Programa de Governança Colaborativa em Resíduos Sólidos: Ações e Soluções para A Gestão Integrada

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

ASSOCIAÇÃO PLENA EM REDE
Alesi Costa Lima Leal
PROGRAMA DE GOVERNANÇA COLABORATIVA EM RESÍDUOS SÓLIDOS:

Ações e Soluções para a Gestão Integrada
PRODUTO TÉCNICO
São Cristóvão/SE
2024
1
Programa Regional de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente Abril 2024
Alesi Costa Lima Leal
PROGRAMA DE GOVERNANÇA COLABORATIVA EM RESÍDUOS SÓLIDOS:

AÇÕES E SOLUÇÕES PARA A GESTÃO INTEGRADA
Produto Técnico apresentado ao Programa de

Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio
Ambiente da Universidade de Sergipe como
resultado final da obtenção do título de Doutor.
Área de Concentração: Ciências Ambientais

Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos dos Santos
São Cristóvão/SE
2024
2
TERMO DE LICENCIAMENTO
Este Produto Técnico está licenciado sob a Licença Creative Commons atribuição uso
não-comercial/compartilhamento sob a mesma licença 4.0 Brasil. Para ver uma cópia desta
licença, visite o endereço http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ ou envie uma
carta para Creative Commons, 171 Second Street, Suite 300, San Francisco, Califórnia 94105,
USA.
3
Sumário
resumo executivo ..................................................................................................................... 5
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 8
2 RESULTADOS OBTIDOS ........................................................................................................ 10
3 SÍNTESE DA AVALIAÇÃO ...................................................................................................... 17
4 OPERAÇÕES DE GOVERNANÇA COLABORATIVA ................................................................. 19
Referências............................................................................................................................. 27
4
resumo executivo
A gestão de resíduos sólidos (GRS) é um dos 4 serviços públicos essenciais do saneamento

básico. Sua execução somada ao (i) abastecimento de água, (ii) tratamento de esgoto, e à
(iii) drenagem urbana garantem as condições mínimas para a manutenção da saúde pública
e o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Desafortunadamente, ela tem sido colocada
no centro dos desafios ambientais globais, e no contexto brasileiro representa uma das
políticas do saneamento básico normalmente de baixo engajamento político e social.
Formalmente, as instituições de ensino superior brasileiras enfocam no conhecimento

científico e tecnológico dos dois primeiros setores, enquanto que a GRS acaba configurando-
se uma área defasada e com sérios problemas estruturais e de operação. Ademais, no
desenvolvimento de quaisquer atividades produtivas, os resíduos gerados normalmente são
objeto de pouca ou última preocupação. Desenvolver mecanismos efetivos em resíduos
sólidos constitui fator desafiador, porém necessário para promover avanços de sua gestão
pública, especialmente no que diz respeito à sua integração e regionalização. A integração
pode ser entendida como o conjunto de medidas que considera as dimensões política,
econômica, ambiental, cultural e social para agregar e engajar as partes interessadas; e a
regionalização, diante das dimensões continentais do território brasileiro e dificuldades
orçamentárias, representa o conjunto de medidas usadas para descentralizar a administração,
trazer ganhos de escala e gerar melhorias efetivas no setor.
O documento se trata de um Programa de Governança Colaborativa, no qual – por meio de

indicadores deduzidos obtidos durante a realização da pesquisa (tese) de doutorado intitulada
“Política Nacional de Resíduos Sólidos em Sergipe: Avaliação da implementação da política
dos consórcios intermunicipais de saneamento”, e vinculado à melhoria contínua de seus
resultados – é apresentado relatório técnico conclusivo que dá suporte à gestão integrada de
resíduos sólidos e com vistas à melhoria da cooperação intersetorial e engajamento das
partes interessada, colaborando com governos locais municipais e sua relação com os
cidadãos.
Com base nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), foi utilizada lógica de
cocriação de framework teórico-analítico e estratégico-processual que guia a gestão pública
em resíduos sólidos do estado ao próximo nível de integração. O estudo foi baseado ainda
nos fundamentos da pesquisa-ação, sendo realizada (i) revisão sistemática da literatura, que
constitui referencial teórico inédito sobre o tema; e (ii) trabalho de campo, com reuniões e
entrevistas à gestores, corpo técnico e representantes de entidades interessadas –
5
envolvendo Governo Estadual, Consórcio Intermunicipal e Universidade –, para desenvolver

as práticas de controle e da gestão compartilhada preconizadas pela Política Nacional de
Resíduos Sólidos (PNRS). A criação desse produto atende às diretrizes de desenho e
integração de políticas públicas preconizada na Agenda 2030 da ONU, e de desenvolvimento
regional fundamental à política nacional de pós-graduação (Portaria CAPES n. 59, de 21 de
Março de 2017 / Plano Nacional de Pós-Graduação - PNPG 2024 – 2028).
Desenvolve-se para aplicação no território do Consórcio de saneamento da Grande Aracaju

