Ensaios e debates
Manifestação de entidades favoráveis à Reforma Agrária, no saláo Negro do Congresso Nacional
A reforma agrária
Plioio dc Arruda Sampaio
Depu(«e» Uder do Pvtido dos Tnbilfasdorvs
oa C im in Fcdcnl
Definição
Na sua acepção moderna, a reforma
agrária é uma expressão usada para
identificar um processo econômico,
político e social bem dcfmido: o
processo de transformação da
estrutura agrária dc um país
mediante ações patrocinadas c
dirigidas pelo E^ado. Algumas
reformas agrárias começaram como
revoluções agrárias (México, Bolívia)
ou no bojo dc revoluções sociais
mais amplas (China, Cuba e
Nicarágua) mas terminaram sob
Reforma Agrária
controle do novo tipo dc Estado
que a revolução agrária ajudou a
criar ou que a própria revolução
moldou. Outras reformas foram
planejadas c dcscnvolveram-sc
sempre sob o controle do Estado
capitalista (Japão, Itália,
Formosa etc). Muitas ficaram
pela metade ou foram
interrompidas abruptamente por
causa de mudanças substanciais
no esquema de poder
(Guatemala, Chile, Peru,
Honduras).
Em todos os processos que
alcançaram um mínimo de
desenvolvimento o que mudou foi
a **es(rutura agrária*' >conceito
complexo que abrange, não apenas
o padrão dc distribuição da
propriedade da terra, mas uma
série bastante ampla de relações
econômicas, políticas c sociais que
estão estreitamente ligadas a esse
padrão: a distribuição da renda, a
tecnologia agrícola, o padrão do
uso c posse dos solos, o sistema dc
comercialização, as relações
sociais e dc trabalho c o esquema
de poder político no meio rural.

Mas, SC o conceito dc reforma
agrária expressa etaramente esse
processo, oáo descreve, com a
mesma clareaa, os motivos que
kvam os Estados a rcalÍTarcm
reformas agrárias, nem os reais
objetivos desses processos.
Há reformas agrárias
determinadas pela necessidade dc
remoser obstáculos estruturais á
modernUação econômica c
tccnológjca da produçlo; há
reformas agrárias determinadas
peta necessidade dc mudar a
estrutura da produçáo ou das
exportações agrícolas; há reformas
agrárias provocadas pela
nccc.vsidadc dc povoar e garantir a
soberania nacional cm certas
repões; há reformas agrárias que
objetivam criar empregos,
combater a pobre/a, garantir a
produçáo dc alimentos. Enfím,
uma síric dc motivos das mais
variadas ordens podem,
isoladamente ou cm conjunto,
provocar processos dc reforma
agrária. A clara determinação
desses motivos possit^lita não
apenas uma idcntifKação m w
clara dos objetivos re^s do
processo (nem sempre explícitos,
mas sempre mais importantes para
a interpretação correta dos casos
conaclos de reformas do que os
objetivos formalmcntc expressos)
como oferece os únicos critérios
válidos para uma avaliação
ot^tiva dos seus resultados.
Similarmente, uma clara
identificação dos fatores que
determinaram a necessidade ou a
conveniência de uma reforma
agrária, cm uma dada sociedade,
constitui preliminar decisiva para o
seu correto equacionamento como
proposta, tanto no plano
cconômico-social, como no plano
político c no plano do instrumental
jurídico para rcati/áda.
Daí porque a pergunta bá.sica a se
Ensaios c debates
farcr, ao tratar do problema
reforma agrária na Constituinte
consiste em saber: que fatores
econômicos, sociais c políticos
colocam para o Estado brasileiro a
necessidade dc rcali/ar uma
reforma agrária, boje, em nosso
país?
A resposta a essa questão permite
dar resposta correta á questão
seguinte (que se coloca como
logicamente necessária): que tipo
dc reforma agrária deve ser
reali/ada no Brasil, hoje?
As respostas a essas duas questões
fornecem os parâmetros para a
formulação dos instrumentos
jurídicos que o Estado requererá
para planejar c executar a reforma.
Aí entrará o problema da reforma
agrária na Constituição.
Fatores determinantes
A primeira questão pode começar
a ser respondida com uma
negativa; se o fim da reforma
agrária for o dc remover um
obstáculo estrutural que esteja
entravando o crescimento da
produção ou a introdução dc
lccnolo^a.s agrícolas modernas,
mais cricicnics c produtivas do que
as tradicionais pode-se afirmar
que jã não mais se requer a
realização dc uma reforma agrária
no país. Ou, para dizer o mesmo: a
estrutura fundiária brasileira,
apesar do seu elevado grau dc
concentração da propriedade e da
posse da terra (índices Gini entre
0,95 e 0,90 numa escala onde o
máximo é igual a 1,00) não
constitui um “gargalo” impcdiiho
do aumento da produção e da
produtividade.
Os dados cslalísiicos. tanto do
crc-scimcnio da produçáo como da
melhoria da produtividade
(volume produção por ha cultivado
ou volume produção por pessoa
ocupada no cultivo), embora não
autorizem a propaganda ufanista
dos interessados, demonstram que
o setor agropecuário brasileiro
está dotado dc razoável dinamismo
e que vem crescendo a um ritmo
ba^ante aceitável, tanto quando
comparado com o dc outros países
como com o ritmo dc crescimento
da popubção.
As estatísticas mostram ainda que
o setor agrícola - embora
crescendo a um ritmo inferior ao
dos outros setores • tem sido capaz
dc divcrsiflcar-sc, dc diversificar
suas exportações c dc rcati/.ar
algumas “façanhas” imporianic.s.
como a dc expansão da soja, da
agricultura energética, da
mecanização, da agricultura
irrigada, do uso dc insumos
modernos etc.
Mostram ainda os dados
estatísticos que esses avanços,
embora não sejam uniformes,
estão longe dc se circunscreverem
cxclusivamcntc 3 um único pólo
moderno diferenciado c bem
definido. Trata-se dc um proccs.so
com incidência mais acentuada cm
São Paulo c nos Estados do Sul,
mas que se verifica, cm alguma
medida, cm todas as regiões do
país. O setor agrícola constitui
hoje fundamcntalmcnic um setor
capitalista, tanto no sentido dc que
opera .seguindo critérios dc
racionalidade capitalista (produçáo
para o mercado, remuneração do
capital, trabalho assalariado,
renovação constante da lecnolo^a
cm função dc cálculos dc
bcncfício-cusio etc.) como no de
que, apesar da existência dc
importantes "holsões dc atraso”,
não são estes que definem o ritmo
da produçáo agropecuária. Kste
ritmo depende hoje claramcntc dc
desempenho moderno, dinâmico,
capiialtsia. do setor agrícola.
Ago/Nov 88

