TCC - Marcos Carvalho

UNIVERSIDADE ESTADUAL VALE DO ACARAÚ
CENTRO DE CIÊNCIAS EXATAS E TECNOLOGIA

BACHARELADO EM ENGENHARIA CIVIL COM ÊNFASE EM AMBIENTAL
MARCOS ANTÔNIO CARVALHO DA SILVA
INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA SOBRE O DÉFICIT

HABITACIONAL NA CIDADE DE SOBRAL – CE
SOBRAL – CE
2013

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como

requisito necessário para obtenção do título de Bacharel
em Engenharia Civil com Ênfase em Ambiental pela
Universidade Estadual Vale do Acaraú – UVA, sob
orientação do Prof. Dr. Luís Henrique Magalhães Costa.
SOBRAL – CE
2013
ii

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO APROVADO EM: _____ /_____ /_____
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Luís Henrique Magalhães Costa. (Orientador)

Universidade Estadual Vale do Acaraú – UVA
Prof. Dr. Davis Pereira de Paula

Prof. Msc. Juscelino Chaves Sales

iii
À minha avó Alzira do Espírito Santo
DEDICO
iv
“...por isso espero que o tempo passe,
e que eu me torne agora uma pessoa nova
pra continuar.”
Marcos Carvalho (1989 – presente)
v
AGRADECIMENTOS
A minha mãe Elisabeth de Carvalho, que me trouxe ao mundo e me preparou por

todos esses anos, batalhando arduamente e enfrentando todos os desafios junto comigo para
que eu chegasse até aqui.
A meu irmão Marcelo de Carvalho Faustino, que me protegeu e foi de fato meus pés e
mãos nessa jornada da vida.
A minha companheira Érica Ferreira, que sempre me apóia nos momentos mais
difíceis com seu carinho e apreço.
A todos os colegas que, mesmo estando longe, continuam a exercer influência sobre o
meu caráter e minha personalidade, provando que a amizade vence qualquer distância: Elias
Waldetário, Éverton Marques, Francinildo Carneiro, Francisco da Penha Magalhães Neto,
Igor Melo, Leandro Duarte, Lucas Teotônio do Nascimento, Márcia Morais Sousa, Marcos
Cláudio Ferreira, Máyra Rodrigues, Newton Pontes, Paulo Henrique Muniz, Phelipe Gomes e
Rafael Wandson Sena.
A meu grande colega “Mister M”, Francisco Antônio Fernandes Moreira, que em
momentos cruciais foi meu mentor e me orientou pelos caminhos corretos.
A Davis Pereira de Paula, admirável professor, por ter me aberto a mente a um
mercado até então desconhecido por mim e que após seus conselhos certamente fará parte das
minhas atividades como profissional. Também sou grato por todos os seus conselhos e apoio
em um momento tão importante como esse, da conclusão do curso.
A Luis Henrique Costa, estimado professor, por ter me orientado prontamente e de
forma tão responsável e meticulosa, contribuindo significativamente para que todos esses
anos pudessem se encerrar em um trabalho sólido e digno.
A Juscelino Chaves, nosso honorável coordenador, que não poupou esforços para que
o curso de Engenharia Civil tivesse o melhor, mesmo com todas as dificuldades e burocracias
que o sistema educacional impõe.
A todos os servidores e professores da Universidade Estadual Vale do Acaraú que
contribuíram direta e indiretamente para minha formação acadêmica.
vi
RESUMO
A cidade de Sobral – CE é caracterizada por ser um centro regional que concentra

espaços industriais desenvolvidos, amplo sistema de saúde e concentração de instituições de
ensino superior públicas e privadas, o que, dentre muitos outros fatores, agrega valores
socioeconômicos e contribui para que haja um crescimento populacional oriundo tanto da
própria cidade como da imigração, bem como diferenças sociais relacionadas à renda, fatores
esses que influem direta e indiretamente na questão habitacional.
Tendo em vista que o habitat não é só uma questão puramente domiciliar, mas também
um conjunto de fatores que influenciam no bem estar da população, dependentes sobretudo de
uma infraestrutura urbana bem embasada, políticas habitacionais funcionais e geração de
renda, o governo municipal elaborou um plano de habitação cujo intuito é sanar a
problemática habitacional no município, focando suas ações principalmente às camadas
sociais de menor renda. Para tal, foi necessário todo um estudo dos aspectos socioeconômicos
e geopolíticos do município, que culminaram na elaboração de uma série de objetivos, metas
e diretrizes de cunho habitacional compatíveis com as características locais, o que inclui a
sede e os demais distritos, nas zonas urbanas e rurais.
Uma das atividades do plano local inclui a adesão de famílias ao Programa Minha
Casa Minha Vida, do Governo Federal, gerenciado pela Caixa Econômica Federal, para a
aquisição de novas unidades habitacionais na sede do município, sanando uma parcela do
déficit por habitações em Sobral. Tendo em vista a abrangência do programa, as novas
construções ainda em execução, o déficit habitacional no município e a importância de se
solucionar uma problemática tão enraizada no país, buscou-se fazer uma análise do grau de
atuação do Programa Minha Casa Minha Vida no cenário municipal a fim de se obter uma
visualização clara de como esse processo afeta a população.
Palavras-chave: Déficit habitacional. Políticas públicas. Sobral. Programa Minha Casa

Minha Vida.
vii
ABSTRACT
Sobral town – CE is characterized by being a regional center that concentrates itself

developed industrial areas, large health system and concentration of superior education
institutions both public and private, which, among many other factors, socioeconomic
aggregates values. However, there is a population growth coming from both town itself and
immigration, as well as social differences related to income, reasons that directly and
indirectly carry on the housing issue .
In view of habitat is not only a purely household issue, but also a set of factors that
influence the population welfare, mainly subjected of a well based urban infrastructure,
functional housing policies and income generation, the municipal government make out a
housing plan which aims to solve the housing problems in the town, focusing their actions
meanly to the lower income strata. To do this, it was needed a whole study of socioeconomic
and geopolitical aspects of the town, culminating in a series of goals preparation, objectives
and guidelines of living nature compatible to local characters, including the headquarters and
other districts in urban and rural areas.
One act of the local plan includes supporting families to the Minha Casa Minha Vida
Caixa Economica Federal’s to acquire new housing units in the town, solving a part of the
deficit for households in Sobral. In view of the program, the new constructions actually
running, the housing shortage in the town and the importance of solving such a problem
rooted in the country, it soughts to analyze the level performance of Programa Minha Casa
Minha Vida in municipal scenario in order to get a clear view of how this process affects the
population.
Keywords: Housing deficit. Public policies. Sobral. Programa Minha Casa Minha
Vida.
viii
LISTA DE FIGURAS
Fluxograma operacional e estrutura institucional do Sistema de

Figura 1 –
Habitação de Mercado.............................................................................. 20
Figura 2 – Tipologias de municípios PlanHab........................................................... 26
Figura 3 – Fluxograma dos processos de elaboração do trabalho............................. 39
Figura 4 – Mapa do município de Sobral.................................................................. 42
Figura 5 – Rio Acaraú em Sobral.............................................................................. 43
Figura 6 – Representação da bacia hidrográfica do Rio Acaraú.............................. 44
Figura 7 – Composição regional e rede urbana existente...................................... 50
Figura 8 – Aspecto padrão dos domicílios do Residencial Jatobá............................. 66
Figura 9 – Residencial Jatobá – detalhe..................................................................... 67
Figura 10 – Orgulho Tropical I – vista aérea............................................................... 68
Figura 11 – Orgulho Tropical II – canteiro de obras.................................................. 69
ix
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Crescimento populacional em Sobral........................................................ 1

Gráfico 2 – Déficit habitacional de 2007 a 2011.......................................................... 12
Distribuição dos domicílios particulares permanentes por condição de
Gráfico 3 –
ocupação – 2011....................................................................................... 13
Distribuição dos domicílios particulares permanentes por existência de
Gráfico 4 –
rede geral de abastecimento de água – 2011............................................ 14
Distribuição dos domicílios particulares permanentes por tipo de
Gráfico 5 –
esgotamento sanitário – 2011................................................................... 14
Distribuição dos domicílios particulares permanentes por existência de
Gráfico 6 –
serviço de coleta de lixo........................................................................... 15
Gráfico 7 – IDHM de Sobral....................................................................................... 46
Gráfico 8 – Necessidades habitacionais - maior recorrência / prioridades.................. 63
Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a
Gráfico 9 –
demanda total, em unidades habitacionais............................................... 70
Gráfico 10 –
demanda total, em porcentagem relativa.................................................. 72
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Unidades habitacionais por faixa de renda no país.................................. 37

Tabela 2 – Caracterização do território...................................................................... 43
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus componentes -
Tabela 3 –
Sobral – CE.............................................................................................. 46
População total, por gênero, rural/urbana e taxa de urbanização -
Tabela 4 –
Sobral – CE.............................................................................................. 47
Tabela 5 – Renda, Pobreza e Desigualdade - Sobral – CE......................................... 48
Tabela 6 – População residente, por situação do domicílio de Sobral....................... 51
Tabela 7 – Domicílios recenseados, por espécie e situação do domicílio – Sobral... 52
Tabela 8 – Domicílios particulares permanentes, por tipo do domicílio – Sobral..... 53
Domicílios particulares permanentes, por classes de rendimento
Tabela 9 –
nominal mensal domiciliar per capita – Sobral........................................ 53
Domicílios particulares permanentes, por condição de ocupação do
Tabela 10 –
domicílio - Sobral – 2010......................................................................... 54
População residente, por situação do domicílio nos distritos - Sobral –
Tabela 11 –
2010.......................................................................................................... 55
Tabela 12 – Comparativo entre dados sobre déficit habitacional em Sobral............... 56
Tabela 13 – Comparativo entre dados sobre inadequação habitacional de Sobral...... 57
Tabela 14 – Projeções da população no município de Sobral...................................... 57
Tabela 15 – Aumento do número de domicílios.......................................................... 58
Aumento do número de domicílios - Classes de rendimento nominal
Tabela 16 –
mensal da pessoa responsável pelo domicílio (Salário Mínimo)............. 58
Tabela 17 – Resumo do déficit habitacional presente – Sobral................................... 59

Custos de construção e urbanização para atendimento do déficit
Tabela 18 –
habitacional por reposição de estoque em Sobral..................................... 60
Custos de construção e urbanização para atendimento do déficit
Tabela 19 –
habitacional por inadequação em Sobral.................................................. 61
Custos de construção e urbanização para atendimento da demanda
Tabela 20 –
futura por moradia em Sobral................................................................... 61
Tabela 21 – Quadro geral das necessidades habitacionais de Sobral........................... 62
xi
Tabela 22 – Área necessária para suprir o déficit habitacional de Sobral.................... 62
Tabela 23 –
demanda total, em unidades habitacionais............................................... 70
Tabela 24 –
demanda total, em porcentagem relativa.................................................. 71
Tabela 25 –
demanda total, em área............................................................................. 72
Tabela 26 – PMCMV em Sobral – Análise quantitativa.............................................. 73
xii
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Síntese da tipologia de municípios adotada no PlanHab.......................... 24

Quadro 2 – Custo de projeto m², por tipo de projeto e padrão de acabamento........... 59
Quadro 3 – Projetos em andamento - Sobral – 2011................................................... 64
xiii
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNH - Banco Nacional de Habitações
CCH - Cooperativas de Crédito Habitacional
CEDEPLAR - Centro de Planejamento Regional de Minas Gerais
CEF - Caixa Econômica Federal
CRI - Certificados de Recebíveis Imobiliários
CSF - Centro de Saúde da Família
FAR - Fundo de Arrendamento Residencial
FAS - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCVS - Fundo de Compensação da Variação Salarial
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FUNASA - Fundação Nacional de Saúde
HIS - Habitação de Interesse Social
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IGP-M - Índice Geral de Preços de Mercado
IPCA - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras
MPO - Ministério do Planejamento e Orçamento
PIC - Política de Informação das Cidades
PlanHab - Plano Nacional de Habitação
xiv
PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social
PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional
PNH - Política Nacional de Habitação
PNHR - Programa Nacional de Habitação Rural
PNHU - Programa Nacional de Habitação Urbana
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SEHABS - Secretaria de Habitação e Saneamento
SEPURB - Secretaria de Política Urbana
SFH - Sistema Financeiro da Habitação
SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário
SIAB - Sistema de Informação da Atenção Básica
Simahab - Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação
SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
SNH - Sistema Nacional de Habitação
SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SPLAM - Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
TR - Taxa Referencial
UN-Habitat - Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos
ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social
xv
SUMÁRIO
Agradecimentos................................................................................................................. v
Resumo.............................................................................................................................. vi
Lista de Figuras.................................................................................................................. ix
Lista de Gráficos................................................................................................................ x
Lista de Tabelas................................................................................................................ xi
Lista de Quadros................................................................................................................ xiii
Lista de Abreviaturas e Siglas........................................................................................... xiv
1. Introdução..................................................................................................................... 1
2. Objetivos....................................................................................................................... 2
2.1 Objetivo Geral.............................................................................................................. 2
2.2 Objetivos Específicos.................................................................................................. 2
3. Fundamentos Teóricos................................................................................................... 4
3.1 Panorama Nacional de Habitações.............................................................................. 4
3.1.1 Habitação: Conceito.................................................................................................. 4
3.1.2 Habitação de Interesse Social................................................................................... 5
3.1.3 Fatores Agravantes à Questão da Habitação............................................................. 6
3.1.3.1 A Questão Fundiária ............................................................................................ 6
3.1.3.2 Domicílios Vagos.................................................................................................. 7
3.1.3.3 Locação de Imóveis............................................................................................... 7
3.1.3.4 Planejamento Territorial, Mobilidade e Transporte Urbano.................................. 8
3.1.3.5 Assentamentos Precários....................................................................................... 8
3.1.4 Panorama Nacional de Habitações: Um Breve Histórico......................................... 9
3.1.5 Em Números............................................................................................................. 12
3.2 Políticas, Planos e Programas Governamentais de Habitação..................................... 15
3.2.1 A Política Nacional de Habitação............................................................................. 16
3.2.1.1 O Sistema Nacional de Habitação......................................................................... 16
3.2.1.1.1 Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social........................................... 17
xvi
3.2.1.1.2 Sistema Nacional de Habitação de Mercado...................................................... 18
3.2.1.2 Desenvolvimento Institucional.............................................................................. 21
3.2.1.3 Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação...................... 21
3.2.1.4 Plano Nacional de Habitação................................................................................. 22
3.2.2 Políticas Habitacionais nas Demais Esferas Governamentais.................................. 27
3.2.3 Plano Local de Habitação de Interesse Social de Sobral.......................................... 28
3.2.4 O Programa Minha Casa Minha Vida....................................................................... 34
3.2.4.1 Recursos................................................................................................................. 36
3.2.4.2 Impacto Econômico............................................................................................... 36
4. Metodologia................................................................................................................... 38
5. Estudo de Caso............................................................................................................... 41
5.1 A Cidade de Sobral...................................................................................................... 41
5.1.1 Localização............................................................................................................... 41
5.1.2 Hidrografia................................................................................................................ 43
5.1.3 Clima e Vegetação.................................................................................................... 45
5.1.4 Estrutura da População............................................................................................. 45
5.1.5 Influência de Sobral Sobre a Região......................................................................... 49
5.1.6 A Questão Habitacional na Cidade de Sobral........................................................... 51
5.2 Programa Minha Casa Minha Vida em Sobral............................................................ 65
5.2.1 Residenciais Jatobá I e II.......................................................................................... 65
5.2.2 Orgulho Tropical – Etapas I, II e III......................................................................... 67
6. Resultados e Discussões................................................................................................ 70
7. Conclusão....................................................................................................................... 73
8. Referencial Bibliográfico............................................................................................... 75
xvii
1. Introdução
Nos últimos 20 anos a cidade de Sobral vem sofrendo transformações nos mais
diversos aspectos urbanos, evidenciando um constante desenvolvimento socioeconômico.
Essa questão afeta diretamente a qualidade de vida das camadas sociais menos privilegiadas
do município, camadas essas ditas “extremamente pobres” e “pobres”, segundo classificação
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA para os municípios do país que, apesar
do notável crescimento econômico no período de 2000 a 2010, ainda somam 34,1% da
população total, segundo pesquisa elencada pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento – PNUD. É importante salientar que há o fenômeno do crescimento
demográfico constante na região, em parte por uma população flutuante provinda de outros
municípios devido aos serviços e oferta de trabalho existentes na cidade, deixando então
como um questionamento primordial: essas transformações atenderão a toda a demanda?
Gráfico 1 – Crescimento populacional em Sobral
PNUD/IPEA/FJP (2013)
É certo que nenhum plano de desenvolvimento implantando em qualquer região

pretende sanar de forma imediatista todos os problemas, até porque seria algo totalmente
inviável economicamente para um município, porém, a longo prazo, deve cumprir com seus
objetivos e metas em totalidade. Sabe-se que o crescimento populacional também gera
demanda por habitações e que de fato existe desigualdade entre o crescimento populacional e
1
a oferta de habitações, principalmente nas áreas urbanas (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2004. p. 17).
Em Sobral o que se observa é uma intensa movimentação nesse sentido, o do
desenvolvimento, porém permeado pela questão da oferta versus demanda. Por essa razão Fo
observada a necessidade de elaboração de uma análise aprofundada a respeito das
transformações que o município de Sobral vem apresentando, se os objetivos e metas dos
programas sociais estão ou estarão atendendo às demandas. Como os processos são muitos e
passíveis de análise detalhada, visto que, como será descrito posteriormente, a cidade conta
com mais de uma dezena de projetos relativos às questões habitacionais, foi escolhido um
único processo do todo, apesar de que todos esses processos estão entrelaçados. O processo
escolhido foi a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida no município, de modo
que, neste trabalho, serão apresentados os vários aspectos desse programa, do município, bem
como dados de cunho histórico, social, econômico e ambiental, fazendo uma análise da
situação atual e futura das habitações de interesse social na cidade, e um quadro comparativo
entre o alcance do programa e a necessidade municipal como um todo.
2
2. Objetivos
2.1 Objetivo geral
Analisar as ações do Programa Minha Casa Minha Vida em detrimento ao

déficit habitacional no município de Sobral.
2.2 Objetivos específicos
Apresentar e discutir conceitos sobre habitações em um panorama nacional,

enfatizando os planos e programas governamentais;
Analisar a evolução da cidade de Sobral frente aos aspectos demográficos,
correlacionando dados geopolíticos à situação do déficit habitacional;
Descrever o Programa Minha Casa Minha Vida e sua atuação num contexto
local, enfatizando sua abrangência e efetividade;
3
3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS
3.1 Panorama nacional de habitações
O Brasil é um país marcado pelo constante crescimento populacional desproporcional

