Aula 08

Curso: Economia e Finanças Públicas p/ SEFAZ/PA

Professor: Heber Carvalho

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AULA 08 – Finanças Públicas e o Sistema Federativo

(modelo de Tiebout). Introdução à Macroeconomia.

SUMÁRIO PÁGINA

1. Federalismo X Federalismo Fiscal 02

2. Federalismo Fiscal 03
3. Modelo de Tiebout 04
4. Federalismo Fiscal Ótimo 05
5. Conclusões sobre o Federalismo Fiscal 08
6. Federalismo Fiscal no Brasil 09
7. Introdução à Macroeconomia 11

Olá caros(as) amigos(as),

E aí, como estão os estudos? Espero que tudo esteja indo bem.
Com a aula de hoje, terminaremos o conteúdo de Finanças Públicas (o de
Microeconomia acabou na aula 06).

A aula ficou bem pequena, o que já era previsto. Hoje,

excepcionalmente, também haverá poucas questões de concurso
comentadas. Praticamente não existem questões anteriores da FCC
(nem de outras bancas) sobre o sistema federativo, pois a UEPA, neste
edital SEFAZ/PA, está cobrando um modelo bem específico de federalismo
(o modelo de Tiebout). Praticamente, não consegui encontrar muitas
questões sobre esse modelo especificamente.

Aliás, tenho sérias suspeitas de que o examinador, na montagem do

edital, tenha utilizado o livro “Finanças Públicas e Política Pública”, de
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Jonathan Gruber. É um livro estilo “lista telefônica”, com aquela página

bem grande e letras pequenas e com a argumentação teórica toda
contextualizada para a economia norte-americana.

Alguns itens do edital (referente à parte de externalidades,

principalmente) parecem que foram retirados literalmente deste livro. O
mesmo acontece com a parte de Sistema Federativo, uma vez que o livro
traz o modelo de Tiebout (e não traz outros modelos). Em virtude disto, a
explanação teórica sobre o federalismo fiscal será toda embasada nessa
bibliografia.

Bem... vamos para a aula!

E aí, todos prontos? Então, aos estudos!

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1. INTRODUÇÃO: Federalismo X Federalismo Fiscal

O federalismo (ou sistema federativo) é uma técnica administrativa

que possibilita o exercício do poder em grandes territórios, como o Brasil,
por exemplo. Em países com grande amplitude territorial, e geralmente
com populações cultural e socialmente diversificadas, o sistema federativo
é condição quase obrigatória para a boa governabilidade e para a
manutenção dos ditames democráticos. O federalismo baseia-se no
estabelecimento de governos de âmbitos nacional, regional e local, em
divisões administrativas denominadas “estados”, “municípios”, “distritos”,
“províncias”, etc.

Cada um desses governos possui suas atribuições definidas, de tal

forma que não haja conflito de interesses entre os entes federativos. No
caso do Brasil, essa repartição de competências é definida, entre outros,
nos artigos 22 a 25 da Constituição Federal de 1988. No que tange à
parte tributária, a repartição de competências é definida quase que ao
longo de todo o capítulo que trata do Sistema Tributário Nacional.

Desta forma, em questões de Federalismo, é bastante comum

aparecerem questões que mais se parecem com questões de Direito
Constitucional ou Tributário, mesmo que seja em provas de Finanças
Públicas. No entanto, para o nosso concurso, não é necessária tal
preocupação. O edital, de forma inédita, foi bastante claro em delimitar o
assunto que devemos estudar em relação ao sistema federativo: o
modelo de Tiebout. Este modelo trata de um tipo particular de
federalismo: o federalismo fiscal. Em razão de o edital ter trazido esta
limitação no conteúdo, ressalto que não consegui encontrar questões
anteriores sobre o modelo de Tiebout. Assim, em relação a este assunto,
peço que fique atento principalmente ao resumo que coloquei
depois do item 4.
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O federalismo “fiscal” (objeto de estudo do modelo de Tiebout)

restringe o tipo de federalismo de que estamos tratando. Conforme vimos
no primeiro parágrafo, o termo federalismo, sem o adjetivo “fiscal”, diz
respeito à divisão de poder entre os níveis de governo. Já o federalismo
“fiscal” diz respeito a poderes mais específicos: o poder de “gastar” e o
poder de “arrecadar”. Mais especificamente, o federalismo fiscal tem
estreita relação com a arrecadação de impostos e a provisão de bens e
serviços públicos por parte dos diversos entes da federação.