lústa cün&tala^io pcrmiic umj
primeira aproximarão à pergunta
U)brc a.%nccc&sidadcs da reforma
agrária no Rrasil. Com efeito, de
maneira geral, os Bsiados
capilalisias rcali/aram reformas
agrárias para abrir camiriho à
produção capilalisia. entravada
pela permanência, no campo, de
estruturas econômicas, sociais c
políticas anacrônicas c
insuficientes, herdadas de períodos
anteriores (feudalismo, priniuçâo
mercantil simples, sistema colonial
ele.).
Por que um Hslado c.apílalisla,
como ê o Hslado brasileiro, teria
que f;uer uma ref«>rma agrária da
sua estrutura agrária se a maneira
capitalista de produxir já se
desenvolveu solidamente cm seu
meio rural? A resposta correta ã
primeira questão 6 a de que o
Brasil não precisa de uma reforma
agrária para abrir caminho á
introdução ou implantação do
capitalismo no campo ou para
superar a estagnação nu o
crescimento dcmasiadamcnic lento
da sua produção agrícola ou,
(inalmcntc, para acelerar a
modernização tecnológica da sua
prrxiuçáo agropecuária.
Sc essa resposta for correta, por
que então a reforma agrária está
colocada no clcna> das questões
políticas mais importantes da
atualidade? Por que Iodos os
partidos a insCTCsem cm seus
programas? Por que o gosrrno
proclama lralar*sc de um
programa prioritário? Por que o
Presidente da República deslocou
se ató Roma para discutir o
assunto com o Papa? Por que o
debate da reforma agrária foi tão
intenso na Constituinte?
Nenhum analista sério da
sociedade brasileira atual p<xlc
aceitar o argumento de que Iodas
essas modificações sejam o
Reforma Agrária
Ensaios c debates
resultado da postura radical de
pequenas minorias idcologi/adas
que levantaram
vüluniaristkamcnic uma questão
artificial. Obviamcnic nenhum
pequeno grupo leria forças para
tal façanha.
A reforma agrária coloca-se hoje
com a intensidade c a
üramaltcidadc que assumiu na
Constituinte porque tem uma
causa real, porque constitui a
resposta adequada a um
impcralbx) do dcscnstilvimenio
econômico, social e político da
Nação bra.síleira. B.sta causa real
da necessidade da reforma agrária
chama-se pobre/a rural - malri/
Kísica da pobre/a urbana c,
portanto, da pobre/a cm geral no
Brasil.
5icgundu estudos da FAO (1.080),
43% das famílias rurais,
correspondendo a 3.400.000
famílias c a aproximadanienie 17
milhões de pcs.soas (população
superior á de 14 dos 20 países
latino-americanos) situam-se
abaixo da "linha da pobreza
absoluta". Conceito cunhado pelos
organismos internacionais de
dcscn\x>lvímcnio (Banco Mundial,
FAO), a "linha da pobre/a
absoluta" de.signa nís-cís de
carência de recursos que
comprometem a própria
reprodução da vida humana.
A po)>rc/a rural gera inúmeras
consequências; migração campo-
campo (germe da violência rural),
migração campo-cidade (germe da
pobreza urbana, da crise da
moradia, do agrasameniu dos
problemas sanitários nas
metrópoles, da escalada da
marginalidade c da violência nas
cidades), subordinação política dos
massas rurais ao "coroncllsmo"
ele. Não é o caso de reproduzir
aqui as cifras demonstrativas
dessas chagas soei,ais, mus de
assinalar que a pobreza rural
deriva dirctamcnic da estrutura
fundiária. Com efeito, o mesmo
estudo da FAO que constatou a
existência dos 17 milhões de
pessoas "absolutamcnic pobres"
no campo brasileiro pôde
csl.itx;lcccr uma correlação direta
entre grau de pobre/a c a grande
concentração da propriedade da
terra: os municípit>s que
apresentam maiores ínüiecs de
pobreza (maior número percentual
de pol>rcs entre a população c grau
de pobre/a maior entre os pobres)
são os que ostentam tamln^m os
maiores índices de concentração
da propriedade da terra.
!^sa imensa po)>re/j não ê
residual c portanto não se pode
aceitar a lese falaciosa de que será
eliminada gradalivamente á
medida que SC for completando a
transítumação capitalista do
campo. Pelo contrário, os
cinquenta anos de modernização
do capitalismo agrário parecem
evidenciar a tese contrária. Com
efeito, o capitalismo tal como se
implantou e vem se dcscns'olvendo
no Rrasil tem se mostrado capaz
de transformar a estrutura de
produção agropecuária, de
melhorar as técnicas produtivas, de
aumentar o \'oIumc da produção;
mas não tem demonstrado a
mc.sma capacidade para elevar o
padrão de vida da população rural.
Rm Iodas as ciap.ss do proccvso de
capitalização da agropecuária, o
fenômeno da pobreza não só
esteve presente como foi até certo
ponto alimentado pelas próprias
mudanças econômicos c .sociais
que a própria capitalização
acarretou. Diante dc.ssa
eonsi.tiação. comprovada
empiricamente cm vários estudos,
vários analistas chcgar.im alé
mesmo a propor uma
interpretação da modernização
tecnológica e econômica do campo

brasileiro como um processo
perverso de recriação da pobreza
rural.
A evidencia da incapacidade do
desenvolvimenio capilalista da
agricultura brasileira de eliminar
cndogcnamcntc o fenômeno
alarmante da pobreza rural coloca
para o falado bra.siiciro a
necessidade de intervir no
proccs.so. a Hm de dar solução ao
protdcma.
Mas. por que esse Estado burguês
brasileiro tem necessidade de
eliminar a pobre/a rural?
Conviveu com ela durante tantos
anos, por que seria imperioso
alacã-la vigorosamente agora?
A resposta a estas questões pode
ser assim resumida: porque essa
pobre/a, antes tolerada, assumiu
proporções que dão origem a duas
ordcfLS de fatores de
dcscstabili/ação social c polilica,
altamcntc perigosos para o Estado
burguês. Por um lado. essa
pobre/a, resultado de uma
sobrccxploração do trabalho do
homem do campo, já não d mais
aceita como algo natural c
imutável pela massa rural, cuja
postura conformada c fatalista
vem-se transformando
rapidamente, inclusive pelo efeito
da penetração de novas iddias c
concepção de vida, iraAsmitida
pelos meios modernos de
comunicação (rádio c TV). As
ocupações de terra, os conflitos
violentas, a expansão dos
sindicatos c associações de
camponeses são expressões dessa
mudança de mentalidade, que
embora ainda se encontre cm
estado embrionário já mostra um
caráter explosivo. E não ó apenas o
homem do campo que começa a
rejeitar c a denunciar sua prõpria
situação de miséria. Outros setores
influentes da nos.sa S4KÍcdadc
como a Igreja, a universidade, os
Ensaios c debates
sindicatos urbanos combativos
passaram a se solídart/ar com a
lula do homem do campo. Essas
instituições cncarrcgam-sc hoje de
divulgar, nas cidades, as
arbitrariedades, os assassinatos, a
violência dos grandes proprietários
c a palrtKinar campanho.s de apoio
aos movimentos camponeses,
constituindo<sc cm fatores
importantes de uma tomada de
consciência nacional a respeito da
impropriedade da estrutura
fundiária que gera c perpetua cs.sa
miséria. A consciência cad.i vez
mais expandida de que c.ssa
miséria não responde a um
imperativo da natureza ou das leis
econômicas, mas à intransigência
de grupos privilegiadas, alimenta c
radicaliza a oposição ao regime
Capitalista c opera como um dsts
elementos de instabilidade do
processo político brasileiro.
Por outro lado, essa pobreza
invade as cidades e provoca não só
uma deterioração acelerada c
ameaçadora da qualidade da vida
nos centros urbanos mais
populosos (que constituem hoje o
centro nervoso do capitalismo
brasileiro) como o esgarçamento
do próprio tecido social. Já
ninguém desconhece que a
extraordinária escalada da
violência urbana, cm cidades como
Rio, São Paulo. Beto Horizonte.
Recife, é a consequência direta da
acelerada migração campacidade,
provocada pela situação de miséria
do trabalhador rural. (De 1.970 a
1.980, quase 16 milhões de pessoas
mudaram-se do campo para as
grandes cidades.)
Economistas c sociólogos
burgueses consideraram a
acelerada migração um fator
positiv*o nas etapas iniciais do
processo de indu.Mr>atização, na
medida em que coIikou à
disposição da indústria nascente
um enorme “exército de raserva”,
para operar como fator de redução
de custos, c lambem na medida cm
que não provocou con.scqiicncias
sociais mais nocivas, de vez que a
indústria nascente absorvia grande
quantidade de mão-de-obra e que
o espaço urbano ainda amplo
podia sempre abrigar mais gente,
iloje, até esses começam a
convergir para uma posiç.ão
distinta. Na etapa atual do
procc5>so du desenvolvimento, a
indústria já não requer um
“exército de reserva“ tão ^ande.
acampado ao lado dos fábríco-s, até
porque a tecnologia industrial
mosferna absorve menos força de
trabalho. Em contrapartida, a
excessiva aglomeração utlxma,
inicnsiricandu a competição por
espaço, pelas fontes aquíferas c
provocando uma defasagem
crescente entre a infra-estrutura
urbana c as exigcncia.s de
funcionamento cfícicntc das
cidades, fundamenta cada vez mais
a idéia de que as dcscconomixs
que assa enorme aglomeração
provoca superam de muito as
economias de escala que
aglomerações menoras
representaram cm períodos
anteriores. Já ninguém discute a
necessidade de desacelerar o ritmo
de migração campo-cidade para
poder dar um mínimo de cnciência
à.s estruturas urbanas • condição,
por sua vxz, da cnciência do
próprio processo econômico
industrial.
Ao lado dos economistas c
sociólogos, urbanistas, arquitetos c
administradores públicos
coasialam, de modo consensual, a
impossibilidade prática de dar
soluções minimamente aceitáveis a
proMcmas como os de moradi.i,
transportes c higiene urbana,
enquanto as grandes cidades
continuarem explodindo como o
vêm fazendo, nas últimas décadas.
E todos sabem que, .sem reduzir os
Ago/Nov 88