à oferta de habitações provindas de programas habitacionais governamentais. Na verdade, a
forma como o Estado trata a questão habitacional passou por vários processos, desde o
período colonial até aos dias atuais, e foi se modificando conforme as diversas tendências
políticas e socioeconômicas que foram surgindo. Entendendo os conceitos fundamentais sobre
habitação e o desenrolar desses processos históricos, pode-se traçar um perfil do panorama
nacional de habitações e como este influi frente aos atuais programas habitacionais que
atendem às cidades, incluindo o município de Sobral.
3.1.1 Habitação: conceito
Para entender melhor a dimensão do que vem a ser a questão habitacional, é preciso,
antes de tudo, entender o que vem a ser habitação .
De um modo mais simplório, a habitação é qualquer moradia, vivenda ou residência,
porém, num contexto mais aprofundando, é um conceito que envolve uma considerável
quantidade de características intrínsecas e entrelaçadas fundamentais na vida humana.
Para Fernandes (2003), antes de mais nada, a habitação desempenha três funções
fundamentais: social, ambiental e econômica.
a) Como função social, a habitação é o espaço onde a família se abriga e, por
conseqüência, acomoda as tarefas de alimentação, descanso, atividades
fisiológicas e convívio social. Torna-se, então, um fator para o seu
desenvolvimento.
b) Como função ambiental, habitações exigem transformações no meio em que
são implantadas, fazendo com que se trabalhe a sua inserção no ambiente
urbano, prevendo que se assegurem os princípios básicos de infra-estrutura,
saúde, transportes, educação, trabalho e lazer para os habitantes.
c) Como função econômica, a produção de habitações oferece novas
oportunidades de geração de emprego e renda, influencia os mercados
imobiliários de bens e serviços e gera oportunidades de geração de emprego e
4
renda. Na habitação muitas vezes ocorrem, em determinadas situações,
atividades de trabalho, como pequenos negócios (ABIKO, 1995).
A habitação é um bem de consumo inevitável na vida do ser humano. Porém, seu alto
custo em contraste com a demanda de pessoas pertencentes às classes menos privilegiadas
economicamente gera uma problemática dentro da questão da habitação.
3.1.2 Habitação de interesse social
O termo Habitação de Interesse Social (HIS) tem prevalecido nos estudos sobre gestão
habitacional e vem sendo utilizado por várias agências, instituições e afins, como apresentado
a seguir (ABIKO, 1995):
a) Habitação de baixo custo: termo utilizado para designar habitação barata sem
que haja necessariamente uma ligação com populações de baixa renda;
b) Habitação para populações de baixa renda: termo equivalente à habitação de
interesse social, trazendo a necessidade de se definir a renda dos indivíduos ou
grupos situados na faixa de atendimento de serviço;
c) Habitação popular: termo genérico que engloba todas as soluções que se
destinam a atender as necessidades habitacionais.
Essas habitações podem ter caráter unifamiliar, ou seja, abrigarem uma única família
em uma edificação que preenche a totalidade de um lote urbano; ou multifamiliar, quando a
área do imóvel é subdividida para a utilização por diversas famílias. Confere-se ainda nas
edificações de habitação o tipo construtivo conhecido como geminado, onde dois ou mais
domicílios, uni ou multifamiliares, compartilham de uma mesma estrutura. Para as habitações
de interesse social, além de conter um espaço confortável, seguro e salubre, necessário que
seja considerada de forma mais abrangente (ABIKO, 1995):
a) Serviços urbanos: atividades que atendam às necessidades coletivas de
abastecimento de água, coleta de esgotos, distribuição de energia elétrica,
transporte público, etc.;
b) Infraestrutura urbana: redes físicas de distribuição de água, coleta de esgoto e
resíduos sólidos, redes de drenagem, comunicação, sistema viário, etc;
c) Equipamentos sociais: edificações e instalações destinadas às atividades de
lazer, educação, saúde, etc.
5
Podem-se concluir os seguintes requisitos básicos que caracterizam a Habitação de
Interesse Social:
a) É financiada pelo poder público, mas não necessariamente produzida pelos
governos, podendo a sua produção ser assumida por empresas, associações e
outras formas instituídas de atendimento à moradia;
b) É destinada, sobretudo, a faixas de baixa renda que são objeto de ações
inclusivas, notadamente as faixas até 3 salários mínimos;
c) Embora o interesse social da habitação se manifeste sobretudo em relação ao
aspecto de inclusão das populações de menor renda, pode também manifestar-
se em relação a outros aspectos, como situações de risco, preservação
ambiental ou cultural.
A habitação de interesse social e suas variáveis, portanto, interagem com uma série de
fatores sociais, econômicos e ambientais, e é garantida constitucionalmente como direito e
condição de cidadania.
3.1.3 Fatores agravantes à questão da habitação
A Política Nacional de Habitação numerou uma série de fatores que podem contribuir
para o agravamento da questão habitacional no país:
3.1.3.1 A questão fundiária
A questão fundiária se relaciona de forma direta à política de planejamento

territorial e gestão do solo urbano. As situações de irregularidade envolvem ocupações de
terrenos públicos ou privados, loteamentos não aprovados pelos órgãos públicos, e também
são parte da realidade dos assentamentos no país. As próprias políticas de planejamento
ocasionaram problemas a essa questão, por historicamente estarem mais voltadas ao mercado
de classes médias e interesse de médios e grandes empreendedores, do que ao mercado de
baixa renda.
Planos Diretores Locais e outros instrumentos urbanos não foram ainda capazes de
aumentar a oferta de solo a camadas menos favorecidas economicamente, o que tem
contribuído para o aumento de assentamentos precários e loteamentos clandestinos. Mesmo a
Constituição de 88, que estabelecia o direito à moradia e à propriedade garantidos pela ordem
6
jurídica do País, e o Estatuto da Cidade não foram totalmente incorporados às práticas
administrativas dos Municípios, Estados, Distrito Federal e União. Nem no poder judiciário
no processo de regulamentação.
Sobre a regularização fundiária, por mais que se atenda a todos os requisitos legais
para que ocorra de fato, é um processo difícil e raramente chega ao registro final de títulos em
cartório e inscrição nos cadastros da cidade, pois os procedimentos são complexos,
envolvendo um grande número de instituições públicas cujos interesses quase nunca
convergem ao mesmo objetivo.
3.1.3.2 Domicílios Vagos
Em muitas cidades do país a dinâmica do processo de ocupação do solo urbano, ao

longo dos anos, acarretou no surgimento de novos bairros e localidades, além da expansão
horizontal e da fronteira urbana, a um lento esvaziamento dos centros tradicionais que foram
perdendo população e atividades, configurando assim a existência de domicílios vagos.
Ainda que não se tenha informações concretas, é um fato que esses imóveis não estão
aptos a atender à demanda por habitações tanto no que se refere à sua adequação à moradia,
como para atender aos grupos sociais mais carentes, nos quais se concentre o maior déficit
habitacional.
3.1.3.3 Locação de Imóveis
Conforme censo realizado pelo IBGE em 2010, num intervalo de dez anos cresceu em
quatro pontos percentuais a proporção de casas alugadas no Brasil. Em 2000, 14% dos
domicílios pesquisados eram alugados. Em 2010, passaram para 18%. Esse percentual
representa 10,5 milhões de casas de aluguel.
O ônus excessivo do aluguel, que compromete 30% ou mais do rendimento das
famílias urbanas, é um dos principais problemas da locação para fins de moradia , segundo o
Plano Nacional de Habitação.
Nas favelas mais consolidadas e em áreas periféricas, o crescimento de aluguel de
cômodos é outro fenômeno que tem se intensificado, contribuindo para o adensamento desse
tipo de assentamento. Apesar disso demonstrar, de certo modo, a capacidade de renda de uma
parcela da população menos favorecida economicamente, expõe a irracionalidade do mercado
7
de locação, ineficaz em equilibrar a oferta (representada pelos imóveis vagos) com a demanda
mais necessitada.
3.1.3.4 Planejamento Territorial, Mobilidade e Transporte Urbano
O processo de fragmentação urbana ocorre devido à falta de um planejamento urbano

efetivo. A dinâmica do mercado mobiliário formal e informal privatiza a renda fundiária
gerada coletivamente, ocasionando a formação de núcleos que não se articulam à malha
urbana existente. O próprio poder público reproduz esse padrão segregativo e excludente de
urbanização periférica, em seus programas habitacionais, aprofundando as desigualdades
socioeconômicas.
As práticas de regulação urbanísticas são fragilizadas devido à falta de transparência e
ausência de controle social na elaboração de planos e na aplicação da legislação de uso,
ocupação e parcelamento do solo. Em suma, é o desacordo entre os processos de
planejamento e gestão territoriais.
Esse modelo de reprodução das cidades brasileiras provoca inúmeras pressões sobre o
sistema de circulação urbana, que afeta desde os usuários de transporte coletivo até os de
transporte individual. Na esfera do transporte coletivo, para o usuário, há um maior custo das
viagens, com maior gasto de tempo e menos acesso ao sistema, devido ao espalhamento e
desagregação da área urbanizada. Na esfera do transporte individual, há enorme pressão sobre
os governos para reforçar a infraestrutura no sistema rodoviário, em detrimento de outras
formas mais includentes de produção do espaço urbano. Ao fim dessa cadeia, a qualidade de
vida dos habitantes é comprometida devido à piora nas condições de mobilidade.
3.1.3.5 Assentamentos Precários
Assentamentos precários caracterizam-se pela inadequação de suas habitações e pela

irregularidade no acesso à terra, o que compromete a qualidade de vida da população e
provoca a degradação ambiental e territorial de parte substantiva das cidades.
A produção informal de moradias precárias em assentamentos ilegais tem sido a
principal forma de solução pela própria população das camadas de menor renda, o que reflete
o baixo alcance das políticas públicas implementadas ao longo de décadas. Esse fato é
evidenciado pelo crescimento das favelas e loteamentos irregulares.
8
3.1.4 Panorama nacional de habitações: um breve histórico
Historicamente, o Brasil é marcado pela migração de pessoas do campo para as

cidades e pelo crescimento demográfico, fatores que, somados ao envelhecimento da
população e às mudanças do perfil familiar (com maior número de divórcios e solteiros na
idade adulta), promoveu e permanece promovendo um aumento importante na demanda por
domicílios nas cidades.
No período colonial, o país não possuía cidades como hoje se tem conhecimento.
Havia uma pequena quantidade de grandes pólos administrativos que exerciam atividades
burocráticas à colônia portuguesa. Surgiam então os primeiros núcleos urbanos, à sombra da
Igreja Católica, porém desprovidos de normas urbanísticas e saneamento básico, preocupação
última à Coroa Portuguesa.
Entre 1570 e 1777 foi instituída uma política de urbanização, que pregava o respeito às
normas utilizadas no território português. A meta principal era a eficiência administrativa, a
despeito de outros fatores tais como o saneamento. Escravos e libertos ociosos foram
elencados a servir de mão de obra para a monumentalização urbana de muitas das atuais
capitais. Ao final do século XVIII, o país já contava com 3 milhões de habitantes, sendo que
5,7 % deste total viviam nas cidades e para as cidades.
Em 1808, com o desembarque da família real e acompanhantes, a história começa a
mudar: abertura de portos, produção industrial liberada, instituições de ensino superior
fundadas, dentre outras melhorias e liberações, fatores esses que propiciaram a transição de
colônia para país independente (MARICATO, 2004).
Na segunda metade do século XIX, com o aumento da expansão da cultura e
exportação do café e de outros produtos como a borracha, o açúcar, algodão, o couro e as
peles, novas diretrizes para o desenvolvimento urbano e regional foram surgindo, em
contrapartida à enorme dívida externa acumulada nos anos iniciais da ex-colônia. Além das
atividades administrativas, comerciais, financeiras e culturais, as cidades passam a ser local de
produção. Escravos libertos com a abolição da escravatura de 1888, imigrantes oriundos da
cafeicultura e trabalhadores brancos livres foram aos poucos se constituindo em uma massa
urbana, todavia, esse rápido crescimento populacional sem o acompanhamento de serviços de
saneamento básico foi o estopim para epidemias de cólera e febre amarela (MARICATO
2004).
9
O fim do século XIX foi marcado pela abolição da escravatura e pela Proclamação da
República, em 1889, fato que levou, durante o início do século XX, a um fenômeno
conhecido como modernização excludente, caracterizado pelo investimento nas áreas que
caracterizam a cidade como hegemônica ou oficial, paralelamente à segregação e
diferenciação acentuada na ocupação dos espaços urbanos, que ocasionou a expulsão de
negros e brancos pobres para as áreas periféricas, morros, várzeas e subúrbios.
Dessa forma, do início do século XX até a década de 1930, diversas cidades

brasileiras tiveram o problema da habitação agravado, com o poder público atuando
de maneira pontual e ineficiente. Somente a partir do fim do fim década de 1930,
quando a industrialização e a urbanização do país ganham novo impulso com a
Revolução de 30, é que começa a se esboçar uma política para a habitação. É nesse
momento, também, que a ciência e a técnica ganham maior relevância que os
conceitos de embelezamento e os problemas urbanos em geral são colocados na
chave do social.1
A partir da década de 1930, o aumento da população urbana gerado pela crise cafeeira
passou a constituir um mercado consumidor potencialmente forte e também mão de obra
abundante, o que junto de outros fatores veio a contribuir para o desenvolvimento industrial
do Brasil.
A Fundação da Casa Popular (FCP) foi criada em 1946, no então governo de Getúlio
Vargas, e consistiu no primeiro órgão governamental brasileiro a centralizar a política de
habitação. De fato, foi uma resposta do Estado à forte crise nacional de habitação, que atingiu
mormente o antigo Distrito Federal, localizado no Rio de Janeiro. Revelou-se ineficaz
sobretudo devido à falta de recursos e às regras de financiamento, que comprometeram seu
desempenho no atendimento à demanda, atendimento esse restrito a alguns Estados da
federação com produção insignificante de unidades.
Na década de 1950, Juscelino Kubitschek assumiu a presidência da república, trazendo
consigo uma grande novidade: Plano de Metas, que prometia desenvolver o país “50 anos em
5”.
Na verdade, o desenvolvimento industrial favoreceu em suma praticamente apenas o
Sudeste brasileiro, ao passo que nas outras regiões as atividades econômicas tradicionais
permaneceram como predominantes. Com isso, houve o aumento das correntes migratórias,
1
MOTTA, Luana Dias. A Questão Habitacional no Brasil: Políticas Públicas, Conflitos Urbanos e o Direito à
Cidade. Disponível em: http://conflitosambientaismg.lcc.ufmg.br/geral/anexos/txt_analitico/MOTTA_Luana_-
_A_questao_da_habitacao_no_Brasil.pdf - Acesso em: 27/09/2013
10
principalmente do Nordeste rumo ao Sudeste, do campo para as cidades. A grande maioria da
população constituiu-se de trabalhadores que recebiam salários irrisórios, bem como
subempregados, e continuou política e economicamente marginalizada (ARRUDA et al, 2003,
pag. 420)
Considerado o primeiro plano global de desenvolvimento da economia nacional, o

