, serem aqueles que atribuem um maior nível
de importância média ao valor da eficiência (vs. Qualidade) e à orientação para o cidadão (vs.
orientação para o cliente). Tais resultados não deixam de ser estranhos face à cultura
administrativa napoleónica do setor público português. No entanto, importa relembrar que
este valor tem sido particularmente premente no conjunto de reformas mais radicais que
tiveram início no novo milénio (Magone, 2011). Ademais, é expectável que a exposição à
situação atual de crise tenha enfatizado a relevância da importância do valor da eficiência.

20
 Figura 11. Prioridades dos serviços públicos (valores médios)

Qualidade (vs. Eficiência) 10,7 72,1 17,2

Equidade (vs. Eficiência) 17,6 68 14,4

Cumprimento Regras (vs. Obtenção Resultados) 18,9 59,4 21,7

Enfoque Cliente (vs. Enfoque Cidadão) 14,9 48,7 36,4

Provisão Estatal (vs. Provisão Mercado) 20,7 68,9 10,4

Serviços financiados Impostos (vs. Pagamento Tarifas
17,7 58,3 24
Utilizador)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Situação A Situação B Situação C

Q. Os serviços públicos necessitam frequentemente de equilibrar diferentes prioridades. Como se

posicionaria em relação às seguintes questões?
Escala: 1= Total alinhamento com valor da esquerda; 7=Total alinhamento com valor da direita

Motivação (figura 13). Um outro ponto que se pretendia analisar através do questionário está
relacionado com as principais motivações associadas ao desempenho de funções públicas,
nomeadamente perceber a importância relativa de motivações extrínsecas e de motivações
intrínsecas, ou mesmo ainda de motivações altruísticas. De acordo com os resultados
apresentados na figura 13, as motivações mais relevantes são de natureza intrínseca (‘trabalho
interessante’) e altruística (‘desempenho de algo útil para a sociedade’ e ‘oportunidade de
ajudar outras pessoas’). No entanto, os resultados indicam também um elevado nível de
importância de motivações de natureza extrínseca, tais como ‘ter boas oportunidades de
progressão’, ‘ter um salário elevado’, ou ter ‘segurança quanto à manutenção do posto de
trabalho’.

Figura 12. Motivação (valores médios)

Um trabalho interessante 6,56

Um salário elevado 5,56
Oportunidade de ajudar outras pessoas 5,99
Segurança na manutenção do posto de trabalho 5,44
Espaço para trabalhar de forma independente 5,46
Boas oportunidades de progressão 5,86
Desempenho de algo útil para a sociedade 6,45
Independência para decidir os períodos do dia ativos 4,72
Estatuto social 3,96

1 2 3 4 5 6 7

Q. Qual a importância que pessoalmente atribui a uma função profissional que proporcione…
Escala: 1= Nada importante; 7=Muito importante

21
5. Características do Contexto de Trabalho na Administração Pública

O sucesso da introdução de práticas de gestão no setor público depende largamente da

medida em que o contexto de trabalho nas organizações públicas incorpora lógicas
subjacentes aos respetivos modelos de governação pública. Este capítulo analisa a forma como
os dirigentes públicos de topo portugueses percecionam o seu contexto de trabalho e tenta
avaliar em que medida as organizações adotaram determinadas práticas de gestão propostas
pelos diferentes paradigmas de reforma do setor público.

Ambiguidade e Mensurabilidade de Objetivos (figura 14). A gestão do desempenho e a

orientação para os resultados são medidas de gestão particularmente difíceis de adotar se os
objetivos forem percecionados como ambíguos e as atividades não forem mensuráveis e fáceis
de observar (Rainey & Jung, 2010). Por forma a desenvolver um processo de avaliação de
desempenho fidedigno, os objetivos deverão ser definidos em número limitado e comunicados
de forma clara às equipas. De igual modo, as atividades e resultados deverão ser facilmente
observáveis e monitorizáveis.

Quando questionados quanto à forma como os objetivos e atividades são definidos e

avaliados, os inquiridos referiram que os objetivos são geralmente definidos de forma clara
( ̅ =5,58) e são comunicados a todos os trabalhadores ( ̅ =5,51). De igual modo, os
inquiridos consideram que é relativamente fácil observar e medir as atividades
desenvolvidas nas organizações em que trabalham ( ̅ =4,31). No entanto, consideram que
existe um número de objetivos relativamente elevado ( ̅ =4,63).

Por forma a comparar estes resultados entre países, procedeu-se à criação de uma
variável composta que reflete o nível de ambiguidade dos objetivos6. Através desta
variável, é possível concluir que os inquiridos portugueses consideram que existe um nível
relativamente baixo de ambiguidade de objetivos. Tal como é possível observar no ‘Cross-
National Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), Portugal é dos países
em que a ambiguidade de objetivos percecionada pelos dirigentes revela um menor nível.
No entanto os valores associados a cada um dos 10 países em análise não diferem de
forma significativa, pelo que as comparações entre países não permitem conclusões
expressivas.

6
Média dos seguintes itens: Item 1 ‘Os nossos objetivos são claramente definidos’ (invertida); item 2 ‘Os
nossos objetivos são comunicados a todos os trabalhadores’ (invertida); item 3 ‘Temos um elevado
número de objetivos’; item 4 ‘É fácil observar e medir as nossas atividades’.

22
 Figura 13. Ambiguidade e mensurabilidade de objetivos (valores médios)

Nossos objetivos estão claramente definidos 5,58

Nossos objetivos são comunicados a todos

5,51
trabalhadores

Temos um elevado número de objetivos 4,63

É fácil observar e medir as nossas actividades 4,31

1 2 3 4 5 6 7

Q. Em que medida as seguintes afirmações se aplicam à sua organização?

Escala: 1= Discordo totalmente; 7=Concordo totalmente

Autonomia de Gestão (figura 15). A autonomia de gestão dos dirigentes é também

considerada como um dos componentes decisivos nos processos de reforma do setor público
(Hood, 1991). Através dos resultados apresentados na figura 15, é possível observar um nível
de autonomia de gestão muito reduzido em todos os itens em análise. Estes valores estão,
portanto, em linha com os resultados para Portugal do Questionário COBRA que versava sobre
o domínio da autonomia de gestão em organizações da Administração Direta e Indireta do
Estado (ver Mendes et al (2012)). O único item em que os inquiridos consideram que existe um
significativo nível de autonomia, ainda que baixo, relaciona-se com a implementação de
políticas públicas ( ̅ =3,76). Por sua vez, os níveis mais reduzidos de autonomia estão
relacionados com a gestão de recursos humanos, nomeadamente quanto ao
despedimento ou afastamento ( ̅ =1,84), contratação ( ̅ =1,88) ou promoção ( ̅ =2,18) de
funcionários. Este nível bastante reduzido de autonomia quanto à gestão de recursos
humanos prende-se com a existência de um conjunto de normativos que é definido de
forma rígida e transversal para toda a administração pública, por vezes variando apenas
de acordo com o cargo ocupado.