(CONSBAJU), que compreende 11 dos 75 municípios do estado de Sergipe, área
representativa dos problemas de GRS mais graves, encontrados em regiões metropolitanas.
Tais problemas são estruturais e, portanto, similares em sua natureza, por isso seu plano de
ações também pode ser aplicado a outros territórios consorciais estaduais, uma vez que sejam
realizados estudos de caso para adaptação e integração à realidade local. Também se
desenvolve tendo como cerne a Região Metropolitana de Aracaju (RMA), por isso ainda pode
ser replicado em outras regiões metropolitanas brasileiras, diante de gargalos comuns, como
(i) o déficit na capacidade do corpo técnico responsável e (ii) dificuldades quanto à mobilização
e engajamento das partes interessadas no compartilhamento da gestão.
Apresenta alto teor inovativo, sendo desenvolvida com base em conhecimento inédito. A
pesquisa sobre GRS no país realizada e seu estado da arte é pioneira, e fomenta
especificamente o desenvolvimento regional do estado de Sergipe. A questão dos resíduos
não é tratada de forma isolada/setorizada ou se limita a um único tipo de resíduo, mas é
abordada de forma integral e considera a diversidade de tipologias que compõe a definição
(resíduos sólidos). Gera conhecimento empírico por meio do uso de indicadores, chamados
de frentes de operação, que são avaliados e podem ser acompanhados para melhoria
contínua e promoção de soluções na área.
É de alta complexidade, sendo desenvolvido em sinergia ou associação de diferentes tipos

de conhecimento, aspecto previsto ainda na fase de elaboração do projeto de pesquisa, e
fundamenta-se através da interação de múltiplos atores – os consórcios intermunicipais de
saneamento, o órgão estadual responsável pela administração do setor e as cooperativas de
catadores. Conforme esperado e comum aos temas de sustentabilidade, a produção não
corresponde a um programa do campo técnico somente – de execução das etapas e
procedimentos da gestão de resíduos sólidos –, mas perpassa a atuação política das partes
interessadas, consubstanciando-se em objeto importante da temática global atual ESG –
Ambiental, Social e Governança, com foco no último pilar.
A iniciativa provém do Programa Regional de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio

Ambiente (Rede PRODEMA), proposta interdisciplinar, interinstitucional e intrarregional, da
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qual participam nove instituições públicas de ensino superior nordestinas (UFMA, UFPI, UFC,
UFERSA, UFRN, UFPB, UFPE, UFS e UESC), com programas de mestrado e doutorado na
Área das Ciências Ambientais (CiAmb), as quais trabalham para propor resolução de
problemas locais e regionais. No contexto da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal
de Nível Superior (CAPES), a CiAmb foi criada em 2011 em decorrência da experiência de
Programas da Área Interdisciplinar, sobretudo da Câmara de Meio Ambiente e Agrárias, a
partir da necessidade de abordar os desafios ambientais, considerando a interação entre
sistemas antrópicos e naturais, que emergem nos dias atuais. Internacionalmente existem
programas de pós-graduação que também capacitam para identificar e implementar soluções
para desafios ambientais complexos, sedimentando uma área de atuação recente, que pode
ser identificada como ciências, políticas e gestão ambiental.
Este relatório técnico conclusivo origina-se na Universidade Federal de Sergipe (UFS),

através da interação entre as linhas de pesquisa Relações sociedade-natureza e
sustentabilidade e Planejamento e gestão de políticas ambientais, ambas oferecidas pela
Rede PRODEMA. É resultado do fomento das duas principais agências de pesquisa
brasileiras – a já citada CAPES (Código de Financiamento 001) e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico [CNPq] (esta última que oportunizou o
aperfeiçoamento da pesquisa através de estágio sanduíche na Universidade de Barcelona-
UB, Chamada N. 26/2021 Apoio à Pesquisa, Tecnológica e de Inovação). Se aplicado, o
produto pode gerar mudanças efetivas na área ambiental, social, econômica, cultural e
jurídica.
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1 INTRODUÇÃO
Com a instituição da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), através da Lei

Federal nº 12.305/2010, foram dispostas diretrizes para a gestão integrada e gerenciamento
adequado de resíduos sólidos no país. É importante situar o contexto de edição da norma,
que se dá sob o processo de ressignificação política da administração pública brasileira, onde
as políticas públicas, anteriormente elaboradas de acordo com um sistema de comando e
controle estatal, passam a ser desenvolvidas conforme o federalismo cooperativo, que se
baseia na consecução de objetivos entre os entes federativos (União, estados-
membros/Distrito Federal e municípios) para a gestão compartilhada. Diante do contexto atual
de grandes concentrações urbanas e aglomerados metropolitanos, a gestão pública – além
de gerar facilidades e conforto à vida social –, deve continuar garantindo a qualidade
ambiental e compatibilizando crescimento com sustentabilidade.
A instituição da PNRS representa o mais importante marco normativo na matéria,

que fomenta a adequação e integração da GRS. Definida a integração, adequação pode ser
entendida como o conjunto de alterações ou ajustes técnicos do funcionamento das etapas
da gestão e do gerenciamento de resíduos sólidos. É sob esse contexto que é proposto o
presente produto técnico – um programa de visão sistêmica, mediante o compartilhamento
das responsabilidades e o engajamento das partes interessadas.
Embora seja o município a unidade federativa básica onde se desenvolve as ações

de gestão e os procedimentos técnicos do gerenciamento de resíduos sólidos urbanos (RSU),
tal política pública se torna possível no contexto brasileiro por meio da consorciação
intermunicipal. De natureza política e econômica, se trata de um instrumento para a
regionalização da GRS, considerando o aumento das escalas de aproveitamento e a redução
dos custos envolvidos (Art. 8, XIX - Lei nº 12.305/2010).
Ao longo de 4 anos, foi desenvolvida pesquisa que avalia a GRS em Sergipe, sob a
égide da medição do grau em que a PNRS é implementada, ou seja, que atinge seus objetivos
– considerando a consorciação intermunicipal como principal instrumento. A atividade é
complexa, devido à densidade do universo de variáveis e partes interessadas, bem como
devido à ausência de dados e informações na matéria.
Mesmo diante de tais limitações, o estudo delimita, de forma prática, indicadores