Plano de Metas priorizava as áreas de energia, transporte, indústria de base,
educação e alimentação. Seu principal objetivo era melhorar as condições de infra-
estrutura para o desenvolvimento da indústria de transformação. (ARRUDA et al,
2003, pag. 418)
Na década de 1960, caracterizada pelo Regime Militar, pela primeira vez a população
urbana ultrapassou em números a rural. O governo brasileiro passou a desenvolver programas
de planejamento habitacional, com o objetivo de reduzir o déficit de moradias. Assim foi
criado o Banco Nacional de Habitação – BNH, em 1964, pela deputada Sandra Cavalcanti,
através da Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964. O BNH tinha por funções a realização de
operações de crédito, sobretudo crédito imobiliário, e a gestão do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço – FGTS (ARRETCHE, 1990). O banco foi extinto em 1986, através do
Decreto-Lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986, de modo que a Caixa Econômica Federal
assumiu suas principais atividades.
Na década de 1990 houve uma estagnação do fluxo migratório, sendo que no início
dos anos 2000 a população urbana já representava 80% do total de habitantes, conforme censo
feito pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 2010.
Em 1994, o governo Federal priorizou a conclusão de obras iniciadas na gestão
anterior, lançando os programas Habitar Brasil e Morar Município, com recursos provindos
do Orçamento Geral da União e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras
(IPMF). No ano seguinte é realizada uma reforma no setor da política habitacional, com a
extinção do Ministério do Bem-Estar Social e a criação da Secretaria de Política Urbana
(SEPURB) no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), responsável pela
formulação e implementação da Política Nacional de Habitação.
Em 2003, o governo Federal cria o Ministério das Cidades, que passa a ser o órgão
responsável pela Política de Desenvolvimento Urbano, e dentro dela pela Política Setorial de
Habitação. No mesmo ano o Ministério das Cidades articulou a realização de Conferências
municipais, regionais e estaduais que culminaram na criação do Conselho das Cidades e a
aprovação das diretrizes para a nova Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
11
No ano de 2009, no governo do então presidente Luís Inácio Lula da Silva, foi lançado
o programa habitacional Minha Casa Minha Vida, instituído pela Lei nº 11.977, de 7 de julho
de 2009. Constituído por dois programas, o Programa Nacional de Habitação Urbana e o
Programa Nacional de Habitação Rural, possuía a meta inicial de construção de um milhão de
moradias para atender famílias com renda de até 10 salários mínimos. O programa foi
reformulado pela atual presidente Dilma Rousseff, por via da Lei nº 12.424, de 16 de junho de
2011, que estabeleceu novas diretrizes e metas para o programa, pretendendo assim construir
mais 2 milhões de casas até 2014, sendo que 60% destas estarão sendo destinadas à população
de baixa renda.
3.1.5 Em números
Segundo dados consolidados a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

(PNAD/IBGE), em 2011 o déficit habitacional no país correspondeu a 8,8 %, ou seja, seriam
necessárias cerca de 5,4 milhões de unidades habitacionais para suprir a demanda por
habitações no país. Para tal cálculo, técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –
IPEA utilizaram uma metodologia oriunda da parceria entre o Ministério das Cidades e a
Fundação João Pinheiro.
Gráfico 2 – Déficit habitacional de 2007 a 2011.
Fonte: IBGE/PNAD (2011)
12
Conforme essa metodologia, o déficit habitacional surge quando há pelo menos uma
das quatro situações: domicílios precários (improvisados ou rústicos), situação de coabitação
(onde famílias residem em um mesmo espaço habitacional); domicílios onde o valor de
aluguel é maior que 30% da renda familiar total; e domicílios alugados com mais de três
habitantes utilizando o mesmo cômodo.
O gráfico a seguir demonstra a distribuição de habitações de acordo com a condição de
ocupação:
Gráfico 3 – Distribuição dos domicílios particulares permanentes por condição de ocupação – 2011
Fonte: IBGE/PNAD (2011).
Considerando o fato de que a questão habitacional está indubitavelmente entrelaçada à

questão do saneamento básico, a pesquisa gerou dados que apontam a relação entre a
distribuição de domicílios e a existência de equipamentos urbanos e infraestruturas inseridas
nessa questão.
O gráfico a seguir faz um balanço dos tipos e ausência de rede de abastecimento de
água inerentes aos domicílios, a nível de Brasil e a nível regional, categorizando os serviços
pela presença ou ausência de canalização interna ou pela falta de serviços.
13
Gráfico 4 – Distribuição dos domicílios particulares permanentes por existência de rede geral de abastecimento
de água – 2011.
O gráfico a seguir traz um balanço dos tipos e ausência de esgotamento sanitário

inerentes aos domicílios, também a nível de Brasil e a nível regional.
Gráfico 5 – Distribuição dos domicílios particulares permanentes por tipo de esgotamento sanitário – 2011
14
Tratando-se de existência de serviço de coleta de lixo, no Brasil, os domicílios particulares
permanentes estão agrupados em três classes distintas: Lixo coletado diretamente, lixo
coletado indiretamente e sem serviço. A nível nacional e regional, a distribuição se msra
como no gráfico a seguir:
Gráfico 6 – Distribuição dos domicílios particulares permanentes por existência de serviço de coleta de lixo –
2011
Analisando esses dados, torna-se evidente a relação entre o desenvolvimento

socioeconômico do país e o aumento da qualidade de vida da população. Esse aumento na
qualidade de vida também reflete na economia, pois a produção está diretamente relacionada
à capacidade de trabalho da mão de obra, que por sua vez está diretamente ligada a condições
mínimas de salubridade. Ofertando qualidade de vida à população, o país tende a tornar o seu
desenvolvimento econômico mais sustentável.
3.2 Políticas, planos e programas governamentais de habitação
A trajetória da política habitacional no Brasil tem sido marcada pelas muitas mudanças
na concepção e no modelo de intervenção do poder público nesse setor, que ainda hoje não
atingiu sua plenitude, principalmente por conta do mau equacionamento do problema da
moradia às camadas menos favorecidas da sociedade.
15
Certamente há um imenso desafio frente ao déficit habitacional, acumulado em toda a
história do país, e à demanda futura por novas moradias. A problemática, permeada por
debates nas mais diferentes esferas políticas, mostra-se suscetível à resolução definitiva, em
tese, porém é preciso que haja uma real participação ativa e integração entre os setores
públicos, privados, agentes e movimentos sociais, algo ainda distante no Brasil provavelmente
por conta de uma cultura política e socioeconômica ainda alienada.
3.2.1 A política nacional de habitação
Em consonância com o disposto na Constituição Federal de 1988, artigo 6º, que fala
sobre o direito à moradia digna, e com o Estatuto das Cidades, que estabelece a função social
da propriedade, o objetivo mor da Política Nacional de Habitação – PNH é promover
condições de acesso à moradia digna a todos os segmentos da população, em especial àqueles
de baixa renda, em caráter de inclusão social, integrando-se ainda com a Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
A Política Fundiária2 estabelece as bases das políticas urbanas na esfera municipal que
viabilizam a realização de programas habitacionais, através de instrumentos como os Planos
Diretores Municipais, a Regularização Fundiária e a revisão da Legislação Urbanística e
Edilícia, de modo que cumpre papel estratégico na implantação da PNH.
São instrumentos da PNH3:
a) O Sistema Nacional de Habitação – SNH;
b) O Desenvolvimento Institucional;
c) O Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação e;
d) O Plano Nacional de Habitação.
3.2.1.1 O Sistema Nacional de Habitação
Considerado o principal instrumento da PNH, o Sistema Nacional de Habitação –

SNH estabelece as bases do desenho institucional desta; Prevê a integração entre os Governos
Federal, Estadual e Municipal e com os agentes públicos e privados envolvidos com a questão
habitacional; e define as regras que garantem o acordo financeiro, de recursos onerosos e não
2
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Planejamento Territorial Urbano e Política Fundiária, 2004.
3
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Política Nacional de Habitação, 2004.
16
onerosos necessários à implementação da PNH. É fragmentado em dois subsistemas: o de
Habitação de Interesse Social e o de Habitação de Mercado.
3.2.1.1.1 Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, previsto na lei 11.124

de 16 de junho de 2005, tem como objetivos viabilizar o acesso a terra urbanizada e a
habitação digna e sustentável às camadas sociais de menor renda, através da implantação de
políticas e programas de investimentos e subsídios e ainda articula, compatibiliza, acompanha
e apóia a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor de habitação,
centralizando todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social,
observada a legislação específica.
Na execução de suas atividades, o SNHIS agrega recursos financeiros provenientes do
Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço –
FGTS, do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS dentre outros.
O FNHIS tem natureza contábil e é o instrumento de centralização e gerenciamento
dos recursos orçamentários destinados aos programas estruturados no âmbito do SNHIS. É
constituído por recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social – FAS; dotações do
Orçamento Geral da União (classificadas na função de habitação); recursos provenientes de
empréstimos externos e internos para programas de habitação; contribuições e doações de
pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos de cooperação nacionais ou
internacionais; receita decorrente da alienação dos imóveis da União que lhe vierem a ser
destinadas e outros. O FNHIS é gerido por uma unidade colegiada denominada Conselho
Gestor.
O SNHIS é composto pelos seguintes órgãos e entidades:
a) Ministério das Cidades, órgão central do SNHIS;
b) Conselho Gestor do FNHIS
c) Caixa Econômica Federal – CEF, agente operador do FNHIS;
d) Conselho das Cidades
e) Conselhos com atribuições específicas às questões urbanas e habitacionais no
âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios;
17
f) Órgãos e instituições da administração pública que desempenhem funções
complementares ou afins com a habitação, no âmbito da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios;
g) Entidades privadas que desempenhem atividades na área habitacional, afins ou
complementares, todos na condição de agentes promotores das atividades que
se anexem no SNHIS; e
h) Agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a atuar no
Sistema Financeiro da Habitação – SFH.
3.2.1.1.2 Sistema Nacional de Habitação de Mercado
Esse subsistema, dentro da perspectiva de que a contribuição dos investimentos

privados (capazes de assegurar o atendimento da demanda que dispõe dos meios para pagar
em condições locais de mercado) é essencial para viabilizar o Sistema Nacional de Habitação,
tem por objetivo reorganizar o mercado privado de habitações. Para tanto, busca meios de
ampliar a captação de recursos e estimular a inclusão de agentes de modo a facilitar a
promoção imobiliária, com vistas a atender parcelas significativas da população que
atualmente estão sendo atendidas com recursos públicos.
A lógica desse modelo consiste na viabilização e complementariedade dos atuais
sistemas de financiamento: Sistema de Financiamento Imobiliário – SFI e o Sistema
Financeiro de Habitação – SFH. Elencam-se como principais agentes desse sistema:
a) Bancos múltiplos – principais agentes de captação de recursos, com destaque
para a caderneta de poupanças, a poupança habitacional e a nova poupança;
b) Companhias hipotecárias e outras instituições financeiras que venham exercer
operações de repasse – principais agentes na geração de financiamentos
habitacionais, priorizando a concessão de crédito às pessoas físicas, no
desligamento de empreendimentos financiados pelos bancos ou no
fornecimento de crédito para aquisição de imóveis novos ou usados e para a
produção individual;
c) Companhias securitizadoras – a estas caberá a aquisição de créditos
habitacionais, emissão de Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI 4 a
4
Títulos de longo prazo lastreados em créditos imobiliários - fluxo de pagamentos de contraprestações de
aquisição de bens imóveis, ou de aluguéis – emitidos por sociedades securitizadoras. Qualquer pessoa pode
investir nessa modalidade, com valores mínimos a partir de R$ 1000,00, desde que seja cliente de uma corretora
18
eles lastreados e administração dos contratos adquiridos e a colocação desses
certificados no mercado. Essas companhias representam a capacidade de
integrar o SNH ao mercado de capitais, o que amplia os recursos disponíveis
ao financiamento;
d) Cooperativas de crédito habitacional – As Cooperativas de Crédito
Habitacional – CCH reúnem cooperados, captam recursos para a produção de
empreendimentos e concedem financiamentos, dispondo ainda da modalidade
de financiamento coletivo, o que pode possibilitar, dentre outras questões, a
aquisição e reabilitação de edificações coletivas deterioradas e a manutenção
de parques habitacionais;
e) Consórcios habitacionais – podem elevar a poupança destinada à produção
habitacional em contrapartida à comercialização de imóveis novos e usados
existentes no estoque imobiliário; e
f) Agentes promotores – podem ser agentes promotores públicos ou privados e
têm por finalidade organizar empreendimentos e reunir a demanda.
As medidas traduzidas na lei nº 10.931 de 2 de agosto de 2004, que trata do
patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias e documentos imobiliários, foram
utilizadas para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do financiamento de
mercado, permitindo o aperfeiçoamento do instituto do patrimônio de afetação; a
obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a inserção do Código Civil da modalidade de
alienação fiduciária como garantia de operações no âmbito do SFI e a aceleração na redução
do Fundo de Compensação da Variação Salarial – FCVS no cálculo do direcionamento de
recursos ao financiamento habitacional pelas entidades do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo – SPBE, que faz parte tanto do SFI como do SFH.
Em suma, conforme a Política Nacional de Habitação (2004, p. 72) a atuação do
Sistema de Habitação de Mercado segue as seguintes premissas de atuação:
a) Possibilitar ao modelo eficiência na captação de recursos;
b) Promover, na geração de créditos, a distribuição territorial mais adequada à
demanda;
c) Fomentar a estruturação de empreendimentos compatíveis com o perfil da
demanda e das metas estabelecidas;
que negocie o produto. A rentabilidade do investimento depende principalmente do IGP-M, IPCA ou TR. Fonte:
http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/invista-ja/tipos-de-investimentos/certificado-de-recebiveis-
imobiliarios.aspx?idioma=pt-br
19
d) Demonstrar agilidade na securitização dos créditos e na sua colocação junto
aos investidores.
Um elemento fundamental para a viabilização do Sistema de Habitação de Mercado,
segundo a Política Nacional de Habitação (2004, p. 74), é o estímulo ao mercado privado.
Além disso, é indispensável que seja garantida a segurança jurídica dos contratos diante de
um conjunto de instrumentos legais que desde já tutelem os direitos do adquirente, para não
permitir abusos por parte do financiador, mas que não impeçam os investimentos necessários
ao setor.
A revisão da legislação urbana, dentro do contexto do Subsistema de Habitação de
Mercado, é um instrumento que barateira e facilita a promoção imobiliária. Outros
instrumentos como a definição de prazos para a aprovação de projetos, a compatibilização das
legislações dos três níveis de governo, especialmente a ambiental, e a simplificação de
processos e especificações, em consonância com a redução de taxas em cartórios, contribuem
para o aumento da eficiência desse subsistema.
Figura 1 – Fluxograma operacional e estrutura institucional do Sistema de Habitação de Mercado
Fonte: MINISTÉRIO DAS CIDADES (2004. p. 75)
20
3.2.1.2 Desenvolvimento Institucional
É a ferramenta que trata da capacitação e integração dos agentes públicos e privados

do país visando à criação e implantação do modelo de política habitacional. O
Desenvolvimento Institucional se orienta por meio das seguintes diretrizes:
Planejamento e gestão – busca da cooperação entre os três níveis de governo e a
articulação entre os agentes públicos, privados e atores sociais, através do Ministério das
Cidades, por intermédio de estruturas e mecanismos institucionais e de gestão democrática,
buscando-se ainda transparência e controle social por intermédio da instituição de Conselhos.
Organizacional e técnica – estímulo à criação de estruturas institucionais, órgãos
específicos de formulação, coordenação e implementação das políticas de habitação, bem
como Fundos e Conselhos, buscando modernizar do controle urbanístico e agilização de
procedimentos para aprovação de projetos e empreendimentos habitacionais e de
parcelamento do solo. Para tanto, é necessária a formação e capacitação de corpos técnicos
especializados.
Capacitação de agentes públicos e sociais – nos processos de planejamento,
implementação e avaliação dos programas e projetos da PNH, para que estes exerçam as
atividades com autonomia e capacidade técnica. A capacitação deve ser abrangente e
democrática, e deve contar sobretudo com agentes e atores institucionais em condições de
exercer o papel de capacitadores (universidades, centros de pesquisa e formação, organizações
não-governamentais, consultorias especializadas, etc.) cuja atuação deverá se dar em
consonância com as diretrizes da PNH.
Atualização do quadro legal normativo – revisões da legislação que possam
compatibilizar o parcelamento do solo com as diretrizes da política, bem como consolidar
políticas habitacionais e urbanas, mecanismos de gestão democrática e fundos de habitação de
interesse social em instrumentos legais e normativos.
3.2.1.3 Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação
É de fundamental importância que haja uma avaliação satisfatória no desempenho dos