Ao contrário do que seria expectável, os dirigentes dos organismos da Administração Indireta

do Estado (agências) não dispõem de um nível de autonomia de gestão claramente superior
aos dirigentes dos organismos de Administração Direta. As únicas diferenças que merecem
algum destaque prendem-se com um maior nível de autonomia por parte dos organismos de
Administração Indireta quanto à contratualização externa de serviços e quanto à alocação
orçamental.

23
 Figura 14. Grau de autonomia de gestão (valores médios)

Alocação orçamental 2,68 Portugal

2,39 Ad. Direta
Contratualização externa de serviços
Ad. Indireta
Promoção de trabalhadores 2,18

Contratação de trabalhadores 1,88

Despedimento ou afastamento de trabalhadores 1,84

Mudanças na estrutura da organização 3,09

Escolha e desenho de políticas públicas 2,71

Implementação de políticas públicas 3,76

1 2 3 4 5 6 7

Q. No seu entender, qual o grau de autonomia na tomada de decisão de que dispõe relativamente a…
Escala: 1= Autonomia muito baixa; 7=Autonomia muito alta

Por forma a realizar uma comparação entre países, procedeu-se à criação de uma variável
composta que resulta da média dos valores registados em todos os 8 itens. De acordo com
esses resultados, Portugal tem um nível médio de autonomia de gestão bastante reduzido
( ̅ =2,56). Comparando este valor médio de autonomia com os valores apresentados no ‘Cross-
National Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), Portugal é o país que
regista valores de autonomia de gestão mais reduzidos. Tal como é possível observar neste
último relatório, os países com maior nível de autonomia são a Holanda ( ̅ =5,69), a
Noruega ( ̅ =4,97) e a Alemanha ( ̅ =4,91). Por sua vez, os países com valores mais próximos
dos registados em Portugal são Itália ( ̅ =3,39) e Espanha ( ̅ =2,56), ou seja, países que, tal
como Portugal, pertencem à tradição administrativa napoleónica.

Grau de politização (figura 16). A retórica subjacente aos processos de reforma administrativa
defende que um maior nível de autonomia de gestão deverá estar relacionado com um
consequente reajuste do nível de politização (Hood, 1991). Por outras palavras, importa
perceber em que medida os dirigentes das organizações do setor público têm capacidade de
decisão baseada na sua experiência e conhecimento ou se, por outro lado, estão sujeitas à
influência dos agentes políticos.

Tal como é possível observar na figura 16, os inquiridos portugueses percecionam um

significativo grau de politização, sobretudo ao nível da influência dos políticos nas nomeações
dos dirigentes de topo ( ̅ =5,80), mas também ao nível de um menor respeito pela
competência técnica da administração pública ( ̅ =4,35; variável invertida). De acordo com os
inquiridos, estas dinâmicas de politização têm como consequência processos de políticas
públicas com menor alcance estratégico e um afastamento da administração face aos
processos de reforma do setor público e face ao desenho de políticas públicas.

24
Por forma a realizar uma comparação entre países, procedeu-se à criação de uma variável
composta que resulta da média dos valores registados nos três primeiros itens apresentados
no gráfico. Tendo por base este cálculo, Portugal apresenta, assim, um nível médio de
politização relativamente elevado (( ̅ =4,71), o qual é superior aos dos restantes 10 países em
análise no ‘Cross-National Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b).
Para além de Portugal, os países cujos resultados revelam maior nível de politização são
Espanha, Áustria e Itália. Por sua vez, os países cujos resultados indicam um menor nível
de politização são a Holanda, a Noruega e o Reino Unido.

Figura 15. Grau de politização (valores médios)

Políticos respeitam competência técnica da Adm.

3,65
Pública
Políticos influenciam nomeações dos dirigentes na sua
5,80
organização
Políticos não interferem nas atividades de rotina na sua
4,01
organização
Administração é quem inicia as reformas e políticas, ao
3,00
invés do nível político
Afastamento do nível político permite polít. públicas
4,68
com maior alcance estratégico
1 2 3 4 5 6 7

Q. Qual o seu ponto de vista relativamente às seguintes afirmações?

Escala: 1= Discordo totalmente; 7=Concordo totalmente

Frequência de Interação (figura 17). As relações entre diferentes atores do setor público e
destes com atores do setor privado revelam-se como um importante domínio dos processos
de reforma do setor público, sobretudo no âmbito do designado Pós-New Public Management
(Christensen & Lægreid, 2007). Desta feita, analisou-se a frequência com que as organizações
dos inquiridos interagem com um conjunto de outros atores do setor público e privado, por
forma a aferir a intensidade da relação entre estes e retirar ilações sobre os desafios da
coordenação e fragmentação.

Através dos resultados apresentados na figura 17, é possível observar-se que é bastante
elevada a percentagem de inquiridos que interagem com muito pouca frequência (nunca ou
raramente) com atores que não sejam da administração pública, tais como representantes dos
sindicatos (86,2%), instituições internacionais (81,6%), ministros da tutela (77,8%), órgãos de
comunicação social (75,7%), governos locais ou regionais (74,5%), ou outros políticos (74,1%).
Por outro lado, os atores com que os dirigentes inquiridos interagem com maior frequência
(pelo menos semanalmente) são a sua equipa direta (94,9%), os seus superiores hierárquicos
diretos (71,5%) e as unidades administrativas das suas organizações (50,2%). Um outro dado
importante é a relativamente alta percentagem de inquiridos que interage pelo menos
mensalmente com atores de outros organismos públicos de Administração Direta (41%) e da
Administração Indireta (46%).

25
 Figura 16. Frequência de interação entre organização do inquirido e outros organismos (%)

Ministro da tutela 60,5 17,3 12,2 5,9

Outros políticos 50,8 23,3 17,3 7,9

Seus superiores hierárquicos diretos ou mais elevados 20,1 71,5

Sua equipa direta 94,9

Instit. públicos e outros organismos semi-autónomos 6,6 9,6 37,9 26,5 19,5
Unidades admin. da organização (Contab., RH,
15,9 30 50,2
Informática, etc)

Organiz. auditoria, inspeções e organ. reguladores 17,0 39,1 26,8 11,2 5,8

Outros organ. públicos exteriores à sua organização 17,6 37,0 24,5 16,5

Governos locais ou regionais 57,2 17,3 17,0 5,9

Empresas do Setor Privado 18,2 13,4 24,2 23,8 20,4

Representantes de Sindicatos 70,5 16,2 9,2

Instituições da União Europeia 35,1 23,2 23,2 12,0 6,5

Instituições Internacionais (ex: FMI, OCDE, OIT) 57,2 24,4 12,2

Órgãos Comunicação Social 62,6 13,2 13,2 8,8

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Nunca Raramente Anualmente Mensalmente Semanalmente Diariamente

Q. Por favor indique com que frequência interage com os seguintes atores ou organismos.

Através destes resultados é possível verificar que existe ainda uma orientação
intraorganizacional muito forte, o que pode indiciar problemas de persistência de ‘silos’. No
entanto, os resultados indiciam uma certa abertura à relação (ainda que esporádica) com
outros organismos da administração pública.

Qualidade de Coordenação (figura 18). Para além da frequência de interação entre atores,
importa ainda perceber qual o nível de qualidade de coordenação entre atores de diferentes
organizações. Um primeiro resultado que importa referir diz respeito à percentagem
relativamente elevada de inquiridos que escolheu a opção ‘Não Consigo avaliar’ (cerca de 20%
em todas as variáveis apresentadas no gráfico), o que poderá indicar pouco à-vontade com a
temática da coordenação.