obtidos durante a avaliação, que aqui são chamados de frentes de operação, os quais podem
ser acompanhados e utilizados para promover a melhoria contínua do setor e compor o que
chamamos de programa de governança colaborativa em resíduos sólidos.
8
A GRS é uma área do saneamento que carece de avanços, e esse produto é

elaborado com o intuito de dar seguimento ao trabalho exigido, assinalando ações e soluções
importantes ao setor.
9
2 RESULTADOS OBTIDOS
Diante dos objetivos assinalados pela PNRS, foram definidos critérios de avaliação
e estabelecidos objetivos para adequação e integração da GRS, conforme a Tabela 1 a seguir.
Tabela 1 - Classificação dos critérios de avaliação
Encerramento de lixões
Adequação
Adesão da coleta seletiva
Critérios
(Necessidades) Engajamento das partes interessadas
Integração Integração da GRS com outras
políticas
Fonte: Elaborado pelos autores.
A proposta se centra na instituição dos consórcios intermunicipais como

instrumento econômico de regionalização, induzindo a participação dos municípios e demais
partes interessadas por meio de incentivos e instrumentos que permitem redução de custos,
a fim de garantir os principais serviços de GRS:
(I) A disposição final ambientalmente adequada em aterro sanitário;

(II) A reciclagem, com o aproveitamento do ciclo de vida dos produtos e a
circularidade econômica dos materiais;
(III) O engajamento das partes interessadas, com a articulação política entre os
atores que prevê a responsabilidade compartilhada pela gestão; e
(IV) A integração da GRS com as outras políticas do saneamento básico.
Não se deve ignorar a agenda de discussões prévias, estruturação e planejamento

estadual do setor (que ocorreram em outros estados brasileiros durante a instituição da PNRS,
e que assinalou os principais objetivos), mas o relatório é apresentado com o intuito de prover,
de forma prática, um conjunto de ações que trarão melhorias efetivas ao setor.
No caso de Sergipe, com base no estudo de regionalização da Secretaria de

Planejamento [SEPLAN] (2007), o Plano Estadual de Resíduos Sólidos [PERS/SE] (2014)
desenvolveu uma territorialização que definiu 4 (quatro) consórcios de saneamento:
10
Figura 1 – Consórcios de saneamento de Sergipe
Fonte: Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Grande Aracaju [CONSBAJU] (2016).
Tabela 2 - Consórcios sergipanos de resíduos sólidos. Características básicas

Consórcios Número de População total População Densidade
sergipanos municípios (hab) urbana (%) Área (km²) demográfica
(hab./km²)
Agreste Central 20 305.720 61,91 4.155,04 68,91
(CPAC)
Baixo São Francisco 28 373.944 53,36 8.842,36 41,13
(CONBASF)
Grande Aracaju 11 1.043.562 93,71 2.267,49 417,44
(CONSBAJU)
Sul e Centro Sul 16 486.748 55,59 6.650,24 70,90
(CONCENSUL)
Sergipe 75 2.210.004 73,51 21.938,188 100,74
Fonte: Censo IBGE (2022). Elaborado pelos autores.
11
Do universo de atores da GRS em Sergipe, foi selecionada amostra representativa

de 4 (quatro) atores que se destacam no aproveitamento de oportunidades (que considera
o atendimento e conformidade aos critérios de avaliação delimitados), com a aplicação de
questionários semiestruturados, de forma presencial, gravação de áudio e posterior
transcrição das entrevistas. Os atores foram: o Consórcio Intermunicipal de Saneamento
Básico da Grande Aracaju (CONSBAJU), a Administração Estadual do Meio Ambiente de
Sergipe (Adema) por meio da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e
Sustentabilidade (Sedurbs), a Cooperativa de Agentes Autônomos de Reciclagem de Aracaju
(CARE) e a Cooperativa de Reciclagem do Bairro de Santa Maria (COORES).
Dentre os possíveis consórcios de saneamento, foi selecionado o Território consorcial

da Grande Aracaju como representativo dos problemas mais graves encontrados em regiões
metropolitanas. Ignorou-se possíveis atores representativos da iniciativa privada, dada a
dinâmica de mercado livre do sistema econômico vigente que ainda não percebe o potencial
produtivo que tem a GRS, especialmente na Região Nordeste. Dada a importância das
cooperativas de catadores de recicláveis e a necessidade de prover suporte para a
sustentabilidade de sua atuação, foram entrevistadas duas cooperativas. E com a finalidade
de valorizar o trabalho de liderança que exerce o estado, foi amostrada também a secretaria
ambiental responsável pela questão dos resíduos.
Tabela 3 - Composição final da amostra de entrevistados
Funcionários Tempo de Potencial de Fonte de