íluxos mtgra(ório$ da população
rural para as grandes cidades,
nenhum plano urbanhiico dará
solução cabal a esses problemas.
Por isso, a resposta à pergunta
sobre a necessidade de eliminar a
pobreza rural através de uma
reforma agrária é bem ciara c
pode ser assim rc.sumidu: a
pobreza rural precisa ser
urgcntcmcntc eliminada, para
evitar a instalação da situação
permanente de condito armado no
campo C os impasses que isto
significa (como aconteceu no Peru,
na Colômbia); para atenuar a
violência urbana c im|>cdi-la de
continuar corroendo o tecido
social nas grandes cidades; para
redu/ir os enormes gastos cm
infra-estrutura urbana; para
moderni/ar as relações sociais e
políticas (mediante uma
diminuição das abismais
disparidades de níveis de renda, de
consumo, de irnslrução c de
participação política que derivam
dirclamcnlc da miséria rural);
para conferir cidadania ao homem
da terra; para dar maior
estabilidade às instituições
políticas c assentar o$ bases de um
regime dcm(Krãltco sólido.
Obviamcnic, essa reforma agrária
não 6 a reforma agrária que 0$
socialistas realizariam. co.so
tivessem poder para tanto. Mas. na
estratégia de muitos partidos (não
de Iodos), uma reforma agrária,
embora balizada pelas instituições
capitalistas, constitui um avanço
cm direção a uma sociedade mais
ju.sta. Obvíamente, não é qualquer
reforma agrãria que favorece esse
avanço. Mas toda aquela que
democratize as relações sociais e
políticos, que redistribua riqueza c
renda no meio rural constitui,
olijetívamcnie. uma contribuição
para essa lula, sob a condição de
que haja participação autônoma c
efetiva dos trabalhadores rurais, de
Reforma Agrária
Ensaios e debates
seus sindicatos c órgãos
representativos, na execução do
processo.
Ouc reforma?
Demonstrada a necessidade
econômica, social e política de
realizar uma reforma agrária,
torna-se possível determinar o tipo
de reforma não que o país requer
mas que pode. objetivamente,
realizar, no atual contexto
histórico.
Como se assinalou anteriormenlc.
o objetivo central da reforma no
campo brasileiro não 6 o de
remover um obstáculo estrutural
ao aumento da produção ou à
melhoria da produtividade. Isto
não significa, obviamcnic, que
esses dois aspectos deixem de ser
considerados, ma.s, apenas, que
não serão fatores determinantes
dos objetivos, das características c
do ritmo do processo.
Tendo cm vista que o objetivo
central do processo 6 a eliminação
da miséria c dos eíckos negativos
que ela provtKa na estrutura
econômica, social c política do pais
c consisicrando os recursos
naturais de que o país dispõe, a
reforma agrária brasileira poderá
assumir caraelcríslkas bastante
singulares. Podemos resumi-la
nc.sics S aspectos;
' a reforma agrãria conccnirar-sc-á
nas lerrxs ociosas c nas terras mal
exploradas ou exploradas de modo
extensivo;
- os investimentos iniciais cm
infra-estrutura produtiva não
precisarão ser elevados;
• educação bá.síca c capacitação
técnica assumirão importância
decisiva no processo;
- participação dos trabalhadores
rurais, através das suas associações
de classe, constituirá elemento
essencial do exilo da reforma, cm
(odo.s as fases; c
• a magnitude inicial do processo
será determinante na consecução
do seu objetivo básico: a
eliminação da pobreza c da
sobrccxploração do trabalhador
rural.
A simples enumeração desses
cinco aspectos mostra antes de
mais nada que a reforma a^ária
brasileira não precisará
representar um esforço econômico
muito grande. Comparações
baseadas na análise de projetos
agrícolas financiados por
organismixs internacionais
demonstram que o invc.slimcnio
necessário para criação de um
posto de trabalho na agricultura
varia de 1,2 (baixa tecnologia) a
10,1 mil dólares, valor esse
subsiancialmcntc inferior ao de
um posto de trabalho na indústria,
onde varia de 14,2 (bens de
consumo) a 140,.5 mil dólares
(bens de capital). A reforma
agrária brasileira permitirá, então,
que os trabalhadores rurais sem
(erra ocupem as terras ociosas c as
explorem, inicialmcnic com a
tecnologia que já conhecem. À
medida que o processo for
caminhando, a estrutura da
produção dos imóveis reformados
irá .sendo modificada para ajusiar-
sc melhor ao mercado,
modcrni/ando-sc também,
gradativamente, a tecnologia
utilizada no setor reformado.
Nesse período inicial,
trabalhadores supcrcxplorados c
miseráveis terão assegurado: uma
ocupação que lhes garanta a
alimentação; uma casa precária,
mas que ofereça um mínimo de
abrigo á família c sobretudo que
lhe pertença (não lhe podendo ser
tirada pelo arbítrio de ninguém).
Isto >que parece tão pouco - já

representa um ganho
extraordinário cm relação à
situação atual cm que se
encontram esses tra(>aihadorcs.
Mas, além de casa c comida
adequadas (que hoje nào tem),
esses milhões de trabalhadores
rcalí/jrão, nesse período, dois
avanços importantíssimos:
receberão instrução básica c
capacitação técnica • requisitos
prévios indispcnsávcLs à adoção de
técnicas agrícolas mais produtivas;
c rcaÜrarào a experiência inédita
de discutir, debater, s-oiar,
aulori/^r a aceleração de
contratos, comprar c serulcr
grandes vx>lumcs de produção ou
insumo etc. Experiência inédita,
porque a imensa maioria da
população rural jamais teve
qualquer participação no aspecto
técnico ou empresarial da
produção, limiiando-sc a executar
tarefas manuais simples, segundo
ordens rigorosas c estritas dos
c.^patazes, sem nenhuma
informação .sobre as finalidades c
propósitos do trabalho que
executam.
A consecução dc.sscs dois avanços
está, porém, condicionada á quarta
caracicrLsiíca do processo: a
participação dos próprios
trabalhadores rurais sem terra,
através de suas entidades
rcprcsenlativa.s, cm todas as fases
do processo de reforma.
Exptíca-sc facilmente esta
exigência. Para eliminar a pobre/a
rural, não basta entregar aos
pobres uma quantidade mínima de
recursos. () fracasso dos
milionários programas de
erradicação de bolsõcs de pobre/a
patrocinados pelo Banco Mundial
evidencia que a pobre/a não é
apenas a carência de certos
recursos materiais, mxs uma
10
Easaios c debates
condição de vida individual c
coletiva, criada c mantida por um
conjunto complexo de fatores que
vão além do plano estritamente
econômico c abrangem o piano
S(KÍal, o político c o cultural. Por
isso, a reforma agrária é muito
mais do que a entrega de alguns
hectares de terra e S.UOO
dólares para investimentos a X
famílias rurais. A reforma é um
processo lil>crtário, cuja energia
provém do cniusia.smo. da tomada
de consciência, da descoberta de
novos huri/onics c novos desafios,
por milhões c milhões de pessoas.
Seria uma ingenuidade admitir que
o Estado brasileiro, tal como está
estruturado, possa ser o único
agente deílagrador c caiaILsador
desse formidável processo social,
cultural e político. O máximo que
poderá fa/cr é estimular c
fornecer meios para que agentes
sociais imporlantc.s - sindicatos,
associações • mediante um
processo pluralista e dialético,
agitem, politicamente c
ideologicamente, o campo, a (im
de despertar a imensa massa
jogada, pela pobrc/.a .secular c
absoluta, no conformismo, no
fatalismo, na indiferença: c de
canalizar, cun.slrulivamcnic, a
energia dos grupos c setores que já
puderam perceber a exploração
que sofrem c que já se dispõem a
eliminá-la, inclusive mediante o
emprego da forç,*i.
Daí a ncccs.sidadc de uma reforma
que conte, cm todas as suas etapas
• idcnlillcação das terras a serem
desapropriadas; seleção de
bcncílciários; formulação de
programas: implantação de
projetos; comercialização dos
produtos ele. • com participação
dos beneficiários, através de
múltiplas e multifacctadas
organizações • desde os sindicatos
da (.'ontag c das associações dos
‘'Sem-Terra”, até as diretorias de
a.s.scntamcnios, cooperativas de
assentados.
Caracterizado o processo de
reforma como um amplo
movimento social (c nào apenas
como transformação económica),
íica evidente a necessidade de dar-
lhe uma dimensão massiva. Com
efeito, para provocar impacto
capa/ de remover
condicionamentos culturais
seculares, a reforma não pode
realizar-se num ritmo lento. For
exemplo; assentar 1.500 famílias,
cm três anos, cm um Estado do
tamanho do de São Paulo, nào
provoca nenhuma reação em
cadeia, não cria ”mas.sa crítica”
para o desencadeamento de
alterações no comportamento
individual c coletivo das pessoas,
não modifica nada no panorama
econômico, político, social c
cultural do campo paulista, isto
não é reforma. Isto é uma espécie
de loteria de programa de
tclevi.são, na qual algumas pessoas
rccelKm um objeto de amsumo de
valor superior ao seu poder de
compra, pela única ra/ãode que
este é um meio eficaz de fa/cr
propaganda de algum produto.
Para ter efeito, a reforma agrária
precisa ler melas arrojadas. Metas
que provxKjucm desequilíbrios cm
siiuaç<>cs econômicas, sociais c
políticas estruturadas de modo
perverso. ,Scm esses desequilíbrios,
não se alcança o resultado
almejado de eliminação da
pobreza rural, porque os fatores
que dão origem a essa pobre/a não
deixarão de aluar. A evidência
empírica acumulada nos avaliações
das programa.s de erradicação da
pobreza absoluta realizados no
Nordeste, no Acre, cm Rondônia c
Ago/Nov 88