programas habitacionais e de urbanização. Da mesma forma, o modelo de desenvolvimento
urbano admite ênfase na informação sobre monitoramento e gestão do espaço urbano. Nesse
cenário, o Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação – Simahab é um
21
instrumento da PNH que fomenta a proposta. É interessante frisar que o Simahab também faz
parte da Política de Informação das Cidades – PIC.
Desenvolvido em sintonia com o modelo proposto pelo Programa das Nações Unidas
para os Assentamentos Humanos – UN-Habitat, qualifica o indicador habitacional como
instrumento essencial na tomada de decisões, formulação de políticas públicas urbanas e no
monitoramento e avaliação de seus programas e projetos.
Uma das características primordiais desse sistema é a manutenção de parcerias
institucionais e cooperação com instituições técnicas de pesquisa que tratam da apuração e
análise de dados relativos ao setor habitacional, como o IBGE, por exemplo. Mecanismos
articulam, sistematizam e validam informações relativas ao conjunto de políticas, programas e
ações dispersas e fragmentadas dentro do contexto habitacional. Dessa forma, o Sistema
Nacional de Habitação cumpre com o papel de setor transparente, divulgando os resultados da
ação pública e de certo modo garantindo a sua utilização, validação e retroalimentação.
Basicamente, a finalidade das avaliações pode ser manifestada em quatro objetivos
inerentes: a prestação de contas à sociedade; o auxílio na tomada de decisões; o
aprimoramento da concepção e da gestão do PNH e dos programas e; a promoção do
aprendizado.
Os principais critérios que norteiam a formulação e a implantação do Simahab
englobam a desigualdade regional, a segregação territorial, a diversidade social em termos de
gênero, de etnia, de classes de renda, de acessibilidade aos serviços e equipamentos sociais e
urbanos. Como indicadores auxiliares, participam a redução da renda em contrapartida ao
aumento dos custos de moradia, o acesso inadequado aos serviços de saneamento e o aumento
das desigualdades sociais.
3.2.1.4 Plano Nacional de Habitação
O Plano Nacional de Habitação – PlanHab é o instrumento de articulação entre a PNH

e o SNH, instrumento esse onde são apresentadas as propostas de estratégias de
enfrentamento do déficit habitacional e da situação de precariedade e irregularidade das
moradias, incorporando, além dos recursos financeiros, recursos de outra natureza que possam
auxiliar nos ganhos de efetividade da intervenção, tais como capacidade organizativa,
assessoria técnica, qualidade de projeto dentre outros.
22
Previsto na Lei 11.124/2005, que estruturou o Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social, o PlanHab foi elaborado sob a coordenação da Secretaria Nacional de
Habitação do Ministério das Cidades. Tem como principal objetivo formular estratégias de
longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do país, direcionando da forma
mais racional possível, os recursos existentes e potenciais, dentro dos quatro eixos
estruturadores:
a) modelo de financiamento e subsídio;
b) política urbana e fundiária;
c) arranjos institucionais e;
d) cadeia produtiva na construção civil, conforme publicação específica do
Ministério das Cidades e da Secretaria Nacional de Habitação de 2009.
O PlanHab tem um horizonte temporal de 15 anos, tempo no qual se estima uma
demanda por 35 milhões de unidades habitacionais no país, segundo estudo realizado pelo
Centro de Planejamento Regional de Minas Gerais – CEDEPLAR, que agrega o déficit
acumulado e a demanda futura, gerada pela formação de novas famílias. Nesse horizonte se
insere ainda a premência em se urbanizar milhares de assentamentos precários, de modo que,
nesse ambiente, o Plano deve agir equacionando a problemática e ainda tentar transformá-la
num elemento chave no processo de desenvolvimento socioeconômico brasileiro, dentro do
horizonte temporal estabelecido. Nesse caso, o horizonte temporal do PlanHab é o ano de
2023, todavia o Plano está sujeito a revisões periódicas devido ao dinamismo dos parâmetros
relevantes à questão da habitação. Essas revisões ocorrem a cada ciclo governamental, ou seja
de quatro em quatro anos, resultando em revisões nos anos de 2011, 2015 e 2019.
Um dos princípios da elaboração do PlanHab é o da diversidade regional. Dentro
deste, observa-se o quão inadequada é a divisão administrativa em estados e regiões no intuito
de traçar estratégias e análises da questão da moradia, visto que cada cidade ou complexo
urbano-rural possui caracteres bem particulares, situações urbanas e habitacionais muito
diversas. De fato, o PlanHab buscou complementar seu rol de leituras, com outras de cunho
regional, baseadas na construção de uma tipologia de cidades bastante utilizada nas análises,
propostas e simulações, tipologia essa adaptada do estudo Tipologia das Cidades Brasileiras,
elaborado pelo Observatório das Metrópoles para o Ministério das Cidades, em 2005, que
também serviu como base na elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Regional
– PNDR.
23
A tipologia consiste na análise e classificação dos municípios brasileiros seguindo
parâmetros como:
a) Número de habitantes;
b) Importância metropolitana;
c) Polarização regional;
d) Variáveis socioeconômicas;
e) Níveis de pobreza.
Esses parâmetros são fundamentais na elaboração de programas habitacionais
específicos para cada cidade ou grupo de cidades, como o Plano Local de Habitação de
Interesse Social – PLHIS da cidade de Sobral, que será abordado em um capítulo posterior.
Os parâmetros definem ainda os tipos de produto habitacional mais adequados à região,
processos de produção, custo da terra, entre outros aspectos.
No cenário tipológico, a rede urbana nacional foi dividida em 11 tipos de municípios,
que foram agrupados segundo os aspectos mais relevantes à questão habitacional.
Quadro 1 – Síntese da tipologia de municípios adotada no PlanHab

Regiões metropolitanas e de São Paulo
Metrópoles situadas em regiões de lata renda, com alta desigualdade social.
A
São denominadas metrópoles globais pela concentração de atividades e
fluxos econômicos e financeiros.
Regiões metropolitanas e principais aglomerações e capitais do Centro-
Sul
B Metrópoles, aglomerações urbanas e capitais situadas em regiões de alto
Municípios estoque de riqueza e grande importância funcional na rede de cidades. São
integrantes de consideradas cidades pólo em suas respectivas regiões.
regiões Regiões metropolitanas e principais aglomerações e capitais prósperas do
metropolitanas e Norte e Nordeste
municípios com mais C Principais centros polarizadores do Norte e Nordeste, com estoque de
de 100 mil habitantes riqueza inferior aos tipos A e B, com maior concentração de pobreza e alta
desigualdade.
Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul
D Municípios situados em regiões com alto estoque de riqueza, com
importância como centros polarizadores em sua microrregião
Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste
E Municípios com baixo estoque de riqueza, porém com grande importância
regional. Cidades pólo situadas em microrregiões de menor dinamismo.
(continua)
24
Quadro 1 – Síntese da tipologia de municípios adotada no PlanHab
(continuação)
Centros urbanos em espaços rurais prósperos
Municípios que estão crescendo moderadamente, situados nas
F
microrregiões mais ricas do país. Têm mais condições de enfrentar o
déficit com recursos próprios.
Centros urbanos em espaços rurais consolidados, com algum grau de
Municípios com
dinamismo
população entre 20 e
G Municípios situados em microrregiões historicamente de maior pobreza e
100 mil habitantes
relativa estagnação, mas apresentam situação mais positiva em comparação
com aos demais tipos subseqüentes.
Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza
H Municípios que se destacam pelos níveis mais elevados de pobreza, maior
número de domicílios sem banheiro e alto déficit habitacional relativo.
Municípios com I Pequenas cidades em espaços rurais prósperos
população com Pequenas cidades em espaços rurais consolidados, mas de frágil
J
menos de 20 mil dinamismo recente
habitantes K Pequenas cidades em espaços rurais de pouca densidade econômica
(conclusão)
Fonte: MINISTÉRIO DAS CIDADES (2009. p. 15).
O mapa a seguir demonstra a distribuição da tipologia de municípios, adotada no

PlanHab, no território brasileiro, dando uma sólida idéia da situação espacial do país em
contraste com a questão habitacional.
25
Figura 2 – Tipologias de municípios PlanHab
Fonte: MINISTÉRIO DAS CIDADES. (2009. p. 16).
A Política Nacional de Habitação define a necessidade de aperfeiçoar os critérios para

definir grupos de beneficiários distintos, classificados conforme sua capacidade de
provimento e com os custos do financiamento das diferentes fontes. Nesse princípio, o Plano
caracterizou Grupos de Atendimento com o intuito de organizar melhor a demanda e
dimensionar compativelmente as necessidades de financiamento e subsídio, buscando superar
a utilização da renda familiar como único parâmetro de corte ao acesso das famílias ao
financiamento habitacional.
26
Considerando-se a renda familiar e per capita, análise da cesta de consumo e tipologia
de municípios, o PlanHab5 define e se utiliza de cinco Grupos de Atendimento, a saber:
a) Grupo 1 – famílias sem renda ou com renda líquida inferior à mínima
necessária para se assumir um compromisso de retorno regular e estruturado,
ou seja, uma situação financeira inviável à linha de financiamento;
b) Grupo 2 – famílias com renda mensal capaz de arcar com o compromisso de
pagamento regular e estruturado e acesso a financiamento imobiliário, porém
em valor insuficiente para prover uma moradia adequada e, ainda com altos
índices de risco aos agentes financeiros, decorrentes de rendas informais,
precárias e incertas;
c) Grupo 3 – famílias com renda mensal que possibilite o compromisso de
pagamento mensal, por via de acesso a financiamento imobiliário, mas nem
sempre suficiente para manter uma moradia adequada, e com moderado risco
de crédito aos agentes financeiros;
d) Grupo 4 – famílias com capacidade de pagamento regular e estruturado, com
total condição de compromisso de pagamento regular relativo ao
financiamento imobiliário, em valor suficiente para obter uma moradia de
qualidade, por possuírem os integrantes do Grupo rendas e empregos estáveis;
e) Grupo 5 – famílias com total capacidade de acesso a imóveis adequados às
suas necessidades, por via de esquemas de financiamento de mercado.
Considerados os quatros eixos estruturais descritos anteriormente, e tendo em vista o
horizonte temporal, o PlanHab tem sua implementação planejada em três grandes etapas, a
saber:
a) 1ª etapa (2009 – 2011): transição e implementação;
b) 2ª etapa (2012 – 2015): consolidação;
c) 3ª etapa (2016 – 2023): conquistas e resultados.
3.2.2 Políticas habitacionais nas demais esferas governamentais
A PNH estabelece um rol de conceitos, normas, diretrizes, procedimentos e sistemas

que permeiam a questão habitacional em um cenário nacional, todavia, como explicitado no
princípio da Diversidade Regional do PlanHab, cada cidade ou grupo de cidades possui
5
MINISTÉRIO DAS CIDADES – SECRETARIA NACIONAL DE HABITAÇÃO. Plano Nacional de
Habitação, 2009. p. 17.
27
parâmetros peculiares. Apesar de a divisão administrativa em estados e regiões ser um tanto
ineficiente no enquadramento das cidades a cunho estratégico na implementação de ações que
fomentem a questão habitacional, é de suma importância que haja uma descentralização
somada à institucionalização dos setores administrativos nessas esferas regionais, estaduais e
municipais, para que haja concordância entre o que está disposto na Política Nacional de
Habitação e a real situação regional, a cargo de solucionar as problemáticas habitacionais de
forma mais dinâmica.
Para tanto, uma infinidade de órgãos elencados exerce a função de integração entre
políticas relevantes, criando também políticas habitacionais próprias compatíveis, obedecendo
ainda um princípio hierárquico político que parte da esfera nacional e se encerra nas esferas
municipais e mesmo em localidades. Há ainda a tomada de decisões nas demais subesferas do
contexto nacional, como as Agências, Conselhos, Instituições e Prefeituras operando em
sistemas próprios adequados às suas respectivas realidades locais. Tratando-se de Ceará, por
exemplo, existe o Plano Diretor de Habitação – PDH, criado em 2005, que traça as diretrizes
da Política Habitacional do Estado do Ceará e institui programas e projetos urbanísticos e
habitacionais enquadrados na realidade do estado e de seus Municípios em consonância com
as premissas da PNH.
3.2.3 Plano Local de Habitação de Interesse Social de Sobral
Seguindo os preceitos da Política Nacional de Habitação, adaptados à realidade local,

as Políticas Municipais de Habitação propõem indicar soluções para as situações de
irregularidade e inadequação consolidadas, buscando aplicar mecanismos para impedir que o
crescimento e a ocupação se tornem patógenos.
Embasado no PlanHab, o PLHIS segue uma gama de princípios e diretrizes que devem
ser considerados. Estão listados a seguir:
a) Direito à moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo, previsto
na Declaração Universal dos Direitos Humanos e na Constituição Brasileira de
1988.
b) Moradia digna como direito e vetor de inclusão social, garantindo padrão
mínimo de habitabilidade, infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade,
transporte coletivo, equipamentos, serviços urbanos e sociais;
28
c) Compatibilidade e integração das políticas habitacionais federal, estadual, do
Distrito Federal e municipal, bem como das demais políticas setoriais de
desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social;
d) Função social da propriedade urbana, buscando implementar instrumentos de
reforma urbana a fim de possibilitar melhor ordenamento e maior controle do
uso do solo, de forma a combater a retenção especulativa e garantir acesso à
terra urbanizada;
e) Questão habitacional como uma política de Estado, uma vez que o poder
público é agente indispensável na regulação urbana e do mercado imobiliário,
na provisão da moradia e na regularização de assentamentos precários,
devendo ser, ainda, uma política pactuada com a sociedade e que extrapole um
só governo;
f) Gestão democrática com participação dos diferentes segmentos da sociedade,
possibilitando controle social e transparência nas decisões e procedimentos; e
g) Planejamento do desenvolvimento da cidade, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas, de modo a evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano.
A elaboração do PLHIS de Sobral toma como referência o Plano Nacional

de Habitação (PlanHab), onde forma estabelecidos princípios e diretrizes que devem
ser atendidos no planejamento da solução do problema habitacional envolvendo as
três instâncias do governo (Federal, Estadual e Municipal). Levam-se em conta
também outras referências contidas nos diversos marcos regulatórios e instrumentos
de planejamento disponíveis, para que a integração entre as três esferas de governo
transpareça nas ações previstas neste plano. A Constituição Federal e Estadual, o
Estatuto das Cidades, as Resoluções do Conselho Gestor do FNHIS e do CONAMA,
as Diretrizes da Política Nacional de Habitação, o Plano Diretor Participativo e suas
leis complementares e outras indicações relacionais à política habitacional no
município; guiam as propostas contidas nesse documento (SOBRAL, 2012).
Também são indicadas, para incorporação no PLHIS:

a) Prioridade para planos, programas e projetos habitacionais para a população
de menor renda, articulados no âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal;
b) Utilização prioritária de incentivo ao aproveitamento de áreas dotadas de
infra-estrutura não utilizadas ou subutilizadas, inseridas na malha urbana;
c) Utilização prioritária de terrenos de propriedade do Poder Público para a
implantação de projetos habitacionais de interesse social;
29
d) Sustentabilidade econômica, financeira e social dos programas e projetos
implementados;incentivo à implementação dos diversos institutos jurídicos
que regulamentam o acesso à moradia, previstos no Estatuto da Cidades e
outros;
e) Incentivo à pesquisa, incorporação de desenvolvimento tecnológico e de
formas alternativas de produção habitacional;
f) Adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação e de indicadores de
impacto social das políticas, planos e programas;
g) Observar mecanismos de quotas para idosos, deficientes e famílias chefiadas
por mulheres dentre o grupo identificado como o de menor renda; e
h) Desenvolvimento institucional, para que a atuação local tenha cada vez mais
institucionalidade, com a criação de órgão próprio ou com a internalização em
algum órgão já estruturado e relacionado com a problemática da habitação e
que possa contar com os meios administrativos, técnicos e financeiros
necessários.
São determinados no PLHIS de Sobral os objetivos da política municipal de habitação,
que devem expressar as metas, esboçando a situação que deve ser tratada:
a) A garantia do direito universal à moradia digna, democratizando o acesso à
terra urbanizada, à moradia e aos serviços públicos de qualidade, ampliando a
oferta de habitações e melhorando as condições de habitabilidade da
população de baixa renda.
b) O atendimento às necessidades habitacionais do conjunto da sociedade,
atuando de forma diferenciada segundo os segmentos de renda da população,
tendo como prioridade o atendimento à faixa de menor renda.
c) A produção de Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado
Popular (HMP) por demais agentes da produção habitacional, tais como a
iniciativa privada e as associações e cooperativas populares de produção de
moradias.
d) A sustentabilidade social, econômica e ambiental dos programas
habitacionais, através de sua articulação com as políticas de desenvolvimento
econômico e social e de gestão ambiental.
e) O combate ao processo de segregação sócio-espacial, por intermédio da oferta
de áreas, do incentivo e indução à produção habitacional dirigida aos
30
segmentos sociais de menor renda, bem como pela urbanização e
regularização dos assentamentos precários ocupados por população de baixa
renda; incentivando o crescimento harmonioso e sustentável da cidade.
f) A execução de projetos habitacionais que integrem a área urbana constituída
com vazios urbanos.
g) A escolha das prioridades guiadas pelos critérios técnicos e aprovadas pela
opinião popular e do Conselho Gestor do FMHIS.
h) As diretrizes mínimas que direcionam o PLHIS de Sobral ao enfrentamento
dos problemas específicos do município são listadas a seguir:
i) Propiciar e garantir a participação popular, bem como das universidades,
ONGs, entidades técnicas e empresariais, nos processos de planejamento e
decisões através principalmente da atuação do Conselho Gestor de Habitação;
j) Garantir o direito à habitação através da integração das ações definidas pelo
PLHIS às demais políticas urbanas, sociais e ambientais, incluindo, para isso,
os equipamentos sociais e a infra-estrutura urbana; o adequado sistema de
mobilização; a proteção dos recursos naturais e da paisagem;
k) Viabilizar a reabilitação e o repovoamento de áreas centrais, mediante a
reforma e reciclagem de edifícios vazios ou subutilizados;
l) Aplicar os instrumentos do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor que
possibilitam o acesso à terra urbanizada nos Programas Habitacionais de
Interesse Social, permitindo a utilização adequada de áreas vazias ou
subutilizadas;
m) Praticar as orientações definidas no Plano Diretor quanto às ZEIS para que se
utilize com eficácia os terrenos vazios e em localizações privilegiadas, com o
propósito de diminuir os vazios urbanos e as áreas subutilizadas;
n) Atuar de forma planejada para garantir, à população de baixa renda, áreas
dotadas de infra-estrutura completa, sem risco e juridicamente resolvida;
o) Regulamentar a situação fundiária e promover a urbanização das áreas com
indícios à subnormalidade do município;
p) Fiscalizar e coibir ocupações habitacionais irregulares em áreas inadequadas
como: áreas de preservação ambiental, áreas de risco, áreas contaminadas e
áreas de bem de uso comum;
31
q) Fiscalizar e não permitir o adensamento e ampliação dos assentamentos
precários;
r) Realizar ações para reabilitação física e ambiental em áreas de risco;
s) Garantir, em casos de necessidade de remoção de famílias em áreas de risco,
ou por necessidade de obras de urbanização, o atendimento habitacional das
famílias a serem removidas, com a participação dessas no processo de decisão;
t) Manter ações de crédito para reforma, ampliação e melhorias das habitações
em áreas necessitadas com o intuito de promover a melhoria das moradias e o
bem-estar da população;
u) Estimular parcerias entre os setores público, privado e associações e
cooperativas populares apoiando à formação de agentes promotores e
financeiros não estatais, em projetos de provisão de novas oportunidades
habitacionais;
v) Estimular a produção, pelo mercado imobiliário, de habitação de interesse
social ou de mercado popular, através da simplificação e agilização nos
procedimentos de aprovação de novos empreendimentos habitacionais;
w) Assegurar o apoio e o suporte técnico às iniciativas individuais ou coletivas da
população para produzir ou melhorar sua moradia;
x) Atuar na formatação de programas, projetos e ações que viabilizem a
ocupação habitacional nas ZEIS
y) Manter atualizado o banco de dados de áreas públicas, garantindo informações
precisas junto ao registro de imóveis;
z) Incentivar programas e ações habitacionais alternativos como o aluguel social,
o leasing, a autogestão e o consórcio, incrementando o comércio e o
aproveitamento de imóveis usados ou vazios;
aa) Regulamentar de forma eficaz, os arcabouços jurídicos necessários ao acesso à
moradia;
bb) Cooperar em conflitos relacionados com o uso e a posse de imóveis, visando
evitar despejos e ações reintegratórias;
cc) Desenvolver equipe técnica para solucionar, junto aos Cartórios de Registro de
Imóveis, as pendências contratuais e de regularização de registros imobiliários
existentes e os problemas relativos à aprovação e registro dos parcelamentos e
lotes resultantes dos processos de urbanização;
32
dd) Articular com os governos, estadual e federal, os recursos disponíveis para o
financiamento habitacional, visando à otimização e melhor utilização destes;
ee) Aprimorar e ampliar a captação de recursos junto a outras esferas de governo
(federal e estadual), e agentes financeiros (CEF) para projetos habitacionais de
interesse social;
ff) Estimular a multiplicidade de soluções arquitetônicas e urbanísticas nos
projetos habitacionais, visando à melhoria da qualidade paisagística e
ambiental;
gg) Aplicar os parâmetros de padrão urbanísticos previstos em lei aos
empreendimentos habitacionais de interesse social;
hh) Fiscalizar os empreendimentos quanto aos critérios de acessibilidade universal
e de necessidades especiais dos portadores de deficiências;
ii) Estimular a criação de um padrão construtivo constituído de características
sustentáveis que garantam a conservação de água e energia; permitam e
incentivem a reciclagem de resíduos sólidos; promovam e valorizem as áreas
verdes e de lazer;
jj) Qualificar os técnicos para que elaborem projetos de qualidade, adequados aos
recursos disponíveis, que respeitem as normas do PLHIS e sejam compatíveis
às necessidades das famílias, público alvo do projeto;
kk) Investir na qualificação técnica do trabalho de acompanhamento e assessoria
técnica, e de fiscalização da qualidade das obras e serviços contratados;
ll) Proporcionar o acesso à assessoria jurídica, de engenharia e arquitetura, aos
representantes das comunidades, associações e organizações envolvidas nos
projetos de habitação de interesse social;
mm) Manter um banco de dados integrado que permita monitorar a situação
habitacional do município, disponível aos membros do Conselho Gestor do
FMHIS;
nn) Divulgar publicamente as ações e o desenvolvimento do PLHIS, garantindo o
acompanhamento da comunidade e de todas as organizações envolvidas;
oo) Fortalecer o Conselho Gestor do FMHIS garantindo-lhe participação efetiva
nas decisões relativas à Habitação de Interesse Social; e
33
pp) Articular as ações da política habitacional a programas dirigidos à inclusão
social, através da geração de renda, emprego e capacitação dos grupos
excluídos ou vulneráveis.
Todos esses objetivos, metas e diretrizes estão expostos nas publicações da Prefeitura
Municipal de Sobral sobre o PLHIS, datadas de 2010 e 2012. Na elaboração e implementação
do Plano, foi feito todo um estudo dos mais variados aspectos do município, podendo ser
citados os aspectos socioeconômicos, geopolíticos e demográficos, cruciais no diagnóstico da
situação habitacional do município. Esses aspectos serão abordados de forma detalhada e
sistemática no capítulo seguinte.
3.2.4 O Programa Minha Casa Minha Vida
O Programa Minha Casa Minha Vida é um programa governamental que visa o

financiamento da habitação. Foi implantado com a instituição da Lei nº 11.977 de 7 de julho
de 2009, ainda no governo do então presidente da república Luis Inácio Lula da Silva, e é
constituído por dois programas: o Programa Nacional de Habitação Urbana – PNHU e o
Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR.
Sua finalidade é criar mecanismos para incentivar a produção e aquisição de novas
unidades habitacionais, ou requalificar os imóveis urbanos e produzir ou reformar habitações
rurais. O programa abarca as famílias com renda mensal de até R$ 5 mil, observando ainda as
seguintes prioridades de atendimento:
a) Famílias residentes em áreas de risco ou insalubres, ou que tenham sido
desabrigadas;
b) Famílias com mulheres responsáveis pela unidade familiar; e
c) Famílias de que façam parte pessoas com deficiência.
Tratando-se de aquisição da casa própria, o Programa subsidia a aquisição para
famílias com renda até R$ 1.600,00, e facilita as condições de acesso ao imóvel para famílias
com renda até R$ 5 mil.
O Poder Público é a entidade responsável por delegar os parâmetros de priorização e
enquadramento dos beneficiários do PMCMV, bem como a periodicidade de atualização dos
limites de renda familiar estabelecidos pela lei.
Além desses critérios, os Estados, Municípios e Distrito Federal poderão fixar outros
critérios de seleção de beneficiários, previamente aprovados pelos respectivos conselhos
34
locais de habitação, quando existentes, e em conformidade com as respectivas políticas
habitacionais e as regras estabelecidas pelo Poder Executivo Federal. Estes ainda são
responsáveis pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos
implantados.
Durante o governo da atual presidenta Dilma Roussef, o PMCMV foi atualizado com a
edição da Medida Provisória nº 514/2010, logo convertida na Lei nº 12.424, de 16 de junho de
2011, da qual foram estabelecidas novas diretrizes e metas para o programa habitacional
dentre elas o financiamento da construção de dois milhões de unidades habitacionais no Brasil
até o ano de 2014, sendo que, ao fim do processo, 60% deverão estar direcionadas a famílias
com renda mensal de até R$ 1.395,00, tudo isso com um investimento que gira em torno de
125,7 bilhões6, entre subsídio e linhas de financiamento. Dentre as diretrizes implantadas na
segunda fase do PMCMV, destacam-se:
a) Redução do déficit habitacional;
b) Inclusão social;
c) Dinamização do setor da construção civil;
d) Geração de trabalho e renda.
Os interessados em participar do Programa devem fazer cadastro específico na sede
administrativa do município, desde que não possuam casa própria ou financiamento em
qualquer unidade da federação, ou tenha recebido anteriormente benefícios de natureza
habitacional do Governo Federal. Conforme a condição financeira, as famílias são
enquadradas em três faixas:
a) Faixa 1 – Famílias com renda mensal bruta de até R$ 1.600,00
b) Faixa 2 – Famílias com renda mensal bruta de até R$ 3.275,00
c) Faixa 3 – Famílias com renda mensal bruta de R$ 3.275,00 até R$ 5 mil.
Para as famílias enquadradas na Faixa 1 (faixa predominante), o PMCMV possui as
seguintes modalidades:
a) Empresas – Nessa modalidade, a maior parte do subsídio provém da União.
Atende por meio de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial – FAR.
A parcela paga pelo beneficiário é de 5% da renda mensal, com prestação
mínima de R$ 25.
b) Entidades – A União concede subsídio para a construção das unidades
habitacionais por meio de financiamentos a beneficiários organizados de
6
Como visto em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/1026634-com-novas-regras-minha-casa-minha-vida-tera-
cota-para-idosos.shtml - Data de acesso: 13 de dezembro de 2013.
35
forma associativa por uma entidade, ou seja, atende famílias organizadas em
cooperativas habitacionais ou mistas, associações e demais entidades privadas
sem fins lucrativos, com prestação mínima de R$ 25.
c) Municípios com até 50 mil habitantes – O subsídio é da União, sendo que o
valor de contrapartida pode ou não ser cobrado do beneficiário. As famílias
atendidas não integram a regiões metropolitanas das capitais estaduais.
d) FGTS – atende famílias com faixa de renda mensal até o limite do programa
(R$ 5 mil), financiando a habitação com recursos do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço.
e) Rural – modalidade que se destina aos agricultores familiares e trabalhadores
rurais com renda anual bruta de até R$ 15 mil, para o Grupo 1, de R$ 15 mil a
R$ 30 mil para o Grupo 2 e de R$ 30 mil a R$ 60 mil para o Grupo 3.
3.2.4.1 Recursos
A Caixa Econômica Federal, agente operacional do programa, recebe recursos do

orçamento do Ministério das Cidades. De modo a atender à Faixa 1 nas modalidades
Empresas e Entidades, a Caixa Econômica Federal – CEF analisa e aprova, junto do Banco do
Brasil, a contratação dos projetos apresentados pelas construtoras, de acordo com as diretrizes
definidas pelo Ministério das Cidades. Os recursos são liberados conforme são feitas as
medições periódicas.
Os recursos dão repassados pelo Ministério das Cidades à CEF, nas outras
modalidades, para subsidiar os contratos de financiamento dos interessados na aquisição do
imóvel tanto em área urbana quanto em área rural. A contrapartida dos municípios, ou seja, o
que cabe aos municípios é a construção da infraestrutura externa, assim como alguns
equipamentos públicos básicos, como escolas, postos de saúde, áreas de lazer e creches.
3.2.4.2 Impacto Econômico
Em 2012 o PMCMV influenciou fortemente o crescimento econômico, com um

impacto estimado em 0,8% no PIB do país, já que, nesse cenário, 1,4 milhão de postos
trabalho formal foram gerados, viabilizados pela superação de 2 milhões de unidades
habitacionais contratadas.
36
O programa teve um alcance de 2.863.384 unidades habitacionais contratadas em todo
o país, distribuídas por faixa de renda segundo a tabela a seguir7.
Tabela 1 – Unidades habitacionais por faixa de renda no país
Unidades Habitacionais
Faixas de renda Valor de
Contratadas Concluídas Entregues
investimento
Faixa 1 R$ 60 bilhões 1.311.154 464.795 353.940
Faixa 2 96,7 bilhões 1.221.126 960.112 855.484
Faixa 3 26,8 bilhões 331.104 165.143 88.322
Total R$ 183,5 bilhões 2.863.384 1.590.050 1.297.746
Fonte: PORTAL PLANALTO (2013)
7
Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/saiba-como-funciona-e-como-
participar-do-programa-minha-casa-minha-vida - Acesso em: 13 de dezembro de 2013.
37
4. Metodologia
A observação do desenvolvimento local e a experiência em canteiro de obras de

habitações de interesse social vinculadas ao Programa Minha Casa Minha Vida e a outros
programas habitacionais do município de Sobral trouxeram à tona o questionamento acerca do
desempenho qualitativo e quantitativo dos mesmos. Para tal análise, fez-se necessária a coleta
de informações pertinentes à questão habitacional do município, o que levou ao primeiro
passo da Fundamentação Teórica, que foi a obtenção do Plano Local de Habitação de
Interesse Social junto à Secretária de Habitação da Prefeitura Municipal de Sobral, Nara
Luíza.
Após análise do texto do PLHIS verificou-se que há de fato uma problemática
habitacional local, entrelaçada a aspectos socioeconômicos e geopolíticos. Também foram
identificadas políticas em diferentes esferas governamentais que regem a questão fundiária e
habitacional no país. Essas questões são ainda permeadas por todo um universo legislativo, o
que lhe confere também uma profundidade histórica. Com base nessas informações, uma
pasta contendo leis, políticas, planos e programas governamentais foi montada para fomentar
o embasamento teórico, o que possibilitou a conexão da problemática local ao panorama
nacional de habitação. A maior parte desses conteúdos foi encontrada em websites
governamentais, em especial o do Portal do Planalto, que contém uma infinidade de leis
pertinentes.
Também, em websites, foram elencadas informações de cunho estatístico que
auxiliariam tanto no esclarecimento quantitativo do déficit habitacional quanto na análise do
desempenho do programa habitacional em questão. Para esse fim, os principais websites
acessados foram o do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, e o do Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil. Conceitos auxiliares referentes aos parâmetros
analisados estatisticamente por esses órgãos foram encontrados em livros de geografia.
Informações históricas contidas no capítulo sobre Panorama Nacional de Habitação
foram encontradas em livros de história e artigos acadêmicos. Outros artigos e livros foram
cruciais na contextualização do objeto habitação.
Devido à grande quantidade de programas, projetos e ações vinculadas ao governo
municipal, decidiu-se como foco de análise de desempenho o Programa Minha Casa Minha
Vida.
O fluxograma a seguir demonstra os processos de elaboração do corrente trabalho:
38
Figura 3 – Fluxograma dos processos de elaboração do trabalho
A vivência em canteiros de obras de habitações de interesse social em Sobral

gerou o questionamento acerca do seu desempenho frente a um possível
déficit
Obtenção do PLHIS junto à Secretária de Habitação da Prefeitura Municipal

de Sobral
Identificação da problemática habitacional no município
Fundamentação teórica
Políticas Perfil do
Panorama Contextualização
Nacionais de município de
Nacional do PMCMV
Habitação Sobral
Atuação do
PMCMV em
Sobral
Resultados e Discussões
Fonte: PRÓPRIA (2013)
Através da análise e cruzamento das informações obtidas, foram sintetizados os

resultados em quadros e gráficos comparativos do ponto em questão (o Programa Minha Casa
Minha Vida) com seu plano correspondente (a cidade de Sobral). Para tanto, dados
39
quantitativos contidos no PLHIS referentes ao déficit habitacional foram usados para
enquadrar dados quantitativos da oferta habitacional das obras do PMCMV em Sobral com o
intuito de demonstrar de forma quantitativa e qualitativa como o Programa supre a demanda
por habitações.
No plano quantitativo, os cálculos consistem na razão entre parâmetros do PMCMV
em Sobral (nº de habitações construídas, nº de pessoas contempladas, área construída) e os
relativos parâmetros municipais demonstrados no PLHIS, conforme as equações a seguir:
- Porcentagem da demanda atendida, por número de unidades habitacionais

(u.h.):
- Porcentagem da demanda atendida, por número de habitantes contemplados:
- Porcentagem da demanda atendida, por área (hectares):
No plano qualitativo, a análise parte da caracterização dos domicílios quanto a sua

estrutura, acomodação, localização e acesso aos principais equipamentos urbanos.
40
5. ESTUDO DE CASO
5.1 A cidade de Sobral
Caracterizada por ter inúmeros filhos ilustres que se ascenderam no cenário nacional e
internacional, por ser um pólo cultural e universitário, exercer uma forte influência sobre
praticamente todo o Norte do Estado do Ceará, agregando mais 29 cidades à sua rede de
serviços públicos, a cidade de Sobral foi recentemente categorizada como uma das 70 cidades
em torno do Brasil que compõem a categoria “Capital Regional”, segundo o IBGE 89, trazendo
para o município grande respaldo político e, por conseqüência, uma maior necessidade no que
tange a condições de infraestrutura, saneamento e habitação, visto que a classe geradora de
renda local demanda, e a classe geradora que vem de outras cidades “satélites” também.
5.1.1 Localização
O município de Sobral se localiza na mesorregião do noroeste NE microrregião de