Ator Porte Fundação
(qde.) Sucesso Oportunidade
(anos)
CONSBAJU Pequeno 7 10 Emergente Visão / Interesse
Público
Sedurbs Pequeno 5 4 Emergente Visão / Interesse
Público
COORES Médio 22 10 Normal Corporativismo /
Qualidade Ambiental
CARE Grande 58 24 Alto Corporativismo /
Qualidade Ambiental
Fonte: Oliveira (2011). Elaborado pelos autores.
Sob o método de Lee & Colley review package, notável na avaliação de estudos
ambientais de agencias ambientais nacionais (como a Companhia Ambiental do Estado de
São Paulo – CETESB) e internacionais (como a agência norte-americana Environmental
Protection Agency – US EPA), bem como inspirou o estabelecimento de padrões e normas
(como a Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT e a American Society for Testing
and Materials – ASTM), foi avaliada a implementação da PNRS em Sergipe conforme as
seguintes matrizes (1, 2 e 3).
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Matriz 1 – Avaliação da Organização da GRS de Sergipe
Tempo
Baixo São Francisco
Clima
Elaboraçao de estudos para
Recursos hídricos Territórios dos consórcios de saneamento Agreste Central
regionalização
Vegetação Grande Aracaju
Urbanização Sul e Centro Sul
Ressignificação política do sistema de Transiçao para atuação sob a ótica de um

comando e controle estatal sistema de gestao compartilhado
CRQ
Implementação dos Planos Criaçao de órgãos e secretarias responsáveis Sedurbs CEA
Estaduais de gestao integrada CAF
de resíduos sólidos
ORGANIZAÇÃO Destinação do orçamento disponivel da Repasse de recursos financeiros
Execuçao das açoes de gestão e suas pasta pelo Governo Federal
polìticas
Coordenador (CRQ)
Técnico ambiental
Determinaçao da atuação de corpo técnico Técnico ambiental
Estagiário
Estagiário
União Ministério Público
Governo Estados Adema Sergipe
Municípios Sedurbs
Compartilhamento da gestao Empresas privadas Fábricas e Indústrias
Iniciativa privada
entre os setores sociais Grandes geradores Shoppings e Centros comerciais
Cooperativas de catadores
Sociedade civil Associação de moradores
Sociedade civil em geral
Fonte: Raiter & Dallabona (2015). Elaborado pelos autores. Legenda: CRQ – Coordenadoria de Resíduos Sólidos e Qualidade Ambiental; CEA – Coordenadoria de Educação Ambiental
e Relações Sociais; CAF – Coordenadoria de Áreas Protegidas e Florestas.
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Matriz 2 – Avaliação da Governança da GRS de Sergipe
Conbasf
Apoio e incentivo à formação CPAC Sergipano
dos consórcios publicos Consbaju
Consensul
Estímulo ao fortalecimento do aparato
Formulação de Planos político administrativo ambiental
Intermunicipais de gestao de individual dos municípios
GOVERNANÇA
residuos solidos Incentivo à troca de experiências de
governança
política
Controle social
ambiental
Dimensionamento da gestao Ações voltadas à busca de soluções para os
cultural
integrada resíduos
econômica Desenvolvimento sustentável
social
Fonte: Raiter & Dallabona (2015).
14
Matriz 3 - Avaliação da Gestão da GRS de Sergipe
15
Fonte: Raiter & Dallabona (2015).
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3 SÍNTESE DA AVALIAÇÃO
A avaliação é sintetizada nas tabelas a seguir, definindo-se uma escala de 'A' a 'F',
graduada através da execução identificada e completude dos objetivos e tarefas/metas
propostas, presença ou ausência de omissões e pontos inadequados etc., para assim
emitir valor sobre o desempenho do critério listado. Assim, agregou-se objetividade à
atividade avaliativa, que é fundamentalmente qualitativa/subjetiva.
Tabela 4 - Conceitos para avaliação da GRS
Nota Critério
A Objetivo bem executado, nenhuma ação/tarefa importante incompleta.
B Geralmente satisfatório e completo, comporta somente omissões menores e poucos
pontos inadequados.
C Satisfatório ou aceitável, apesar de omissões ou pontos inadequados.
D Contém partes satisfatórias, mas o conjunto é considerado insatisfatório devido a
omissões importantes ou pontos inadequados.
E Insatisfatório, omissões ou pontos inadequados significativos.
F Muito insatisfatório, ações/tarefas importantes desempenhadas de modo inadequado ou
deixadas de lado.
N/A Critério não aplicável.
Fonte: United Nations Environment Programme [UNEP] (2011).
Tabela 5 - Síntese avaliativa da GRS em Sergipe
AVALIAÇAO
Encerramento de lixões B
Adequação
Critérios Expansão da coleta seletiva C
(Necessidades) Engajamento das partes interessadas D
Integração
Integração da GRS com outras políticas E
Fonte: Elaborado pelos autores.
Objetivamente, avalia-se que:
O encerramento dos lixões no estado de Sergipe avançou significativamente,

embora ainda haja uma unidade em funcionamento. A situação denota a necessidade de
maior esforço para que o estado alcance um patamar mais avançado de adequação e
progresso na conservação da qualidade ambiental. O desempenho foi considerado
geralmente satisfatório e completo, apesar do lixão remanescente.
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A coleta seletiva, apesar de não estar sendo desenvolvida em toda a sua

amplitude, atendendo a todos os bairros sergipanos, as dificuldades técnicas relacionadas
têm sido superadas com gradativa expansão do serviço ao longo do tempo. O desempenho
foi avaliado como aceitável, diante dos bairros omitidos e da parcela da população que
não participa.
Estrategicamente, após os avanços obtidos do encerramento de quase todos os

lixões, a atividade tem potencial para se constituir como a nova principal frente de atuação
para adequação da GRS: a ampliação da adesão da coleta seletiva, com destaque para a
atuação dos catadores e do trabalho que desempenham nas cooperativas, viabilizando o
aproveitamento do ciclo de vida dos produtos e a promoção da circularidade econômica
dos materiais. A coleta seletiva corresponde a fator chave no processo de tomada de
consciência acerca do impacto dos resíduos no meio ambiente. Seu desenvolvimento tem
capacidade para disseminar ainda mais a questão dos resíduos e dar seguimento ao
trabalho de adequação.
O engajamento das partes interessadas enfrenta dificuldades, identificadas no