cm ouïras rcgiôcs do país
demonstra cabalmcnic csla
afirmação. Esses programas não
modificam o contexto econômico,
político, social c cultural da região
cm que se locali/3 o boLsão de
pobreza que pretendem eliminar c
não o ía/cm porque não afetam a
estrutura fundiária. A
conscqüéncia disto ó que os
recursos financeiros entregues
dirctamcnic aos trabalhadores
mais pobres são capturados cm
seguida por outros setores • os
donos de terra sobem o preço dos
arrendamentos: os intermediários
pagam menos pelos produtos que
eles oferecem à venda: os
comerciantes locais sobem os
preços das mcrcadoria.s - de tal
maneira que. cessada a injeção
cxiigcna de recursos, os fatores
endógenos reconduzem os
beneficiários dos programas à
anterior situação de misdria.
Melas de 200.000 famílias
assentadas são ridículas no
contexto brasileiro. Metas de
1.400.000 famílias cm 5 anos, como
propunha o PNRA, podem
provocar o impacto desejado.
A necessidade de provocar
desequilíbrios importantes para
poder pros'ocar a eliminação da
pobreza rural transforma a
reforma agrária cm uma decisão
nacional importante c não cm um
mero programa adminLsiralivo.
A refurma agrária
na constituição
A reforma agrária, como vimos,
consiste cm um procc.sso
complexo, com dimensões
econômicas, agronômicas,
.sociológicas, políticas c culturais
que se cncruzam c se influenciam
Reforma Agrária
Bnsaios e ücbates
reciprocamcntc. Pode-se tambóm
distinguir nele uma dimensão
cspccificamcnte Jurídica, que
poderia ser assim resumida:
• há uma estrutura fundiária, que
constitui um dado de fato, uma
realidade concreta;
• cm um certo momento c pela
ação de complexos fatores o
Estado passa a coruiderar essa
estrutura um obstáculo a políticas
de desenvolvimento ccorMimico e
social consideradas imprescindíveis
ou para o crescimento econômico,
ou para a tranquilidade, a
segurança, a estabilidade política
do país c resolve attcrá-la
subsiancialmcnic c cm um período
rcblivamcnlc curto;
- essa decisão, contudo, vi-se,
gcralmcntc, obstaculi/ada, porque
a estrutura fundiária funda-se cm
direitos as.scgurados na Icgislaçáo
do país. Sem alterar essa
legislação, o E.stado não dispõe de
base legal para alterar a estrutura
viciada c. conseqücntcmcnlc, para
atingir o&objetivos econômicos,
sociais c políticos de seus
programas c políticas relativos à
agricultura c ao meio rural.
- dos direitos a.sscgurados cm lei e
que dificultam a alteração da
estrutura agrária, o principal é o
direito da propriedade sol^e
imóveis rurais. Não se modificando
a formulação jurídica desse direito,
não hã possibilidade de alterar a
estrutura fundiária. Em outras
palavras, não há reforma agrária.
Logo: a dimensão jurídica da
reforma agrária consiste nas
adaptações que precisam ser feitas
na legislação do país para dar
faculdades ao Estado para, dentro
da lei, alterar a estrutura fundiária
do pais (dando-se a esta expressão
a conotação ampla mencionada no
início). Alterada a legislação,
modificado o conceito de
propriedade que fundamenta
juridicamente a c.strutura fundiária
anti-cconômica e anti-social, o
Estado adquire a faculdade legal
de desapropriar os imóveis que
não se ajustem à nova
conccituação do instituto.
Verifica-se, assim, que não bá um
esquema rígido para fundamentar
juridicamente a reforma agrária.
Dependendo dos circunstâncias
concretas de cada país c de cada
ópoca, a autorização legal para o
Estado agir pode ser mais ou
menos ampla.
Como, gcralmcntc, o direito de
propriedade está regularmente nav
CoiLstiluiçôcs, o problema jurídico
da rcf<Kma agrãria começa pela
alteração do preceito
constitucional. Sem uma
formulação adequada do direito de
propriedade, csircita-sc muito a
margem para a formulação da lei
ordinária que disciplinará, cm
detalhe, o processo de reforma.
No C8.SO brasileiro atual, o dlrcko
de propriedade sobre a terra
précisa ser reformulado cm 4
a.spcctos:
Cau.<;as de
desapropriação
F,m um Estado de Direito, o poder
público não pode retirar,
arbitrariamente, a propriedade da
terra. Só poderá faze-lo quando
esse direito não estiver scrvdo
exercitado de acordo com a lei.
Por Isso, a lei precisa conter
dispositivos que possibilitem a
clara separação entre os
proprietários que estão
exercitando seu direito
adcquadamcnic c os que não o
11

c$(ão faxendo. Para evitar o
arbítrio das autoridades, esses
dispositivos devem cxptícilamcniu
declarar as situações que
autori/^m o Estado a desapropriar
um imóvel. Na legislação chilena
pré-Pinochcl, usava-se a expressão
“causales de cxpropriacíon" para
disciplinar essa matória; na
terminologia jurídica brasileira,
adotou-se o conceito “função
social da propriedade". A lei
explícita as condições para o
cumprimento de função stxial da
propriedade. O dcscumprimenlo
dessas condições autori/a a
desapropriação.
Quais seriam, então, no contexto
da reforma agrária brasileira (tal
como foi conceituada
anicriormente), as causas de
desapropriação que pccisam ser
incluídas no texto constitucional, a
Hm de possibilitar a dcllagração do
processo?
• Primeira: não-uso da terra;
• Segunda: uso extensivo da terra;
• Terceira: uso predatório da terra;
• Quarta: .sobrccxploração da força
de trabalho;
• Quinta: tamanho exagerado;
- Sexta: exploração indireta.
Caraclcri'<tadas uma ou algumas
dcs.sas causa.s, o Estado deve
intervir, desapropriando o imóvel e
entregando-o a famílias de
trabalhadores rurais sem terra.
VaJor da Índeni7açât>
Indcni/ar ó anular o prejuízo.
Prejuí/o tem quem, possuindo um
imósel de valor x, é desapropriado
e recebe menos que x. Mos
indenizar não consiste cm pagar
pelo bem expropriado o seu preço
de mercado. No entanto, isto
acontece atualmente, cm
decorróiKia do defeito de
12
Ensaios c debates
conceituação de valor, na
legislação (que ó ambígua) e na
jurisprudência, entende-se que
valor justo ó o valor comercial • o
que não está dito na lei. Qra, o
valor comercial de um imósvl rural
incorpora, aióm do preço que por
ele pagou o proprietário c dos
ins'cstimcnios que fc7 para lorná-
Io produtivo ou aumentar-lhe a
produliv-idade, a valori/ação
decorrente da especulação
imobiliária. Duas as caracterí.stico.s
da economia brasileira, uma terra
não se vatori7a apenas cm função
da sua capacidade produtiva, mas
lambem pelo fato de constituir um
meio de preservar rique/a. Ao
considerar esses dois elementos no
cálculo do justo \‘alor - o seu custo
histórico c a valorí/ação • a
legislação brasileira incide no
paradoxo de dar um prêmio
financeiro .aos c.spccuIadorcs. Ou
seja, os fatores que determinam a
intcrvcnç.ào corretiva do Estado na
esfera cconòmico-social do mundo
rural, quais sejam o monopólio da
terra c o seu uso distorcido como
reserva de valor, acabam sendo
prisilegiadus. Esse privilégio ê
tanto mais absurdo quando se sabe
que o aumento do valor comercial
dos imõsels de uma região
depende dos investimentas
realizados pelo próprio governo,
dos investimentos dos empresários
que exploram racionalmcntc c
inlcnsivamenic suas terras c dos
investimentos realizados cm outros
setores da economia (indústria c
serviços), ou .seja, do esforço dos
que cumprem a “função social da
propriedade”.
Atóm de injusto, o conceito de
indenização hoje vigente cria um
obstáculo sério à aceleração da
reforma agrária, pois eleva
indcsâdamcnic oscu custo
financeiro.
O "justo" valor da terra
inexplorada ou explorada
cxtcnsivamcntc (c pralicamcniesó
essas serão desapropriadas para
fíns de reforma agrária) não pode
ser senão o preço que por ela
pagou o proprietário (corrigido o
seu valor monetário) m ab aquilo
que nela investiu. E ^c seria o seu
prejuízo se a terra fosse
confiscada. Como não se (rala de
coníuco, mus de desapropriação, a
indenização só pode ser o
ressarcimento desse prejuízo.
Sc se pagar o valor comercial -
como interpretam nossos tribunais
• estaremos ressarcindo o prejuízo
c dando ao proprietário anti-social
um "bônus” pela especulação
imobiliária, posto que a
valori/ação comercial da sua terra
não decorreu da aplic.içáo de sua
poupança ou do seu trabalho, mas
da poup.ança c do trabalho de
outros.
Forma de pagamento
A forma de pagamento só pode ser
a pro70. De outra formo, o
governo não teria recurso
financeiro para rcaIÍ7.ar um
número de desapropriações
compalbel com o impacto
econômico, social c pidíiico que o
proccs.se precisa alcançar, .a õm de
adquirir magnitude suncicnic para
rcsvrtcr tendências profundamcnic
cniranhados no mundo rural.
Processo de
desapropriação
A desapropriação de um imóvel
rural, segundo nossas leis, ínicta-sc
como um processo administratót)
que culmina com o decreto de
declaração de interesse social para
desapropriação, as.sinada pelo
Presidente da República.
Publicado o decreto, a agência de
reforma agrária requer a sua
Ago/Nov 88