Sobral, composta pelos municípios de Cariré, Forquilha, Graça, Groaíras, Irauçuba, Massapê,
Miraíma, Mucambo, Pacujá, Santana do Acaraú, Senador Sá e Sobral.
Limita-se:
Ao norte – com os Municípios de Meruoca, Massapê, Santana do Acaraú,
Miraíma e Alcântaras;
Ao sul – com os Municípios de Santa Quitéria, Forquilha, Groaíras e Cariré;
Ao leste – com os Municípios de Miraíma e Irauçuba; e
Ao oeste – com os Municipios de Coreaú e Mucambo.
É ainda divido em treze distritos: Sobral (sede), Aprazível, Aracatiaçu, Bonfim,
Caioca, Caracará, Jaibaras, Jordão, Patos, Patriarca, Rafael Arruda, São José do Torto e
Taperuaba10.
Dista 240 Km da capital Fortaleza. Tem como coordenadas geográficas Latitude
3°41’10’’S e Longitude 40º20’59’’W, a uma altitude média de 70 m a nível do mar. Encontra-
se entre as águas do Rio Acaraú e a Serra da Meruoca.
8
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Regiões de Influência das Cidades,
2007. p. 98.
9
Disponível em: http://visaonorte.blogspot.com.br/2010/03/sobral-consolida-sua-area-de-influencia.html -
Acesso em: 7 de dezembro de 2013.
10
Disponível em: http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/dtbs/ceara/sobral.pdf - Acesso em: 7 de dezembro de
2013.
41
Figura 4 – Mapa do Município de Sobral
Fonte: IPECE. (2009. p. 4)
A principal via de acesso para a capital Fortaleza é a Rodovia Federal BR-222, que
também faz ligação do estado do Ceará com os estados Piauí, Maranhão e Pará, além de duas
estradas estaduais que ligam Sobral à região litorânea e mais duas que levam ao sertão central
do estado. A via férrea, que atualmente é utilizada apenas para o transporte de cargas, também
serve de acesso à cidade de Sobral.
A tabela a seguir contém os principais dados geopolíticos sobre o município:
42
Tabela 2 – Caracterização do Território
Área IDHM 2010 Faixa do IDHM11 População (Censo 2010)
Alto (IDHM entre 0,700

2130,56 Km² 0,714 188233 habitantes
e 0,799)
Densidade Demográfica Ano de Instalação Microrregião Mesorregião
88,37 hab/Km² 1841 Sobral Noroeste Cearense
Fonte: PNUD, IPEA e FJP (2010)
5.1.2 Hidrografia
O município se insere nas bacias hidrográficas do Acaraú, Coreaú e Litoral, sendo que
o seu sistema hidrográfico é formado pelos rios Aracatiaçu, Acaraú e Jaibaras com a
confluência deste último na sede do município.
Da bacia do Rio Acaraú e do Litoral
Figura 5 – Rio Acaraú em Sobral
fazem parte as principais fontes de água,
com diversos açudes que abastecem tanto a
sede como os distritos do município. Da
bacia do Rio Acaraú partem os açudes de
Mocambinho, Cachoeira, Arrebita e,
o maior de todos, o açude Jaibaras. Da bacia
do Litoral partem os açudes Patos, Santo
Antônio do Aracatiaçu e Santa Maria do
Aracatiaçu. Na divisa com o município de
Miraíma, ao Norte, encontra-se o açude São
Pedro Timbaúba. Existem ainda duas
.Fonte: PRÓPRIA (2009)
adutoras que completam o sistema hídrico da
região: Pau d’Arco e Forquilha, além de uma infinidade de poços tubulares. Sobre o Rio
Acaraú, é um rio perene, ou seja, tem fluxo constante em seu leito. Isso ocorre devido à
11
O IDHM é, assim como o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, um índice que mede o
desenvolvimento humano de uma unidade geográfica. Como o IDH foi concebido para ser aplicado no nível de
países e grandes regiões, sua aplicação no nível municipal tornou necessárias algumas adaptações metodológicas
e conceituais. Fonte: http://www.dhnet.org.br/direitos/indicadores/idhm/index.html - Data de Acesso: 7 de
dezembro de 2013.
43
perenização artifical do Açude Araras, no município de Varjota, e do açude Aires de Souza,
no distrito de Jaibaras.
Figura 6 – Representação da bacia hidrográfica do Rio Acaraú
Fonte: COGERH. Disponível em: http://portal.cogerh.com.br/categoria2/Ger-Acarau.pdf - Data de Acesso: 7 de

dezembro de 2013;
44
5.1.3 Clima e vegetação
Segundo a FUNCEME, a vegetação predominante na região é a caatinga arbustiva, em

75% do território municipal, devido principalmente a altas temperaturas (em torno de 34° C,
em média) e baixa pluviosidade média anual (821,6mm). Encontra-se no território municipal,
além da caatinga, vegetações do tipo Floresta Mista Dicotillo-Palmácea, Floresta Caducufólea
Espinhosa e Floresta Subcaducifólia Tropical Pluvial 12 . Na região serrana, no entanto,
predominam temperaturas mais amenas, com a média de temperaturas mínimas em torno de
22° C. De fato, o clima predominante é comum do sertão nordestino, caracterizado por ser
quente no verão e um pouco ameno durante o inverno, classificando-o como Tropical
Semiárido Brando13.
5.1.4 Estrutura da população
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, calcula o Índice de

Desenvolvimento Humano, que reúne os aspectos econômicos, sociais e culturais para medir
o grau de desenvolvimento da população. Assim, o IDH considera três aspectos: vida longa e
saudável, medida pela expectativa de vida; nível educacional, medido pelas taxas de
alfabetização de adultos e a taxa bruta de escolarização em todos os níveis; padrão de vida,
medido pela renda per capita. O IDH é uma média ponderada desses três indicadores,
variando em uma escala que vai de 0 a 1 (MORAES, 2001).
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM, em 2010, era

de 0,714. O Município está situado na faixa de Desenvolvimento Humano Alto
(IDHM entre 0,700 e 0,799). Entre 2000 e 2010, a dimensão que mais cresceu em
termos absolutos foi Educação (crescimento de 0,306), seguida por Longevidade e
por Renda. Entre 1991 e 2000, a dimensão que mais cresceu em termos absolutos foi
Educação (com crescimento de 0,151), seguida por Longevidade e Renda.14
Nesse contexto, a cidade de Sobral pode ser considerada uma cidade com boas
condições de desenvolvimento, por apresentar, por assim dizer, relativa qualidade de vida,
acesso a educação e renda dinâmica e crescente, apesar do contraste denotado pelos índices de
desigualdade social.
12
FUNCEME, 2010 apud PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL. PLHIS, 2010. p. 8.
13
Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Sobral_(Cear%C3%A1) –Acesso em: 9 de dezembro de 2013.
14
Disponível em: http://atlasbrasil.org.br/2013/perfil/sobral_ce - Data de Acesso: 7 de dezembro de 2013.
45
Gráfico 7 – IDHM de Sobral
Com esses dados, é considerada o segundo município mais desenvolvido do estado do

Ceará, tendo apenas Fortaleza como antecessor. É ainda a maior economia do interior do
Ceará, inclusive com índices de exportação elevados, competindo com a Capital, líder nesse
cenário. A tabela a seguir demonstra os índices de desenvolvimento de Sobral atrelados à
educação, longevidade e renda.
Tabela 3 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus Componentes – Sobral – CE
Índices e Componentes 1991 2000 2010
IDHM Educação 0,218 0,369 0,675

% de 18 anos ou mais com ensino fundamental completo 21,50 29,81 54,31
% de 5 ou 6 anos freqüentando a escola 50,31 80,33 97,66

% de 11 a 13 anos freqüentando os anos finais do ensino fundamental 20,73 47,18 92,08
% de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo 10,38 22,74 66,99
% de 18 a 20 anos com ensino médio completo 6,25 14,22 43,99
IDHM Longevidade 0,594 0,722 0,832
Esperança de vida ao nascer 60,61 68,30 74,93

IDHM Renda 0,516 0,582 0,647
Renda per capita (em R$) 198,63 299,41 448,89
A tabela a seguir denota a evolução da população sobralense dentro das áreas urbanas
e rurais, com a respectiva taxa de urbanização. A fonte não cita se nesse conjunto
populacional se insere a população flutuante (pessoas oriundas de imigração e que poderiam
46
ter emigrado nesses intervalos de tempo). É importante conhecer a evolução populacional
para que se possa mensurar precisamente como a cidade se desenvolve ao longo do tempo.
Tabela 4 – População Total, por Gênero, Rural/Urbana e Taxa de Urbanização – Sobral – CE
População % do Total População % do Total População % do Total

População
(1991) (1991) (2000) (2000) (2010) (2010)
População Total 127737 100,00 155744 100,00 188233 100,00
Homens 61087 47,82 75500 48,48 91462 48,59
Mulheres 66651 52,18 80245 51,52 96771 51,41
Urbana 103868 81,31 134508 86,36 166310 88,35
Rural 23869 18,69 21236 13,64 21923 11,65
Taxa de Urbanização - 81,31 - 86,36 - 88,35
Conforme diagnóstico do PLHIS do Município de Sobral (2012), a cidade tem se

mostrado em constante crescimento econômico, mais notadamente no setor industrial.
Destacam-se as indústrias de transformação como as de vestuário, calçados, artigos de tecido
e produtos alimentícios. Uma única fábrica de calçados (Grendene), por exemplo, é
responsável pela geração de aproximadamente 19 mil empregos diretos na região. De fato,
Sobral lidera no interior do Ceará quando o assunto são trabalhadores com carteira assinada, e
possui a quarta maior arrecadação em Imposto Sobre Arrecadação de Mercadorias e Serviços
– ICMS do Estado.
Os setores de comércio e serviços têm participação veemente na economia local,
principalmente os relacionados à educação e saúde, com centros de excelência em ambas as
esferas.
O setor agrícola é marcado pelo tradicional cultivo de algodão, milho e feijão. O
município ainda investe no plantio de pimenta do tipo tabasco para exportação e de uva na
produção local de vinho. A administração municipal apóia outras atividades econômicas
potencialmente interessantes para a região, como a apicultura e a piscicultura.
Serviços e entidades públicas de abrangência regional, como a EMBRAPA, o
SEBRAE, o SINE/DT e a EMATERCE, por exemplo, complementam o perfil econômico de
Sobral. Na área da saúde, o município conta com equipamentos modernos, quantidade
47
razoável e diversidade de profissionais atuantes, o que a torna referência em saúde, apesar de
o sistema de saúde ainda ser um tanto quanto ineficiente. Somados a essas questões tem-se
ainda a Universidade Estadual Vale do Acaraú – UVA, o Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Ceará – IFCE e a Universidade Federal do Ceará – UFC, ofertando
cursos numa infinidade de áreas acadêmicas vitais. Todos esses aspectos consolidam a cidade
como um verdadeiro centro regional, refletindo direta e indiretamente na renda do município
(PLHIS, 2010).
De fato, a renda per capita média de Sobral cresceu 125,99% nas duas últimas
décadas, passando de R$ 198,63 em 1991 para R$ 299,41 em 2000 e R$ 448,89 em 2010,
como mostra estudo feito pelo PNUD em parceria com o IPEA e a FJP em 2010. Sobre a
desigualdade econômica, o índice de Gini15 passou de 0,59 em 1991 para 0,62 em 2000 e para
0,56 em 2010, o que indica uma diminuição no nível de desigualdade, como demonstrado na
tabela seguir:
Tabela 5 – Renda, Pobreza e Desigualdade – Sobral – CE
1991 2000 2010
Renda per capita (em R$) 198,63 299,41 448,89
% de extremamente pobres 35,83 21,79 8,90
% de pobres 65,68 49,43 25,20
Índice de Gini 0,59 0,62 0,56
Em 2010, das pessoas ocupadas na faixa etária de 18 anos em diante, 7,50%

trabalhavam no setor agropecuário; 0,04% na indústria extrativa; 22,88% na indústria de
transformação; 6,27% no setor de construção; 1,27% nos setores de utilidade pública; 16,36%
no comércio e 38,31% no setor de serviços.
15
Cálculo para medir a desigualdade social que aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos
mais ricos.. Disponível em: http://desigualdade-social.info/mos/view/%C3%8Dndice_de_Gini/ - Acesso em: 7
de dezembro de 2013.
48
5.1.5 Influência de Sobral sobre a região
O município de Sobral se constitui em um pólo de atendimento de uma infinidade de

bens e serviços especializados da região norte do estado, bem como um pólo de escoamento
da produção para os estados do Piauí, Maranhão e estados da região norte do país, em um raio
de aproximadamente 200 Km.
A região de influência direta do município congrega aproximadamente o território de
20 municípios, representando um contingente de 439235 habitantes 16 , onde Sobral é o
principal centro urbano, não só da região, mas também da área que abrange o norte e o centro
oeste do Estado do Ceará, além de toda a região limítrofe do Estado do Piauí.
Essa polaridade em torno da cidade de Sobral se deve ao fato de que há um
desequilíbrio evidente no crescimento dos demais setores econômicos da região conhecida
como Vale do Acaraú, que engloba os municípios de Alcântaras, Cariré, Forquilha, Groaíras,
Massapê, Meruoca, Santana do Acaraú e Sobral. A concentração no crescimento econômico
em Sobral acaba privando os demais municípios de alcançar um potencial desenvolvimento
favorável pois, neles, o processo de industrialização não tem o apoio de uma organização
espacial urbana adequada. Além disso, faltam infraestruturas básicas, mão de obra qualificada
e um mercado local para produtos industrializados, levando em conta o baixo poder aquisitivo
da população.
Observa-se também que, com exceção de Sobral, os demais municípios

integrantes da região do Vale do Acaraú são estruturalmente dependentes das áreas
tributárias do Estado e da União. Além disso, esses municípios apresentam uma
baixa receita tributária própria, o que contribui para a fragilidade das suas
economias, gerando uma situação que só pode ser revertida com uma maior
integração e interação econômica da região, transformando a liderança de Sobral em
fator de estímulo à economia dos municípios de seu entorno (CEARÁ, 2004)
Por possuir equipamentos médicos relativamente mais avançados que os das cidades
circunvizinhas, Sobral também recebe destas um grande contingente de pessoas necessitadas
de tratamento médico especializado, todavia o sistema de saúde local não consegue suprir
toda a demanda, fato evidenciado pela superlotação dos estabelecimentos e demora no
atendimento.17
16
IBGE, Censo 2000 apud PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL. PLHIS, 2010.
17
Fonte: OAB – CE. Hospitais Públicos do Ceará Estão Superlotados, 2010. Disponível em: http://oab-
ce.jusbrasil.com.br/noticias/2502052/hospitais-publicos-do-ceara-estao-superlotados - Acesso em: 11 de
dezembro de 2013.
49
Figura 7 – Composição regional e rede urbana existente
Fonte: GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ (2004. p. 12)
50
5.1.6 A questão habitacional na cidade de Sobral
Dados censitários evidenciam a continuidade de um fenômeno de décadas,

caracterizado pela diminuição absoluta e relativa da população rural em contrapartida ao
aumento da população urbana em ritmo intenso, devido sobretudo à migração intramunicipal.
O crescimento está sendo canalizado às zonas urbanas e o que se observa é uma taxa de
urbanização da população que evolui rapidamente, no entanto esse fato traz consigo uma série
de problemas de ordem física:
Ocupação fora dos critérios de organização do espaço;
Discordância entre a crescente demanda por infraestrutura e a oferta escassa
desse parâmetro urbano;
Grau de industrialização insuficiente para absorver o contingente de trabalho e
lhe proporcionar oportunidades de emprego e renda.
A tabela a seguir demonstra a distribuição da população nas áreas urbanas e rurais da
cidade de Sobral.
Tabela 6 – População Residente, Por Situação do Domicílio de Sobral em 2010
SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO POPULAÇÃO RESIDENTE %
Total 188271 100
Urbana 166310 88,35
Rural 21930 11,65
Fonte: PREFEITURA.MUNICIPAL DE SOBRAL (2012, p. 19)
Tratando-se de migração intramunicipal, é provável que uma parcela desse grupo

tenha vindo por conta dos equipamentos de educação do município, como as Universidades,
Institutos, Faculdades e Escolas Particulares. Outra parcela, provavelmente de menor renda,
tenha vindo por conta das oportunidades de trabalho na indústria de transformação, em
especial a de calçados, representada pela Grendene Calçados, e para o comércio em geral.
A parcela de menor renda migrada se estabelece na zona urbana, em especial nos
bairros mais periféricos, onde contribui para o crescimento populacional tendo em vista que
constitui famílias. A parcela migrada que vem a intuito de se capacitar pode se estabelecer no
mercado local ou retornar para suas origens ou outras localidades. A população, então, se
51
distribui em dois tipos de domicílio: os particulares e os coletivos. A tabela a seguir
demonstra como ocorre essa distribuição em Sobral.
Tabela 7 – Domicílios recenseados, por espécie e situação do domicílio em 2010 – Sobral
ESPÉCIE SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO UNIDADES
Total 60042
Total Urbana 52081
Rural 7961
Total 59981
Particular Urbana 52023
Rural 7958
Total 50592
Particular – Ocupado Urbana 44827
Rural 5765
Total 9389
Particular – Não Ocupado Urbana 7196
Rural 2193
Total 2739
Particular – Não Ocupado – Uso Ocasional Urbana 2242
Rural 497
Total 6650
Particular – Não Ocupado - Vago Urbana 4954
Rural 1696
Total 61
Coletivo Urbana 58
Rural 3
Total 20
Coletivo – Com Morador Urbana 18
Rural 2
Total 41
Coletivo – Sem Morador Urbana 40
Rural 1
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL (2012, p. 20).
52
Particulares ou coletivos, estruturalmente, os domicílios mais comuns em Sobral são
as casas de lote único, casas de lote compartilhado (em vilas ou condomínios), apartamentos e
habitações em de casa de cômodo, cortiço ou “cabeça de porco”. Na tabela seguinte são
apresentados os quantitativos levantados no diagnóstico do PLHIS de Sobral.
Tabela 8 – Domicílios particulares permanentes, por tipo do domicílio em 2010 – Sobral
TIPO DE DOMICÍLIO UNIDADES
Total 50520
Casa 47464
Casa de vila ou em condomínio 371
Apartamento 2644
Habitação em casa de cômodos, cortiço ou cabeça de porco 41
Oca ou maloca -
A tabela a seguir enumera os domicílios conforme a renda nominal per capita mensal
em Sobral:
Tabela 9 – Domicílios particulares permanentes, por classes de rendimento nominal mensal domiciliar per
capita em 2010 – Sobral
Variável
Classes de rendimento nominal mensal Domicílios particulares