relacionamento que os consórcios instituídos trabalham para solucionar. O trabalho
requer constância diante da necessidade de impulsionar a gestão compartilhada,
contraposta por fatores como vontade política e receio pela avaliação insatisfatória dos
trabalhos executados. É importante destacar os catadores compõem elenco de atores da
GRS vulneráveis socioeconomicamente, e que precisam de apoio do Estado, com o
suporte das estâncias administrativas na proteção e fomento de sua atividade. Isso inclui
pensar em uma política de profissionalização desses agentes.
A integração da GRS com outras políticas ainda está em um plano pouco

prático, sob o qual são identificados passos tímidos em direção à integração com os demais
serviços do saneamento básico, que correspondem a políticas afins integráveis entre si, ou
seja, devem ser desenvolvidas uma projetando o desenvolvimento da outra. Elaborar
instrumentos e ferramentas específicas com essa finalidade é necessidade urgente para
que o indicador adquira um caráter mais satisfatório. Atualmente, há uma pré-disposição
governamental na regionalização e acesso aos serviços de abastecimento de água e
tratamento de esgoto. O desafio que se apresenta é integrar a GRS às ações dessas duas
políticas que já vêm sendo desenvolvidas, aproveitando, por exemplo, a disponibilidade
maior de dados, informações e até infraestrutura existentes para ampliar a regionalização
da política de resíduos sólidos.
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4 OPERAÇÕES DE GOVERNANÇA COLABORATIVA
A seguir, os critérios, anteriormente avaliados, são convertidos em indicadores

chamados frentes de operação, os quais são detalhados e desenvolvidos em planos de
ação para efetivar soluções de adequação e integração da GRS em Sergipe.
• FRENTE DE OPERAÇÃO 1: Encerramento dos lixões remanescentes
Desde meados de 2023, após início do projeto 'Lixão Mais Não' – desenvolvido
pelo Ministério Público de Sergipe (MPSE) em parceria com o Ministério Público do
Trabalho em Sergipe (MPT/SE) e o Ministério de Contas (MPCSE) –, a situação de 37
lixões em operação foi reduzida para 1 lixão apenas, registrando uma taxa de desativação
de 97,3%. O lixão remanescente, localizado no município de Porto da Folha/SE, não
encerrou ainda as atividades, mas já há prazo pactuado com essa finalidade, de acordo
com o MPSE.
Assinala-se que os lixões recentemente encerrados pertenciam às

municipalidades das regiões consorciadas do CONCENSUL, CONBASF e CPAC, e a
condução da situação adquiriu caráter de urgência diante da manutenção e funcionamento
das infraestruturas inadequadas, configurando prática de crime ambiental (Lei Federal nº
9.605/98 – Art. 54, § 2º, I, II e V, e Art. 68).
AÇÕES: Conforme indicado pelo MPSE, o cumprimento do acordo para o

encerramento das atividades dos lixões deve ser permanentemente fiscalizado através de
tecnologia e técnicas apropriadas: (a) georreferenciamento nas áreas dos lixões
desativados, com análise e acompanhamento de imagens por satélites, identificando
eventuais descartes irregulares; e (b) pesagem dos resíduos na entrada dos aterros
licenciados em Sergipe, analisando a compatibilidade entre o quanto foi produzido e o
quanto foi destinado.
Diante dos passivos ambientais gerados, deve ser realizada a (c) elaboração e
implementação de Planos de Recuperação de Áreas Degradadas (PRADs) para cada
lixão. Além da disposição final ambientalmente adequada, os municípios devem manter
essas áreas isoladas e monitoradas até a sua recuperação, em conformidade ao Plano
Nacional de Resíduos Sólidos (PlNRS). A operação exigirá a disponibilidade de novos
recursos financeiros, por isso tem sido discutido – o MPSE e suas demais estâncias têm
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dialogado com as bancadas de Deputados federais e Senadores de Sergipe sobre – a

destinação de orçamento específico aos municípios consorciados para viabilizar a
recuperação de tais áreas.
Uma vez que os municípios disponham dessas verbas, deve ser (i) emitido
procedimento de manifestação de interesse [PMI], precedendo e apresentando
conseguintemente (ii) estudos técnicos específicos, que devem ser elaborados para a (iii)
contratação de empresa especializada na prestação de serviços em gerenciamento de
áreas contaminadas [GAC].
Os estudos devem ser avaliados e, em seguida, definida a empresa responsável

por desenvolver a recuperação da área, com a finalidade de controlar a poluição,
protegendo a saúde pública e conservando a qualidade ambiental.
FRENTE DE AÇÕES FINALIDADE SOLUÇÕES IMPACTOS