imi&sâo na posse do imóvel.
Para (anio, devv depositar cm
Juízo os Títulos de Dívida Agrária
correspondentes ao valor que
atribui ao imóvel c que constituem
a indenização.
Ao contrário do que ocorre com as
desapropriações por utilidade
pública, utilirada gcralmcnic para
imóveis urbanos, as
desapropriações por interesse
social utilizadas para reforma
agrária não podem atingir
qualquer imóvel. Dessa forma, o
ato cxproprtalório deve-se
desenrolar dentro de determinados
parâmetros estabelecidos na lei.
Na contestação do ato
cxproprialório, isto fa/ com que,
perante o Judiciário, possa ser
alegado que a desapropriação
excedeu os limites legais. F. como
cm todos os atos administrativos o
Judiciário, embora não lhe possa
julgar o mérito, pode examinar a
sua legalidade, ou seja. pode
examinar se a área declarada de
intcrcvsc social está contida nos
parâmetros daquilo que pode ser
desapropriado c se o Hslado não
agju com abuso de poder,
excedendo esses parâmetros. Isso
significa, na prática, o bloqueio da
desapropriação por um. dois c ate
tres anos.
O exame da desapropriação pelo
Judiciário, na prática, cm retirar
massividade ao proccs.so de
reforma agrária. Com efeito, a
necessidade de provar
judicialmcntc a validade de um
laudo técnico reali/ado seis, oko,
dc7. vinte meses antes obriga a
agencia de reforma agrária a
destinar a essas demandas um
número de funcionários
incompatível com uma quantidade
elevada de desapropriação,
sobretudo se .se tem cm vista que o
laudo técnico, rcali/ado na esfera
administrativa, retrate uma
realidade cm um memento dado, c
Reforma Agrária
Ensaios c debates
o laudo judicial retratará uma
situação posterior que poderá ser
facilmente “construída" pelo
interessado, de maneira falaciosa,
a fim de subtrair-se à
desapropriação. Um campo
abandonado pode ser “povoado"
de animais, cm uma noite. Uma
terra intocada pode ser trabalhada
por tratores cm poucos dias. Ilm
resumo; o imóvel pode ser
“maquiado" para demonstrar a
improcedência da desapropriação.
Obviamente a agência de reforma
agrária pode ncuiralí/ar vinte,
trinta, cinquenta manobras deste
tipo, mas não tem condições
mínimas para evitar mil, duas mil,
1res mil ■cifras das
desapropriações que precisariam
ser feitas para xs.scgurar a
magnitude devida ao pr^Kcsso de
reforma.
Enquanto a justiça discute o
mérito de uma desapropriação, a
agência de reforma agrária fica
parada na porta do prédio, sem
poder agir. Daí resultam situações
de extrema gravidade, porque, no
geral, as desapropriações são feitas
para solucionar conflitos entre
proprietários (ou grileiros
camuflados de legítimos
proprietários) c posseiros que
ocupam terras nâo-cxploradas, no
mais das vezes desconhecendo a
circunstância da titulação da terra.
A paralisação da reforma c a
demora do julgamento da
desapropriação criam condições
para víolcncia de toda sorte. Em
outros casos, noticiado o decreto
de desapropriação assinado peto
Prc.sidcnlc da República, centenas
de famílias “sem terra" acampam
ou dentro ou nos limites do tmõvxl
desapropriado, no desespero para
conseguir um lote no futuro
avvcniamento. Nesses casos, a
demora do procc.ssu judicial opera
como um fator de desmobilização
extremamente prejudicial ao clima
de entusiasmo sem o qual a
reforma agrária não atinge seus
objetivos econômicos, sociais,
políticos c culturais. Por essa
ra/ão, o texto coesliiucional deve
Fixar um prazo para o poder
Judiciário apreciar o ato
cxproprialório. O Judiciário
limitar-.sc-ia ao exame de
legalidade do decreto, que
consubstancia um alo de império
do líxeculivo. E cm caso de
comprovado abuso do poder
executivo, a sanção seria o
pagamento ã vista da indenização
cm dinheiro c não cm Títulos de
Dívnda Agrária.
Traia-sc de possibilitar ao
Judiciário o exame da legalidade c
não do mérito, dentro, porém, de
um período determinado,
rcsolvvndo-sc a disputa, no caso de
erro da agencia de reforma
agrária, não mediante a devolução
do imóvel ao proprietário, ma.s
mediante sua condenação a pagar
a vista o valor da indenização.
No Brasil, para possibilitar a
realização da reforma agrária, é
fundamental acelerar o processo
de imissóo do órgão executor da
reforma agrária na posse dos
imóveis desapropriados c, por Isso.
essa questão adquire, no contexto
aluai, estatuto coasliiucíonal
explícito.
13
 Ensaios e debates

P(*nA/io d« AsMmbMi* Ntcíonâl Co<tstilu«nta

Reforma agrária na Constituição Federal de 1988;

Uma avaliação crítica*
Gomes da Silva**

Avaliação Crítica Do ponto de vista da questão Carla Magna. 6 possísel registrar

agrária, lemos sugerido as duas algumas tendências muito claras
maneiras abaixo para avaliar esta no perfil do tratamento
Bsistem numerosas avaliações da
ou qualquer outra Constituição constitucional da questáo agrária.
Constituição Federal (CF) de 198S
Federal. Em primeiro lugar, nola>sc uma
que passam, evidentemenie, peta
nítida propensão de impor
ótiea política dos seus respectivas
Pela Icndcncia histórica limitações ao caráter absolutisia,
autores. Assim, à euforia de Clysscs
indbiduatista c conceniracionista
Guimarães denominando essa Carta
De 25 de Março de 1824, quando ao direito de propriedade
de “Constituição da Coragem" se
foi promulgada a Constituição tradicional. Enquanto na
contrapõe a posição de constituintes
mais exigentes, que chegaram a Política do Impdrio, alõ a Constituição de 1824, “A
Emenda Constitucional n* 27 de propried.aJc era garantida cm toda
pensar cm não assiná-la para não se
28 de novembro de 1985, quando a sua plenitude" (art. 179 §22), na
comprometerem com seus vícios c
foi feita a última modificação na de 1969 ó imposto um
omissões.

*Al^wmas psncí deiic trabalhe foram apresentadas ameriermente cm palestras, aposiilas e ariifot de imprensa.
"José Cromes da Silva, engenheiro agrônomo e farendeiro, foi Kereiiríoda Agriruliurae AbaviecimeniodogosvmoMonioroe
preaidenie do Intiilulo Nacional de Cokwiiraçto e Reforma Agriria (INCRA).

14 Ago/Nov í«8

coadicionamcnio social, depois dc
ter passado pelos estádios
intermediários que admitiam
apenas restrições em função da
necessidade e utilidade pública
(art. 153 $22).
E!ssa esotução rcflelc-se no
instituto dc Desapropriação por
Interesse Social para í-lns dc
Reforma Agrária c na forma dc
pagamento das desapropriações.
Do “previamente indenizado do
valor dela” que vigorava na Carta
Magna dc 1824, passou-se
simplesmente a pagar o justo
preço, eliminadas que foram as
imposições dc pagamento cm
dinheiro, c feita com antecipação.
Num determinado estádio
(ironicamente, por iniciativa, dc
um goverrvo militar - Costa c Silva
• e através dc um Alo institucional,
o Al n^ 9 dc 25 dc abril dc 1%9,
regulamentado pelo Dccrcto-lci
5S4dc25dc abril dc 19Ú9),
chegou-se ao ideal do pagamento
das desapropriações pelo valor
declarado do imposto territorial
rural. Como se sabe, este critério
foi derrubado no Tribunal Federal
dc Recursos que cm data dc 6 dc
dezembro dc 1979 declarou a
inconslilucionalidadc do artigo 11
do referido dcacto-lci, c,
infclizmcnic, a nova CF não
restabeleceu o dispositivo.’
A questão da dimensão da
propriedade rural pode ser estudada
na história das Constituições
brasileiras através dc dois vetores: o
aumento da superfície que o
Coastituinie tem atribuído ao instiiulo
do usucapião c à propriedade para
os posseiros adquirirem terras
públicas; c ã diminuição que tem
'Po*t*nerm«ntt. am*imacert«. p*lo Agravo (Ag) n*41.03Z-AC.
do artigo 3« do OL S64/69.
Em8d«Nov«mbred«l9ÚSoSFprorTHAgouan*soli»çaen«t.366.pubiicadanoOiénoOnciarda (M4o«m tt-tl-iges.auspandtndo
por ineoratitucionaudade. noa tarmoa da daciaéo dírmitíva proítrída paio STF noa autos dot Racuraos Extraordinànoa da nOmaro
99.649-z a 100.04S7. a axacuçSo do art 11 do DL n* 554/69 0» FOipi. Ratani BraaP, 1986. Ratorma Agriria- Dtcra1o4ai n> 554/69.
Reforma Agrária
Ensaios e debates
sido imposta à concessão dc grandes
glebas dc tenas púMicas. No primetro
caso, a autorização constitucional
inicialmcnic estabelecida dc 10
hectares ocupados durante dez anos
na Constituição dc 1934, foi
progrcssvamcnic ampliada até atii>^
os cem hectares dc 1969, com a
limitação do pra«> dc ocupação
(apenas Sanos no Usucapião c.^cia])
fixado cm lei ordinária. Em
contrapartida, o limite para ccmcc.ssào
ou alienação dc terras público-s sem
autorização, cm cada caso, do Senado
Federal, diminuiu dc dez mil hcctarc.s
para os Ires mil hectares dc 1969.
Tomando apenas aqueles quatro
parâmetros, é possível concluir que
a Constituição Federal dc 1988:
a) recuou, iamcniavcimcnic,
afrouxando o instituto da
desapropriação por intcrc.vsc S(KÍal
tanto na abrangência (art. 18S).
como no tocante i exigência do
prévio pagamento (art. 184);
b) não resgatou o critério
decretado pelo Governo Costa c
Silva (com as assinaturas dos
constituintes dc 1987/88 Delfim
Nclio c Jarba.s Pas.sarínho) dc fixar
o valor declarado para fíns dc
pagamento do ITK como limite
para o valor das indenizações;
c) recuou também rebaixando dc
cem para cincocnia hectares o
limite do instituto dc usucapião;
d) manteve pralicamcnic
Constituição
Forma
1946 d in l K i r o
)9T>9 i Mu Im
1 9 f» tiiuioa
0« Otiombrod* t981. Ooclarou a imtrtu6onali4«d« também
inalterado o limite para a
alienação ou concessão dc terras
públicas, já que passou apenas dc
três mil para 2.S00ha, quando na
etapa interconsiitucional anterior a
redução foi dc 10.000 paru 3.000ha.
Através da incidênciadaslrés
“palavras-chaves”
Dc uma maneira expedita, a
eficácia dc uma Constituição
qualquer pode ser aferida, com
vistas ã realização dc uma
Reforma Agrária, pela maneira
como é feito o pagamento das
indenizações, pela rapidez como o
Estado se imite na posse c pelo
valor atribuído às terras
desapropriadas. Assim, as palavTos
“dinheiro" (para forma dc
pagamento), "prévio" (para
mostrar a precedência do
pagamento) c “justo" (para definir
o valor) podem ser utilizadas como
parâmetros válidos para esse tipo
dc análise.
A tabela abauo mostra como esses
Irés indicadores se inserem nas
três últimas Cotisiiluiçõcs
brasileiras.
Como se pode ver, a CF dc 1946
não permitia a realização dc uma
Reforma Agrária no Brasil, já que
exigia pagamento prévio c em
dinheiro, pelo preço justo, das
Pagamento -1
Época Preço
prévio justo
poaicrwr |UMO
prévio ju U O
15