Assim, o federalismo fiscal (nosso objeto de estudo) se restringe

aos encargos de gastar (principalmente, ofertando bens públicos à
sociedade) e arrecadar (cobrar tributos).

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Outro termo comum para se referir ao federalismo fiscal é
“descentralização fiscal”, no sentido de que o federalismo fiscal é
intimamente ligado à descentralização da política fiscal (política de
arrecadar e gastar).

2. FEDERALISMO FISCAL

Uma importante pressuposição do federalismo fiscal repousa na

ideia de que há livre negociação e um certo grau de autonomia entre as
unidades da federação, de tal forma que as funções de cada uma sejam
cumpridas, bem como haja uma correta e justa distribuição dos recursos
exigidos da sociedade (tais recursos advêm dos tributos). Assim, mais
uma vez, você pode perceber que o federalismo fiscal significa uma
divisão de tarefas entre os diferentes níveis de governo. No Brasil, estes
níveis de governo são representados por: União, estados e municípios (o
Distrito Federal acumula as funções de Estado e Município).

Nesta divisão de tarefas, de um modo bastante amplo, podemos

destacar as duas principais tarefas de uma unidade federativa: arrecadar
os tributos de sua responsabilidade (definidos pela Constituição Federal) e
ofertar os bens ou serviços de sua responsabilidade (saúde, educação,
segurança, etc).

Neste ponto inicial da aula, em que já definimos o que é federalismo

fiscal, nós podemos nos perguntar: por que é que existe um sistema
federativo?

Não seria muito melhor apenas um governo central arrecadar os

tributos e administrar os gastos públicos. Seria muito mais simples, mais
eficiente e menos custoso, certo? Não, errado!

Existem vários abordagens ou teorias que justificam a

descentralização fiscal, ou um sistema federativo, ou, como ainda
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queiram, o federalismo fiscal. No entanto, obedecendo ao edital,

apresentaremos o ponto de vista de somente 01 destas teorias. É o ponto
de vista de Charles Tiebout (modelo de Tiebout).

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3. MODELO DE TIEBOUT

Um problema importante no fornecimento governamental de bens

públicos diz respeito à revelação de preferências dos cidadãos. Conforme
vimos na aula passada, um problema adjacente à questão dos bens
públicos é a existência do carona, aquela pessoa que utiliza o bem
público, mas que “finge” não necessitar do mesmo, a fim de não pagar
por sua utilização.

Em razão disso, é difícil para os governos produzirem o nível ótimo

de bens públicos, uma vez que as pessoas não revelam de modo
transparente qual é o seu nível exato de preferência por esses bens.

Charles Tiebout argumenta que a descentralização poderia fazer

com que os cidadãos revelassem suas preferências por bens públicos. A
ideia central é a de que cada “pequeno” governo dentro da federação
ofertasse uma cesta de bens públicos e impostos diferentes. Os cidadãos
escolheriam aquela unidade da federação que mais lhes agradasse. Isto
é, se o indivíduo não gosta do nível de oferta de bens públicos de sua
localidade, ele pode simplesmente “votar com os pés”: ele pode se mudar
para uma localidade próxima que possua os bens públicos de que ele
gosta.