OPERAÇÃO
A) Georreferenciamento Análise de imagens 1. Emissão de PMI, em cada Controle da

nas áreas dos lixões por satélites e município, para avaliação contaminação
desativados identificação de dos estudos técnicos
eventuais descartes
irregulares.
ENCERRAMENTO
DOS LIXÕES B) Pesagem dos resíduos Análise da 2. Seleção da proposta mais Proteção da
REMANESCENTES na entrada dos aterros compatibilidade entre viável (qualidade técnica x saúde pública
sanitários licenciados em o quanto foi valor econômico)
Sergipe produzido e o quanto
foi destinado.
3. Contratação de empresa
C) Elaboração e Gerenciamento do responsável por recuperar Conservação da
implementação de PRAD passivo ambiental a área e desenvolver as qualidade
para cada um dos gerado. ações programadas ambiental
lixões encerrados, em
cada município
• FRENTE DE OPERAÇÃO 2: Ampliação e Adesão da coleta seletiva
A coleta seletiva, por ser mais complexa e ampla em cadeia – envolvendo desde
a separação dos materiais pela população até a logística de organização dos resíduos para
o envio aos catadores –, exige invariavelmente o desenvolvimento de ações de forma
estratégica.
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AÇÕES: Antes de tudo, se o objetivo é ampliar a sua adesão, deve ser realizado:
(d) mapeamento dos bairros e zonas que já são atendidas, para que seja possível
identificar aqueles não atendidos e, portanto, novos possíveis focos de ampliação; (e)
aplicação de pesquisa nos bairros não atendidos sobre a política de resíduos sólidos,
com análise do engajamento para identificação de parcela populacional mais afim a realizar
a separação do material reciclável. Importante considerar a Educação Ambiental, que
comprovadamente é fundamental à política de resíduos, e deve ser útil na identificação do
nível de conscientização e instrumentalização de estratégias para engajamento. E, com
base nas zonas engajadas identificadas, (f) seleção de zonas-alvo a serem atendidas
pela coleta, obtendo, assim, maior quantidade de material disponível para a reciclagem.
Observação 1: A operação exigiria a captação de novos dados e informações

técnicos – como a frequência de realização da coleta nas residências, tipo do material,
forma de contato e notificação da disponibilidade de material, etc. São dados mais
detalhados, mas que as cooperativas já têm acesso, conforme averiguado durante as
entrevistas. O desafio seria organizar essas informações. Uma possibilidade é a (iv)
contratação das cooperativas, com a profissionalização da atividade dos catadores.
Condição que já tem sido solicitada/reivindicada pelos próprios catadores. Recomenda-se
a contratação das cooperativas, uma vez que seriam atendidas a necessidade
governamental de maior detalhamento das atividades do setor (especificamente na coleta
seletiva) e a dignificação do trabalho já por eles desempenhado.
Observação 2: A operação também exigiria a disponibilidade de novos recursos

financeiros, por isso seria importante a manutenção do diálogo estabelecido com as
bancadas de Deputados e Senadores de Sergipe, com a ampliação aos Deputados
estaduais, para a captação desses recursos e sua destinação à contratação das
cooperativas, seja por meio de verba pública ou do estabelecimento de parcerias público-
privadas (que já tem se demonstrado tendência na gestão pública brasileira).
Uma vez que os municípios disponham dessas verbas, elas podem ser utilizadas
para a automatização do serviço de obtenção das informações sobre o atendimento ou não
atendimento da coleta por meio da (v) criação e envio de formulário de pesquisa específico
aos cidadãos, através de mensagens de texto SMS. Sistemas de disparo de mensagem
nesse canal têm sido utilizados em municipalidades no Brasil e no mundo, e poderiam ser
utilizados para o compartilhamento do link do formulário para avaliar o engajamento da
população na separação do material. Essa é uma solução que traz inovação tecnológica à
política de resíduos de forma simples, baixo custo e alta taxa de alcance.
21
Uma vez selecionados os novos bairros ou zonas a serem atendidos pela coleta,
deve ser feita a (vi) notificação aos cidadãos de que a coleta passará a ser realizada nesses
locais, com o envio de caminhão específico para esse fim. Diante da amplitude da coleta
seletiva em sua instrumentalização (conforme comentado inicialmente), a proposta de
operação tem alto potencial de impacto no serviço: com a ampliação e o fortalecimento do
trabalho das cooperativas, difusão da educação ambiental e da GRS como um todo,
circularidade econômica dos materiais e ampliação da reciclagem. Reforça-se que o
principal objetivo da coleta seletiva é este: a ampliação da reciclagem.

OPERAÇÃO
D) Mapeamento dos Identificação dos novos 4. Contratação das Diálogo e

bairros/zonas possíveis focos de cooperativas, em cada Integração com
atendidos, em cada ampliação da coleta município, para o as cooperativas
município seletiva (bairros não levantamento dos bairros de catadores
atendidos) atendidos e obtenção de
dados detalhados
(frequência da coleta, tipo
do material, forma de
contato, etc.)
E) Aplicação de pesquisa Análise de 5. Criação e Envio de Automação e

AMPLIAÇÃO E
nos bairros não engajamento e formulário de pesquisa inovação da
ADESÃO DA
atendidos, em Identificação da parcela específico aos cidadãos política de
COLETA SELETIVA
Educação Ambiental, da população mais afim não atendidos, através de resíduos
sobre a política de a realizar a separação mensagens de texto SMS
resíduos sólidos do material reciclável
F) Identificação das zonas Coleta de maior 6. Notificação aos cidadãos, Ampliação e

engajadas e Seleção quantidade de material através de SMS ou Fortalecimento
de zonas-alvo a serem disponível para chamada telefônica, e do trabalho das
atendidas reciclagem Envio de caminhão coletor cooperativas de
às zonas selecionadas catadores
Difusão da
educação
ambiental e da
GRS.
Circularidade
econômica e
Ampliação da
reciclagem
22
• FRENTE DE OPERAÇÃO 3: Engajamento das partes interessadas
O engajamento das partes interessadas, como um dos critérios de integração,