dc&aproprÍa(<V;fi por interesse
social. Fcli/mcnic, a qucslãü üo
pagamento cm dinheiro foi
removida pela Emenda
Constitucional n^ 10 üc 10 de
novembro de 1964, por iniciativa
d o g o ern o militar do então
Marechal Castelo Branco.
Uma nov-a modincaçào do lodo
constitucional, feita desta vez pelo
já citado AI-9, de iniciativa do
segundo governo militar, o de
Costa c Silva, eliminou a
obrigatoriedade do prévio
pagamento c regulamentou o
“justo preço" com base no tributo
territorial honrado pelo
dcciarantc-proprictário. Com isso,
o Executivo eslava pcrícilamenic
equipado para desencadear uma
autêntica mudança na estrutura
fundiária brasileira.
Desgraçadamente, não o fc/,
Agora, em 1988, a de.speilo do
agravamento da questão da pos.se
da terra cm nosso País, a
Constituinte de 1987/88 recuou
duplamcnic, rcstalx:tcccndo o
prévio pagamento das
indenizações c omitindo-se no
restabelecimento do critério para a
fixação do “justo preço".
Os lances dramáticos de violência,
suborno, capitulação c trapaças
regimentais de toda sorte estão
amplamcntc descritos cm outro
trabalho de nossa autoria (Buraco
Negro 'A Reforma Agrária na
Consiiluinlc de 19fi7/SS, São Prfulo,
Paz. c Terra, no prelo), mas a
questão da "propriedade
produtiva" precisa ser aqui
colocada. Trata-se, na verdade, de
um dos mais sérios recuos já
ocorridos na história das
Coasiiiuiçócs brasileiras c que, na
prática, sepultou definitivameote a
po.ssibi)idadc de rcalt/ar qualquer
mudança estrutural na agricultura
brasileira, sob a égide da no>*a
Í6
Ensaios e debates
Carta.
De falo, ao dispor, no inciso II do
artigo 185, que a chamada
"propriedade produtiva" 6 não*
suscetível de dcs.apropriação, a CF
üc 1988 ínlrodu/íu n.i prática
tamanhas dificuldades de ordem
kgal. .agronómica c operacional,
que inviabiliza por completo
qualquer tentativa .séria de mudar
a nossa estrutura fundiária.
Do ponto de vi.vta agronômico, a
expressão "terra produtiva", ou
“propriedade produtiva", ou ainda
"imóvel rural produtivo" é usada
para ídcniific.ar a gleba, o
c.sl:ilx:lccimcnto agropecuário ou o
imóvel rural que está sendo usado
salisfaturiamcntc, seja nu t« an tc à
fração mínim.'i de aprovvHamcnlo
espacial, seja no referente ã
produtividade alcançada. Com o
desenvolvimento da consciência
ecológica, a conservação dos
recursos naturais c a prc.scrvação
do meio ambiente também foram
introduzidas como referencial para
avaliar essa condição de racional
aproveitamento, além do
cumprimento da legislação
trabalhista. Todos esses
parâmetros constam do ari. 186,
que define a função social c cujo
cumprimento isenta a gleba, o
imóvel rural ou o cslahckcimcnio
da desapropriação por interesse
social para ílns de Reforma
Agrária.
A confusão criada pela
Cunstiluirvtc deriva também da
deformação conceitua) c da
impropriedade semântica que a
expres-são “propriedade produtiva"
carrega. O IBGE trabalha como
“terras produtivas não utilizadas”
c com isso define claramcntc as
glebas que têm potencial
económico mas cncontram-sc
abandonadas, gcralmcntc à espera
de valorização. Também o cx*
INCRA adotava "área aproveitável
não explorada” para definir essa
situação de sonegação de terras
boas ao u.so agrícola.
A confusão alimentada pelos
Constituintes du chamado
"Cenirào" pecou ainda pela
imprecisão ctimológicj. Segundo
Aurélio, “produtivo" quer dizer
“que produz, fértil", mostrando
claramcntc uma conot.ação de
cap.icidadc de produzir, de
fertilidade intrínseca. Não
oiislantc, a terra, com cs.sa
qualidade, pode ler um potencial
produtivo, mas não se encontrar
sob uso econômico, ou “cm
utilização", como estabelece o
IBGE, ou “cm exploração”, como
queria o INCRA. Para Aulctc.
produtivo é o que produz ou pode
produzir, fcrtil, mostrando
novamcnic a conotação polcnci.'il c
a de fertilidade.
A expressão “propriedade
produtiva" c.sconde ainda uma
armadilha lcg.')l c uma tática
lalifundista.
Na prática, a vigorar o princípio de
que terras produtivas não podem
ser desapropriadas, rc.siarào
apcna.s para essa finalidade, as
terras improdutivas. E se,
cveniualmcnlc, os tribunais se
fixarem no conceito de fertilidade
(mais preciso), ficarão para a
reforma agrária apenas os
carrascais, charcos, arcióes,
piçarras c pirambeiras. E isso, é
claro, nem os trabalhadores nem a
racionalidade aceitarão...
A falsa "Isonomia" da
política agrícola
o poder dos lerralcncnlcs
brasileiros foi demonstrado na
Consiiluinlc de 1987/88 não
apenxs pela capacidade que
Ago/Nov 88