Domicílios particulares
domiciliar per capita permanentes
(Percentual)
(Unidades)
Total 50520 100,00
Até ¼ de salário mínimo 8634 17,09
Mais de ¼ a ½ salário mínimo 15329 30,34
Mais de ½ a 1 salário mínimo 14888 29,47
Mais de 1 a 2 salários mínimos 5623 11,13
Mais de 5 salários mínimos 899 1,78
Sem rendimento 2309 4,57
53
Analisando a tabela, nota-se que 76,9% dos domicílios estão situados em classes de
rendimento familiar per capita menor que 1 salário mínimo, o que remete ao fato de que em
um domicílio existem, além de potenciais assalariados, pessoas não economicamente ativas na
geração de renda da família. Nesse caso poderiam ser crianças, idosos, portadores de
necessidades especiais dentre outros.
A condição de ocupação de domicílios também é um fator importante no diagnóstico
habitacional. A tabela seguinte apresenta um quantitativo dos domicílios particulares
permanentes distribuídos pela condição de ocupação, em Sobral:
Tabela 10 – Domicílios particulares permanentes, por condição de ocupação do domicílio – Sobral – 2010
Variável
Domicílios particulares
Condição de ocupação do domicílio Domicílios particulares
permanentes
(Percentual)
(Unidades)
Total 50520 100,00
Próprio 32185 63,71
Alugado 14587 28,87
Cedido 3500 6,93
Outra condição 248 0,49
A tabela seguinte exprime a distribuição da população conforme a situação domiciliar,

ou seja, se está área urbana ou rural, na sede e nos demais distritos de Sobral:
54
Tabela 11– População residente , por situação do domicílio nos distritos – Sobral – 2010
Total 151810 100,00
Sobral
Urbana 147359 97,07
(sede)
Rural 4451 2,93
Total 4940 100,00
Aracatiaçu Urbana 3469 70,22
Rural 1471 29,78
Total 2996 100,00
Aprazível Urbana 1285 42,89
Rural 1711 57,11
Total 817 100,00
Caioca Urbana 442 54,10
Rural 375 45,9
Total 1785 100,00
Caracará Urbana 382 21,40
Rural 1403 78,60
Total 1110 100,00
Bonfim Urbana 255 22,97
Rural 855 77,03
Total 6258 100,00
Jaibaras Urbana 4419 70,61
Rural 1839 29,39
Total 5012 100,00
Jordão Urbana 1179 23,52
Rural 3833 76,48
Total 1582 100,00
Patos Urbana 377 23,83
Rural 1205 76,17
Total 2111 100,00
Patriarca Urbana 1065 50,45
Rural 1046 49,55
Total 2637 100,00
Rafael Arruda Urbana 731 27,72
Rural 1906 72,28
Total 1062 100,00
São José do Torto Urbana 812 76,46
Rural 250 23,54
Total 6113 100,00
Teperuaba Urbana 4535 74,19
Rural 1578 25,81
O s dados referentes à situação habitacional de Sobral foram calculados pela Fundação

João Pinheiro, baseados em dados do IBGE. A Prefeitura de Sobral também fez, em 2008, os
55
últimos levantamentos sobre os dados de coabitação familiar, casas alugadas ou cedida (ônus
excessivo com aluguel) e os disponibilizou para análise pela elaboração do PLHIS.
Os componentes foram comparados para que se tivesse uma maior fidelidade nos
resultados obtidos na projeção. Uma estimativa do déficit habitacional de Sobral de 2010
pode ser representada na tabela a seguir, obtida através da projeção dos dados do IBGE/FJP
do ano 2000; os dados levantados pela Secretaria de Habitação e Saneamento Ambiental –
SEHABS no ano de 2008; e as informações da Secretaria Municipal de Saúde via Sistema de
Informação da Atenção Básica – SIAB, do ano de 2011.
Tabela 12 – Comparativo entre dados sobre déficit habitacional em Sobral
CONDIÇÃO PREVISÃO PARA 2010 SEHABS 2008 SIAB 2011
Domicílios improvisados 193 - -
Domicílios rústicos 4949 4098 5847
Coabitação familiar 4523 2361 -
Moradia em cômodos 394 - -
Moradia cedida 2477 - -
Moradia cedida por empregador 1502 - -
Ônus excessivo com aluguel 4639 - -
Déficit básico 10059 10895 -
Seguindo o mesmo procedimento do quadro anterior, foram estipulados os itens que

caracterizam a habitação como em regime de inadequação, o que gerou a seguinte tabela:
56
Tabela 13 – Comparativo entre dados sobre inadequação habitacional de Sobral
CONDIÇÃO PREVISÃO PARA 2010 SEHABS 2008 SIAB 2011
Adensamento excessivo 3378 - -
Inadequação fundiária 4082 - -
Ausência de banheiro 9275 2275 -
Carência de infraestrutura 13488 - -
Sem energia elétrica 592 - 946
Sem abastecimento de água 2026 - 1935
Sem esgotamento sanitário 11195 - 7938
Sem coleta de lixo 7347 - 7584
Foi possível estimar o aumento da população de Sobral e seus domicílios, com base
nas taxas determinadas através de estudos sobre crescimento demográfico em todas as regiões
do país. Esses dados são demonstrados na tabela a seguir.
Tabela 14 – Projeções da população no município de Sobral
Tamanho médio Estimativa do

Crescimento Total da Incremento da
Ano das famílias do incremento nº de
(% a.a.) população população
CE domicílios
2000 155276 - - -
2,12
2010 188271 32995 9268
2011 191923 3652 1026
2012 195647 3723 3,56 1046
1,94 2013 199442 3795 1066
2014 203312 3869 1087
2015 207256 3944 1174
2016 210862 3606 1073
2017 214531 3669 3 ,36 1092
1,74 2018 218264 3733 1111
2019 222062 3789 1128
2020 225926 3864 3,16 1223
Incremento Total (2010 – 2020) 70639 20293
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL. (2012, p. 10).

57
O crescimento populacional, por conseqüência, traz o aumento do número de
domicílios. Tomando como base a tabela anterior, foi possível prever um aumento no número
de domicílios nesse horizonte de 20 anos, o que gerou a seguinte tabela:
Tabela 15 – Aumento do número de domicílios
Total de domicílios Total de domicílios Total de domicílios Total de domicílios

Município
em 2000 em 2010 em 2015 em 2020
Sobral 35396 50520 65187 70813
Para as populações consideradas de mais baixa renda (até 3 salários mínimos

mensais), dentro desse horizonte, o estudo também prevê um crescimento considerável, como
mostra a seguinte tabela:
Tabela 16 – Aumento do número de domicílios – Classes de rendimento nominal mensal da pessoa responsável
pelo domicílio (Salário Mínimo)
Período Incremento populacional Nº de domicílios Nº de domicílios até 3 SM
2000-2010 32995 9268 8888
2010-2015 18983 5398 5177
2015-2020 18661 5627 5396
Total 70639 20293 19461
Para domicílios estimados em 70.813 unidades em 2020, o número de domicílios

pertencentes a moradores de baixa renda corresponderá a 27,48%. Até 2010, esse valor
correspondia a 17,59%, o que confere na cidade de Sobral uma tendência de crescimento da
população de baixa renda.
Em suma, o déficit habitacional na cidade de Sobral pode ser apresentado
quantitativamente conforme a seguinte tabela:
58
Tabela 17 – Resumo do déficit habitacional em 2010 – Sobral
TIPO DE DÉFICIT DÉFICIT HABITACIONAL
Reposição de estoque 10895
Demanda futura (2010-2020) 10573
Total do déficit quantitativo 21468
Carência de infraestrutura 13488
Ausência de banheiro 2275
Inadequação fundiária 4082
Adensamento excessivo 3378
Segundo a SPLAM, o custo unitário para a casa popular de 2 quartos é em

torno de R$ 21850,24 e R$ 22990,00; e R$ 45480,00 quando com obra de
urbanização, como visto anteriormente. Segundo o SINAPI, para uma casa popular
de 36,84m² (padrão de casa popular sugerido pela Caixa Econômica Federal) o custo
no Estado do Ceará seria de aproximadamente R$ 33569,34 (SOBRAL, 2012)
Levando-se em conta os custos repassados pela Secretaria do Planejamento e

Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente de Sobral – SPLAM para a produção habitacional
de interesse social e os custos com base em informações recolhidas em planilhas
orçamentárias do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil –
SINAPI, foram levantados os custos de produção habitacional na cidade de Sobral, como
mostra o quadro a seguir:
Quadro 2 – Custo de projeto por m², por tipo de projeto e padrão de acabamento
Unidade da federação = Ceará
Variável = Custo do projeto por m² (Reais)
Tipo de projeto = CP.1-2 QT (Casa popular, 1 pavimento , sala, 2 quartos, circulação, banheiro e cozinha)
Padrão de acabamento = Normal
Mês de referência = julho de 2011
1 m² = R$ 911,22
59
O déficit no estoque de domicílios caracterizados por não existir ou por possuírem
precariedade construtiva é passível de reposição. Em números, somam-se 10.895 unidades
habitacionais com essas características, distribuídas na zona urbana e rural. Os custos para
reposição do estoque de domicílios é apresentada na tabela a seguir:
Tabela 18 –Custos de construção e urbanização para atendimento do déficit habitacional por reposição de
estoque em Sobral
ZONA
VARIÁVEL
URBANA RURAL
Déficit habitacional por reposição 7.796 3.099
Custo da unidade habitacional (R$) 45.480,00 22.420,12
Custo total para construção de unidades habitacionais (R$) 354.562.080,00 69.479.951,00
Investimento total: urbano + rural (R$) 424.042.031,88
No que se refere aos valores de urbanização, para o déficit habitacional por

inadequação, foram efetuados cruzamentos de custos baseados em dados originários de
publicações da Editora PINI e planilhas orçamentárias do SINAPI, do que se aferiu um custo
médio de urbanização e infraestrutura básica no valor de 38,5% do custo da unidade
habitacional. No cenário sobralense, portanto, o custo de urbanização seria de R$ 8.631,74.
Na estimativa de custo de construção de banheiros, utiliza-se o custo disponibilizado
para a construção de um kit sanitário do tipo 8 com instalações da FUNASA18. Tratando-se de
inadequação fundiária, adotou-se o custo referente ao Programa Urbanização, Regularização e
Integração de Assentamentos Precários do Ministério das Cidades. Por último, para a questão
do adensamento excessivo, considera-se a melhoria habitacional da construção de um cômodo
de 9 m² pela tabela de custos do SINAPI. A tabela a seguir apresenta a decomposição dos
custos de construção e urbanização para atender às habitações consideradas inadequadas e
enquadradas no conjunto do déficit municipal.
18
Módulo sanitário tipo 8 – Padrão FUNASA: Privada com vaso sanitário, banheiro, tanque séptico, reservatório
de água com capacidade de 150 litros e tanque de lavar roupa. Disponível em:
http://www.tcm.ce.gov.br/licitacoes/uploads/li_29f1fbbc850763702fdaafa8920b15bf.pdf - Acesso em: 13 de
dezembro de 2013.
60
Tabela 19 –Custos de construção e urbanização para atendimento do déficit habitacional por inadequação em
Sobral
INADEQUAÇÃO DÉFICIT CUSTO UNITÁRIO (R$) CUSTO TOTAL (R$)
Urbanização 13.488 8.631,74 116.424.909,12
Ausência de banheiro 2.275 3.292,64 7.490.756,00
Inadequação fundiária 4.082 200,00 816.400,00
Adensamento excessivo 3.378 6.699,69 22.631.552,82
Investimento total (R$) 147.363.617,94
Estimando a proporção entre novos domicílios em zona urbana e rural, segundo o

Censo 2010, em 86,74% e 13,26% respectivamente na expectativa de que essas taxas se
mantenham no período entre 2010 e 2020, pôde-se calcular a projeção da demanda futura por
moradias em Sobral em ambos os ambientes, já tendo em mãos a previsão de um déficit de
10.573 domicílios. Inserindo a esses parâmetros o custo da unidade habitacional no ano de
2010, pôde-se mensurar o custo de construção e urbanização para atender às demandas futuras
por habitações em Sobral, como é mostrado na tabela:
Tabela 20 – Custos de construção e urbanização para atendimento da demanda futura por moradia em Sobral
ZONA
VARIÁVEL
URBANA RURAL
Demanda futura (2010-2020) 9.171 1.402
Custo da unidade habitacional (R$) 45.480,00 22.420,12
Custo total construção unidades habitacionais (R$) 417.097.080,00 31.433.008,24
Um resumo dos investimentos necessários a cada componente da problemática

habitacional de Sobral, bem como o investimento total necessário à superação do déficit
habitacional no município pode ser denotado na tabela a seguir:
61
Tabela 21 – Quadro geral das necessidades habitacionais de Sobral
REPOSIÇÃO DE ESTOQUE
INADEQUAÇÃO
Investimento total (R$) 147.363.617,94
DEMANDA FUTURA
INVESTIMENTO TOTAL (R$) 1.019.935.738,06
Tratando-se de terras para o atendimento do déficit habitacional de Sobral, pela Lei de

Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo19, a área mínima do lote no município é de 125,00 m².
Portanto, para a demanda urbana, o total do déficit compreende 16.967 domicílios, ao passo
que, para a zona rural, esse número é de 4.501 domicílios. Na tabela a seguir, pode ser
observada a quantidade de terras necessária à construção dessas unidades.
Tabela 22 – Área necessária para suprir o déficit habitacional de Sobral
ZONA
VARIÁVEL
URBANA RURAL
Reposição de estoque 7.796 3.099
Demanda futura (2010-2020) 9.171 1.402
Área necessária 212,08 ha 56,26 há
ÁREA TOTAL NECESSÁRIA 268,34 ha
De fato, a área total das unidades habitacionais, para loteamento urbano, corresponde a
60% da área total necessária, uma vez que os 40% restantes devem ser divididos em 20% para
o sistema viário, 15% para áreas verdes e 5% para áreas institucionais, ou seja, se os 268,34
hectares compõem 60% do total necessário à implantação de loteamentos, o total real de área
necessária é de 447,23 hectares.
19
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras
Providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6766.htm - Acesso em: 10 de dezembro
de 2013.
62
No território rural, a regra aplicada é outra, visto que as habitações tem caráter
espacial mais pulverizado, ou seja, os domicílios distam grandes espaços uns dos outros, o
que remete ao valor de 125 m² para a implantação de cada lote, ou seja, 56,26 hectares.
Tratando-se de necessidades habitacionais, equipes de agentes comunitários elencaram
pesquisa padrão do Ministério das Cidades em todos os distritos de Sobral. Os dados
apontados podem ser expostos no gráfico a seguir.
Gráfico 8 – Necessidades habitacionais – maior recorrência / prioridades
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL. (2012. p. 146).
Além do Programa Minha Casa Minha Vida, o PLHIS de Sobral busca desenvolver
outros projetos relacionados à questão da habitação. O quadro a seguir enumera esses
projetos, apresentando ainda a respectiva verba investida e o órgão governamental diretor.
63
Quadro 3 – Projetos em andamento – Sobral – 2011
Valor do investimento
Projeto Entidade
R$
Projeto de Melhoria das Condições de Habitabilidade da
8.409.266,26 CEF20
Vila Recanto II
Projeto de Urbanização e Melhoria das Condições de
Habitabilidade do Assentamento Sem Terra 1ª Etapa –
Parque Mucambinho
9.912.219,76 CEF
Habitabilidade do Assentamento Sem Terra 1ª Etapa –
Parque Mucambinho (Unidades Sanirárias)
Habitabilidade do Assentamento Sem Terra 2ª Etapa – 5.255.146,35 CEF
Parque Mucambinho
Projeto de Produção de Unidades Habitacionais (Alto
1.689.600,00 CEF
Novo, Santa Casa, Tamarindo, Pe. Palhano)
Projeto de Reconstrução de Cenários Afetados por
4.272.700,00 Defesa Civil/Estado
Desastres (Defesa Civil)
Programa Minha Casa Minha Vida - CEF
Projeto de Produção de Unidades Habitacionais no
1.256.765,80 CEF
Bairro José Euclides
Conjunto Habitacional Santa Clara (Ampliação de
2.246.723,14 CEF
Metas)
Projeto de Melhorias Habitacionais no Bairro Sumaré 350.000,00 CEF
Projeto de Melhorias Sanitárias Domiciliares nos
Distritos Ipueirinhas, Várzea Redonda e Olho d’Água do 145.418,58 FUNASA21
Pajé (Ampliação de Metas)
Projeto de Melhorias Sanitárias Domiciliares no Distrito
157.508,01 FUNASA
de Caioca
Projeto de Melhorias Emergenciais 9º Grupo (diversos
232.866,00 PMS22
bairros)
Elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse
101.103,45 CEF
Social
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL (2012. p. 148).
20
CEF – Caixa Econômica Federal
21
FUNASA – Fundação Nacional de Saúde
22
PMS – Prefeitura Municipal de Sobral
64
5.2 Programa Minha Casa Minha Vida em Sobral
O atendimento do Programa Minha Casa Minha Vida à população sobralense está