26
Para além destas considerações, os resultados apresentados na figura 18 permitem-nos
concluir que o nível médio de qualidade de coordenação percecionada é relativamente
reduzido, sobretudo nas relações entre os organismos da Administração Central do Estado e os
organismos de base territorial ( ̅ =3,49) e com outros organismos governamentais nacionais
( ̅ =3,87). Estes resultados indiciam, portanto, problemas ao nível da coordenação inter-
organizacional de nível vertical e horizontal.

Figura 17. Qualidade da Coordenação entre organização do inquirido e outros organismos (%)

Coord. entre organismos governamentais nacionais 3,87

Coord. com organismos desconcentrados, das regiões

3,49
autónomas e autarquias

Coord. com organismos supra-nacionais / organizações

3,98
internacionais

Coord. com stakeholders privados, grupos de interesse,

grupos de utilizadores e/ou consumidores, organiz. 4,12
sociedade civil

1 2 3 4 5 6 7

Q. Como caracterizaria a coordenação no seu domínio de política pública, relativamente às seguintes

dimensões:
Escala: 1= Muito Fraca; 7=Muito Boa

Ao compararmos os resultados portugueses com os resultados dos 10 países iniciais,

verificamos que os inquiridos portugueses são dos que avaliam a qualidade da
coordenação de forma mais negativa, quer ao nível da coordenação horizontal com
outros atores de nível central, quer ao nível da coordenação vertical com atores de níveis
subnacionais.

Em suma, a adoção de um conjunto de medidas reformistas inspiradas pelo New Public

Management e Pós-New Public Management em Portugal foram claramente influenciadas por
um reduzido nível de autonomia de gestão, por um relativamente alto índice de politização,
bem como por baixos níveis de qualidade de coordenação inter-organizacional horizontal e
vertical.

27
6. Relevância das reformas do New Public Management e do Pós-New Public Management

Este capítulo disponibiliza informação referente à perceção dos inquiridos quanto à

implementação de reformas NPM e Pós-NPM. Nesse sentido, foi solicitado aos inquiridos que
avaliassem o tipo e caráter das tendências de reforma no seu setor de políticas (6.1), na sua
organização (6.2) e no seu próprio trabalho (6.3).

6.1. Nível do setor de políticas

As diferentes vagas de propostas de reforma da administração pública têm tido diferentes

objetivos subjacentes às mesmas. Por um lado, as reformas inspiradas no NPM mais
tradicional focam-se em medidas como a gestão de desempenho, a contratualização externa,
as privatizações, a flexibilização dos vínculos de emprego (Hood, 1991), por outro lado, as
reformas Pós-NPM são caracterizadas por um forte enfoque na coordenação e nas formas de
governação em rede e visam aumentar a transparência, a participação dos cidadãos e a
coordenação e colaboração entre atores (Christensen & Lægreid, 2007).

Tal como é possível observar na figura 19, as tendências de reforma consideradas como mais
importantes são o fomento da ‘transparência e de uma governação aberta’ ( ̅ =6,4), a ‘redução
da burocracia interna’ ( ̅ =6,3), o fomento de ‘relações de colaboração e cooperação entre
diferentes atores públicos’ ( ̅ =6,3), o ‘enfoque nos impactos e resultados’ ( ̅ =6,0), o
desenvolvimento de instrumentos de ‘governo digital ou eletrónico’ ( ̅ =5,9), bem como o
‘tratamento de cidadãos como clientes’ ( ̅ =5,6). Contrariamente, as tendências de reforma
consideradas menos importantes pelos inquiridos são as ‘privatizações’ ( ̅ =2,5), a ‘criação de
organismos autónomos (institutos públicos) ou de empresas públicas’ ( ̅ =2,7), a ‘extensão da
provisão estatal a novas áreas’ ( ̅ =3,3), bem como a ‘contratualização externa de serviços’
( ̅ =3,4).

Através destes resultados, é possível concluir-se, portanto, que os inquiridos de Portugal

consideram que as principais tendências de reforma na administração pública portuguesa na
atualidade estão mais alinhadas com os princípios do Pós-NPM, ao invés dos princípios do
NPM mais tradicional. A única exceção a esta tendência é realmente a elevada importância
atribuída aos impactos e resultados.

Procedendo a uma análise diferenciada por setores de políticas (ver figura 20), é possível
observar algumas diferenças que merecem uma análise aprofundada. Por exemplo, os setores
da Saúde e das Infraestruturas e Transportes destacam-se como tendo sido particularmente
reformistas. No caso do setor da Saúde, as tendências de reforma consideradas mais
importantes ao nível global (transparência e governação aberta; redução da burocracia
interna; colaboração e cooperação entre atores públicos; e, enfoque nos impactos e
resultados) revelam valores ainda mais expressivos. Já no caso do setor das Infraestruturas e
Transportes, os inquiridos atribuem um particular destaque às tendências de reforma
relacionadas com a redução da burocracia interna, mas também quanto ao tratamento dos
cidadãos enquanto clientes (ex: transportes públicos e autoestradas) e quanto ao fomento de

28
métodos de participação dos cidadãos (ex: espaços de consulta pública sobre projetos de
obras públicas). Por sua vez, os setores cujos inquiridos consideram que as tendências
reformistas são menos evidentes são: o setor dos Negócios Estrangeiros, sobretudo ao nível da
‘privatização’, ‘participação dos cidadãos’ e ‘tratamento dos cidadãos enquanto clientes’; e, o
setor da Cultura, nomeadamente ao nível da ‘contratualização externa’, da ‘redução da
dimensão do setor’, das ‘fusões entre organismos’ e da ‘participação dos cidadãos’. Por fim,
merece ainda destaque a particular importância das seguintes tendências: ‘redução da
dimensão do setor público’ no setor do Emprego; ‘parcerias externas e alianças estratégicas’,
‘métodos de participação dos cidadãos’ e ‘contratualização externa’ no setor do Ambiente; e,
‘transparência e governação aberta’ e ‘colaboração e cooperação entre organismos públicos’
no setor dos Serviços Gerais da Administração Pública.