demonstraram cm fazer recuar a
qucaâo agrária aos níveis de 1946
e de inifodu/ir absurdos no texto
constitucional como esse da
“propriedade produtiva”.
I^rcitou-sc lambdm quando
impôs o iralamcrUo pariiário da
Política Agrícola com a Reforma
Agrária, conseguindo trazer para a
Carta dispositivos que
normalmcnic tem sido tratados
por decretos ou mesmo portarias
ministeriais, igualaram xssim o
estrutural (a Reforma) ao
conjuntural (a Política). O
resultado foi que o Capítulo III do
Título VII acabou falando cm
extensão rural (tão conjuntural,
que Samey acabou de extingui-la
entre as medidas de seu Plano
Veráo), elclríficaçâo rural c outros
ornamentos.
Reconhecendo essa
impropriedade, um técnico que
trabalhou para os terratenentes
náo teve pejo cm confessar
publicamcnic o corporativismo
que dominou os trabalhos
constiluinlcs; “$c todo mundo
estava incluindo generalidades
também fi/cmos passar as
nossas...”
Nem terra nem salário
A nova CF foi madra.sta náo
apenas para os que aspiravam a
um pedaço de terra. Vitimou
também os assalariados rurais
quando lhes roubou o direito á
prescrição bienal. Esse dispositivo
privilc^ava os trabalhadores do
campo, distinguindo-os enquanto
categoria c permitindo reclamar
dirckos até dois anos depois da
expiração do contrato de trabalho.
<) artigo 233 cncarrcgou-sc de
acabar com essa vantagem.
Apenas recuos e omissões?
Reforma Agrária
Ensaios e debates
Não se pode, numa avaliação que
mesmo crítica tenta ser imparcial,
deixar de reconhecer que a nova
CF apresentou, cm relação i
questão agrária, umas poucas
vantagens, que listamos abaixo:
a) deu, pela primeira vez na
história constitucional, um
tratamento diferenciado á
Reforma Agrária, dcdicando-Ihc
capítulo especial;
b) trouxe para o texto a
cxplickaçáo da função social;
c) criou o iasiilulo da Perda
Sumária para as glebas que
cultivarem plantas psicotrópicas;
d) determinou a reavaliação de
Iodos os incentivos Hscais;
c) dispôs sobre a demarcação da.s
lcrra.s indígenas dentro de cinco
anos;
0 obrigou à revisão, dentro de três
anos, de todas a.s concessões de
terras públicas com área superior a
três mil hectares rcaÜzzidas no
período de de janeiro a 31 de
dezembro de 1987.
Resumo conclusões c
perspectiva
Não foi necessário sequer o doy
after para se concluir que a CF de
1988 iransformou-sc para os
trabalhadores rurais na pior Carla
desde 1946.
Existe entre os fundamentos da
ciência agronômica um princípio
conhecido como Lei de Uchig (ou
Lei do Mínimo), que ensina a
aferir o nivcl de satisfação dos
nutrientes que a planta pode
retirar do solo: esse nível ê sempre
medido pelo mínimo, náo pela
oferta máxima. Esse exemplo
ajusta-sc muito bem ã nova
Constituição Federal. Ao distribuir
benesses > algumas cm exagero • c
saaificar os assalariados rurais,
parceiros, pequerux» arrendatários,
minifundisias e posseiros (cerca de
12 milhões de famílias), o
Constituinte de 1987/8$, que
enfrentou banqueiros c
multinacionais com tanta
galhardia, não conseguirá explicar
a capitulação diante do latifúndio.
O medo, de que tanto se falou nos
últimos entreveros. não foÍ banido
da CoQsliluinie, pois no Capítulo
da Reforma Agrária a nova Carla
é pior que a “constituição dos três
paletas”, como o próprio Ulysscs
denominou a Carta de 1%9
outorgada pela Junta Militar.
Apesar de apoiada por 1,2 milhão
de eleitores que subscreveram a
Emenda Popular com o maior
número de assinaturas, a Reforma
Agrária não conseguiu vencer os
bois da UDR. Em nos.sa opinião,
entretanto, nem tudo está perdido.
Náo existe nação moderna que cm
qualquer momento de sua história
não tenha realizado uma
reformulação de sua estrutura
fundiária, a base f^ c a e material
para a construção de qualquer
democracia. As eleições de 15 de
novembro de 1988 vieram dar um
alento às forças populares,
elegendo numerosos prefeitos de
importantes cidades e coniraporulo
ã barbárie do sertão a força do
eleitorado mais politizado du País.
l-'inatmcnic, a força do eleitorado
jovem que irá votar nas próximas
eleições e a revisão cottsiiiucional
ditada pelo art. 3^ do Ato das
Disposições Constitucionais
Transitórias irão permitir a médio
prazx>, a elaboração de uma nova
CF que dará ao sem-terra a
cida^nia que o Brasil não pode
negar a qualquer de seus filhos.
17

Ao vencedor^ as batatas
As implicações da vitória da UDR na Constituinte
José Graziano da Silva*
Tcnnifuda a votação da C^onuitulnic.
a UDR SC apresenta como vitoriosa
cm quase lodosos lemas cm que se
empenhou. Da reforma agriria ao
perdão das dividas dos proprietários
rurais.
A derrota no tema da reforma foi
tão acachapanie, que gente
progressista como o presidente da
Conferência Nacional dos Bispos
do Brxsil (CNBB). D. Luciano
Mendes de Almeida, defendeu no
day-aft^r a eslratê^a de supressão
dos a r t ^ rdalivos à reforma a^árb
da carta na segunda fase das volaçòcs
da Constituição, quando, proibida a
apresentação de novas emendas,
pode-se apenas suprimir trechos já
aprovados antcriormcnic. E até a
CX)NTAG. que lâo rccaladamcnlc
se comportou durante todo o
processo de luta desde os ídos da
proposta do Plano Nacional de
Reforma Agrária cm 1985, ameaçou
dar uma de CUT c «fetribuir cartazes
com as fotos dos “Novos Traidores
do Povo*' que votaram contra ou se
omitiram. Fiquei imaginando como
seria crtgraçado ver a cara do João
Hermann ao lado da do Thame.
dois agrônomos c constituintes
* ProfcworlivTe-Uoctnic.coonlccMòorUoCurvo
tfc Uouloranwitio «m poliiic» púMacu Oo IF/L‘niramp.
18
Ensaios e Debates
paulistas que, ausentes no dia da
votação, disputam o título de “mais
progrcssisla" junto aos trabalhadores
rurais de Piracicaba, na campanha
pela Prefeitura da cidade...
Ironias ã parte, a reflexão se impõe.
K ela começa pelo entendimento do
que sígnir>cou a vitória da UDR.
Alê mesmo aqueles que acompa­
nharam o debate pelos jornais de­
vem 1er se dado conta do caráter
cmincntcmcntc político que a re­
forma agrária adquiriu cm nosso
país. Dois exemplos: na Caz<iaMef’
cantil, jornal que rcflclc as preocu­
pações dos vários segmentos em­
presariais nenhuma Unha sobre a
reforma a^ária saiu nas página.s
reservadas i agropecuária, sempre
na seção dedicada aos temas da
“política nacional". Idem, cm re­
lação i Folha de S. Paulo: apesar de
1er um caderno cspccírico para ms-
sunloscconômicos,ojornal Iratouo
tema sempre nas primeiras pãgina.s
que são dedicadas normalmentc às
questões políticas. A Folha foÍ alêm;
durante lodo o período não publi­
cou um "artigo t&nko" sequer sobre
a matéria, limitando-se aos escritos
sob encomenda na página 3, o seu
habitual espaço dedicado à discus­
são das questões tracionais. Ignácio
Rangel, por exemplo, um colabora­
dor sistemático do seu caderno de
economia c sem qualquer dúvida
um dos maiores cspccialislas na
questão agrária brasileira, csacvcu
sobre URP, inflação, dívida externa,
mas só locou no lema da reforma
agrária cm 15/05/88, depois da
votação portanto, num artigo ínlUu-
bdo “Qual 6 a Conjuntura?". Segundo
sua análise, "onde os reformistas
dos anos 80 • esses que acabam de
ser duramcnic balidos pela UDR c
pcloCcnirão na Constituinte • estão
equivocados, 6 que querem fa/cr
agora a mesma reforma que náo
fizemos naquele tempo (anos 30). In
itlo tcmpofc, tínhamos grandes pro­
priedades conjugadas com pequenas
explorações agrícolas, de modo que
a divisão das terras acabaria com
essa contradição, ao posso que te­
mos agora grandes ciqiíaraçôes feitas
cm grandes propric^des".
M as segundo Rangel, "o blifúndlo
capitalista, monoculturisla (...) não
apenas não engaja Iodos os mem­
bros da família camponesa como.
dos membros que engaja, somente
Ago/Nov88