pressupõe o bom funcionamento dos critérios de adequação anteriores – frentes de
operação 1 e 2. Por isso, para o avanço dessa frente, são reafirmados aspectos
estruturantes das frentes de operação anteriores:
o Manutenção da ação coercitiva do Ministério Público e suas estâncias;

o Diálogo com as bancadas de representates políticos – senadores,
deputados federais e estaduais;
o Profissionalização e contratação das cooperativas de catadores;
o Estabelecimento de parcerias público-privadas para a captação de
recursos, ou celebração de acordos em apoio ao funcionamento e
profissionalização das cooperativas;
o Fortalecimento da ação dos consórcios para estruturar a tomada de
decisões e fomentar o engajamento das partes interessadas entre si.
A frente de operação é difusa devido às relações políticas e econômicas que

podem ser estabelecidas, sendo complementares ou suplementares entre si, devendo ser
aplicadas de forma estratégica, considerando a finalidade de prover engajamento e
integração mais consistente entre as partes. Há uma ampla gama de stakeholders e muitas
são as possibilidades de cooperação, mas requer desprendimento de esforços e vontade
dos principais envolvidos para que a frente seja operada de forma efetiva.
23

OPERAÇÃO
G) Manutenção da ação
coercitiva do Ministério
Público e suas -
estâncias
H) Diálogo com a Difusão da GRS

Agilidade e Eficiência
bancada de políticos –
nos avanços da GRS -
Senadores, Deputados
federais e estaduais
ENGAJAMENTO
DAS PARTES
I) Fortalecimento da ação
INTERESSADAS
dos consócios
(CONSBAJU, 7. Ampliação do percentual do
CONSBAF, Fundo de Participação dos
CONCENSUL e CPAC) Estruturação e Municípios (FPM) destinado Ampliação da
Estratégia da política e às operações do consórcio ação consorcial
da gestão de resíduos
sólidos
J) Apoio à Estruturação do 8. Contratação das

profissionalização das trabalho das cooperativas de catadores
cooperativas de cooperativas para maior eficiência da
catadores coleta seletiva (com
benefícios como o Ampliação e
detalhamento dos dados e Fortalecimento
informações no setor) do trabalho das
cooperativas de
catadores
K) Suporte ao Dignificação do 9. Captação de recursos
funcionamento das trabalho públicos e Estabelecimento
cooperativas de desempenhado pelos de parcerias com a
catadores catadores iniciativa privada
L) Estabelecimento de Permeabilização da Fomento à

parcerias público- iniciativa privada - economia
privadas verde/solidária
24
• FRENTE DE OPERAÇÃO 4: Integração da GRS com outras políticas do

saneamento básico
A PNRS instituiu a integração da GRS às outras políticas públicas e, por afinidade

técnica, ela é integrável principalmente às outras políticas do saneamento básico: o
abastecimento de água, o tratamento de esgoto e a drenagem urbana.
Tal integração pode se dar através do/e:
i) Aproveitamento e compartilhamento de dados e informações, considerando que

a GRS e as outras políticas enfrentam desafios similares, relacionados à
regionalização de seus serviços. Há uma vantagem relativa no desenvolvimento
das políticas de abastecimento de água e tratamento de esgoto que podem ser
utilizadas para mapear e segmentar certas informações fundamentais; e
ii) Mecanismos de prevenção e correção para evitar que os resíduos se

constituam fontes de poluição ou contaminação, da entrada destes em
ecossistemas e sistemas externos outrem. Ou seja, os componentes e matrizes
ambientais envolvidos (água, solo, resíduos, vias urbanas, dutos, tubulações,
instalações hidrossanitárias, lagoas, etc.) devem ser protegidos, a fim de
preservar a saúde pública e manter a qualidade ambiental. Nesse processo, se
destaca novamente a Educação Ambiental, na promoção da conscientização
para que os resíduos não se tornem vetor de poluição ou contaminação.
A proposição de soluções excede o escopo do estudo desenvolvido, o que abre

caminhos para novos trabalhos e produções, com a importância da participação e trabalho
conjunto de cientistas e profissionais das áreas envolvidas de forma integrada e
interdisciplinar.
25
FRENTE DE POLÍTICAS AÇÕES FINALIDADE SOLUÇÕES IMPACTOS
OPERAÇÃO
ABASTECIMENTO M) Compartilhamento e Mapear e segmentar - Integração dos sistemas

DE ÁGUA Aproveitamento dos informações de informação
dados e informações fundamentais
Prevenir a constituição Difusão da educação

N) Desenvolvimento de dos resíduos como vetor ambiental e da integração
INTEGRAÇÃO DA TRATAMENTO DE estratégias de Educação de poluição ou - intersetorial
GRS ESGOTO Ambiental com foco na contaminação
integração intersetorial Proteção da saúde
pública
DRENAGEM Evitar a poluição ou Manutenção da qualidade

URBANA O) Proteção dos contaminação por -
ambiental
componentes e matrizes resíduos
ambientais envolvidos
26
Referências
Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Grande Aracaju. (2016). Plano