contido no Plano Local de Habitação de Interesse Social como parte de um rol de projetos de
cunho habitacional e de infraestrura em andamento, todavia o programa contempla apenas os
sobralenses que vivem na sede do município, na mesma linha de ação da maioria dos projetos,
denotando que os demais distritos ainda carecem de um atendimento proporcional à demanda
por habitações e infraestrutura.
O PMCMV é atuante em dois grupos de empreendimentos na cidade de Sobral: o
Residencial Jatobá e o Orgulho Tropical.
O padrão das unidades habitacionais é semelhante. Estas estão distribuídas de forma
geminada, cada uma contendo dois quartos, banheiro, área de serviço e sala de estar/jantar. A
principal diferença entre os grupos está nos métodos construtivos e nos materiais empregados.
5.2.1 Residenciais Jatobá I e II
O Residencial Jatobá totaliza 496 habitações e contém duas etapas com os seguintes
números de habitações e localização, a saber:
a) Jatobá I – 168 unidades habitacionais, no Bairro Sinhá Sabóia;
b) Jatobá II – 328 unidades habitacionais, no Bairro Cohab II.
A Construtora Cautec foi responsável pela execução das edificações. Os trabalhos de
execução das obras tiveram início em julho de 2010 e foram entregues em sua totalidade em
novembro de 2012. Foram investidos R$ 20,1 milhões, com recursos do Fundo de
Arrendamento Residencial, o que classificaria a modalidade do atendimento do PMCMV para
esse empreendimento como “Empresas”, no entanto foram constatadas irregularidades quanto
à faixa de renda de algumas famílias atendidas, que possuíam renda bruta mensal maior que o
teto máximo, que seria de R$ 1.600,00. Essa constatação veio de diálogos entre o autor deste
Trabalho de Conclusão de Curso e alguns beneficiários do programa residentes no Jatobá. O
número de beneficiados ultrapassa a marca de 1.800 pessoas.
65
Figura 8 – Aspecto padrão dos domicílios do Residencial Jatobá
Fonte: FERNANDES Bené. Disponível em: http://sobralagora.com.br/v1/2012/10/prefeitura-entregara-nesta-

terca-feira-as-496-casas-do-residencial-jat/ - Acesso em: 13 de dezembro de 2013.
As unidades habitacionais constituem-se em apartamentos de domicílios geminados,

com área de 42 m² por apartamento, com valor unitário de aproximadamente R$ 40,7 mil,
custo esse que inclui além do próprio espaço habitacional a infraestrutura externa (instalações
físicas referentes à rede de abastecimento de água, esgotamento sanitário, pavimentação,
equipamentos urbanos, etc.).23
23
Fonte: CNEWS. Disponível em:
http://www.cnews.com.br/cnews/not%C3%ADcias/23901/prefeitura_de_sobral_entrega_primeiras_unidades_do
_minha_casa_minha_vida - Acesso em: 13 de dezembro de 2013.
66
Figura 9 – Residencial Jatobá – detalhe
Fonte: BLOG DE OLHO NOS FATOS. Disponível em: http://arteiroferreira.blogspot.com.br/2012/10/splan-

sorteia-casas-do-residencial.html - Acesso em: 27 de dezembro de 2013.
As prestações são o equivalente a 5% da renda familiar, e a pretensão é de que sejam

quitadas até um prazo máximo de 10 anos.
5.2.2 Orgulho Tropical – Etapas I, II e III
O Residencial Orgulho Tropical está localizado no bairro Cidade José Euclides,

também conhecido como Cohab III, na sede de Sobral, e constava inicialmente de duas
etapas, Orgulho Tropical I e Orgulho Tropical II, em duas glebas distintas, que atenderiam a
demanda por 2.084 habitações, com investimentos estimados em R$ 122,956 milhões,
previstas para serem completamente concluídas em 2014. O início das atividades data de
setembro de 2012.
A construtora responsável pela execução do empreendimento é a mineira Direcional
Engenharia, tendo ainda como suporte terceirizado a sobralense MC Parente Pré-Moldados.
Durante a visita do Prefeito Clodoveu Arruda ao evento culminado pela construção da
1000ª unidade habitacional, foi oficializada a construção de mais 1.300 unidades
67
habitacionais, totalizando 3.384 imóveis, gerando uma área de ocupação de aproximadamente
100.800 m².24
Figura 10 – Orgulho Tropical – vista aérea
Fonte: DIRECIONAL ENGENHARIA (2013)

A nova etapa terá suas edificações executadas em uma terceira gleba, localizada no
mesmo bairro, bem ao lado do Orgulho Tropical I e II.
Além das habitações, para o novo bairro está prevista a construção de dois Centros de
Educação Infantil, uma Escola de Ensino Fundamental e um Centro de Saúde da Família –
CSF, todos pela Prefeitura Municipal de Sobral. Ao mesmo tempo vão sendo construídas
infraestruturas de pavimentação e rede de esgoto, que se integrarão às vias pavimentadas que
permitem o acesso ao transporte público e à estação de tratamento de esgoto local,
respectivamente.
24
Fonte: BLOG DE SOBRAL. Disponível em: http://blog.sobral.ce.gov.br/2013/09/programa-minha-casa-
minha-vida-conclui_13.html - Acesso em: 13 de dezembro de 2013.
68
Figura 11 – Orgulho Tropical II – canteiro de obras
Fonte: BRITO, Érica Ferreira (2013).
Cada unidade habitacional possui área de 42,9 m² (dispondo de 2 quartos, sala,

banheiro, sala e área de serviço) e tem um valor de R$ 60 mil, custo esse que inclui além do
próprio espaço habitacional a infraestrutura externa (rede de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, pavimentação, equipamentos urbanos, etc.). Sobre o andamento da
obra, de acordo com o cronograma da construtora Direcional, são finalizados 12 apartamentos
por dia.
69
6. Resultados e Discussões
Tomando como base o déficit habitacional no município de Sobral, demonstrado no

PLHIS, e o número de unidades habitacionais nos dois complexos do PMCMV na cidade de
Sobral, pode-se fazer uma análise quantitativa do desempenho do programa no município. A
tabela a seguir faz um comparativo entre a oferta de habitações do Orgulho Tropical (I, II e
Gleba III somados), do Residencial Jatobá (I e II somados) do PMCMV em Sobral com a
demanda total do município, levando ao gráfico posterior.
Tabela 23 – Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a demanda total, em unidades
habitacionais
LOCAL UNIDADES
Residencial Jatobá (oferta) 496
Orgulho Tropical (oferta) 3.384
Sobral (demanda total) 21.468
Fonte: PRÓPRIA (2013).
Gráfico 9 – Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a demanda total, em unidades
habitacionais
Fonte: PRÓPRIA, 2013.
70
Tomando esses valores e fazendo uma razão entre as unidades habitacionais ofertadas
de cada complexo com a demanda total (déficit em unidades habitacionais – u.h.), obtêm-se
valores percentuais que também dão uma dimensão do desempenho do programa, de acordo
com as equações:
A tabela a seguir foi elaborada através desses cálculos, gerando também um gráfico.
Tabela 24 – Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a demanda total, em
porcentagem relativa
LOCAL PORCENTAGEM DO TOTAL (%)
Residencial Jatobá (oferta) 2,31
Orgulho Tropical (oferta) 15,76
Sobral (demanda restante) 81,93
Sobral (demanda total) 100,00
71
Gráfico 10 – Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a demanda total, em
porcentagem relativa
Considerando que a área em habitações necessária é de 268,34 hectares, conforme o

PLHIS, e levando em conta que esse valor corresponde a 60% da área total necessária (uma
vez que os 40% restantes devem ser divididos entre sistema viário, áreas verdes e áreas
institucionais), o total real de área necessária para suprir o déficit no município é de 447, 23
hectares. O total do déficit, em unidades habitacionais, é de 21.468, o que corresponde a 48
unidades habitacionais por hectare. A tabela a seguir demonstra essa relação sobre a oferta de
habitações do PMCMV em Sobral.
Tabela 25 – Comparativo entre a oferta de habitações do PMCMV em Sobral com a demanda total, em área
LOCAL ÁREA (Ha)
Residencial Jatobá (oferta) 10,33
Orgulho Tropical (oferta) 70,50
Sobral (demanda restante) 366,40
Sobral (demanda total) 447,23
72
7. Conclusão
Apesar de os números parecerem irrisórios frente ao déficit demonstrado, é preciso

ressaltar que, além do PMCMV, Sobral dispõe de mais 13 projetos habitacionais em curso, já
denotados no Quadro 25.
Da análise quantitativa, conclui-se que o Programa Minha Casa Minha Vida supre
uma demanda total de 18,07% do déficit no município de Sobral. Em unidades, equivale a
3.880 habitações em saldo negativo ao déficit municipal, cada uma abrigando 4,38 moradores,
em média. Vale lembrar que o Residencial Jatobá contempla aproximadamente 1,8 mil
pessoas, enquanto que foi estimado que o Orgulho Tropical I e II contemplará 8 mil pessoas.
Então, com a construção da terceira etapa, seguindo a tendência do Orgulho Tropical (3,84
habitantes/domicílio), mais 4.990 pessoas serão beneficiadas, o que totaliza 14,8 mil pessoas
contempladas com o Programa Minha Casa Minha Vida na Cidade de Sobral, sendo a
demanda calculada em torno de 76,4 mil. A análise é apresentada na tabela a seguir:
Tabela 26 – PMCMV em Sobral – Análise quantitativa
Parâmetro Demanda suprida Demanda total
Em porcentagem 18,07% 100,00%
Em habitações 3.380 21.468
Em área 80,83 hectares 447,23 hectares
Em nº de moradores 14,8 mil 76,4 mil
Fonte: PRÓPRIA (2013)
Qualitativamente, o espaço construído de ambos os complexos habitacionais consegue

abrigar e dar o conforto mínimo necessário às famílias, levando em conta a média de 3,84
habitantes/domicílio em consonância com a acomodação dos domicílios (com dois quartos,
banheiro, área de serviço e sala de jantar), o acesso aos principais equipamentos urbanos
(postos de saúde, escolas, creches, espaços de lazer) e infraestrutura básica (saneamento,
iluminação pública, energia elétrica, abastecimento de água, vias de acesso às principais ruas
e avenidas).
73
É preciso lembrar que o déficit habitacional também atinge à área rural de Sobral,
principalmente nos distritos mais distantes da sede, porém o PLHIS não deixou clara a forma
de atendimento a essa demanda, quais programas habitacionais abarcam esse conjunto,
denotando apenas dados. De fato, o Programa Minha Casa Minha Vida é apenas uma parcela
dos programas e projetos habitacionais elencados no Plano Local de Habitação de Interesse
Social de Sobral, que podem ter sua atuação avaliada assim como foi feito neste trabalho com
o programa supracitado. No caso da zona rural do município,a uma infinidade de fatores que
podem ser relevados em um trabalho posterior que identifique as problemáticas de forma mais
detalhada e proponha soluções.
74
7. Referencial bibliográfico
ABIKO, A.K. Introdução à Gestão Habitacional. São Paulo: EPUSP, 1995.
ARRETCHE, Marta. "Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro

de política habitacional" in Espaço & Debates, São Paulo, v. X, n. 31, pp 21–36, 1990.
ARRUDA, José Jobson de. PILETTI, Nelson. Toda a História: História Geral e
História do Brasil. 12 ed. São Paulo: Editora Ática, 2003
BRASIL. Lei n º 10.931 de 2 de agosto de 2004. Dispõe sobre o patrimônio de

afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito
Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário, altera o Decreto-Lei º 911, de 1º de outubro de
1969, as Leis nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, nº 4.728, de 14 de julho de 1965, e nº
10.406, de 10 de janeiro de 2002, e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.931.htm - Acesso em:
16 de dezembro de 2013.
BRASIL. Lei nº 11.977, de 7 de Julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha

Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em
áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de
21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e
10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de
2001; e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm - Acesso em: 16
de dezembro de 2013.
BRASIL. Lei nº 12.424, de 16 de junho de 2011. Altera a Lei no 11.977, de 7 de

julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV e a
regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, as Leis nos 10.188,
de 12 de fevereiro de 2001, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.766, de 19 de dezembro
de 1979, 4.591, de 16 de dezembro de 1964, 8.212, de 24 de julho de 1991, e 10.406, de
10 de janeiro de 2002 - Código Civil; revoga dispositivos da Medida Provisória no 2.197-
43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12424.htm - Acesso em:
16 de dezembro de 2013.
75
BRASIL. Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964. Institui a correção monetária nos
contratos imobiliários de interêsse social, o sistema financeiro para aquisição da casa
própria, cria o Banco Nacional da Habitação (BNH), e Sociedades de Crédito Imobiliário,
as Letras Imobiliárias, o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4380.htm -
Acesso em 16 de dezembro de 2013.
BRASIL. Decreto-Lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986. Extingue o Banco

Nacional de Habitação – BNH, e dá outras Providências. Disponível em:
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FERNANDES, Edésio (org). A Lei e a Ilegalidade na produção do Espaço

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e Política Fundiária, 2004.
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Plano Nacional de Habitação, 2009.
76
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Política Nacional de Habitação, 2004.
MORAES, Paulo Roberto. Geografia - Geral e do Brasil. Ed. 1. São Paulo: Editora
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PREFEITURA MUNICIPAL DE SOBRAL. Plano Local de Habitação de Interesse

Social do Município de Sobral - CE, 2012.
77

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UNIVERSIDADE ESTADUAL VALE DO ACARAÚ

CENTRO DE CIÊNCIAS EXATAS E TECNOLOGIA

MARCOS ANTÔNIO CARVALHO DA SILVA

INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA SOBRE O DÉFICIT

INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA SOBRE O DÉFICIT

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como

INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA SOBRE O DÉFICIT

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO APROVADO EM: _____ /_____ /_____

Prof. Dr. Luís Henrique Magalhães Costa. (Orientador)

Prof. Dr. Davis Pereira de Paula

Prof. Msc. Juscelino Chaves Sales

A minha mãe Elisabeth de Carvalho, que me trouxe ao mundo e me preparou por

A cidade de Sobral – CE é caracterizada por ser um centro regional que concentra

Palavras-chave: Déficit habitacional. Políticas públicas. Sobral. Programa Minha Casa

Sobral town – CE is characterized by being a regional center that concentrates itself

Fluxograma operacional e estrutura institucional do Sistema de

Gráfico 1 – Crescimento populacional em Sobral........................................................ 1

Tabela 1 – Unidades habitacionais por faixa de renda no país.................................. 37

Tabela 17 – Resumo do déficit habitacional presente – Sobral................................... 59

Quadro 1 – Síntese da tipologia de municípios adotada no PlanHab.......................... 24

BNH - Banco Nacional de Habitações

CCH - Cooperativas de Crédito Habitacional

CEDEPLAR - Centro de Planejamento Regional de Minas Gerais

CEF - Caixa Econômica Federal

CRI - Certificados de Recebíveis Imobiliários

CSF - Centro de Saúde da Família

FAR - Fundo de Arrendamento Residencial

FAS - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social

FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador

FCVS - Fundo de Compensação da Variação Salarial

FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

FUNASA - Fundação Nacional de Saúde

HIS - Habitação de Interesse Social

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IGP-M - Índice Geral de Preços de Mercado

IPCA - Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo

IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPMF - Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras

MPO - Ministério do Planejamento e Orçamento

PIC - Política de Informação das Cidades

PlanHab - Plano Nacional de Habitação

PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida

PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional

PNH - Política Nacional de Habitação

PNHR - Programa Nacional de Habitação Rural

PNHU - Programa Nacional de Habitação Urbana

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo

SEHABS - Secretaria de Habitação e Saneamento

SEPURB - Secretaria de Política Urbana

SFH - Sistema Financeiro da Habitação

SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário

SIAB - Sistema de Informação da Atenção Básica

Simahab - Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação

SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil

SNH - Sistema Nacional de Habitação

SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

SPLAM - Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

UN-Habitat - Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos

ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO APROVADO EM: ___ /_ /___