Figura 18. Importância de tendências de reforma (valores médios)

Transparência e governação aberta 6,38

Redução da burocracia interna 6,28

Colaboração e cooperação entre diferentes atores do… 6,27

Enfoque nos impactos e resultados 5,99

Governo digital ou eletrónico 5,91

Tratamento dos utilizadores como clientes 5,62

Parcerias externas e alianças estratégicas 5,19

Métodos/iniciativas de participação dos cidadãos 4,84

Fusões de organizações governamentais 4,81

Flexibilização do emprego 4,67

Redução da dimensão do setor público 4,50

Contratualização externa 3,36

Extensão da provisão do Estado a novas áreas 3,34

Criação de organ. autónomos (IPs) ou empresas… 2,69

Privatização 2,53

1 2 3 4 5 6 7

Q. Quão importante é cada uma das seguintes tendências de reforma no seu domínio de política
pública?
Escala: 1= Nada importante; 7=Muito importante

Em termos comparativos (ver Hammerschmid et al (2013b)), a importância média atribuída

pelos dirigentes públicos portugueses é maior do que a importância média dos restantes
países para uma larga maioria das tendências de reforma em análise. Neste âmbito, merecem
particular destaque as tendências de reforma em que Portugal regista os valores de
importância média mais elevada de todos os países em análise: transparência e governação
aberta (Portugal ̅ =6,38 vs. ̅ =5,02 nos restantes países); redução da burocracia interna

29
(Portugal ̅ =6,28 vs. ̅ =4,75); colaboração e cooperação entre organismos do setor público
(Portugal ̅ =6,27 vs. ̅ =5,06); enfoque nos impactos e resultados (Portugal ̅ =5,99 vs. ̅ =4,81);
e, governo digital e eletrónico (Portugal ̅ =5,91 vs. ̅ =5,12). Na compreensão destes
resultados tão discrepantes será necessário ter-se em consideração o ponto de partida, já que
Portugal tem uma tradição administrativa claramente caracterizada por um excessivo
legalismo, formalismo, e procedimentalismo e por uma reduzida orientação para a
transparência e os cidadãos (Corte-Real, 2008; Magone, 2011). Neste sentido, a adoção de
medidas relacionadas com as questões da transparência e da redução da burocracia interna
assumiram-se como claras prioridades de diferentes governos (Carvalho, 2007).

Por sua vez, os inquiridos em Portugal atribuem, em média, um menor nível de importância
que a média dos restantes países em análise às tendências de reforma da privatização
(Portugal ̅ =2,53 vs. ̅ =2,62), criação de agências autónomas e de empresas públicas
(Portugal ̅ =2,69 vs. ̅ =3,33), extensão da provisão do Estado a novas áreas (Portugal
̅ =3,34 vs. ̅ =3,56), bem como contratualização externa (Portugal ̅ =3,36 vs. ̅ =3,64).

30
 Figura 19. Importância das tendências de reforma por setores de atividade (valores médios)
Justiça,
Serv. Neg. Assuntos Infraest. e Ordem Púb. Proteção
Gerais Estrang. Finanças Económic. Transport. Defesa e Segurança Emprego Saúde Social Educação Ambiente Cultura Portugal
Transparência e
6,65 4,63 6,38 6,40 6,64 5,75 6,48 6,14 6,71 6,25 6,48 6,14 5,40 6,38
governação aberta
Redução burocracia
6,29 5,75 6,10 6,36 6,86 5,67 6,36 6,50 6,68 6,04 6,19 5,71 5,00 6,28
interna
Colaboração
6,56 5,88 6,10 6,18 6,50 6,00 6,04 6,36 6,61 6,33 6,38 6,29 5,80 6,27
interorganizacional
Enfoque nos impactos e
6,05 5,14 5,76 5,94 6,38 5,08 6,44 5,86 6,54 5,88 6,14 5,83 5,20 5,99
resultados

E-government 5,80 5,88 6,28 5,73 5,43 5,45 6,24 6,07 6,11 6,13 6,05 6,00 4,80 5,91

Tratamento utilizadores
5,65 3,75 5,69 5,58 6,50 4,82 5,76 5,36 6,07 5,75 5,62 5,43 5,20 5,62
como clientes
Parcerias externas e
5,24 5,13 5,18 5,06 4,50 4,45 5,38 4,92 5,52 4,67 5,62 5,86 4,40 5,19
alianças estratégicas
Métodos de participação
5,15 3,13 4,79 4,67 6,00 5,09 5,04 5,00 4,96 5,29 5,24 5,71 4,00 4,84
dos cidadãos

Fusões de organizações 4,65 4,25 5,14 4,72 4,86 5,09 5,08 4,86 5,07 4,96 4,67 4,57 3,80 4,81

Flexibilização do
4,68 4,13 4,31 4,88 4,79 4,50 4,36 4,36 4,71 5,04 5,00 3,86 3,60 4,67
emprego
Redução da dimensão
4,44 4,75 4,72 4,25 5,14 5,09 4,96 5,21 4,54 4,67 4,57 4,43 3,00 4,50
do Estado

Contratualização externa 3,50 3,25 3,62 3,53 3,79 2,36 3,64 2,79 3,50 2,83 3,14 5,00 2,60 3,36

Extensão da atividade do
3,59 3,25 3,03 2,95 3,36 3,64 3,25 3,79 3,71 3,82 3,67 3,57 3,40 3,34
Estado a outras áreas
Criação de organismos
3,25 2,25 2,72 2,51 3,36 2,91 2,64 2,36 3,25 2,58 2,62 3,14 2,20 2,69
autónomos ou empresas

Privatização 2,36 1,75 2,90 2,65 3,29 3,64 2,68 1,57 2,56 2,58 2,40 2,57 2,00 2,53

31
No que se refere às dinâmicas de reforma, os resultados apresentados na figura 21
demonstram que os inquiridos consideram que as reformas implementadas nos seus setores
de políticas foram definidas de forma claramente top-down e impulsionadas pelos políticos,
com um bastante reduzido nível de envolvimento público e sem o apoio dos sindicatos. Estes
resultados estão, portanto, em linha com a tradição administrativa napoleónica (Corte-Real,
2008). Para além disso, os inquiridos consideram que as reformas têm sido claramente
impulsionadas por situações de crise ou incidentes e têm versado maioritariamente sobre
medidas de contenção de custos, ao invés de direcionadas para a melhoria dos serviços. Estas
conclusões vêm portanto ao encontro do que Magone (2011) refere no seu artigo sobre o
processo de reforma da administração pública portuguesa.

Por fim, é necessário salientar que os inquiridos tendem a considerar que, apesar de as
reformas do setor público terem sido em número excessivo, estas não foram muito
consistentes ou abrangentes. Desta feita, não será de estranhar que considerem que as
reformas não foram genericamente bem-sucedidas.

Figura 20. Dinâmicas da reforma do setor público (valores médios)

Q. Por favor indique a sua perspetiva sobre a reforma do setor público, utilizando as escalas abaixo
indicadas. As reformas do setor público no seu domínio de política pública tendem a ser
Escala: 1= Total alinhamento com dinâmica da esquerda; 10=Total alinhamento com dinâmica da direita

32
Em termos comparativos, Portugal é dos países cujos inquiridos consideram que o processo de
reforma do setor público terá registado maiores níveis de intervenção política e menores
níveis de envolvimento público. De igual modo, os dirigentes portugueses são dos que
consideram que a crise/incidentes e a pressão da contenção de custos tiveram maior nível de
influência nos processos de reforma do setor público. De destacar, por fim, que os dirigentes
inquiridos em Portugal são aqueles que consideram que as reformas nos seus respetivos países
foram menos bem-sucedidas.

6.2. Nível organizacional

No respeitante ao nível organizacional, os inquiridos em Portugal reportaram uma utilização

claramente ou razoavelmente significativa de um conjunto bastante alargado de instrumentos
de gestão. Como é possível observar pelos resultados apresentados na figura 22, os
instrumentos de gestão que os inquiridos consideraram como sendo mais utilizados nas suas
organizações são a ‘gestão por objetivos e resultados’ ( ̅ =5,66), o ‘plano estratégico ou de
negócios’ ( ̅ =5,26), bem como as ‘entrevistas de avaliação de desempenho’ ( ̅ =5,22). Estes
resultados estão, portanto, em linha com a anteriormente referida elevada importância
atribuída ao enfoque nos impactos e resultados enquanto grande tendência de reforma (ver
ponto 6.1 e figura 19).