Por exemplo, se existe uma cidade que prioriza a construção de

praças e centros de lazer; e, por outro lado, há outra cidade que prioriza
a construção de escolas e hospitais; os cidadãos poderiam escolher onde
viver baseado nas suas preferências pessoais. Assim, ao optar por viver
em uma comunidade, a família estaria revelando a sua preferência pela
cesta de bens públicos e tributos que aquela comunidade oferece e cobra,
respectivamente. Desta forma, portanto, a concorrência entre governos
locais acabaria revelando a preferência por bens públicos dos cidadãos.

Em termos de eficiência econômica, a principal implicação é que os

governos locais concorreriam para atrair famílias para viver em suas
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comunidades e, assim, arrecadar mais recursos via impostos. Ou seja,

haveria uma concorrência entre governos locais e, conforme sabemos,
mercados competitivos são naturalmente eficientes do ponto de vista
econômico. Na descentralização fiscal, segundo Tiebout, os governos
locais seriam as “firmas” (governos) disputando “clientes” (contribuintes).

Desta forma, a descentralização fiscal estimularia a concorrência

entre os governos locais (estados e municípios), estimulando os ganhos
de eficiência e as inovações tecnológicas e administrativas. Já em um
sistema de governo central que monopolizasse a oferta de serviços
públicos, não haveria tal estímulo à inovação e à concorrência, existindo,
portanto, perda de eficiência econômica.

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Veja que duas das principais ideias inerentes ao trabalho de Tiebout
estão: na mobilidade das pessoas como mecanismo para revelar suas
preferências por bens públicos e tributos; e na competição
“horizontal”, ou seja, na competição entre os governos locais, como
forma de conseguir ganhos de eficiência.

Embora o modelo tenha alguma lógica, é evidente que vários

problemas dificultam sua possível concretização. O primeiro problema
reside no fato de que a mobilidade das pessoas entre diversas cidades
(localidades) é bastante limitada.

Por exemplo, hoje, estou bem estabelecido em São Paulo, com

emprego, amigos, e uma toda uma rotina à qual estou acostumado. Eu,
provavelmente, não mudaria para outra cidade simplesmente porque a
oferta de bens públicos desta outra cidade fosse um pouco melhor. Seria
necessário bem mais que isso.

4. FEDERALISMO FISCAL ÓTIMO

Segundo Tiebout, os bens públicos devem ser ofertados no nível

local quando:

i) O vínculo entre impostos e benefícios for forte

Se os residentes conseguem vincular de forma direta e intuitiva a

relação entre um bem público e os impostos que eles pagam, então,
neste caso, tal bem público deve ser ofertado no nível local (exemplo:
conservação de praças, coleta do lixo, construção de parques, etc).

Já, por exemplo, quando é difícil vincular o bem público com o

imposto que se paga (exemplo: programas assistenciais do governo,
defesa nacional, organização da justiça), então, neste caso, o bem público
deve ser ofertado em nível regional (e não em nível local).
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ii) Não houver transbordamentos positivos (ou externalidades

positivas) para outras localidades

Suponha que uma localidade (um município) faça um excelente

hospital, com aparelhos modernos, e uma ótima equipe de médicos. Em
uma situação como essa, será natural que cidadãos de localidades
próximas queiram utilizar este hospital que foi montado em uma cidade
próxima da sua.

Neste caso, há, claramente, uma externalidade positiva decorrente

da montagem deste hospital. Essa externalidade, por sua vez, transborda

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para municípios vizinhos, cujos cidadãos quererão utilizar o hospital
moderno recém montado, em vez de utilizar o sistema de saúde de suas
respectivas cidades.

Conforme sabemos, uma externalidade positiva é uma falha de

mercado porque induz o agente causador da externalidade a oferta menos
do que o nível ótimo (suboferta). Assim, para bens públicos onde seja
grande a possibilidade de transbordamento de externalidades positivas
para outra localidade, é recomendada sua produção em nível regional
(estadual ou federal) e não em nível local.

iii) Houver reduzidas economias de escala e/ou os custos de

oferta os bens públicos forem baixos

Os bens com elevadas economias de escala (exigem uma estrutura

muito grande para sua viabilização) geralmente não são ofertados
eficientemente por governos locais. Temos como exemplo a defesa
nacional, ou a organização da justiça.