Intermunicipal de Resíduos Sólidos do Consórcio da Grande Aracaju. Aracaju, SE: M&C
Engenharia.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2022). Censo 2022. Recuperado de
https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados.html
Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010. (2010). Institui a Política Nacional de Resíduos
Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências.
Brasília, DF. Recuperado de https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/lei/l12305.htm
Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. (1998). Dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras
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%2C%20DE%2012%20DE%20FEVEREIRO%20DE%201998.&text=Disp%C3%B5e%20s
obre%20as%20san%C3%A7%C3%B5es%20penais,ambiente%2C%20e%20d%C3%A1
%20outras%20provid%C3%AAncias
Oliveira, M. F. de. (2011). Metodologia científica: um manual para a realização de pesquisas
em Administração (Manual de Pós-graduação). Universidade Federal de Goiás: Catalão.
Raiter, J. R., & Dallabona, S. H. (2015). Gestão de políticas públicas. Indaial, SC:
UNIASSELVI.
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos. (2014). Plano Estadual
de Resíduos Sólidos de Sergipe (PERS/SE). Aracaju, SE: Autor.
Secretaria de Planejamento. (2007). Uma proposta de Territorialização para o
Planejamento. Aracaju, SE: Autor/UFS.
United Nations Environment Programme. (2011). Decoupling natural resource use and
environmental impacts from economic growth. Villars-sous-Yens: Autor.
27

Programa de Governança Colaborativa em Resíduos Sólidos: Ações e Soluções para A Gestão Integrada

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE

Alesi Costa Lima Leal

PROGRAMA DE GOVERNANÇA COLABORATIVA EM RESÍDUOS SÓLIDOS:

Alesi Costa Lima Leal

PROGRAMA DE GOVERNANÇA COLABORATIVA EM RESÍDUOS SÓLIDOS:

Produto Técnico apresentado ao Programa de

Área de Concentração: Ciências Ambientais

resumo executivo ..................................................................................................................... 5

2 RESULTADOS OBTIDOS ........................................................................................................ 10

3 SÍNTESE DA AVALIAÇÃO ...................................................................................................... 17

4 OPERAÇÕES DE GOVERNANÇA COLABORATIVA ................................................................. 19

A gestão de resíduos sólidos (GRS) é um dos 4 serviços públicos essenciais do saneamento

Formalmente, as instituições de ensino superior brasileiras enfocam no conhecimento

O documento se trata de um Programa de Governança Colaborativa, no qual – por meio de

envolvendo Governo Estadual, Consórcio Intermunicipal e Universidade –, para desenvolver

Desenvolve-se para aplicação no território do Consórcio de saneamento da Grande Aracaju

É de alta complexidade, sendo desenvolvido em sinergia ou associação de diferentes tipos

A iniciativa provém do Programa Regional de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio

Este relatório técnico conclusivo origina-se na Universidade Federal de Sergipe (UFS),

Com a instituição da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), através da Lei

A instituição da PNRS representa o mais importante marco normativo na matéria,

Embora seja o município a unidade federativa básica onde se desenvolve as ações

Mesmo diante de tais limitações, o estudo delimita, de forma prática, indicadores

A GRS é uma área do saneamento que carece de avanços, e esse produto é

Tabela 1 - Classificação dos critérios de avaliação

A proposta se centra na instituição dos consórcios intermunicipais como

(I) A disposição final ambientalmente adequada em aterro sanitário;

Não se deve ignorar a agenda de discussões prévias, estruturação e planejamento

No caso de Sergipe, com base no estudo de regionalização da Secretaria de

Figura 1 – Consórcios de saneamento de Sergipe

Fonte: Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Grande Aracaju [CONSBAJU] (2016).

Tabela 2 - Consórcios sergipanos de resíduos sólidos. Características básicas

Do universo de atores da GRS em Sergipe, foi selecionada amostra representativa

Dentre os possíveis consórcios de saneamento, foi selecionado o Território consorcial

Tabela 3 - Composição final da amostra de entrevistados

Funcionários Tempo de Potencial de Fonte de

Ressignificação política do sistema de Transiçao para atuação sob a ótica de um

Matriz 2 – Avaliação da Governança da GRS de Sergipe

Matriz 3 - Avaliação da Gestão da GRS de Sergipe

Fonte: Raiter & Dallabona (2015).

Tabela 4 - Conceitos para avaliação da GRS

Tabela 5 - Síntese avaliativa da GRS em Sergipe

Objetivamente, avalia-se que:

O encerramento dos lixões no estado de Sergipe avançou significativamente,

A coleta seletiva, apesar de não estar sendo desenvolvida em toda a sua

Estrategicamente, após os avanços obtidos do encerramento de quase todos os

O engajamento das partes interessadas enfrenta dificuldades, identificadas no

A integração da GRS com outras políticas ainda está em um plano pouco

4 OPERAÇÕES DE GOVERNANÇA COLABORATIVA

A seguir, os critérios, anteriormente avaliados, são convertidos em indicadores

• FRENTE DE OPERAÇÃO 1: Encerramento dos lixões remanescentes

Assinala-se que os lixões recentemente encerrados pertenciam às

AÇÕES: Conforme indicado pelo MPSE, o cumprimento do acordo para o

dialogado com as bancadas de Deputados federais e Senadores de Sergipe sobre – a

Os estudos devem ser avaliados e, em seguida, definida a empresa responsável

FRENTE DE AÇÕES FINALIDADE SOLUÇÕES IMPACTOS

A) Georreferenciamento Análise de imagens 1. Emissão de PMI, em cada Controle da

• FRENTE DE OPERAÇÃO 2: Ampliação e Adesão da coleta seletiva

Observação 1: A operação exigiria a captação de novos dados e informações

Observação 2: A operação também exigiria a disponibilidade de novos recursos

FRENTE DE AÇÕES FINALIDADE SOLUÇÕES IMPACTOS

D) Mapeamento dos Identificação dos novos 4. Contratação das Diálogo e