Para além destes instrumentos de gestão orientados para os objetivos e resultados, os valores
da figura 22 demonstram também uma significativa importância de instrumentos como
‘códigos de conduta’ ( ̅ =4,76) e ‘inquéritos ao cliente/utilizador’ ( ̅ =4,69). A importância
destes instrumentos de gestão vem, por conseguinte, confirmar a relevância atribuída a
tendências de reforma relacionadas com a transparência e a orientação para o cliente (ver
ponto 6.1 e figura 19).

Por fim, os instrumentos de gestão menos utilizados são a remuneração baseada no

desempenho ( ̅ =1,90), a descentralização de decisões financeiras ( ̅ =2,86) e a
descentralização de decisões relacionadas com o pessoal ( ̅ =3,29). Estes resultados coincidem,
portanto, com os níveis bastante reduzidos de autonomia de gestão anteriormente
referenciados (ver ponto 5; figura 15).

Estes resultados do questionário aplicado em Portugal não diferem, portanto, de forma

expressiva face aos resultados dos países em análise no ‘Cross-National Report’ do projeto
COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), já que há coincidência nos três instrumentos
mais importantes e nos três instrumentos menos importantes. No conjunto de
instrumentos menos utilizados será importante destacar que Portugal apresenta os
valores mais reduzidos de todos os países quanto à remuneração baseada no
desempenho (Portugal ̅ =1,90 vs. ̅ =3,06 nos restantes países) e quanto à descentralização
das decisões financeiras (Portugal ̅ =2,86 vs. ̅ =3,63).

33
 Figura 21. Relevância de diferentes instrumentos de gestão (valores médios)

Gestão por objetivos e resultados 5,66

Plano Estratégico ou de Negócios 5,26
Entrevistas de avaliação de desempenho 5,22
Códigos de conduta 4,76
Inquéritos ao cliente/utilizador 4,69
Postos de contacto com os cidadãos (ex: balcões… 4,39
Benchmarking 4,37
Sistemas de Gestão da Qualidade 4,17
Contratualização da gestão interna 4,17
Sistemas de Contabilidade Analítica 3,99
Gestão de risco 3,51
Descentralização de decisões relacionadas com o… 3,29
Descentralização de decisões financeiras 2,86
Remuneração baseada no desempenho 1,90

1 2 3 4 5 6 7

Q. Em que medida os seguintes instrumentos são utilizados na sua organização?

Escala: 1= Nunca; 7=Com muita frequência

Gestão de Desempenho

Os processos de definição de objetivos e de mensuração de resultados são considerados como

pedras angulares do New Public Management. Para o sucesso destes processos é importante,
como já se referiu anteriormente, ter objetivos claros e atividades fáceis de observar e de
aferir (Rainey & Jung, 2010). De igual modo, importa ainda perceber de que forma se mede o
desempenho das organizações e quais as consequências que poderão advir desse mesmo
processo de avaliação.

Os resultados apresentados na figura 23 demonstram, por um lado, que as organizações dos

inquiridos atribuem maior importância à mensuração de resultados e impactos ( ̅ =4,78) do
que à mensuração de recursos e processos ( ̅ =3,91). Estes valores são, portanto,
consistentes com os resultados anteriormente apresentados que identificavam um claro
‘enfoque nos resultados e impactos’ enquanto grande tendência de reforma e com a
importância atribuída aos instrumentos de ‘gestão de objetivos’ e de ‘entrevistas de
avaliação de desempenho’. Não obstante este enfoque nos resultados e impactos, os
valores da figura 23 indicam também que estes processos de avaliação de desempenho
tendem a ser algo inconsequentes, na medida em que é bastante pouco frequente que os
trabalhadores sejam penalizados ou recompensados pela concretização, ou não
concretização, dos objetivos.

34
 Figura 22. Relevância da gestão de desempenho (valores médios)

Medimos sobretudo inputs (rec. aplicados) e

3,91
processos

Medimos sobretudo resultados e impactos 4,78

Somos recompensados por alcançar os objetivos 2,50

Somos penalizados por não alcançar os objetivos 3,20

Políticos usam indicadores para monitorizar nosso

3,24
desempenho

1 2 3 4 5 6 7

Q. Em que medida as seguintes afirmações se aplicam à sua organização?

Escala: 1= Discordo totalmente; 7=Concordo totalmente

Os resultados de Portugal estão, portanto, em linha com os resultados médios dos países
analisados no ‘Cross-National Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b).
Tal como acontece em Portugal, os restantes países tendem a atribuir maior importância
à mensuração dos resultados e impactos, em detrimento dos recursos e dos processos. A
grande diferença que os resultados de Portugal apresentam está relacionada com a muito
baixa importância conferida pela administração pública em Portugal à atribuição de
recompensas pelo cumprimento de objetivos.

No que concerne às soluções de coordenação perante situações de conflito, os inquiridos em

Portugal referem que a tendência claramente mais expressiva é reportar o assunto a um nível
superior da hierarquia ( ̅ =5,68), ou eventualmente (embora com muito menor frequência)
a atores ou organismos políticos ( ̅ =3,91). Estes resultados demonstram, assim, a
orientação ainda claramente verticalizada da administração pública portuguesa.

35
 Figura 23. Soluções de coordenação (valores médios)

Reporta-se a um nível superior da hierarquia 5,68

Reporta-se a atores ou organismos políticos 3,91
Cria-se organ. de finalidade específica (permanente) 2,00
Cria-se grupo de trabalho ou projeto transversal 3,54
Cria-se acordo ou programa transversal 2,97
Decide-se a organização que lidera 3,17
Consultam-se organ, da soc. civil ou grupos de… 2,71
Consulta-se peritos relevantes (ex: cientistas ou… 3,00

1 2 3 4 5 6 7

Q. Quando a responsabilidade e os interesses da sua organização conflituam ou se sobrepõem às de

outra organização, a sua organização tipicamente…
Escala: 1= Discordo totalmente; 7=Concordo totalmente

Tal como acontece em Portugal, a solução mais frequente na resolução de problemas entre
atores na maioria dos 10 países iniciais do projeto COCOPS é efetivamente reportar o assunto
a um nível superior da hierarquia. No entanto, será importante destacar que o único país cujos
resultados são superiores aos de Portugal é a França ( ̅ =5,79) e que após estes dois países,
os valores mais altos são os de Espanha ( ̅ =5,43) e Itália ( ̅ =5,18). Estes resultados
confirmam, assim, que a cultura administrativa napoleónica destes países conduz
geralmente a uma maior verticalização das relações entre organismos. Importa ainda
destacar a relevância da criação de grupos de trabalho ou de projeto transversais
enquanto solução de coordenação mais comum em países como a Holanda e a Noruega,
ou como segunda solução de coordenação mais comum em países como o Reino Unido, a
Estónia, ou a Hungria.