Por outro lado, bens públicos sem economias substanciais de escala

(limpeza, coleta de lixo, proteção policial, etc) podem ser ofertados mais
eficientemente por governos locais.

Análise semelhante pode ser feita com os custos. Uma rodovia que
atravessa um país inteiro possui um custo muito alto. Já uma avenida que
liga dois bairros dentro uma mesma cidade é muito mais barata de ser
produzida. A rodovia deve ser ofertada por um governo central, enquanto
a avenida deve ser ofertada por um governo local.

...

Conclusão sobre o federalismo ótimo de Tiebout: os gastos de

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governos locais devem se concentrar em programas que afetem a

comunidade local, com poucas externalidades e economias de escala
relativamente limitadas. Já os governos regionais devem se preocupar
com programas redistributivos (onde o vínculo “imposto” X “bem público
ofertado” tende a ser mais baixo), com programas onde haja
significativas externalidades positivas (educação, por exemplo) e com
programas que possuam elevadas economias de escala (como defesa
nacional).

O federalismo fiscal no Brasil, basicamente, é compatível essas

conclusões. As obras públicas, em sua maioria, são financiadas no nível
local, os programas redistributivos (programa bolsa-família) e com

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elevadas economias de escala (defesa nacional) são financiados por
governos estaduais e federal.

Resumo do modelo de Tiebout:

• O modelo de Tiebout indica que a oferta de bens públicos pode ser

eficiente caso os indivíduos possam se mudar para outras cidades
que ofertem os bens públicos que eles preferem;

• O modelo sugere que os seguintes gastos devem ser ofertados no

nível local:

i. Fortes vínculos entre impostos e benefícios;

ii. Baixo transbordamento de externalidades positivas;
iii. Limitadas economias de escala ou custos baixos.

• Os seguintes gastos devem ser ofertados no nível regional (estadual

ou federal):

i. Baixos vínculos entre impostos e benefícios (programas de

redistribuição de renda, por exemplo);
ii. Elevadas externalidades positivas;
iii. Elevadas economias de escala ou altos custos.

..........

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5. CONCLUSÕES SOBRE A TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL

De um modo geral, podemos apresentar algumas ideias básicas

sobre o Federalismo Fiscal. Podemos comparar as principais
características da descentralização fiscal (ou federalismo fiscal), versus as
características da centralização fiscal:

Este quadro é interessante pois dá uma ideia bastante ampla das

vantagens e desvantagens da descentralização fiscal (sistema federativo):

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Descentralização fiscal Centralização fiscal
Os serviços públicos podem atender
Maior controle das variáveis
mais precisamente às demandas
macroeconômicas (inflação, juros,
locais, melhorando, assim, a
câmbio, etc).
eficiência econômica.
Incentivo à integração e à
cooperação, já que a partilha de
competências faz com que cada
localidade se sinta mais
Maior facilidade na condução da
“responsável” pelo seu destino. Isto
política fiscal.
acarreta em maior envolvimento
dos cidadãos, favorecendo a uma
maior integração social e
cooperação.
Estímulo às inovações, uma vez
que localidade procurará melhorias Maiores investimentos em grandes
que atendam às suas demandas em obras de infraestrutura (rodovias,
especial. O resultado final é o aeroportos, portos, etc).
estímulo à inovação.
A descentralização de recursos
Maior potencial de redução da
afeta (prejudica, ou atrapalha) a
desigualdade social e econômica
capacidade de o Estado atuar com
entre as regiões (evitar a
a finalidade de evitar a
concentração de renda).
concentração de renda.
Redução de conflitos entre diversas
localidades, ou etnias, já que cada Maior probabilidade de conflitos e
localidade tem certa autonomia rivalidades entre as localidades.
sobre o seu destino.
As atividades alocativas ficam a
cargo de governo locais (Estados
Todas as atividades (alocativas de
e/ou Municípios), enquanto
caráter local e nacional,
atividades alocativas de caráter
distributivas e estabilizadoras)
nacional, atividades distributivas e
ficam a cargo do governo nacional.
estabilizadoras ficam a cargo do 94274501183