os uúliza parle do tempo
"O falo de somente ser utili/ada
parte dos membros da família tem o
(^ave defeito de promover a desa­
gregação desta, por outro bdo, o
fato de deixar sem aplicação parte
do tempo dos membros ativos da
família compromete o nível de vida
desta. A solução para c.ssc duplo
problema • segundo a experiência
provadacm lodoo mundo-consiste
na entrega ã famdia de um miruftjndio,
onde esta possa implantar a pr6pria
residência e urgani/ar uma produção,
agrícola e não*agrícola, para auto­
consumo.”
Nio ê apenas por concordar com a
essência do Icxtoquc Irartscrcvi essa
longa citação do artigo de Rangel, a
qual. repilo, foi a única mençãoã re­
forma agrária no **l-spaço
Lconômico” que lhe foi reservado
pela grande imprensa. A nova re­
forma agrária que se quer para os
anas 80 não pode 1er os mc.smos
“objetivos produtivisias” das crises
anteriores (tanto 30, como ito início
dos anos 60). onde foi alçada como
solução para a questão agrária c
lambêm para a questão agriada. I Icjc
a única dimensão econômica que se
pode invocar para a reforma agrária
ê 0 seu impacto sobre 0 nívvl de
ocupação no meio rural, tanto para
redu/ir as crescentes txxas de êxodo
rural, como para proporcionar uma
ocupação produtiva • ainda que no
nível de subsistência • para aqueles
rejeitados pela modcrnÍ/ação con­
servadora.
O que os economistas clássicos cha­
mavam de “prolctari/ação do cam­
pesinato”, onde o camponês expro­
priado transformava-se cm operário
industrial,deixou hámuílodcexistir
no Brasil. Atunlmcnlc o trabalhador
rural que vem para a cidade Irans-
(ivrma-æ cm marginal o que se duma
na economia clássica de “iumpeni-
^ação”, isto é, ele ê rebaixado a um
nívvl inferior ao do proletário, queê
Reforma Agrária
Flnsaios e Debates
o “lumpcn”. O caráter central da
reforma agrária brasileira das anos
SOfundamcnta-sc nesta realidade; ê
preciso faze-la não visando priori­
tariamente ao aumento da produção
(o que deve c pode ser uma con­
sequência natural doprocesso). Mas
para incorporar cerca de 30 milhões
de pessoas que hoje viwm na mais
absoluta miséria, no campo c nas
periferias da cidade.
£ sob cs.se ponto de vbta que podcmcK
entender os cnmcntános do deputado
Plínio de Arruda Sampaio^ presidente
da Associação Brasileira da Reforma
Agrária (ABRA) c um dos principais
articuladorcs do todo sobre a reforma
agrária na Constituinte: “O impas.se
na reforma agrária não decorre da
sua dimensão econômica, que não ê
mais a decisiva, mas da persistência
cm um Brasil que se quer moderno,
democrático. Im c de preconceitos,
do quadro sociológico, político c
cultural da dominação de olignrquixs
tradicionais sobre a grande massa
da população. Sc oque se impôs, na
Consiituinic, não foi, como se
propalou demagogicamente, uma
preocupação com o nível de prcxlução
agropccuáiu do país, mas o fantasma
daquilo que Clóvis Rossi sÍnicti/ou
na antinomia CosagranJt-scmala, a
nova Constituição lerá vida curta”
(FSP de 17/05/88 PA - 3).
E não ê apcn.is a nov'a Constituição
que terá vida curta: os vitoriosos de
hoje também. Refiro-me cspcci-
ficamcntc ã UDR, que icvv o mais
extraordináriocrcscimcnioquc já vi
de uma organização rural classisia
neste país. E são poucos o&que tem
compreendido o seu extraordinário
papel tva politização da luta pela
terra no Brasil. Ê preciso entender
que a UDR surgiu no va/io deixado
pela dicotomia entre a representação
fonnal di« proprietários rurais (CNA
c fcdcraçt^cs) c a representação real
destes, através das cooperativas c
associações de produtores. Como a
representação real cuidou sempre
de reivindicações muítocspccifícas -
dada a sua organização, cm geral,
por prrxluto • era quase impos.sívcl.
mesmo ao nfvxl das entidades de
classe detentoras da representação
formal, superar a famosa “cho­
radeira” por melhores preços disioc
daquilo. Em outras palavras, a luta
dos proprietários rurais não con­
seguia superar a barreira do
aspccdloo. A UDR veio políit/ar essa
luta com seu discurso anü-reformista
c de defesa da propriedade privada.
Vale a pena notar que, de início, a
sua pregação era aniigovcrnoc anií-
sem-terra; não leria havido UDR se
não houvvssc o seu contrário: a
proposta do PNRA, os scm-lcrra. a
CPT, os movimentos dos traba­
lhadores rurais pela reforma agrária,
ele. Passado esse momento inicial
de ser contra, a UDR articulou a sua
própria proposta que “incluía a rc-
b>rma agrária como um capitulo da
política agrícola”, c mudou o dis­
curso de proprietário de terras para
de prodiMcv rural Aí também a UDR
colecionou vitórias incríveis, como,
por cn:mplo, a marcha sobre Brasília
cm fevereiro de 1987, com expres­
siva participação de produtores ru­
rais de todos os tamanhos, c que
terminou por legitimar a UDR como
uma intcri<KUtora do governo para
assuntos agríer^v Também aqui
havia um sparring adequado: além
do governo (que é o velho saco de
pancada.s). os odiados bancos que
não queriam abrir mão da correção
monetária pós-eru/ado.
O que estou querendo di/cr ê que as
estrondosas vitórias da UDR
signincaram também um aòrramcnio
das oontradições no campo. Primeiro,
porque implicou a rcorganí/açào
interna da rcprcscnlação dos
proprietários rurais. O início, cm
1985. foi a criação da frente ampla
que ironicamente queria excluir a
UDR a partir da Sociedade Rural
19

Brasileira c da Organi/açâo dos
Cooperativas Brasileiras. A freate
visava a reunir “todos os produtores
rurais do Brasl". bandeira que acabou
sendo tomada de suas máos pela
própria UDR, que assegurou a.ssim
a sua participação no movimento.
Depois foi a eleição do deputado
Alysson Paulinclli para a
Confederação Nacional da
Agricultura (CNA) c a sua vitória
mais importante na Constituinte: o
reconhecimento da estrutura de
representação formal ■ ou seja, da
própria CNA como única
intcriocutoraoncialdogosrrnopara
a.s questões relativas ã política ap-ícola
c agrárb. (V>mcça a fcchar^sc, a.ssim,
o espaço va;rio que permitiu o
vertiginoso crescimento a que
assistimos, estupefatos, da UDR.
Um segundo lugar, a UDR politi/ou
finalmcntc a questão agrária brasi­
leira. H a reforma agrária deixou de
ser coisa de gente bem intencionada
• uma longa lista que começava pe­
los dedicados tóenicosda ABRA c ia
aió o Papa Paulo VI. 0$ traba­
lhadores ruraisentenderam que não
bastam exemplos c argumentos;
precisam ter wtos. deputados, poder
político enfim.
A silória da UDR na Constituinte
foi uma vitória política, c ó no plano
político que a luta pela terra deverá
.se desenrolar cm nosso país daqui
por diante. Nesse novo cenário de­
verão ressurgir as organizações que
cfclivamcntc representam os inte­
resses de cla.sscs em conflito • os
trabalhadores e os proprietários
rurais. O ator Ronaldo Caiado c
seus “lobbMas Uderboy^’ terão agora
de manter o combate no plano pol&ko
• niiando-sc, talvez, a um partido ou
aló se transformando num partido -
mesmo porque os velhos jpemngr já
foram todos ma.s.sacrados. H, salvo
mclhorjuízx>(ou otimismo da minha
parle), não parece haver espaço no
atual espectro político brasileiro para
20
Hnsaios c Debates
a afirmação popular de um partido
que se as.vuma como de direita c
anli-rcf(Kmista. Vale a pena recordar
que mesmoo Ceniráo não conseguiu
se articular a não ser cm pontos
específicos c sempre contra alguma
coisa, difcrcntcmcntc do que ocorre
nos patscs centrais onde a direita
vcmscaprcscntandocom propostas
alternativas de grande apelo popu­
lar.
Mas náoé apenas entre os vitoriosos
que a derrota da Reforma Agrária
na Constituinte lerá profundas im­
plicações. Tambóm entre os derro­
tados se espera que isso aconteça
embora, por incrívél que possa pare­
cer. as forças imobilísias sejam aí
mais fortes. Por exemplo, a banda
de música da ABRA vai precisar de
outra partitura para substituir a que
foi rasgada. A Igreja, se rcalmcntc
quiser ouvir o clamiH do povo de
Dcu.S precisará olhar pura a frente c
para o chão c não mais para trás c
para o alto. Mas é no movimento
sindical dos trabalhadores rurais a
mudança mais difícil. No plano in­
terno. o sindicalismo rural precisa
voltar is bases para lograr algum
poder de mobilização efetiva. Isso
signiHca que precisará dcíxar de ser
apenas um movimcniodc dirigentes
sindicais, como ó hoje. oque implica
promover uma efetiva renovação da
ampla maioria dos seus quadras. iZ,
no plano externo, a CONTAG c
seus fiBados não poderão mais manter
a postura de uma “terceira sindi­
cal”, ao lado da CUT c da CGT: essa
'‘irxlcpcndéncia“ foi, sem dúvida, um
elemento a mais que favoreceu o
isolamento da luta dos rurais pela
reforma agrária. O movimento dos
scm-icrra já entrou para a CUT: se
de um lado isso facilitará a politi-
zação das suas lutas cspccincas, de
outro 6 uma ameaça à identidade
própria do movimento. Como se vè,
as soluções não são simples c. prin-
dpalmcntc, não estão “Ict^icamcntc’'
dadas; têm de ser buscadas no dia-a-
dia da própria lula.
A lula peta terra no Brasil não ;icalx>u
nem vai acabar por dccrciu. Ela é
uma contradição colocada pela
própria modernização con-vervadora,
forma aspcoTica que assumiu aqui o
dcscnvolvimcntocapitalista da agri­
cultura. A polilizaçáo da questão
agrárb criou as corxUçòcs ncocssános
hoje para contestar até mesmo esse
tipo de desenvolvimento, c as impli­
cações políticas disso são muito mais
amplas que uma mera luta de cam­
poneses pelas terras cm que traba­
lham. A última onda da reforma
agrária (lx:m como de outras lulas
populares) veio junto com a cam­
panha pelas eleições diretas; lodxs
morreram na praia, as manobras
das clkas dominantes garantiram uma
transição conservadora sob a he­
gemonia de um partido pdítico que
se dizia progressista, fisse acordo
pode estar próximo do fim; dcsc-
nha-sc uma reorganização partidária
a partir üLt impkisáo (k> PMDB (antes
tarde do que nunca), c as campa­
nhas para as eleições presidenciais
diretas neste ano poderão criar es­
paços para que as reivindicações
específicas dos vários segmentos
dominados da nossa sociedade no­
vamente se colcvqucm. E tudo isso
num momento de profunda crise
econômica c social. Mas já .se obser­
vam as clices cm plena atividade
enquanto as forçxs populares conti­
nuam cm debandada.
Ocorre que é cxatamcnic nas crises
que se redefinem os novos papéis
em função das novas contradições
da luta política, os quais permitirão
novos pactos c novas alianças com
vUias ao poder. Sc não nos prepa­
rarmos desde já para esse novo em­
bate que (crá de vir num futuro mais
ou menos próximo, a luta pela re­
forma agrárb não passará novamcrlc
da praia.
Ago/Nov 88