6.3. Nível individual

A definição de objetivos e a aferição de resultados e impactos é, como já foi abordado

anteriormente, uma das ‘receitas’ mais importantes defendidas no âmbito do New Public
Management. Importa, assim, perceber qual a utilização que se dá aos indicadores de
desempenho, quer na gestão interna das organizações, quer nas suas relações com o exterior.

Tal como é possível observar pelos resultados apresentados na figura 25, os dirigentes públicos
de topo que responderam ao questionário utilizam os indicadores de desempenho sobretudo
na gestão interna das organizações, principalmente na avaliação da concretização dos seus
próprios objetivos e metas ( ̅ =5,70), na resposta a solicitações dos seus superiores
( ̅ =5,24), bem como na monitorização do desempenho dos seus colaboradores ( ̅ =5,66).
De acordo com os resultados, os inquiridos utilizam também indicadores de desempenho

36
com uma certa frequência para identificar problemas que necessitem de atenção
( ̅ =5,17), ou para promoverem processos de aprendizagem e melhoria ( ̅ =4,93).

Ainda que os inquiridos não atribuam tanta importância quanto à utilização de

indicadores de desempenho para fins internos, os resultados apresentados na figura 25
denotam, ainda assim, um razoável nível de utilização de indicadores de desempenho
para fins externos.

Figura 24. Uso dos indicadores de desempenho (valores médios)

Avaliar concretização dos seus objetivos 5,70

Monitorizar desempenho dos colaboradores 5,66

Identificar problemas a requerer atenção 5,17

Promover aprendizagem e melhoria 4,93

Responder às solicitações dos superiores 5,24

Comunicar atividade organiz. a cidadãos e
4,39
utilizadores
Relacionar-se com stakeholders externos (ex.
4,41
Grupos de interesse)
Gerir imagem da organização 4,40

1 2 3 4 5 6 7

Q. No seu trabalho utiliza indicadores de desempenho para…

Escala: 1= Nunca; 7=Com muita frequência

Para efeitos de comparação entre países, criaram-se duas variáveis compostas: uma que se
reporta à importância da utilização de indicadores de desempenho para fins externos e que
agrega os três primeiros itens da figura 25; e, uma segunda variável, que se reporta à
importância da utilização de indicadores de desempenho para fins internos e que agrega os
cinco restantes itens. De acordo com os resultados apresentados no ‘Cross-National Report’
do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), Portugal é dos países cujos inquiridos
utilizam indicadores de desempenho para fins externos de forma mais expressiva (apenas
o Reino Unido apresenta valores superiores) e o país que utiliza esses indicadores de
desempenho para fins internos de forma mais expressiva. Estes resultados poderão ser
explicados pelo enorme ênfase que o processo de reforma administrativa em Portugal
tem atribuído aos resultados e impactos e à avaliação de desempenho, tal como
anteriormente demonstrado.

37
7. Impacto da Crise Financeira na Administração Pública

Tal como é sabido, Portugal tem sido severamente afetado pela atual crise económica e
financeira. Os últimos cinco anos foram claramente marcados por um discurso de austeridade,
sobretudo no quadro do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) para o
período 2011-2014, definido entre o Governo Português de então, os principais partidos da
oposição (atualmente no Governo) e a designada troika (Comissão Europeia, Banco Central
Europeu e Fundo Monetário Internacional).

Em relação à Administração Pública, o PAEF previa, entre outras medidas, alguns planos de
contenção de custos relacionados com as parcerias público-privadas e com empresas estatais,
a implementação de serviços partilhados, bem como a adoção de diversas medidas ao nível de
gestão de pessoal (congelamento de contratações e limitação de promoções; congelamento e
cortes de salários; etc). Para além disso, previa-se a definição de planos de reestruturação de
áreas com excesso de trabalhadores e com recursos excessivo a horas extraordinárias. Por fim,
previa-se igualmente cortes nas pensões de velhice e em prestações sociais.

Medidas de contenção de custos e cortes (figura 26). Numa das questões apresentadas,
solicitava-se aos inquiridos que referissem qual a principal estratégia de contenção de custos
no seu setor de políticas, tendo sido utilizada nesta questão a tipologia de estratégias
apresentada por Pollitt e Bouckaert (2011): cortes proporcionais transversais a todas as áreas
(cheese-slicing); cortes direcionados de acordo com definição de prioridades; e, poupanças
geradas por produtividade.

De acordo com os planos de contenção de custos definidos no PAEF, previa-se um relativo

equilíbrio entre as diferentes abordagens, já que as medidas relacionadas com a gestão de
pessoal tendem a seguir uma abordagem proporcional por serem genericamente transversais
a toda a administração pública (exceção de alguns grupos profissionais ‘corporativos’), ao
passo que os cortes nas prestações sociais e pensões refletem abordagens de contenção de
custos de natureza direcionada.

Tal como é possível observar na figura 26, a estratégia mais comummente utilizada terá sido
claramente a da aplicação de cortes direcionados (50% dos inquiridos), seguindo-se uma
abordagem visando poupanças geradas por produtividade e eficiência (29,5%). De acordo com
as opiniões dos inquiridos, a preponderância da primeira estratégia é particularmente visível
nos setores da Cultura (60%), Economia (57,3%), Transportes e Infraestruturas (57,1%), e
Proteção Social (54,5%), ou seja, setores que estão relacionados com grande investimentos
públicos ou com elevados montantes gastos em prestações sociais. Por sua vez, os setores em
que este tipo de estratégia é menos preponderante são a Defesa (33%) e os Negócios
Estrangeiros (37,5%).

Por outro lado, a contenção de custos resultante de poupanças geradas por produtividade e
eficiência terá sido uma estratégia particularmente importante nos setores da Cultura (40%),
dos Serviços Gerais da Administração Pública (39,5%), da Justiça, Ordem Pública e Segurança

38
(37,5%), da Proteção Social (36,4%) e da Saúde (33,3%) – resultados que se considera estarem
relacionados, sobretudo, com processos de racionalização de estruturas e de processos.

Figura 25. Principais medidas de corte ao nível organizacional (%)

Nenhuma/ Sem Cortes proporcionais

necessidade de de forma horizontal
abordagem; 2,0 em todas as áreas;
18,4

Cortes direcionados Poupanças geradas

de acordo com áreas por produtividade e
prioritárias; 50,0 eficiência; 29,5

Q. Na resposta à crise financeira, de que forma descreveria a abordagem geral para gerar poupanças no
seu domínio de política pública? (escolha apenas uma)

Estratégias de Poupança. Tal como é possível observar através dos resultados da figura 27, as
estratégias de poupança que os inquiridos consideram terem sido mais incisivas prendem-se
com o congelamento ( ̅ =6,46) e cortes ( ̅ =6,27) nos salários, bem como com o
congelamento de contratações ( ̅ =5,45). De acordo com os inquiridos, outras tipologias
de estratégias de poupança particularmente expressivos terão sido o adiamento ou
cancelamento de novos programas e políticas públicas ( ̅ =5,28), ou cortes em programas
existentes ( ̅ =5,14). Por sua vez, as estratégias de poupança que os inquiridos referiram
como menos expressivas terão sido demissão de funcionários ( ̅ =1,72), aumento de taxas
e encargos para o utilizador ( ̅ =2,30), ou mesmo a redução nos serviços de atendimento
dos cidadãos (front-office) ( ̅ =2,76). A propósito deste último conjunto de resultados,
importa reforçar que o questionário foi aplicado no final do ano de 2012, pelo que estes
ainda não refletem a aplicação do programa de rescisões amigáveis.