governo federal.
Fortalecimento da democracia e
Maior uniformidade na prestação
barreira a regimes autoritários
dos serviços públicos, atendendo a
(devido à repartição do poder e ao
um padrão mínimo de qualidade
maior controle da sociedade sobre
em território nacional.
as ações do Estado).
As decisões sobre o gasto público As decisões sobre o gasto público
(as despesas e a distribuição das (as despesas e a distribuição das
mesmas) NÃO são tomadas no mesmas) são tomadas no mesmo
mesmo nível onde são tomadas as nível onde são tomadas as decisões
decisões relativas às medidas a relativas às medidas a serem
serem utilizadas para realizar utilizadas para realizar determinado
determinado gasto. gasto.

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Por fim, devo tecer alguns brevíssimos comentários acerca do

federalismo fiscal no Brasil:

6. FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL

A Constituição Federal de 1988 consolida e traça as diretrizes gerais

do processo de descentralização fiscal brasileiro. Observa-se uma
descentralização tanto de receitas quanto de gastos. O problema é que
não houve um processo organizado de transferência de responsabilidades,
com a descentralização “forçada1” de alguns programas sociais,
gerando distorções no que diz respeito ao atendimento das demandas da
população.

A CF/88 aumentou os recursos fiscais disponíveis dos estados e

municípios (por meio de repasses que vinham/vêm do governo federal)
sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuições dessas esferas
de governo. A descentralização forçada, somada aos recursos fiscais
disponíveis, fez com que estados e municípios expandissem seus gastos,
especialmente em saúde e educação. No entanto, esse processo
desorganizado gerou distorções e provocou desperdícios.

Não houve redistribuição de instalações, nem de funcionários, nem

de tecnologia (nem de nada!) do governo central para os governos
subnacionais, de tal maneira que estes entes tiveram que construir
hospitais, escolas, contratar e dar treinamento a funcionários, o que
significou, em certa medida, um desperdício de recursos públicos. Se este
processo fosse planejado mais adequadamente, Estados e municípios
poderiam se beneficiar da estrutura de capital e recursos humanos que a
União já possuía ao ofertar tais bens.

A falta de planejamento quanto à transferência de

responsabilidades de gastos é especialmente destacada no que diz
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respeito aos estados, que não tiveram uma especificação de atribuições.

O processo de descentralização afetou principalmente a União (que
continuou a ser coordenadora das políticas gerais) e os municípios, cujos
gastos possuem maior visibilidade perante a sociedade. Os estados
ficaram “sobrando”, com menos responsabilidades e em menor evidência
que a União e os municípios.
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Bem, quanto às responsabilidades, nós vimos que os municípios e a

União ficaram em evidência, e os estados um pouco menos. E quanto às
receitas fiscais disponíveis? Será que isso se mantém?

Em termos verticais, em relação à receita tributária disponível

(recursos fiscais), os principais privilegiados pelo processo de
descentralização brasileiro, principalmente após a CF/88, foram os
municípios. A maior parte destes recursos que passaram a aumentar as
receitas disponíveis para os municípios vem de transferências
intergovernamentais e não pela arrecadação de recursos próprios.

Também é importante destacar que os municípios pequenos foram

os grandes privilegiados. Os maiores índices de transferências recebidas
por habitante foram apresentados pelos municípios com menor
população. Aliás, o federalismo fiscal brasileiro é um verdadeiro convite à
criação de municípios. Segundo o IBGE, em 1980, o Brasil possuía 4.036
municípios; em 2006, já tínhamos mais de 5.500 municípios, todos eles
recebendo transferências dos governos federal e estadual.