Procedendo a uma análise por setores de política, não se encontram diferenças

expressivas face às tendências gerais acima descritas. Os únicos resultados que merecem
destaque neste âmbito serão a elevada importância no setor da Defesa de estratégias de
poupança relacionadas com cortes em programas existentes ( ̅ =6,08 vs. 5,14 no geral) e
com o cancelamento ou adiamento de novos programas ( ̅ =6,00 vs. 5,28 no geral).

39
 Figura 26. Importância de medidas de contenção de custos (valores médios)

Congelamentos salariais 6,46

Cortes salariais 6,27

Congelamento de contratações 5,45

Adiamento ou cancelamento de novos programas 5,28

Cortes em programas existentes 5,14

Redução nos serviços de apoio (back office) 4,31

Redução nos contactos diretos com os cidadãos… 2,76

Aumento de taxas e encargos para o utilizador 2,30

Demissão de funcionários 1,72

1 2 3 4 5 6 7

Q. Na resposta à crise financeira, em que medida a sua organização aplicou as seguintes medidas de
contenção?
Escala: 1= Não aplicou; 7=Aplicou em larga escala

Tendo em consideração os resultados de Portugal e os dos restantes países em análise

(ver Kickert et al (2013)), é possível observar que existe uma grande variação entre países
no que concerne à incidência das diferentes estratégias de poupança. Desde logo,
denota-se que as estratégias mais utilizadas no conjunto dos países foram o
‘congelamento de admissões’ e o ‘congelamento de salários’, ao passo que as estratégias
menos utilizadas terão sido o aumento das ‘taxas imputadas aos utilizadores’ e a
‘demissão de funcionários’, bem como a ‘redução de postos de atendimento dos
cidadãos’ e os ‘cortes salariais’. Com efeito, a estratégia de cortes salariais terá sido uma
estratégia pouco expressiva na grande maioria dos países, à exceção de Portugal, Espanha
e Estónia. Portugal e Espanha, em conjunto com o Reino Unido, destacam-se ainda pela
particular incidência de estratégias de contenção de custos ao nível do ‘congelamento de
salários’, bem como dos ‘cortes em programas em curso’ e do ‘cancelamento/adiamento
de novos programas’. Importa, por fim, referir que praticamente nenhuma estratégia de
poupança teve uma expressão significativa na Alemanha ou na Noruega (sobretudo nesta
última), o que vem comprovar que estes dois países quase não sofreram os efeitos da
crise.

40
8. Impacto da Reforma da Administração Pública

Um dos principais objetivos do presente estudo é exatamente a obtenção de informação

sistemática sobre a forma como os dirigentes públicos de topo avaliam o impacto das
diferentes reformas do setor público, quer sejam as grandes tendências de reforma ao nível do
seu setor de políticas, quer sejam as reformas ao nível da gestão das suas organizações.

No que concerne à avaliação geral da evolução da administração pública nos últimos 5 anos
(ver figura 28), apenas uma pequena percentagem dos inquiridos (16%) considera que houve
uma clara melhoria (categorias 8 a 10 numa escala de 1-10). Uma larga parte dos inquiridos
(45,8%) considera que a administração pública não registou alterações significativas
(categorias 4 a 7), ao passo que 37,3% dos inquiridos considera que a administração pública
piorou claramente no decorrer dos últimos 5 anos.

Figura 27. Avaliação geral da Administração Pública (%)

37,3% 45,8% 16,9%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Piorou Sem alterações significativas Melhorou

Q17. Em comparação com a situação de há 5 anos atrás, como classifica o desenvolvimento da situação
da administração pública no seu país?
Escala: 1= Pior; 10=Melhor

Os resultados indicam ainda que esta avaliação geral tendencialmente negativa ( ̅ =4,68) será
ligeiramente mais expressiva nos inquiridos que ocupam postos de direção intermédia
( ̅ =4,66) do que entre os dirigentes superiores inquiridos ( ̅ =4,75). Já ao nível dos setores
de atividade, aqueles cujos inquiridos apresentam uma atitude mais crítica são os setores
da Cultura ( ̅ =2,40), do Ambiente ( ̅ =3,29) e dos Negócios Estrangeiros ( ̅ =3,86). Por sua
vez, os dirigentes menos críticos quanto à evolução da Administração Pública nos últimos
5 anos são os dos setores do Emprego ( ̅ =6,07), das Finanças ( ̅ =5,50), da Educação
( ̅ =5,40) e da Proteção Social ( ̅ =5,05). Importa registar, a este propósito, que os valores
registados nos três setores sociais (Emprego, Educação e Proteção Social) causam alguma
estranheza face aos cortes que sofreram e não estão em linha com os valores da avaliação
por diferentes indicadores de desempenho (figura 29).

Comparando os resultados de Portugal com os dos países analisados no ‘Cross-National

Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), Portugal é claramente o país
que tem a maior percentagem de inquiridos que considera que a administração pública
piorou significativamente, bem como o país que tem a menor percentagem de inquiridos

41
que considera que se registou uma significativa melhoria. Para além dos inquiridos
portugueses, aqueles que apresentam uma posição mais negativa face à evolução da
administração pública dos seus países são os espanhóis, ao passo que os inquiridos da
Holanda, da Estónia e da Noruega são aqueles que têm uma avaliação mais positiva.

Para além desta avaliação global, o questionário incluiu também uma pergunta na qual se
solicitava aos inquiridos que avaliassem a evolução da administração pública nos últimos 5
anos (escala de 1-7) relativamente a um amplo conjunto de indicadores de desempenho. De
acordo com os resultados apresentados na figura 29, os inquiridos consideram que se
registaram algumas ligeiras melhorias quanto à qualidade do serviço prestado ( ̅ =4,95), à
inovação ( ̅ =4,91), à igualdade no acesso aos serviços ( ̅ =4,78), ao comportamento ético
dos trabalhadores ( ̅ =4,75), à eficiência ( ̅ =4,66), bem como ao tratamento justo dos
cidadãos ( ̅ =4,52). Por sua vez, as dimensões em que os inquiridos consideram que se
registaram claras deteriorações são ao nível da atratividade do setor público como
empregador ( ̅ =2,62), da motivação dos recursos humanos ( ̅ =3,23), da coesão social
( ̅ =3,38), ou mesmo da confiança dos cidadãos no setor público ( ̅ =3,52).

Figura 28. Importância de diferentes dimensões de desempenho (valores médios)

Qualidade do serviço prestado 4,95

Inovação 4,91
Igualdade acesso aos serviços (pelos cidadãos) 4,78
Comportamento ético dos trabalhadores públicos 4,75
Custos e eficiência 4,66
Tratamento justo dos cidadãos 4,52
Redução da burocracia interna 4,44
Transparência e abertura ao exterior 4,41
Eficácia das políticas públicas 4,13
Participação e envolvimento do cidadão 4,02
Coerência e coordenação entre políticas 3,77
Confiança dos cidadãos no setor público 3,52
Coesão social 3,38
Motivação dos RH e atitudes face ao trabalho 3,23
Atratividade do setor público como empregador 2,62

1 2 3 4 5 6 7

*
Q22. Pensando sobre o seu domínio de política pública durante os últimos cinco anos, de que forma
classificaria o comportamento da administração pública relativamente aos seguintes assuntos?
Escala: 1=Piorou significativamente; 7=Melhorou significativamente

42
Ao comparar os resultados de Portugal e dos restantes países em análise no ‘Cross-National
Report’ do projeto COCOPS (Hammerschmid, et al., 2013b), é possível observar-se que os
resultados da avaliação dos inquiridos portugueses seguem, de uma forma geral, as
tendências gerais. Este alinhamento com a média dos restantes 10 países regista-se
sobretudo ao nível da ‘eficiência’, da ‘justiça no tratamento dos cidadãos’, da
‘participação e envolvimento dos cidadãos’, bem como a ‘confiança dos cidadãos no setor
público’.

Não obstante esta similitude em alguns indicadores de análise, observam-se também

algumas variações dignas de registo. Por um lado, Portugal regista valores
significativamente acima da média ao nível da ‘redução da burocracia interna’ e da
‘inovação’ (sendo mesmo o país com os valores mais altos), e valores ligeiramente acima
da média ao nível do ‘comportamento ético dos trabalhadores’ e da ‘qualidade do
serviço’. Por outro lado, os valores de Portugal estão ligeiramente abaixo da média ao
nível da ‘transparência e abertura ao exterior’, da ‘eficácia das políticas’, ou mesmo da
‘coerência e da coordenação das políticas’. Além disso, registam-se valores bastante
abaixo da média ao nível da ‘coesão social’, da ‘motivação dos funcionários’, mas
sobretudo ao nível da ‘atratividade do setor público enquanto empregador’.

43
9. Conclusão

O processo de reforma da Administração Pública portuguesa tem sido geralmente

caracterizado como resultado de uma influência conjugada dos princípios do New Public
Management e de fatores mais contextuais, tais como a importância da cultura
administrativa de inspiração napoleónica ou o processo tardio de democratização. Com
efeito, não obstante a orientação do discurso reformista com os princípios do New Public
Management (Araújo, 2001; Carvalho, 2007), influenciada sobretudo por processos de
europeização (Magone, 2011), a implementação de tais princípios foi condicionada pela
influência de valores associados à Administração Pública Tradicional (Corte-Real, 2008).
Face a esta dupla influência, poder-se-á referir que a Administração Pública Portuguesa se
alinha com o modelo Neo-Weberiano (ver Pollitt e Bouckaert (2011)), tal como Ongaro
(2009) refere ser comum nos países da Europa do Sul.

Esta dupla influência denota-se, desde logo, pelos valores que os inquiridos consideram
mais importantes para nortear o desempenho das suas funções e as atividades da
administração pública em geral. Por um lado, os valores que os inquiridos consideram como
mais relevantes no desempenho da sua atividade de dirigentes são o ‘uso eficiente de
recursos’ e a ‘concretização de resultados’, ao mesmo tempo que consideram que o valor da
‘eficiência’ deverá nortear a atividade da administração pública. Por outro lado, atribuem
também um significativo nível de importância a valores mais relacionados com a
Administração Pública Tradicional, quer seja ao nível dos seus papéis enquanto dirigentes
(‘assegurar implementação imparcial de leis e regras’), quer seja ao nível da forma como a
administração pública deve funcionar (‘enfoque no cidadão’ e ‘provisão estatal’).

Os resultados do questionário evidenciam igualmente a dupla influência acima referida ao

nível dos contextos de funcionamento das organizações públicas. A influência managerialista
denota-se, por exemplo, pelas perceções dos dirigentes quanto ao enfoque que as
organizações públicas têm desenvolvido relativamente à definição de objetivos claros e
mensuráveis, bem como quanto à ampla utilização dos objetivos na gestão interna e externa
das organizações. Já a influência napoleónica revela-se pela bastante reduzida autonomia dos
dirigentes, sobretudo ao nível da gestão de recursos humanos, pelo elevado grau de
politização, bem como pela orientação bastante verticalizada e intraorganizacional da relação
entre atores, o que resulta em claros défices de coordenação.

Por fim, o carácter Neo-Weberiano denota-se, ainda, no facto de os inquiridos terem definido
como tendências de reforma bastante importantes a transparência e governação aberta, a
redução da burocracia interna, o enfoque nos impactos e resultados, ou mesmo a
preocupação com os cidadãos. Estas tendências de reforma alinham-se, sobretudo, com o
designado Pós-NPM, o qual resulta, ele próprio, de uma conjugação de valores da
Administração Pública Tradicional e do New Public Management.

Não obstante este carácter reformista, a análise das principais dinâmicas de reforma
evidencia a influência ainda prevalecente da cultura administrativa napoleónica, na medida em
que os inquiridos consideram que o processo de reforma seguiu uma abordagem top-down e

44
foi claramente liderado por atores políticos, não contando com expressivo envolvimento de
atores da Sociedade Civil (cidadãos e sindicatos).

Para além desta influência da cultura napoleónica, uma outra importante dinâmica de reforma
do setor público parece ter sido a orientação para a contenção de custos. Com efeito, a
situação de debilidade económica e financeira que o país atravessa há pelo menos uma década
tem claramente marcado o processo de reforma do setor público em Portugal (Magone, 2011).
Esta orientação para a contenção de custos tem sido intensificada no atual contexto de crise,
registando-se cortes, sobretudo, ao nível dos recursos humanos (congelamento e cortes
salariais, bem como congelamento de contratações), mas também ao nível do adiamento ou
cancelamento de novos programas, ou de cortes nos programas existentes.

A conjugação das dinâmicas da perpetuação de algumas características da Administração

Pública Tradicional com a orientação para a contenção de custos parece contribuir para a
forma negativa como os dirigentes inquiridos avaliam o processo de reforma do setor público.
Muito embora os inquiridos considerem que se registaram ligeiras melhorias ao nível da
qualidade do serviço prestado, da inovação, do comportamento ético dos trabalhadores e da
eficiência dos serviços, consideram igualmente que se registaram significativas piorias ao nível
da coordenação entre políticas, da coesão social e da confiança dos cidadãos no setor público,
mas sobretudo ao nível da atratividade do setor público enquanto empregador e da motivação
dos funcionários.

Como se pode observar, o processo de reforma do setor público em Portugal revela claras
dinâmicas híbridas. Por um lado, tem vindo a registar-se, sobretudo na última década, um
claro alinhamento managerialista ao nível da orientação para a eficiência e controlo de custos
e do enfoque em objetivos e resultados. Por outro lado, muitas das características da
Administração Pública Tradicional vistas como problemáticas para o funcionamento do
sistema, tais como o legalismo, a politização e a centralização da tomada de decisão, mantêm-
se ainda bastante evidentes, sendo percecionadas como condicionantes do sucesso das
reformas.

45
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