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QUESTÕES COMENTADAS

01. (FCC – ICMS/SP – 2013) - Com base no modelo de Tiebout, é

correto afirmar que
(A) a elevação da taxa de inflação, tudo o mais constante, vai diminuir a
carga tributária dos entes da federação, estimulando-os a procurarem
outras hipóteses de incidência para seus tributos.
(B) os impostos sobre vendas não cumulativos de competência dos entes
da federação com alíquotas fixas favorecerão os estados cuja produção
seja maior que o consumo.
(C) a guerra fiscal entre estados pode ser evitada por meio da adoção do
princípio da tributação no destino para os impostos sobre vendas não
cumulativos de competência estadual.
(D) as estruturas tributárias dos estados pertencentes a uma mesma
federação vão ser semelhantes no longo prazo, devido à possibilidade de
migração do cidadão de um estado para o outro sem perder sua
nacionalidade.
(E) a redistribuição da arrecadação dos impostos do ente confederado
para os estados da federação deve ter como um de seus objetivos reduzir
as disparidades regionais de renda.

Comentários:
Nesta questão, a única alternativa que faz sentido, ou possui alguma
relação com o modelo de Tiebout é a letra D.

O modelo de Tiebout sugere uma concorrência feroz entre as localidades

para atrair contribuintes ou eleitores. Será normal, portanto, que algumas
localidades procurem reduzir seus impostos para atrair mais contribuintes
para seu território.

No entanto, se uma localidade reduz o imposto e começa a atrair

contribuintes, será natural que as outras localidades, em resposta,
comecem a adotar a mesma atitude. Com isso, no longo prazo, chegará
uma hora em que o valor dos impostos e a estrutura tributária das
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localidades acabará sendo bem parecida.

Gabarito: D

02. (FCC - Especialista em Políticas Públicas - SEPLA DR SP –

2009) - Com relação ao modelo de federalismo fiscal de Tiebout,
considere:

I. Segundo esse modelo, os cidadãos são vistos como atores

públicos que procuram lutar pela redução dos custos dos serviços
por meio da ação política frente aos governos locais.
II. Segundo esse modelo, a centralização de uma política é a
solução para os problemas fiscais.

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III. Esse modelo aplica-se melhor à escala regional/local,
especialmente a regiões metropolitanas, pois pressupõe uma
mobilidade perfeita dos indivíduos.
IV. O modelo do “votos com os pés” de Tiebout só se aplica
quando a eficiência das políticas públicas não depende de
economias de escala e os custos administrativos não são
excessivamente altos em nível local.
V. Os resultados desse modelo permitem concluir que a
competição interjurisdicional, quando não regulada pelo governo
central, não levaria à guerra fiscal.

Está correto o que se afirma APENAS em

a) I, II e III.
b) I e V.
c) II e IV.
d) III e IV.
e) III, IV e V.!

Comentários:

I. Incorreta. No modelo de Tiebout, os cidadãos não lutam por redução de

custos dos serviços públicos. Eles simplesmente se mudam (votam com
os pés) para a localidade que oferece os melhores serviços públicos, e a
custos mais baixos.

II. Incorreta. O modelo de Tiebout trabalha, fundamentalmente, com a

descentralização fiscal (o elemento central do modelo é focado nos
governos locais, e não em um governo central).

III. Correta. O modelo de Tiebout é bastante focado nos governos locais e

trabalha com o pressuposto de que o indivíduo possui mobilidade perfeita.

IV. Correta. Segundo o modelo de Tiebout, no qual o cidadão se muda

para o município que presta o melhor serviço público, o governo local irá
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oferecer um determinado bem público quando não houver significativas

economias de escala e quando os custos de oferecer o bem público não
forem tão altos.

V. Incorreta. Os resultados desse modelo sugerem a existência de uma

guerra fiscal (competição entre localidades, para atrair contribuintes).

Gabarito: D

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